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ROLE DU MINISTERE PUBLIC DANS LE SYSTEME DE JUSTICE PENALE

Recommandation Rec(2000)19
adopte par le Comit des Ministres du Conseil de lEurope le 6 octobre 2000

et Expos des motifs

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Rfrences juridiques

1. La Recommandation Rec(2000)19, adopte par le Comit des Ministres du Conseil de lEurope le 6 octobre 2000, a t labore au sein du Conseil de lEurope par le Comit dexperts sur le rle du ministre public dans le systme de justice pnale (PC-PR), plac sous lgide du Comit europen pour les problmes criminels (CDPC). 2. La prsente publication contient le texte de la Recommandation Rec(2000)19 et lexpos des motifs y relatif.

CONSEIL DE LEUROPE
COMITE DES MINISTRES
__________ RECOMMANDATION Rec(2000)19 DU COMITE DES MINISTRES AUX ETATS MEMBRES SUR LE ROLE DU MINISTERE PUBLIC DANS LE SYSTEME DE JUSTICE PENALE (adopte par le Comit des Ministres le 6 octobre 2000, lors de la 724e runion des Dlgus des Ministres)

Le Comit des Ministres, en vertu de l'article 15.b du Statut du Conseil de l'Europe, Rappelant que le but du Conseil de l'Europe est de raliser une union plus troite entre ses membres ; Ayant l'esprit que le Conseil de l'Europe a notamment pour objet de promouvoir la prminence du droit, fondement de toute dmocratie vritable ; Considrant que le systme de justice pnale joue un rle majeur pour la sauvegarde de lEtat de droit ; Conscient de la ncessit commune tous les Etats membres de mieux combattre la criminalit tant au niveau national qu'au niveau international ; Considrant qu' cette fin il convient d'accrotre l'efficacit aussi bien des systmes nationaux de justice pnale que de la coopration pnale internationale, dans le respect des principes dfinis dans la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Liberts fondamentales ; Conscient en outre que le ministre public joue un rle dterminant dans le systme de justice pnale, ainsi que dans la coopration pnale internationale ; Convaincu qu cette fin la dfinition de principes communs aux ministres publics des Etats membres est promouvoir ; Tenant compte de l'ensemble des principes et normes qui se dgagent des textes qu'il a adopts dans le domaine des problmes criminels,

Recommande aux gouvernements des Etats membres de s'inspirer, dans leurs lgislations et pratiques quant au rle du ministre public dans le systme de justice pnale, des principes ci-aprs : Missions du ministre public 1. On entend par ministre public l'autorit charge de veiller, au nom de la socit et dans l'intrt gnral, l'application de la loi lorsquelle est pnalement sanctionne, en tenant compte, dune part, des droits des individus et, dautre part, de la ncessaire efficacit du systme de justice pnale. 2. Dans tous les systmes de justice pnale, le ministre public :

- dcide s'il y a lieu d'engager ou de continuer les poursuites ; - exerce les poursuites devant les tribunaux ; - peut former des recours l'encontre de toutes ou certaines dcisions de justice. 3. Dans certains systmes de justice pnale, le ministre public galement :

- met en uvre la politique pnale nationale, en ladaptant, le cas chant, aux ralits rgionales ou locales ; - conduit, dirige ou supervise l'enqute ; - veille ce que les victimes reoivent aide et assistance effectives ; - dcide des mesures alternatives la poursuite ; - supervise la mise excution des dcisions de justice ; - etc. Garanties reconnues au ministre public pour lexercice de ses activits 4. Les Etats doivent prendre toutes mesures utiles pour permettre aux membres du ministre public d'accomplir leurs devoirs et responsabilits professionnelles dans des conditions de statut, d'organisation et avec les moyens, notamment budgtaires, appropris. Ces conditions doivent tre dtermines en concertation troite avec les reprsentants du ministre public. 5. Les Etats doivent prendre des mesures pour :

a. le recrutement, la promotion et la mutation des membres du ministre public soient mis en uvre selon des procdures justes et impartiales permettant d'viter l'intervention de tout lment partisan ou corporatiste et excluant toute discrimination fonde notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance une minorit nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation; b. le droulement de la carrire, les promotions et la mobilit des membres du ministre public soient fondes sur des critres connus et objectifs, tels que la comptence et l'exprience ; c. la mobilit des membres du ministre public soit fonde galement sur les besoins du service ;

d. la loi garantisse, pour l'exercice de ces fonctions, des conditions raisonnables, avec notamment un statut, une rmunration et une pension conformes limportance des missions exerces, ainsi qu'un ge appropri pour la retraite ; e. la loi prvoit une procdure disciplinaire pour les membres du ministre public leur garantissant une valuation et des dcisions justes et objectives soumises un contrle indpendant et impartial; f. les membres du ministre public aient accs une procdure satisfaisante de recours, y compris le cas chant le droit de saisir un tribunal ds lors que leur statut juridique est affect ; g. les membres du ministre public et leur famille soient protgs physiquement par les autorits lorsque leur scurit personnelle est menace en raison de lexercice de leurs fonctions. 6. Les Etats doivent galement faire en sorte que les membres du ministre public se voient reconnatre un droit effectif la libert d'expression, de croyance, d'association et de runion. Ils ont en particulier le droit de prendre part tout dbat public portant sur des questions touchant au droit, l'administration de la justice ainsi qu' la promotion et la protection des droits de l'homme ; d'adhrer ou de constituer toute organisation locale, nationale ou internationale et de participer titre individuel ses runions, sans pour cela subir aucune entrave dans le droulement de leur carrire du fait de leur appartenance une organisation reconnue par la loi ou de toute action licite mene en rapport avec une telle organisation. Des restrictions ne peuvent tre apportes aux droits prcits que dans la mesure o elles sont la fois prescrites par la loi et absolument ncessaires pour garantir le rle statutaire du ministre public. Lorsque les droits ci-dessus mentionns sont viols, un recours effectif doit tre offert. 7. La formation constitue la fois un devoir et un droit pour les membres du ministre public, tant avant la prise de leurs fonctions que de manire permanente. En consquence, les Etats doivent prendre toutes les mesures appropries pour assurer aux membres du ministre public une formation adquate, tant avant la prise de leurs fonctions que dans le cours de leur exercice. Il convient notamment que ceux-ci aient t dment informs sur : a. les principes et les exigences thiques inhrents leurs fonctions ;

b. la protection garantie par la Constitution et la loi aux suspects, aux victimes et aux tmoins ; c. les droits de l'homme et les liberts tels que dfinis par la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Liberts fondamentales, et notamment les droits noncs aux articles 5 et 6 de cette Convention ; d. la thorie et la pratique de lorganisation du travail, de la gestion et des ressources humaines, dans un contexte judiciaire ; e. les mcanismes et lments qui peuvent contribuer assurer la cohrence de leurs activits. En outre, les Etats doivent prendre toute mesure utile permettant un surcrot de formation dans des questions ou des matires spcifiques en fonction de lactualit, en tenant compte notamment des caractristiques et de lvolution de la criminalit, ainsi que dans le domaine de la coopration internationale en matire pnale.

8. Pour mieux rpondre lvolution de la criminalit, notamment organise, la spcialisation doit tre une priorit, tant en ce qui concerne lorganisation du ministre public que la formation ou le droulement des carrires. Le recours des quipes de spcialistes, y compris des quipes pluridisciplinaires, destines assister les membres du ministre public dans leurs tches doit galement tre dvelopp. 9. Sagissant de lorganisation et du fonctionnement interne du ministre public notamment la rpartition des affaires et l'vocation des dossiers, elles doivent rpondre des conditions dimpartialit et tre exclusivement guides par le souci du bon fonctionnement du systme de justice pnale, notamment la prise en considration du niveau de qualification juridique et de spcialisation. 10. Tout membre du ministre public a le droit de demander que les instructions qui lui sont adresses le soient sous forme crite. Au cas o une instruction lui paratrait illgale ou contraire sa conscience, une procdure interne adquate devrait permettre son remplacement ventuel. Rapports entre le ministre public et les pouvoirs excutif et lgislatif 11. Les Etats doivent prendre les mesures appropries pour faire en sorte que les membres du ministre public puissent remplir leur mission sans ingrence injustifie et sans risquer d'encourir, au-del du raisonnable, une responsabilit civile, pnale ou autre. Toutefois, le ministre public doit rendre compte, priodiquement et publiquement, de l'ensemble de ses activits, en particulier de la mise en uvre de ses priorits. 12. Le ministre public ne doit pas s'ingrer dans les comptences du pouvoir lgislatif ou du pouvoir excutif. 13. Dans les pays o le ministre public dpend du gouvernement ou se trouve subordonn celui-ci, l'Etat prend toutes mesures afin de garantir que : a. la nature et l'tendue des pouvoirs du gouvernement vis--vis du ministre public soient prcises par la loi ; b. le gouvernement exerce ses pouvoirs de manire transparente et conformment aux traits internationaux, au droit interne et aux principes gnraux du droit ; c. toute instruction caractre gnral manant du gouvernement revte une forme crite et soit publie selon des modalits appropries ; d. lorsque le gouvernement est habilit donner des instructions de poursuite dans une affaire spcifique, celles-ci saccompagnent de garanties suffisantes de transparence et dquit, dans les conditions prvues par la loi nationale, le gouvernement tant, par exemple, astreint : - solliciter au pralable lavis crit du ministre public comptent ou de lorgane reprsentatif du corps ; - dment motiver ses instructions crites, tout particulirement lorsquelles ne concordent pas avec cet avis et les acheminer par la voie hirarchique ;

- avant laudience, verser au dossier de la procdure pnale les instructions et avis, et les soumettre au dbat contradictoire ; e. le ministre public conserve le droit de soumettre la juridiction tout argument juridique, mme dans les cas o, lorsquil la saisi par crit, il est dans lobligation de le faire dans le sens des instructions quil a reues; f. les instructions individuelles de non poursuite soient, en principe, prohibes et que, s'il n'en est pas ainsi, de telles instructions, par ailleurs exceptionnelles, soient assujetties non seulement aux rgles nonces aux paragraphes d. et e. mais galement un contrle spcifique appropri dans le but notamment de garantir la transparence. 14. Dans les pays o le ministre public est indpendant du gouvernement, l'Etat doit prendre toutes mesures afin que la nature et l'tendue de l'indpendance du ministre public soient prcises par la loi. 15. Afin de favoriser l'quit et l'efficacit de la politique pnale, le ministre public doit cooprer avec les services et institutions de l'Etat dans la mesure o cela est conforme la loi. 16. Le ministre public doit, en tout tat de cause, tre en mesure dexercer sans entrave les poursuites des agents de l'Etat pour les dlits commis par eux, notamment des dlits de corruption, d'abus de pouvoir, de violation patente des droits de l'homme et d'autres dlits reconnus par le droit international. Rapports entre le ministre public et les juges 17. Les Etats prennent toutes mesures afin que le statut lgal, la comptence et le rle procdural des membres du ministre public soient dfinis par la loi de sorte qu'il ne soit possible de nourrir aucun doute lgitime quant l'indpendance et l'impartialit des juges. Les Etats garantissent en particulier que nul ne puisse la fois exercer les fonctions de membre du ministre public et de juge. 18. Toutefois, si le rgime juridique le permet, les Etats doivent prendre des mesures concrtes afin de permettre une mme personne doccuper successivement des fonctions de ministre public et de juge, ou inversement. Ces changements de fonctions ne peuvent intervenir qu la demande expresse de la personne concerne et en conformit avec les garanties. 19. Les membres du ministre public doivent respecter strictement lindpendance et limpartialit des juges ; ils ne sauraient notamment remettre en cause les dcisions juridictionnelles ou faire obstacle leur excution, sauf dans lexercice des voies de recours ou procdures assimiles. 20. Les membres du ministre public doivent faire preuve d'objectivit et d'quit au cours de la procdure judiciaire. Ils doivent en particulier veiller ce que les tribunaux disposent de tous les lments de fait ou de droit ncessaires une bonne administration de la justice.

