LA REALITE DE L INDEPENDANCE DES JUGES : REFLEXIONS SUR UN PARTAGE DU POUVOIR

Roger Errera Conseiller dEtat honoraire Ancien membre du Conseil suprieur de la magistrature.

Sinterroger sur la ralit de lindpendance des juges, cest aussi poser la question : Qui a aujourdhui le pouvoir sur les juges ? . On peut rpondre, de faon certes partielle (dautres aspects sont traits par M.Alain Girardet dans son rapport), quil existe aujourdhui un partage de ce pouvoir entre le pouvoir excutif, le corps judiciaire et le Conseil suprieur de la magistrature. Il rsulte du statut des magistrats, modifi en dernier par la loi organique du 5 mars 2007, des textes concernant le Conseil suprieur de la magistrature et de la pratique des institutions. Le prsent rapport contient une rflexion sur la nature de ce pouvoir partag et la faon dont il est exerc.

I Les pouvoirs de lexcutif sur les juges

Il sagit respectivement du Prsident de la Rpublique et du Premier ministre. 1) Le Prsident de la Rpublique. Il est, selon la Constitution (1) le garant de lindpendance de lautorit judiciaire .Je reviendrai plus loin sur le sens de cette expression. Il prside le Conseil suprieur de la magistrature (2) .Il ny sige pas lorsque le Conseil se runit en formation disciplinaire, mais lordre du jour des sances lui est communiqu (3) .Il nomme un de ses membres ( 4) .Il arrte lordre du jour de ses sances (5). Il signe le tableau davancement (6) et les dcrets relatifs la nomination et l avancement de tous les juges. Un membre du cabinet du Prsident de la Rpublique charg de la justice participe aux runions prparatoires du CSM prcdant ltablissement des avis et des propositions de ce dernier.

2) Le ministre de la justice. Il prpare et excute le budget des services relevant de son ministre. Il prpare et prsente au Parlement les projets de loi relatifs au statut des juges, ainsi que les dcrets. Il est le vice-prsident du CSM et le prside en l absence du Prsident de la Rpublique (7).Comme lui, il ne sige pas quand cet organisme statue en matire disciplinaire. En matire de nomination et davancement, il prsente au CSM les projets concernant tous les juges, sauf les prsidents de tribunaux de grande instance, les premiers prsidents de cours dappel , le Premier prsident de la Cour de cassation et les juges de celle-ci (Cf. le rapport de M.McKee, Le recrutement et lavancement des juges franais ). Un membre de son cabinet assiste aux runions prparatoires du CSM dj mentionnes .Il contresigne tous les dcrets du Prsident de la Rpublique concernant les juges. Il a le pouvoir dengager des poursuites disciplinaires contre un juge devant le Conseil suprieur de la magistrature. Depuis 2001 les premiers prsidents de cour dappel ont galement ce pouvoir. Le ministre peut aussi demander au CSM, en cas durgence, dinterdire provisoirement un juge dexercer ses fonctions dans lattente dune action disciplinaire. Si celle-ci nest pas engage dans un dlai de deux mois, la mesure disparat automatiquement (8). Lorsque ltat de sant dun juge apparat incompatible avec lexercice de ses fonctions et en attendant lavis du comit mdical saisi par le ministre, celui-ci peut suspendre le magistrat, aprs avis conforme du CSM (9). Linspection gnrale des services judiciaires dpend directement du ministre de la justice.

II Le corps judiciaire

Selon larticle 1er du statut de la magistrature le corps judiciaire comprend les magistrats du sige et ceux du parquet. Un dbat existe sur le maintien de cette unit. Les dveloppements qui suivent concernent exclusivement les juges. En sen tenant aux seules institutions, le fait notable ici est le suivant : des membres du corps judiciaire lus par leurs pairs sont en majorit au sein de deux organismes qui jouent un rle important dans le droulement de la carrire des juges : la commission davancement et le Conseil suprieur de la magistrature. La commission davancement, prvue par le statut de la magistrature et prside par le premier prsident de la Cour de cassation, est charge darrter le tableau davancement et les listes daptitude aux fonctions (10). Elle statue galement sur les rclamations formes par les juges au sujet de leur valuation. Son rapport annuel est rendu public. Le corps judiciaire lit 14 (sept juges et sept membres du parquet) de ses 18 membres. Cette commission a un

