LA LOI ET LE REGLEMENT EN DROIT MAROCAIN 1

M. Abdallah HARSI Professeur de lEnseignement Suprieur Facult de Droit, Dpartement Droit Public Fs.

Le choix de ltude des rapports de la loi et du rglement en droit marocain en gnral part de la conviction que le sujet, traditionnellement rattach au droit constitutionnel, constitue galement lun des thmes fondamentaux du droit administratif. Cette approche permet de dcouvrir des aspects que seul le droit administratif fait apparatre, ceci au double point de vue de la dfinition (et de lobjet) du rglement par rapport la loi , et du rgime contentieux2. Le thme de la loi et du rglement dcoule directement de la notion de sparation des pouvoirs. A la sparation organique des pouvoirs lgislatif et excutif, correspond une sparation matrielle qui intresse la rpartition des comptences normatives entre eux. Sont donc exclus de notre propos : tous les actes du lgislatif qui ne constituent pas des actes dlaboration de la loi . Il sagit notamment des pouvoirs exercs par le lgislatif dans ses rapports avec lexcutif dans le cadre de sa fonction de contrle (procds de mise en jeu de la responsabilit gouvernementale : question de confiance et motion de censure). Tous les actes de lexcutif qui ne constituent pas une activit rglementaire. Il sagit de toute lactivit non administrative du gouvernement, ainsi que de tous les actes de nature politique pris dans le cadre des rapports entre lexcutif et le lgislatif et qui portent le
Texte de la contribution faite au Colloque international Les rapports du Lgislatif et de lExcutif dans les Systmes Politiques contemporains, Facult de Droit de Fs, 28 et 29 janvier 2000. 2 Sur les rapports qui existent entre le droit constitutionnel et le droit administratif relativement cette question, voir : OULD BOUBOUTT (A.S.), Lapport du conseil constitutionnel au droit administratif, Economica, Paris, 1987.
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nom d actes de gouvernement (notamment les mesures prises par lexcutif dans le cadre de sa participation la fonction lgislative, en particulier linitiative des lois : omission de demander des crdits au parlement, refus de prsenter au parlement un projet de loi, dcision de dposer un projet ou de le retirer).1

Cette premire dlimitation tant faite, il faut noter que la dfinition et la dtermination de lobjet de la loi et du rglement rsulte essentiellement de le Constitution. Il en rsulte une premire dfinition , provisoire et qui doit tre prcise, selon laquelle la loi est lacte vot par le parlement, et le rglement est lacte dict par le gouvernement (le premier ministre, et les ministres par dlgation). Historiquement, le problme des rapports de la loi et du rglement sest pos au Maroc avec lentre en vigueur de la Constitution de 1962.2 Sinspirant de la Constitution franaise de 1958, le texte constitutionnel marocain a assign la loi un domaine limit et a attribu au pouvoir rglementaire une comptence de droit commun. Ce schma est repris par la Constitution actuelle, telle quelle a t rvise le 13 septembre 1996. La dtermination par la Constitution dun domaine propre la loi et au rglement ne signifie pas que la frontire entre les deux notions est facile tracer. Cest ce niveau que le rle du juge prend toute son importance. Tout dabord le juge constitutionnel qui est charg, (entre autres) dans le cadre de son rle de rpartiteur des comptences normatives, dempcher les empitements du lgislatif sur le domaine rglementaire. Nous verrons ensuite quel est le rle jou par le juge administratif dans la dtermination des domaines de la loi et du rglement. Le partage des comptences entre le lgislatif et lexcutif institu par la Constitution ne peut tre effectif que par lexistence de procds destins en garantir le respect.
La notion d actes de gouvernement est tudie dans la plupart des ouvrages de droit administratif gnral auxquels on peut se rfrer utilement, et qui renvoient eux-mmes une bibliographie trs abondante sur le sujet. 2 Sous le protectorat, cest le Sultan qui, par dahir, prenait des dcisions aussi bien individuelles que gnrales, et parmi ces dernires, les actes de nature lgislative et rglementaire (Voir : DECROUX P., Le souverain du Maroc lgislateur, in Revue de lOccident musulman et de la mditerranne, 1967, p.31.). Avant le protectorat, cette distinction nexistait pas, et le rgime juridique tait domin par les orincipes de droit public musulman (Voir : Abdallah HARSI, Ladministration en droit public musulman, mmoire de D.E.S. en sciences politiques, Facult de droit de Rabat, 1988, 235 pages).
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Cest ainsi que, aprs avoir prcis la dfinition et les domaines respectifs de la loi et du rglement (1re partie), nous verrons comment sopre la protection juridictionnelle de ces domaines(2me partie).

