Sur lindpendance et la responsabilit des magistrats

Roger ERRERA Conseiller dEtat honoraire Ancien membre du Conseil suprieur de la magistrature

Comment combiner lindpendance statutaire des magistrats avec le degr de responsabilit que ltendue de leurs pouvoirs impose ? Le dbat public engag ce propos est pleinement lgitime. Nul ne sy trompe : audel de lactualit et des polmiques du jour, il a t rendu invitable par la conjonction de quatre lments : le premier est la consolidation des garanties de lindpendance. Le second est le suivant : linstitution judiciaire met de plus en plus souvent en cause la responsabilit de nombre de dcideurs publics et privs, hommes politiques, lus, chefs dentreprise, responsables conomiques, membres des professions librales Elle ne pouvait rester lcart de la fin proclame des immunits de droit ou de fait. Le troisime fait est le degr dexigence accrue de lopinion envers le service public de la justice, toutes composantes confondues. La justice est une. Enfin cette attitude gnrale est venue sajouter une certaine perplexit, devenue interrogation, propos non seulement de tel ou tel sinistre judiciaire (Affaire Grgory, Outreau) mais aussi du comportement public de certains magistrats, cdant aux tentations mentionnes avec raison par Mme Commaret, avocat gnral la Cour de cassation et ancien inspecteur gnral adjoint des services judiciaires, celles du corporatisme, du vedettariat ou de la dmagogie 1 Cinq ans plus tard M. Canivet, Premier prsident de la Cour de cassation, mentionnait le constat quotidien de liberts prise avec des obligations videntes, et des comportements dgrads 2.
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Le Figaro, 23 octobre 1998. G. Canivet, La conception franaise de la dontologie des magistrats , Esprit, novembre 2003.

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Cette rflexion sur le couple indissociable form par les notions dindpendance et de responsabilit possde dsormais une dimension internationale pour plusieurs raisons : lune est dordre juridique, constitue par linfluence dcisive de la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme relative larticle 6-1 de la Convention europenne des droits de lhomme (le tribunal indpendant et impartial ; le procs quitable)3.Ensuite une raison plus gnrale, savoir les travaux et tudes effectus tant par la Mission de recherches Justice et droit quau sein du Conseil de lEurope4, notamment par le Conseil consultatif de juges europens 5 et la commission europenne pour lefficacit de la justice6. Dans cette perspective le prsent expos sefforce de combiner un constat de ltat des lieux avec des propositions. Il comprend trois parties : - La premire se rapporte aux magistrats et sintitule Des magistrats mieux assurs de ltendue de leur responsabilit . - La seconde a trait linstitution judiciaire et a pour titre Une institution judiciaire qui affirme sa dontologie et la fait respecter . - La troisime partie sintitule Responsabilit de lEtat- garant et responsabilit des magistrats . I- Des magistrats responsabilit. mieux assurs de ltendue de leur

De ce propos gnral se dduisent trois propositions : 1) Des magistrats mieux forms. 2) Des magistrats mieux informs. 3) Des magistrats mieux valus. 1) Des magistrats mieux forms. Il sagit de la formation initiale et de la formation continue, toutes assures par lEcole nationale de la magistrature.
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Cf. La diffusion du modle europen du procs quitable, sous la direction de F.Sudre et C.Picheral, La Documentation franaise, 2003. 4 Conseil de lEurope, Lindpendance, lefficacit et le rle des juges, Recommandation n R (94) 12 du 13 octobre 1994. 5 Avis n 1 (2001) sur les normes relatives lindpendance et linamovibilit des juges ; avis n 2 (2001) relatif au financement et la gestion des tribunaux au regard de lefficacit de la justice et au regard des dispositions de larticle 6 de la Convention europenne des droits de lhomme ; avis n 3 (2002) sur les principes et les rgles rgissant les impratifs professionnels applicables aux juges et en particulier la dontologie, les comportements et limpartialit. 6 Systmes judiciaires europens. 2002. Synthse, Bulletin dinformation de la Cour de cassation, 1er novembre 2005, p. 22.

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a) La formation initiale. Une lecture attentive des rapports des jurys de classement, jointe dautres lments dinformation me conduit un constat : malgr les efforts louables entrepris, les auditeurs de justice de reoivent pas au cours de leur scolarit, en matire dthique, de dontologie et de responsabilit, toute la formation et linformation requises posant avec clart et fermet les principes fondamentaux.7 Certains rapports du jury font tat de graves insuffisances. Lobjectif tient ici en un mot : donner une armature intellectuelle, des rfrences utilisables par la suite. Il incombe lEcole de concevoir cette action et de se mettre en place les moyens ncessaires. Sur ceux-ci je me bornerai sur ce point une remarque : il me parat indispensable de faire participer cette formation, en plus des matres de confrences et des magistrats, des personnalits extrieures la magistrature. b) La formation continue. LEcole a entrepris une action quil convient de saluer, de poursuivre et de systmatiser. Latelier dirig par Mme lavocat gnral Commaret en 1998-1999 sur la responsabilit du juge est lorigine dune tude de trs grande qualit8. Un tel atelier devrait tre permanent. Les problmes de responsabilit et de dontologie doivent avoir une place particulire dans les sessions destines aux nouveaux chefs de cour, dsormais habilits engager des poursuites disciplinaires devant le CSM ,et de juridiction, placs au premier rang. 2) Des magistrats mieux informs. La connaissance approprie, par les magistrats, de ltendue de leur responsabilit suppose, entre autres, lexistence et la mise la disposition de tous dun recueil contenant, outre les textes pertinents, les lments dinformation suivants :