Rapports entre le ministre public et la police 21. D'une manire gnrale, le ministre public doit vrifier la lgalit des enqutes de police, tout le moins lorsquil dcide d'engager ou de continuer l'action publique. A cet gard, il doit aussi contrler la faon dont la police respecte les droits de l'homme. 22. Dans les pays o la police est place sous l'autorit du ministre public ou lorsque les enqutes de police sont diriges ou supervises par ce dernier, l'Etat prend toutes mesures pour que le ministre public puisse : a. donner des instructions utiles aux services de police pour une application effective des priorits de politique pnale, sagissant en particulier de llucidation des affaires, du mode de recherche des preuves, des moyens en personnel utiliser, de la dure des enqutes, de linformation du ministre public, etc. ; b. en cas de pluralit de services, saisir dune enqute individuelle le service de police quil juge adquat ; c. procder aux valuations et aux contrles ncessaires au respect de ses instructions et de la loi ; d. sanctionner ou faire sanctionner le cas chant dventuelles violations.

23. Les Etats o la police est indpendante du ministre public prennent toutes mesures pour que le ministre public et la police cooprent de faon approprie et efficace. Devoirs et responsabilits du ministre public vis--vis des justiciables 24. a. Dans l'exercice de sa mission, le ministre public doit notamment : agir de faon quitable, impartiale et objective ;

b. respecter et faire protger les droits de l'homme tels qu'ils sont noncs par la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Liberts fondamentales ; c. veiller ce que le systme de justice pnale fonctionne avec autant de clrit que possible. 25. Le ministre public sabstient de toute discrimination fonde sur quelque motif que ce soit, tel que le sexe, la race, la couleur de la peau, la langue, la religion, les opinions politiques ou autres, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance une minorit nationale, la fortune, la naissance, la sant, les handicaps ou toute autre qualit. 26. Le ministre public veille l'galit de chacun devant la loi, tient dment compte de la situation du suspect, prend en considration tous les lments de l'affaire susceptibles de prsenter un intrt, que ces lments jouent en faveur ou au dtriment du suspect. 27. Le ministre public ne saurait engager ou continuer des poursuites lorsqu'une instruction impartiale a montr que les charges taient sans fondement.

28. Le ministre public ne doit pas faire usage contre les suspects de preuves dont il sait ou peut raisonnablement supposer qu'elles ont t obtenues en recourant des mthodes contraires la loi. En cas de doute, le ministre public doit demander au tribunal de se prononcer sur la recevabilit de cette preuve. 29. Le ministre public veille au respect du principe de lgalit des armes, notamment en transmettant aux autres parties sauf exception prvue par la loi les informations en sa possession qui seraient susceptibles daffecter le droulement quitable du procs. 30. Le ministre public prserve vis--vis des tiers la confidentialit des informations recueillies, notamment lorsque la prsomption dinnocence est en cause, moins que leur communication ne soit ncessaire dans l'intrt de la justice ou ne soit requise par la loi. 31. Lorsque le ministre public est habilit prendre des mesures qui entranent des atteintes aux droits et aux liberts fondamentales du suspect, ces mesures doivent pouvoir faire l'objet d'un contrle judiciaire. 32. Le ministre public doit prendre dment en compte les intrts des tmoins, en particulier dcider ou favoriser des mesures pour protger leur intgrit physique et leur vie prive, ou sassurer quelles ont t prises. 33. Le ministre public doit prendre dment en compte l'opinion et les proccupations des victimes lorsque leurs intrts personnels ont t lss, et veiller ce que les victimes soient informes de leurs droits et de lvolution de la procdure, ou favoriser cette information. 34. Les parties intresses l'affaire, lorsqu'elles sont reconnues telles ou identifiables, en particulier les victimes, doivent avoir la possibilit de contester la dcision prise par le ministre public de ne pas engager de poursuites ; une telle contestation peut se faire, le cas chant aprs contrle hirarchique, soit dans le cadre d'un contrle juridictionnel, soit en autorisant les parties mettre en uvre elles-mmes les poursuites. 35. Les Etats doivent veiller ce que lexercice des fonctions de membre du ministre public soit rgi par un code de conduite. Les manquements ce code peuvent donner lieu des sanctions appropries conformment au point 5 ci-dessus. La faon dont les membres du ministre public accomplissent leurs fonctions doit par ailleurs faire lobjet dun contrle interne rgulier. 36. a. Pour favoriser lquit, la cohrence et lefficacit de laction du ministre public, les Etats doivent veiller : - privilgier une organisation hirarchique sans que toutefois cette organisation entrane la constitution de structures bureaucratiques, inefficaces ou paralysantes ; - dfinir des lignes directrices gnrales relatives la mise en uvre de la politique pnale ; - arrter des principes et des critres gnraux servant de rfrence aux dcisions dans les affaires individuelles afin dviter tout arbitraire dans le processus de prise de dcisions. b. Cette organisation ainsi que ces lignes directrices, principes et critres sont dcids par le parlement ou le gouvernement ou, si le droit national consacre lindpendance du ministre public, par les reprsentants du ministre public eux-mmes.

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c. Le public est inform de cette organisation et de ces lignes directrices, principes et critres, qui sont aussi communicables tout justiciable sur simple demande. Coopration internationale 37. Indpendamment du rle qui peut tre imparti dautres organes en matire de coopration judiciaire internationale, les contacts directs entre les membres de ministre public des diffrents pays dans le cadre de conventions internationales en vigueur ou, dfaut, en vertu d'arrangements pratiques doivent tre favoriss. 38. Des efforts en diffrentes directions doivent tre mis en uvre afin de favoriser des contacts directs entre ministres publics dans le cadre de la coopration judiciaire internationale, notamment : a. la diffusion d'outils documentaires ;

b. l'tablissement d'une liste de contacts et d'adresses indiquant les noms des interlocuteurs comptents dans les diffrents parquets ainsi que leur spcialisation, leur domaine de responsabilit, etc. ; c. l'tablissement de contacts personnels et priodiques entre membres du ministre public de diffrents pays, en particulier la tenue de runions rgulires entre procureurs gnraux ; d. e. f. g. la mise sur pied de sessions de formation et de sensibilisation ; la cration et le dveloppement de magistrats de liaison en poste dans les pays trangers ; lenseignement de langues trangres ; le dveloppement des transmissions par voie lectronique ;

h. l'organisation de sminaires de travail avec dautres Etats, tant sur les questions d'entraide que sur les questions criminelles communes. 39. Afin damliorer la rationalisation et dobtenir une coordination des procdures dentraide judiciaire, des efforts doivent tre dvelopps afin : a. de promouvoir chez les membres du ministre public en gnral la conscience de la ncessit de leur participation active dans la coopration internationale ; et b. de favoriser la spcialisation de certains membres du ministre public dans le domaine de la coopration internationale. A cette fin, les Etats doivent faire en sorte que le ministre public de lEtat requrant, lorsquil est charg de la coopration internationale, puisse adresser des demandes dentraide judiciaire directement lautorit de lEtat requis comptente pour sa mise en excution, et que celle-ci puisse lui retourner directement les lments de preuve recueillis.

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EXPOS DES MOTIFS

Introduction Sous l'autorit du Comit europen pour les problmes criminels (CDPC), le Comit d'experts sur le rle du Ministre Public dans le systme de justice pnale (PC-PR) a t charg d'tudier le statut du Ministre Public et son rle dans le systme de justice pnale en vue de l'laboration de recommandations. Le PC-PR s'est runi sept reprises entre octobre 1996 et novembre 1999. Le comit a rdig un questionnaire qui a t distribu tous les Etats membres. Les rponses ont constitu la base de ses travaux. Une synthse de ces rponses est jointe en annexe au prsent expos des motifs. Lors de sa dernire runion, le comit a adopt le projet de recommandation et le projet d'expos des motifs. Au cours de sa 48e session plnire (juin 2000), le CDPC a examin ces textes. Il a approuv le projet de recommandation et l'a soumis au Comit des Ministres. Il a en outre adopt l'expos des motifs. Lors de la 724me runion des Dlgus des Ministres en octobre 2000, le Comit des Ministres a adopt le texte de la recommandation et autoris la publication de l'expos des motifs. Considrations gnrales Depuis sa cration, le Conseil de lEurope a men des efforts constants en faveur de lharmonisation des lois, des structures et des usages des diffrents Etats-membres, sagissant de la lutte contre la criminalit. Dabord parce que les problmes criminels constituent un domaine o sont mis directement en pratique les principes sur lesquels le Conseil de lEurope a t fond et quil a pour vocation de dfendre, savoir la prminence du droit, la dmocratie et les droits de lhomme. Ensuite, car lefficacit des rponses apportes la criminalit dpend largement de leur harmonisation dans le cadre dune politique europenne cohrente et concerte 1.

Prambule de la Recommandation N R (96) 8 du Comit des Ministres aux Etats membres sur la politique criminelle dans une Europe en transformation.

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Cette exigence est aujourdhui encore plus prgnante du fait de lexistence de phnomnes criminels, tels la criminalit organise et la corruption, dont la dimension internationale est de plus en plus importante et face auxquels les dispositifs nationaux risquent de se rvler insuffisants.2 Cette situation requiert, outre une redfinition de la coopration rpressive, des principes et des modes daction davantage harmoniss, voire communs. Si lEurope judiciaire est toujours divise entre deux cultures - quil sagisse de lorganisation de la procdure pnale (accusatoire ou inquisitoriale) et de la mise en oeuvre des poursuites (systme dit de lgalit ou dopportunit) -, une telle division historique a tendance samenuiser compte-tenu des modifications normatives entreprises par les diffrents Etats-membres autour de principes europens dsormais communs, en particulier ceux de la Convention de sauvegarde des droits de lhomme. Sagissant toutefois des acteurs de la rpression, et en loccurrence de lautorit charge de poursuivre les dlinquants prsums, le souci dharmonisation sest rvl plus tardivement, vraisemblablement parce que cette question touchait de prs aux institutions et lorganisation des pouvoirs publics de chaque Etat. Plusieurs textes du Conseil de lEurope ont toutefois dj dfini des orientations dans des domaines lis la prsente Recommandation, textes dont le Comit a bien videmment tenu le plus grand compte : - Recommandation n R (80) 11 relative la dtention provisoire; - Recommandation n R (83) 7 sur la participation du public la politique criminelle; - Recommandation n R (85) 11 sur la position de la victime dans le cadre du droit pnal et de la procdure pnale; - Recommandation n R (87) 18 relative la simplification de la justice pnale, notamment dans sa partie sur lopportunit des poursuites - Recommandation n R (87) 21 sur l'assistance aux victimes et la prvention de la victimisation; - Recommandation n R (92) 17 relative la cohrence dans le prononc des peines; - Recommandation n R (94) 12 sur l'indpendance, l'efficacit et le rle des juges; - Recommandation n R (95) 12 sur la gestion de la justice pnale ; - Recommandation n R (97) 13 sur l'intimidation des tmoins et les droits de la dfense ; - Recommandation n R (99) 19 sur la mdiation pnale. Mais force est de constater que, jusqu prsent, le statut, le rle et la faon doprer de lautorit charge de poursuivre les dlinquants prsums navait pas fait lobjet dun examen densemble approfondi en vue dune harmonisation europenne.