pouvoir considrable en matire dintgration directe dans la magistrature : toute intgration est subordonne son avis conforme. Quant au Conseil suprieur de la magistrature 12 de ses 16 membres - non compris le prsident de la Rpublique et le ministre de la justice - sont des juges et des membres du parquet lus par leurs pairs. Les quatre autres membres, extrieurs au corps judiciaire sont dsigns discrtionnairement par le prsident de la Rpublique, le prsident du Snat et celui de l Assemble nationale. Un membre du Conseil dEtat est lu par celui-ci.

III Le Conseil suprieur de la magistrature .

Jexaminerai dabord ltendue de ses pouvoirs, puis leur exercice. - Le CSM assiste , selon la Constitution, le Prsident de la Rpublique, garant de lindpendance de la magistrature .Ses pouvoirs ont t dcrits par M.McKee dans son rapport. Ils sont considrables en ce qui concerne la nomination et lavancement des juges. Les prsidents des tribunaux de grande instance , les premiers prsidents de cour dappel, le premier prsident de la Cour de cassation et les juges de celle-ci, soit environ 330 postes, sont nomms sur sa proposition. Les autres juges ne peuvent ltre que sur avis conforme du CSM concernant la prsentation faite par le ministre de la justice. En matire disciplinaire, le CSM, alors prsid par le premier prsident de la Cour de cassation, est une vritable juridiction. Le Conseil peut aussi adresser des avis au Prsident de la Rpublique et au ministre de la justice sur tout sujet se rapportant lindpendance des juges. Son rapport annuel est publi. Le CSM na aucun pouvoir sur les concours de recrutement, lintgration directe dans la magistrature, le programme des tudes lEcole nationale de la magistrature, le classement des auditeurs de justice lissue de la scolarit et la nomination du directeur de lEcole. Il en va de mme de lvaluation des juges, de leur affectation au sein dune juridiction, et de lvaluation du fonctionnement des juridictions. Il n a pas non plus comptence pour recevoir ou instruire les plaintes ou les rclamations concernant le fonctionnement de linstitution judiciaire. Le ministre de la justice nest pas tenu de le consulter sur les textes lgislatifs ou rglementaires ayant une incidence sur lindpendance des juges ou relatifs, de faon gnrale, la justice, alors que le Conseil suprieur des tribunaux administratifs et des cours administratives dappel connat de toute question relative au statut du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives dappel ( Art.L.232-1 du Code de justice administrative).

Quen est-il au juste de lexercice de ces pouvoirs, en tant qulment du partage du pouvoir dj cit ? Il convient, pour en apprcier exactement la porte relle, de tenir de plusieurs lments :

* Le rapport mathmatique, au sein de la formation du CSM comptente pour les juges, entre ceux-ci et les personnalits extrieures est de six et quatre. * Lexprience montre quaucune de ces deux catgories ne constitue un bloc homogne, notamment lors du vote. * Les sances au cours desquelles la formation arrte sa position ont lieu en dehors de la prsence du ministre de la justice ou du Prsident de la Rpublique. * Le fonctionnement du Conseil et lexercice de ses pouvoirs par lui a ncessairement t influence par la combinaison de plusieurs lments : . llection des juges qui en font partie par leurs pairs . lexistence de syndicats de juges, dont lun est nettement majoritaire . le fait quils prsentent des candidats ces lections . la circonstance que, jusqu une date rcente, dans deux des quatre collges lectoraux, seuls les candidats prsents par ce syndicat aient t lus, dont danciens responsables . Cest pourquoi la composition actuelle du Conseil suprieur de la magistrature nest plus ni dfendue ni dfendable. Une telle proccupation nest pas nouvelle. En 1993 un rapport relatif la rvision de la Constitution (11), en 1997 le rapport dune autre commission (12) ont propos que le CSM soit compos dune majorit de non magistrats. Tel tait le sens dun avant-projet de loi organique prpar en 1998 par le ministre de la justice.