1re partie Dfinition et domaines respectifs de la loi et du rglement

Nous exposerons la dfinition et le domaine de la loi dabord (A), nous verrons ceux du rglement ensuite (B). A- Dfinition et domaine de la loi La loi peut tre dfinie deux points de vue : organique (ou formel) et matriel. Du point de vue organique, cest--dire de lauteur, la loi est lacte vot par le parlement (article 45, alina 1 de la Constitution). Il faut prciser ici que la loi peut tre vote directement par le peuple par voie de rfrendum. Il y a l un cas de substitution prvu par la Constitution (article 69). Ce procd demeure bien entendu exceptionnel. Du point de vue matriel, cest--dire de lobjet ou du domaine, la loi correspond un certain nombre de matires dont la liste rsulte de larticle 46 de la Constitution qui dispose : Sont du domaine de la loi, outre les matires qui lui sont expressment dvolues par dautres articles de la Constitution : les droits individuels et collectifs numrs au titre premier de la prsente Constitution ;1 la dtermination des infractions et des peines qui leur sont applicables , la procdure pnale, la procdure civile et la cration de nouvelles catgories de juridictions ; le statut des magistrats ; le statut gnral de la fonction publique ; les garanties fondamentales accordes aux fonctionnaires civils et militaires ; le rgime lectoral des assembles et conseils des collectivits locales ; le rgime des obligations civiles et commerciales ; la cration des tablissements publics ; la nationalisation dentreprises et les transferts dentreprises du secteur public au secteur priv .
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Il sagit notamment des divers droits viss par les articles 9, 10,14 et 15 de la Constitution.

Quant aux autres matires expressment dvolues la loi par la Constitution, il sagit de la prorogation de la dure de ltat de sige (article 49), du vote de la loi de finances et lapprobation du plan (article 50), de la cration de nouvelles catgories de collectivits locales (article 100), de la dtermination du rgime juridique des collectivits locales et des attributions des gouverneurs leur gard (article 101). Font galement partie du domaine de la loi, les matires dans lesquelles le parlement est appel dicter des lois organiques.1 En conclusion, daprs la Constitution, on peut dfinir la loi comme tant lacte vot par le Parlement dans les matires numres par larticle 46 et les matires fixes par dautres articles de la Constitution. Le domaine de la loi rsulte de la dfinition prcdemment donne, cest--dire quil recouvre principalement les matires numres par larticle 46, et celles auxquelles ce mme article renvoie, et accessoirement, il ne faut pas loublier, de la jurisprudence appele prciser les domaines respectifs de la loi et du rglement B- Dfinition et domaine du rglement 1 Dfinition du rglement Matriellement, le rglement est lacte qui comporte des dispositions gnrales et impersonnelles. Du point de vue organique, le rglement est lacte unilatral pris par le gouvernement, plus exactement par le Premier ministre (article 63 de la Constitution), et les ministres par dlgation (article 64). La dfinition organique du rglement pose en ralit un problme de dvolution du pouvoir rglementaire. En effet, en dehors des dispositions constitutionnelles expresses qui font du gouvernement le seul titulaire du pouvoir rglementaire, celui-ci est exerc par dautres autorits tant au niveau national que local sur des bases diffrentes.

Voir les articles 14,21,37,38,42,50,80,92 et 95 de la Constitution. A ce propos, M. Mustapha KHATTABI a relev que bien que la Constitution ait lev la Cour des comptes au rang dinstitution constitutionnelle, elle renvoie en ce qui concerne son organisation et les modalits de son fonctionnement une loi ordinaire et non une loi organique. A notre avis, lattitude du constituant est logique car la Cour des comptes nest quune juridiction administrative spcialise, dont les arrts relvent dailleurs par la voie de la cassation de la Cour suprme. Elle fait donc partie des juridictions dont les modalits dorganisation et de fonctionnement sont fixes normalement par une loi ordinaire ( Voir Mustapha KHATTABI, Les interventions du pouvoir rglementaire dans le domaine de la loi - La pratique constitutionnelle marocaine-, in R.J.P.I.C.,Paris,aot-septembre 1998,pp.225-233.

