La gestion de l’Administration publique reste une question

Etudes

Patrick Djimassal
d’actualité compte tenu de ses mutations incessantes liées à son
adaptabilité aux réalités quotidiennes, induites par les conjonctures africaines Série Administration
socioéconomiques et culturelles. Il en est ainsi de la place
qu’occupe l’évolution technologique dans les sociétés actuelles. En
outre, la nouvelle confi guration du paysage des services publics au
Tchad, marquée par la création de nouveaux Établissements et
Entreprises publics, la restructuration, la scission voire la
Patrick Djimassal
suppression d’anciens a fourni à ce secteur une nouvelle
structuration tant spatiale que juridique. De surcroît, la mise en
place des structures décentralisées, accompagnée de transferts de
services assez importants aux collectivités locales, suivie des
réformes institutionnelles intervenues en 2018, remodelant
l’architecture de l’organisation administrative de la République du L’administration
publique au Tchad
Tchad, ne sauraient laisser indifférent le juriste publiciste. Ces
transformations assez notables sont dues au fait que l’État, partie

L’administration publique au Tchad

d’une société en perpétuelle mutation, a également vu ses
repères bouger du fait des changements économiques et sociaux
à l’ère de la

à l’ère de la décentralisation
que celle-ci traverse.

décentralisation
Ouvrage de Droit public, ce document est consacré purement à
l’activité administrative des personnes morales de droit public.
Document pédagogique, il traite des Institutions administratives ou
de l’Organisation administrative de la République du Tchad, sous
une approche conciliant l’histoire du droit, le droit positif et le droit
Préface du Dr ALLAH-ADOUMBEYE DJIMADOUMNGAR
prospectif. Il traite en même temps du Droit des services publics et du
Droit administratif applicables en République du Tchad. Il s’adresse
aux étudiants des facultés des Sciences juridiques et politiques,
aux élèves des Écoles d’Administration et de Magistrature, aux
administrateurs et auxiliaires de l’Administration, aux praticiens du
Droit sans écarter les usagers des services publics et tous ceux qui
manifestent une attention particulière vis-à-vis de l’Administration
publique.

Patrick DJIMASSAL est doctorant Ph. D en Droit public et titulaire

d’une Maitrise professionnelle en Sciences et Techniques de
Gestion Foncière de l’Université de N’Djaména, en collaboration
avec l’Observatoire du Foncier au Tchad. Il est par ailleurs Assistant
à la Faculté des Sciences Juridiques et Politiques de l’Université de
N’Djaména et à l’École Nationale d’Administration (ENA) du Tchad.

Etudes africaines
Série Administration

Illustration de couverture de l’auteur.

ISBN : 978-2-343-18182-0
36 €
L’ADMINISTRATION PUBLIQUE AU TCHAD
À L’ÈRE DE LA DÉCENTRALISATION
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 Patrick Djimassal

L’ADMINISTRATION PUBLIQUE AU TCHAD

À L’ÈRE DE LA DÉCENTRALISATION

Préface du Dr ALLAH-ADOUMBEYE
DJIMADOUMNGAR
 © L’Harmattan, 2019
5-7, rue de l’École-Polytechnique ; 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com

ISBN: 978-2-343-
EAN: 9782343
 « Dans tous les pays du monde, l’Administration envahit de plus en plus
presque toute la vie et parfois même l’intimité des citoyens. En effet, par sa
généralité et la puissance de son intervention, l’organisation administrative
intéresse au plus haut point toutes les catégories de citoyens, puisqu’elle se
lie intimement à tous les actes de leur vie publique et privée ».

Samson DOSSOUMON,
« Réflexions sur le contrôle juridictionnel de
l’Administration dans les pays en voie de développement
d’Afrique Francophone », Revue Béninoise de Sciences
Juridiques et administratives, (RBSJA), n°5, juin 1985, p.
2.

NB : le présent ouvrage traite de l’Organisation administrative de la

République du Tchad et du Droit des services publics applicable au
Tchad.

7
 REMERCIEMENTS

La réalisation du présent ouvrage a été rendue possible grâce à la

contribution multiforme de plusieurs personnes. Les lister nommément
laissera sans doute des oubliés et fera par conséquent de mécontents. A cet
effet, que tous ceux et toutes celles qui ont participé d’une manière ou d’une
autre à la réalisation de ce document trouvent ici l’expression de ma plus
profonde gratitude.

9
 PREFACE

Mener une réflexion sur l’Administration publique tchadienne à l’ère de

sa IVème République, me semble-t-il, pose plus d’interrogation que de
réponses, et inspire mon appréhension qui est évidemment celle d’un regard
scientifique et précisément juridique sur la mutation du droit public tchadien
qui tente de se décloisonner. Ce purisme de pensée ne semble pas être la
logique des auteurs du nouveau constitutionnalisme tchadien. Ce qu’ils
dénomment « Régime présidentiel intégral » est, d’un point de vue juridique,
un système et non un régime même si le Tchad est à la recherche de son
propre modèle pour rompre avec le mimétisme juridique largement décrit
par les grands auteurs contemporains.
Au Tchad comme ce fut le cas de tous les pays africains qui ont accédé à
l'indépendance politique après avoir été soumis au régime colonial,
l'Administration publique (de type occidental) est une création récente. On
ne peut pas dire que l'Administration publique est issue d'une longue
évolution des institutions, des idées politiques et des comportements sociaux
des milieux autochtones. On peut en déduire qu'au départ l'Administration
publique fut un corps étranger dans le milieu social où on a essayé de
l'implanter. Cette Administration publique tchadienne a connu une véritable
mutation et transformation.
Dans un langage soutenu, l’auteur montre que la gestion de
l’Administration publique reste une préoccupation quotidienne. La question
d’adaptabilité des institutions publiques tchadiennes à la réalité face aux
conjonctures de l’heure sont mises en lumière. De même, la mise en place
des structures décentralisées, accompagnée de transferts de services assez
importants aux collectivités locales comme mode de gestion de services
publics locaux n’a pas échappé à l’analyse de l’auteur.
Cependant, la réflexion d’ensemble et les développements de cet ouvrage
démontrent à suffisance qu’il y a un défi à relever. « Sur le papier c'est
génial, mais bien sûr ceux qui ont noircit ce papier sont bien au chaud dans
leurs pantoufles » précise Peter HYAMS.

Allah-Adoumbeye Djimadoumngar
Maitre-Assistant de droit public

11
 PRINCIPAUX SIGLES ET ABREVIATIONS

AAI : Autorité Administrative Indépendante

AEF : Afrique Equatoriale Française
AJDA : Actualité Juridique de Droit Administratif
ANIF : Agence Nationale d’Investigation Financière
ARMP : Autorité de Régulation des Marchés Publics
AUSCGIE : Acte Uniforme relatif au droit des Sociétés Commerciales et
du Groupement d’Intérêt Economique
BM : Banque Mondiale
CCSRP : Collège de Contrôle et de Surveillance des Ressources
Pétrolières
CE : Conseil d’Etat
CEFOD : Centre d’Etude et de Formation pour le Développement
CEMAC : Communauté Economique et Monétaire d’Afrique Centrale
CENI : Commission Electorale Nationale Indépendante
CNDH : Commission Nationale des Droits de l’Homme
CESC : Conseil Economique, Social et Culturel
CNOU : Centre National des Œuvres Universitaires
CNS : Conférence Nationale Souveraine
CRIEF : Cour de Répression des Infractions Economiques et
Financières
CS/CA : Chambre Administrative de la Cour Suprême
CTD : Collectivité Territoriale Décentralisée
DPD : Document de Politique de Décentralisation
DUDH : Déclaration Universelle des Droits de l’Homme
EPA : Etablissement Public à caractère Administratif
EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale
EPIC : Etablissement Public à caractère Industriel et Commercial
FMI : Fonds Monétaire International
HAMA : Haute Autorité des Médias et de l’Audiovisuel
HCC : Haut Conseil de la Communication
HCCACT : Haut Conseil des Collectivités Autonomes et des Chefferies
Traditionnelles
HCD : Haut Comité de Décentralisation
HCJ : Haute Cour de Justice
IGE : Inspection Général d’Etat
J.O : Journal Officiel
LGDJ : Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence
MOI : Mesure d’Ordre Intérieur
OCDE : Organisation pour la Coopération et le Développement
Economique
OCMP : Organe de Contrôle des Marchés Publics

13
ONG : Organisation Non Gouvernementale
PND : Programme National de Développement
PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement
PUF : Presse Universitaire de France
RBSJA : Revue Béninoise de Sciences Juridiques et Administratives
RDP : Revue de Droit Public
REMALD : Revue Marocaine d’Administration Locale et de
Développement
SDD : Schéma Directeur de Décentralisation
SEM : Société d’Économie Mixte
SEML : Société d’Économie Mixte Locale
SPA : Service Public Administratif
SPIC : Service Public Industriel et Commercial
SIVOM : Syndicat Intercommunal à Vocation Multiple
SIVU : Syndicat Intercommunal à Vocation Unique
TC : Tribunal des Conflits
TGI : Tribunal de Grande Instance
TPI : Tribunal de Première Instance

14
 Avant-propos

La recherche scientifique est passionnante. Elle l’est d’autant pour le

juriste, lorsqu’il est question de voyager dans un univers normatif pour
rendre compte d’un ensemble de règlementations applicables à un domaine
ou à une activité quelconque. L’envie jusque-là non étanchée de mettre à nue
l’organisation administrative au Tchad, organisation qui prend en compte
l’ensemble des services rendus aux citoyens par les structures publiques, ne
saurait s’estomper par ce modeste ouvrage. Néanmoins, le traiter en vaut la
peine. Il en vaut la peine car connaître l’organisation et le fonctionnement de
l’appareil administratif de l’Etat et ses démembrements permet à
l’administré ou au citoyen et se défaire de la peur des autorités et d’exercer
un contrôle, inorganisé1 soit-il, sur ces dernières car, « dans ces pays
(d’Afrique noire francophone), on peut remarquer un certain absentéisme
Fé à l’analphabétisme juridique et à la peur diffuse qu’inspirent certaines
autorités politico-administratives qui n’hésitent pas parfois à manier la
terreur psychologique et même physique afin d’obtenir des administrés
qu’ils constituent une foule disciplinée et obéissante »2. Et comme l’a aussi
relevé le Professeur Georges BURDEAU, « l’arbitraire administratif est
souvent plus redoutable que l’arbitraire politique ; plus secret, plus
quotidien, plus individualisé dans ses effets, il se prête moins à ses vastes
mouvements de protestation qui parviennent parfois à arrêter le
législateur »3. Ainsi, connaissant l’Administration tchadienne à l’heure
actuelle, nous n’en dirons pas autrement mais peut être autant.
En effet, il ne fait aucun doute que la gestion de l’Administration
publique reste une question d’actualité compte tenu de ses mutations
incessantes liées à son adaptabilité aux réalités quotidiennes, induites par les
conjonctures socioéconomiques et culturelles. Il en est ainsi de la place
qu’occupe l’évolution technologique dans les sociétés actuelles. C’est ainsi
que la nouvelle configuration du paysage des services publics au Tchad,

1 Le contrôle inorganisé est, selon le Professeur Alain BOCKEL, le contrôle de l’opinion

publique qui s’exerce soit directement, soit par l’intermédiaire d’organes d’expression de cette
opinion tels que la presse, les partis politiques et les groupes de pression. C’est un contrôle de
portée variable selon l’état de conscience collective et des libertés publiques. Il dépend pour
l’essentiel, du degré de participation des citoyens au processus national de développement
(Alain BOKEL cité par SIETCHOUA DJUITCHOKO (C), Cours de Droit des nouveaux
contrôles administratifs et financiers au Cameroun, Université de Dschang, Master II Droit
public, Année 2015-2016, p. 18).
2 DOSSOUMON (S), « Réflexions sur le contrôle juridictionnel de l’Administration dans les

pays en voie de développement d’Afrique Francophone », Revue Béninoise de Sciences

Juridiques et administratives (RBSJA), n°5, juin 1985, p. 3.
3 BURDEAU (G), cité par Samson DOSSOUMON, « Réflexions sur le contrôle juridictionnel

de l’Administration dans les pays en voie de développement d’Afrique Francophone » op. cit,
p.2.

15
marquée par la création de nouveaux Etablissements et Entreprises publics,
la restructuration, la scission voire la suppression d’anciens a fourni à ce
secteur une nouvelle structuration tant spatiale que juridique. De surcroît, la
mise en place des structures décentralisées, accompagnée de transferts de
services assez importants aux collectivités locales, suivie des réformes
institutionnelles intervenues en 2018, remodelant l’architecture de
l’organisation administrative de la République du Tchad, ne sauraient laisser
indifférent le juriste publiciste. Ces transformations assez notables sont dues
au fait que l’Etat, partie d’une société en perpétuelle mutation a également
vu ses repères bougés du fait des changements économiques et sociales que
celle-ci traverse. Toutefois, compte tenu l’ineffectivité fonctionnelle de
certaines collectivités locales, notamment les Régions, les Départements, les
Communautés rurales (dont certains ont disparu et d’autres ont subi des
innovations avec l’avènement des réformes institutionnelles de 2018), voire
une grande partie des Communes – puisque l’opérationnalisation de la
décentralisation ne s’est matérialisée qu’avec les premières élections locales
de 2012 dotant quelques Communes d’organes élus –, le présent ouvrage
met plus l’accent sur le cadre juridique.

16
 INTRODUCTION GENERALE

Administrer, créer les services publics et assurer leur fonctionnement ;

telles sont les principales missions assignées aux personnes publiques que
sont l’État, les Collectivités Territoriales Décentralisées et leurs
Établissements Publics, dans l’accomplissement de l’intérêt général.
L’exercice de cette activité impose la mise en place des structures appelées
services publics, gérées par des agents publics qui sont des fonctionnaires ou
des contractuels, voire des personnes privées, délégataires de ces services –
dans le cadre de la délégation de service public.
Le Professeur Christian JOIN-LAMBERT ne s’interrogeait-il pas déjà en
1994, sur le nouveau contexte d’Administration française que « la
décentralisation et la déconcentration, irréversibles parce que leur objet
correspond à l’évolution récente de la société, conduisent cependant à
d’autres interrogations, paradoxales précisément au regard des exigences
de démocratie et d’efficacité dans le service public qui les ont inspirées à
l’origine »4. Cette combinaison à double facette de l’Administration
(déconcentration et décentralisation) traduit aussi le système administratif
tchadien. En effet, l’Administration publique au Tchad est mise en place
progressivement depuis les périodes coloniale et postcoloniale. Ce pays était
un territoire militaire sous l’obédience coloniale française. Après son
accession à l’indépendance, le Tchad, comme la plupart des Etats d’Afrique
noire d’influence politico-juridique française, a opté pour un système
d’organisation territoriale centralisée sous la forme de déconcentration
administrative. On relevait à cette époque l’omniprésence de
l’Administration centrale, organisée autour de quelques ministères et entités
locales. Dans cette configuration, l’autorité centrale exerçait un pouvoir
direct sur toute l’étendue du territoire par l’entremise des autorités
déconcentrées qu’elle nomme. Cependant, à partir de 1990, période
marquant l’engagement du pays dans le processus de démocratisation, on
assiste à de réformes institutionnelles et socio-économiques soutenues par
les partenaires au développement. En outre, depuis la Conférence Nationale
Souveraine(CNS) tenue à N’Djamena du 15 Janvier au 07 Avril 1993, les
forces vives de la nation (mais aussi sous l’influence des bailleurs de fonds
internationaux notamment la BM et le FMI) ont opté de faire du Tchad un
Etat unitaire fortement décentralisé. Cette nouvelle vision de l’organisation
territoriale fut transposée dans la Constitution de la République du Tchad de
1996 révisée par la loi Constitutionnelle n°08/PR/2005 du 15 juillet 20055,

4JOIN-LAMBRT (C), (Dir.), L’Etat moderne et l’administration, Paris, L.G.D.J, 1994, p. 13.
5 Cette organisation territoriale fortement décentralisée est restée comme telle avec la révision
constitutionnelle de 2013 et reprise par la Constitution de la IVème République adoptée par

17
notamment en ses articles 2 ; 202 et suivants. Elle est reprise par la loi
organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statuts des collectivités
territoriales décentralisées au Titre I, article 1er et la loi organique
n°019/PR/2010 du 13 octobre 2010 déterminant les principes fondamentaux
de l'organisation administrative du territoire de la République du Tchad en
son article 2ème. Le Tchad se voit dorénavant doté d’une structure
administrative de type décentralisé à quatre niveaux dont les Communautés
rurales, les Communes, les Départements et les Régions. Et depuis cette
date, on assiste à un foisonnement de l’arsenal juridique en matière de
décentralisation émanant aussi bien du législateur que de l’exécutif, jusqu’à
ce que soient initiées en 2016 puis concrétisées en 2018, des réformes
institutionnelles6 qui ramènent à deux (2) le nombre de collectivités locales,
dites « Collectivités Autonomes », à savoir les Provinces et les Communes.
L’Etat et les collectivités locales, à différents niveaux, assurent la gestion
des services dont ils ont la charge pour le bien-être des citoyens, et ceci dans
le cadre d’une répartition des compétences bien définie par le législateur.
Ces entités s’occupent d’une part – par la mise en place de différentes
structures – de tout ce qui relève de l’activité publique désintéressée,
notamment le bon ordre ou l’ordre public pour lequel elles interviennent par
voie réglementaire ou en posant des actes matériels. D’autre part, elles se
comportent tel un industriel ou un commerçant réalisant des bénéfices. Ils
créent donc des services publics dans l’intérêt des populations car, « le
besoin d’intérêt général est satisfait grâce à l’activité du service public
(…) »7. Ces différentes activités parsemées et gérées par les différentes
personnes publiques, nécessitent pour le bénéfice d’une cohérence, une
certaine coordination. Cette coordination se noue entre les services relevant
de l’Etat et ceux des collectivités locales. Mais aussi, peuvent survenir des
relations de type conflictuel pour lesquelles les modes de résolution
semblent attirer la curiosité.
En effet, Administration publique et services publics sont soumis à
certains principes quant à leur organisation et leur fonctionnement. Ils
obéissent à des règles qui les définissent. Conformément au principe de
légalité, mieux encore, celui de juridicité qui signifie que l’Etat ou
l’Administration de manière générale est soumise aux règles de droit,
l’activité administrative est susceptible de contestation devant le juge
lorsqu’elle est préjudiciable aux usagers ou aux tiers. Cette contestation peut
provenir des dérives de l’autorité administrative, vues les prérogatives dont
elle jouit pour rendre efficace son activité. Dans ce cas, « l’administration

l’Assemblée Nationale le 30 Avril 2018 et promulguée par la Loi constitutionnelle du 04 mai

2018.
6 Pour en savoir plus sur les réformes institutionnelles de 2018, voir la note en bas de page n°143

ci-dessous.
7 RICHER (L), Droit de contrats administratifs, Paris, Lextenso Edition, 6ème édition, 2008,

p.78.

18
doit être efficace sans écraser les citoyens qui devraient être bénéficiaires de
ses activités »8 car, « dans tous les pays du monde, l’Administration envahit
de plus en plus presque toute la vie et parfois même l’intimité des
citoyens »9.
L’Administration publique ainsi que les services publics au Tchad ont
considérablement évolué dans leurs objets, leurs structures, leur structuration
ainsi que dans leurs modes de gestion, du fait de la nouvelle approche
décentralisatrice instituée par les pouvoirs publics. Il serait donc d’un intérêt
capital de comprendre la manière dont ces activités sont structurées et gérées
à l’ère actuelle sans faire fi des failles qu’elles comportent.
Au demeurant, « il n’y a pour l’exposé d’une matière qu’un bon plan :
celui dans lequel chaque chapitre s’appuie sur les connaissances acquises
dans les chapitres antérieurs, et n’anticipe pas sur les développements
suivants. Il est malheureusement impossible de présenter le droit
administratif selon cette méthode : l’allusion à ce qui sera analysé que plus
tard y est, dès le début, fréquente et inévitable »10 remarquait le Professeur
RIVERO. Le Professeur LACHAUME, se situant dans cette logique écrit
quant à lui que « … le plan en apparence le plus logique n’est pas forcément
le meilleur, le plus dynamique… De toute façon le plan idéal n’existant
pas… »11. C’est donc en considération de ces affirmations et sachant qu’il ne
pût avoir de plan standard en Droit, insusceptible de critiques, nous avons
trouvé logique de scinder la présente étude en trois (3) parties principales. La
première (tenant compte du principe du général au particulier, du plus grand
au plus petit ou encore du plus vaste au plus restreint) traite de
l’Administration de l’Etat. La deuxième partie, suivant la même logique de
démonstration, s’attèle à l’étude de l’administration locale, c’est-à-dire les
collectivités locales et leurs services publics, sachant que ceux-ci constituent
des entités infra-étatiques comprises dans cette Administration générale
pilotée par l’Etat. La troisième partie enfin, traite des relations entre ces
différentes Administrations au sein de l’Etat; le tout chapeauté par un
chapitre introductif consacré aux généralités sur l’Administration publique et
les services publics.

8 DOSSOUMON (S), « Réflexions sur le contrôle juridictionnel de l’Administration dans les

pays en voie de développement d’Afrique Francophone » op. cit, p. 2.

9 Ibidem.
10 RIVERO, Précis Dalloz de droit administratif, 14è éd. en collaboration avec Jean WALINE,

P.1.
11 LACAUME (J-F), L’administration communale, Paris, L.G.D.J, 1994, p. 51.

19
 CHAPITRE INTRODUCTIF :

GENERALITES SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

ET LE SERVICE PUBLIC

Traiter des généralités sur l’Administration publique et le service public

serait une aventure difficilement réalisable. Puisque l’Administration, c’est
tout un ensemble de détails. Néanmoins, cerner certains de ces détails et les
traiter est possible. C’est à cet effet que le présent chapitre introductif traitera
d’abord de la notion de l’Administration, en lui consacrant des définitions,
en étudiant ses caractères, actes et les différents contrôles auxquels elle est
soumise. Ensuite, sera étudiée la notion de service public à travers ses
éléments de définition et ses grands principes. Sera étudiée également le lien
entre l’Administration publique et le service public. Enfin, nous terminerons
par la notion de décentralisation en la définissant puis en faisant un bref
historique de son avènement en Afrique noire francophone et sa consécration
au Tchad à l’ère actuelle.
SECTION 1 : la notion de l’Administration
La notion d’« Administration » nécessite pour son appréhension, une
définition, la connaissance de ses caractères, la nature des actes qu’elle
accomplit ainsi que les contrôles multiformes dont elle est l’objet.
En effet, cette notion d’« Administration » a fait l’objet de débats
doctrinaux, surtout au cours du 20ème siècle. Avant que l’on ne retienne son
acception actuelle par le droit positif, il importe de s’arrêter un tant soit peu
sur ces débats ne serait-ce pour aborder les trois (3) théories phares dégagées
par Raymond CARRE DE MALBERG12.
Il ressort des études faites par CARRE DE MALBERG qu’un premier
courant soutenu par JELLINEK, George MEYER, Maurice HAURIOU et M.
ARTHUR conçoit l’Administration à partir de ses fonctions c’est-à-dire le
rôle joué par l’Administration. Raison pour laquelle M. ARTHUR argue
qu’ « administrer consiste à pourvoir par des actes immédiats, incessants à
l’organisation et au fonctionnement des services publics »13.
Un deuxième courant avec pour figure de proue LABAND définit
l’Administration par opposition à la législation. Pour lui, l’Administration
est « l’action de l’Etat » alors que la législation est l’expression de sa
pensée.

12CARRE DE MALBERG(R), Dictionnaire de droit administratif, p. 19.

13ARTHUR (M), cité par CARRE DE MALBERG(R), Dictionnaire de droit administratif,
op. cit, p. 19.

21
 Un troisième courant aborde l’Administration sous la forme d’une
fonction d’exécution des lois. MONTESQUIEU et ROUSSEAU sont les
défenseurs de cette approche. ROUSSEAU affirme que dans l’activité du
corps social, les actes de volonté sont ceux qui relèvent du législatif et des
actes physiques permettant de réaliser la volonté de l’Administration14.
Somme toute, l’on retient de ces débats que l’Administration est une
activité. Il s’agit de l’approche fonctionnelle ou matérielle de la notion.
Cependant, en plus de cette approche, l’Administration est aussi une
institution, un ensemble de moyens comprenant notamment les moyens
humains et matériels. Il s’agit dans ce cas-là de l’approche organique.
Paragraphe 1 : la définition de l’Administration ‘‘publique’’
De son origine latine administrare qui veut dire servir, le terme
« Administration » désigne au sens du droit administratif et du droit
constitutionnel, une fonction de l’Etat qui consiste, sous l’autorité du
gouvernement, à assurer l’exécution des lois et le fonctionnement continu
des services publics. C’est aussi un ensemble de services et d’agents groupés
sous l’autorité des ministres (on parle en ce sens de l’Administration d’un
pays) ou plus spécifiquement ceux placés sous une même direction pour
l’exécution d’une tâche administrative déterminée (ainsi parle-t-on de
l’administration de l’éducation ou de l’administration de l’équipement)15. Le
Doyen Georges VEDEL en donne une définition selon laquelle
« l’administration est l’ensemble des activités qui, sous l’autorité ou le
contrôle du gouvernement, tendent au maintien de l’ordre public et à la
satisfaction des besoins d’intérêt général »16.
L’Administration renvoie tout d’abord à une activité. Une activité qui
consiste à poser des actes. Ces actes, selon la nécessité du service peuvent
être des actes juridiques à caractère unilatéral (c’est-à-dire des décisions
prises par l’autorité administrative et qui s’imposent aux tiers sans leur
consentement et ayant un caractère exécutoire) ou des actes contractuels
(lorsque l’autorité administrative s’entend avec une personne physique ou
morale pour l’exécution d’un service). Il peut aussi s’agir d’actes matériels
pour lesquels l’accomplissement nécessite le déploiement des agents de
l’administration sur le terrain. Tel est le cas d’une intervention de la police ;
de la construction d’un ouvrage ou encore d’une opération de lotissement.
L’Administration renvoie donc à une activité mais exercée sous
l’autorité ou le contrôle du gouvernement. Ainsi, les activités des
personnes privées – à moins qu’elles soient investies de la puissance
publique ou des activités d’utilité publique – ne sont pas des activités
administratives au sens du droit administratif. L’épithète « publique » vient

14 ROUSSEAU (J.J,) Du contrat social, livre III chap. I

15 CORNU (G) (Dir.), Vocabulaire juridique, Paris, Quadrige/PUF, 2ème édition 2001, p.29.
16 VEDEL (G) cité par BECHET (J-M), Les institutions administratives, Paris, Economica,

3ème édition, 1992, p. 1.

22
donc renforcer la clarification sur cet aspect. Mais il faut aussi noter que
toute activité exercée sous l’autorité ou le contrôle du gouvernement ne
relève pas de l’Administration publique. Tel est le cas des actes relatifs à la
fonction législative, des actes relevant de la diplomatie, des actes relatifs à
l’exercice de la fonction juridictionnelle et les actes dits de gouvernement.
De surcroit, il faut retenir que les actes des partis politiques n’entrent pas
dans le cadre de l’activité administrative.
L’Administration renvoi alors à une activité exercée sous l’autorité ou le
contrôle du gouvernement mais ayant pour but le maintien de l’ordre public
la satisfaction de l’intérêt général. Ce dernier signifie les besoins et
intérêts individuels et collectifs de tous les citoyens. « Cela (Intérêt général)
peut exprimer les besoins d’une collectivité. Cela peut aussi ne désigner que
les besoins d’une partie de la collectivité (mesures en faveur des étudiants,
des handicapés etc.). On doit donc avoir une approche non plus quantitative,
mais qualitative de l’intérêt général »17.
L’ordre public et la satisfaction de l’intérêt général sont donc les finalités
de l’administration publique.
Prise sous l’angle organique, l’Administration publique est un ensemble
de personnes physiques et/ou morales participant à l’organisation
administrative, en même temps que les moyens matériels mise en œuvre à
cette fin.
L’Administration est en fin de compte l’ensemble des personnes,
structures et activités, en tant que services publics généraux relevant de
l’Etat ou d’une collectivité territoriale ou exercées en leurs noms(ou pour
leurs comptes). Ainsi, l’Administration publique renvoi tout simplement à la
gestion des affaires publiques ; gestion qui peut être assurée par les agents de
l’Administration elle-même ou déléguée à des personnes privées qui doivent
agir pour son compte dans le but de satisfaire les besoins de la communauté
concernée. C’est dans cette optique qu’on s’accorde avec Christophe
GUETTIER que l’Administration est une structure générale qui regroupe des
personnes de droit public et de droit privé pour gérer les affaires publiques18.
Elle a deux (2) fonctions essentielles : une fonction de réglementation
(l’ordre public) qui peut être autonome ou liée à l’exécution des lois et une
fonction de prestation (satisfaction de l’intérêt général) qu’elle accomplit
par le biais des services dont elle assure la gestion.
Paragraphe 2: les caractères et actes de l’Administration publique
Les caractères de l’Administration se lisent à travers ses actes. De ce fait,
l’Administration a d’abord un caractère écrit. Cependant, certains de ses
actes peuvent être verbaux. Et dans beaucoup de cas, le silence de
l’Administration peut constituer un acte tacite d’acceptation ou de rejet
faisant naître des droits et obligations.