Voir notamment la Rsolution (97) 24 portant sur les Vingt Principes Directeurs pour la Lutte contre la Corruption.

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Les bouleversements politiques qua connu lEurope centrale et orientale, comme les rformes profondes entreprises par certains autres Etats (Italie, Pays-Bas, France...) ont t loccasion, pour le Conseil de lEurope, dinscrire cette question parmi ses priorits actuelles. Le nombre des Etats (25) ayant dsign un participant pour faire partie du Comit restreint dexperts charg dinstruire le problme montre lintrt comme lactualit de leffort dharmonisation entreprendre. Pour autant, il serait illusoire de considrer quune telle harmonisation est aise, et ce pour plusieurs raisons. Premirement, le concept mme dautorit charge de poursuivre les dlinquants prsums est dual en Europe, comme sinspirant, historiquement, de deux grands systmes dinspiration diffrente : le modle franais du Ministre Public, confiant le quasi-monopole de la poursuite des agents publics dans un cadre inquisitorial ; le modle anglo-saxon, dans lequel les poursuites sont traditionnellement exerces la diligence soit de la victime, soit de la police, dans un cadre accusatoire. Aujourdhui, tous les Etats membres connaissent une autorit publique de poursuite qualifie, selon les cas, de procureur, de procurateur ou de Ministre Public 3, qui joue un rle cl dans lensemble des systmes de justice pnale, mais des degrs varis en fonction du caractre ancien ou plus rcent de linstitution. Le statut et le rle des ministres publics est, en outre, affect dune volution notable, compte-tenu de limportance des rformes entreprises en la dernire dcennie dans nombre dEtats membres. Deuximement, la place institutionnelle reconnue au Ministre Public diffre, en outre, profondment dun Etat lautre, dune part en ce qui concerne ses relations avec le pouvoir excutif, qui vont de la subordination lindpendance ; dautre part vis--vis des juges eux-mmes, certains systmes privilgiant lappartenance un corps unique, dautres deux corps totalement distincts. Le Comit a considr que son rle ntait, ni dextrapoler partir des systmes actuels pour dfinir une ventuelle troisime voie, ni de proposer une unification des systmes en vigueur, ni de suggrer un modle supranational. Il na pas entendu non plus limiter ses travaux la recherche du plus petit dnominateur commun. Privilgiant, au contraire, une perspective dynamique, il a souhait dgager les grands principes directeurs communs qui devraient, selon lui, rgir les ministres publics laube du III millnaire, tout en recommandant des objectifs concrets atteindre pour parvenir un quilibre institutionnel dont dpendent largement la dmocratie et la prminence du droit en Europe. Le texte de la Recommandation ntant pas juridiquement contraignant, toute formulation qui autrement pourrait tre interprte comme imposant une quelconque obligation aux Etats, ne vise en effet qu indiquer quil incombe lEtat de mettre en ouvre le principe dont il sagit.

Cest cette dernire dnomination qui sera privilgie dans tout le corps de la Recommandation

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Commentaires sur chaque point de la Recommandation

MISSIONS DU MINISTRE PUBLIC 1. On entend par Ministre Public l'autorit charge de veiller, au nom de la socit et dans l'intrt gnral, l'application de la loi lorsquelle est pnalement sanctionne, en tenant compte, dune part, des droits des individus et, dautre part, de la ncessaire efficacit du systme de justice pnale. Eu gard au mandat du comit dexperts, la prsente recommandation traite exclusivement du rle du Ministre Public dans le systme de justice pnale. Toutefois, le Ministre Public peut se voir confier dans certains pays dautres missions dimportance en matire commerciale ou civile par exemple. Lexpression de loi pnalement sanctionne dsigne le droit pnal au sens large. Si ce dernier concept a t cart, cest quil fait rfrence, dans lesprit de beaucoup de gens, une source normative prcise (le code pnal), alors mme quaujourdhui, une part croissante et de plus en plus htrogne de la lgislation peut tre qualifie de pnale, non parce quelle sincarne dans un texte juridique dont la nature pnale est reconnue, mais bien plutt parce que la violation des dispositions quelle comporte est systmatiquement sanctionne pnalement. Comme les juges, les membres du Ministre Public ont pour mission dappliquer et de faire appliquer la loi : les premiers de manire ractive, dans les affaires dont ils sont saisis ; les seconds, de manire pro-active, en veillant cette application. Les juges sigent et statuent ; les membres du Ministre Public observent, agissent et saisissent le juge. Agissant ni au nom dun autre pouvoir quil soit politique ou conomique, ni en leur nom propre, mais en celui de la socit, le Ministre Public doit tre guid, dans lexercice de ses missions, par le souci de lintrt gnral. Son action doit respecter deux impratifs dgale importance : lun a trait aux droits individuels des gens, lautre la ncessaire efficacit attendue du systme de justice pnale, dont le Ministre Public est, en quelque sorte, le garant. Le Comit a entendu ainsi insister sur ce concept defficacit, dans la mesure o, sil appartient aux juges, plutt quau Ministre Public, de se prononcer dans des affaires individuelles mettant en cause les liberts en gnral et les droits de la dfense en particulier, cest sur le Ministre Public plus que sur le juge que pse la responsabilit de veiller lefficacit de la justice pnale dans son ensemble par rfrence la notion dintrt gnral. Tout au long de la prsente Recommandation, le terme loi est utilis dans son acception la plus large, celle dun ensemble de rgles juridiques manant de diffrentes sources, crites ou non crites.

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2.

Dans tous les systmes de justice pnale, le Ministre Public : - dcide s'il y a lieu d'engager ou de continuer les poursuites ; - exerce les poursuites devant les tribunaux ; - peut former des recours l'encontre de toute ou partie des dcisions de justice.

Lorsque lon analyse les missions prcises confres aux ministres publics des diffrents Etats membres, on constate quelles procdent par cercles concentriques. Le premier cercle rassemble les attributions qui se retrouvent dans lensemble des systmes de justice pnale - le noyau dur en quelque sorte sur lequel le Comit a fait porter lessentiel de sa rflexion. En premier lieu, le Ministre Public joue un rle prpondrant dans lengagement ou la continuation des poursuites, mme si ce rle diffre selon que sapplique le principe de lgalit ou celui dopportunit. En second lieu, lexercice formel des poursuites et le soutien de laccusation devant les tribunaux constitue lapanage du Ministre Public. Enfin, le droit de former recours contre les dcisions de justice est insparable de la mission gnrale du Ministre Public puisquil constitue lun des moyens de veiller lapplication de la loi tout en participant la recherche de lefficacit du systme, notamment de la cohrence de la jurisprudence et donc de la rpression. A cet gard, le comit a souhait que soient reconnues au Ministre Public de larges possibilits de recours, ce qui nest pas toujours le cas dans certains systmes juridiques de lEurope centrale et orientale; cette proposition est dailleurs insparable des dispositions de la recommandation relatives aux relations entre les membres du Ministre Public et les juges. 3. Dans certains systmes de justice pnale, le Ministre Public galement : - met en uvre la politique pnale nationale, en ladaptant, le cas chant, aux ralits rgionales ou locales ; - conduit, dirige ou supervise l'enqute ; - veille ce que les victimes reoivent aide et assistance effectives ; - dcide des mesures alternatives la poursuite ; - supervise la mise excution des dcisions de justice; - etc.

Sont ici rassembles, quoique de manire non exhaustive, les attributions du Ministre Public relevant du deuxime cercle, lesquelles ne se retrouvent pas dans tous les systmes juridiques pour des raisons institutionnelles, raisons qui font obstacle ce quun consensus puisse se dgager aujourdhui en faveur de leur gnralisation. Elles nen revtent pas moins un aspect trs important pour plusieurs grands systmes continentaux. La mise en oeuvre de la politique pnale dfinie par le pouvoir lgislatif et (ou) le pouvoir excutif est lune des missions majeures de plusieurs ministres publics. Ladaptation de la politique nationale aux ralits rgionales et locales ne signifie pas que le Ministre Public soit libre de scarter des priorits dfinies au plan central et den compromettre la cohrence ; bien au contraire, cette adaptation aux spcificits territoriales est une des conditions de la bonne application de ces priorits.

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Sagissant du rle dvolu au Ministre Public en matire denqutes, toutes les situations se retrouvent entre les deux extrmes que constituent labsence totale de pouvoir dinitiative et la reconnaissance dun pouvoir gnral dinvestigations. Dans certains pays, le Ministre Public nagit gnralement que lorsque son attention est attire - le plus souvent par lautorit policire charge de lenqute - sur des situations dans lesquelles la loi pnale parat avoir t viole. Dans dautres pays, le Ministre Public peut prendre les devants et jouer luimme un rle actif dans la recherche des illgalismes et, partant, diriger laction des services enquteurs. La recommandation ne se borne toutefois pas prendre acte de ces diffrences, puisquelle contient des dveloppements particuliers sur ce point (cf.point 21 et suivants). Laide aux victimes est, quant elle, spcifiquement aborde aux points 33 et 34 de la Recommandation. Quant au rle du Ministre Public dans le choix des alternatives aux poursuites qui prennent dans tous les systmes - y compris dans ceux rgis par le principe de lgalit - une place de plus en plus prgnante, il na pas fait lobjet de dveloppements particuliers, le Comit prfrant se rfrer la Recommandation N R (87) 18 sur la simplification de la justice pnale qui dcrit de manire prcise les objectifs atteindre et les modalits respecter. Sagissant de la mise excution des dcisions de justice, le rle du Ministre Public est divers selon les systmes. Dans certains cas, il ordonne lui-mme la mise en excution ; dans dautres, il la contrle ; dans tous les cas, son rle savre particulirement important pour les peines privatives de libert. Enfin, dans plusieurs Etats membres, le Ministre Public connat dautres attributions essentielles comme : la prise de rquisition sagissant de la peine susceptible dtre prononce4. en matire de coopration pnale internationale, dont limportance justifie les recommandations 37, 38 et 39 .