Tout dabord, le pouvoir rglementaire est galement exerc, mme si cest titre exceptionnel, par le Roi ; ce pouvoir apparaissant comme le complment indispensable de certains pouvoirs qui lui sont attribus par la Constitution . Cest ainsi que, sur la base de larticle 19 de la Constitution, le Roi est habilit prendre par dahir les mesures dorganisation du ministre des habous et des affaires islamiques. De mme, en raison de sa qualit de Chef suprme des Forces Armes Royales (article 30 de la Constitution), le Roi peut prendre les mesures rglementaires intressant ce service. En outre, les ministres peuvent exercer le pouvoir rglementaire dans certaines hypothses. Ils peuvent dicter les mesures dapplication dune loi (cas du ministre des finances notamment), ou dun dcret. On parle dans ce cas de pouvoir rglementaire dlgu. Ils exercent galement un pouvoir rglementaire dit spontan quand ils dictent les mesures dorganisation interne de leurs services, ou quand ils prennent les mesures ncessaires au fonctionnement du service en cas de grve par exemple1. Au niveau local, les autorits dconcentres (gouverneurs) disposent du pouvoir rglementaire dans les mmes conditions que les ministres. Les organes dlibrants et excutifs des collectivits locales disposent galement du pouvoir rglementaire en vertu de textes lgislatifs, notamment en matire de police administrative. 2 Domaine du rglement Il sagit ici du rglement exerc au niveau national. A cet gard, lExcutif est appel intervenir dans deux domaines diffrents . Il prend des rglements dans les matires autres que celles qui sont du domaine de la loi (article 47 de la Constitution) ; il sagit des rglements dits autonomes2. Dautre part, il dicte des rglements dapplication de la loi sur la base de larticle 61 de la Constitution qui dispose que Le gouvernement assure lexcution des lois . LExcutif peut donc dicter des rglements dans certaines matires o le lgislateur nest pas habilit intervenir. Ce qui nentrane pas une primaut de lExcutif sur le Lgislatif. Car si la distinction entre rglements autonomes et rglements dapplication (ou subordonns) est valable sur le plan intellectuel, le rgime

Cette rgle a t affirme depuis longtemps par la Cour suprme dans larrt EL HIHI, du 17 avril 1961, Rec., anne judiciaire 1960-1961, pp. 56 et ss. 2 Sur cette question , voir lintressant article de M. ACHARGUI, Le domaine du rglement autonome, mythe ou ralit, in R.E.M.A.L.D., n22, janvier-mars 1998, pp. 17-27 (en arabe).

juridique des deux types dactes est le mme : ce sont des actes administratifs, susceptibles de contestation devant le juge administratif, la diffrence de la loi.

2me partie -

La protection juridictionnelle des domaines

lgislatif et rglementaire
La dlimitation des domaines respectifs de la loi et du rglement se fait par lintervention du juge constitutionnel qui protge le domaine du rglement, et le juge administratif qui protge le domaine de la loi. A Le rle du juge constitutionnel dans la protection du domaine du rglement. Le juge constitutionnel ralise cette protection principalement par le moyen des techniques de rpartition des domaines respectifs de la loi et du rglement. Deux procds fondamentaux existent cet gard : lirrecevabilit et la dlgalisation . Accessoirement, la procdure de linconstitutionnalit, qui est dans certaines hypothses une technique indirecte de rpartition, permet galement une telle protection. 1Lirrecevabilit Ce procd, qui intervient avant le vote de la loi, est prvu par larticle 52 de la Constitution complt par les articles 27 et 28 de la loi organique relative au conseil constitutionnel1. Daprs ces dispositions, le gouvernement peut opposer lirrecevabilit toute proposition ou amendement qui nest pas du domaine de la loi. En cas de dsaccord, le Conseil constitutionnel statue dans un dlai de huit jours la demande de lune des deux chambres ou du gouvernement. En consquence, la discussion du texte en sance plnire est suspendue, et lautorit qui saisit le Conseil constitutionnel en avise lautre qui peut prsenter ses observations dans le dlai fix pour le Conseil constitutionnel. Ce dernier se prononce dans le dlai de huit jours .Sa dcision est notifie au prsident de la Chambre concerne et au Premier ministre, dans un dlai de trois jours de la date o elle est rendue.