17 Droit administratif, en ligne, www.cours-univ.fr, p. 3, (consulté le 12 mars 2017).

18 Lire GUETTIER (C), Institutions administratives, Dalloz, 1999.

23
 A - le caractère écrit
L’Administration a en principe un caractère écrit. Ceci voudrait dire que
les actes pris dans l’exercice de la fonction administrative sont en principe
écrits. L’intérêt d’un tel caractère se justifie par le souci de traçabilité et de
clarté qui commande les actions des personnes publiques. Il se justifie aussi
par le fait que les actes de l’Administration sont pour la plupart créateurs de
droits et obligations à l’égard des administrés ou encore modifient
l’ordonnancement juridique (surtout s’agissant des décisions exécutoires
susceptibles de contestation devant le juge administratif). L’acte écrit reste
donc un élément essentiel pour une bonne administration.
Le caractère écrit de l’Administration s’exprime à travers les actes
administratifs unilatéraux, qu’ils aient un caractère décisoire, exécutoire ou
non et à travers les actes contractuels qu’elle signe avec ses cocontractants,
qu’ils soient des personnes privées ou publiques. Il s’agit en l’occurrence des
décrets, arrêtés, décisions et leurs documents explicatifs, interprétatifs ou
complémentaires, pour les actes unilatéraux et des documents contractuels
s’agissant des contrats.
Relativement aux actes unilatéraux, actes décisoires ou exécutoires, ils
obéissent à des exigences de formes et délais pour être exécutoires et sont
soumis à la légalité qui s’impose à tout acte émanant de l’Administration.
Les actes sont dits décisoires ou exécutoires lorsqu’ils s’imposent à leurs
destinataires sans leur consentement et que ceux-ci ne peuvent s’en
soustraire, c’est-à-dire s’y opposer, sauf à pouvoir les contester devant le
juge administratif. L’Administration, lorsqu’elle prend un acte exécutoire
n’a pas à demander au juge la légalité de son acte avant de le faire appliquer.
Elle bénéficie donc de ce que le droit appelle le privilège du préalable
présumant la légalité desdits actes. Ceci voudrait dire que ces actes sont
supposés être conformes à la loi qui leur sert de fondement. L’avantage
d’une telle prérogative n’est pas à contester car si l’Administration doit
s’adresser au juge en amont toutes les fois qu’elle doit décider, son activité
serait sous une paralysie la rendant ipso facto inefficace. Une telle
éventualité s’avérerait embarrassante lorsqu’elle est emmenée à agir à
certains égards dans des situations d’urgence. Même s’il faut s’inquiéter un
tant soit peu des abus auxquels les administrés sont exposés, le recours pour
excès de pouvoir ou de pleine juridiction reste suspendu comme une épée de
Damoclès au-dessus de l’Administration. Celle-ci est tenue d’être logique
dans ses actes sous peine de subir les châtiments du juge. Il existe néanmoins
des actes émanant de l’Administration mais insusceptibles de recours, soit en
raison de leur faible portée, soit du fait qu’ils ne font pas grief. A la liste des
décisions administratives exemptées de recours, du moins dont les recours
s’avèrent limités, figurent les mesures d’ordre intérieur, décisions de faible

24
portée dont l’objet est l’organisation interne d’un service public19, les
décisions confirmatives et explicatives ou interprétatives et les actes
préparatoires d’une décision.
Certaines autorités administratives dotées de pouvoirs politiques (le
Président de la République, le Premier Ministre et les ministres notamment)
prennent des actes de nature particulière dans l’accomplissement de ces
pouvoirs. Ces actes sont qualifiés d’actes de gouvernement, actes politiques
insusceptibles de recours devant le juge administratif. Ces actes ne seront
pas étudiés amplement dans cet ouvrage en raison de son objet purement
administratif.
Les plus importants des actes écrits faisant grief ou récognitifs (ne
modifiant pas l’ordonnancement juridique mais quand même exécutoires)
sont entre autres :
-le décret : c’est un acte exécutoire émanant de l’exécutif. Dans son
acception juridique la plus usuelle, le décret est un acte à caractère
réglementaire ou individuel 20 pris soit par le Président de la République, soit
par le Premier Ministre, soit par les deux en vertu du pouvoir réglementaire
dont ils sont dépositaires.
Sous la Constitution de 1996 révisée où l’exécutif était bicéphale, les
décrets du Président de la République sont généralement moins
administratifs que politiques. Ils touchent à la sphère administrative
lorsqu’ils concernent l’organisation et le fonctionnement des services
publics, la nomination des hauts fonctionnaires civils de l’Etat21, la
nomination du Premier ministre et des autres membres du gouvernement 22
selon l’article 79 de la Constitution23 etc. Cependant, le décret du Président
de la République se détache de son caractère administratif pour revêtir un

19 Notamment la discipline dans les établissements pénitentiaires et de formations ; voir la

jurisprudence française, CE, Ass. 27 jan. 1984, Alain Caillol, CE Ass. 17 fév. 1995, MARIE ;
CE. Ass 17 fév. 1995 Hardouin : recours contre les mesures d’ordre intérieur.
20 Le décret est un acte réglementaire lorsqu’il a une portée générale et impersonnelle. Il est un

acte individuel lorsqu’il concerne un individu ou un groupe d’individus bien identifiés.

21Article 84 al. 2 de la Constitution de la République du Tchad de 1996 révisée ; article 99 al 1 et

2 de la Constitution du 04 mai 2018.

22 Il sied de préciser qu’à ce niveau, le décret devient un acte à la fois politique et administratif

car, en nommant les membres du gouvernement, le Président de la République agit d’abord sous
l’angle politique. Mais du fait que le gouvernement dispose de l’Administration, cet acte impute
directement sur l’activité administrative, les ministres étant des autorités administratives. La
compétence du Président de la République pour nommer les membres du gouvernement est
prévue à l’article 79 de la Constitution de 1996 révisée et à l’article 107 de la Constitution du 04
mai 2018.
23Article 79 de la Constitution de 1996 révisée. Il est à signaler ici que les dispositions

constitutionnelles citées dans le présent document sont celles de la Constitution de la République

du Tchad de 1996 révisée par la loi Constitutionnelle n°08/PR/2005 du 15 juillet 2005 et celles
de la Constitution du 04 mai 2018..

25
caractère politique lorsqu’il concerne les domaines énumérés à l’article 91
de la Constitution de 1996 révisée24. Il s’agit notamment de :
- la nomination du Premier ministre ;
- la dissolution de l’Assemblée Nationale ;
- recours au référendum ;
- l’exercice des pouvoirs exceptionnels ;
- messages adressés par lui à l’Assemblée Nationale ;
- la saisine du Conseil Constitutionnel ;
- la nomination des membres du Conseil Constitutionnel, de la Cour
Suprême, du Haut Conseil de la Communication, de la Haute Cour de
Justice et du Conseil Economique, Social et Culturel ;
- droit de grâce…
En plus des cas susmentionnés, les décrets du Président de la République
non couverts d’administrativité concernent les décrets relatifs à
promulgation des lois25, les décrets relatifs à la mise en œuvre de l’article 82
de la Constitution26, à la ratification des traités et accords internationaux, à
l’accréditation des ambassadeurs et envoyés extraordinaires auprès des Etats
et des organisations internationales27. Ces actes qui n’ont pas la qualité
d’actes administratifs sont insusceptibles de recours devant la juridiction
administrative, c’est-à-dire qu’un administré ne peut demander au juge leur
annulation pour quel que motif que ce soit28. Ces actes sont également
appelés actes de gouvernement. Les décrets présidentiels sont soit pris en
Conseil des ministres et qualifiés de « décrets en conseil des ministres » soit
en dehors du conseil des ministres et qualifiés de « décrets simples ».

24 Exemptés les décrets simples cités à l’article 91 qui peuvent avoir le caractère d’actes

administratifs (Constitution de 1996 révisée).

La Constitution du 04 mai 2018 quant à elle, en son article 101, les répertorie dans les domaines
suivants :
- la dissolution de l’Assemblée Nationale ;
- le recours au référendum ;
- l’exercice des pouvoirs exceptionnels ;
- le Message adressé par lui à l’Assemblée Nationale ;
- la saisine de la Cour Suprême ;
- la nomination des membres de la Cour Suprême, de la Haute Autorité de
l’Audiovisuelle et des Médias, de la Commission Nationale des Droits de l’Homme, et
certains membres du Haut Conseil des Collectivités Autonomes et des Chefferies
Traditionnelles dont la désignation est laissée à sa discrétion ;
- au droit de grâce, etc.
25 Article 81 de la Constitution de la République du Tchad de 1996 révisée.
26
Il s’agit de l’article 82 de la Constitution de 1996 révisée en 2005 mais de l’article 89 de la
Constitution du 04 mai 2018.
27 Article 85 de la Constitution de 1996 révisée ; article 93 de la Constitution du 04 mai 2018.
28 Pour d’amples informations sur le recours contre les actes insusceptibles de recours devant le

juge administratif, lire la Thèse de M. Wencesclas BUSANE RUHANA MIRINDI, Le

contrôle du pouvoir discrétionnaire de l’administration par le juge administratif congolais,
Thèse de Doctorat en Sciences Juridiques, Université catholique de Louvain, juillet 2010, 485
pages.

26
 Les décrets du Premier ministre sont ceux qui ne sont pas pris en Conseil
des ministres, à la limite discutés en Conseil de cabinet29. En vertu des larges
pouvoirs qui lui sont conférés par la Constitution, le premier ministre prend
des décrets pour assurer l’exécution des lois30, le bon fonctionnement des
services publics31, la sécurité publique et le maintien de l’ordre32 car c’est lui
qui dispose de l’administration33. A cette fin, lorsque son décret concerne un
département ministériel, il est contresigné par le ou les ministre (s) chargé (s)
de son exécution.
Le décret peut avoir une portée générale lorsqu’il crée une règle de droit,
par exemple lorsqu’il détermine les critères et conditions d’accès à la
fonction publique, aux marchés publics etc. Il peut avoir une portée
individuelle lorsqu’il concerne une seule personne ou un groupe de personne
bien identifié. C’est l’exemple d’un décret portant nomination ou
avancement d’un fonctionnaire ou encore d’un décret allouant des avantages
et titres spécifiques de personnes en vertu de leurs actes.
Les décrets les plus importants sont ceux pris en Conseil des ministres car
ils concernent les domaines les plus importants de la vie administrative et
sont signés par le Chef de l’Etat. Toutefois, il convient de rappeler que les
décrets du Premier ministre et les décrets simples ne sont pas aussi des
moindres et constituent le mode le plus fréquent d’exercice du pouvoir
réglementaire. Compte tenu de leur motif d’édiction, les décrets peuvent
revêtir plusieurs formes. Ainsi, l’on peut citer les :
x Décrets autonomes qui ne relèvent pas du domaine de la loi
et créent eux-mêmes une situation juridique ;
x Décrets d’application d’une loi ou d’une ordonnance qui
précisent les modalités et conditions d’application de la loi ou de
l’ordonnance concernée ;
x Décrets de répartition qui, après le vote des lois de
finances, repartissent les crédits budgétaires alloués aux différents
départements ministériels.
Les décrets sont publiés au J.O et font l’objet d’une publication dans les
presses officielles. Les plus nombreux et faisant plus de publicité au Tchad
sont ceux portant nomination à des postes de responsabilités. Il est à déplorer
que certains décrets très importants pour la vie administrative ne sont pas
diffusés par voie de presse pour informer un grand public.

29 Le Conseil de cabinet est une formation du gouvernement regroupant juste le Premier

ministre, les ministres et les Secrétaires d’Etat.

30 Article 94 de la Constitution de la République du Tchad.
31 Article 98 al.3 de la même Constitution.
32 Article 99 de la même Constitution de la Constitution de 1996 révisée.
33 Article 98 al.2 de la même Constitution.

27
 -l’arrêté : c’est un acte émanant d’une autorité administrative autre que
le Président de la République et le Premier ministre34. Il peut s’agir des
ministres35, des préfets, des maires, des présidents des conseils régionaux et
départementaux, etc. Ce sont des actes administratifs unilatéraux créateurs
de droits et obligations à l’endroit de leurs destinataires, soumis au respect
de la légalité et susceptibles de contestation devant le juge administratif.
Il existe des arrêtés signés conjointement par deux ou plusieurs autorités,
notamment les arrêtés interministériels lorsqu’ils interviennent dans les
domaines de deux ou plusieurs ministres. Il existe aussi des arrêtés signés
par plusieurs préfets s’ils concernent différents départements. Comme le
décret, l’arrêté est soumis à des visas qui citent ou rappellent les textes qui
les fondent, les textes dont ils puisent leur légalité. Ensuite vient le dispositif
précisant le contenu de l’acte et ses effets juridiques. A l’instar du décret,
l’arrêté peut être règlementaire ou individuel. Il est inférieur au décret dans
la hiérarchie des normes juridiques dont il vient juste après. Ainsi, on parle
de l’arrêté ministériel lorsqu’il émane du ministre, de l’arrêté interministériel
lorsqu’il est décidé par deux ou plusieurs ministres, de l’arrêté préfectoral
lorsqu’il émane du préfet, de l’arrêté municipal lorsqu’il émane du maire, de
l’arrêté du président du conseil départemental ou régional etc. L’arrêté
permet aux exécutifs locaux d’exécuter les délibérations de leurs organes
délibérants. Quant au ministre, il lui permet d’exécuter un décret ou une
ordonnance.
Sous peine de nullité, les décrets et arrêtés sont visés par le Secrétaire
Général du service concerné et dûment signés par leurs auteurs. Pour la
plupart, ils doivent être motivés, surtout lorsqu’ils sont défavorables aux
destinataires afin de donner les raisons ayant conduit leurs auteurs à les
édicter.
A côté de ces actes décisoires existent encore d’autres actes non
décisoires donnant à l’administration le caractère écrit. Ils se distinguent des
premiers par le fait qu’ils n’ont pas vocation à créer ou modifier une
situation juridique. Il s’agit des actes non créateurs de droits et obligations
vis-à-vis des administrés car ne faisant pas grief. Pour cette raison, ils ne
sont pas susceptibles de recours juridictionnels, à moins
qu’exceptionnellement, ils dérogent à leur caractère normal pour imposer de
charges ou conférer des droits à l’égard des administrés. Aussi, s’ils portent
manifestement atteinte aux libertés individuelles36 ou encore du fait de la

34 Toutefois, ces derniers peuvent recourir aux arrêtés pour organiser leurs différents services
internes par exemple.
35 Dans leur fonction administrative bien entendu.
36 Lire la jurisprudence française : CE, 17 fév. 1995, Hardouin, relatif aux sanctions infligées par

l’administration militaire : M. Hardouin, maître timonier est puni pour état d’ivresse lors d’une
escalade aux Canries. Le CE a estimé que les punitions frappant M. Hardouin pouvaient faire
l’objet d’un recours pour excès de pouvoir en raison de « ses effets directs sur la liberté d’aller

28
gravité de la mesure37. Leur rôle consiste à assurer le bon fonctionnement
interne des administrations. Ils sont constitués de trois principaux actes
notamment les circulaires, les directives, les mesures d’ordre intérieur,
auxquels il convient de rajouter les actes préparatoires notamment les avis,
les consultations, les recommandations, les propositions, etc.
- Une circulaire, appelée aussi note de service ou instruction est une
communication par laquelle un supérieur hiérarchique fait comprendre à ses
subordonnés ses intentions sur un point relatif à l’exécution du service ou à
l’interprétation d’une loi ou d’un règlement. Elle permet à une autorité
administrative de commenter un texte législatif ou réglementaire déjà en
vigueur, de l’interpréter et de déterminer la façon dont elle entend en faire
application. Elles sont de deux types : il y a les circulaires interprétatives et
les circulaires règlementaires38. Les premières sont des actes non décisoires

et venir du militaire, en dehors du service » et « ses conséquences sur l’avancement ou le

renouvèlement des contrats d’engagement ».
37 Lire à ce sujet, CE 17 fév. 1995, Marie, relatif aux sanctions infligées par l’administration

pénitentiaire : M. Marie est puni par l’administration pénitentiaire pour s’être plaint au chef du
service de l’inspection générale des affaires sociales d’un refus de soin dentaire. Le CE a fait
droit au recours pour excès de pouvoir « eu égard à la gravité de cette mesure ».
38 Au Cameroun, la distinction entre circulaire interprétative insusceptible de recours

contentieux et circulaire réglementaire, véritable acte administratif faisant grief, voir CS/CA,
jugement n°29 du 27 décembre 1979, HAYATOU SOUAIBOU : « attendu…qu’en effet, dans
l’activité administrative, il est important de distinguer, du point de vue de l’étendue des effets,
les actes qui intéressent directement les particuliers et ceux dont les effets juridiques se limitent
à l’intérieur de l’institution administrative ; que ces derniers constituent une catégorie à part à
laquelle on donne le nom de mesure d’ordre intérieur ; que l’exemple typique est celui des
circulaires par lesquelles le supérieur hiérarchique donne des directives aux subordonnés, en
ce qui concerne l’interprétation des lois et règlements qu’ils ont à appliquer ; ces directives ne
constituent pas un acte administratif s’imposant aux administrés, elles ne sont pas elles-mêmes
susceptibles d’être attaquées par voie de recours pour excès de pouvoir » et CS/CA, jugement
n°43 du 7 avril 1983, KOUOH Emmanuel Christian : « attendu qu’il appert que pareille
circulaire qui fait manifestement grief est susceptible de recours pour excès de pouvoir ; qu’il
s’ensuit que le recours de KOUOH Emmanuel Christian est recevable en la forme ». Dans le
même sens, V. CS/CA, jugement n°14/CS-CA du 15 novembre 1984, PANKA Paul et ZEBAZE
Simon. D’une manière générale, le juge administratif camerounais a toujours déclaré irrecevable
tout recours contentieux formé contre un acte qualifié de préparatoire. En ce sens, V. CS-CA
jugement n°42 du 30.04.1981, Dame MBOCK MOUSSONGO Jeannette et SOP MOTE Joseph
contre Etat du Cameroun et OMGBA ZING Martin.
Abandonnant la distinction traditionnelle entre circulaires interprétatives et circulaires
réglementaires issue de la jurisprudence Institution NOTRE DAME DU KREISKER (CE, Ass.,
29 janvier 1954) le Conseil d’Etat français a fixé, dans sa décision Mme DUVIGNERES (CE,
Sect. 18 décembre 2002), un nouveau critère de recevabilité du recours pour excès de
pouvoir dirigé contre une circulaire. Ce critère réside dans le caractère impératif des
dispositions de la circulaire. Désormais, lorsque l’interprétation que l’ autorité administrative
donne, par voie de circulaires ou d’instructions, des lois et règlements qu’elle a pour mission de
mettre en œuvre est dotée de caractère impératif, cette interprétation est considérée comme
faisant grief et est, par la suite, susceptible d’être déférée au juge de l’excès de pouvoir. En
revanche, les dispositions dénuées de caractère impératif d’une circulaire ou d’une instruction ne
font pas grief et les concluions dirigées contre elles sont irrecevables (KEUTCHA

29
et obéissent aux critères propres aux actes non décisoires. Les secondes par
contre sont des véritables actes décisoires car elles modifient
l’ordonnancement juridique en créant des droits et obligations à l’égard des
administrés. Pour cette raison, elles sont susceptibles de recours devant le
juge administratif39. Cette catégorie a subi des controverses40 car elle
dépouille la circulaire de son acception originelle. Certaines autorités
administratives en abusent pour prendre de véritables actes administratifs. Et
même pour ce qui concerne les circulaires interprétatives, le Conseil d’Etat
français permet le recours à leur encontre lorsqu’elles ont un caractère
impératif car faisant grief41. Les circulaires sont couramment utilisées par les
ministres pour l’organisation et le fonctionnement de leurs services.
- Une directive est « un document d’orientation » qui permet à une
autorité investie d’un pouvoir discrétionnaire de faire connaître les critères
généraux auxquels elle entend subordonner ses décisions. Elle a un caractère
général et impersonnel et permet à un ministre, un chef de service etc. de
fixer une ligne de conduite dans un domaine où il dispose d’un pouvoir
discrétionnaire.
- Une mesure d’ordre intérieur (MOI) est un acte non décisoire compte
tenu de la faible importance des préjudices qu’elle cause aux administrés.
Elle concerne exclusivement la vie intérieure d’un service ou d’une
administration. Exemple : la répartition des étudiants en groupes de travaux,
ou le transfert d’un détenu d’une cellule à une autre ou encore l’attribution
d’une unité d’enseignement à un enseignant du supérieur etc. Du fait de leur
portée insignifiante, le juge ne s’en occupe pas : « De minimis non
curatpraetor »42 « le juge ne s’occupe pas des causes
insignifiantes ».Cependant, il ne faut pas perdre de vue les contours
généralement flous et ambiguës de ces actes non décisoires qui tantôt sont
susceptibles de recours, tantôt insusceptibles de recours selon l’appréciation
souveraine du juge.
A côté de ces actes il faut noter ceux qui permettent à une autorité
administrative de préparer la prise d’une décision administrative. Il s’agit des
actes préparatoires.

TCHAPNGA Célestin, Précis de contentieux administratif au Cameroun, Aspects de

l’évolution récente, l’Harmattan, 2013, pp. 57-58, note infrapaginale n°62).
39 Confer encore la jurisprudence française du CE, 29 Janvier 1954, Institution ND du Kreisker.
40 Lire la note infrapaginale n°42 ci-dessus.
41 CE, 18 décembre 2002, « Duvignère ».
42
En droit administratif français, cet adage justifie la position du juge administratif qui refuse
d’accueillir les recours pour excès de pouvoir portant sur des actes administratifs de faible
portée. C’était le cas par exemple des mesures d’ordre intérieur. Cependant, le champ de ces
mesures s’est considérablement réduit avec l’arrêt du CE 1995 Hardouin et Marie, mais n’a pas
totalement disparu (ainsi, la décision d’affecter un élève dans une classe plutôt que dans une
autre n’est toujours pas susceptible de recours devant le juge administratif, de même que le refus
d’accorder un rendez-vous), document en ligne sur fr.wikipedia.org/wiki/De_minimis, (consulté
le 24 février 2018).

30
 Les actes préparatoires43 émanent de l’administration mais ne sont pas
des actes administratifs stricto sensu. Ils comprennent entre autres :
- Les avis : au sens du droit administratif, l’avis est un acte préparatoire
d’une décision administrative qui permet ou oblige l’autorité administrative
à demander à une autre ou à un organe déterminé44 son point de vue avant
toute décision administrative.
L’avis est dit « conforme » lorsque l’autorité administrative n’a pas
d’autres choix que de s’y conformer lorsqu’il tient à édicter l’acte. C’est le
cas prévu à l’article 148 de la Constitution de la République du Tchad
s’agissant de la nomination des magistrats. Un avis conforme est avant tout
un avis obligatoire. Il est dit « obligatoire » lorsque l’autorité administrative
est tenue de solliciter l’avis mais peut ne pas s’y conformer. L’avis est aussi
dit « facultatif » lorsque l’autorité administrative est libre de demander ou
non le point de vue d’un organe.
L’avis est donc le résultat d’une consultation, qu’elle soit obligatoire ou
facultative, diligentée par une autorité administrative.
- Les recommandations : le terme recommandation est plus utilisé en
droit communautaire, où il est bien défini, qu’en droit administratif. En droit
administratif dont il est question ici, il renvoie à un acte par lequel une
autorité ou un organe fait des suggestions à un autre pour l’emmener à une
prise de décision ou à mener une action. Elles renvoient aussi à des
propositions.
- Les consultations : le terme renvoie à des avis verbaux ou écrits que
l’autorité administrative est censée recueillir quelquefois avant une prise de
décision. Il s’agit d’un sondage. Ce procédé est de plus en plus encouragé
dans la pratique administrative actuelle orientée vers la bonne gouvernance
car, il permet de recueillir les points de vue des administrés avant la prise de
décision. Elles permettent donc d’impliquer l’administré dans la prise de
décisions.
L’écrit est aussi constaté dans les actes contractuels de l’administration.
La plupart des contrats, sinon les plus importants, sont en forme écrite. Les
contrats de l’administration, qu’ils soient privés ou administratifs,
notamment les marchés publics, les délégations de services publics
(concession, gérance, régie intéressée, affermage, etc.), les subventions, les
garanties, le bail, les marchés ordinaires etc. comportent un cahier des

43
Pour d’amples précisions à propos des actes préparatoires, lire KEUTCHA TCHAPNGA
Célestin « L’irrecevabilité du recours pour excès de pouvoir contre les actes préparatoires au
Cameroun : à propos de quelques décisions jurisprudentielles » Revue Marocaine
d’Administration Locale et de Développement (R.E.M.A.L.D) n°26, Rabat, janvier-février-mars
1999, pp. 65-76.
44 Tel le Gouvernement qui doit recueillir l’avis de la chambre administrative de la Cour

Suprême avant la prise des actes à caractère réglementaire ou celui du CESC pour toute question
d’ordre économique, social, culturel, etc.

31
charges, document écrit qui détermine les conditions dans lesquelles le
contrat doit être exécuté.
Néanmoins, malgré la pléthore des actes écrits de l’administration, il
existe des cas où cette dernière agit par actes verbaux.
B - les actes verbaux
L’Administration peut agir par voie verbale c’est-à-dire sur parole et
celle-ci peut produire des effets juridiques. Les actes verbaux renvoient
essentiellement à la parole. On peut se poser par exemple la question de
savoir si un communiqué radiodiffusé par lequel le service des cadastres
demande à un particulier de se présenter à ses services est un acte verbal ou
écrit ? Même si le support du communiqué est écrit, le communiqué lui-
même peut s’avérer acte verbal car l’autorité administrative emprunte la voix
du journaliste pour s’adresser au destinataire du communiqué.
L’acte verbal se constate dans les activités quotidiennes des autorités
administratives. Il n’est pas soumis à un quelconque formalisme, pourvu
qu’il produise des effets de droit. Tel est par exemple le cas d’un chef de
service qui demande à son secrétaire d’accomplir un service, ou encore de
manière générale, un ordre verbal donné à un agent par son supérieur
hiérarchique pour l’accomplissement d’une tâche. C’est ainsi que par
exemple un chef de service n’a pas besoin d’un décret ou d’un arrêté, sinon
d’aucun document écrit pour demander à son planton d’aller retirer ou
déposer un courrier dans un autre service.
Les actes verbaux sont très fréquents dans la pratique contractuelle de
l’Administration. L’achat d’objets de faible montant par exemple entre dans
cette catégorie. Et même pour certains contrats importants, l’acte verbal
n’est pas forcément illégal ou irrégulier45. Tel est le cas dans la jurisprudence
du Conseil d’Etat français du 20 Avril 1956, « Epoux Bertin », d’un contrat
par lequel l’Administration confie verbalement aux époux Bertin le service
public d’hébergement et d’alimentation des réfugiés soviétiques en instance
de rapatriement en URSS. La haute juridiction administrative française
reconnait le caractère verbal d’un tel contrat et le qualifie d’administratif car
portant sur « l’exécution même du service public », ceci lui permettant de
produire tous les effets d’un contrat administratif.
Et même s’agissant des actes administratifs unilatéraux, l’acte verbal
n’est pas exclu, même s’il s’avère inapproprié. Pour s’en convaincre, lors de
la cérémonie de prestation de serment du tout premier gouvernement de la
IVème République du Tchad, le Président IDRISS DEBY ITNO a nommé
verbalement et sur place M. MAHAMAT TAHIR AROZI ministre de
l’Aviation Civile et de la Météorologie Nationale46 alors que de telles

45 Néanmoins, il doit y avoir des factures.

46 La nomination de M. MAHAMAT TAHIR AROZI comme ministre de l’Aviation civile est
intervenue dans un contexte tout particulier. En effet, alors que ce dernier était Général, Chef
d’Etat-major particulier du Président de la République, celui-ci le nomma ministre de l’Aviation

32
nominations relevaient traditionnellement d’un acte écrit publié au J.O, le
décret en l’occurrence.
A côté de l’acte purement verbal, certains actes gestuels peuvent avoir le
caractère de décision administrative produisant des effets juridiques. C’est le
cas par exemple du signe fait par un policier demandant à un motocycliste de
s’arrêter ou encore d’un carton donné par un arbitre au terrain de football
(surtout lorsque cet arbitre est un agent de l’Administration).
Le silence de l’administration est lui aussi aujourd’hui plus que jamais
considéré comme acte de l’administration produisant des effets juridiques
sous certaines conditions.
C - le silence de l’Administration
L’Administration publique, en tant que personne morale ne peut agir
qu’en prenant des actes, terme qui renvoie à l’action, à agir47. Cette action
revêt la forme juridique lorsqu’il s’agit d’actes sous forme écrite,
caractérisés par les actes unilatéraux et contractuels vus ci-haut, ou dans la
mesure du possible, par des actes verbaux qui consistent pour
l’Administration, à accepter, refuser ou ordonner une action. Cet acte peut
aussi être matériel lorsque l’Administration, par l’entremise de ses agents
procède à la réalisation d’une activité quelconque. Mais à côté de ces actes
écrits, verbaux et matériels, lorsque l’Administration se réserve de poser un
acte juridique ou matériel, ce refus peut être interprété comme une décision
valant acceptation ou refus selon le cas. Le silence de l’Administration est
donc une décision implicite, même s’il est considéré comme une simple
fiction juridique48. Le juge camerounais par exemple reconnaissait la valeur
juridique du silence de l’Administration lorsqu’il allègue que « les actes
administratifs peuvent être constitués en de simples abstentions ou
retards…pourvu qu’ils portent préjudice »49. Cependant, le silence de
l’Administration ne renvoie pas systématiquement à une décision
administrative. Il ne l’est qu’en vertu d’une prescription légale ou
règlementaire comme le martèle le professeur René CHAPUS : « il y’a
décision implicite au terme du délai que si la loi ou le règlement a
expressément disposé que l’expiration du délai vaudra (en l’absence d’une

Civile lors de la cérémonie solennelle de prestation de serment des ministres du premier

gouvernement de la de la IVème République, à la place de Mme DJIBERGUI Rosine AMANE,
prévue à ce poste et ayant refusé de se présenter à la dite cérémonie de prestation de serment en
raison de ses convictions religieuses. La prise de position de la ministre DJIBERGUI a suscité
de tollés au sein de l’opinion tchadienne. Néanmoins, sur le plan juridique, cette nomination a
permis d’introduire dans le sillage des actes administratifs unilatéraux jusque-là caractérisés par
un écrit, un acte administratif unilatéral verbal, qui ne sera formalisé que plus tard par un écrit.
47 EISSENMANN (C), Cours de droit administratif, Paris, LGDJ, P. 82.
48 CHAPUS (R), Droit administratif général, Paris, Montchrestien, 4ème édition, tome 1, 1988,

p. 322 ; COSTA (D), les fictions juridiques en droit administratif, Paris, LGDJ, 2000.
49 Voir le Jugement n°5/CS-CA/79-80 du 29 novembre 1979, Tchungui Charles c/Etat du

Cameroun.

33
décision expresse) décision implicite »50. C’est donc dans des cas bien
déterminés et sous certaines conditions que le silence de l’Administration est
constitutif d’acte normateur implicite ayant valeur positive ou négative c’est-
à-dire valant décision tacite d’acceptation ou de rejet51.
Bien que recouvrant des définitions variées selon les dictionnaires, Le
vocabulaire juridique de l’Association Henri CAPITANT52 définit le silence
de l’Administration comme l’absence de réponse de l’Administration à une
requête dont elle a été saisie. Cette attitude peut parfois être assimilée à une
décision dite tacite ou implicite et qui peut être positive ou négative. Mais de
l’autre côté, même en cas d’absence de demande d’un administré, lorsque
l’administration devrait, dans l’intérêt d’une bonne administration ou du
service public, prendre un acte, mais qu’elle ne le fait pas, cette attitude
serait qualifiée de vide juridique. Et cela, que cette attitude soit
intentionnelle ou non, du fait de cette absence d’acte écrit ou expresse. Le
silence de l’Administration est donc significatif au regard du droit car
produisant des effets. Lorsqu’il est prévu des conditions dans lesquelles le
silence de l’Administration vaut acte, l’Administration peut donc manifester
son intention en l’usitant. Cependant, le Droit tchadien ne définit pas
expressément le silence de l’Administration, sinon il y fait référence dans
certains textes en interprétant la volonté de l’Administration lorsqu’elle en
fait usage.
Il est donc permis à l’Administration, tout comme à l’administré de se
prévaloir du silence de l’Administration lorsqu’il obéit aux conditions
prévues par la réglementation.
Aux termes de la loi française du 12 avril 2000, en réponse à la demande
d’un administré, le silence conservé par l’Administration pendant deux mois
équivaut à une décision de rejet. Au Tchad, « le silence gardé par une
autorité publique pendant une durée de quatre mois sur une réclamation
vaut décision implicite de rejet de cette réclamation »53.
Les juridictions administratives ne peuvent être saisies que par voie de
recours contre une décision explicite ou implicite d'une autorité publique, y
compris en matière de recours indemnitaire. Ainsi, la lecture de l’article 22
de la loi n°012/PR/2013 ci-haut citée laisse comprendre que le silence de
l’Administration est un fait faisant grief et donc susceptible de contestation.
Cette disposition offre en réalité une possibilité à l’administré de considérer
le silence de l’Administration comme un véritable acte. Parce qu’au lieu de

50
CHAPUS (R), cité par GNIMPIEBA JIOGO (A), Le silence de l’administration en droit
administratif camerounais, Mémoire de Master en Droit Public, Université de Dschang, année
2013- 2014, p. 3.
51 Sur toute la question, lire GNIMPIEBA JIOGO (A), Le silence de l’administration en droit

administratif camerounais, op. cit.