GARANTIES RECONNUES AU MINISTERE PUBLIC POUR LEXERCICE DE SES ACTIVITES 4. Les Etats doivent prendre toutes mesures utiles pour permettre aux membres du Ministre Public d'accomplir leurs devoirs et responsabilits professionnelles dans des conditions de statut, d'organisation et avec les moyens, notamment budgtaires, appropris. Ces conditions doivent tre dtermines en concertation troite avec les reprsentants du Ministre Public. Comme pour les juges, la possibilit pour les membres du Ministre Public daccomplir pleinement leurs devoirs et responsabilits professionnelles est directement fonction de leur statut, de lorganisation retenue et des moyens affects, quil sagisse du
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Dans certains pays de common law, le procureur ne propose pas une peine dtermine, ni avant, ni aprs la conviction (dcalaration de culpabilit). Le procureur peut dcider d'accepter des pleas of guilty (aveux de culpabilit) pour certains chefs d'accusation. Cela n'implique pas qu'il y ait dbat sur la peine, celle-ci tant de la comptence du juge du fond. Mme lorsque le Ministre Public peut former un recours contre des peines quil estime tre lgres, le procureur fait seulement valoir que la peine est trop lgre, sans recommander la cour d'appel une peine dtermine.

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personnel, des locaux, des moyens de transport, des moyens strictement financiers...La dtermination de ces conditions en concertation avec les reprsentants du corps constitue une garantie de bonne connaissance des besoins existants. 5. Les Etats doivent faire en sorte que : (a) le recrutement, la promotion et la mutation des membres du Ministre Public soient mis en uvre selon des procdures justes et impartiales permettant d'viter l'intervention de tout lment partisan ou corporatiste et excluant toute discrimination fonde sur le sexe, la race, la couleur de la peau, la langue, la religion, les opinions politiques ou autres, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance une minorit nationale, la fortune, la naissance, ou toute autre qualit ; le droulement de la carrire, les promotions et la mobilit des membres du Ministre Public soient fondes sur des critres connus et objectifs, tels que la comptence et l'exprience ; la mobilit des membres du Ministre Public soit fonde galement sur les besoins du service ; la loi garantisse, pour l'exercice de ces fonctions, des conditions raisonnables, avec notamment un statut, une rmunration et une pension conformes limportance des missions exerces, ainsi qu'un ge appropri pour la retraite ; la loi prvoit une procdure disciplinaire pour les membres du Ministre Public leur garantissant une valuation et des dcisions justes et objectives soumises un contrle indpendant et impartial; les membres du Ministre Public aient accs une procdure satisfaisante de recours, y compris le cas chant le droit de saisir un tribunal ds lors que leur statut juridique est affect ; les membres du Ministre Public et leur famille soient protgs physiquement par les autorits lorsque leur scurit personnelle est menace en raison de lexercice de leurs fonctions.

(b) (c) (d)

(e) (f) (g)

Sont ici prcises les principales garanties ncessaires au bon fonctionnement du Ministre Public, dont tout Etat membre devrait sinspirer, car elles correspondent un souci unanimement partag qui est motiv, non par des raisons corporatistes, mais par la volont de mettre fin certaines pratiques illgitimes, notamment de la part des autorits politiques. Les premires garanties (a,b,c) ont trait la ncessaire impartialit qui doit prsider, sous diffrentes formes, au recrutement et la carrire des membres du Ministre Public. Lorganisation de concours daccs la profession, comme la cration de Conseils suprieurs de la magistrature ou du Ministre Public stricto sensu, participent cette recherche dimpartialit. Pour autant, les membres du Ministre Public ne doivent pas tre inamovibles au contraire des juges mais leur mobilit doit tre fonde, outre la comptence et lexprience, sur les besoins avrs du service et non procder du fait du prince. La recherche dune telle mobilit ne doit pas pour autant inciter privilgier des recrutements ou des nominations temporaires qui peuvent entraner des effets nfastes. Sagissant du statut, de la rmunration et de la pension (d), ils doivent tre dfinis en tenant compte de la ncessit de garantir un certain quilibre entre les juges et les membres du Ministre Public qui, malgr la nature diffrente de leurs missions, participent tous au systme de justice pnale. De plus, les conditions matrielles dexercice des fonctions doivent

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reflter limportance et la dignit de la charge, ainsi que le respect qui sy attache. Enfin, lamlioration de la condition des magistrats du Ministre Public de certains Etats membres serait de nature viter le dpart dans le priv que lon observe notamment en Europe centrale et orientale. Sagissant des dcisions disciplinaires (e) celles-ci doivent pouvoir faire lobjet in fine dun contrle par une entit indpendante et impartiale, ce qui ninterdit pas un contrle administratif ou hirarchique pralable. Au paragraphe f, le terme tribunal est utilis au sens de larticle 6 de la Convention europenne des droits de lhomme. Lexigence de protection des membres du Ministre Public (g) fait rfrence au contenu de la Recommandation (94) 12. 6. Les Etats doivent galement faire en sorte que les membres du Ministre Public se voient reconnatre un droit effectif la libert d'expression, de croyance, d'association et de runion. Ils ont en particulier le droit de prendre part tout dbat public portant sur des questions touchant au droit, l'administration de la justice ainsi qu' la promotion et la protection des droits de l'homme ; d'adhrer ou de constituer toute organisation locale, nationale ou internationale et de participer titre individuel ses runions, sans pour cela subir aucune entrave dans le droulement de leur carrire du fait de leur appartenance une organisation reconnue par la loi ou de toute action licite mene en rapport avec une telle organisation. Des restrictions ne peuvent tre apportes aux droits prcits que dans la mesure o elles sont la fois prescrites par la loi et absolument ncessaires garantir le rle statutaire du Ministre Public. Lorsque les droits ci-dessus mentionns sont viols, un recours effectif doit tre offert. Cette recommandation s'inspire notamment de l'article 10 de la Convention de sauvegarde des droits de lhomme. Elle doit tre interprt la lumire des devoirs du Ministre Public, notamment son devoir de rserve. A ce titre, dans certains Etats membres, les membres du Ministre Public ne peuvent, ni adhrer des partis politiques, ni tre actifs en politique. 7. La formation constitue la fois un devoir et un droit pour les membres du Ministre Public, tant avant la prise de leur fonction que de manire permanente. En consquence, les Etats doivent prendre toutes les mesures appropries pour assurer aux membres du Ministre Public une formation adquate, tant avant la prise de leurs fonctions que dans le cours de leur exercice. Il convient notamment que ceux-ci aient t dment informs sur : (a) (b) (c) (d) les principes et les exigences thiques inhrents leurs fonctions ; la protection garantie par la Constitution et la loi aux suspects, aux victimes et aux tmoins ; les droits de l'homme et les liberts tels que dfinis par la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales, et notamment les droits noncs aux articles 5 et 6 de cette Convention ; la thorie et la pratique de lorganisation du travail, de la gestion et des ressources humaines, dans un contexte judiciaire ;

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(e)

les mcanismes et lments qui peuvent contribuer assurer la cohrence de leurs activits.

En outre, les Etats doivent prendre toute mesure utile permettant un surcrot de formation dans des questions ou des matires spcifiques en fonction de lactualit, en tenant compte notamment des caractristiques et de lvolution de la criminalit, ainsi que dans le domaine de la coopration internationale en matire pnale. Le comit est parti du principe que, dans tous les Etats europens, la formation des membres du Ministre Public est un lment fondamental de leur organisation, mais quil convient encore de la renforcer, en qualit comme en quantit, avant la prise de service comme de manire permanente, en lrigeant en vritable droit. Paralllement, chaque membre doit tre convaincu que se former constitue un devoir, lgard notamment des justiciables. Les membres du Ministre Public doivent, en particulier, tre mieux conscients : - des idaux et des devoirs thiques de leurs fonctions; - de la protection constitutionnelle et juridique des droits du suspect et de la victime; - des droits de l'homme et des liberts consacrs dans la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme, notamment ceux tablis aux articles 5 et 6 de ladite Convention, la lumire de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg. Il doit tre aussi tenu compte du rle dvolu aux chefs de parquet en terme de gestion, dadministration et danimation dquipes pluridisciplinaires (d). Lexpression dans un contexte judiciaire fait rfrence de nombreux systmes dans lesquels le Ministre Public, les juges et dautres acteurs sont appels travailler ensemble au sein de mmes structures administratives oprationnelles ou de structures diffrentes mais trs proches et dveloppant de nombreuses inter-relations. En outre, la gestion et ladministration judiciaire prsentent des spcificits par rapport la gestion administrative classique, quil importe de prendre en compte. Enfin, une meilleure galit de traitement entre les justiciables passe par une plus grande cohrence de laction des diffrents membres du Ministre Public au niveau local, rgional et central, au-del de la prise de dcision individuelle5. Aussi, la formation doit-elle porter sur les diffrents mcanismes susceptibles de favoriser cette cohrence (e), notion qui est explicite au point 36a. De manire gnrale, ces deux dernires recommandations prennent en compte et prcisent les objectifs de la Recommandation (95) 12 sur la gestion de la justice pnale, qui dispose que : Des principes, stratgies et techniques de gestion peuvent contribuer considrablement un fonctionnement efficace et efficient de la justice pnale. A cette fin, les services concerns devraient dterminer des objectifs relatifs la gestion de leurs charges de travail, de leurs finances, de leurs infrastructures, de leurs ressources humaines et de la communication.

cf. le 8 Colloque criminologique du Conseil de lEurope (1987) sur les disparits dans le prononc des peines : causes et solutions.

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La ralisation d'une justice pnale plus efficace et efficiente peut tre facilite considrablement si les objectifs des diffrents services font l'objet d'une concertation s'inscrivant dans le contexte plus large des politiques relatives au contrle de la criminalit et la justice pnale. Au plan technique et compte tenu de lvolution de la criminalit, une formation supplmentaire apparat souhaitable dans des secteurs particuliers comme : - la criminalit transfrontalire et d'autres formes de criminalit de porte internationale ; - la criminalit organise ; - la criminalit informatique ; - le trafic international de substances psychotropes ; - les dlits relatifs aux transactions financires compliques tels que le blanchiment de l'argent et la fraude grande chelle ; - la coopration internationale en matire pnale ; - les systmes de justice pnale compars et le droit compar ; - les stratgies de poursuite ; - les tmoins vulnrables et les victimes ; - la contribution du droit pnal la protection de l'environnement, en particulier les textes du Conseil de l'Europe dans ce domaine, savoir la Rsolution (77) 28 et la Convention sur la protection de l'environnement par le droit pnal (STE 172) ; - les modes de preuve scientifiques, notamment le recours aux technologies rcentes comme les empreintes gntiques. 8. Pour mieux rpondre lvolution de la criminalit, notamment organise, la spcialisation doit tre une priorit, tant en ce qui concerne lorganisation du Ministre Public que la formation ou le droulement des carrires. Le recours des quipes de spcialistes, y compris des quipes pluridisciplinaires, destines assister les membres du Ministre Public dans leurs tches doit galement tre dvelopp. Tous les membres du Ministre Public doivent avoir de bonnes connaissances dans la plupart des secteurs du droit. En ce sens, ils doivent tre des gnralistes plutt que des spcialistes. Toutefois, pour des raisons defficacit, la spcialisation est indispensable dans les secteurs de haute technicit (par exemple la dlinquance conomique et financire), comme dans les domaines relevant de la grande criminalit organise. Deux types de spcialisation sont ainsi prconises : lune, de type classique, qui consiste prvoir, au sein de lorganisation du Ministre Public (dans les grands parquets ou au plan rgional, voire national) des quipes de procureurs spcialiss dans des secteurs prcis. A ce sujet, la dissociation du grade et de la fonction peut tre de nature encourager la spcialisation, comme lnonce dj la Recommandation (95) 12, en son point 13 libell ainsi : Il faudrait s'employer activement planifier le droulement des carrires, notamment en facilitant la spcialisation, en dissociant, le cas chant, grade et fonction, et en donnant au personnel d'autres possibilits d'acqurir de nouvelles connaissances thoriques et pratiques. [...] ;

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lautre, quil convient de favoriser, consiste crer, sous lgide de procureurs eux-mmes spcialiss, de vritables quipes pluridisciplinaires composes de personnels de divers horizons (par exemple, pour la lutte contre la dlinquance financire et le blanchiment : des experts-comptables, des douaniers, des spcialistes bancaires....), ce regroupement de comptences dans un ple unique tant lune des conditions de lefficacit de lintervention du systme.