Cf. G. Canivet et J. Holy-Hurard, La dontologie des magistrats, Dalloz, 2004 ; Lthique du juge : une approche europenne et internationale, sous la direction de H.Epineuse et D. Salas, prface de G.Azibert, Dalloz, 2003. 8 Voir, du mme auteur, A propos de la loi n95-884 du 3 aot 1995 ou rflexions sur lhonneur du magistrat , D.1996.197 ; Une juste distance ou rflexions sur limpartialit du magistrat , D. 1998.262 ; Responsabilit. Les multiples sens dun terme , Les Annonces de la Seine, 12 aot 1999 ; Les responsabilits dontologiques des magistrats la lumire de la jurisprudence du Conseil suprieur de la magistrature , in Juger les juges. Du Moyen Age au Conseil suprieur de la magistrature , La Documentation franaise, 2001, p.201.

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. la jurisprudence et la pratique disciplinaires nationales : dcisions et avis du CSM ; dcisions du ministre de la justice ; dcisions du Conseil dEtat. . la jurisprudence relative lapplication de larticle L. 781-1 du code de lorganisation judiciaire sur la responsabilit de lEtat pour fonctionnement dfectueux de la justice. . la jurisprudence pertinente de la Cour europenne des droits de lhomme sur l indpendance et limpartialit du juge et la notion de procs quitable. Le vrai code dontologie est l, non ailleurs. Il existe dans linstitution judiciaire une forte demande de dontologie. Il faut savoir lcouter et semployer lui fournir des instruments de rfrence. Quen a-t-il t jusquici ? Le bilan est maigre. Ce nest que depuis 1995, date de la publication du premier rapport annuel du CSM institu par larticle 20 de la loi organique du 5 fvrier 1994 prise en application de la rforme constitutionnelle de 1993 quun rapport public officiel mentionne laction disciplinaire et ses rsultats. Et ce nest que depuis 20009 que le rapport annuel du CSM reproduit les dcisions disciplinaires. Un recueil contenant uniquement la jurisprudence du CSM a t labor par le ministre de la justice en 199510, puis en 2002 et adress aux chefs de cour.11 Lensemble des magistrats la-t-il reu ? Je ne le pense pas. Pourquoi ? La publication, dans le rapport annuel public du CSM, des dcisions et avis disciplinaires a t une innovation bienvenue. Le CSM ds 1999, puis rcemment la commission prside par M. Cabanne12 ont suggr la mise au point dun tel recueil, sans mentionner toutefois la jurisprudence relative lapplication de larticle L. 781-1 COJ et celle de la Cour europenne des droits de lhomme. Ce recueil a enfin t labor par le CSM avec le concours de la Cour de cassation. Il comble une lacune fcheuse et il faut sen fliciter (CSM, Recueil des dcisions disciplinaire , 1959-2005, 2006). Il faut prsent quil soit, tous les niveaux, utilis comme il convient. Ncessaire, un tel recueil ne saurait suffire tout. Sil est vrai que linsuffisance des connaissances peut engendrer, tous les niveaux, une conscience ingale des enjeux et le retard tirer les consquences dune situation donne, linformation ne saurait sarrter lexistence dun tel document. Pour se transformer en connaissance vivante et en conscience claire, il devrait faire lobjet de dbats appropris, dont le fruit pourrait tre publi. Un exemple rcent en a t la publication des actes de la confrence de consensus sur lthique judiciaire organise loccasion de la runion
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Rapport 1999 du CSM Cf.Justice, n144, mars 1995, p. 4 et Le Monde, 28 mars 1995. 11 Par courrier lectronique. Allocution de M.Gariazzo, alors directeur des services judiciaires, aux chefs de cour, Bulletin dinformation de la Cour de cassation, 15 fvrier 2002, p. 34. 12 Commission de rflexion sur lthique dans la magistrature, novembre 2003 et avril 2005
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des premiers prsidents de cour dappel la Cour de cassation le 28 juin 200513.On lira en particulier les rapports consacrs au respect du justiciable, au cas des magistrats dont le comportement est affect par une maladie, au pouvoir disciplinaire des premiers prsidents de cour dappel, ainsi que lanalyse dtaille des manquements des magistrats sanctionns par linstance disciplinaire. Il a t rcemment propos de crer un organe spcial de conseil et davis en matire dontologique. Le conseil consultatif de juges europens, dans lavis dj cit sur les normes de conduite et la responsabilit des juges, a dclar encourager la mise en place, au sein du corps judiciaire, dun ou des organes ou dune ou des personnes ayant un rle consultatif ou de conseil auxquels les juges puissent sadresser chaque fois quils auront une hsitation sur la compatibilit dune activit prive avec la fonction de juge .La commission prside par M. Cabanne et le CSM ont propos, en 2003 et en 2005,14 de crer, au sein du CSM ou sur dsignation de celui-ci, un organe spcial de conseil et davis en matire dontologique. Il pourrait tre saisi pour avis soit par le ministre de la justice, soit par des magistrats confronts un problme dthique, et rendrait des avis ou des recommandations. Il serait compos doit de trois membres du CSM soit de membres dsigns par lui en dehors de son sein. A la rflexion une telle cration me parat inutile, voire constituer une source de difficults. Pourquoi ? Le Garde des sceaux peut dj saisir le CSM dune demande davis en matire dontologique. Il la fait dans le pass. Quant la cration dun tel organe supplmentaire, sorte de conseil des sages de lthique judiciaire, il convient de sinterroger tant sur le principe que sur les modalits. Le principe repose sur lide dun besoin ressenti par des nombreux magistrats, insuffisamment au fait des principes et de leur application concrte. A supposer que tel soit le cas, la rponse rside dune part dans le recueil dj cit, dautre part dans les contacts et les changes que les magistrats sont mme davoir avec leurs collgues, les chefs de cour et de juridiction et les groupements professionnels . En outre, la cration dun organisme supplmentaire, mme purement consultatif, ne sera pas, quoi quon veuille, sans consquences sur le fonctionnement des autres institutions comptentes dans ce domaine et risque de brouiller les cartes. Ses promoteurs y ont-ils song ? Si lon passe aux modalits, les objections ne manquent pas : sil est compos de membres du CSM, ceux-ci ne pourront siger, en matire de nomination ou de discipline, dans tous les cas possdant un lien avec le magistrat qui aura saisi cette nouvelle instance. Do un dsquilibre au sein des deux formations du CSM comptentes pour le sige et le parquet, dont la composition deviendra ainsi gomtrie variable, en mconnaissance des textes rgissant le CSM. On en entrevoit aussi les consquences contentieuses : la prsence dune telle formation au sein du CSM risque de
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Bulletin dinformation de la Cour de cassation, 15 octobre 2005. CSM, avis du 20 mai 2005.