52 GERARD (C) (Dir.), Le vocabulaire juridique, 7ème édition, 2005, p. 853.
53 Article 22 de la loi n°012/PR/2013 portant organisation et fonctionnement des Juridictions

statuant en matière de contentieux administratif.

34
laisser l’administré dans le doute d’une éventuelle réponse à sa demande, il
lui permet d’interpréter le silence de l’Administration, provoquer l’action de
celle-ci et faire valoir ses droits.
Pour être valable et produire un effet, la demande de l’administré doit être
adressée à l’autorité compétente c’est-à-dire l’autorité administrative
habilitée à examiner sa demande. En France, lorsque la demande n’est pas
adressée à l’autorité compétente, le destinataire non compétent et saisi par
erreur ou à tort doit la transmettre à l’autorité compétente54. Mais à ce niveau
aussi il faut que la demande formulée ne soit pas incomplète55.
Le délai du silence de l’Administration ne compte qu’à partir de la date
de réception de la demande complète par l’autorité compétente. Dans la
plupart des cas, le silence de l’Administration vaut une décision implicite de
rejet. Cette attitude se justifie par une ancienne loi française du 17 juillet
1900 qui pose le principe général selon lequel « dans les affaires
contentieuses qui ne peuvent être introduites devant le Conseil d’Etat que
sous la forme d’un recours contre une décision administrative, lorsqu’un
délai de plus de quatre mois s’est écoulé sans qu’il soit intervenu aucune
décision, les parties intéressées pourront considérer leur demande comme
rejetée et se pourvoir devant le Conseil d’Etat ». La loi française du 12 Avril
2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations, à la suite de celle du 17 juillet 1900 pose le principe selon
lequel la décision implicite équivaut à un rejet.
Le silence équivaut dans une certaine mesure à « une acceptation tacite »
dans « le souci de simplifier et d’accélérer les procédures et la volonté de
respecter davantage les droits des particuliers »56. Il s’agit donc in fine de
fait de l’Administration dont le droit en tire conséquence.
Cependant, il faut éviter toute confusion entre le silence de
l’Administration et les notions connexes notamment la précaution, l’inertie
administrative, la renonciation par l’Administration à l’exercice d’un droit,
les tolérances administratives etc. que l’on s’abstient de développer dans le
présent ouvrage qui n’a pas pour objet principal que l’étude des actes
administratifs.
Paragraphe 3 : le contrôle de l’Administration publique
Le contrôle de l’Administration est le signe, en même temps que la
conséquence, de l’Etat de droit57. En effet, c’est sous la Restauration en
France (1814-1870) que le contrôle de l’Administration publique a connu
une consécration véritable. C’est au cours de cette période que l’on a vu

54 Voir le décret français du 28 novembre 1983 et la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des

citoyens dans leurs relations avec les administrations.

55 Voir le décret français du 6 juin 2001.
56 PAUTI (M), « Les décisions implicites d’acceptation et la jurisprudence administrative »,

RDP 1975, pp. 136- 137.

57 KEUTCHA TCHAPNGA (C), Précis de contentieux administratif au Cameroun, Aspects de

l’évolution récente, op. cit, P. 19.

35
l’émergence du contrôle de l’activité administrative avec le développement
des procédures d’inspection et l’apparition des nouveaux corps de contrôle.
C’est surtout en matière des finances que le contrôle s’est cristallisé,
notamment avec l’Inspection des Finances créée en 1816 sur les décombres
de l’Inspection du Trésor58.
Au demeurant, c’est dans le souci de protéger les administrés et certains
agents de l’Administration contre les abus des autorités administratives en
vue d’une bonne administration que celle-ci est soumise à un certain nombre
de contrôles tant internes qu’externes. Autrefois destiné à soumettre tout acte
de l’Administration à la légalité et aux objectifs politiques qui lui sont
assignés, le contrôle de l’Administration qui renvoie à la surveillance, à
l’inspection, à l’investigation, etc. se tourne de plus en plus vers la recherche
de sa performance. Ainsi, comme le relève Christophe MAGDANLIJNS, le
contrôle de l’action administrative est l’ensemble des actes et
comportements portant examen et appréciation de l’action administrative en
rapport à des risques que l’on souhaite maitriser. Les différents contrôles
exercés sur l’Administration portent sur le personnel, les actes unilatéraux,
matériels et contractuels ainsi que sur la gestion des deniers qui lui sont
alloués. Raison pour laquelle plusieurs autorités interviennent dans ce
contrôle. Il s’agit entre autres du contrôle administratif, du contrôle des
autorités administratives extérieures et du contrôle juridictionnel.
A- le contrôle administratif interne
C’est un contrôle exercé par les autorités administratives elles-mêmes. Il
comprend principalement le contrôle hiérarchique et le contrôle de tutelle.
- Le contrôle hiérarchique est celui qui s’exerce à l’intérieur d’une
Administration entre ses propres agents. C’est le contrôle exercé par un
supérieur hiérarchique sur ses subordonnés ou sur leurs actes. S’agissant
d’un ministère par exemple, il permet au ministre de contrôler les agents
placés sous sa hiérarchie ainsi que leurs actes. Le contrôle hiérarchique
permet au supérieur hiérarchique d’annuler ou de réformer les actes émanant
de ses subordonnés dans le respect de la légalité. C’est en même temps un
contrôle de légalité – qui consiste à vérifier la conformité de l’acte du
subordonné à la loi – et un contrôle d’opportunité – qui consiste à juger les
raisons et motifs justifiant l’acte en lien avec le temps. Et plus loin encore, il
permet au supérieur de noter ou même de sanctionner les agents placés sous
sa responsabilité.
Le contrôle hiérarchique, au-delà du contrôle entre agents d’une
Administration, permet aussi à un organe supérieur de contrôler un organe
lui étant soumis. Par exemple, le Conseil municipal exerce un contrôle
hiérarchique sur tous les services municipaux et le Conseil des ministres sur
tous les ministères.

58 THOMAS (Y), Histoire de l’administration, Paris, édition La Découverte, 1995, p. 45.

36
 - La tutelle administrative est quant à elle qualifiée de contrôle de tutelle
par certains auteurs. C’est en effet « l’ensemble des contrôles qui s’exercent
soit sur une personne administrative décentralisée, soit même,
exceptionnellement sur une personne privée »59 ou encore « (…) l’ensemble
des contrôles exercés sur l’activité d’une personne publique décentralisée ou
de ses agents. Ce contrôle peut également s’étendre à certaines personnes
privées collaborant à l’exécution d’une tâche d’intérêt général »60. Même si
ces définitions classiques ne font pas mention de l’organe ou de l’autorité
habilitée à exercer ce contrôle, elles semblent offrir la possibilité de déceler
sur qui s’exerce la tutelle administrative. Le contrôle de tutelle s’exerce donc
sur les collectivités locales et sur les personnes publiques et privées ayant la
charge d’un service public. Il faut donc retenir que c’est un contrôle exercé
par une autorité administrative sur une autre, sur une entité décentralisée ou
sur personne privée exerçant une activité de service public. Il impose que
certains actes des collectivités locales soient soumis à l’approbation de
l’autorité de tutelle, notamment le représentant de l’Etat, qu’il s’agisse de
délibérations, de décisions exécutoires ou de contrats.
Si dans le contrôle hiérarchique, le supérieur contrôle ses subordonnés
ainsi que leurs actes, dans la tutelle administrative a contrario, c’est plutôt
une autorité de contrôle, un contrôleur appelé autorité de tutelle qui exerce
son contrôle sur les autorités ou organes déterminés. Ainsi, « Il faut donc que
l’administration contrôlée soit décentralisée et que l’autorité de contrôle
soit de niveau gouvernemental »61. On comprend donc aisément que la
tutelle administrative est ce contrôle qu’exerce le centre sur les périphéries,
en d’autres termes, l’Etat sur ses démembrements.
La tutelle a pour objet les actes et même les agents décentralisés. Elle
s’exerce également sur certaines personnes privées délégataires de services
publics tels que les concessionnaires, les gérants de services publics etc. car,
« la tutelle administrative nous parait consister dans le droit de regard des
autorités gouvernementales ou paragouvernementales sur les activités des
administrations décentralisées et exceptionnellement sur les activités de
personnes privées collaborant à l’exécution de taches d’intérêt général »62.
Dans la tutelle administrative les administrations concernées par le
rapport de tutelle sont non pas subordonnées l’une par rapport à l’autre, mais
superposées. La tutelle administrative se distingue du contrôle hiérarchique
où l’on retrouve strictement la relation de supérieur à inférieur63. Aussi,
contrairement au contrôle hiérarchique qui s’exerce de plein droit sur les

59 WALINE (J), Traité de droit administratif, Paris, Sirey, 9ème éd., 1963, n°698.
60 Répertoire Dalloz, « Droit administratif, à l’expression tutelle administrative », éd. 1959, p.
1015.
61 GARANT (P), Droit administratif, Les éditions YVON BLAIS INC., 4ème édition, 1996, P.

608.
62 Ibidem.
63 Idem, P. 609.

37
agents inférieurs et sur leurs actes, la tutelle ne peut s’exercer que dans des
conditions déterminées par les textes. On s’accorde donc avec le Professeur
RIVERO qu’ « (…) un texte doit en poser le principe, désigner l’autorité qui
l’exerce au nom de l’Etat, en fixer l’étendue (légalité ou opportunité), les
procédés. En dehors ou au-delà des prescriptions légales, la tutelle s’arrête,
et la liberté reprend son empire ; d’où les formules classiques ‘‘pas de
tutelle sans texte, pas de tutelle au-delà des textes’’ »64. La tutelle signifie
approbation des actes – légalement énumérés – des entités décentralisées par
l’autorité gouvernementale ou son représentant. L’intérêt de ce contrôle est à
reconnaitre à certains égards. En effet, « ce contrôle des administrations
décentralisées est nécessaire à la fois dans l’intérêt de l’Etat lui-même qui
doit sauvegarder son unité politique et veiller au respect des lois, dans
l’intérêt des administrations décentralisées elles-mêmes qui seraient les
premières victimes d’une mauvaise gestion de leurs agents et dans l’intérêt
des administrés qui peuvent avoir besoin d’une protection efficace et rapide
contre l’autorité décentralisée elle-même »65. Le contrôle de tutelle porte sur
la régularité et/ou la légalité des actes ou activités des entités contrôlées.
Mais il peut porter également – et c’est d’ailleurs sa spécificité – sur
l’opportunité de l’acte ou de l’activité envisagée, c’est-à-dire en quoi l’acte
est utile ou bénéfique. Comme inconvénient, lorsque ce contrôle est trop
poussé ou lorsque la tutelle implique nombre de contrôles d’opportunité, les
administrateurs locaux risquent de perdre tout esprit d’initiative66. Il nuit de
ce fait au principe de l’autonomie des collectivités locales, à la libre
administration des collectivités locales lorsque le détenteur en abuse. Ces
motivations ont conduit donc au tempérament de la tutelle sur les
collectivités locales avec les lois de la décentralisation de 1982 et 1983 en
France, supplantant ainsi le contrôle d’opportunité par le contrôle de légalité
qui interpelle le représentant de l’Etat à s’adresser toujours au juge
administratif, seul habilité à annuler les actes des collectivités locales. C’est
dans cette posture de contrôle de légalité a postériori – malgré qu’on recense
dans les textes sur la décentralisation des cas de contrôle d’opportunité – que
se trouvent les collectivités locales au Tchad, les communes notamment,
depuis la loi de la décentralisation de 2000 donc l’effectivité est assurée à
partir de 42 Communes issues des élections de 2012.
B- le contrôle administratif externe
Ce contrôle est exercé par des organes extérieurs à l’Administration
soumise au contrôle mais ne relève pas des autorités juridictionnelles. Il a
pour but de contraindre l’administration contrôlée au respect de la légalité,
de la déontologie, de l’éthique administrative etc. en conférant un pouvoir de

64 RIVERO (M), Droit administratif, Paris, Dalloz, 8ème édition, 1977, n° 325.
65 RIVERO, note 12, n° 313 cité par GARANT(P), Droit administratif, op cit. P. 611.
66 LESCUYER (G), Le contrôle de l’Etat sur les entreprises nationalisées, Paris, LGDJ, 1982.

P. 55.

38
contrôle à des corps ou autorités qui lui sont étrangères. Les principaux sont
ceux exercés par le parlement, les corps d’inspection, les commissions et
missions interministérielles et les autorités administratives indépendantes.
-Les corps d’inspection : c’est un ensemble des agents de l’Etat ayant
pour mission de contrôler d’autres Administrations. Ces agents sont chargés
de contrôler les services externes des ministères mais aussi certains
organismes privés ou publics bénéficiant du concours de l’Etat ou de sa
garantie. On recense ainsi entre autre l’inspection de l’enseignement
primaire et secondaire, l’inspection du travail, l’inspection des finances ou
des impôts etc. ayant pour tâche de contrôler le fonctionnement des
administrations susvisées et de produire des rapports qui seront déposés
devant les instances supérieures ayant compétence décisionnelle.
- Les autorités administratives indépendantes : elles ont pour rôle de
réguler et/ou de surveiller, d’évaluer les activités entrant dans leur champ de
contrôle. Leur existence est marquée par la volonté d’affirmer
l’indépendance de certaines entités infra étatiques vis-à-vis tant de la
hiérarchie administrative que du pouvoir politique. Certains ont même
compétence de définir les grandes orientations relatives aux secteurs soumis
à leur intervention. Elles sont dites indépendantes car n’étant pas soumises
formellement à l’autorité gouvernementale, encore moins au parlement ou à
l’autorité judiciaire. Cependant, elles sont soumises à l’obligation de fournir
des rapports qu’elles peuvent rendre public ou soumettre aux pouvoirs
publics. On peut citer par exemple le Collège de Contrôle et de Surveillance
des Revenus Pétroliers qui veille à l’usage des revenus pétroliers et qui doit
être consulté en cas d’engagement d’une dépense imputée sur les ressources
pétrolières ; l’Office Tchadien de Régulation des Télécommunications qui
régule et surveille l’activité des opérateurs de téléphonie, le Haut Conseil de
la Communication qui régule et surveille les activités relevant de
l’information, en l’occurrence la presse, la Médiateur de la République qui
est l’interlocuteur entre l’Administration est les administrés, et dernièrement,
la Commission Nationale des Droits de l’Homme, qui est compétente pour
connaitre de toutes les questions relavant des droits de l’Homme, y compris
les relations entre l’Administration et les administrés, etc.
- Les organes consultatifs : ce sont des organes chargés de donner des
avis avant la prise de certaines décisions administratives. L’avis ici n’est
généralement pas un avis conforme, c’est-à-dire celui dont l’Administration
est tenu de suivre scrupuleusement. Cependant, l’importance de tels avis
n’est pas à ignorer car les organes consultatifs sont généralement constitués
de techniciens et de personnes ayant des expériences dans le domaine précis.
Il permet donc aux experts de donner leur point de vue afin d’éclairer le
décideur dans sa prise de décision.
Les organes consultatifs relèvent soit de la primature (défunte), soit d’un
ou de plusieurs ministères et peuvent avoir des dénominations variables
(Comités, Conseils, Commissions etc.). Ils peuvent être permanents,

39
temporaires ou ad hoc. D’autres peuvent être des Autorités Administratives
Indépendantes. On peut citer par exemple l’Autorité de Régulation des
Marchés Publics (ARMP), la Haut Conseil des Collectivités Autonomes et
des Chefferies Traditionnelles, la CNDH67, le CESC etc. La Chambre
administrative de la Cour Suprême, équivalent du Conseil d’Etat français, a
aussi une fonction consultative car il est conseiller du gouvernement.
-Le contrôle parlementaire : le contrôle parlementaire de l’activité
administrative est celui exercé par les représentants du peuple que sont les
députés sur les autorités administratives. Il permet aux députés de demander
à ces dernières des comptes de la gestion des services qui leurs sont confiés.
Ce contrôle est dans la pratique beaucoup plus regardant sur l’emploi des
deniers publics. Il concerne en l’occurrence les ministres en leurs qualités de
chefs d’administrations. Le contrôle parlementaire exercé sur les ministres
prend la forme de questions orales et écrites qui leurs sont adressées, des
interpellations ainsi que les commissions et missions chargées de contrôler
les faits sur pièce et sur place en pénétrant les locaux des administrations.
Ainsi, les ministres sont entendus par l’Assemblée Nationale soit à la
demande d’un député, soit à la demande d’une commission sur un point
précis68.
- Les commissions et missions ministérielles ou interministérielles : le
Tchad n’est pas en marge des Etats concernés par l’assainissement de
l’Administration publique. Pour cet objectif, loin d’être atteint jusqu’ici, les
départements ministériels sont impliqués dans le contrôle de leurs propres
activités. On constate alors des missions et commissions interministérielles
sous dénominations variables se vouer à cet exercice de contrôle. Les
missions interministérielles impliquent fréquemment les services de la
primature, du ministère de la Justice, de Finances, de l’administration du
territoire, du Secrétariat Général du Gouvernement etc. Toutefois, les
commissions ou comités interministériels n’ont pas pour unique vocation de
contrôler l’Administration. Certains ont pour but d’orienter ou de définir
l’action de l’Administration, celle du gouvernement en l’occurrence, vers un
objectif bien défini. Tel le Comité interministériel de définition du
programme de formation des jeunes institué par l’arrêté n°3268/PR/PM/2016
du 09 août 2016, placé sous l’autorité du Premier ministre chef de
Gouvernement et ayant pour mission de définir un programme de formation
des jeunes et de proposer les mesures concrètes pour sa mise en œuvre. Il est
composé des personnalités relevant de la Primature, du Ministère de
l’éducation nationale, du Ministère de l’enseignement supérieur, du

67 Le Haut Conseil des Collectivités Autonomes et des Chefferies Traditionnelles et la CNDH

sont des institutions nouvelles. Ils sont apparus avec les réformes institutionnelles de 2018 et
trouvent leur fondement juridique dans les articles 165 à 166 (pour le HCCACT) et 170 à 173
(pour la CNDH) de la Constitution du 04 mai 2018.
68 Article 126 de la Constitution de la République du Tchad de 1996 révisée.

40
Secrétariat général du gouvernement, du Ministère de la fonction publique,
du Ministère de la jeunesse et des sports, du Ministère du plan, du Ministère
des finances, du Ministère de la culture, du Président de la Commission
Education de l’Assemblée nationale. Il en est de même pour le Comité
technique interministériel chargé de déterminer les conditions de création
d’entreprise pour les activités réglementées, créé par l’arrêté
n°2566/PR/PM/2016 du 20 juillet 2016. Ce comité est composé des autorités
ministérielles, des membres d’organismes de contrôle de l’Etat ainsi que des
professionnels du monde libéral.
En outre, depuis la création du Ministère chargé de la moralisation et de
l’assainissement public, qui est tantôt autonome, tantôt en fusion avec celui
de la Justice, le contrôle de l’Administration portant sur les deniers publics
ou la moralité administrative lui est confié. Ses opérations concernent des
domaines divers avec des résultats quelquefois controversés comme
l’opération dite « COBRA » qui ne s’est contentée que du contrôle de
quelques services. Aussi, la commission dite « SYGASPE » conduite par ce
ministère a permis de nettoyer un peu soit-il la fonction publique au Tchad
en débarrassant d’elle certains agents fictifs et certains agents dits doublons.
En plus de ces différents contrôles, il y a l’Inspection Général d’Etat qui
exerce un contrôle multidimensionnel sur toute l’Administration de l’Etat.
Aussi, certains contrôles spécifiques viennent renforcer le dispositif,
notamment le contrôle de l’ANIF par exemple, qui opère dans toute structure
publique ou parapublique sur des questions financières.
Il faut noter cependant que tous ces contrôles administratifs externes sont
assortis de rapports ou conclusions qui selon les cas débouchent ou pas sur la
table du juge.
C- le contrôle du juge
L’Administration est assujettie au contrôle du juge car, « en disant le
droit, le juge tranche les litiges, en profite pour contrôler l’action de
l’administration (…) »69. A cet effet, il est à reconnaitre que « l’organisation
juridictionnelle est considérée comme le meilleur moyen d’assurer ce
contrôle (de l’administration), quelles que soient par ailleurs les formes et
les modalités qu’elle peut revêtir »70. Ce contrôle concerne toutes ses
activités, à l’exception d’actes de gouvernement et des actes qui, par leur
nature sont insusceptibles de recours (v. supra). Selon la nature des actes, ils
peuvent être soumis soit au juge administratif, au juge financier, ou au juge
judiciaire.
- le juge administratif : Le professeur Yves GAUDEMET remarquait
que « l’Etat de droit signifie que l’administration, dans ses interventions, est

69 DEMBA SY, « Droit administratif et communicabilité en Afrique », document en ligne,

Google, consulté le 28 février 2018, p. 11.
70 KEUTCHA TCHAPNGA (C), Précis de contentieux administratif au Cameroun, Aspects de

l’évolution récente, op. cit, p. 19.

41
tenue au respect de la règle de droit, comme le sont les particuliers », et « la
juridiction administrative est le produit de cette conviction » ; car « elle est
un système de contrôle juridictionnel qui, d’une part assure la sanction des
méconnaissances du droit par l’administration, et d’autre part, peu à peu,
par sa jurisprudence, élabore le droit »71. Ainsi, le juge administratif est
saisi lorsque l’activité administrative est préjudiciable ou susceptible de
porter préjudice à un administré. L’activité administrative préjudiciable peut
porter sur un acte administratif unilatéral (décret, arrêté, décision,
délibération, etc.), un contrat ou sur un fait matériel (par exemple démolition
d’une habitation ou accident sur un chantier ayant causé dommage à un
tiers). Le recours devant le juge administratif a généralement pour objet
l’annulation d’un acte illégal suivi ou non d’une indemnisation.
Lorsque le recours a pour objet l’annulation d’un acte unilatéral tout
court, il est qualifié de recours pour excès de pouvoir et le juge habilité à en
connaitre est le juge de l’excès de pouvoir ou encore Juge de la légalité. La
conséquence d’un tel contrôle, lorsque l’acte est reconnu illégal et annulé,
est que les effets qu’il a produits seront appelés à disparaitre. S’agissant des
contrats administratifs, le recours pour excès de pouvoir concerne
généralement les actes détachables, c’est-à-dire les dispositions
réglementaires incluses dans le document contractuel. Le recours contre ces
dispositions se fait de la même manière que celui contre un acte unilatéral
ordinaire avec les mêmes effets. Pour ce qui concerne les clauses
contractuelles, le recours est formé toujours devant la juridiction
administrative mais le juge change de dénomination pour être appelé Juge du
contrat. Lorsque ce dernier constate que le contrat passé par l’Administration
est conclu en violation des normes en vigueur, notamment l’absence de
publicité et de mise en concurrence, l’indisponibilité de crédits alloués au
contrat par exemple, il décide d’annuler le contrat litigieux. Mais certains
contrats de l’administration font plutôt l’objet de recours devant le juge
judiciaire (voir infra).
Le juge administratif est aussi habilité à statuer en plein contentieux. Le
plein contentieux est aussi un procès mettant en cause une autorité
administrative devant le juge administratif. Devant cette instance, le
justiciable se plaint des dommages ou préjudices subis et réclame de la part
de l’Administration une réparation. Ce dommage ou préjudice peut résulter
soit d’un acte administratif unilatéral (sanctions disciplinaire fondée sur
l’inexactitude des faits ou l’erreur de droit), d’un acte contractuel (retard de
paiement des factures par exemple) ou d’un acte matériel.
Par ailleurs, le représentant de l’Etat a aussi compétence pour déférer
devant le juge administratif statuant en excès de pouvoir, toute délibération

71GAUDEMET (Y), « L’avenir de la juridiction administrative », Gazette du Palais, 1979,

Doctrine, p. 511.

42
d’un conseil local ou de ses établissements publics qu’il estime illégale. On
parle dans cette hypothèse du déféré préfectoral.
- le juge financier : il est compétent pour contrôler l’activité de
l’Administration en rapport avec le maniement des deniers publics. En droit
français, ce juge présente une triple facette : la Cour des comptes, les
Chambres régionales des comptes et la Cour de disciplines budgétaire et
financière. Les juridictions financières connaissent du droit public financier
car elles sont chargées de l’application des règles de droit budgétaire et du
droit de la comptabilité publique. Le droit budgétaire est définit brièvement
comme l’ensemble des règles concernant l’établissement du budget, son
adoption, son exécution et son contrôle. Le droit de la comptabilité publique
quant à lui est l’ensemble des règles juridiques et techniques applicables à
l’exécution, à la description et au contrôle des opérations financières des
organismes publics72 ou encore, il est « la partie du droit financier qui
définit les règles d’exécution des opérations de dépenses et de recettes de
l’Etat et des autres personnes publiques »73.
La mission de la Cour des comptes est de juger les comptes des
comptables publics de l’Etat et des établissements publics nationaux. Elle
connait en appel des jugements rendus par les Chambres régionales des
comptes sur les comptes des comptables publics des collectivités territoriales
décentralisées et de leurs établissements publics. En outre, le juge financier,
en dehors du contrôle des comptes des comptables publics, rend des
décisions de nature juridictionnelle en tant que Cour de Discipline
Budgétaire et Financière. Cette Cour a pour compétence de juger les fautes
de gestion commises par les gestionnaires publics que sont les ordonnateurs
et comptables, de même que les contrôleurs financiers74. Les fonctionnaires
ou agents publics justiciables devant la Cour de discipline budgétaire et
financière sont passibles de sanctions pour des infractions aux règles
relatives à l’exécution des recettes et des dépenses pour avoir procuré ou
tenté de procurer « à autrui un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature,
entraînant un préjudice pour le Trésor, la collectivité ou l’organisme
intéressé »75. Aussi, pour toute personne chargée de responsabilités dans une
entreprise publique, d’avoir « causé un préjudice grave à cet organisme, par
des agissements manifestement incompatibles avec les intérêts de celui-ci,
par des carences graves dans les contrôles qui lui incombaient, ou par des

72 MAGNET (J), Eléments de comptabilité publique, Paris, LGDJ, 5ème édition, 2001, p. 9.
73 CATHELINEAU (J), Finances publiques, Politique budgétaire et droit financier, Paris,
LGDJ, 1975, p. 159.
74 BARILARI, « vers la réforme de la responsabilité des gestionnaires publics », AJDA, 2005,

P.696.
75 Article L. 313-6 du Code des juridictions financières (France).

43
omissions ou négligences répétées dans son rôle de direction »76. Il est aussi
reconnu au juge financier des attributions non-juridictionnelles77.
Au Tchad, la juridiction financière a été exercée pendant longtemps par la
Cour Suprême, à travers la Chambre des Comptes, avant d’être érigée en
Cour des Comptes, juridiction indépendante et autonome, puis ramenée à sa
position initiale de Chambre des Comptes de la Cour Suprême suite aux
réformes institutionnelles de 201878.
En effet, c’est la loi organique n°017/PR/2014portant organisation,
attributions, fonctionnement et règles de procédure devant la Cour des
Comptes, qui régit et définit les mécanismes d’action de cette juridiction. En
effet, selon l’article 2 de ladite loi, la Cour des Comptes79 est la plus haute
juridiction de la République en matière de contrôle des finances publiques. A
cet effet, elle a pour missions essentielles de :
- assister l’Assemblée Nationale dans le contrôle de l’exécution des
lois de finances ;
- certifier la sincérité et la fidélité du compte général de l’Etat ;
- juger les ordonnateurs, les contrôleurs financiers et les comptables
publics dans les conditions prévus par la loi ;
- contrôler la légalité financière et la conformité budgétaire de
toutes les opérations de dépenses et de recettes de l’Etat. A ce titre, elle
contrôle les irrégularités et fautes de gestion commises par les agents
publics et fixe, le cas échéant, le montant du préjudice qui en
résulterait pour l’Etat. Elle peut en outre prononcer des sanctions ; et
- évaluer l’économie, l’efficacité et l’efficience de l’emploi des
fonds publics au regard des objectifs fixés, des moyens utilisés et des
résultats obtenus, ainsi que la pertinence et la fiabilité des méthodes,
indicateurs et données permettant de mesurer la performance des
politiques et administrations publiques. Elle peut, à la demande du
Gouvernement et de l’Assemblée Nationale, procéder à des enquêtes et
analyses sur toute question budgétaire, comptable et financière.

76 Article L 313-7-1 du même Code.

77 Sur la question, v. Aline KUREK, Le juge financier, juge administratif, Thèse de doctorat
Droit Public, Université de Lille2, décembre 2010.
78 Lire la Synthèse des travaux du Forum national inclusif, p.5.

C’est à ce titre que l’article 137 al.9 de la Constitution du 04 mai 2018 dispose que
« la Chambre des comptes de la Cour Suprême assiste le gouvernement et l’Assemblée nationale
dans le contrôle de l’exécution des lois de finances ».
79
Il est à préciser toutefois qu’avec le projet des réformes institutionnelles, la Cour des Comptes
(désormais Chambre des comptes de la Cour Suprême) voit ses attributions élargies puisque
suite à la suppression du CCSRP, les attributions de ce dernier lui seraient dévolues. Ainsi, il a
été proposé de créer une Chambre au sein de la Cour des Comptes pour contrôler la gestion des
revenus pétroliers directs, indirects et ceux issus des industries extractives. Voir à ce sujet, le
Rapport final du Comité technique interministériel d’appui au Haut comité chargé réformes
institutionnelles, p. 39 et l’article 170 al. 5 de l’Avant-projet de Constitution annexé au Rapport
final du Comité technique.