IV

Questions sur un partage

La gestion dun corps de plus de 5500 juges implique ncessairement des choix, notamment quant leur affectation et leur avancement, et des garanties quant la procdure employe, aux critres utiliss et lautorit charge de les effectuer. Le degr dindpendance rel est le rsultat, entre autres, de ces choix et du respect de ces garanties. Le partage du pouvoir analys ici ne peut, pas plus quaucun autre systme, liminer compltement le poids de lexcutif ou celui dun certain corporatisme. Ltude du fonctionnement, dans les faits, du systme franais, conduit enfin poser un certain nombre de questions : Quest-ce, au juste, qutre garant de lindpendance de la magistrature ? Peut-on tre en mme temps garant et gestionnaire ou associ la gestion ? Lindpendance des juges a-t-elle besoin dun garant ?

1) Face lindpendance des juges, principe constitutionnel, et au partage du pouvoir dcrit ici, quel peut tre le sens de lexpression garant de lindpendance de la magistrature ? Cette notion peut recevoir plus dune interprtation : Elle peut renvoyer un pouvoir ( de faire ou de ne pas faire), un arbitrage final, par exemple en matire de nomination ou de discipline. Elle peut aussi renvoyer des formes daction symboliques (Dclarations par exemple). Elle peut aussi voquer la dcision dune instance juridictionnelle suprme statuant sur une affaire mettant en cause lindpendance des juges. Elle peut enfin dsigner une magistrature d influence exerce par un juge appartenant au sommet de la hirarchie judiciaire. 2) Peut-on tre en mme temps garant et gestionnaire ou associ la gestion ? La rponse nest pas immdiate. A premire vue, la notion de garant , si elle a quelque consistance, voque un pouvoir extrieur et suprieur celui de lautorit de gestion. 3) Face ces interrogations, le systme franais sous sa forme actuelle prsente des particularits qui mritent dtre releves : Le rle de garant de lindpendance des juges est attribu par la Constitution au Prsident de la Rpublique, qui est lun des deux titulaires actifs du pouvoir excutif et qui dispose des pouvoirs dj dcrits. Le Conseil suprieur de la magistrature, qui l assiste dans cette mission, est en quelque sorte le co-garant. Il est en mme temps troitement associ la gestion du corps des juges. Le premier prsident de la Cour de cassation, M.Canivet, a jou, jusqu sa rcente nomination au Conseil constitutionnel en mars 2007, un rle pouvant sapparenter celui de garant en raison de ses prises de position publiques qui ont eu un grand retentissement , en particulier lorsque lindpendance des juges a t mise en cause par des membres du gouvernement. Tel fut le cas en juin 2006, lorsquil demanda et obtint immdiatement une audience du Prsident de la Rpublique aprs une violente mise en cause de juges du tribunal de grande instance de Bobigny par le ministre de lintrieur, ainsi qu loccasion des allocutions prononces par lui lors des sances de rentre solennelle de la Cour de cassation (13) .

NOTES

1) Art. 64 de la Constitution. 2) Id, art.65. 3) Art. 41 du dcret du 9 mars 1994. 4) Art. 65 de la Constitution. 5) Art. 35 du dcret du 9 mars 1994 . 6) Art.34 du statut de la magistrature. 7) Art. 65 de la Constitution. 8) Art. 50 du statut de la magistrature. 9) Id, art.69. 10) Id, art 34. 11) Comit consultatif pour la rvision de la Constitution, Propositions pour une rvision de la Constitution ,La Documentation franaise, 1993. 12) Rapport de la commission de rflexion sur la justice, id, 1997. 13) Cf. aussi lentretien publi dans Les Echos du 26 juin 2006, Il est urgent de restaurer la crdibilit de la justice , et la confrence prononce le 13 novembre 2006 lAcadmie des sciences morales et politiques, Les Annonces de la Seine, 14 dcembre 2006.Un litige, aujourdhui tranch pat le Tribunal des conflits en faveur de la juridiction judiciaire, sur la juridiction comptente pour apprcier la compatibilit dun nouveau type de contrat de travail avec une convention de lOrganisation internationale du travail, a t qualifi par lui de conflit de pouvoir ( soulign par moi) entre le gouvernement et lautorit judiciaire .