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crer une inscurit au sujet des avis, dcisions et propositions du Conseil. En outre, si les avis de cet organe sont rendus publics et si le CSM ou le ministre de la justice sen dissocient, quelle sera son autorit ? Si cet organe est compos de personnalits extrieures au CSM, quelle sera sa lgitimit ? Jai relev dans lavis n 3 du Conseil consultatif de juges europens sur les normes de conduite et la responsabilit des juges, mis en 2002, la recommandation suivante : Les principes de dontologie devraient tre lmanation des juges eux-mmes. Ils devraient tre conus comme un instrument dautocontrle du corps, gnr par lui-mme, qui permet au pouvoir judiciaire dacqurir une lgitimit par lexercice de fonctions dans le cadre de standards thiques gnralement admis. On peut redouter que cette conception de lauto-gestion et, plus, de lauto-normativit du corps, en matire dontologique notamment, nappartienne une poque heureusement rvolue, si tant est quelle ait jamais exist. Elle va directement lencontre de la lgitimit invoque.

3) Des magistrats mieux valus.

Jemploie ici le terme dvaluation tant au sens juridique troit quau sens gnral, et formulerai deux remarques.

a) Sagissant de lvaluation au sens juridique et statutaire du mot, jestime quelle devrait possder une dimension dontologique, indpendamment de la cration, souhaitable, dune nouvelle rubrique, propose par la commission Cabanne. Cette dimension fait trop souvent dfaut dans les dossiers, mme quand tout indique quelle y serait approprie. Elle suppose, de la part des chefs de juridiction et de cour une pleine conscience de limportance permanente de cette dimension, ainsi quune bonne connaissance de la situation au sein de la juridiction. Ces deux conditions sont-elles toujours runies ? Instrument capital de gestion, une valuation pertinente a pour but de guider tous les dcideurs Chancellerie, commission davancement, CSM dans leurs apprciations et dcisions. Audel, elle a aussi pour objet dclairer le magistrat sur sa situation, sa pratique professionnelle et la faon dont elle est perue, enfin le cours de sa carrire. Tche lourde, tche ncessaire lvaluation nest ni un don inn, ni un art , ni une activit discrtionnaire. Est-il excessif davancer que la prise de conscience de la responsabilit des valuateurs, tous les niveaux, pourrait bnficier de sessions de formation approprie ? Je ne crois pas15. b) En dehors de cet exercice et dans la vie quotidienne des juridictions, il faut souligner le rle capital de ceux qui sont
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Le Rapport 2003-2004 du CSM contient une rflexion sur lvaluation des magistrats et des informations sur la pratique de pays trangers.

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placs leur tte dans la prvention et la dtection des incidents ou des dfaillances relatifs la responsabilit des magistrats. Depuis des annes toutes les tudes insistent sur leur rle de sensibilisation, de conseil, de soutien, dcoute, dalerte, en un mot de veille dontologique. Cette fonction est-elle suffisamment assure ? La raret relative des avertissements ayant prcd des saisines disciplinaires dans des cas o les faits taient connus depuis longtemps suscite la perplexit. Lorsque le CSM, dans sa contribution de 2003, parle de certaines dfaillances de linstitution judiciaire (soulign par nous) dans la prvention, la dtection et le traitement des situations risques et des insuffisances professionnelles , o donc porter le regard ? Aussi le rapport de lInspection gnrale des services judiciaires pour 1999 - 2000 soulignait, propos des chefs de cour, outre leur connaissance du terrain et leur proximit avec les magistrats du ressort, leurs pouvoirs propres dinspection et de contrle, noncs larticle R. 213-29 du code de lorganisation judiciaire. Le droit de saisir dsormais le CSM accrot limportance des remarques qui prcdent. II- Une institution judiciaire affirmant et faisant respecter la dontologie Par institution judiciaire jentends ici lensemble des composantes du service public de la justice : Garde des sceaux, services du ministre de la justice, Conseil suprieur de la magistrature, commission davancement, les magistrats, les responsables des personnels administratifs et ceux-ci. Pour affirmer et faire respecter la dontologie, quatre instruments existent. Deux dentre eux ont dj t examins : un recueil complet des textes et des dcisions, ainsi que le rle propre des chefs de cour et de juridiction. Il reste en tudier deux autres : un traitement systmatique des rclamations et une politique disciplinaire cohrente. 1) Le traitement systmatique des rclamations concernant le fonctionnement de la justice. Un constat. Une leon. Une proposition. a) Un constat.