44
 Pour l’accomplissement de ces missions, le législateur lui assure une
indépendance vis-à-vis du Gouvernement et de l’Assemblée Nationale, de
même qu’une autonomie par rapport à toutes autres juridictions. A ce titre,
elle décide seule de la publication de ses avis, décisions et rapports. Aussi,
dans l’exercice de ses missions, il est permis à la Cour des Comptes, au
besoin, de solliciter l’assistance de la Cour des Comptes de la CEMAC.
En plus de ces missions qualifiées d’essentielles par le législateur, celui-
ci donne, en vertu de l’article 32 de ladite loi organique 017/PR/2014, à la
Cour des Compte la charge du contrôle des finances publiques. Elle assure à
ce titre le contrôle juridictionnel des opérations budgétaires et comptables
des administrations publiques. Ainsi :
- elle juge les comptes des comptables publics ;
- elle déclare et apure les gestions de fait ;
- elle vérifie la régularité des recettes et des dépenses publiques ;
- elle sanctionne les gestions de fait et les fautes de gestion ;
- elle assure le contrôle de l’exécution des lois des finances et en
informe l’Assemblée Nationale et le Gouvernement ;
- elle vérifie la régularité des recettes et des dépenses décrites dans
les comptabilités publiques et s’assure, à partir de ces dernières, du
bon emploi des crédits, des fonds et des valeurs gérés par les services
de l’Etat ou par les autres personnes de droit public ;
- elle assure la vérification des Comptes et de la gestion des
établissements publics de l’Etat à caractère industriel et commercial,
des entreprises nationales, des sociétés d’économie mixte ou des
sociétés anonymes dans lesquelles l’Etat possède la majorité du capital
social ;
- elle s’assure de l’effectivité du recouvrement des ressources
publiques ;
- elle assure la vérification des services publics concédés, investis
d’une mission de service public ou d’intérêt général ;
- elle vérifie les comptes et la gestion des autres établissements,
organismes publics, quel que soit leur statut juridique, qui exercent une
activité industrielle ou commerciale ;
- elle vérifie les comptes de gestion des filiales, des organismes
visés aux deux (2) alinéas précédents lorsque ces organismes
détiennent dans lesdites filiales séparément, ensemble ou
conjointement avec l’Etat, plus de la moitié du capital ou des voix dans
les organes délibérants ;
- elle contrôle tout organisme qui bénéficie d’un concours financier
de l’Etat ou d’une autre personne morale de droit public ainsi que de
tout organisme bénéficiaire d’un concours financier des entreprises
publiques et de leurs filiales ;
- elle s’assure en outre que les Administrations centrales, les
services déconcentrés de l’Etat, les sociétés nationales, les

45
 établissements publics et les collectivités locales sont en règle avec les
contributions et cotisations dont ils sont redevables envers les
organismes ;
- elle contrôle les comptes d’emploi des ressources collectées
auprès du public, dans le cadre des campagnes menées à l’échelon
national par tout organisme public ou privé faisant appel à la générosité
publique ;
- elle contrôle tout organisme crée par l’Etat pour résoudre un
problème d’intérêt général, quelle que soit l’origine des fonds mis à la
disposition de cet organisme ; et
- elle sanctionne les fautes de gestion commises envers l’Etat, les
collectivités locales et les organismes soumis à son contrôle.
En outre, si dans l’accomplissement de ses missions de contrôle, des
irrégularités graves sont constatées, la Cour des Comptes est habilitée à
prendre des mesures conservatoires. Ces mesures sont entre autres :
- la proposition de suspension de fonction ;
- le blocage des comptes bancaires ;
- l’interdiction de sortie du territoire national et obligation de se
tenir à la disposition de la Cour des Comptes jusqu’à la clôture du
dossier ;
- l’interdiction d’accomplir certains actes de gestion ; et
- la proposition de nomination d’un conseil de gestion provisoire.
De même, la Cour des Comptes est compétente pour examiner pour avis,
les projets de lois, d’ordonnances et de décrets portant sur l’organisation et
le fonctionnement des services financiers de l’Etat, des Collectivités et
organismes publics. Elle peut procéder à des enquêtes et formuler des avis à
la demande du Chef de l’Etat, du Gouvernement, de l’Assemblée Nationale
ou toute autre personne morale de droit public sur toutes questions d’ordre
financier et comptable relevant de sa compétence. Elle peut en outre
suggérer toutes orientations politiques de l’Etat en matière d’investissement.
Les comptes d’emploi de crédits alloués aux pouvoirs publics
constitutionnels dotés d’un comptable public ou d’un agent tenant lieu de
comptable sont transmis après clôture de chaque exercice au Président de la
Cour des Comptes en vue de la vérification dans le respect de l’autonomie
financière de la Présidence de la République et de l’Assemblée Nationale.
Toutes ces compétences sont exercées de plein droit par la Cour des
Comptes.
Selon l’article 3 de la loi organique n°017/PR/2014 sus citée, la
compétence de la Cour des Comptes s’étend sur l’ensemble du territoire
national et que des Chambres régionales des comptes peuvent être créées en
tant que de besoin. S’agissant de son organisation, la Cour des Comptes est
composée du Siège, du Parquet Général, du Secrétariat Général, du Greffe et
des Chambres Régionales. Il compte trente-un (31) membres dont un (1)

46
Président et trente (30) Conseillers, auxquels s’ajoutent quinze (15)
Conseillers référendaires, des Auditeurs et des Assistants.
La Cour des Comptes du Tchad est structurée autour de deux (2)
formations (dont l’audience plénière solennelle et les Chambres réunies) et
de cinq (5) Chambres, notamment la Chambre de discipline budgétaire, la
Chambre des affaires budgétaires et financières chargée du contrôle des lois
de règlement, la Chambre de contrôle et d’audit chargée du contrôle des
comptes des services de l’Etat, des collectivités territoriales décentralisées et
des entreprises publiques, la Chambre juridictionnelle pour le jugement des
comptes publics et enfin la Chambre consultative chargée de conseiller le
Gouvernement et l’Assemblée Nationale. En outre, dans chaque Chambre
peuvent être créées des Sections par ordonnance du Président de la Cour. La
Cour des Comptes dispose également d’un Ministère public, le Parquet
Général, composé du Procureur Général et de trois (3) Avocats Généraux
nommés par décret du Président de la République, sur proposition du
Ministre de la Justice, garde des sceaux.
Pour assurer ces attributions, il est défini des mécanismes de saisine.
A cet effet, en matière juridictionnelle, la Cour ne peut pas se saisir d’office,
sauf en cas de production et de jugement des comptes. En matière non
juridictionnelle, elle exerce sa mission d’audit et de contrôle selon un
programme annuel qu’elle définit ou sur demande particulière du
Gouvernement ou de l’Assemblée Nationale. En matière de discipline
budgétaire et financière, ont qualité de saisir la Cour des Comptes sur les
faits relevés à la charges des fonctionnaires et agents placés sous leur
autorité :
- le Chef de l’Etat ;
- le Président de l’Assemblée Nationale ;
- le Premier ministre ;
- le Président du Conseil Constitutionnel ;
- le Président de la Cour des Comptes ;
- le Président de la Cour Suprême ;
- le Président du Conseil Economique, Social et Culturel ;
- le Président du Haut Conseil de la Communication ; et
- les Représentants des Collectivités Territoriales Décentralisées et
entités publiques.
Elle peut aussi être saisie en vue de contrôle ou pour avis par les organes
institutionnels de l’Etat, les organismes de contrôle, les représentants légaux
des administrations publiques et privées ainsi que par toute personne morale
de droit public.
Quant aux Chambres régionales des Comptes, elles sont créées en cas de
besoin et leur ressort territorial est défini par décret, sur proposition du
Ministre en charge de la justice, après avis du Bureau de la Cour des
Comptes. Ceci explique leur nature facultative, variant en fonction des
nécessités. Chacune des Chambres régionales des Comptes compte vingt-un

47
(21) membres dont un (1) Président et vingt (20) Conseillers choisis par le
Président de la République et le Président d l’Assemblée Nationale. Les
Chambres régionales des Comptes exercent dans les limites de leur ressort
territorial, les attributions dévolues à la Cour des Comptes80. Les règles de
fonctionnement et d’organisation des services administratifs et financiers des
Chambres régionales des Comptes sont celles prévues par le Règlement
intérieur de la Cour des Comptes. Les décisions rendues par les Chambres
régionales de la Cour des Comptes sont susceptibles d’appel devant la Cour
des Compte à N’Djaména. Et sous peine d’irrecevabilité, l’appel doit être
introduit dans les formes et délais prescrits par le Code de procédure civile.
Ainsi, si telle est l’importance du juge financier dans le contrôle de
l’Administration, le juge judiciaire lui aussi n’est pas resté en marge de ce
contrôle.
- le juge judiciaire : le juge judiciaire est aussi compétent pour connaitre
certains faits ou actes émanant de l’Administration. C’est ce qui fait dire le
Professeur KEUTCHA TCHAPNGA (C) qu’une partie importante du
contentieux de l’Administration relève du juge judiciaire. Les litiges dans
lesquels l’Administration est partie peuvent être tranchés par les juridictions
ordinaires, celles qui connaissent des différends entre particuliers81. Ainsi, en
tant que garant des libertés et droits fondamentaux et gardien de la propriété
privée, il est saisi lorsque l’activité administrative porte atteinte aux libertés
publiques. Il est aussi compétent lorsque le fait de l’Administration est
constitutif de voie de fait (atteintes aux droits et libertés individuels
notamment) ou d’emprise (atteintes au droit de propriété comme
l’expropriation par exemple). La compétence du juge judiciaire est par
ailleurs étendue à l’activité des SPIC, à la gestion du domaine privé des
personnes publiques, aux contrats privés de l’Administration etc. Et même
pour ce qui concerne les contrats administratifs, les marchés publics en
l’occurrence, la compétence du juge judiciaire n’est pas écartée82.
En outre, il est aussi à relever que les réformes institutionnelles ont
également introduit dans leur sillage, la création d’une juridiction spéciale,
chargée de punir les agents publics reconnus coupables de malversations
financières ainsi que leurs complices. Les raisons étaient que certaines
infractions économiques et financières, du fait de leurs spécificités et de leur
ampleur, ne sont pas suffisamment prises en compte par les tribunaux de
droit commun. Il s’agit en l’occurrence de créer une Cour de Répression des

80
Article 28 loi organique n°017/PR/2014portant organisation, attributions, fonctionnement et
règles de procédure devant la Cour des Comptes.
81 KEUTCHA TCHAPNGA (C), Précis de contentieux administratif au Cameroun, Aspects de

l’évolution récente, op. cit, pp. 20-21.

82 Voir à ce sujet la jurisprudence tchadienne : TGI de N’Djaména, REP N°125/AL/2015 DU

27/04/2015, Affaire Les Sociétés Groupe KMTD et OMNUIM c/ Ministère de transport et de

l’aviation civile et TPI de Sarh, REP N°127/2012 DU 02/05/2012, Affaire ALI MIRESSIL et
BABIKIR OUSMAN c/ Etat tchadien.

48
Infractions Economiques et Financières (CRIEF)83, compétente pour
connaitre les infractions de corruption, de détournement des deniers publics,
de blanchiment d’argent, d’enrichissement illicite ainsi que les infractions
connexes ou assimilées. D’après le Rapport final du Comité technique
interministériel d’appui au Haut comité chargé des réformes
institutionnelles, « sont assujettis à la CRIEF, les titulaires de mandats
publics, électifs ou d’une fonction gouvernementale, tout magistrat, agent
civil ou militaire de l’Etat ou d’une collectivité publique, toute personne
revêtue d’un mandat public, tout dépositaire de pouvoir public, tout officier
public ou ministériel, tout dirigeant ou agent d’établissements publics ou des
sociétés nationales, ou des sociétés d’économie mixte soumises de plein droit
au contrôle de l’Etat, ou des personnes morales de droit privé bénéficiant du
concours financier de l’Etat, des ordres professionnels, des organismes
privés chargés de l’exécution d’un service public, et des associations ou
fondations reconnues d’utilité publique »84.
Ainsi, si telle peut être étudiée la notion de l’Administration, il serait
aussi indispensable d’étudier la notion de service public qui lui est très
connexe.
SECTION 2 : la notion de Service public
Née d’une ancienne jurisprudence française (TC, 8 février
1873, ‘‘Blanco’’, concl. David – « …l’arrêt Blanco fut…considéré par la
doctrine comme l’acte de naissance de la théorie du service public »85–, la
notion de service public a considérablement évolué dans le temps. Ce qui
n’est pas sans conséquences sur sa définition. Le service public de par sa
définition regorge des éléments qui tantôt le renvoient à une activité, tantôt à
une structure ou une institution caractérisée par un certain nombre de
principes qu’il se doit d’obéir.
Paragraphe 1 : les éléments de définition du service public
Notion aux contours souvent indéterminés, variant d’une activité à une
autre et subissant les conséquences de l’évolution socioéconomique, la
définition du service public n’a pas fait l’unanimité. La notion de service
public issue du droit français86 comme relevé ci-dessus, souffre d’un manque
de définition standard. Ni le législateur ni le gouvernement n’en donnent une
définition appropriée, voire pas du tout, lorsqu’ils les instituent. C’est
d’ailleurs le constat fait par les Professeurs Jean-François LACHUME,
Claudie BOITEAU, Hélène PAULIAT pour lesquels, « dans le domaine du
service public, comme d’ailleurs dans bien d’autres du droit administratif, ni

83 Lire la synthèse des travaux du forum national inclusif, p.6.

84 Lire le Rapport final du Comité technique d’appui au Haut comité chargé des réformes
institutionnelles, p.57 et la Proposition de décision n°23.
85 DEBBASCH (Ch.), Contentieux administratif, Paris, Précis Dalloz, 2ème édition 1978, p.37.
86 Certains auteurs diront même que la notion de service public est plus politique et idéologique

que juridique ; VAN LANG (A), GONDOUIN (G), INSERGUET- BRISSET (V),
Dictionnaire de droit administratif, op. cit, p.439.

49
le législateur, ni le titulaire du pouvoir réglementaire, se sont vraiment
préoccupés de définir la notion de service public. On rencontre ici une
attitude classique d’abstention des pouvoirs publics en matière de définition
des notions de base du droit administratif, mais qui se comprend aisément si
l’on songe que cette notion, qui est perçue comme l’un des principaux
fondements de notre droit administratif et de notre droit public (…), est
difficile à enfermer dans une définition qui rende compte de ses différents
aspects »87. Cette difficulté définitionnelle relevée par les auteurs ci-haut
cités fait dire certains auteurs comme LINOTTE et ROMI que la définition
du service public est introuvable88, alors que pour d’autres comme le
Professeur TRUCHET, cette définition impossible et que le service publique
ne constituant en définitive qu’un label accordé à une activité où se trouvent
les éléments suivants : intérêt général, intervention directe ou indirecte d’une
personne publique, régime pour partie exorbitant du droit privé89. C’est en
effet la jurisprudence qui se contenta de déterminer quelques éléments
caractéristiques d’identification d’un tel service.
Néanmoins, la doctrine a fourni d’efforts considérables pour tenter de lui
donner une définition. Cependant, là aussi le défaut d’unanimité est patent.
Pour les doctrinaires du début du 20èmesiècle, notamment l’Ecole de
Bordeaux ou l’Ecole de Service Public (avec à sa tête le doyen Léon
DUGUIT), le service public est le critère d’application du droit administratif
et de répartition des compétences entre juge administratif et juge judiciaire.
Le doyen Léon DUGUIT attache à cette notion une importance particulière
au point d’affirmer que, l’Etat lui-même n’est qu’« une coopération de
services publics organisés et contrôlés par des gouvernants » et que le
service public constitue « le fondement et la limite du pouvoir
gouvernemental »90. Pour cette doctrine, la notion de service public désigne
une activité d’intérêt général, gérée par une personne publique et soumise au
droit administratif et à la compétence du juge administratif.
Cependant, cette notion va subir des évolutions avec la jurisprudence
contemporaine qui définit les nouvelles approches du service public,
remettant en cause sur certains aspects la théorie de l’Ecole de Bordeaux,
reposant sur le monopole du droit public. C’est l’arrêt Narcy du Conseil
d’Etat français91 qui détermine trois (3) caractéristiques faisant d’une activité
un service public :

87 LACHUME (J-F), BOITEAU (C), PAULIAT (H), Droit des services publics, Paris,
Armand Colin, 3ème édition, 2004, p.5.
88 LINOTTE et ROMI, Services publics et droit public économique, Litec, 2004 cité par

LACHUME (J-F), BOITEAU (C), PAULIAT (H), Droit des services publics, op. cit, p.9.
89 TRUCHET (D), « Nouvelles récentes d’un illustre vieillard. Label de service public et statut

de service public » AJDA 1982, 427, cité par LACHUME (J-F), BOITEAU (C), PAULIAT
(H), Droit des services publics, op. cit, p.9.
90 DUGUIT (L), Traité de droit constitutionnel, 3ème édition, 1928, t. II, p 59 et p 62.
91 CE Section, 28 juin 1963.

50
 - que l’activité en cause soit assurée en vue de la satisfaction
d’un intérêt général ;
- que l’organisme en cause soit contrôlé par une personne
publique, ce qui montre que l’adéquation service public – personne
publique, si elle a été fortement atténuée, n’a pas totalement
disparue ;
- que, pour l’accomplissement de sa mission, l’organisme en
cause soit doté des prérogatives de puissance publique : par
exemple, monopole, pouvoir d’édicter des actes administratifs
unilatéraux, etc.92
Sur ce troisième critère, il convient de relever que de nos jours, de plus en
plus, les SPIC93 sont gérés à la même manière des entreprises privées
subissant les lois du marché.
Au demeurant, le service public désigne usuellement aussi bien une
activité destinée à satisfaire un besoin d’intérêt général que l’organisme
chargé de la gestion d’une telle activité. On dira également de
l’enseignement et d’une université que ce sont des services publics.
La définition de l’Association Henri-Capitant donne une vision précise
du service public. Pour cette dernière, le service public est l’un des concepts
fondamentaux du droit administratif dont il contribue à justifier la spécificité
et à déterminer le champ d’application. Cette notion résulte de la
combinaison de deux éléments qui se trouvent à l’origine des acceptions
usuelles de l’expression (voir supra), et son contenu a évolué en fonction de
la place respective faite dans cette combinaison à chacun d’entre eux. A la
prédominance de l’élément organique – gestion par une personne publique –
qui ne correspondait plus à l’existence de nombreux services publics gérés
par des personnes privées, a succédé la prédominance de l’élément matériel
– caractère d’intérêt général de l’activité poursuivie – qui, s’il avait toujours
fait partie de la notion, en est devenu la composante déterminante. C’est à ce
caractère d’intérêt général de l’activité, déterminé non pas à partir de la
nature objective de celle-ci mais en fonction de la reconnaissance que lui ont
accordée les autorités publiques que se rattachent plusieurs principes de
fonctionnement communs à tous les services publics. Ce sont les principes
de continuité, d’adaptabilité, de neutralité et d’égalité. En revanche, la
soumission à un régime exorbitant du droit commun incorporé à la notion
comme sa conséquence inhérente a pu en être exclue. La notion de service
public n’impliquant plus inévitablement cette soumission mais
s’accommodant désormais d’une diversité de régimes dans lesquels, si le
droit public n’est jamais tout à fait absent, le droit privé peut tenir la place

92CARBAJO (J), Droit des services publics, Paris, MEMENOS DALLOZ, 1990, p.7 et p. 14.
93A ce niveau déjà il faut retenir que les SPA se distinguent des SPIC par leur objet, l’origine de
leurs ressources et leurs modalités d’organisation et de fonctionnement (CE, ass. 16 nov. 1956,
Union Synd. des industries aéronautiques, Rec. 434).

51
principale. Dès lors, la relation que l’on avait pu établir entre service public,
champ d’application du droit administratif et compétence du juge
administratif est devenue relative à proportion de la relativité d’une notion
qui, de ce fait, ne peut plus constituer qu’un critère principal mais non
exclusif94.
A- le service public est une activité
Le service public est une activité d’intérêt général créée et gérée par une
personne publique ou sous son contrôle.
- Une activité d’intérêt général
La satisfaction de l’intérêt général est le critère majeur d’identification du
service public. L’intérêt général, notion aussi vaste que complexe, exprime
la satisfaction des besoins de l’ensemble de la population (distribution d’eau
potable, enlèvement des ordures ménagères, mesures de police tendant à
maintenir le bon ordre…) ou des besoins d’une partie de la population
(mesure en faveur d’une catégorie de la population : la bourse octroyée aux
étudiants par exemple). L’intérêt général caractérisant et justifiant l’érection
des services publics est la satisfaction des besoins collectifs de l’ensemble de
la population car, le service public ne peut être crée au nom de tel ou tel
individu. Toutefois, même s’il est fondamentalement crée en vue de la
satisfaction des intérêts de la population, le service public satisfait en même
temps l’intérêt des personnes publiques car, comme l’on souligné les
Professeur LACHUME, BOITEAU et PAULIAT, « l’intérêt général dans le
service public n’est donc pas politiquement innocent, les services publics
sont utilisés par les personnes publiques et, au premier chef, par l’Etat, pour
réaliser leurs missions »95. Néanmoins, malgré que la puissance publique y
trouve son compte, l’intérêt général dans le service public est
fondamentalement celui des populations car, « l’intérêt général, but du
service public, recherché dans les besoins collectifs de la population doit
être mis en évidence car c’est lui que souligne la sagesse populaire quand
elle estime que la raison d’être des services publics est de rendre des
services au public. L’aspect majeur de l’intérêt général dans les services
publics doit donc être recherché dans l’importance, dans l’utilité – reconnue
par la puissance publique – que présente une activité de prestation donnée
pour la satisfaction des besoins de la population. Dans cette perspective,
l’intérêt général reçoit satisfaction lorsque l’eau coule au robinet,
l’électricité arrive au compteur, le courrier est distribué, le train ou
l’autobus part et arrive à l’heure, les ordures ménagères sont enlevées et
traitées, etc. »96. Pour certains auteurs à l’instar de CHEVALLIER, l’intérêt

94 Lire CORNU (G) (Dir), Vocabulaire juridique, op.cit, pp.807-808.

95 LACHUME (J-F), BOITEAU (C), PAULIAT (H), Droit des services publics op. cit, pp. 19
- 36.
96 Sur le service public comme activité d’intérêt général, lire LACHUME (J-F), BOITEAU

(C), PAULIAT (H), Droit des services publics op. cit, pp. 19 - 36.

52
général revêt une importance particulière au point d’être « un système de
légitimation » de l’appareil d’Etat et de la puissance publique en générale97.
- Une activité créée et gérée par une personne publique ou
sous son contrôle
Le deuxième critère est la présence d’une personne publique dans
l’activité. Cette présence peut s’avérer directe ; c’est le cas de la régie où
l’Administration gère elle-même par l’entremise de ses agents le service
public. Mais avec les évolutions qu’a connues le droit public,
l’Administration peut confier la gestion, l’exécution ou l’exploitation du
service public à des particuliers, personnes morales ou physiques qu’elle
contrôle. On parle alors de la délégation de service public. Le rendez-vous
de la théorie du « mandat » se situe à ce niveau98. Toutefois, comme le
constatent les Professeurs LACHUME, BOITEAU, PAULIAT, « quoi qu’il
en soit, et si l’on met à part les quelques rares hypothèses précitées,
lorsqu’une personne publique prend en charge une activité c’est en
considérant qu’elle correspond à la satisfaction d’un intérêt général
caractérisé justifiant qu’elle soit érigée en véritable service public »99.
La soumission du service public à un régime juridique particulier, celui
de droit public, a été à une certaine époque le troisième critère
d’identification du service public. Ce critère exige que pour
l’accomplissement de cette mission, l’Administration, l’organisme ou la
personne mandatée, soit doté des pouvoirs ou prérogatives de puissance
publique. Il s’agit là des privilèges ou de pouvoirs dont seules les personnes
publiques disposent en vertu d’assumer l’objectif d’intérêt général qu’elles
poursuivent. Le pouvoir d’expropriation pour cause d’utilité publique ou le
pouvoir de décision unilatérale par exemple sont l’archétype du pouvoir ou
prérogative exorbitante de droit commun (ce terme équivaut à pouvoirs ou
prérogatives de puissance publique). Ce critère entraine comme conséquence
la compétence du juge administratif en cas de litige. Cette condition prônée
par les classiques (Duguit (L), Jèze (G), Bonnard (R), etc.) n’est pas
totalement obsolète en dépit du fait que notre droit positif permet aux
personnes publiques de gérer certains services publics à la manière des
particuliers, comme le cas de la gestion du domaine privé, de la gestion des
services publics à caractère industriel et commercial ou de la délégation de
service public. Pour ces services, la compétence contentieuse en matière de
gestion est reconnue au juge judiciaire.
En définitive, la soumission du service public au régime de droit public et
à la compétence du juge administratif n’est plus un critère déterminant mais
relatif, dépendant du mode d’exploitation du service concerné.

97 CHEVALLIER (J), La science administrative, Paris, PUF, 1988, p. 542.

98 Voir les modes de gestion de services publics infra, IIème partie, chapitre 5.
99 LACHAUME (J-F), BOITEAU (C), PAULIAT (H), Droit des services publics op. cit,

p.28.

53
 Le service public est donc une activité mais il est aussi appréhendé
comme une institution, une organisation, une structure.
B- le service public est une institution
Le service public que nous venons d’étudier comme activité peut aussi
être assimilé à une structure, une institution, un organe ou un organisme
renfermant un ensemble de moyens humains, matériels voire financiers. Le
service public en tant que structure assure le fonctionnement du service
public en tant qu’activité. Lorsqu’il est appréhendé sous la forme d’une
structure, d’une organisation bénéficiant d’une autonomie administrative et
financière, le service public prend l’appellation d’ « Etablissement public ».
Celui-ci peut être purement administratif ou industriel et commercial selon la
nature de l’activité qu’il mène. Mais les démembrements de l’Administration
centrale sont aussi des services publics (administratifs).
Ainsi, si le service public en tant qu’activité renvoie à une définition au
sens fonctionnel ou matériel, le service public en tant que structure ou
organisation renvoie quant à lui à une définition au sens organique. Des
exemples légions peuvent illustrer cette approche bidimensionnelle :
- si l’enseignement supérieur public qui consiste à dispenser les cours
dans une université est un service public en tant qu’activité, l’université qui
est une structure, un Etablissement public au sein duquel on rencontre le
personnel (enseignants, personnels administratif et technique, etc.), les
bâtiments et autres meubles est un service public en tant qu’institution ;
- de même, si l’octroi des bourses d’études aux étudiants est un service
public en tant qu’activité d’intérêt général, le Centre National des Œuvres
Universitaires (CNOU), qui comprend personnels, bâtiments et meubles est
aussi un service public en tant que structure de l’administration publique ;
- aussi, si les soins administrés aux patients à l’Hôpital Général de
Référence Nationale de N’Djaména sont une activité de service public,
l’Hôpital Général de Référence Nationale de N’Djaména est quant à lui un
service public en tant que structure ou Etablissement public composé du
personnel (médecins, infirmiers, personnels d’appui, etc.), des bâtiments
(salles de soins, laboratoires, bloc opératoire, etc.) et autres biens meubles.
Ainsi, c’est dans cette optique que l’on épouse l’approche selon laquelle,
« dans son sens large, le service public exprime l’ensemble des entreprises
gérées par l’administration (d’Etat ou locale) pour satisfaire les besoins
collectifs du public »100.
Le service public, pour le définir, nécessite donc un regard sur ces deux
aspects notamment l’aspect matériel (activité d’intérêt général) et l’aspect
organique (structure ou Etablissement public chargé de cette activité).

100TROTABAS (L) et ISOART (P), Droit public, Paris, LGDJ, MANUEL, 21ème édition,
1988, p. 307.

54
 Paragraphe 2 : les grands principes du service public
Les services publics sont assujettis à certains principes fondamentaux,
qualifiés de lois du service public par le Professeur Philipe FOILLARD ou
de lois de Rolland (du nom du professeur Rolland)101. Il s’agit des principes
qui donnent au service public son originalité par rapport aux services
relevant des personnes privées. Ces principes sont entre autres le principe de
continuité, le principe d’égalité, le principe d’adaptabilité et le principe de
neutralité.
A- le principe de continuité
La continuité ou la permanence est une caractéristique fondamentale de
fonctionnement du service public. Le législateur tchadien, s’agissant du
service public de la justice, prévoit que « la permanence et la continuité du
service de la justice demeurent toujours assurées »102. De même, dans les
attributions des membres du Gouvernement, le ministre Secrétaire Général
du Gouvernement se voit confier la responsabilité de veiller à la continuité
de l’administration (donc du service public).
En effet, le principe de continuité voudrait dire que le service public ne
doit pas être interrompu ou suspendu. Les besoins des administrés à
satisfaire étant fréquents et croissants, l’administration ou la personne privée
investie du service public doit veiller à ce que son activité soit permanente,
quotidienne, sauf en cas de circonstances exceptionnelles légalement
constatées. Cependant, il a été donné de constater que l’exercice du droit de
grève des agents publics remet en cause ce principe. Pour pallier cette
situation, il a été reconnu l’exercice d’un « service minimum » en temps de
grève. C’est à cet effet que le chapitre V de la loi n°32/PR/2016 du 30
décembre 2016, portant modification de la loi n°008/PR/2007 du 09 mai
2007 portant réglementation de l’exercice du droit de la grève dans les
services publics au Tchad, intitulé « du service minimum obligatoire »,
prévoit que « sont considérés comme essentiels, les services publics
suivants :
- les services qui concourent à la circulation aérienne ;
- les services de gestion des survols officiels du Ministère en
charge des affaires étrangères ;
- les services hospitaliers ;
- les services d’eau et d’électricité ;
- les services des pompiers ;
- les services des télécommunications ;
- les services des télévisions et de radio diffusion ; et

101 FOILLARD (P), Droit administratif, Paris, Paradigme, Publications Universitaires, CPU,
2003/2004, Manuel, 8ème édition, p.250.
102 Article 3 de la loi n°011/PR/2013 portant Code de l’organisation judiciaire en République du

Tchad.