9. Sagissant de lorganisation et du fonctionnement interne du Ministre Public, notamment la rpartition des affaires et l'vocation des dossiers, elles doivent rpondre des conditions dimpartialit et tre exclusivement guides par le souci du bon fonctionnement du systme de justice pnale, notamment la prise en considration du niveau de qualification juridique et spcialisation. Le bon fonctionnement de tout Ministre Public passe, compte tenu des missions qui lui sont confres, par une organisation hirarchique. Il importe toutefois que les rapports entre les diffrents niveaux de hirarchie rpondent des rgles claires et transparentes afin dviter des considrations personnelles injustifies. Telle est la raison dtre des recommandations 9 et 10, qui seront compltes par la 36a. La premire de ces recommandations (9) pose en principe que lexigence dimpartialit qui doit prsider au statut des membres du Ministre Public doit aussi se retrouver dans les modalits dorganisation et de fonctionnement interne de chaque parquet. 10. Tout membre du Ministre Public a le droit de demander que les instructions qui lui sont adresses le soient sous forme crite. Au cas ou une instruction lui paratrait illgale ou contraire sa conscience, une procdure interne adquate devrait permettre son remplacement ventuel. Sagissant des instructions hirarchiques - question particulirement dlicate lorsque le systme juridique reconnat le droit la hirarchie dmettre des instructions dans les affaires individuelles ou relatives la politique pnale appliquer -, deux excs doivent tre vits. Dune part, reconnatre, de manire gnrale, tout membre du Ministre Public un droit de dsobissance gnrerait des excs que ne pourrait pallier la cration dorganismes de recours qui, au surplus, conduirait une judiciarisation des rapports hirarchiques susceptibles dentraver le bon fonctionnement du systme. Dautre part, il nest pas humainement acceptable et sans danger pour les liberts publiques de contraindre tout magistrat du Ministre Public dexcuter une instruction lui paraissant contraire la loi ou sa conscience. Aussi est-il recommand, dans ces hypothses, de prvoir deux types de garanties: lune, dont bnficie dj tout administr et tout justiciable, cest de pouvoir demander que les instructions qui lui sont adresses le soient sous forme crite, afin que la hirarchie prenne clairement ses responsabilits. Lventail des instructions hirarchiques tant trs htrogne - elles vont de la dcision la plus courante et la plus anodine jusqu la dcision de principe -, il nest en effet pas

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apparu souhaitable ni possible dobliger les coucher toutes, et de manire systmatique, par crit, sauf vouloir transformer le Ministre Public en une vaste bureaucratie (cf. la recommandation n 13 c et d relative aux instructions du pouvoir excutif, qui diffre sur ce point). lautre consiste en llaboration dune procdure interne au Ministre Public permettant le remplacement ventuel du subordonn qui en fait la demande pour mettre excution linstruction conteste.

Les garanties en question doivent sentendre comme tant tablies dans lintrt tant des membres du Ministre Public que de la socit en gnral. Cest dire quelles nont quune vocation exceptionnelle sappliquer et quelles ne doivent pas tre utilises des fins abusives, par exemple pour entraver le bon fonctionnement du systme. Il est dailleurs vident que lorganisation hirarchique doit laisser une large place la concertation et lesprit dquipe. Pour autant, lexercice de ces garanties par un membre du Ministre Public dans une situation qui le justifie ne saurait entraner, son gard, de consquences nfastes dans le droulement de sa carrire.

RAPPORTS ENTRE LE MINISTRE PUBLIC ET LES POUVOIRS EXCUTIF ET LGISLATIF LEurope judiciaire est divise sur cette question cl entre les systmes juridiques qui dfendent une totale indpendance du Ministre Public vis--vis des pouvoirs lgislatif et excutif, et ceux dans lesquels le Ministre Public reste subordonn lun ou lautre de ces pouvoirs tout en bnficiant dune marge dautonomie plus ou moins grande. Dans la mesure o cette question est de nature institutionnelle - elle concerne la rpartition fondamentale des pouvoirs de lEtat - et quelle est aujourdhui au coeur de nombreuses rformes internes motives soit par lvolution du contexte historique, soit par les difficults rencontres dans les rapports entre justice et politique, lide mme dune harmonisation europenne autour dun concept unique est apparue comme trop prcoce. Le Comit sest ainsi efforc, en analysant les deux types de systmes en vigueur, dfinir les conditions dun quilibre afin dviter les excs de part et dautre. Outre la dtermination de rgles communes tout Ministre Public (cf. les recommandations n 11 et 12), il sest attach crer des gardes-fou qui concernent, plus spcifiquement, soit les systmes o prime une certaine subordination (cf. recommandations n 13 et 16), soit ceux qui favorisent lindpendance (cf. recommandations n 14 et 15).

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11. Les Etats doivent faire en sorte que les membres du Ministre Public soient en mesure de remplir leur mission sans ingrence injustifie et sans risquer d'encourir, audel du raisonnable, une responsabilit civile, pnale ou autre. Toutefois, le Ministre Public doit rendre compte, priodiquement et publiquement, de l'ensemble de ses activits, en particulier de la mise en uvre de ses priorits. Deux conditions sont poses pour le bon fonctionnement de tout Ministre Public : dune part, ses membres doivent bnficier de l'indpendance ou de l'autonomie ncessaire l'exercice de leurs fonctions 6, et notamment pouvoir agir quels que soient les intrts en cause, sans ingrence injustifie (c'est--dire dans d'autres cas que ceux prvus par la loi) de la part de tout autre pouvoir, quil sagisse de lexcutif ou de lgislatif - et ceci concerne principalement les systmes qui connaissent le rgime de la subordination -, mais aussi du pouvoir conomique ou du pouvoir politique local. Cette protection est gnralement assure par la loi elle-mme, lingrence injustifie tant mme parfois sanctionne pnalement. Mais lingrence peut revtir des formes plus insidieuses et provenir, par exemple, de ressources insuffisantes pour le Ministre Public, qui le rendrait dpendant de sources de financement non tatiques. dautre part, si les membres du Ministre Public, compte-tenu des pouvoirs importants qui leur sont reconnus et des consquences que leur exercice peut avoir pour les liberts individuelles, doivent pouvoir voir leur responsabilit tre engage en cas de faute personnelle, tant sur le plan disciplinaire, administratif, civil ou pnal, cette possibilit doit rester dans le domaine du raisonnable afin de ne pas entraver le bon fonctionnement du systme ; le recours hirarchique ou devant des commissions ad-hoc et la poursuite disciplinaire doivent tre ainsi privilgis, sauf lagent rpondre, bien entendu, comme nimporte quel autre citoyen, des infractions commises. Il est toutefois vident que la responsabilit est dautant plus grande que le membre du Ministre Public bnficie dune totale indpendance.

Ces conditions vont de pair avec une exigence de transparence. Au-del des dcisions individuelles qui font lobjet de recommandations particulires, tout Ministre Public, puisquil agit au nom de la socit, doit rendre compte de ses activits au plan local, rgional, voire central sil est organis ce niveau. Ce compte-rendu priodique sadresse au public dans son ensemble - soit directement par lintermdiaire des mdias ou dune publication, soit devant les assembles lues ; il peut prendre la forme dun rapport, de statistiques expliquant lactivit passe, les objectifs atteints, le cas chant la faon dont la politique pnale a t mise en oeuvre par rapport aux pouvoirs dopportunit dont il dispose, les fonds publics dpenss, et nonant les priorits futures. Souvent dj mis en oeuvre dans les systmes o le Ministre Public bnficie dune large indpendance, un tel compte-rendu public prsente aussi des avantages dans les autres systmes, en permettant une meilleure lisibilit de laction du Ministre Public.

Voir notamment la Rsolution (97) 24 portant sur les Vingt Principes Directeurs pour la Lutte contre la Corruption.

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12. Le Ministre Public ne doit pas s'ingrer dans les comptences du pouvoir lgislatif ou du pouvoir excutif. Corollaire de la recommandation prcdente, il sagit de la reprise du principe bien connu de la sparation des pouvoirs. En particulier, sauf lorsque la loi en dispose autrement, linterprtation des textes normatifs ainsi que le contrle de leur constitutionnalit ne relvent pas du Ministre Public mais sont rservs aux juges. Si le Ministre Public peut recommander des modifications lgislatives, ainsi que - dans certaines circonstances - dlivrer des avis interprtatifs, il ne peut pas, de sa propre autorit, faire oeuvre dinterprtation de la loi. 13. Dans les pays o le Ministre Public dpend du gouvernement ou se trouve subordonn celui-ci, l'Etat prend toutes mesures afin que : (a) (b) (c) (d) la nature et l'tendue des pouvoirs du gouvernement vis--vis du Ministre Public soient prcises par la loi ; le gouvernement exerce ses pouvoirs de manire transparente et conformment aux traits internationaux, au droit interne et aux principes gnraux du droit ; toute instruction caractre gnral manant du gouvernement revte une forme crite et soit publie selon des modalits appropries ; lorsque le gouvernement est habilit donner des instructions de poursuite dans une affaire spcifique, celles-ci saccompagnent de garanties suffisantes de transparence et dquit, dans les conditions prvues par la loi nationale, le gouvernement tant, par exemple, astreint : - solliciter au pralable lavis crit du Ministre Public comptent ou de lorgane reprsentatif du corps ; - dment motiver ses instructions crites, tout particulirement lorsquelles ne concordent pas avec cet avis et les acheminer par la voie hirarchique ; - avant laudience, verser au dossier de la procdure pnale les instructions et avis et les soumettre au dbat contradictoire ; le Ministre Public conserve le droit de soumettre la juridiction tout argument juridique mme dans les cas o, lorsquil la saisi par crit, il est dans lobligation de le faire dans le sens des instructions quil a reues; les instructions individuelles de non poursuite soient, en principe, prohibes et que, s'il n'en est pas ainsi, de telles instructions, par ailleurs exceptionnelles, soient assujetties non seulement aux rgles nonces aux paragraphes (d) et (e) mais galement un contrle spcifique appropri dans le but notamment de garantir la transparence.

(e) (f)

Cette recommandation concerne spcifiquement les systmes o le Ministre Public est subordonn au pouvoir excutif. Elle prcise la manire dont doivent sarticuler les deux entits, non pas au plan institutionnel, mais dans leurs modalits pratiques, afin que la subordination respecte une certaine autonomie considre comme absolument ncessaire au fonctionnement de tout Ministre Public, notamment lorsquil traite des affaires individuelles.