Il nexiste pas aujourdhui de rgles gnrales publiques concernant le traitement systmatique de ces rclamations et les consquences en tirer, que ce soit au niveau des juridictions ou au niveau national (accus de rception, enqute, rsultats, dcisions prises).Les tudes publies sont trs rares : on peut citer le rapport de M.Costes, sous-directeur de la magistrature la direction des services judiciaires du ministre de la justice, prsent en mars 2000 lors de la runion des premiers prsidents de cour dappel la Cour de cassation et intitul Plaintes des justiciables et fautes disciplinaires

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des magistrats. Evolution et tendances , et celui de M. Lamanda, Premier prsident de la cour dappel de Versailles, publis dans le Bulletin dinformation de la Cour de cassation du 15 juillet 2000. De mme une tude a t mene au tribunal de grande instance de Grasse sur lexamen et le traitement des rclamations pendant trois ans. b) Une leon. Cest celle de lchec de lavant- projet de rforme de 1999. Son contenu tait le suivant : une commission nationale tait charge dexaminer les plaintes des justiciables. Elle pouvait tre saisie des dysfonctionnements du service public de la justice et de tout fait susceptible de recevoir une qualification disciplinaire commis par un magistrat dans lexercice de ses fonctions. Cette disposition nouvelle figurait dans le chapitre du statut des magistrats consacr la discipline. La commission pouvait demander des informations aux chefs de cour. Elle pouvait soit dcider que la plainte tait infonde, soit la transmettre pour attribution au chef de cour ou au ministre de la justice. Dans tous les cas le plaignant et le magistrat concern taient aviss. La commission rdigeait un rapport public annuel. Prside par un magistrat hors hirarchie de la Cour de cassation dsign par lensemble de ses pairs, elle tait compose de trois personnes nappartenant pas ou nayant pas appartenu la magistrature , dsigns part le mdiateur de la Rpublique et les prsidents des deux assembles. Le rejet fut immdiat, tant de la part du CSM 16 que celle des syndicats de magistrats. LUnion syndicale des magistrats parla de dispositif dintimidation des magistrats , d inacceptable surenchre de tous ceux qui redoutent laction de la justice , de projet incompatible avec lindpendance de la magistrature , qui favorisera les manuvres de dstabilisation ; le syndicat de la magistrature voqua un moyen pour le politique de rgler ses comptes avec la magistrature ; lassociation professionnelle des magistrats parla de nid corbeaux, avec lautorit et le prestige dun organisme national, un bureau des dlateurs . Quelle leon tirer de cet chec ? La volont de sortir dun statut quo indfendable tait juste. Le projet souffrait dun vice de conception : le lien organique tabli entre les rclamations et les poursuites disciplinaires. c) Une proposition Le traitement systmatique des rclamations concernant le fonctionnement du service public de la justice doit devenir la fois un instrument de connaissance et un outil de communication interne et externe. Le rapport prcit de M. Lamanda en est une illustration. Il donne des indications prcises sur le nombre et lorigine des rclamations (reues directement ou transmises par la Chancellerie. Le rapport dcrit leur mode de
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CSM, Rapport 1999, p.142.

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traitement la Chancellerie).126 des 309 rclamations estimes cohrentes mettaient en cause juste titre le fonctionnement des juridictions : retards de dlibr ; retards de procdure ; dysfonctionnement du greffe. La procdure suivie est dcrite en dtail, ainsi que les suites donnes : classement, rponse, communication au chef de juridiction ou au magistrat concern. Sur 350 plaintes, 16% taient justifies par la faute dun juge professionnel.5 juges, toujours les mmes, taient lorigine de 54 dnonciations de retards de dlibr. La conclusion de ce rapport tait double et mrite dtre mdite : Ce sont les insuffisances professionnelles involontaires (incapacit dcider, utiliser ses connaissances juridiques, sorganiser dans son activit, faire face une masse importante de travail) qui soulvent en ralit difficultIl existe une pratique consistant taire les dfauts constats pour pouvoir plus facilement se dfaire, au besoin en avancement, dun magistrat inefficace. Cest la technique dite du coup de pied ascensionnel. Seules des attitudes harmonises permettront de mettre fin ces abus. Pour parvenir un traitement systmatique et utile des rclamations, il conviendrait de crer une commission nationale compose de magistrats et de non-magistrats qui ferait la synthse des rapports et enqutes tablis au niveau des cours dappel dans un rapport public annuel adress au ministre de la justice, au CSM, la commission davancement et aux chefs de cour et de juridiction. Une telle rforme devra tre explique et les esprits dment prpars, en un temps o les pressions sur la justice et sur les magistrats ne manquent pas et o des campagnes intresses sont organises, suscitant une attitude de repli, et une demande de protection accrue. Dans leur rapport sur Le respect du justiciable , prsent en 2005 lors de la confrence de consensus su lthique judiciaire dj cite, Mmes Nocquet, Colin et Menotti crivent ce sujet : Les cours dappel se sont montres trs divises et souvent rticentes sur certaines ides, comme la transmission systmatique aux chefs de juridiction et de cour des lettres de plainte . 2) Une politique disciplinaire cohrente Une politique disciplinaire cohrente est autre chose que la simple addition des actions intentes et de leur rsultat, ou des omissions dagir, supposer quon puisse en dresser la liste. Elle suppose, pour lautorit qui intente la poursuite comme pour celle qui statue, une apprciation densemble de la situation et une apprhension prcise et totalement informe du cas du magistrat en cause. Sagissant de lautorit habilite dclencher laction disciplinaire, la rforme de 2001 donnant ce pouvoir aux chefs de cour est bienvenue un double titre : elle met fin au monopole malsain du Garde des sceaux .Elle met en lumire les responsabilits propres des chefs de cour, dj voques. Convient-il dattribuer galement un tel pouvoir aux chefs de juridiction ? La question mrite discussion.