55
 - les services des régies financières »103.
Autrement dit, dans tous ces services publics cités ci-haut, un minimum
de service doit être assuré par les agents quelle qu’en soit la situation de la
grève ; ceci en raison de leur nécessité impérieuse ou de la catastrophe que
causerait la cessation totale d’activités.
Toujours dans le même souci de continuité du service public (mais aussi
pour le maintien de l’ordre public), certaines catégories d’agents publics ne
bénéficient pas de ce droit constitutionnellement reconnu. Il s’agit
notamment des policiers, des militaires, de certains hauts cadres de
l’administration et chefs de services etc. Le Conseil Constitutionnel français
a érigé le principe de continuité en un principe à valeur constitutionnelle par
une décision du 25 juillet 1979 ; position réaffirmée par celle du Conseil
d’Etat du 27 janvier 1994. La haute juridiction administrative française
emboitant la décision du Conseil Constitutionnel l’a qualifié « principe
fondamental » dans son arrêt 13 juin 1980104.
Cependant, pour lever l’équivoque, il ne faut pas avoir à l’esprit que le
service public doit être ouvrable ou fonctionnel 24H/24H et 7jours/7jours (à
l’exception de quelques services relevant de la santé, de la défense et de
sécurité notamment). Raison pour laquelle lorsque les agents du service
public vont en pause ou que les heures de service sont fixées de 8h à 15h,
certains jours sont non ouvrables ou déclarés fériés, ceci ne constitue pas
pour autant une violation du principe de continuité. Bien au contraire, ces
aménagements permettent le bon fonctionnement du service en allégeant la
tâche des agents. Mais lorsque les agents abusent par exemple des heures de
pause, ou du retard, ceci est constitutif d’une faute impactant sur le bon
fonctionnement du service public. Cette situation criarde dans
l’administration tchadienne est à corriger.
B- le principe d’adaptabilité ou de mutabilité
L’adaptabilité, la mutabilité ou l’adaptabilité aux mutations constantes
constitue un des principes cardinaux du service public. Ce principe signifie
que le service public n’est ni inerte, ni immuable, mais peut quand même
être stable. L’Administration peut donc, si l’intérêt général ou l’intérêt du
service l’exige, décider de changer les conditions de fonctionnement du
service pour l’adapter ou le conformer aux besoins du public et aux
évolutions technologiques. Raison pour laquelle on lui reconnait la
possibilité d’apporter des modifications dans la gestion ou le fonctionnement
du service public, de le supprimer ou de créer des structures nouvelles se
rattachant au service. Ceci donne à admettre que les usagers ou agents de
l’Administration n’ont pas un droit acquis au maintien du service public.
Cependant, lorsque ces suppressions ou ces modifications sont purement
fantaisistes ou dépourvues de justifications objectives, les usagers ou les

103 Article 19 de la loi n°32/PR/2016 du 30 décembre 2016 ci-haut citée.

104 CE 13 juin 1980, Bonjean.

56
agents peuvent s’en plaindre et attaquer les actes devant le juge pour
annulation.
S’agissant des contrats, lorsqu’ils sont en cours d’exécution,
l’Administration peut toujours modifier le service par les théories du fait de
prince et de l’imprévision, sauf à pouvoir indemniser le cocontractant.
Excepté le cas de la concession de service public où l’Administration ne
saurait exiger à son cocontractant un nouveau mode de gestion du service
public ou de créer un autre.
C- le principe d’égalité
C’est un principe prôné par la DUDH. Selon l’article 2 de cet instrument
juridique, tous les individus ont, sans distinction aucune, de race ou de
naissance, de religion, de classe sociale ou de fortune, ni, de sexe, la même
vocation juridique au régime, charges et droits que la loi établit. Les
exemples sont légion : égalité devant la loi civile, pénale, administrative
comportant notamment l’égalité devant les charges publiques (impôt, service
national..), l’égalité des justiciables et des usagers devant la justice et les
autres services publics, l’égale admissibilité aux fonctions publiques, égalité
dans le suffrage ‘‘universel’’ (on parle d’égalité juridique, abstraite,)105. Il
s’oppose à l’inégalité, à la discrimination. Pris dans le cadre du service
public, ce principe stipule que toutes personnes bénéficient du même
traitement devant un service public, à moins que ces personnes ne soient pas
dans une situation identique. Le Conseil Constitutionnel français lui
reconnait un principe à valeur constitutionnelle alors que le Conseil d’Etat en
fait un Principe Général de Droit.
Ce principe s’applique tant aux agents du service public qu’aux usagers.
Pour les premiers c’est-à- dire les agents publics, il leur est reconnu l’égalité
d’accès à un emploi, l’égalité dans l’avancement et de traitement etc. à la
seule condition qu’ils soient dans une situation identique. Pour les usagers,
ils ont droit sans discrimination ni faveur aux avantages que procure le
service public et supportent les mêmes charges. Néanmoins,
l’Administration peut établir des discriminations (positives), à condition de
pouvoir les justifier, lorsque les personnes sont dans des situations
différentes ou pour une raison d’intérêt général. Il en est ainsi des cas
sociaux notamment, les couches vulnérables dont les personnes âgées, les
handicapés ou chômeurs. Il est admis des discriminations en faveur de ces
personnes. Dans l’état actuel des choses, on admet beaucoup de
discriminations en faveur des femmes.
D- le principe de neutralité
Le terme est lui-même dérivé du latin « neutralis », « neuter » qui
signifie ni l’un, ni l’autre, qualité de ce qui est neutre. La neutralité est elle
aussi reconnue comme principe du service public. Elle découle du principe

105 CORNU (G) (Dir.), Vocabulaire juridique, op. cit, p. 324.

57
d’égalité devant le service public dont il en est le « corollaire »106. Mais à la
différence du principe d’égalité, le principe de neutralité à une dimension
réduite. Il concerne en l’occurrence les considérations politiques et
religieuses. Ceci vaudrait dire que devant un service public, on ne saurait
concéder ou refuser un avantage quelconque, ni accorder un traitement de
faveur ou négatif à un usager ou un agent en raison de ses convictions
politiques ou religieuses. Dans la fonction publique par exemple (même s’il
faut déplorer les cas existants), un fonctionnaire ne doit ni se faire refuser, ni
accéder à un poste du fait de son appartenance à une formation politique ou à
une confession religieuse.
Le principe de neutralité trouve aussi sa vigueur dans l’enseignement
public en raison de la laïcité de l’Etat strictement transposé dans ce service.
Dans l’enseignement privé, il peut être admis à une certaine limite. Les
élèves et étudiants de l’enseignement public doivent s’y conformer.
A la suite de ces principes, les notions comme la gratuité du service
public sont invoquées par certains auteurs. Néanmoins, ni la loi ni aucune
instance juridictionnelle ne fait de la gratuité un principe du service public et
ceci pour quelques raisons : d’abord tous les services publics ne sont pas
gratuits, le cas des SPIC en est une illustration du fait de leurs activités
onéreuses. Et même pour les SPA, ils ne sont pas tous gratuits : les services
de santé publique, de l’enseignement public107 et de formation et certains
services sociaux par exemple sont payants (même si le coût est moins élevé),
à moins qu’un texte les déclare exceptionnellement gratuits. C’est ainsi que
le Professeur René CHAPUS dira que « d’une façon générale, la gratuité
n’est certainement pas au nombre des lois du service public »108.
En revanche, la responsabilité doit également figurer parmi les principes
du service public car, dès lors que le service public porte préjudice, il est
astreint d’en répondre devant le juge, qu’il soit administratif ou judiciaire
selon la nature de l’activité. En effet, la responsabilité est ici l’obligation de
répondre d’un dommage devant la justice et d’en assumer les conséquences
civiles, pénales, disciplinaires etc. soit envers la victime, soit envers ses
ayants droits, soit envers la société. Elle traduit l’imputabilité, le fait de
répondre de ses actes. C’est ainsi que l’Administration ou toute personne
chargée d’un service public est tenue de répondre civilement ou
contractuellement du fait des services publics qu’elle gère. Elle peut
répondre civilement lorsque sa responsabilité délictuelle ou contractuelle est

106
V. en ce sens la décision du Conseil Constitutionnel français du 18 septembre 1986, Service
public de l’Audiovisuel.
107 S’agissant de l’enseignement public, le constituant tchadien de 2018 à prescrit

solennellement sa gratuité (article 38 de la Constitution du 04 mai 2018). Néanmoins, dans les

faits, des frais sont toujours versés à titre d’inscription et de certains examens scolaires.
108 CHAPUS (R), Droit administratif général, t. 1, n°793, cité par LOMBARD (M),

NICINSKI (S) et GLASER (E), « Actualité du droit de la concurrence et de la régulation »,

AJDA, n°12/2013 du 1er avril 2013, p. 677.

58
engagée du fait des dommages causés aux usagers, agents ou tiers qu’elle est
tenue réparer en nature ou en équivalent(en versant une indemnité). Elle est
contractuellement responsable lorsqu’elle ne remplit pas, en tout, partie ou à
temps utile une des obligations que le contrat mettait à sa charge. Elle est
emmenée dans ce cas à réparer en nature ou en argent le dommage causé à
l’autre partie en raison de l’inexécution totale ou partielle, de l’exécution
tardive ou mauvaise de son engagement.
Ainsi, étant entendu que de plus en plus l’Administration est mise en
cause devant le juge du fait de ses services, la responsabilité est en droit
d’être érigée en principe de service public car elle ne souffre d’aucune
absence de critère.
A côté de ces grands principes, il faut ajouter le principe de spécialité et
le contrôle de tutelle qui sous-tendent le service public, notamment lorsqu’il
est exploité sous la forme d’un Etablissement public autonome.
SECTION 3 : l’Administration publique et le Service public
Le présent ouvrage n’a pas pour dessein de faire une étude comparative
entre l’Administration publique et le Service public. Il a pour vocation
d’étudier les différentes structures administratives, centrales et locales, qui
créent et gèrent les services publics. Mais il sied de remarquer qu’il est mis
en exergue ici deux concepts fondamentaux du droit administratif aux
contours glissants, surtout lorsqu’on aborde la notion de service public (v.
supra). Dans le souci de dissiper toute ambigüité, un distinguo, sinon une
nuance mérite d’être faite entre Administration publique et Service public. A
cet effet, l’on se réfère aux conclusions du Commissaire du gouvernement
français Jean ROMIEU selon lesquelles «Tout ce qui concerne
l’organisation et le fonctionnement des services publics proprement dits,
généraux ou locaux (…), constitue une opération administrative qui est, par
sa nature, du domaine de la juridiction administrative(…) Toutes les actions
entre les personnes publiques et les tiers ou entre ces personnes publiques
elles-mêmes, et fondées sur l’exécution, l’inexécution ou la mauvaise
exécution d’un service public sont de la compétence administrative(…) Il
demeure entendu qu’il faut réserver, pour les départements et les communes
comme pour l’Etat, les circonstances où l’administration doit être réputée
agir dans les mêmes conditions qu’un simple particulier et se trouve soumise
aux mêmes règles comme aux mêmes juridictions »109. Il ressort de ce
raisonnement que le domaine de l’Administration ne porte que sur le service
public ; que l’Administration est intrinsèquement liée au service public.
Autrement dit, on ne saurait parler de l’Administration publique en l’absence
du service public. Il y a donc une dépendance de l’Administration vis-à-vis
du service public. Pas de service public, pas d’Administration publique. Et
vice versa, le service public est une activité administrative, donc une activité
des personnes publiques visant l’intérêt général. Le lien est aussi fort qu’à

109 ROMIEU (J), Conclusions sous TC, 6 février 1903, Terrier.

59
peine d’amalgames, on renvoi systématiquement Administration publique à
Service public et vice versa. Il faut donc, pour lever l’équivoque car l’état
actuel de la diversité des services publics le justifie, adjoindre à cette analyse
l’idée selon laquelle le service public renvoi à l’activité administrative que
lorsque cette dernière est exercée dans les conditions de droit public. Il s’agit
surtout des services publics administratifs. Mais dès lors que
l’Administration souhaite exécuter le service public selon les procédés des
particuliers, l’activité n’entre pas dans le giron de l’activité administrative
stricto sensu.
Autrement dit, lorsque le service public est administratif, il n’existe pas
de différence fondamentale avec l’Administration publique. Il lui est
assimilable car, Administration publique et service public administratif
renvoient à une même définition et sont soumis aux mêmes règles : intérêt
général, régime juridique exorbitant du droit commun, compétence
contentieuse de principe reconnue au juge administratif. C’est de ce service
public administratif que souligne un commissaire du gouvernement français
en 1963 en ces termes : « la mission de service public est assurée par
l’administration seule, qui l’exerce en prenant des mesures réglementaires
ou en passant des contrats »110. De ce fait, il est à reconnaitre que par
principe, c’est l’autorité administrative qui gère l’Administration publique et
donc le SPA. Et s’il faut se référer à l’article 1er de la loi française du 12
avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations, qui dispose que « sont considérés comme autorités
administratives au sens de la présente loi les administrations de l’Etat, les
collectivités territoriales, les établissements publics à caractère
administratifs, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes
chargés de la gestion d’un service public administratif », les SPA – au sens
organique – sont des véritables autorités administratives alors que les SPIC
sont écartées.
A cet effet, une nuance est établie entre Administration publique et
Service public lorsque le service public est industriel et commercial. Des
nuances ressortent dans leurs régimes juridiques et leurs modes de gestion.
Le service public ne renvoie donc pas à l’Administration publique lorsqu’il a
le caractère industriel et commercial ou lorsqu’il porte sur la gestion du
domaine privé d’une personne publique. Alors que l’Administration
publique est dans son principe soumise à un régime de droit public et à la
compétence du juge administratif, le SPIC est géré à la manière des
particuliers donc soumis au droit privé et à la compétence du juge judiciaire.
Une autre nuance est établie entre Administration publique et Service
public lorsque ce dernier, qu’il soit administratif ou industriel et commercial,
est géré par une personne privée, même en dehors de toute délégation. C’est

110 Conclusions de BRAIBANT sous CE 10 mai 1963, Soc. Coopérative La Prospérité

fermière, RDP 1963, p. 589.

60
la position des Professeurs VAN LANG GONDOUIN et INSERGUET-
BRISSET, pour lesquels « (…) existent des services publics à gestion
privée. Le lien qui unissait service public et personne publique – donc
Administration publique – est lui aussi rompu, lorsque l’arrêt Caisse
primaire «Aide et protection » admet qu’une personne morale de droit privé
peut, indépendamment de la concession, gérer un service public, même
administratif (solution annoncée par CE 20 déc. 1935, Ets Vézia, Rec. 1212).
Cette possibilité, qui a été reconnue dans les domaines les plus divers
(sanitaire et social, agricole, loisir, sport, enseignement…), pose le délicat
problème de l’identification de la mission de service public dans les activités
des personnes privées (…)»111. Il apparait donc clairement que le service
public n’est pas que l’apanage de l’Administration publique, moins encore
son synonyme car des personnes privées peuvent se voir confier la gestion
du service public.
SECTION 4 : la notion de décentralisation
La notion de la décentralisation intéresse le présent ouvrage non
seulement pour sa définition mais aussi pour comprendre les raisons de son
avènement en Afrique noire francophone ainsi que sa mise en place au
Tchad à l’ère actuelle.
Paragraphe 1 : la définition de la décentralisation
La décentralisation est un mode d’aménagement des structures de
l’Administration d’un Etat dans lequel la personnalité juridique ayant été
reconnue à des communautés d’intérêt ou à des activités de service public, le
pouvoir de décision est exercé par des organes propres à ces personnes
agissant librement sous un contrôle de légalité. Il se comprend à travers deux
acceptions : la décentralisation technique ou par service et la décentralisation
administrative territoriale.
- La décentralisation technique ou par service est celle qui consiste, dans
le cadre d’une collectivité publique territoriale (Etat, Région, Département,
Commune etc.), à conférer une certaine autonomie à tel ou tel service public
en confiant la gestion à une personne administrative spécialisée. Exemples :
Universités, Centres Hospitaliers, Lycées etc.
En effet, la décentralisation par service ou fonctionnelle, répond à des
raisons d’ordre techniques et financiers. Le facteur politique importe peu.
Ses inspirations apparaissent diverses. Elle consiste à conférer la
personnalité juridique et l’autonomie de gestion à des groupements
d’individus unis par une communauté d’intérêt professionnels ou
économique et sociaux (universités, chambres professionnelles) ; des

111
VAN LANG (A), GONDOUIN (G), INSERGUET- BRISSET (V), Dictionnaire de droit
administratif, op. cit, p.440.

61
services administratifs sont érigés en organes autonomes en raison de leur
spécialité ou afin de favoriser leur fonctionnement112.
- La décentralisation administrative territoriale est celle qui, fondée sur
la notion d’intérêt local, donne naissance à des collectivités publiques
distinctes de l’Etat (Région, Département, Commune, Communautés
rurales ; actuellement Province et Commune) dont l’existence et la libre
administration par des conseils élus prévues par la Constitution, sont
garanties par la loi. Dotées de la personnalité juridique, de l’autonomie
financière, d’organes délibérants et exécutifs propres et élus, ces collectivités
ont en charge, sous le contrôle des tribunaux administratifs et des chambres
régionales des comptes, la gestion des biens et des services distincts de ceux
de l’Etat113.
Cette double facette de la décentralisation (administrative et technique) se
résume dans la définition selon laquelle la décentralisation est un « système
d’administration consistant à permettre à une collectivité humaine
(décentralisation territoriale) ou à un service (décentralisation technique),
de s’administrer eux-mêmes, sous le contrôle de tutelle de l’Etat, en les
dotant de personnalité juridique, d’autorités propres et de ressources »114.
En outre, pour définir la décentralisation, Charles NACH MBACK115 part
d’une approche relationnelle entre l’Etat et les collectivités locales. Pour lui,
les relations entre l’Etat et les collectivités locales sont une illustration des
tensions permanentes entre le principe de l’autorité et le principe de liberté.
Au nom de la décentralisation, ces relations postulent la responsabilisation
d’entités particulières, au sein de l’Etat, par rapport à des données
compétentielles ou territoriales précises, et sous le contrôle de celui-ci.
Chaque collectivité locale exerce ses compétences, à travers des autorités
désignées par sa population : c’est la décentralisation administrative. Une
notion qui, selon Charles ROÏG, correspondrait à trois traits fondamentaux :
il y a d’abord l’intérêt traduit dans la notion d’affaires locales. Cette
conception est fort ancienne (…). La décentralisation administrative se
caractérise ensuite par la reconnaissance d’une personnalité juridique et
d’une autonomie financière au profit des collectivités locales. La première
légalise une solidarité locale spécifique de la solidarité nationale. La
personnalité juridique est le critère de la décentralisation prise comme
technique juridique d’administration territoriale de l’Etat. Elle permet, à la
collectivité locale de disposer d’un patrimoine propre d’où l’autonomie
financière. Celle-ci s’analyse en un droit accordé à la collectivité, d’élaborer
et de disposer d’un budget propre traçant, périodiquement, ses opérations de

112 ROUAULT (M-C), L’essentiel de l’organisation administrative, Paris, Gualino éditeur,

2006, p.29.
113 Lire CORNU (G) (Dir), Vocabulaire juridique, op.cit, p.249.
114 GUILLIEN (R) et VINCENT (J), Lexique des termes juridiques, Paris, Dalloz, 1981.
115 NACH MBACK (Ch.), Démocratie et décentralisation, genèse et dynamique comparées des

processus de décentralisation en Afrique subsaharienne op. cit, pp.28 -29.

62
finances publiques. A ceci s’ajoute l’élection des administrateurs locaux. Le
Doyen Maurice HAURIOU en fait un critère majeur d’identification de tout
système de décentralisation, par-delà même la consistance des compétences
locales. La désignation des agents doit, soutient- il, être du ressort du corps
local116.
La décentralisation est intimement liée, ou même si l’on ose croire, est le
corollaire même de la démocratie comme le martèle le Doyen Georges
VEDEL selon lequel, elle « a une valeur démocratique puisqu’elle ramène à
faire gérer le maximum d’affaires par les intéressés eux-mêmes ou par leurs
représentants»117.
L’on retient donc que la décentralisation est une technique
d’administration territoriale au sein de l’Etat, par laquelle celui-ci transfert
par voie législative ou même constitutionnelle des compétences aux
collectivités locales dotées d’une personnalité juridique et d’une autonomie
financière et dirigées par des représentants élus par les populations locales.
C’est ainsi que le Docteur NAHOUNNGAR BELEMGOTO BEKOUTOU,
affirme que la décentralisation est un autre aménagement de l’Etat unitaire
qui repose sur la disparition du lien hiérarchique entre autorités
administratives locales décentralisées et autorités centrales118. Ces
collectivités autonomes que sont la Région, le Département, la Commune et
la Communauté rurale ont chacune des compétences propres reparties selon
le « bloc de compétences ». Ainsi, à la région, actuelle province, revient le
leadership concernant le développement économique. Pour l’aménagement,
on a vu se développer un partenariat entre Etat et collectivités locales, mais il
relève surtout des départements s’agissant de l’aménagement rural, des
communes s’agissant de l’aménagement urbain119. Quant aux équipements
collectifs, la charge revient actuellement pour trois quart aux communes et
aux départements120.
Mais, il faut noter que ces compétences citées sont transmises selon le
principe de « subsidiarité », principe selon lequel l’Etat transfert aux
collectivités locales des compétences dont il s’assure que celles-ci soient à
mesure d’assumer.

116 ROIG (C) et HAURIOU (M), cités par NACH MBACK (Ch.), Démocratie et
décentralisation, genèse et dynamique comparées des processus de décentralisation en Afrique
subsaharienne op. cit, pp.28 -29
117
VEDEL (G), Droit administratif, Paris, PUF, 1961, p. 460.
118 NAHOUNNGAR BELEMGOTO BEKOUTOU, « Une déconcentration dynamique pour

la mise en œuvre d’une décentralisation harmonieuse », Revue Juridique et Politique des Etats
francophones, n°1, Janvier – Mars 2013, p.31.
119 Toutefois, il faut relever qu’avec les réformes institutionnelles de 2018, l’aménagement rural

appartient aux communes rurales et l’aménagement urbain aux communes urbaines.

120 Les collectivités territoriales, CAHIER FRANÇAIS n°239 janvier- février 1989, LA

DOCUMENTATION FRANCAISE, P. 38.

63
 Les collectivités territoriales sont gérées par des organes élus. Ces
organes élus sont constitués d’organes délibérants – Conseils ruraux,
municipaux, départementaux et régionaux dont les membres sont élus au
suffrage universel direct par leurs populations respectives – et exécutifs –
Maires et leurs adjoints pour les communes, Présidents des conseils
régionaux, départementaux et ruraux pour les régions, départements et
communautés rurales respectivement, qui sont élus quant à eux au suffrage
indirect, c’est-à-dire par les membres des différents conseils – qui gèrent les
affaires locales.
Paragraphe 2 : un bref historique de la décentralisation en Afrique
noire francophone et au Tchad
L’internalisation du système de la décentralisation en Afrique noire
francophone s’est manifestée dans un mouvement d’ensemble à partir des
années 1980. En effet, le 20ème siècle s’est achevé par un engagement de ces
Etats d’Afrique noire francophone en faveur des politiques de
décentralisation, pilier important des réformes institutionnelles. En tant que
telle, la décentralisation prend sa place dans les exigences de restructuration
et de modernisation des administrations publiques121.
Ce sont en réalité les conjonctures socioéconomiques sévères qu’a
connues l’Afrique subsaharienne durant cette période qui ont suscité le
recours à ce système d’Administration. En fait, comme le soulève Jean-
Claude FAURE122, ce sont les crises économiques, sociales et politiques des
Etats africains qui amenèrent les agences de coopération et d’aide au
développement à axer leurs réflexions sur deux (02) préoccupations
majeures. La première se rapporte à l’instauration d’un bon gouvernement.
Elle concerne l’Etat, et plus particulièrement son appareil qui doit recentrer
son action sur les taches essentielles. Ce qui voudrait dire que certaines
tâches devraient être confiées à des entités autres que l’Etat. La seconde
préoccupation insiste sur la notion de développement durable. Dans son
rapport publié en 1989, la Banque Mondiale estime la pérennisation des
actions de développement nécessaire à l’approbation – « l’internalisation » –
des technologies importées et une participation active des populations à la
conception et à la réalisation des projets.
L’OCDE quant à elle utilise le concept de « développement participatif ».
Il est question de l’implication étroite des populations locales dans la
conception, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques publiques. Il
permet de cerner les priorités de ces populations en vue d’une réponse
concertée. Il s’agit d’une « nouvelle » démarche dans la lutte contre le sous-
développement. La Banque Mondiale privilégie la participation des

121 NACH MBACK (Ch), Démocratie et décentralisation, genèse et dynamique comparées des
processus de décentralisation en Afrique subsaharienne op. cit. P.27.
122 Lire FAURE (J-C), Coopération et développement démocratique op cit.

64
organisations et des compétences locales pour porter l’aide au
développement vers ses ayants-droits123.
Le Professeur Célestin KEUTCHA TCHAPNGA124, dans ses notes de
cours de Droit de la coopération décentralisée, affirme qu’en Afrique
subsaharienne, le pouvoir de l’Etat a longtemps été, en droit et en fait, le
pouvoir des institutions centrales. Cette centralisation excessive qui
s’accompagnait d’une concentration du pouvoir tant politique
qu’économique dans la capitale est, depuis la fin du XXème siècle, en train
de céder la place à une nouvelle formule de décentralisation. Laquelle
multiplie les lieux de décision et accroît les pouvoirs installés dans la
périphérie par rapport à ceux du centre. Ce nouveau mode d’organisation du
pouvoir est donc une issue de sortie du cercle infernal du sous-
développement dans lequel croupissent les pays du tiers monde. Ainsi, dans
la nouvelle conception de la coopération au développement, la
décentralisation est une voie de sortie du sous-développement. Cette vision
abonde dans le sens des revendications sociopolitiques des mouvements
africains. Syndicats, associations de défense des Droits de l’Homme, partis
politiques, toutes tendances confondues inscrivent selon des modalités
diverses, la décentralisation dans leurs projets de société. Cette convergence
de vues vers la fin des années 80, entre la communauté internationale et les
mouvements internes tenaille l’Etat africain. Mais ce dernier a tôt fait de
proclamer, lui aussi, sa profession de foi décentralisatrice. Une décennie plus
tard, la décentralisation n’a ainsi plus d’adversaire sérieux en Afrique125.
L’avènement du système de décentralisation en Afrique subsaharienne est
donc la résultante d’un mouvement à double sens: du haut, les instances
internationales, du moins les organismes et institutions d’aide au
développement avec comme figure de proue la BM et le FMI, imposent à
l’Etat africain la décentralisation, seule issue de sortie des crises politiques et
économiques qu’elle traverse et condition unique d’octroi de l’aide126. Du
bas, les forces vives représentées par les syndicats, les associations de la
société civile et les partis politiques revendiquent la décentralisation du
pouvoir, seul mécanisme de partage du pouvoir sinon d’implication des
différentes sensibilités à son exercice. Comme telle, elle participe au

123 Voir aussi NACH MBACK (Ch.), Démocratie et décentralisation, genèse et dynamique
comparées des processus de décentralisation en Afrique subsaharienne op. cit. p. 27.
124
Lire aussi, KEUTCHA TCHAPNGA (C), « Désétatisation et nouvelles configurations du
pouvoir en Afrique subsaharienne », La Revue du CERDIP, vol. 3, n°5, janvier – juin 2007, pp.
35 – 77.
125 Lire Charles NACH MBACK, Démocratie et décentralisation, genèse et dynamique

comparées des processus de décentralisation en Afrique subsaharienne op. cit. p.28.

126 La démocratisation en général en est aussi une car, d’après le discours du Président français

François MITTERAND du 20 juin 1990 dit « discours de la Baule », la «démocratie comme

préalable à l’Aide publique pour le développement de la France aux pays africains ».

65
développement. Face à cette double pression, l’élite africaine n’a pas
d’autres options que de céder.
Le Tchad, à l’instar de ses pairs n’a pas échappé à ce vent de
décentralisation administrative. Il a dû adopter ce système lors de la
Conférence Nationale Souveraine (CNS) tenue à N’Djaména du 15 janvier
au 07 avril 1993, l’instaurant dans sa Constitution de 1996 révisée en 2005 et
en 2013, puis repris dans plusieurs textes législatifs et réglementaires à partir
des années 2000. Néanmoins, la décentralisation administrative territoriale
s’est matérialisée partiellement pour la première fois (et d’ailleurs ce n’est
que la première phase) qu’en 2012 avec les premières élections municipales.
C’est à partir de cette date que l’on note la consécration de la
décentralisation à l’ère actuelle. Décentralisation qu’il convient de
reconnaitre comme étant encore un processus et dont la poursuite s’est
réaffirmée avec les réformes institutionnelles de 2018 dont la mise en œuvre
se poursuit lentement jusqu’à ce jour.
Paragraphe 3 : la consécration du système de la décentralisation au
Tchad à l’ère actuelle
Il faut d’entrée de jeu, faire une ébauche synoptique de l’histoire de
l’administration territoriale au Tchad, marquée par de longues mutations.
Même s’il faut reconnaitre que l’institutionnalisation de l’Etat en Afrique est
un legs de la colonisation127, l’histoire du peuplement tchadien a montré que
le Tchad n’était pas un territoire inorganisé, moins encore marqué par
l’anarchie. En effet, à la suite de l’incursion française dans ce territoire situé
au centre du continent africain, les organisations traditionnelles autrefois
représentées au Nord du pays par les royaumes du Ouaddaï, du Kanem, au
centre par le royaume du Baguirmi et les grandes civilisations du Sud
marquées par les Royautés de Bédaya, de Fianga, de Léré pour ne citer que
ceux-là, le colonisateur ayant fragilisé la structure et le fonctionnement de
ces organisations a mis en place un système de type occidental sur lequel il
exerçait une autorité directe. Ainsi, le Tchad devient, comme les autres pays
de l’AEF, un Territoire d’Outre-mer, une partie intégrante de la République
française. Cette dernière s’arrogeant désormais seule la compétence de
déterminer les règles qui doivent lui être appliquées. C’est dans cette lancée
que sont nées des structures administratives avec des dénominations variées
en fonction de leurs dimensions : les Villages, les Cantons, les Postes-
Administratifs, les Arrondissements, les Sous-préfectures et les Préfectures.
A son accession à l’indépendance le 11 août 1960, le premier régime mis
en place n’a pas rompu avec cette œuvre coloniale. On assiste donc à un
territoire divisé en Préfectures, Sous-préfectures, Postes-Administratifs,
Arrondissements, Cantons et Villages. Cette structuration demeure jusqu’en

127John Richard KEUDJEU DE KEUDJEU, « La gestion des grandes cités en Afrique

subsaharienne francophone : le cas des agglomérations urbaines à statut particulier du
Burkina-Faso, du Cameroun, du Congo, du Mali et du Sénégal », (document électronique), p.1.