B.O. n4244 du 2-3-94, p.158.

2La procdure de dlgalisation Larticle 48 de la Constitution dispose : Les textes pris en forme lgislative peuvent tre modifis par dcret, aprs avis conforme du Conseil constitutionnel lorsquils seront intervenus dans un domaine dvolu lexercice du pouvoir rglementaire. 1 Dans ce cas, le Conseil constitutionnel est saisi par le Premier ministre. Il se prononce dans le dlai dun mois. Ce dlai est rduit huit jours quand le

gouvernement dclare lurgence (article 25 de la loi organique relative au Conseil constitutionnel). Le Conseil constitutionnel constate dans ce cas le caractre lgislatif ou rglementaire des dispositions qui lui ont t soumises (article 26 de la mme loi organique). 3Linconstitutionnalit Les lois votes mais en instance de promulgation peuvent tre dfres au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformit la Constitution par le Roi, le Premier ministre, le Prsident de la Chambre des reprsentants, le Prsident de la Chambre des conseillers ou le quart des membres de lune ou lautre Chambre (article 81 de la Constitution). Dans cette hypothse, le Conseil constitutionnel exerce un contrle de conformit la Constitution qui peut concerner, entre autres, la dlimitation des domaines de la loi et du rglement. Une loi inconstitutionnelle ne peut tre promulgue ni mise en application. Les dtails de la procdure, les dlais ainsi que les effets de la dcision de conformit la Constitution sont fixs par les articles 22, 23 et 24 de la loi organique relative au Conseil constitutionnel. B La protection du domaine de la loi par le juge administratif Contrairement au domaine rglementaire, la protection du domaine de la loi est mal assure, car elle nest pas organise. Si le Gouvernement veut prendre un rglement lorsquune loi serait ncessaire, il ne peut en tre empch par le Parlement. Il ny a aucune procdure qui permet au Parlement de saisir le Conseil constitutionnel. Le rglement est dict, il entre en
Lexpression texte pris en forme lgislative signifie quorganiquement le texte a t pris par le parlement, alors que matriellement il a une nature rglementaire.
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application et il faut, pour quil soit annul, quun administr ait saisi le juge administratif dun recours en annulation pour excs de pouvoir. Le contrle intervient linitiative des citoyens et la solution du litige ncessite souvent un dlai considrable. La protection du domaine de la loi contre les empitements du pouvoir rglementaire incombe donc au juge administratif, statuant dans le cadre contentieux de la lgalit, et plus particulirement le recours pour excs de pouvoir. Saisi loccasion dun texte illgal, le juge doit en prononcer lannulation (ou la nullit). Le fait pour le Gouvernement de mconnatre la comptence du lgislateur constitue une illgalit, et mme plus largement une violation de la Constitution qui est la loi suprme. Dailleurs, le contrle de la constitutionnalit des dcrets nest plus interdit aux juridictions depuis la modification de larticle 25 (alina 2) du code de procdure civile par larticle 52 de la loi instituant les tribunaux administratifs. En consquence, les textes pris en violation de la comptence du lgislateur doivent tre annuls.1 Les rglements sont tous soumis au contrle du juge . Cependant, il peut tre difficile dobtenir lannulation des rglements dits autonomes, car le bloc de lgalit qui les domine est beaucoup moins important que celui qui simpose aux rglements subordonns. Le juge soumet dans ce cas les premiers aux principes gnraux du droit qui simposent toute autorit rglementaire, mme en labsence de toute disposition lgislative. Mais comme nous lavons signal, la protection du domaine lgislatif comporte plusieurs failles : initiative des administrs, dlai du recours trs court (un minimum de 60 jours), effet non suspensif du recours, dlai important pour une solution du litige. En outre, en droit marocain, les dcrets rglementaires du Premier ministre bnficient dun privilge de juridiction. Selon larticle 9 de la loi sur les tribunaux administratifs, seule la Cour suprme est comptente pour statuer en premier et dernier ressort sur les recours pour excs de pouvoir dirigs contre les actes du Premier ministre.

Il faut ajouter ce contrle par voie daction, le contrle par la voie de lexception de lillgalit (voir article 44 de la loi sur les tribunaux administratifs).