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Les instructions caractre gnral - par exemple en matire de politique pnale mettre en oeuvre - doivent tre toujours crites et publies (c), plus dailleurs pour linformation des justiciables que pour la garantie des membres du Ministre Public. Il convient aussi de veiller ce que ces instructions, notamment lorsqu'elles portent sur la non-poursuite de telle ou telle catgorie de faits, respectent strictement l'quit et l'galit et que, sous couvert d'instructions gnrales, il ne soit pas en fait question d'apporter une solution une affaire particulire. Les instructions de nature individuelle posent de plus amples difficults, notamment dans les systmes connaissant le principe de lopportunit des poursuites; cest dailleurs elles qui ont pos question, ces dernires annes, dans plusieurs Etats membres, compte tenu du risque de voir le pouvoir excutif privilgier des solutions partisanes. Le Comit a dabord considr que le pouvoir de donner des instructions de nature individuelle ntait pas consubstantiel aux systmes connaissant le principe de la subordination : certains ministres publics, pourtant relis lexcutif voire au lgislatif, ne peuvent recevoir que des instructions caractre gnral. Si ces instructions sont possibles, leur principe doit donc rsulter dune disposition expresse de la loi (a et d). Encore le Comit a-t-il considr, aprs une longue rflexion, que ces instructions individuelles devaient tre limites aux seules instructions de poursuite, en recommandant que soient prohibes les instructions tendant un classement (f) compte tenu des risques particuliers quelles font courir au principe de lgalit des justiciables, faute de contrle juridictionnel. Il sagit, en consquence, de rserver lapprciation du classement en opportunit, au Ministre Public et lui seul. Pour les systmes connaissant une telle possibilit, un renforcement des garanties existantes est, tout le moins, recommand, par la cration dun contrle spcifique a posteriori des instructions donnes afin de garantir la transparence.7 Sagissant des instructions de poursuite, elles devraient aussi sentourer de tout ou partie des garanties particulires cites en (d) : consultation pralable du Ministre Public ; motivation des instructions ; versement au dossier ; et libert de parole du Ministre Public laudience.

A titre dexemple : la loi entre en vigueur aux Pays-Bas le 1er juin 1999 prvoit les garanties suivantes: lorsqu'il envisage de rendre une instruction, le ministre de la Justice est tenu de consulter le Conseil des avocats gnraux (qui est la tte du Ministre Public). Le ministre peut certes s'carter de l'avis de ce conseil, mais uniquement de faon motive; l'instruction et l'avis doivent tre prsents sous forme crite. Le procureur concern est tenu de verser ces pices au dossier, de telle sorte que le juge et le prvenu puissent en prendre connaissance et formuler toute observation cet gard; bien que l'instruction prsente un caractre contraignant, le Ministre Public est libre de soumettre tout autre argument juridique la cour; lorsque le ministre donne une instruction de ne pas poursuivre, il est tenu d'en informer le parlement. Cette information est accompagne de l'avis crit du Ministre Public sur la question. Un contrle public exhaustif est donc prvu; les victimes et autres parties intresses peuvent faire appel devant la justice de toute dcision de ne pas poursuivre.

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14. Dans les pays o le Ministre Public est indpendant du gouvernement, l'Etat doit prendre toutes mesures afin que la nature et l'tendue de l'indpendance du Ministre Public soient prcises par la loi. Lorsque le Ministre Public est indpendant du pouvoir excutif, la loi doit prciser la nature et ltendue de cette indpendance afin dviter, tant des pratiques clandestines qui pourraient mettre mal ce principe, que tout risque de drive corporatiste du Ministre Public lui-mme. 15. Afin de favoriser l'quit et l'efficacit de la politique pnale, le Ministre Public doit cooprer avec les services et institutions de l'Etat dans la mesure o cela est conforme la loi. Lindpendance du Ministre Public fait courir le risque dune csure au sein de lappareil dEtat par rapport aux administrations qui participent aussi la conduite ou la mise en oeuvre de la politique pnale. Aussi est pose lexigence dune bonne coopration entre le Ministre Public et ces diffrents services qui relvent ordinairement du pouvoir excutif, dont le principe et les modalits doivent relever de la loi. La coopration avec ces administrations suppose que le Ministre Public dispose dune organisation interne stricte et de reprsentants habilits contracter. De tels mcanismes internes sont dailleurs indispensables pour assurer la cohrence globale de laction des diffrents membres du Ministre Public, en particulier quant la politique pnale effectivement mise en oeuvre par eux dans le cadre des pouvoirs d'opportunit qui leur sont reconnus 8. 16. Le Ministre Public doit, en tout tat de cause, tre en mesure dexercer sans entrave les poursuites des agents de l'Etat pour les dlits commis par eux, notamment des dlits de corruption, d'abus de pouvoir, de violation patente des droits de l'homme et d'autres dlits reconnus par le droit international. Malgr sa porte gnrale, cette recommandation concerne surtout les systmes o le Ministre Public est subordonn lexcutif, une telle subordination ne devant pas mettre obstacle la poursuite des agents de ltat - et par extension des lus ou des membres des appareils politiques - qui commettent des infractions, notamment en cas de corruption. Par entrave il faut entendre, non seulement les obstructions qui pourraient tre faites aux poursuites dont il sagit, mais aussi les ventuelles reprsailles dont pourraient faire lobjet les membres du Ministre Public.

L'on entend parler de tous les pouvoirs d'opportunit reconnus au Ministre Public et pas simplement de ses prrogatives en matire d'opportunit des poursuites.

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RAPPORTS ENTRE LE MINISTRE PUBLIC ET LES JUGES Le Comit a tenu noncer clairement que, malgr leur appartenance commune au systme judiciaire et la proximit de leurs statuts et de certaines de leurs missions, les membres du Ministre Public ne sont pas des juges et que toute quivoque en la matire doit tre condamne comme doit tre prohibe toute forme demprise des premiers sur les seconds. Au contraire, les relations entre les titulaires des deux fonctions, forcment frquentes, doivent tre marques du sceau du respect et de lobjectivit et rgies par la procdure. 17. Les Etats prennent toutes mesures afin que le statut, la comptence et le rle procdural des membres du Ministre Public soient dfinis par la loi de sorte qu'il ne soit possible de nourrir aucun doute lgitime quant l'indpendance et l'impartialit des juges. Les Etats garantissent en particulier que nul ne puisse la fois exercer les fonctions de membre du Ministre Public et de juge. En premier lieu, il est recommand de lever toute ambigut quant au statut et au rle respectif des membres du Ministre Public et des juges, afin que les uns et les autres soient clairement identifis par le public et quil ne puisse y avoir de confusion dans lesprit des justiciables. A cet effet, la dtermination de rgles procdurales claires concernant le droit daction du Ministre Public apparat primordiale. En second lieu, il est rappel le principe fondamental selon lequel on ne peut cumuler les fonctions de Ministre Public et de juge dans la mme espce. Ceci nest pas contraire la recommandation n 5 h destine favoriser la cration de passerelles entre les deux fonctions, afin de permettre, en cours de carrire, un membre du Ministre Public de devenir juge ou inversement. De mme, le fait que certains procureurs puissent, en dbut de carrire, tre affects comme juges temporaires afin dvaluer leurs qualifications nest pas contraire au principe pos. 18. Toutefois, si le rgime juridique le permet, les Etats doivent prendre des mesures concrtes afin de permettre une mme personne doccuper successivement des fonctions de Ministre Public et de juge, ou inversement. Ces changements de fonctions ne peuvent intervenir qu la demande expresse de la personne concerne et en conformit avec les garanties. La possibilit de passerelles entre les fonctions de juge et celles de Ministre Public est fonde sur le constat de la complmentarit des missions des uns et des autres, mais aussi sur la similitude des garanties qui doivent tre offertes en termes de qualification, de comptence et de statut. Elle constitue par ailleurs une garantie pour les membres du Ministre Public.

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19. Les membres du Ministre Public doivent respecter strictement lindpendance et limpartialit des juges ; ils ne sauraient notamment remettre en cause les dcisions juridictionnelles ou faire obstacle leur excution, sauf lexercice des voies de recours ou procdures assimiles. La proximit des magistrats du Ministre Public et des juges ne doit pas entamer limpartialit de ces derniers. Il appartient aux premiers cits dy veiller comme garants de lapplication de la loi, tout en respectant scrupuleusement les dcisions de justice quils ont souvent pour mission de faire excuter, sauf le jeu normal des voies de recours. Il va sans dire, que la rciproque est aussi vraie, les juges devant respecter les reprsentants de la socit que constituent les membres du Ministre Public et ne pas simmiscer dans lexercice de leurs fonctions. Par procdures assimiles, on entend toute procdure ayant les mmes effets qu'un recours sans en tre un techniquement. 20. Les membres du Ministre Public doivent faire preuve d'objectivit et d'quit au cours de la procdure judiciaire. Ils doivent en particulier veiller ce que les tribunaux disposent de tous les lments de fait ou de droit ncessaires une bonne administration de la justice. La troisime recommandation sur ce chapitre a trait la ncessaire objectivit des membres du Ministre Public et la transparence quils doivent manifester lgard des juges afin de mettre ces derniers en mesure de bien juger. Cette transparence doit, en priorit, sexercer par la communication de tous les lments utiles au procs ; il est aussi opportun que, par-del les affaires individuelles, les juges soient informs des priorits gnrales retenues par le Ministre Public et des critres daction retenus par ce dernier.

RAPPORTS ENTRE LE MINISTRE PUBLIC ET LA POLICE Les liaisons institutionnelles entre le Ministre Public et la police constituent une autre pierre dachoppement dans la volont dharmonisation europenne. Un partage existe entre les Etats dans lesquels la police, indpendante du Ministre Public, dispose de larges prrogatives non seulement pour mener les enqutes, mais aussi parfois pour dcider des poursuites, et ceux qui subordonnent laction policire au contrle, voire la direction du Ministre Public. L encore toutefois, les exigences des droits de lhomme et du respect des liberts individuelles ont t lorigine dvolutions rcentes qui - partant du principe que lauto-contrle de la police est insuffisant eu gard aux pouvoirs considrables quelle dtient et aux consquences particulirement nfastes des illgalismes ventuels - favorisent une certaine convergence. Cest cette convergence qui a incit le Comit poser un principe gnral commun tous les systmes, avant dmettre des recommandations propres chacun dentre eux.

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21. D'une manire gnrale, le Ministre Public doit vrifier la lgalit des enqutes de police, tout le moins lorsquil dcide d'engager ou de continuer l'action publique. A cet gard, il doit aussi contrler la faon dont la police respecte les droits de l'homme. Tout Ministre Public doit avoir, au minimum, une double mission en ce qui concerne laction policire : dabord, vrifier la lgalit des enqutes entreprises avant toute dcision de mise en mouvement de laction publique ; ensuite contrler, cette mme occasion, la manire gnrale dont les droits de lhomme sont respects.9 22. Dans les pays o la police est place sous l'autorit du Ministre Public ou lorsque les enqutes de police sont diriges ou supervises par ce dernier, l'Etat prend toutes mesures pour que le Ministre Public puisse : (a) donner des instructions utiles aux services de police pour une application effective des priorits de politique pnale, sagissant en particulier de llucidation des affaires, du mode de recherche des preuves, des moyens en personnel utiliser, de la dure des enqutes, de linformation du Ministre Public, etc. ; en cas de pluralit de services, saisir dune enqute individuelle le service de police quil juge adquat ; procder aux valuations et contrles ncessaires au respect de ses instructions et de la loi ; sanctionner ou faire sanctionner le cas chant dventuelles violations.