66
1993 où les différentes sensibilités du pays ont décidé lors de la CNS de
faire du Tchad un Etat unitaire fortement décentralisé128. Transposée dans la
Constitution du 31 mars 1996 révisée par les lois constitutionnelles
n°008/PR/2005 du 15 juillet 2005 et n°013/PR/2013 du 03 juillet 2013, la
décentralisation au Tchad a vu sa consécration législative par la loi
organique n° 002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statut des CTD. On
assiste donc à un découpage du territoire national en Régions, Départements,
Communes et Communautés rurales129, personnes morales de droit public
bénéficiant de l’autonomie administrative et financière. Celles-ci cohabitent
avec les anciennes circonscriptions administratives que sont les Préfectures,
les Sous-préfectures les Postes-Administratifs (avec suppression des
Préfectures et Postes-Administratifs) dépourvus de personnalité juridique.
Les préfectures d’antan sont érigées en régions et certaines donnant lieu à
plus d’une région : exemple, la préfecture du Moyen-Chari subdivisée en
Région du Moyen-Chari et Région du Mandoul ; celle du Mayo-Kebbi en
Région du Mayo-Kebbi Est et Mayo-Kebbi Ouest ; la préfecture du BET en
trois régions à savoir la Région du Borkou, la Région de l’Ennedi et la
Région de Tibesti ; la préfecture du Kanem divisée en Région du Kanem et
Région du Lac, etc.
Ce mouvement de découpage administratif s’est accompagné de plusieurs
restructurations successives. D’abord, l’Ordonnance n°001/PR/03 du 6
septembre 2003 portant création des CTD découpe le territoire en 17
Régions, 47 Départements et 199 Communes. Ensuite, l’Ordonnance
n°003/PR/2004 du 26 mars 2004 portant restructuration de certaines CTD
érige le Département de Barh-El-Gazal en région et le subdivise en trois (3)
départements et neuf (9) communes, la Région du Batha est subdivisée en
trois (3) départements et onze (11) communes, la Région de l’Ennedi-Est en
deux (2) départements et sept (7) communes, la Région de l’Ennedi-Ouest en
deux (2) départements et sept (7) communes, la Région du Mayo-Kebbi
Ouest en trois (3) départements et douze (12) communes, la région de la

128 Aux termes de l’alinéa 6 du Préambule de la Constitution du 4 mai 2018, « (…) la

Conférence Nationale Souveraine tenue du 15 Janvier au 7 avril 1993 à l’initiative du Président
de la République et ayant réuni les Partis politiques, les associations de la société civile, les
corps de l’Etat, les autorités traditionnelles et religieuses, les représentants du monde rural et
les personnalités ressources, a redonné confiance au Peuple Tchadien et permis l’avènement
d’une ère nouvelle ». Mais s’agissant de la forte décentralisation du Tchad retenue lors de ces
assises, le Comité technique interministériel d’appui au Haut comité chargé des réformes
institutionnelles remarquait, constat que nous partageons d’ailleurs, que cette forte
décentralisation recommandée par la CNS n’a pas permis de consolider suffisamment l’unité
nationale, moins encore d’amorcer un développement socioéconomique. Elle n’a non plus
permis une participation effective des populations à la gestion efficiente de la chose publique,
(lire le Rapport final du Comité technique d’appui au Haut comité chargé des réformes
institutionnelles, p.14).
129 Il est à signaler néanmoins que jusqu’à leur suppression, les limites des communautés rurales

n’ont pas établies.

67
Tandjilé en trois (3) départements et quatorze (14) communes, le
Département de Wadi Fira est érigé en région et subdivisée en quatre (4)
départements et dix-huit (18) communes.
Une ordonnance n°002/PR/08 du 19 février 2008 portant restructuration
de certaines CTD subdivise la Région du BET en trois (3) Régions
distinctes, six (6) départements et vingt-une (21) communes ; la Région du
Barh-El-Gazal perd un département pour ne conserver que deux (2) et sept
(7) communes ; la Région du Kanem est subdivisée en trois (3) départements
et huit (8) communes ; le département de Sila devient région avec deux (2)
départements et dix (10) communes130.
Une autre ordonnance n° 006/PR/08 du 21 février 2008 portant
restructuration de certaines CTD subdivise :
- la Région du Guéra en quatre (4) départements et douze
(12) communes ;
- la Région du Logone Occidental en quatre (4) départements
et vingt- une (21) communes ;
- la Région du Logone Oriental en six (6) départements et
vingt-trois (23) communes ;
- la Région du Mayo-Kebbi Est en quatre (4) départements et
dix-neuf (19) communes ;
- la Région du Mandoul en trois (3) départements et quinze
(15) communes ; et
- la Région de la Tandjilé en deux (2) départements et quinze
(15) communes.
Ensuite, par une ordonnance n°005/PR/2011 du 10 février 2011 portant
création des communes d’arrondissement de la ville de N’Djaména, celle-ci
s’est vue subdivisée en dix (10) communes d’arrondissements dont la
commune du 1er arrondissement avec onze (11) quartiers ; la commune du
2ème arrondissement avec cinq (5) quartiers ; la commune du 3ème
arrondissement avec six (6) quartiers ; la commune du 4ème arrondissement
avec quatre (4) quartiers ; la commune du 5ème arrondissement avec trois (3)
quartiers ; la commune du 6ème arrondissement avec deux (2) quartiers ; la
commune du 7ème arrondissement avec douze (12) quartiers ; la commune du
8ème arrondissement avec six (6) quartiers ; la commune du 9ème
arrondissement avec sept (7) quartiers et enfin la commune du 10ème
arrondissement avec neuf (9) quartiers auxquelles s’ajoute la commune de la
ville de N’Djaména composée de toutes ces communes d’arrondissements
sus- citées. Le décret n°516/PR/PM/MAT/2016 du 10 août 2016, portant
érection de nouveaux quartiers dans certaines communes d’arrondissement
de la ville de N’Djaména compète cette structuration en créant huit (8)
nouveaux quartiers dans la commune du 1er arrondissement, un (1) dans la

130 Article 1er de l’ordonnance n°002/PR/08 du 19 février 2008 portant restructuration de

certaines CTD.

68
commune du 2ème arrondissement, cinq (5) dans la commune du 7ème
arrondissement, quatre (4) dans la commune 8ème arrondissement, un (1)
dans la commune du 9ème arrondissement et un (1) dans la commune du 10ème
arrondissement.
En outre, aux termes du décret n°530/PR/PM/MCD/11 du 01 Juin 2011
fixant le nombre des conseillers municipaux des communes chefs-lieux des
régions et des départements, le Tchad compte vingt-une (21) régions et
soixante-un (61) départements. Jusqu’à l’entrée en vigueur de l’Ordonnance
n°038/PR/208 du 10 aout 2018 portant création des Unités Administratives
et des Collectivités Autonomes, on dénombrait au total vingt-trois (23)
régions (y compris la ville de N’Djaména avec statut de région), soixante-six
(66) départements et deux-cent-quatre-vingt-deux (282) communes131 au
Tchad. Par ailleurs, le nombre des communautés rurales quant à lui n’a
jamais été arrêté.
De toutes ces gymnastiques normatives, ni les 23 régions, ni les 66
départements n’ont matériellement la qualité de CTD au sens de la
décentralisation. Pour ce qui est des communes, seules quarante-deux (42)
d’entre elles (dont la commune de la Ville de N’Djaména et ses dix
communes d’arrondissements) sont des CTD car dotées d’organes élus
assurant la gestion des affaires communales132.
En somme, de quatorze préfectures, le Tchad est passé à 23 régions,
chacune dirigées par un gouverneur de région nommé discrétionnairement
par le Président de la République. Ces régions sont subdivisées à leur tour en
départements. Les départements, au
nombre de soixante-neuf (69) sont placés sous la responsabilité d’un préfet
de département qui lui aussi, à l’instar du gouverneur de la région, est
discrétionnairement nommé par le chef de l’Etat. Les départements à leur
tour sont fragmentés en sous-préfectures, qui sont au nombre de deux-cent-
soixante-quinze (275) au total, d’après le Rapport final du Comité technique
d’appui aux réformes institutionnelles de novembre 2017133. Ces dernières
sont dirigées par des Sous-préfets nommés toujours discrétionnairement par
le Chef de l’Etat.

131 Y compris les 10 communes d’arrondissement de la ville de N’Djaména ; cf. annexe du

Recueil de textes sur la décentralisation au Tchad, CEFOD, édition de décembre 2014.
132 Et même pour ces 42 communes issues des élections de 2012, la gestion n’a pas été facile.

Plusieurs difficultés sont constatées sur le terrain. Il s’agit entre autres de l’incompétence des
Maires, de la méconnaissance par les Conseillers municipaux de leurs rôles d’élus, de la
réticence des autorités déconcentrées, des abus dans l’exercice de la tutelle, de l’insuffisance des
moyens financiers, matériels et humains, du manque de volonté politique, etc. Tous ces facteurs
réunis n’ont pas permis aux populations de bénéficier des résultats escomptés, (lire le Rapport
final du Comité technique d’appui aux réformes institutionnelles, p.9).
133 Rapport final du Comité technique d’appui au Haut comité chargé des réformes

institutionnelles, p. 20.

69
 Avec les lois de la décentralisation en vigueur avant l’Ordonnance
n°038/PR/2018 du 10 aout 2018 portant création des Unités Administratives
et des Collectivités Autonomes, tous les Chefs-lieux des Sous-préfectures,
des Départements et des Régions avaient le statut de communes. Mais la plus
grande partie des Communes du Tchad était dirigée par des comités de
gestion issus de l’Ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985 portant
organisation des communes de moyen exercice. Dans chaque Commune, il
est affecté un représentant de l’Etat, le Préfet ou le Sous-préfet, qui agit au
nom de l’Etat dans la circonscription et sous l’autorité duquel sont placés
tous les services déconcentrés de l’Etat.
En effet, le processus de décentralisation tel qu’entamé, est prescrit par
un dispositif constitutionnel, législatif et règlementaire, dont la substance
vient d’être dégagée. Toutefois, il ne faut pas perdre de vue le cadre
institutionnel et les mécanismes de pilotage prévus pour opérationnaliser ce
processus. Mais avant de décrire ce cadre institutionnel et les mécanismes de
pilotage, il sied d’annoncer qu’il existe un cadre d’orientation définit dans
deux (2) documents importants, à savoir le Schéma Directeur de la
Décentralisation au Tchad (SDD) et la lettre de Politique Générale de la
Décentralisation au Tchad à l’horizon 2006 – 2011. En réalité, c’est
l’adoption par le Haut Comté de Décentralisation (HCD) du SDD le 20
septembre 2006 qui a permis l’élaboration du Document de Politique de
Décentralisation (DPD), appelé la lettre de politique générale de la
décentralisation au Tchad à l’horizon 2006 – 2011. Ce document dont la
signature date du 24 octobre 2006 donne la vision et les orientations
stratégiques du processus : « la vision d’un Tchad décentralisé et celle d’un
Etat démocratique doté d’institutions viables et adaptées au contexte socio-
économique, de structures fonctionnelles, d’organes délibérants et exécutifs
élus par la population pour assurer le développement humain durable du
pays et rendre plus accessibles les services de première nécessité à la
population jusqu’au niveau local ».
Mais d’emblée, que dire du SDD ? Selon le « Manuel d’information et de
sensibilisation sur la décentralisation au Tchad », mis en place par le
Ministère chargé de la décentralisation, c’est à la demande du Gouvernement
de la République du Tchad et avec l’appui du PNUD qu’une étude sur la
décentralisation au Tchad a identifié les acquis et les contraintes de la
réforme et proposé l’élaboration d’un SDD, document d’orientation devant
contenir les grandes lignes directrices de la mise en œuvre effective de la
décentralisation. Les orientations stratégiques de ce SDD sont :
- renforcer le pilotage administratif, technique et politique du
processus de décentralisation ;
- informer, sensibiliser et former les acteurs de la
décentralisation avec l’élaboration et la mise en œuvre d’une
stratégie de communication pour la décentralisation ;
- construire la décentralisation dans un cadre partenarial ; et

70
 - mobiliser les ressources financières pour le développement
régional et local.
Chacune de ces orientations stratégiques comporte des axes
d’intervention et des programmes d’actions. Ces orientations sont reprises
comme telles dans la lettre de Politique Générale de la Décentralisation au
Tchad à l’horizon 2006 – 2011.
En effet, si telles sont les visions décentralisatrices de la République du
Tchad, celles-ci ne sauraient être atteintes sans institutions chargées de les
accompagner. En réalité, si les structures et les organes de gestion de la
décentralisation que sont la Présidence de la République, la Primature, le
Ministère chargé de la décentralisation, le Ministère de l’Administration du
territoire et la Commission Electorale Nationale Indépendante, etc. sont bien
présents et mettent déjà en mouvement le processus, il faut aussi marteler la
présence des mécanismes institutionnels de pilotage qui jouent un rôle
déterminant. Il s’agit des institutions de pilotage qui sont constitués du Haut
Comité de la Décentralisation (HCD), le Comité Technique d’Analyse et
d’Elaboration des Instruments de la Décentralisation, l’Unité de
Coordination, le Cadre Consultatif de la Société Civile, des Autorités
Traditionnelles et Coutumières et du Secteur privé, le Cadre de Concertation
des Donateurs134.
Mais la curiosité nous conduit à nous interroger sur l’importance de cette
floraison normative qui manque de traduction dans la pratique. A la vérité, la
décentralisation est un exercice et se pratique, se vit. Créer, modifier,
restructurer les CTD qui n’existent que sur papier ne sert à rien quant à
l’apprentissage de la démocratie à la base, un des objectifs recherchés par la
décentralisation. Il ne faut pas perdre de vue que la décentralisation est en
effet ce système qui permet de libérer les énergies locales afin de participer
activement au développement de la collectivité nationale. Dès lors qu’elle
n’est pas vécue, on peut dire qu’il n y a jamais eu de décentralisation
effective.
Revenant aux autres structures administratives existantes au Tchad, l’on
relève qu’après les préfectures et sous-préfectures, il y a les cantons qui,
quant à eux sont restés jusque-là intacts en tant que chefferies traditionnelles
relevant de l’autorité administrative135. Les Cantons sont créés par Décret du

134 Voir. Ministère chargé de la décentralisation, ‘‘A l’Ecole de la Décentralisation’’, Manuel

d’information et de sensibilisation sur la Décentralisation au Tchad’’, 2ème édition, Décembre
2010’’.
135 Le Rapport final du Comité technique d’appui au Haut comité chargé des réformes

institutionnelles, renseigne qu’il y a 11 Sultanats et 644 Cantons à l’ère actuelle au

Tchad (Rapport final du Comité technique d’appui au Haut comité chargé des réformes
institutionnelles, p.20).
Sous la IVème République, les Autorités traditionnelles et coutumières trouvent leur fondement
juridique aux articles 214 à 2017 de la Constitution du 04 mai 2018.

71
Président de la République, contresigné par le Premier ministre136 et le
ministre de l’intérieur ; leur ressort territorial est déterminé par arrêté du
ministre en charge de l’intérieur et de la sécurité publique137. La désignation
des chefs de cantons se fait par succession héréditaire et est toujours
entérinée par un décret du chef de l’Etat. Ces cantons regorgent des villages
dont le nombre n’est pas généralement maitrisable.
Les villages, en tant que plus petites structures de l’action administrative,
sont dirigés par des chefs de villages, généralement héritiers du pouvoir
filial. Cependant, on constate de nos jours l’effritement de cette règle
engendrant des conflits aux issues malheureuses dans certains villages. Les
chefs de villages en tant qu’autorités traditionnelles sont installés par le chef
de canton.
A côté de ces autorités administratives cohabitent des autorités
coutumières dont les pouvoirs et rôles dans leurs communautés ne sont pas
des moindres. En tant que guides spirituels, détenteurs de pouvoirs
mystiques et sacrés, elles assurent aux côtés de l’autorité administrative une
véritable autorité. Elles sont collaboratrices de l’Administration, garantes des
us et coutumes et concourent à l’encadrement des populations en appuyant
l’action des CTD138.
Sont considérés comme autorités traditionnelles et coutumières, les
Sultans, les Chefs de cantons et les Chefs de tribus, les Chefs de
groupements, les Chefs de villages et les Chefs de ferrick139. Au sens de
l’article 2 de la loi organique n°013/PR/2010 du 25 août 2010 portant statuts
et attributions des autorités traditionnelles et coutumières, celles-ci sont
placées sous l'autorité et le contrôle des chefs des unités administratives de
leur ressort. Elles servent de relais entre l'Administration et les administrés.
Leurs attributions et compétences sont définies aux articles 4 à 11 de cette
loi.

La structure administrative au Tchad est susceptible de confusions pour

ceux des administrés n’ayant pas de connaissances approfondies en matière
de décentralisation. Et comme élément de justification, la région et le
département (on peut ainsi dire aujourd’hui de la Province s’agissant de
l’Ordonnance n°038/PR/208 du 10 aout 2018 portant création des Unités
Administratives et des Collectivités Autonomes) sont en même temps des
collectivités territoriales décentralisées et des unités administratives. La

136
Mais avec la suppression de la Primature, le contreseing du Ministre de l’intérieur seul
suffirait.
137 Cf. par exemple le décret n°293/PR/PM/MISP/2013 du 25 avril 2013 portant création du

Canton Lila.
138 Voir les articles 213, 214 et 215 de la Constitution de la République du Tchad de 1996

révisée et les articles 214 à 217 de la Constitution du 04 mai 2018.

139 Titre II, article 3 de la loi organique n°013/PR/2010 du 25 août 2010 portant statuts et

attributions des autorités traditionnelles et coutumières.

72
Constitution de la République du Tchad de 1996 révisée140 qualifiait de CTD
les régions, les départements, les communes et les communautés rurales
alors qu’en même temps, la loi organique n°019/PR/2010 du 13 octobre
2010 déterminant les principes fondamentaux de l'organisation
administrative du territoire de la République du Tchad qualifiait la région, le
département et la sous-préfecture d’unités administratives141. De surcroît, il y
a coïncidence avec risque de confusion car, la région et le département en
tant que CTD et la région et le département en tant qu’unités administratives
sont imbriqués dans une même délimitation territoriale ; ils ont le même
territoire. Toutefois, les réformes institutionnelles de 2018 sont venues
supprimer le Département, collectivité territoriale décentralisée. Ce qui
signifie que dorénavant, on ne parle de Département qu’en désignant une
unité administrative.
En revanche, la région et le département en tant que CTD sont ceux
définis aux articles 3 et 28 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février
2000 portant statuts des collectivités territoriales décentralisées. Ils sont
considérés comme unités administratives lorsqu’ils relèvent de l’article 6 de
la loi organique n°019/PR/2010 précitée. Lorsque le législateur qualifie la
région et le département de CTD, il s’agit d’une circonscription dotées
d’organes élus chargés de la gestion des affaires locales, que ce soit au
niveau régional ou départemental. Lorsqu’il les qualifie d’unités
administratives, allusion est faite à une circonscription abritant les services
déconcentrés de l’Etat et placés sous la responsabilité du représentant
nommé de l’Etat (Gouverneur pour la région et Préfet pour le département) ;
celui-ci assure la tutelle de l’Etat sur les CTD142.
Puis, sans expérimenter les trois (3) autres niveaux de décentralisation, ni
chercher à renforcer véritablement l’expérience en la matière, on arrive à des
réformes institutionnelles143 qui ne limiteront qu’à deux (2) niveaux de

140 Article 202 précisément.

141 Titre III, article 6 de la loi organique n°019/PR/2010 du 13 octobre 2010 déterminant les
principes fondamentaux de l'organisation administrative du territoire de la République du Tchad.
142 Article 207 de la Constitution de la République du Tchad de 1996 révisée.
143 Les réformes institutionnelles qui ont lieu autour du Forum dit « national et inclusif » tenu du

19 au 27 Mars 2018 au Palais du 15 Janvier à N’Djaména ont fait l’objet de sérieuses

polémiques et controverses de la part de différents acteurs de la vie sociopolitique au Tchad.
Elles sont intervenues dans un contexte où plusieurs contestations et grognes sociales sont nées
du fait de la crise économique et sociale que traverse le pays depuis fin 2014, suivie de certaines
mesures d’austérité impopulaires prises par les plus hautes autorités de l’Etat. Et d’ailleurs, doit-
on croire, c’est cette crise qui serait à la base de ces réformes et pour la juguler, il fallait balayer
certaines institutions jugées improductives et réaliser des économies en vue de la soutenabilité
budgétaire car, pour le Président IDRISS DEBY ITNO, il faut « concilier la nécessité de faire
évoluer notre modèle organisationnel actuel avec les impératifs d’amélioration et d’efficience de
l’action publique, dans un contexte de raréfaction des ressources que nous devons gérer de
façon rigoureuse et intelligente ». D’autre part aussi, ces réformes sont intervenues du fait que
« face à l’échec de l’opérationnalisation de la décentralisation, combiné à d’autres insuffisances
que la pratique institutionnelle à mises à jours, le candidat IDRISS DEBY ITNO, par ailleurs

73
collectivités locales, et ravageant à leur sillage un nombre important
G¶,QVWLWXWLRQVQDWLRQDOHV$YHFFHVUpIRUPHVLQVWLWXWLRQQHOOHVRQDGpVRUPDLV

Chef de l’Etat sortant, s’est engagé, durant la campagne électorale de 2016 et s’il était réélu, à
réformer profondément le cadre institutionnel du pays, dans l’optique de raffermir la démocratie
et l’Etat de droit, d’accroître l’efficacité de l’Etat et d’amplifier l’autonomie des Collectivités
Locales ».S’agissant particulièrement du volet de la consolidation de la paix, l’unité nationale, la
stabilité, l’Etat de droit, et la Bonne gouvernance, inclus dans ces réformes, le Comité Technique
Interministériel d’Appui au Haut Comité chargé des Réformes Institutionnelles souligne, dans
son Rapport final, que « l’un des objectifs majeurs des réformes institutionnelles est de déceler
les éventuels obstacles dont l’élimination pourrait contribuer à la consolidation de la paix, de
l’unité nationale, de la stabilité, de l’Etat de droit et de la Bonne gouvernance. La vocation
première des institutions est de garantir la réalisation des objectifs (ci-haut énumérés), desquels
dépend la viabilité de toute Communauté Nationale », (lire le Rapport final du Comité technique
interministériel d’appui au Haut comité chargé des réformes institutionnelles, p.9 et 52).
Toutefois, pour beaucoup d’observateurs et analystes, de même qu’une partie importante des
partis politiques et regroupements de la société civile, ce forum n’est qu’un folklore du
Mouvement Patriotique du Salut (MPS), parti au pouvoir qui, au lieu de concentrer l’attention
sur des questions sociales brûlantes, s’obstine à organiser un tel forum dont l’issue n’apportera
pas grand-chose au problème que connait le Tchad ; même si pour les organisateurs, le Comité
technique a reçu plusieurs dizaines de contributions spontanées suite à l’appel public lancé pour
susciter les contributions citoyennes au processus des réformes. Le Comité, dit-il, a organisé
également des forums de consultation dans les 23 régions du pays, afin de recenser les attentes et
de recueillir les opinions de tous les compatriotes des provinces. Pour le Comité, ces assises ont
connu un succès indéniable en touchant la quasi-totalité des acteurs locaux des différents bords
politiques et sociaux. Il dit également avoir organisé des rencontres de consultation avec les
partis politiques (Majorité/Opposition), les religieux, les organisations représentatives des jeunes
et des femmes, les Associations de Défense des Droits de l’Homme, les Syndicats, les personnes
vulnérables et le Cadre National de Dialogue Politique. 89 organisations politiques et
socioprofessionnelles auraient été consultées par le Comité technique, de même que quelques
compatriotes de la diaspora, dans des pays bien ciblés. Cependant, l’organisation du Forum ne
s’est pas faite de manière inclusive comme prévu : boycotte du forum par le « noyau dur » de
l’opposition démocratique, une partie de la presse privée et une partie des organisations de la
société civile.
Plusieurs aspects juridiques ont été touchés lors de ce forum : la forme de l’Etat, le
réaménagement des grandes Institutions de la République, le régime des parlementaires, des
réformes en vue de la consolidation de la paix, de l’unité nationale, de la stabilité, de l’Etat de
droit et de la bonne gouvernance, une réforme judiciaire, la promotion de la femme et de la
jeunesse, un Avant-projet de Constitution et un chronogramme de mise en œuvre suivi du
budget prévisionnel des réformes. Les termes de ce projet des réformes, validé au forum et
soumis à l’Assemblée Nationale pour adoption, sont définis par un Haut Comité chargé des
Réformes Institutionnelles, mis sur pied le 25 Octobre 2016 par le décret n°681/PR/PM/2016, et
d’un Comité Technique Interministériel d’Appui au Haut Comité Chargé des Réformes
Institutionnelles, crée par l’arrêté n°188/PR/PM/2017 du 08 Janvier 2017. C’est donc ce Comité
qui a mis sur pied un Rapport final dit « Consolider la démocratie et renforcer l’efficacité de
l’Etat ». Ce Rapport a servi de canevas au Forum. Ce dernier a regroupé 1169 participants venus
des 23 Régions du Tchad et des pays étrangers, d’après la Synthèse des Travaux du Forum
National Inclusif.
En ce qui concerne le financement, il ressort du Rapport final du Comité technique
interministériel d’appui au Haut comité chargé des réformes institutionnelles que celles-ci sont
financées, lors de la Table ronde sur le PND tenue du 06 au 08 Septembre 2017 à Paris, par les
Partenaires à hauteur de trois cent milliards de F CFA (300 000 000 000 F CFA). Il est à noter
enfin que ces réformes institutionnelles ont marqué l’avènement de la IVème République au
Tchad.

74
au Tchad comme collectivités locales que la Province (ancienne Région) et
la Commune. Les collectivités territoriales décentralisées prennent
désormais l’appellation de « Collectivités Autonomes »144. L’Ordonnance n°
038/PR/2018 du 10 aout 2018 portant création des Unités Administratives et
des Collectivités Autonomes fixe le nombre des Provinces à vingt-trois (23),
et celui des Communes à trois cent soixante-dix-sept (377)145. En outre, une
Ordonnance n°036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statut des Collectivités
Autonomes a été ratifiée par l’Assemblée Nationale le 21 juin 2019. C’est
désormais cette Ordonnance qui régit les collectivités locales au Tchad.
A la suite de cette étude de concepts, il convient dans un premier temps
de présenter l’Administration de l’Etat (Ière Partie). Dans un deuxième
temps, il sera abordé l’Administration locale (IIème Partie). Puis dans un
troisième temps enfin, seront présentées les relations entre les différentes
administrations au sein de l’Etat (IIIème Partie).

144 Lire la Synthèse des travaux du Forum national inclusif, p. 3.

Toutefois, il nous semble que le constituant du 04 mai 2018 n’a pas complètement
rompu avec l’expression « Collectivité Territoriale Décentralisée », malgré qu’il ait été consacré
le terme « Collectivité Autonomes ». C’est ainsi qu’on peut lire par exemple à l’article 208 de la
Constitution du 04 mai 2018 : « les ressources des Collectivités Autonomes sont constituées
notamment par :
x Le produit des impôts et taxes votés par les Assemblées des Collectivités
Territoriales Décentralisées et perçus directement par elles ».
145 Ceci est contraire aux recommandations du forum national inclusif qui prévoyait plutôt dix-

sept (17) Provinces, et que toutes les Sous-préfectures actuelles soient érigées en Communes,
soit deux cent soixante-quinze (275) Communes.

75
 PREMIERE PARTIE :

L’ADMINISTRATION DE L’ETAT

Dans les organisations étatiques contemporaines, l’Administration

publique et les services publics sont repartis entre l’Etat et ses collectivités
locales, qu’il s’agisse d’un Etat unitaire décentralisé (CTD) ou d’un Etat
fédéral (Etats fédérés). Ceci voudrait dire que dans tout système étatique où
il y a partage de pouvoir entre le centre et la périphérie, on assiste à une
administration centrale et des administrations locales – traduction de la
séparation verticale de pouvoir – chacune ayant le pouvoir de création et de
gestion des services publics.
En effet, l’Administration centrale est celle qui relève de l’Etat, du
pouvoir central. Elle est concentrée dans la capitale et dispose des structures
déconcentrées dans les périphéries. Elle est formée à partir d’une
sédimentation des structures administratives composées des services de la
Présidence de la République, des services de la Primature (pendant qu’elle
existait), des différents services ministériels, des autorités administratives
indépendantes, des corps d’inspection, des organes de consultation etc. dont
les activités ont une portée nationale. L’administration centrale assure le
maintien de l’ordre public et diverses autres prestations à travers le service
public. Elle créée et gère des services publics nationaux ou étatiques pour la
satisfaction des besoins de la communauté nationale dans son ensemble. Ce
faisant, il importe d’abord d’appréhender la structuration de l’administration
centrale et son fonctionnement (chapitre 1er), ensuite d’étudier les différents
services déconcentrés qui s’y rattachent (chapitre 2ème) avant de se pencher
enfin sur l’étude des Etablissements publics qu’elle crée et gère (chapitre
3ème).

77
 CHAPITRE 1 :

L’ADMINISTRATION CENTRALE

Le terme administration centrale est employé par opposition à

l’administration locale. En effet, «l’administration centrale est l’ensemble
des services de l’Etat constituant l’organisation des ministères et dont la
compétence s’étend à la totalité du territoire où elle se prolonge par les
services extérieurs (échelons territoriaux des administrations d’Etat) ;
administrations civiles de l’Etat auxquelles sont confiées les seules missions
qui présentent un caractère national ou dont l’exécution, en vertu de la loi,
ne peut être déléguée à un échelon territorial. Ce sont des services à
compétence nationale »146. Cette définition est reprise en partie par la
Professeur Marie-Christine ROUAULT pour qui, au sens large,
l’administration centrale désigne l’ensemble des organes administratifs
centraux de l’Etat ; au sens étroit, les services centraux des différents
départements ministériels. Au-dessus des différents départements
ministériels, se trouvent la Présidence de la République et la Primature qui
sont de véritables administrations centrales car, « le Président de la
République et a fortiori le premier ministre restent des autorités
administratives…, ce pourquoi leurs actes peuvent en principe être contrôlés
par le juge administratif »147.
En effet, dans un pays engagé dans un processus de décentralisation
relativement lent à l’instar du Tchad, l’administration territoriale est
composée, pour l’essentiel, des structures administratives relevant de l’Etat.
On parle de l’administration centrale par référence aux structures étatiques
dont les compétences et les actes ont une connotation nationale.
L’administration centrale est composée des structures étatiques ou nationales
ayant leur siège dans la capitale148 avec des ramifications dans les
périphéries149. Cependant, alors qu’il en est ainsi dans la pratique, le concept
de l’administration centrale n’est pas intrinsèquement lié à la capitale,
comme le soulève le Professeur Christophe GUETTIER selon lequel « (…)
le caractère central d’un service n’est pas nécessairement lié à sa
localisation dans la capitale. En effet, ce qui est déterminant du caractère
central, c’est l’existence, à partir d’un lieu donné, d’une compétence

146 CORNU (G) (Dir.), Vocabulaire juridique, op.cit, p.29.

147 ROUAULT (M-C), L’essentiel de l’organisation administrative, op. cit, p.16 et p. 64.
148 Puisque la Capitale d’un Etat est le siège des institutions nationales a-t-on coutume de dire.
149 C’est les structures déconcentrées de l’Etat auxquelles l’on fait allusion ici.