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En ce qui concerne le ministre de la justice, il devrait disposer dun vritable service spcialis et toff, dot des moyens humains et matriels adquats permettant llaboration dune vritable politique disciplinaire et une qualit juridique approprie des saisines. Le CSM, quant lui, devrait tre destinataire, de faon gnrale, des rapports de linspection gnrale des services judiciaires, en dehors mme des ceux qui concernent le magistrat poursuivi, ainsi que des dcisions statuant sur les actions en responsabilit intentes contre lEtat sur la base de larticle L. 781-1 du code de lorganisation judiciaire Leur utilisation permettrait une meilleure connaissance de la situation relle des juridictions et une perception moins parcellaire des ralits. III- Responsabilit de lEtat garant et responsabilits des magistrats La justice est un service public. Quel rgime de responsabilit tablir en cas de faute ? Alors que la jurisprudence du Conseil dEtat crait de toutes pices, partir de la fin du XIX e sicle, un rgime autonome de responsabilit administrative, le dogme de lirresponsabilit de lEtat du fait du fonctionnement de la justice a trs longtemps t accept, quelques rgimes particuliers institus par la loi mis part : lantique prise partie ; la responsabilit de lEtat pour faute dans le fonctionnement de la tutelle, institue en 1964 (Art. 473 du code civil) ; la responsabilit en cas de rvision dune condamnation pnale (Art. 626 du code de procdure pnale) ; enfin la responsabilit en cas de dtention provisoire non suivie de condamnation (Art. 149 du mme code). Tel nest plus le cas aujourdhui, du fait de rformes lgislatives et davances de la jurisprudence. Cest la signification de cette volution quil convient dexaminer en tudiant lapplication de larticle L. 781-1 du code de lorganisation judiciaire, puis en comparant ce rgime avec celui de lindemnisation pour dtention provisoire non suivie de condamnation, enfin en voquant dautres rgimes de responsabilit de lEtat lies au fonctionnement de la justice. 1 ) Larticle L. 781 - 1 : essai de bilan. Prs de 34 ans aprs la loi du 1er juillet 1972, un bilan est possible, et mme instructif. Et dabord qui devons larticle L.781-1 du code de lorganisation judiciaire ? Au gouvernement ? Non. Son projet proposait, non sans paresse, de conserver lantique rgime de la prise partie, en croyant pouvoir lamliorer. Linitiative est venue de deux parlementaires juristes, MM. Foyer et Mazeaud, que la commission des lois suivit : le moment est venu, dclara son rapport, dappliquer la responsabilit de lEtat raison du service public de la justice le droit commun de la responsabilit publique. Linnovation tait double : un rgime gnral de responsabilit tait cr. De