(b) (c) (d)

Cette recommandation concerne exclusivement les systmes qui reconnaissent au moins un droit de regard au Ministre Public sur la police et son action. A cet gard, si le Comit na pas voulu trancher la question rcurrente du rattachement de tout ou partie de la police au Ministre Public, il a entendu faire part de ses proccupations quant leffectivit des pouvoirs de direction et de contrle reconnus ce dernier, un dcalage important existant souvent entre les attributions lgales et leur exercice quotidien. Leffectivit de ces attributions suppose, tout dabord, que, en sus des instructions susceptibles dtre donnes aux services denqute loccasion de chaque affaire individuelle, le Ministre Public soit pleinement habilit donner des instructions caractre gnral pour que les priorits de politique pnale, quil est souvent charg de mettre en oeuvre, soient pleinement respectes. Ces priorits demandent, par exemple, de faire porter lessentiel des efforts sur llucidation de telle ou telle forme de dlinquance, eu gard aux choix effectus par lEtat (cf., par exemple, les efforts faire pour lucider la dlinquance quotidienne dappropriation ou les infractions de blanchiment) ; de privilgier tels modes de recherche des preuves (cf., par exemple, les investigations mener en cas de vols par effraction ou le recours aux empreintes gntiques) ; daffecter tels types de moyens telle enqute particulire ou la recherche de telles natures dinfractions ; de cantonner la dure des enqutes (souvent trop longues) ; dinformer systmatiquement le Ministre Public de toute infraction dune certaine importance mais aussi de lavancement des enqutes.

La formulation retenue correspond un compromis qui reflte, dune part, le maximum admis par certains systmes sinspirant du common law et, dautre part, un minimum par rapport ce qui dautres systmes auraient souhait.

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En outre, lorsque plusieurs services denqute ont vocation intervenir sur une enqute individuelle, il appartient au Ministre Public de saisir celui quil juge adquat en respectant, naturellement, la comptence territoriale et matrielle de chacun, ainsi que leurs contraintes matrielles et oprationnelles. Enfin, les policiers seront dautant plus mme dappliquer effectivement les instructions du Ministre Public que ce dernier participera leur formation. Si lchange et la concertation doivent prsider aux relations entre Ministre Public et police, il importe aussi que le premier cit dispose des moyens de veiller lapplication de ses instructions et de sanctionner dventuelles violations. 23. Les Etats o la police est indpendante du Ministre Public prennent toutes mesures pour que le Ministre Public et la police cooprent de faon approprie et efficace. Lorsque le Ministre Public et la police ne sont pas lis par des relations dordre institutionnel, il appartient lEtat de dfinir les modalits dune coopration qui reste indispensable. DEVOIRS ET RESPONSABILITES DU MINISTRE PUBLIC VIS-A-VIS DES JUSTICIABLES Les garanties reconnues au Ministre Public pour lexercice de ses activits ont ncessairement pour pendant les devoirs que ce mme Ministre Public doit avoir vis--vis des justiciables, quil sagisse du suspect, du tmoin ou de la victime. 24. Dans l'exercice de sa mission, le Ministre Public doit notamment : (a) (b) (c) agir de faon quitable, impartiale et objective ; respecter et faire protger les droits de l'homme tels qu'ils sont noncs par la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales ; veiller ce que le systme de justice pnale fonctionne avec autant de clrit que possible.

Lon retrouve l les deux impratifs dj mentionns dans la recommandation n 1, savoir le respect des droits des individus et la recherche de lefficacit apprhende sous langle de la clrit, dont le Ministre Public est, pour partie, comptable.

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25. Le Ministre Public sabstient de toute discrimination fonde sur quelque motif que ce soit, tel que le sexe, la race, la couleur de la peau, la langue, la religion, les opinions politiques ou autres, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance une minorit nationale, la fortune, la naissance, la sant, les handicaps ou toute autre qualit. Le fait que le Ministre Public soit en charge de laccusation ne doit pas faire oublier quil est, avant tout, gardien de la loi : il doit ainsi se comporter de manire impartiale, les consquences pratiques de ce principe tant dtailles dans les recommandations qui suivent. 26. Le Ministre Public veille l'galit de chacun devant la loi, tient dment compte de la situation du suspect, prend en considration tous les lments de l'affaire susceptibles de prsenter un intrt, que ces lments jouent en faveur ou au dtriment du suspect. 27. Le Ministre Public ne saurait engager ou continuer des poursuites lorsqu'une instruction impartiale a montr que les charges taient sans fondement. 28. Le Ministre Public ne doit pas faire usage contre les suspects de preuves dont il sait ou peut raisonnablement supposer qu'elles ont t obtenues en recourant des mthodes contraires la loi. En cas de doute, le Ministre Public doit demander au tribunal de se prononcer sur la recevabilit de cette preuve. Garant de lapplication de la loi, le Ministre Public doit prendre en compte la manire dont les preuves contre les suspects ont t obtenues. Par mthodes contraires la loi, on vise moins des illgalits mineures de nature formelle qui, souvent, sont sans incidence sur la validit de la procdure globale, que les illgalits attentatoires aux droits fondamentaux. Deux cas de figure peuvent se prsenter : soit lillgalisme de la preuve nest pas douteux et le Ministre Public doit, de lui-mme, carter la preuve litigieuse ; soit il y a doute, et il revient au Ministre Public de demander au tribunal de statuer sur la recevabilit de la preuve en question, avant ou loccasion de lexercice de la poursuite. 29. Le Ministre Public veille au respect du principe de lgalit des armes, notamment en transmettant aux autres parties sauf exception prvue par la loi - les informations en sa possession, qui seraient susceptibles daffecter le droulement quitable du procs. Corollaire de la recommandation n 20 qui fait obligation au Ministre Public de se comporter loyalement lgard des juges, le devoir dinformation des parties conditionne le caractre contradictoire qui sattache au dbat judiciaire. Le Comit a toutefois entendu rserver les cas o un intrt public primordial justifie que soit prserve la confidentialit du document et de linformation (par exemple, lorsque la loi prvoit la protection de certaines sources dinformation pour des raisons de scurit), mais ces cas ne sauraient revtir quun caractre exceptionnel.

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Le principe de lgalit des armes est contenu dans larticle 6.1 de la Convention europenne des droits de lhomme ; il constitue un aspect de la notion plus large de procs quitable devant un tribunal indpendant et impartial (affaire Delcourt, arrt du 17.01.70, 28). En vertu du principe de lgalit des armes, () chaque partie doit se voir offrir une possibilit raisonnable de prsenter sa cause dans des conditions qui ne la placent pas dans une situation de dsavantage par rapport son adversaire. Dans ce contexte, la Cour attribue une importance aux apparences autant qu la sensibilit accrue aux garanties dune bonne justice. (affaire Bulut, arrt du 22.02.96 47). 30. Le Ministre Public prserve vis--vis des tiers la confidentialit des informations recueillies, notamment lorsque la prsomption dinnocence est en cause, moins que leur communication ne soit ncessaire dans l'intrt de la justice ou ne soit requise par la loi. Le Ministre Public doit prserver la prsomption dinnocence reconnue dans tous les systmes dmocratiques, tant entendu quil peut exister des cas - l encore exceptionnels o la leve de la confidentialit de linformation recueillie, par exemple en cours denqute, est ncessaire : elle doit tre alors autorise ou requise par la loi. 31. Lorsque le Ministre Public est habilit prendre des mesures qui entranent des atteintes aux droits et liberts fondamentales du suspect, ces mesures doivent pouvoir faire l'objet d'un contrle judiciaire. Selon les systmes juridiques, le Ministre Public peut tre autoris prendre, soit directement, soit par lintermdiaire des services placs sous sa direction ou son contrle, des mesures attentatoires aux liberts individuelles. Si le Comit na pas jug utile dentrer dans le dtail des principes et garanties poss par la Convention europenne des droits de lhomme ou dautres textes internationaux, il a tenu rappeler lexigence dun contrle juridictionnel, le juge tant, en dernier recours, le seul garant des liberts. 32. Le Ministre Public doit prendre dment en compte les intrts des tmoins, en particulier dcider ou favoriser des mesures pour protger leur intgrit physique et leur vie prive, ou sassurer quelles ont t prises. La lutte contre la criminalit organise rend de plus en plus ncessaire ladoption de mesures destines la protection des tmoins. Il appartient ordinairement au Ministre Public, en charge de laccusation, de prescrire les mesures utiles ou de veiller ce quelles soient prises par la police. A cet gard, il convient de se reporter la Recommandation n R (97) 13 sur l'intimidation des tmoins et les droits de la dfense.

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33. Le Ministre Public doit prendre dment en compte l'opinion et les proccupations des victimes lorsque leurs intrts personnels ont t lss, et veiller ce que les victimes soient informes de leurs droits et de lvolution de la procdure, ou favoriser cette information. La place accorde la victime au sein du procs pnal varie en fonction des systmes juridiques, selon notamment que laction civile peut tre ou non intente devant la juridiction rpressive. Pour autant, la prise en considration des victimes constitue aujourdhui un lment majeur des politiques criminelles menes en Europe. Aussi le Comit a-t-il jug ncessaire dinscrire dans la Recommandation les devoirs principaux du Ministre Public, quelque soit le systme de rfrence, vis--vis de la victime. Bien videmment, nombre de systmes sont plus ambitieux : il convient de se reporter aux principaux instruments dj adopts par le Conseil de lEurope en la matire, savoir : la Rsolution (77) 27 sur le ddommagement des victimes d'infractions pnales ; la Recommandation n R (85) 11 sur la position de la victime dans le cadre du droit pnal de la procdure pnale ; la Recommandation n R (87) 21 sur l'assistance aux victimes et la prvention de la victimisation ; la Convention europenne relative au ddommagement des victimes d'infractions violentes ; la Recommandation n R (99) 19 sur la mdiation pnale.