79
s’exerçant directement sur l’ensemble du territoire »150. L’analyse de cette
notion amène à comprendre que l’administration centrale n’est rien d’autre
que l’ensemble des institutions publiques gérées par des autorités étatiques et
dont les actes ont une portée nationale. Quitte à ces dernières d’implanter ces
structures autant que de besoins dans la capitale ou dans les provinces.
L’administration centrale regorge une pléthore de services rattachés à la
Présidence de la République, à la Primature, aux différents départements
ministériels ; bref elle est l’assemblage des services centraux de l’Exécutif.
Mais il est aussi de constat qu’au-delà des services de l’Exécutif stricto
sensu, l’administration centrale de l’Etat sort de ce carcan pour prendre en
compte des organes spécialisés situés à équidistance entre l’Exécutif, le
Législatif et le Judiciaire. Il s’agit en l’occurrence des AAI qui peuvent être
en même temps des organes de consultation et de régulation dont les
activités ont une portée nationale. Les AAI sont en effet des « Services à
compétence nationale : administrations civiles de l’Etat qui partagent avec
les administrations centrales le monopole des missions qui présentent un
caractère national ou dont l’exécution ne peut, en vertu de la loi, être
déléguée à un échelon territorial, par opposition aux services
déconcentrés »151. Il s’agit en fait des structures administratives mais
indépendantes de la hiérarchie administrative et dotées de pouvoirs
règlementaires autonomes. Cependant, ce pouvoir règlementaire dont ils
disposent s’applique à un domaine précis et est définis par des textes :
exemple, l’ARMP est habilitée à réguler le domaine des marchés publics.
Ses compétences sont définies par décret du Président de la République. Il
s’agit en l’occurrence du décret n°2418/PR/PM/2015 du 17 Décembre 2015
portant organisation et fonctionnement de l’Autorité de Régulation des
Marchés Publics.
En outre, dans le souci de clarté, il faut relever que l’Assemblée
Nationale peut exercer également des attributions en matière
d’administration publique lorsqu’elle intervient par exemple pour créer, et
éventuellement supprimer les services publics, voter les budgets à allouer
aux différentes administrations etc. Elle constitue en elle-même une
administration152 en ce sens que pour sa gestion, des agents publics y sont
affectés pour l’exercice des fonctions purement administratives.
En revanche, dans les pays de tradition (ou d’origine) centristes à l’instar
du Tchad, la structure administrative, enseigne-t-on, est fondée sur les
principes suivants :

150 GUETTIER (C), Institutions Administratives, Paris, Dalloz, 1999, p.182.

151 CORNU (G), Vocabulaire juridique, op. cit, pp.806-807.
152 L’organisation des services administratifs de l’Assemblée Nationale est déterminée par son

propre Règlement Intérieur (article 115 al. 5 de la Constitution de la République du Tchad de

1996 révisée ; article 122 de la Constitution du 04 mai 2018).

80
 - distinction entre organes de direction suprême (Chef de l’Etat, Premier
ministre, ministres) et organes de préparation et d’exécution
(« l’administration ») ; et
- principe de l’organisation ministérielle : sauf exception de certains
services rattachés directement au Premier ministre, tous les services assurant
la satisfaction de besoins dans un secteur, sont regroupés dans un même
département ministériel, sous l’autorité d’un chef hiérarchique unique, le
ministre ; même les services décentralisés (établissement publics nationaux)
sont rattachés à un ministère de tutelle, chaque département ministériel
comprend d’une part une administration centrale (organes placés auprès du
ministre pour la préparation de ses décisions), et d’autre part des services
extérieurs (ou services déconcentrés) répartis sur l’ensemble du territoire153.
Il serait donc judicieux de décliner la présente partie par une étude des
services de la Présidence de la République (Section 1), ceux de la défunte
Primature (Section 2), ceux des différents ministères (Section 3), la
coordination entre ces services d’émanation exécutive (Section 4), pour
enfin clore par les services théoriquement indépendants du gouvernement
(section 5).
SECTION 1 : la Présidence de la République et ses services centraux
Bien que l’Administration au Tchad, sous la Constitution de 1996
révisée, soit placée sous la responsabilité du Premier ministre chef du
gouvernement, l’autre figure de l’Exécutif dispose lui aussi d’un appareil
administratif propre. Mais les réformes institutionnelles de 2018 qui
marquent l’avènement de la IVème République consacrent dorénavant le
Président de la République comme seule figure de l’Exécutif154. Néanmoins,
depuis la Constitution de 1996 révisée, le Président de la République est une
autorité chargée de compétences générales. A cette fin, il se voit doté d’un
appareil administratif en raison des missions et attributions dont il est
dépositaire. C’est ainsi qu’à l’exemple de son homologue français depuis la
Constitution de la Vème République, il peut influencer l’action administrative
du gouvernement, car « (…) en période de coïncidence des majorités
présidentielles et parlementaires (ce qui a toujours été le cas au Tchad), la
pratique de la Vème République a conduit le Président de la République à
orienter l’action administrative du gouvernement, au besoin par le moyen de
lettres-directive adressées au Premier Ministre, alors que ce dernier s’est
trouvé cantonné plutôt dans la charge qui consiste à assurer la coordination

153 Lire ROUX (J-C) (Dir.), Organisation administrative, décentralisation et administration

territoriale au Tchad et en France, mars 1999, p.19.
154 Puisque qu’il s’agit désormais d’un régime présidentiel, (lire la Synthèse des travaux du

Forum national inclusif, p. 5). C’est ainsi que la Constitution d 04 mai 2018 dispose en son
article 65 que « le pouvoir exécutif est exercé par le Président de la République » ; et l’article 85
de poursuivre que «le Président de la République est le détenteur du pouvoir exécutif. Il est le
Chef du gouvernement et de l’Administration… » .

81
interministérielle et à opérer éventuellement les arbitrages nécessaires en
cas de concurrence entre plusieurs ministres »155.
En effet, il faut rappeler que le Président de la République du Tchad tient
de la Constitution le pouvoir de nomination des hauts fonctionnaires156 et le
pouvoir réglementaire157. Ces pouvoirs lui permettent de prendre par voie de
décrets délibérés en Conseil des ministres, toutes les mesures individuelles et
générales nécessaires pour assurer le fonctionnement des services publics. Ils
permettent aussi au Président de la République de signer des décrets dits
« présidentiels », non délibérés en Conseil des ministres, mais qu’il juge
indispensables pour l’exécution de son programme158.
En tant qu’autorité administrative, sa compétence lui permet donc de :
- assurer l’exécution des lois par le biais de décrets ;
- nommer les hauts fonctionnaires159 ; et
- d’accroître ses pouvoirs en temps de circonstances
exceptionnelles notamment en matière de police administrative.
La nature exceptionnelle de ces actes administratifs d’une importance
particulière fait dire Jean-Charles ROUX que le Président exerce son autorité
à l’égard des questions administratives touchant à la haute politique160.
Ainsi, pour l’exercice de ces missions, qui sont d’ailleurs moins
administratives que politiques, le Président de la République s’entoure d’une
administration assez structurée. Raison pour laquelle le Professeur François
DREYFUS s’interrogeait en ces termes : « si le Président de la République
est la clé de voûte du système institutionnel de la Cinquième République
(dont le système tchadien est resté calqué pendant longtemps), si son mode
d’élection lui assure la légitimité nécessaire pour remplir le rôle que lui
confère la Constitution, de quels moyens matériels et humains dispose-t-il
pour accomplir sa mission ? »161. Ces moyens matériels et humains sont en
revanche un ensemble de services placés auprès de la Présidence de la
République et dont la structuration dépend du bon vouloir du Président.
En France, « aucune règle de droit positif ne prévoit l’organisation de la
Présidence. Le Président de la République choisit en toute liberté la
structure et les hommes. Cette personnalisation ne porte en fait que sur les

155 GUETTIER (C), Institutions Administratives, op. cit., p.184.

Néanmoins, cette pratique a déjà cessé au Tchad avec la promulgation de la Constitution de la
IVème République faisait du Président de la République le seul maitre du pouvoir exécutif.
156 Article 84 al.2 de la Constitution de la République du Tchad de 1996 révisée ; article 99 al 2

et 3 de la Constitution du 04 mai 2018.

157
Article 84 al.1er de la Constitution de la République du Tchad de 1996 révisée ; article 99 al
1er de la Constitution du 04 mai 2018.
158 Lire TROTABAS (L) et ISOART (P), Droit public, op. cit, p. 134- 135.
159 Autrefois, il avait aussi compétence pour nommer le Premier ministre par voie de décret.
160 ROUX (J-C) (Dir.), Organisation administrative, décentralisation et administration

territoriale au Tchad et en France, op. cit, p. 19.

161 DREYFUS (F), Les institutions politiques et administratives de la France, Paris, Economica,

1993, page 101.

82
proches collaborateurs du chef de l’Etat soit 20 à 60 personnes selon les
Présidents, alors que l’ensemble du personnel de l’Elysée (sécurité,
intendance, courrier, transmissions, etc.) représente environ cinq cents
personnes »162. Au Tchad, pour l’année 2016 par exemple, c’est le décret
n°657/PR/2016 du 06 octobre 2016 portant restructuration des services de la
Présidence de la République, qui définit les différentes structures composant
les services de la Présidence de la République ainsi que leurs attributions.
Cette structuration est restée comme telle avec le Décret n°030/PR/2018 du
15 janvier 2018, portant organigramme de la Présidence de la République,
modifiée par le Décret n°272/PR/2018 du 13 février 2018, portant
modification du décret n°030/PR/2018 du 15 janvier 2018, portant
organigramme de la Présidence de la République. En effet, aux termes
desdits décrets, les services de la Présidence de la République comprennent :
- le Secrétariat Général de la Présidence ;
- le Cabinet civil ;
- un Etat-major Particulier ;
- le Secrétariat Particulier ; et
- les Structures sous tutelle.
Cette structuration, qui peut être modifiée à tout moment, est aussi
retenue par le décret n°054/PR/2017 du 10 février 2017 portant
restructuration des services de la Présidence de la République163.
Paragraphe 1 : le Secrétariat Général de la Présidence de la
République
La Présidence de la République est dotée d’un organe appelé Secrétariat
Général de la Présidence de la République. C’est l’appareil administratif
essentiel du Président de la République car, « le Secrétariat général joue un
rôle fondamental dans la mesure où il constitue la passerelle avec le
gouvernement et les ministères (…) ; c’est par son intermédiaire que passe
l’information transmise au Président, ainsi que les dossiers préparés en vue
des conseils qu’il préside et les textes mis à sa signature»164. Il est,
contrairement au Cabinet, « une courroie de transmission entre le Président
et l’appareil d’Etat. Il comprend un Secrétaire général et son adjoint, ainsi
que des conseillers techniques spécialisés, qui suivent les affaires des
différents ministères, tandis que des chargés de mission ont des tâches plus
ponctuelles »165.
Au Tchad, c’est un organe de conception technique, de coordination et
d’animation de l’ensemble des services de la Présidence de la République. Il
est régi par le décret n°657/PR/2016 du 06 octobre 2016 précité166. Dans sa

162 GUETTIER (C), Institutions Administratives, op. cit., p.184.

163 Voir précisément l’article 2 du décret n°054/PR/2017 du 10 février 2017 précité.
164 DREYFUS (F), Les institutions politiques et administratives de la France, op cit, p. 102.
165 GUETTIER (C), Institutions Administratives, op. cit, p.191.
166 Lire aussi l’article 4 du décret n°030/PR/2018 du 15 janvier 2018, précité.

83
structuration, le Secrétariat Général de la Présidence de la République est
composé de :
- Conseillers techniques ;
- la Direction des Archives, de la Documentation et du Courrier ;
- la Direction du Système Informatique et des
Télécommunications ;
- la Direction des ressources humaines167 ;
- le Secrétariat Administratif du Conseil Supérieur de la
Magistrature ;
- les Structures sous tutelle.
Il est dirigé par le Secrétaire Général de la Présidence ayant, lui et son
Adjoint, rang et avantages de Ministre. Ce dernier est au sein de la
Présidence de la République, l’interlocuteur de tous les ministères et services
de l’Etat. Il est à cette fin assisté de Conseillers techniques du Président de la
République. Il assure sa mission en coordination avec le Directeur de
Cabinet civil et le Chef d’Etat-major Particulier du Président de la
République. Il a pour mission de :
- préparer les décisions du Président de la République par la mise
à disposition de celui-ci d’une information régulière et complète sur
l’action du gouvernement et sur la marche de l’Administration ;
- coordonner et animer les services placés sous sa responsabilité ;
- instruire les dossiers qui lui parviennent des ministères et des
services de l’Etat, ainsi que ceux qui lui sont confiés par le Président
de la République ;
- vérifier la conformité des actes et documents soumis à la
signature du Président de la République ;
- veiller à l’application des décisions et instructions du Président
de la République ;
- suggérer des mesures propres à assurer l’efficacité dans
l’organisation et le fonctionnement des services de l’Etat en général
et ceux de la Présidence de la République en particulier ; et
- suivre la gestion des ressources humaines de la Présidence de
la République.
Le Secrétaire Général de la Présidence de la République gère l’ensemble
des services relevant de ses compétences à travers un Bureau168 et des
Conseillers techniques du Président de la République. Ceux-ci ont rang et
avantages des membres du Gouvernement et sont chargés, sous la
responsabilité et la supervision du Secrétaire Général de la Présidence, de
l’étude, de l’instruction, du traitement et du suivi des dossiers techniques

167 Il faut signaler à ce niveau que le décret n°030/PR/2018 du 15 janvier 2018, précité vient
supprimer la Direction des ressources humaines.
168 Selon l’article 6 du décret n°030/PR/2018 du 15 janvier 2018, précité, le Bureau est composé

de deux (2) Assistants auprès du Secrétariat Général et d’un Pool de Secrétaires.

84
dans leurs domaines. Ils sont consultés sur les dossiers ayant un rapport avec
leurs domaines respectifs de compétence, émanant de tout ministère,
organisation nationale ou internationale. Ils sont nommés par le Président de
la République. Leurs attributions sont prévues par les textes qui les
instituent. Sans que la liste ne soit figée, le décret n°657/PR/2016 du 06
octobre 2016, précité par exemple prévoit entre autre :
- Conseiller diplomatique ;
- Conseiller juridique ;
- Conseiller en charge de la vision du Président, de la
planification du développement et des grands projets présidentiels ;
- Conseiller à l’administration du territoire et à la sécurité ;
- Conseiller économique et financier ;
- Conseiller aux infrastructures, des technologies de
l’information et des transports ;
- Conseiller à la sécurité alimentaire et au développement rural ;
- Conseiller au développement du capital humain ;
- Conseiller à la promotion de l’industrie, du secteur privé et de
l’emploi ;
- Conseiller à l’égalité du genre et à la promotion des jeunes ;
- Conseiller au pétrole, énergie et mines ;
- Conseiller technique à l’aménagement du territoire, l’habitat,
aux affaires foncières et domaniales ;
- Conseiller à l’eau et à l’environnement, etc.
Cette nomenclature sera modifiée, notamment en terme de
dénominations, par le décret n°030/PR/2018 du 15 janvier 2018, précité
comme suit :
1. le Conseiller aux Affaires Etrangères et à la Coopération ;
2. le Conseiller aux Affaires Juridiques, aux droits de l’Homme
et à l’Administration du Territoire ;
3. le Conseiller à la Défense et à la Sécurité ;
4. le Conseiller aux Affaires Economiques, Financières et
Budgétaires ;
5. le Conseiller aux Infrastructures, au Désenclavement et à
l’Aviation Civile ;
6. le Conseiller à l’Agriculture, à l’Elevage, à l’Hydraulique et
à l’Environnement ;
7. le Conseiller à la Santé Publique et Aux Affaires Sociales ;
8. le Conseiller à l’Education Nationale, à l’Enseignement
Supérieur et à la Recherche Scientifique ;
9. le Conseiller aux Postes et à la Technologie de
l’Information ;
10. le Conseiller à l’Aménagement du Territoire, à l’Habitat,
aux Affaires Foncières et Domaniales ;

85
 11. le Conseiller à l’Energie, aux Mines et à la Recherche
Géologique ;
12. le Conseiller à la Fonction Publique, au Travail et à
l’Emploi ;
13. le Conseiller à la Culture, au Tourisme, à la Jeunesse et aux
Sports ;
14. le Conseiller aux Médias.
Ces Conseillers Techniques peuvent être assistés dans leurs tâches
spécifiques d’un ou de plusieurs Assistants ayant les profils requis et chargés
d’élaborer et assurer le suivi du tableau de bord du Secrétariat Général, du
Conseiller Technique ou du Directeur de Cabinet ; d’assister aux réunions du
Secrétaire Général pour établir les comptes rendus et de traiter les dossiers
spécifiques qui leur sont confiés169.
Paragraphe 2 : le Cabinet Civil du Président de la République
Indispensable à tout système politique, il constitue un service particulier
du Président de la République. C’est le service en charge de l’agenda du
Président de la République et de la préparation des décisions. Il est placé
sous la responsabilité du Directeur de cabinet et est chargé de veiller à la
mise en œuvre de toute action ou de toute activité nécessaire pour
l’accomplissement des attributions du Président de la République. C’est lui
qui « organise la vie quotidienne et l’activité de représentation du Président
(courrier, réception, voyage officiels) »170.
Au Tchad, les compétences et attributions du Cabinet du Président de la
République sont aussi définies par le décret n°657/PR/2016 du 06 octobre
2016 précité171. Placé sous la responsabilité d’un Directeur de cabinet civil
qui peut être assisté d’un Adjoint, il comprend entre autre :
- des Conseillers spéciaux172 ;
- des Conseillers chargés de mission ;
- des Ambassadeurs itinérants ;
- une Direction du protocole;
- une Direction générale de la communication ;
- une Direction des affaires administratives, financières et du
matériel ;
- une Direction de l’interprétariat et des traductions ;
- une Direction de gestion du domaine immobilier de la
Présidence ;
- une Direction d’exploitation et du suivi de la Flotte
présidentielle173.

169 Articles 7 et 8 du décret n°030/PR/2018 du 15 janvier 2018, précité

170 GUETTIER (C), Institutions Administratives, op. cit, p.191.
171 Il est à noter toutefois que ce décret peut être modifié toutes les fois que le Président de la

République juge utile.

172 Aux termes de l’article 72 al. 2 du décret n°030/PR/2018 du 15 janvier 2018, précité, les

Conseillers spéciaux ont rang et avantages des membres du Gouvernement.

86
 Chaque poste ci-prévus bénéficie des attributions précises prévues par le
texte qui l’institue.
Le Directeur de cabinet civil, chef de cette administration est chargé de :
- assister directement le Président de la République dans
l’accomplissement de sa mission ;
- coordonner les activités des services placés sous sa
responsabilité ;
- répercuter et suivre les instructions du Président de la
République ; et
- veiller au Protocole et à la communication du Président de la
République.
Le Directeur de cabinet peut se voir confier des attributions particulières
par le Président de la République. Il dispose d’un bureau composé d’un
Assistant et d’un Pool de Secrétaires. Le Directeur de cabinet civil du
Président de la République et son Adjoint on rang et avantages de Ministre.
Paragraphe 3 : l’Etat-Major Particulier du Président de la
République
Qu’il soit civil ou militaire en position de disponibilité, le Président de la
République du Tchad est le Chef Suprême des Armées. Il préside les
Conseils et Comités Supérieurs de la défense nationale174. A cette fin, il doit
disposer d’une administration composée des officiers et spécialistes du
domaine qui doivent l’assister dans la direction et le suivi des opérations
relevant de la Défense nationale. C’est dans cette optique que le décret
n°657/PR/2016 du 06 octobre 2016 précité, de même que le décret
n°030/PR/2018 du 15 janvier 2018, précité, instituent au rang des services de
la Présidence, un Etat-Major Particulier du Chef de l’Etat. Celui-ci est dirigé
par le Chef d’Etat-Major Particulier du Président de la République et son
Adjoint, tous deux ayant rang et avantages de Ministre.
Dans ses fonctions, le Chef d’Etat-Major Particulier du Président de la
République, est chargé de :
- suivre les dossiers relatifs à la Défense Nationale et à la
Sécurité publique ;
- traiter les dossiers militaires et de sécurité qui lui sont confiés
par le Président de la République ;
- vérifier la conformité des Projets d’actes avec la législation et la
réglementation en vigueur ;
- faire les études prospectives sur la situation sécuritaire aux
plans international et national au profit du Président de la
République ;

173 Cette structuration est reprise comme telle par le décret n°030/PR/2018 du 15 janvier 2018,
précité.
174 Article 86 de la Constitution de la République du Tchad de 1996 révisée ; Article 94 de la

Constitution du 04 mai 2018.

87
 - assurer la Sécurité du Palais et des Résidences Officielles du
Président de la République ;
- suivre l’exécution des directives du Président de la République
en matière de coopération internationale175 ; et
- gérer les transmissions de la Présidence de la République.
Par ailleurs, le Chef d’Etat-Major collabore étroitement avec le Ministère
en charge de la Défense Nationale, le Ministère en charge de la Sécurité
Publique et de l’Immigration et les autres Institutions concernées par les
questions militaires et de sécurité. Néanmoins, l’organisation et les
attributions de l’Etat-Major Particulier du Président de la République sont
régies par des textes spécifiques176. En outre, il est également prévu des
services qui lui sont rattachés. Ainsi, sont rattachés à l’Etat-Major Particulier
du Président de la République, les services suivants :
- la Direction Générale des Réserves Stratégiques (DGRS);
- la Direction Générale du Renseignement Militaire (DGRM) ;
- le Contrôle Général des Armées (CGA) ; et
- le Conseiller Air.
Paragraphe 4 : le Secrétariat Particulier du Président de la
République
Le Secrétariat Particulier du Président de la République est aussi prévu
par les décrets n°657/PR/2016 du 06 octobre 2016 et n°030/PR/2018 du 15
janvier 2018, précités. Il est chargé de la gestion des affaires réservées du
Chef de l’Etat. Il a sous son autorité :
- le Médecin Personnel du Chef de l’Etat177 ;
- la Direction de l’Hôtellerie178

175 Nous estimons qu’il s’agit ici des coopérations en matière de Défense et de Sécurité.
176 Article 58 du décret n°657/PR/2016 du 06 octobre 2016 portant restructuration des services
de la Présidence de la République ; articles 64 à 66 du décret n°030/PR/2018 du 15 janvier 2018,
précité.
Ceci vaut également pour les autres services, notamment l’organisation, le
fonctionnement et les attributions des services et des directions relevant du Secrétariat Général,
du Cabinet Civil et du Secrétariat Particulier qui sont définis par arrêté du Président de la
République (article 71 du décret n°030/PR/2018 du 15 janvier 2018, précité).
177 Le Médecin personnel du Président de la République veille à la santé et au bien-être du

Président de la République et de sa famille. Il a rang et avantages de Conseiller Technique, celui-

ci ayant rang et avantages de membre du Gouvernement.
178 Placée sous l’autorité d’un Directeur assisté d’un Adjoint et composée du Service de

restauration, du Service cuisine, du Service blanchisserie et du Service conteneur, la Direction de

l’Hôtellerie est chargée de :
- gérer les services hôteliers du Palais et des résidences officielles relevant de
la Présidence de la République ;
- organiser de concert avec la Direction du protocole les réceptions officielles
auxquelles assiste le Président de la République ;
- assurer les services privés du Président de la République ; et
- assurer les services des Hôtes officiels du Chef de l’Etat.

88
 Il est placé sous la direction du Secrétaire Particulier du Président de la
République. Ce dernier est assisté d’un Adjoint.
Au rang des services de la Présidence de la République, figurait la
Direction des Grands Travaux Présidentiels. Cependant, ce service décrié
pour sa gestion opaque est supprimé par un Décret présidentiel de 2017. La
crise pétrolière qu’a connue le Tchad à partir de l’année 2015 serait la cause.
Ses attributions sont transférées au Ministère en charge des infrastructures.
Paragraphe 5 : les services rattachés à la Présidence de la
République
Il s’agit des structures sous tutelle de la Présidence de la République. Ils
sont prévus à l’article 63 du décret n°657/PR/2016 du 06 octobre 2016
portant restructuration des services de la Présidence de la République. Ils
comprennent entre autre :
- l’Ecole Nationale d’Administration (ENA) ;
- l’Agence Nationale de Sécurité (ANS);
- le Mécanisme Africain d’Evaluation par les Pairs (MAEP) ;
- l’Inspection Générale d’Etat (IGE) ;
- l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP) ;
- la Société des Hydrocarbures du Tchad (conformément à l’article
1er du décret n°307/PR/2017 portant Statuts de la SHT), etc.
Ces structures sous tutelles sont régies par leurs textes propres. D’autres
peuvent s’ajouter à cette liste pour des raisons propres aux autorités
gouvernementales.
Cependant, il faut retenir que même qualifiés d’administrations, ces
services dont s’entoure le Président de la République présentent une réalité
bien souvent différente comparés à d’autres administrations. La désignation
du personnel, leur fonctionnement du fait de leur connexité avec les
fonctions politiques sèment le doute quant à leur rangement dans la catégorie
des services purement administratifs. Les analyses faites par le Professeur
François DREYFUS suffisent pour s’en convaincre : « les rôles et
l’influence de ceux qui composent cet « entourage » présidentiel ne peuvent
être analysés de manière formelle, aussi bien dans les rapports qu’ils
entretiennent avec le chef de l’Etat qu’avec le monde extérieur, et plus
spécifiquement avec les autres organes politiques et administratifs.
L’étendue de leur pouvoir tient à des facteurs divers : liens personnels
forgés dans un compagnonage politique de longue date, compétence
technique, appartenance partisane, relation d’amitié. Toutefois, quelles que
soient les raisons qui déterminent le choix des collaborateurs et quelle que
soit leur situation hiérarchique dans l’organigramme élyséen, une
constatation s’impose : la majorité de l’entourage est issue de la fonction
publique et plus particulièrement de la haute fonction publique. Ce
phénomène n’est pas propre à la présidence de la République et on observe
également pour les cabinets du Premier Ministre et des membres du
gouvernement. Une raison de ce phénomène tient à la faiblesse du budget

89
propre de fonctionnement qui ne permet pas de rémunérer les membres de
l’entourage : dès lors qu’ils sont fonctionnaires, l’administration dont ils
dépendent et qui les met à la disposition de la présidence leur verse leur
traitement et lorsque leur fonction prend fin – quand un nouveau président
est élu ou pour toute autre raison – ils retrouvent leur emploi au sein de
l’administration »179.
On s’aperçoit que la désignation du personnel et le fonctionnement de ces
appareils traduisent des réalités constatées au Tchad qu’ailleurs, en France
en l’occurrence. La différence résiderait sur l’aspect « une raison de ce
phénomène tient à la faiblesse du budget propre de fonctionnement qui ne
permet pas de rémunérer les membres de l’entourage ». En effet, l’entourage
présidentiel au Tchad est l’incarnation de l’opulence. Les personnes qui
entourent le Président de la République ne sont pas de ceux qui se plaignent
de la faible rémunération ; et l’une des raisons de cette opulence réside
même dans l’opacité des fonds alloués à l’institution présidentielle.
SECTION 2 : de la Primature et ses services centraux à sa
suppression
A l’instar de la Présidence de la République, la primature engrangeait un
certain nombre de services administratifs placés sous la responsabilité du
Premier ministre depuis sa création jusqu’à sa suppression par la
promulgation de la Constitution du 04 mai 2018180. Le premier ministre,
dans ses tâches administratives, assurait l’exercice normal et quotidien de la
direction de l’Administration dont il est le responsable en vertu de l’article
98 de la Constitution de 1996 révisée. A ce titre, il serait convenable de
cerner tout d’abord l’étendue des attributions et compétences dévolues au
Premier ministre tchadien, tant sur le plan administratif que politique.
En effet, en plus des prescriptions constitutionnelles, on retrouve les
attributions du Premier ministre dans tous les décrets portant structure
générale du gouvernement et attributions de ses membres. Tel le décret
n°622/PR/PM/2016 du 16 septembre 2016, portant structure générale du
gouvernement et attributions de ses membres. Aux termes de ce décret, le
Premier ministre est chargé de la direction, de la coordination et de

179 DREYFUS (F), Les institutions politiques et administratives de la France, op cit, p. 103-

104.
180
Néanmoins, il faut rappeler une fois de plus que l’avènement des réformes institutionnelles
de 2018 qui instaure la IVème République consacre un régime dit « présidentiel intégral». Ce qui
entraine la suppression du poste de Premier ministre (lire la Synthèse des travaux du Forum
national inclusif, p. 5) ; le Président de la République devenant dorénavant la seule figure de
l’Exécutif. Cependant, étudier la Primature dans le présent ouvrage n’est pas superflu car, même
si avec l’adoption de la Constitution de la IVème République cette institution est supprimée, cette
étude sera indispensable à la connaissance de l’histoire des institutions administratives de la
République du Tchad afin de saisir leur évolution et leurs différentes mutations.

90
l’animation de l’action gouvernementale181. Il dispose de toute
l’administration182. A ce titre, il a la responsabilité des actions suivantes :
- mise en œuvre du pouvoir réglementaire ;
- élaboration du programme politique du Gouvernement ;
- engagement devant l’Assemblée Nationale de la responsabilité du
Gouvernent sur son programme et déclaration de politique générale ;
- engagement devant l’Assemblée Nationale sur le vote des textes
après délibération du Conseil des ministres ;
- présidence du Conseil de cabinet et des Hauts comités
interministériels ;
- suppléance du Président de la République dans la présidence du
Conseil des ministres sur un ordre du jour déterminé ;
- arbitrage dans le cadre des Comités interministériels ;
- interface entre le Président de la République et les différents
départements ministériels ;
- contreseing des actes du Président de la République autres que ceux
prévus à l’article 91 de la Constitution ;
- suppléance du Président de la République dans la présidence des
Conseils et des Comités de défense ;
- demande de convocation de l’Assemblée Nationale en session
extraordinaire ;
- proposition de nomination et de révocation des ministres ;
- préparation de la démission du Gouvernement ;
- contrôle des procédures de passation des marchés publics ; et
- visa et enregistrement des contrats de marchés publics passés au
nom de l’Etat par les départements ministériels et autres institutions
publiques.
Afin d’assumer toutes ces attributions, le Premier ministre forme autour
de lui une administration spécifique chargée à cet effet. Dans les colonnes de
ces services, on compte le Secrétariat Général, la Direction de Cabinet et
autrefois le Secrétariat Général du Gouvernement. Ainsi, les services de la
primature sont organisés par le décret n°1143/PR/PM/2013 du 20 décembre
2013 portant restructuration des services de la Primature. Ce décret est
complété par celui n°1169/PR/PM/2013 portant additif au décret
n°1143/PR/PM/2013 du 20 décembre 2013 portant restructuration des
services de la primature. Un arrêté, celui n°1032/PR/PM/2013 du 16 avril
2013 portant organisation et attributions des services de la primature

181Article 8 du décret n°622/PR/PM/2016 du 16 septembre 2016 précité.