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plus il sappliquait lensemble du service public de la justice. En dautres termes, au-del du comportement dune personne, cest le fonctionnement dfectueux du service public, pris comme un tout, qui allait dsormais devoir tre pris en compte. Cette audace, relle, tait assortie de conditions dapplication prudentes, voire strictes : la responsabilit de lEtat ne pouvait tre mise en cause quen cas de dni de justice ou de faute lourde. La mise en place fut lente. La premire condamnation de lEtat date de 1990. Depuis, en quinze ans, la jurisprudence a accompli une uvre considrable, o on peut voir un signe de temps nouveaux. Ds 1994 le tribunal de grande instance de Paris affirme quil faut entendre par dni de justice susceptible dengager la responsabilit de lEtat, plus largement tout manquement de lEtat son devoir de protection juridictionnelle de lindividu, qui comprend le droit pour tout justiciable de voir statuer sur ses prtentions dans un dlai raisonnable17. La Cour de cassation jugera en 2001 : Constitue une faute lourde toute dficience caractrise par un fait ou une srie de faits traduisant linaptitude du service public de la justice remplir la mission dont il est investi . 18 Les deux verrous poss en 1972 avaient vcu. On tait la limite de la faute simple, contenue du reste, au mme moment, dans un projet de loi. Comme le notait le CSM en 2000 : A labsence justifie daction directe de la victime contre le magistrat auteur dune faute personnelledoit correspondre un largissement des conditions de mise en uvre de la responsabilit de lEtat . 19 Aprs un long dlai, la jurisprudence du Conseil d Etat suivit, comme le montre la dcision Ministre de la justice c/M. Magiera 20. Son intrt est double et se rapporte la fois son fondement et au rgime de responsabilit tabli. La dcision se fonde la fois sur la convention europenne des droits de lhomme (articles 6-1 et 13) et sur un nouveau principe gnral du droit. Sur le fond, cest bien un rgime de faute simple qui est cr. Dans les deux jurisprudences, judiciaire et administrative, linfluence de la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme est visible, comme le montre la lecture du rapport de Mme Collomp et les conclusions de M . de Gouttes dans laffaire Bolle - Roche. La France a t condamne de trs nombreuses reprises pour dpassement du dlai raisonnable.
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C et A de Jaeger c. Agent judiciaire du Trsor public, Gazette du Palais, 1994.II.589, note Petit 18 Cass. Pln. 23 fvrier 2001, Consorts Bolle-Roche c. Agent judiciaire du Trsor, concl. M. de Gouttes, rapport Mme Collomp, Bulletin dinformation de la Cour de cassation, 1er avril 2001, p. 9 ; AJDA, 2001.788, note Petit ; JCP.2001.II.10583, note Menuret. 19 Rapport 1999, p. 116. 20 28 juin 2002, p. 247, conclusions Lamy ; RFDA.2002.756 ; Gazette du Palais,13-15 octobre 2002, p.21, note Guillaumont ; AJDA, 200.598 ; D.2003.23, note HolderbachMartin..

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Luvre ainsi accomplie est considrable et il convient den prendre toute la mesure. Plusieurs questions restent en suspens. La premire est celle de lexploitation systmatique, par le ministre de la justice comme par le CSM , des jugements faisant application de larticle L. 781-1 du code de lorganisation judiciaire, ce qui suppose quils leur soient communiqus. Nous nen sommes pas encore l. Pourquoi ?21 La deuxime question se rapporte lautorit de la chose juge. Constitue-telle un obstacle la mise en cause de la responsabilit de lEtat lorsque le contenu mme de la dcision est en jeu ? La loi de 1972 est muette. Le Conseil dEtat, dans larrt Darmont22, a rpondu par la ngative : Lautorit qui sattache la chose juge soppose la mise au jour de cette responsabilit dans le cas o la faute lourde allgue rsulterait du contenu mme de la dcision juridictionnelle et o cette dcision serait dfinitive . La Cour de cassation na pas pris position sur ce sujet. Il est arriv que des juridictions reconnaissent la responsabilit de lEtat alors que des dcisions juridictionnelles dfinitives taient en cause. Tel a t le cas dans laffaire Le Lay, du fait de la combinaison dune ordonnance du juge aux affaires familiales confiant aux deux parents lexercice conjoint de lautorit parentale et fixant chez la mre le lieu de la rsidence habituelle de lenfant, le juge ayant omis de vrifier les dires de la mre, demandeur, et de lomission, pour le parquet, dinformer ledit juge du rapport du prsident du conseil gnral relatif ltat de la mre. Celle-ci, peu aprs, a tu sa fille. 23 Dans le jugement relatif laffaire Esnault le tribunal de grande instance de Rennes a affirm : Une dcision juridictionnelle peut donner lieu une mise en uvre de la responsabilit de lEtat si les conditions dans lesquelles elle a t rendue font apparatre lexistence dun manquement grave du magistrat ses devoirs 24. Longtemps dogme reu, lirresponsabilit de lEtat en matire judiciaire nexiste plus aujourdhui. Quen sera-t-il, en matire de responsabilit, de lautorit de la chose juge ?

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Le CSM a fait la proposition suivante : toute dcision dfinitive ayant condamn lEtat pour fonctionnement dfectueux du service de la justice devrait tre communique au garde des sceaux et aux chefs de cour intresss, de manire permettre lintroduction dune procdure disciplinaire si elle rvlait de la part dun magistrat un manquement ses obligations professionnelles , Rapport 1999, p.141 .La loi organique du 5 mars 2000 a ralis cette rforme ( Art. 48-1 du statut de la magistrature). M. Magendie, prsident du tribunal de grande instance de Paris crit avec raison : Laction en responsabilit de lEtat peut tre vue comme un lieu dobservation de la ralit des dysfonctionnements de la justice , La responsabilit des magistrats. Contribution une rflexion apaise , D. 2005.2418 ; voir aussi, du mme auteur, La responsabilit des magistrats , id. 2003.1177. 22 Darmont 27 dcembre 1978, p. 542 ; D.1979. 279, note Vasseur ; AJDA 1979, n 11. 579 ; RDP.1979.1742, note Auby. 23 Cour dappel de Paris, 25 octobre 2000 ; D. 2001.580, note Lienhard. 24 Tribunal de grande instance de Rennes, 27 novembre 2000.