34. Les parties intresses l'affaire, lorsqu'elles sont reconnues telles ou identifiables, en particulier les victimes, doivent avoir la possibilit de contester la dcision prise par le Ministre Public de ne pas engager de poursuites ; une telle contestation peut se faire, le cas chant aprs contrle hirarchique, soit dans le cadre d'un contrle juridictionnel, soit en autorisant les parties mettre en uvre elles-mmes les poursuites. Dans tous les systmes juridiques et notamment dans ceux qui reconnaissent au Ministre Public un pouvoir dopportunit quant lexercice de laction publique, les dcisions de classement sans suite dinfractions pourtant constitues - dcisions souvent accompagnes dalternatives aux poursuites (transaction, mdiation, rappel la loi, avertissement, conditions...) - posent un problme difficile lorsquelles sont controverses par les personnes intresses ou (et) suscitent des interrogations quant leur raison dtre. En complment de la recommandation n 13e relative la prohibition des instructions de classement manant du pouvoir excutif, le Comit a entendu contribuer renforcer lensemble des contrles et quilibres visant garantir que le systme de justice pnale nest pas dtourn de ses objectifs et ceci sans prjudice dautres droits attribus aux parties en vertu de la loi nationale. Il sest heurt deux types de difficults : si la grande majorit des infractions font des victimes directes, individuelles voire collectives mais toujours identifiables, dautres telles la corruption ou les atteintes aux intrts financiers de lEtat ou dune collectivit territoriale - ne prsentent pas ce caractre. Ouvrir un droit aux seules victimes reviendrait ainsi laisser sans contrle dmocratique laction du Ministre Public dans des domaines particulirement sensibles. En sens inverse, reconnatre indistinctement toute personne qui sestime intresse par linfraction le droit de contester le classement intervenu reviendrait paralyser le Ministre Public et multiplier les recours dilatoires.

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Aussi le Comit a-t-il voulu reconnatre des droits, non seulement aux victimes, mais aussi ce quil a dnomm les parties intresses laffaire, lorsquelles sont reconnues telles ou identifiables, qui peuvent tre, par exemple, une personne qui porte les faits lattention de la justice (sous certaines conditions), ou une association habilite ou exceptionnellement autorise dfendre un intrt dordre gnral. La deuxime difficult a trait aux mcanismes de contrles instaurer, tant entendu qu ils ne doivent pas produire des rsultats indsirables - tels la paralysie du systme ou lintroduction dun contrle judiciaire gnralis des dcisions prises, juste titre et en toute lgalit, par le Ministre Public -. En sens inverse, le contrle ou recours hirarchique nest pas toujours paru ni suffisant, ni parfois appropri, notamment lorsque la dcision dun membre du Ministre Public a t prise sur les instructions de ses suprieurs. Sinspirant de la Recommandation N R (87) 18 sur la simplification de la justice pnale, le Comit recommande linstauration, soit dun contrle juridictionnel - tant entendu que cette notion peut varier dun Etat lautre -, soit dautoriser les parties ainsi dfinies engager elles-mme les poursuites, cette autorisation pouvant se faire alors de manire gnrale ou au cas despce. Dans certains pays, mme si des voies allant dans le sens dcrit ci-dessus sont disponibles, leur porte est nanmoins limite. 35. Les Etats doivent veiller ce que lexercice des fonctions de membre du Ministre Public soit rgi par un code de conduite . Les manquements ce code peuvent donner lieu des sanctions appropries conformement au point 5 ci-dessus. La faon dont les membres du Ministre Public accomplissent leurs fonctions doit par ailleurs faire lobjet dun contrle interne rgulier. Les membres du Ministre Public doivent, en particulier, faire preuve d'excellence dans leurs dcisions et leur conduite professionnelle. A une poque o lindpendance ou lautonomisation du Ministre Public se renforce et compte tenu de la ncessaire responsabilisation qui va de pair, les rgles statutaires et procdurales sont apparues insuffisamment prcises pour rgir la dontologie et la conduite de ses membres. Pour autant, par code de conduite, les rdacteurs nentendent pas proposer un code formel, mais bien plutt un ensemble de prescriptions assez souples concernant la manire de faire, et visant de manire claire marquer les limites de ce qui est et de ce qui nest pas acceptable dans la conduite professionnelle des membres du Ministre Public. Le contrle effectif du respect de ces rgles de conduite suppose des inspections rgulires.

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36.

(a)

(b)

(c)

Pour favoriser lquit, la cohrence et lefficacit de laction du Ministre Public, les Etats doivent veiller : - privilgier une organisation hirarchique sans que toutefois cette organisation entrane la constitution de structures bureaucratiques, inefficaces ou paralysantes ; - dfinir des lignes directrices gnrales relatives la mise en uvre de la politique pnale ; - arrter des principes et des critres gnraux servant de rfrence aux dcisions dans les affaires individuelles afin dviter tout arbitraire dans le processus de prise de dcisions. Cette organisation ainsi que ces lignes directrices, principes et critres sont dcids par le parlement ou le gouvernement ou, si le droit national consacre l'indpendance du Ministre Public, par les reprsentants du Ministre Public eux-mmes. Le public est inform de cette organisation et de ces lignes directrices, principes et critres, qui sont aussi communicables tout justiciable sur simple demande.

Lgalit des citoyens devant la loi comme dailleurs lefficacit du systme de justice pnale commandent une certaine unit daction et une recherche de cohrence, par del le traitement des affaires individuelles. Ces exigences sont dautant plus fortes lorsque le Ministre Public est rig en autorit indpendante ou dispose dune trs forte autonomie. Trois moyens doivent tre privilgis cet effet : une organisation hirarchique intelligente, qui bannisse tout effet pervers de type bureaucratique, chaque membre du Ministre Public devant se sentir responsable de ses propres dcisions et susceptible de prendre les initiatives que commande lexercice de ses missions spcifiques (cf. aussi en ce sens les recommandations n 9 et 10) ; des lignes directrices gnrales quant la mise en oeuvre de la politique pnale dfinissant les priorits et les moyens de les atteindre, eu gard aux pouvoirs d'opportunit reconnus au Ministre Public ; des critres de rfrence guidant les prises de dcision dans les affaires individuelles, afin, par exemple, quun mme genre daffaire ne soit pas systmatiquement poursuivi dans tel parquet et class par tel autre, ou fasse lobjet de types de procdures dissemblables ou soit encore qualifi diffremment.

De tels critres doivent tre dtermins de manire quils puissent jouer effectivement le rle que lon en attend, sans prsenter une rigidit telle qu ils feraient obstacle la ncessaire apprciation dans chaque cas despce et en fonction des situations locales, ou pourraient tre utiliss par les dlinquants pour agir impunment en marge du systme. Prioritairement, le Comit estime que ces lignes directrices, principes et critres doivent tre approuvs par le Parlement ou le Gouvernement. Ce nest que dans lhypothse o le droit national consacre lindpendance du Ministre Public que ce dernier devrait tre habilit poser ces lignes de conduite.

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De tels instruments nayant pas pour raison premire de garantir les membres du Ministre Public mais bien les justiciables eux-mmes, il est ncessaire quils soient ports la connaissance du public, voire de tout intress. Cette exigence prend une importance particulire lorsque le Ministre Public est indpendant ou lorsquil dispose dun grand pouvoir discrtionnaire. COOPRATION INTERNATIONALE Compte tenu du nombre des instruments et recommandations internationaux dj disponibles en ce domaine et de lexistence dune rflexion spcifique au sein mme du Conseil de lEurope, le Comit sest attach dfinir les moyens concrets de nature amliorer la situation actuelle, eu gard au rle important que joue, le plus souvent, le Ministre Public dans la coopration judiciaire internationale en matire pnale 37. Indpendamment du rle qui peut tre imparti dautres organes en matire de coopration judiciaire internationale, les contacts directs entre les membres du Ministre Public des diffrents pays dans le cadre de conventions internationales en vigueur ou, dfaut, en vertu d'arrangements pratiques, doivent tre favoriss. Le comit nignore pas que, en ltat actuel et en vertu daccords internationaux existants, certains Etats font appel des autorits centrales. Les contacts directs doivent toutefois tre privilgis, notamment dans le cadre des rapports entre les Etats membres du Conseil de lEurope. 38. Des efforts en diffrentes directions doivent tre mis en uvre afin de favoriser des contacts directs entre Ministre Public dans le cadre de la coopration judiciaire internationale, notamment : (a) la diffusion d'outils documentaires ; (b) l'tablissement d'une liste de contacts et d'adresses indiquant les noms des interlocuteurs comptents dans les diffrents parquets, leur spcialisation, leur domaine de responsabilit, etc. ; (c) l'tablissement de contacts personnels et priodiques entre membres du Ministre Public de diffrents pays, en particulier la tenue de runions rgulires entre Procureurs gnraux ; (d) la mise sur pied de sessions de formation et de sensibilisation ; (e) la cration et le dveloppement de magistrats de liaison en poste dans les pays trangers ; (f) lenseignement de langues trangres ; (g) le dveloppement des transmissions par voie lectronique ; (h) l'organisation de sminaires de travail avec d'autres Etats, tant sur les questions d'entraide que sur les questions criminelles communes. Les outils documentaires incluent, par exemple, les documents contenant des informations sur la lgislation applicable dans les diffrents pays. Les sessions de formation et de sensibilisation consistent organiser, intervalles rguliers, sous les auspices du Conseil de l'Europe, des sminaires de formation internationaux destins aux membres des ministres publics des diffrents pays et aussi des formations linguistiques. Lobjectif moyen terme devrait tre de crer un rseau judiciaire pan-europen.

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39. Afin damliorer la rationalisation et dobtenir une coordination des procdures dentraide judiciaire, des efforts doivent tre dvelopps afin de : (a) (b) (c) promouvoir chez les membres du Ministre Public en gnral la conscience de la ncessit de leur participation active dans la coopration internationale et favoriser la spcialisation de certains membres du Ministre Public dans le domaine de la coopration internationale, cette fin, les Etats doivent faire en sorte que le Ministre Public de lEtat requrant, lorsquil est charg de la coopration internationale, puisse adresser des demandes dentraide judiciaire directement lautorit de lEtat requis comptente pour sa mise en excution, et que celle-ci puisse lui retourner directement les lments de preuve recueillis.

Parmi les mesures qui pourraient tre utilement prises, citons les suivantes: le Ministre Public est habilit recevoir des demandes d'entraide judiciaire parvenant dans sa juridiction; le Ministre Public est habilit aider l'organe responsable de l'excution des demandes; le Ministre Public est habilit coordonner des enqutes le cas chant; dans son rle de gardien des intrts propres la coopration internationale, le Ministre Public est habilit participer (directement ou par le biais de notes et de mmoires) toutes les procdures lies l'excution des demandes d'entraide judiciaire ; enfin, devrait tre tudie la possibilit d'tendre les dispositifs existants10 favorisant l'change spontan d'informations entre les Ministres Publics des diffrents pays. Afin de renforcer les cooprations policire et judiciaire en ce domaine et lorsque le systme juridique le permet, le Ministre Public doit avoir accs et, le cas chant, tre reprsent dans les instances nationales grant les informations utiles l'entraide rpressive internationale, ainsi que dans les organisations internationales de coopration policire.

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Convention relative au blanchiment, au dpistage, la saisie et la confiscation des produits du crime, Strasbourg, 09.11.90 ; Projet de Deuxime Protocole additionnel la Convention europenne d'entraide judiciaire en matire pnale; etc.

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Tenant compte de la place dterminante du ministre public dans le cadre de lEtat de droit et en particulier du systme de justice pnale, cette Recommandation vise noncer les principes fondamentaux qui doivent rgir son action, notamment la dfinition de ses missions et des garanties ncessaires lexercice de celles-ci, ses rapports avec les pouvoirs excutif et lgislatif, les juges, la police, ses devoirs et responsabilits vis--vis des justiciables, et enfin, son rle dans le domaine de la coopration internationale.