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La responsabilit sans faute de lEtat du fait de la loi ou du trait existe devant la juridiction administrative, mme si elle ny est quexceptionnellement admise. Lautorit de la chose juge est-elle voue tre ici dans tous les cas une limite infranchissable ? Je ne pense pas. La rdaction du jugement relatif laffaire Esnault indique peut-tre une voie25. 2) Rflexions sur deux rgimes de responsabilit : de larticle L. 781-1 du code de lorganisation judiciaire larticle 149 du code de procdure pnale. La responsabilit de lEtat du fait du fonctionnement dfectueux du service public de la justice peut tre rapproche dun autre contentieux : celui du droit indemnisation raison dune dtention provisoire suivie par un non-lieu, une relaxe ou un acquittement, sous rserve de certaines exceptions. Tout semble pourtant les sparer : la responsabilit dicte par larticle L.781-1 COJ repose sur lexistence dune faute lourde ou dun dni de justice, alors que la rparation prvue par larticle 149 CPP repose, ds lorigine, sur un rgime de responsabilit sans faute, aujourdhui automatique ds que les conditions poses par la loi sont runies et quune demande existe. A la vrit, le parallle nest pas indu, pour trois raisons. A ) Ces deux rformes, adoptes presque au mme moment (1970 et 1972 ; mais larticle 149 CPP a t modifi substantiellement en 1996 puis en 2000) ont t appliques de faon concomitante par les juridictions civiles dans un sens libral. A la libralisation progressive de la jurisprudence relative larticle L.781-1 COJ a correspondu, en 1996 (loi du 30 dcembre) et en 2000 (loi du 15 juin), la transformation radicale des articles L. 149 et suivants CPP par le lgislateur .Je la rsume : au dpart (1970) une juridiction civile rendant des dcisions non motives, non susceptibles dappel et en chambre du conseil, triple incongruit ; une facult dindemnisation, et non un droit , en cas de prjudice manifestement anormal et dune particulire gravit. Do un contentieux implicite de linnocence, contraire la prsomption du mme nom. Un an avant la rforme le tribunal de grande instance de Paris, dans laffaire Ouaoukorri, rejetait la demande dindemnisation au motif que lintress napportait pas la preuve de son innocence 26. Qui crirait cela aujourdhui ? Dans une tude publie en 1985
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Sur larticle L.781-1 COJ et son application voir M. Lombard, La responsabilit du fait du service public de la justice. Trente ans aprs la loi du 5 juillet 1972 , Mlanges Waline, Dalloz, 2002, p.657 ; les rapports dactivit du CSM 1999, p. 109 et 2000,p.109 ;O.Renard-Payen et Y. Robineau, La responsabilit de lEtat pour faute du fait du fonctionnement dfectueux du service public de la justice judiciaire et administrative , Cour de cassation, Rapport 2002, p. 59 ; Justice et responsabilit de lEtat, sous la direction de M. Deguergue, prface de Ph. Ardant, Presses universitaires de France, 2002. 26 Ouaoukorri c Agent judiciaire du Trsor, 1- octobre 2003, JCP.1970.II.16153, note Batigne.

Roger ERRERA

M. Azibert notait que la commission nationale accordait une indemnisation en cas dinnocence manifeste . Aujourdhui, un droit la rparation intgrale du prjudice matriel et moral caus par la dtention provisoire. Lexpertise contradictoire du prjudice est de droit sur demande de lintress. Ce droit rparation peut se conjuguer avec lapplication de larticle L. 781-1 COJ. La rparation est alloue en premire instance par le premier prsident de la cour d appel ; dont les dcisions dindemnisation sont excutoires par provision et qui statue en audience publique, sauf opposition du requrant. Un recours existe devant une commission nationale place auprs de la Cour de cassation. Lexistence de la procdure dindemnisation et des conditions de saisine des organes comptents doivent tre ports la connaissance des intresss. La manire dont les dcisions prise sont relates, au fil du temps, dans le Rapport annuel de la Cour de cassation est aussi une illustration de lvolution. Le premier rapport qui mentionne le sujet est celui de lanne judiciaire 1971- 1972.La page qui lui est consacre reproduit les textes applicables .On lit ensuite : Cette absence de motivation et de publicit exclut que les dcisions rendues puissent tre commentes ou analyses . Ctait pousser trs loin la logique du texte, et ajouter indment le silence au silence. Cest dans le Rapport 1999 que lon trouve, pour la premire fois, une rflexion gnrale sur le mcanisme institu. On en retiendra la phrase suivante, qui reste dactualit : Parce quelle constitue une atteinte essentielle au droit fondamental daller et de venir, parce quelle a aussi des consquences sur lemploi, les revenus, les liens familiaux et lhonneur, la privation de libert qui se rvle injustifie constitue lune des formes les plus graves de cette rupture dgalit (devant les charges publiques) prjudiciable. Il convient, autant quil est possible, den rparer les effets conomiques et moraux dvastateurs . Les rapports annuels les plus rcents donnent des prcisions sur le nombre des saisines et des admissions, le montant des indemnits alloues, les modalits de calcul du prjudice, y compris les facteurs inhrents aux conditions de dtention - occasion dun regard nouveau et bienvenu du juge sur la prison -. La publication du sommaire des principales dcisions de la Commission dans le Bulletin dinformation de la Cour de cassation ne peut quamliorer la connaissance de cette jurisprudence. Il est permis de souhaiter une publication des principales dcisions des premiers prsidents de cour dappel et, de faon gnrale, celle des montants allous27. B) La seconde raison est la suivante : ltude de ces deux domaines de responsabilit conduit sinterroger sur trois questions juridiques dimportance :
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Sur lapplication de la rforme due la loi du 15 juin 2000 voir G. Gillet et M.Thuillier, La mise en oeuvre de la loi du 15 juin 2000 par la commission nationale de rparation des dtentions , Courrier juridique des finances et de lindustrie, n 30, novembre- dcembre 2000.

Sur lindpendance et la responsabilit des magistrats

le rle respectif de la jurisprudence, nationale et internationale, de la loi et de la doctrine dans la cration du droit et son volution, - la place de la responsabilit pour faute et sans faute de lEtat, dune faon gnrale et ici, dans le domaine de la justice. - Enfin lutilisation par les juridictions judiciaires de notions issues du droit public : la distinction entre la faute personnelle ou la faute de service , la rupture de lgalit devant les charges publiques. Ds 1956 la Cour de cassation avait ouvert la voie dans larrt Giry. Les vrais auteurs de larticle L.781-1 COJ, MM. Foyer et Mazeaud, citent ces principes dans le rapport de la commission des lois dj mentionn. C) La troisime raison est peut-tre aussi une leon. Dans lun et lautre cas la juridiction judiciaire est amene examiner les consquences, du point de vue de la rparation dun prjudice, du fonctionnement du service public de la justice soit dans son ensemble , tous personnels et services confondus ( article L. 781-1 COJ), soit propos de la dtention provisoire ( Article 149 CPP).Celle-ci est subie, faut-il le rappeler, dans une administration qui dpend du ministre de la justice, sur dcision des juridictions dinstruction et dans les conditions prvues par le code de procdure pnale ( partie D, ce qui est une anomalie juridique remarquable, sagissant des conditions dans lesquelles la privation de libert est applique).Le regard du Premier prsident de la cour dappel et de la commission nationale et lapprciation qui en rsulte sinscrivent la suite de celui quont port, il y a peu, sur nos institutions pnitentiaires tant la commission prside par M. Canivet28 et deux commissions denqute parlementaires29. De quoi sagit-il, la vrit sinon dapprcier, en application de textes et de procdures tablis par la loi, la qualit de la justice, proccupation qui se gnralise et devient exigence, et den tirer les consquences juridiques en matire dindemnisation ? Cest en cela que les rformes de 1970 et de 1972, et la jurisprudence qui a suivi sont porteuses dune novation profonde que le lgislateur ne souponnait probablement pas. Cela arrive parfois. Un autre aspect de lEtat garant peut tre mentionn. Les actions en responsabilit intentes devant les tribunaux judiciaires peuvent tre rapproches de celles qui se droulent devant les juridictions administratives lorsque des mineurs placs par le juge des enfants agissant soit au titre de larticle 375 du code civil soit titre pnal causent un prjudice. Il sagit dun rgime de responsabilit sans faute Son fondement a t modifi par une jurisprudence rcente qui a remplac la vieille thorie du risque spcial par
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Amlioration du contrle extrieur des tablissements pnitentiaires. Rapport de la commission prside par M. Canivet, 2 vol., La Documentation franaise, 2000. 29 La France face ses prisons. Rapport de la commission denqute sur la situation dans les prisons franaises, A.N., n B2521, 2000 ; Prisons : une humiliation pour la Rpublique. Rapport de la commission denqute sur les conditions de dtention dans les tablissements pnitentiaires en France, Snat, n 449, 2000.

Roger ERRERA

celle qui sinspire des principes poss par larticle 1384 ; 1er alina, du code civil.30 Qualit de la justice : lapprofondissement du contenu de cette notion et les modalits de son application font lobjet de nombreux travaux.31 Elle va devenir progressivement une exigence si toutes les possibilits offertes par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er aot 2001 sont pleinement utilises32. A cette nouvelle dimension de la responsabilit de linstitution et de tous ses responsables, lindpendance des magistrats na rien perdre, au contraire.

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Conseil dEtat, GIE Axa Courtage, 11 fvrier 2005. The Challenge of Change for Judicial Systems. Developing a Public Administration Perspective, sous la direction de M. Fabri et Ph.M. Langbroek, IOS Press, Amsterdam et autres villes, 2000 ; Comit denqute sur le cot et le rendement des services publics, La mise en place dindicateurs de rsultats dans trois ministres, La Documentation franaise, 2001M.L.Cavrois, H. Dalle et J.P.Jean, La qualit de la justice, La Documentation franaise, 2002 ; J.C. Magendie, Clrit et qualit de la justice. La gestion du temps dans la procdure, La Documentation franaise, 2004 ; Ladministration de la justice en Europe et lvaluation de sa qualit, sous la direction de M.Fabri, Ph.M. Lanbroek et H. Pauliat, coordonn par N. RiveroCabouat, Montchrestien, 2005 ; J.P. Jean et H. Pauliat, Ladministration de la justice en Europe et lvaluation de sa qualit , D.2005.598. On lira aussi les remarques du CSM sur les normes de qualit, Rapport 2003-2004, p. 83. 32 Cf. dans Culture et droit, n 5, janvier - fvrier 2006, les tudes consacres cette question : E. Vaillant, Si la LOLF mtait compte , p. 45 ; C.Mazodier et H. Epineuse, Une bonne gouvernance de la justice en dbat. Une belle ide plutt mal partie , p. 49 ; S.Trosa, La LOLF et la question des indicateurs , p. 54 ; H.Dalle, La LOLF et la justice : une occasion manque , p. 58.