182 Sous la IVème République, cette responsabilité est plutôt dévolue au Président de la
République en vertu de l’article 85 de la Constitution qui dispose que « le Président de la
République est le détenteur du pouvoir exécutif. Il est le Chef du gouvernement et de
l’Administration et à ce titre, il détermine et conduit la politique de la nation. Il exerce le
pouvoir règlementaire. Il dispose de l’administr ation (…) ».

91
détermine les attributions de chaque service relevant de la Primature. Aux
termes dudit arrêté, la primature est organisée en :
- Services du Secrétariat Général ; et
- Services de la Direction de Cabinet183.
Paragraphe 1 : les Services du Secrétariat Général
Le Secrétariat Général de la Primature est un organe essentiel au service
du Premier ministre. Il est composé du Secrétariat du Secrétaire Général et
du Secrétariat des Conseillers Techniques.
Le Secrétariat du Secrétaire Général, décomposé en Direction du Courrier
et de la Documentation, comprend le Service Courrier Arrivé, chargé de la
réception, de l’enregistrement, du tri et de la ventilation de tous les courriers
de la Primature et le Service Courrier Départ, chargé de l’expédition du
Courrier de la Primature aux destinataires. Le service
Documentation et Archives est quant à lui chargé d’assurer la reproduction,
l’archivage et le classement de tous les documents de la primature ainsi que
l’acquisition de divers documents. Un autre service, celui de l’informatique
et Base de données est chargé de la gestion du parc informatique de la
Primature et de la conservation des données. Il faut noter en outre que le
Secrétariat du Secrétaire Général est dirigé par un Assistant chargé de
coordonner les activités du Secrétariat et d’accomplir toutes les tâches à lui
confiées.
Le Secrétariat des Conseillers Techniques est constitué de trois pools de
secrétaires. Les Conseillers Techniques sont assistés chacun par des
Assistants dont le nombre est arrêté en fonction du volume des activités du
secteur concerné. Le décret n°1169/PR/PM/2013 précité, par exemple, crée
deux postes de Conseillers spéciaux à la Primature. Ceux-ci sont à la
disposition exclusive du Premier ministre et peuvent exécuter des missions
et suivre et/ou exploiter des dossiers à eux confiés par le Premier ministre184.
De même, selon les dispositions du décret n°006/PR/PM/2016 du 12 janvier
2017 précité, est supprimé le poste de Conseiller Point Focal chargé du suivi
de la mise en œuvre des Diplômes d’Etudes Spécialisées en Sciences de
Santé. Ses attributions sont dévolues au Conseiller à la Santé Publique et aux
Affaires Sociales. En outre, il est créé par le même décret, un nouveau poste
de Conseiller aux Affaires Religieuses et à la Cohabitation Pacifique. Ce
dernier est chargé du traitement de toutes les questions liées aux cultes, à la
cohabitation pacifique et à la cohésion sociale. Il formule des avis et conseils
relatifs aux questions religieuses et conflits communautaires.
Les Assistants, chargés d’appuyer les Conseillers Techniques dans
l’accomplissement de leur mission, ont pour tâche de :
- collecter des informations sur différents sujets demandés par les
Conseillers Techniques ;

183 Article 1er de l’arrêté n°1032/PR/PM/2013 du 16 avril 2013 ci-haut cité.

184 Article 2 du décret n°1169/PR/PM/2013 précité.

92
 - être en contact régulier avec les services techniques des
départements ministériels pour s’informer et suivre leurs activités ;
- faire des synthèses et des réflexions demandées par les Conseillers
Techniques ;
- préparer les courriers et les fiches indiquées par les Conseillers
Techniques ;
- représenter les Conseillers Techniques dans les réunions organisées
par les départements ministériels ou autres organismes ; et
- accomplir toutes autres tâches techniques confiées par les
Conseillers Techniques.
Paragraphe 2 : le Cabinet du Premier ministre
Le Cabinet du Premier ministre est composé de personnes n’ayant pour
mission rien que d’assister ce dernier dans ses fonctions. En France par
exemple, « le Premier Ministre est assisté d’un cabinet constitué à sa
convenance et composé d’un directeur de cabinet, des conseillers techniques
et de chargés de missions ; le cabinet peut également comporter des chargés
de missions placés directement auprès du Premier ministre, échappant ainsi
à l’autorité hiérarchique du directeur de cabinet. Comme à la Présidence de
la République, les conseillers techniques « suivent » chacun l’activité d’un
ou plusieurs ministères. En particulier, ils président les réunions
interministérielles (ou y assistent lorsque le directeur de cabinet les préside),
réunions auxquelles participent tous les ministères concernés en vue de
discuter les textes législatifs ou réglementaires en préparation. Le cabinet du
Premier ministre assure la liaison avec tous les ministères, et permet au
chef du gouvernement de remplir sa fonction de direction et de coordination.
Il prépare les dossiers pour les comités interministériels présidés par le
Premier ministre. Il assure l’information en direction des ministères. Organe
politique, lié à la personne du Premier ministre, le cabinet comme celui des
ministres, change lorsque les fonctions du gouvernement prennent fin »185.
Au Tchad, la Direction de Cabinet du Premier ministre est composée du
Secrétariat particulier du Premier ministre et du Secrétariat de la Direction
de cabinet. Le Secrétariat particulier du Premier ministre est dirigé par deux
Secrétaires particuliers186. Il est chargé des affaires réservées du Premier
ministre. Le Secrétariat de la Direction de cabinet quant à lui est dirigé par
un Assistant chargé de coordonner les activités du Secrétariat et d’accomplir
toutes les tâches à lui confiées.
En outre, dans l’organisation des services de la Direction de cabinet, on
note les services ci-après :
- la direction du protocole comprenant le service d’accueil, le service
cérémonial, le service des documents protocolaires et un secrétariat ;

185DREYFUS (F), Les institutions politiques et administratives de la France, op cit, p.109.

186Arrêté n°1032/PR/PM/2013 du 16 avril 2013 portant organisation et attributions des services
de la primature.

93
 - la direction de l’hôtellerie comprenant le service restauration, le
service des hôtes, le service entretien domestique et le service
Economat ;
- la direction de la communication comprenant le service presse, le
service audio-visuel, le service site web et le service traduction et
interprétariat ;
- la direction des affaires administratives, financières et du matériel
comprenant le service du budget et de la comptabilité, le service gestion
des ressources humaines, le service matériels et bâtiments, le service
parc automobile ;
- la coordination des services de sécurité comprenant le service de
sécurité en tenue et le service de sécurité rapprochée.
Les attributions des différents services ci-dessus sont prévues par l’arrêté
n°1032/PR/PM/2013 du 16 avril 2013 précité187. En outre, aux termes de cet
arrêté, d’autres services peuvent être crées par arrêté en cas de besoin188.
Chaque service est dirigé par un chef de service assisté d’un adjoint.
Autrefois, le Secrétariat Général du Gouvernement était un organe interne
de la Primature au Tchad. Comme en France, c’est un organe administratif.
S’agissant de ses attributions, le Professeur François DREYFUS écrit qu’il
s’agit d’un organe administratif remplissant des fonctions nombreuses sous
la direction du Secrétaire Général du Gouvernement. Il prépare et convoque
les réunions interministérielles et rédige les relevés de décisions qui y sont
prises. Il prépare le Conseil des ministres ainsi que le programme de travail
gouvernemental semestriel – dans les deux cas en collaboration avec le
Secrétaire Général de la Présidence de la République. Il a un rôle juridique
important, notamment dans les phases d’élaboration et de signature des
textes mais surtout en tant que passage obligé pour faire procéder à la
publication au Journal Officiel. Son rôle de régulation des procédures entre
les organes de l’Etat est essentiel au bon fonctionnement de la machine
gouvernementale (…). Bien que la fonction soit plutôt considérée comme
administrative, on peut s’interroger sur l’influence du Secrétaire Général du
Gouvernement dans la prise des décisions politiques189. Au Tchad, le
Secrétariat Général du Gouvernement, en tant qu’organe interne de la
Primature, donnait au premier ministre les moyens d’assurer sa mission de
direction suprême, de coordination, notamment en matière de rédaction des
décrets, de préparation des réunions du Conseil des ministres, de relation
avec le Parlement dans le cadre de l’action législative du gouvernement
(préparation des projets de lois)190. Aujourd’hui, le Secrétariat Général du

187 Ces attributions figurent notamment aux articles 12 à 33 de l’arrêté n°1032/PR/PM/2013 du

16 avril 2013 ci-haut cité.
188 Article 34 de l’arrêté n°1032/PR/PM/2013 du 16 avril 2013 précité.
189 DREYFUS (F), Les institutions politiques et administratives de la France, op cit, p.110.
190 ROUX (J-C) (Dir.), Organisation administrative, décentralisation et administration

territoriale au Tchad et en France, op. cit, p.20.

94
Gouvernement est au Tchad un portefeuille ministériel autonome, chargé
des réformes et des relations avec les Institutions de la République. Il est
chargé d’assurer l’efficacité et la continuité de l’Administration.
En outre, à côté des services de la primature, il existe des organismes ou
institutions sous tutelle, tel le cas de l’OCMP, chargé du contrôle des
Marchés publics.
SECTION 3 : les différents départements ministériels
Les ministères au Tchad ont une configuration trop instable et leur
nombre varie en fonction des conjonctures socio-politiques voire
économiques191. En en effet, le foisonnement des départements ministériels
au Tchad est lié à des motifs plutôt politiques que techniques, même s’il faut
reconnaitre par endroit une tendance – ce qui devrait être la logique nous
osons croire – à leur augmentation en raison du développement des missions
prises en charge par l’Etat interventionniste. Raison pour laquelle on assiste
à un éclatement des départements ministériels à l’aube et au lendemain des
élections présidentielles, avec des remaniements intempestifs.
S’il faut les définir, les départements ministériels sont l’ensemble des
services administratifs placés sous l’autorité d’un ministre.192. Ce sont des
organes spécialisés dans la direction d’un ensemble de services. Il s’agit en
effet des structures dépourvues de personnalité juridique distincte de celle de
l’Etat et placées sous l’autorité d’un ministre nommé par décret du Président
de la République. Les ministères sont chargés de transformer la politique
gouvernementale en action administrative, étant entendu que c’est par
l’action administrative que s’assoit la vision politique. Leur structuration est
déterminée par décret du Président de la République tandis que leur
organisation et leur fonctionnement interne relèvent de la compétence du
ministre en charge qui en détermine par arrêté.
En effet, les ministres ont une activité administrative qui s’exerce par
voie d’arrêtés – pour les décisions – et par voie d’instructions et de
circulaires pour les directives données aux différents services dépendants des
départements ministériels qu’ils dirigent. Ils sont, de ce fait, les chefs de la
hiérarchie administrative qui subordonne les agents publics à leur autorité. Il

191 Le Comité technique interministériel d’appui au Haut comité chargé des réformes
institutionnelles n’a pas perdu de vue cet aspect. Dans son Rapport final, il constate que « (…) la
Structure Générale du Gouvernement et les attributions de ses membres varie à chaque nouveau
Gouvernement. Cette instabilité dans la structure et le nombre des membres du gouvernement
ainsi que la localisation physique des Ministères participe grandement au dysfonctionnement de
l’administration publique et nuit à l’efficacité de la politique gouvernementale. Aussi, est-il
souhaitable de figer la Structure Générale du Gouvernement, quitte à créer des Secrétariats
d’Etat en fonction des conjonctures. C’est le seul moyen d’éviter que les remaniements du
Gouvernement n’aient des répercutions préjudiciables sur la gestion de l’administration et
d’assurer la nécessaire stabilité des politiques sectorielles », (lire le Rapport final du Comité
technique d’appui au Haut comité chargé des réformes institutionnelles, p.64 et la Proposition de
décision n°25 ; lire aussi la synthèse des travaux du forum national inclusif, p.7).
192 CORNU (G) (Dir), Vocabulaire juridique, op. cit, p.275.

95
s’agit de personnalités politico-administratives ayant sous leur responsabilité
un ensemble de services. Certains sont autonomes, d’autres sont rattachés
soit au premier ministre, soit à un ministre ou encore délégués à la
Présidence de la République. Sous leur autorité, la direction technique des
services est assurée par les bureaux du ministère, qui centralisent toute
l’administration193.
Les ministères, différents des administrations déconcentrées de l’Etat et
de celles décentralisées, sont subdivisés inéquitablement en Secrétariats
généraux, Directions de cabinet, Administrations centrales (directions, sous-
directions, services et bureaux, etc.), Inspections générales, Services
déconcentrés, Organismes sous tutelle etc. en fonction de leurs missions.
C’est d’ailleurs ce qui ressort clairement des termes du décret
n°427/PR/2016 du 17 juin 2016 portant structure générale du gouvernement
et attribution de ses membres selon lequel, « les ministres disposent pour
l’exercice de leurs fonctions :
- d’un cabinet ;
- d’une administration centrale ;
- des services déconcentrés ;
- des organismes sous tutelle »194.
La composition et les attributions des Cabinets ministériels sont fixées
par le décret n°333/PR/PM/2002 du 26 juillet 2002 et des textes modificatifs
subséquents. Toutefois, il ressort des constats que les directions de cabinet et
les administrations centrales semblent omniprésentes dans tous les
départements ministériels.
Les directions techniques sont placées sous la responsabilité des
directeurs qui sont nommés et révoqués discrétionnairement par décrets pris
en Conseil des ministres. Leur fonction se situant à la charnière du politique
et de l’administratif, cette situation justifie l’exigence d’une fidélité sans
faille à l’égard de la politique gouvernementale195.
Les autres personnels et cadres sont soit des fonctionnaires relevant du
statut de la fonction publique donc astreints à ce statut, soit des contractuels
de l’administration soumis au régime juridique dont ils relèvent, notamment
le droit de travail et les conventions collectives.
Les directions de cabinet et secrétariats généraux des ministères, comme
ceux du Président de la République et du Premier ministre, ont pour missions
d’assister le ministre dans ses fonctions, qu’elles soient politiques ou
administratives.
La configuration des services ministériels au Tchad est longtemps
calquée sur le modèle français actuel avec quelques particularités –
mimétisme dont il ne faut perdre de vue – au sujet duquel se plaint le

193 Lire TROTABAS (L) et ISOART (P), Droit public, op.cit, p. 134- 13.
194 Article 3 du décret n°427/PR/2016 du 17 juin 2016 ci-haut cité.
195 Lire GUETTIER (C), Institutions Administratives, op cit. p.196.

96
Professeur Christophe GUETTIER en ces termes : « aujourd’hui,
l’administration française a perdu sa belle ordonnance classique et simple
pour devenir progressivement un ensemble baroque et complexe. En effet,
les structures administratives ont proliféré. Ainsi au niveau national,
l’organisation du gouvernement est désormais plus brouillée. Entre les
ministres et les directeurs se sont interposés des cabinets ministériels de plus
en plus étoffés. Il en résulte un enchevêtrement des compétences, certaines
lourdeurs et même des rivalités. En outre, aux directions classiques des
ministères se sont ajoutées des « missions » ou des « délégations », parfois
interministérielles, temporaires ou permanentes, qui rendent plus difficile la
coordination entre les services et la recherche de l’interlocuteur
valable »196. Il faut donc retenir que l’on est en face d’une structure touffue
avec des attributions difficilement extirpables par moments. Cette situation
est d’autant plus vexante dans la mesure où même les administrateurs placés
dans ces hautes sphères administratives brillent par des confusions dans leurs
actions. Qu’à cela ne tienne, il serait opportun de visiter ces différents
départements ministériels en fonction de leurs natures.
Paragraphe 1 : les ministères régaliens ou ministères de souveraineté
Certains départements ministériels sont dits régaliens ou de souveraineté
en raison de la place qui leur revient au sein de l’appareil d’Etat, a fortiori au
sein de l’appareil gouvernemental. Ils sont reconnus comme tels eu égard
aux services dont ils ont la charge ; services pérennes dans tout Etat moderne
et qui ne sauraient faire l’objet de privatisation, de concession, de transfert
ou d’une délégation quelconque. Ils sont omniprésents ; leur place au sein de
la structure gouvernementale est quasiment obligatoire. Ils sont considérés
comme tels non pas en fonction de leur importance budgétaire mais bien
plus du fait qu’ils répondent aux fonctions régaliennes de l’Etat197. Ces
ministères sont entre autres :

196 Idem, p.4.

197 M. YVES GUITON dira qu’à l’occasion du remaniement les journalistes utilisent
fréquemment le terme (Ministère régalien), notamment à propos de Michèle Alliot Marie qui
avait « enchainé » successivement trois (3) ministères régaliens (Défense, Justice et Affaires
étrangères). Intuitivement le lecteur imagine que ce sont des ministères « importants ». Et
pourtant non, ce n’est pas ce critère-là qui est en jeu : le ministère de l’éducation nationale, qui
est le plus important sur le plan budgétaire et qui comprend le plus grand nombre de
fonctionnaires, n’est pas régalien. Ce n’est pas non plus les ministères où on se régale. Régalien :
c’est ce qui appartient au roi…c’est donc le cœur de l’Etat, qui ne peut pas être délégué car c’est
ce qui fonde la souveraineté : l’Armée, la Diplomatie, la Justice (on dit encore le Garde des
Sceaux, comme sous l’Ancien Régime), l’Ordre public. Les autres ministères résultent d’une
extension progressive du rôle de l’Etat. Par exemple l’Education ou la Santé ont longtemps été
de la responsabilité de l’église. Il existe encore des pays (Etats-Unis par exemple) où beaucoup
de gens considèrent que l’éducation est une affaire privée et ne concerne pas l’Etat (YVES
GUITON, en ligne, Google, consulté le 11 février 2018).

97
 - le Ministère en charge de la Défense dont la dénomination varie en
fonction des services qui lui sont affectés198. Le Ministère de la défense est
tantôt autonome, tantôt rattaché à la Présidence de la République. Il a pour
mission l’ensemble des services relevant de la Défense Nationale. Celle-ci
est assurée par l’Armée Nationale Tchadienne199, la Gendarmerie Nationale
et la Garde nationale et nomade200. Selon l’article 20 du décret
n°427/PR/2016 du 17 juin 2016, ce ministère est chargé de la défense de
l’intégrité du territoire et de l’unité nationale, de la garantie de
l’indépendance nationale et de la sécurité du pays ainsi que des intérêts des
anciens combattants et des victimes de guerre. Il assure la participation de
l’Armée Nationale aux tâches de développement économique et social ainsi
qu’aux opérations humanitaires. C’est lui qui s’occupe de l’organisation des
forces de défense et de la mobilisation de l’ensemble des forces de défense et
de sécurité pour la défense de l’intégrité territoriale. Il dispose d’un rôle
important en matière judiciaire car c’est lui qui assure la mise en place et le
suivi du fonctionnement des tribunaux militaires. Elle peut aussi se voir
confier d’autres missions en dehors de celle-là par une loi. La Gendarmerie
Nationale assure la protection des personnes et des biens, le maintien et le
rétablissement de l’ordre public, le respect des lois et règlements. Il lui est
aussi reconnu d’exécuter les taches de police judiciaire et de police
administrative sur l’ensemble du territoire national dans le respect des

198 Ministère de la Défense Nationale, Ministère de la Défense Nationale et des Anciens

Combattants, Ministère Délégué à la Présidence de la République Chargé des Anciens
Combattants et des victimes de guerre etc.
199 L’on ne saurait parler de l’Armée Nationale au Tchad sans relever ses dérives et son

désorganisation. Cette armée est sujette à de vives critiques de la part des populations du fait des
conduites reprochables des militaires. C’est ce qui ressort d’ailleurs des constats du Rapport final
du Comité Technique qui, en proposant la poursuite de son assainissement, remarquait que
« dans un Etat de droit, les forces de défense et de sécurité sont soumises au pouvoir civil et à la
légalité républicaine. Mais, il arrive que des dérapages incompatibles avec les missions de
l’Armée soient relevés. Cette situation crée une méfiance entre les Hommes en tenues et la
population civile. La mise en œuvre des pertinentes résolutions issues des états généraux de
l’Armée redonnera confiance à la population et limitera en conséquence, certains abus ayant
cours au sein de nos forces de défense et de sécurité. Aussi, la poursuite des efforts de
professionnalisation de l’armée renforcera le prestige et l’efficacité opérationnelle de celle-ci,
dans un contexte où la donne sécuritaire régionale est des plus précaires. Les retombées
actuelles du travail fourni depuis 2011 doivent encourager l’Autorité suprême à parachever
l’œuvre de construction d’une Armée Nationale, efficace et protectrice des intérêts nationaux »,
(Rapport final du Comité technique interministériel d’appui au Haut comité chargé des réformes
institutionnelles, p. 55 et la Proposition de décision n°24 ; lire aussi la synthèse des travaux du
forum national inclusif, p.6).
C’est donc pour pallier ces dérives qu’il est institué par la Constitution du 04 mai 2018 (articles
174 à 177), une Justice militaire comprenant un Tribunal militaire et une Haute Cour militaire
chargés de juger les militaires auteurs de certaines infractions.
200 Article 187 de la Constitution du 04 mai 2018.

98
libertés et des droits de l’Homme201. Néanmoins, il faut noter cependant que
ces services sont quasiment entre les mains du Président de la République,
non pas seulement en vertu des prérogatives qu’il tire de la Constitution202
mais aussi pour des raisons quasi personnelles.
- le Ministère en charge de la Justice : il est aussi sujet à de
dénominations variées en fonction des services qui lui sont affectés.
Généralement, il s’occupe du traditionnel service public de la justice mais se
voit aussi attribuer les services relevant des droits de l’Homme et de la
gouvernance. Raison pour laquelle il prend tantôt la dénomination de
Ministère de la Justice ; Ministère de la Justice et des Droits de l’Homme ;
Ministère de Justice, des Droits de l’Homme et des Libertés Fondamentales ;
Ministère de la Justice, des Droits de l’Homme et de la Promotion de Bonne
Gouvernance, etc. Il s’assure de l’organisation et du fonctionnement régulier
des Cours, Tribunaux et Justices de paix, comme le prévoit par exemple le
décret n°0011/PR/PM/MJCDH/2017 portant organigramme du ministère de
la justice, chargé des Droit Humains, qui dispose que : « le ministère de la
justice, chargé des droits humains assure la responsabilité de la gestion des
Services Judiciaires ci – après :
- Cours d’Appel ;
- Tribunaux de grande Instance ;
- Tribunaux de travail ;
- Tribunaux de commerce ;
- Justices de Paix »203.
En outre, aux termes du décret n°427/PR/2016 du 17 juin 2016, ce
ministère est chargé de la conception, de la coordination, de la mise en
œuvre et du suivi de la politique du gouvernement en matière de justice et
des droits de l’homme204. A cet effet, le ministre de la justice assure le
pouvoir hiérarchique sur les magistrats du parquet (les Procureurs et leurs
substituts) et suit le fonctionnement du Conseil Supérieur de la Magistrature
dont il est de droit le Premier Vice-président205, sans exercer sur ce dernier la
tutelle car, les magistrats de siège ne sont soumis qu’à l’autorité de la loi206 ;
tout en tenant compte du fait que ce Haut Conseil est présidé par le Président
de la République207.

201 Voir les articles 191 à 196 de la Constitution de la République du Tchad de 1996 révisée et
les articles 183 à 192 de la Constitution du 04 mai 2018.
202 Article 86 de la même Constitution.
203 Article 25 du décret n°0011/PR/PM/MJCDH/2017 portant organigramme du ministère de la

justice, chargé des Droit Humains.

204 Article 15 du décret n°427/PR/2016 du 17 juin 2016 précité.
205 Article 146 de la Constitution de la République du Tchad de 1996 révisée.
206 Article 150 de la même Constitution ; article 156 de la Constitution du 04 mai 2018.
207 Article 146 de la Constitution de 1996 révisée ; article 152 de la Constitution du 04 mai 2018.

99
 - le Ministère en charge des Affaires Etrangères : ce ministère est aussi
sujet à dénominations variables208. Il s’occupe de la diplomatie tchadienne,
c’est-à-dire les rapports entre le Tchad et les pays étrangers et organisations
internationales. Il est chargé donc de la conception, de la coordination, de la
mise en œuvre et du suivi de la politique du gouvernement en matière de
relations extérieures, d’intégration africaine et de la coopération
internationale. Il a la responsabilité des engagements du Tchad à l’extérieur
et veille sur les ressortissants tchadiens et leurs biens au-delà des frontières
nationales par l’entremise des ambassadeurs, qu’ils soient des missions
spéciales ou des missions permanentes ainsi que des Consuls (honoraires ou
généraux).
- le Ministère en charge de l’économie, des finances et du budget :
Ministère de l’Economie et du Plan ; Ministère de l’Economie, des Finances
et du Budget ; Ministère de l’Economie et de la Coopération internationale,
telles sont les différentes dénominations attribuées à ce ministère en fonction
des missions qui lui sont assignées. Ce département ministériel est en charge
des questions relevant des ressources et dépenses de l’Etat ; de ce qui relève
de la coopération en matière économique (en concertation avec celui des
affaires étrangères). En tant que département en charge des finances et du
budget, il est chargé de la conception, de la coordination, de la mise en
œuvre et du suivi de la politique du gouvernement en matière monétaire,
financière, budgétaire et de microcrédits. Lorsqu’il a la charge de l’économie
et du commerce, il assure la conception, la coordination, la mise en œuvre et
le suivi de la politique du gouvernement en matière d’économie et du
commerce.
- Le ministère de la sécurité publique : Ministère de la sécurité publique ;
Ministère de l’intérieur et de la sécurité publique ; Ministère de la sécurité
publique et de l’immigration etc., c’est le département en charge des
questions sécuritaires. A cet effet, il est chargé de la conception, de la
coordination, de la mise en œuvre et du suivi de la politique du
gouvernement en matière de sécurité publique, d’émigration et
d’immigration. Il s’assure du maintien de l’ordre et de la sécurité publique,
la surveillance du territoire, le suivi et le contrôle du séjour des étrangers sur
le territoire national, la maîtrise du flux migratoire, etc. Il participe aussi à
la mise en œuvre de la police économique et financière, à la mise en œuvre
de la police des stupéfiants et lutte contre la criminalité organisée, à la
grande délinquance et la drogue, à la mise en œuvre de la police judiciaire et
de la coopération Interpol. Il assure également la police générale et
l’autorisation d’achat d’armes et de munitions, la détention et le port
d’armes, la collecte des renseignements généraux nécessaires à l’information
du gouvernement, la délivrance de la carte nationale d’identité, de passeports

208Ministère des Relations Extérieures, Ministère des Affaires Etrangères et de l’Intégration

Africaine, etc.

100
ordinaires, des visas ordinaires d’entrée et de sortie, des cartes de séjour. Il
contrôle la circulation intérieure et transfrontalière des personnes.
Au demeurant, si telle est la configuration des ministères régaliens au
Tchad, il faut noter que ces ministères à eux seuls ne suffisent pas pour
répondre aux besoins des populations. Il va falloir créer d’autres avec des
tâches et missions bien définies.
Paragraphe 2 : les autres départements ministériels
Ils sont nombreux et leur nombre varie en fonction des conjonctures
politiques et socio-économiques comme évoqué ci-haut. Certains n’ont pas
une place de plein droit dans l’appareil gouvernemental : tel le ministère des
microcrédits qui n’a eu qu’une existence éphémère. D’autres sont de création
nouvelle ; l’exemple du ministère de la femme et de la petite enfance en est
une illustration. Certains sont d’administration générale, d’autre sont
techniques.
En effet, bien que variant en fonction des conjonctures socio-politiques et
économiques, nous prenons le gouvernement du 14 août 2016 à titre
illustratif pour étayer notre étude. A ce titre, le décret n°518/PR/PM/2016 du
14 août 2016 portant nomination des membres du gouvernement, institue
entre autre :
- le Ministère des affaires étrangères, de l’intégration Africaine et de
la coopération internationale ;
- le Ministère de l’administration du territoire et de la gouvernance
locale ;
- le Ministère des infrastructures et du désenclavement ;
- le Ministère de la sécurité publique et de l’immigration ;
- le Ministère des finances et du budget ;
- le Ministère de l’économie et de la planification du
développement ;
- le Ministère de la production, de l’irrigation et des équipements
agricoles ;
- le Ministère de la Justice, garde des sceaux, chargé des Droits
Humains ;
- le Ministère délégué à la Présidence de la République chargé de la
défense nationale, des anciens combattants et des victimes de guerre ;
- le Ministère de l’éducation nationale et de la promotion civique ;
- le Ministère de la communication, porte-parole du gouvernement ;
- le Ministère de la santé publique ;
- le Ministère de l’élevage et des productions animales ;
- le Ministère des mines, de la géologie et des carrières ;
- le Ministère de l’eau et de l’assainissement ;
- le Ministère de l’aménagement du territoire, du développement de
l’habitat et de l’urbanisme ;
- le Ministère des postes et des nouvelles technologies de
l’information ;

101
 - le Ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de
l’innovation ;
- le Ministère de la femme, de la famille et de la solidarité nationale ;
- le Ministère du pétrole, de l’énergie, chargé de la promotion des
énergies renouvelables ;
- le Ministère du développement aéronautique et de la météorologie
nationale ;
- le Ministère de la fonction publique, de l’emploi, chargé du
dialogue social ;
- le Ministère du développement touristique, de la culture et de
l’artisanat ;
- le Ministère de l’environnement et des pêches ;
- le Ministère du développement industriel, commercial et de la
promotion du secteur privé ;
- le Ministère de la jeunesse, des sports et des loisirs ;
- le Ministère de la formation professionnelle et de la promotion des
métiers ;
- le Ministère Secrétariat Général du Gouvernement, chargé des
réformes et des relations avec les institutions de la République.
Un décret de 2017 les réduit à vingt-quatre (24) alors que le décret du 18
juin 2018 (IVème République) institue un gouvernement de vingt-cinq (25)
ministres et quatre (4) Secrétaires d’Etat. Chacun de ces départements
ministériels assume des tâches qui lui sont propres en fonction des
attributions qui lui sont dévolues par des actes réglementaires. C’est le cas
du décret n°622/PR/PM/2016 du 16 septembre 2016, portant structure
générale du gouvernement et attributions de ses membres, qui passe en revue
tous les départements ministériels avec leurs attributions respectives.
Pour ce qui concerne la structuration de leurs administrations, elle est
presque la même comme ci-haut décrite : Direction de Cabinet, Secrétariat
général, Inspection générale, Administration centrale (constituée de
directions, sous-directions, bureaux), Structures déconcentrées et des
Organismes sous tutelle. Ainsi, chaque département ministériel dispose d’un
organigramme propre. Cet organigramme est défini par décret du Président
de la République, contresigné par le Premier ministre (autrefois) et le
ministre en charge du département (sur proposition de ce dernier). Quelques
cas de figures suffisent pour illustrer.
Si l’on prend pour exemple le ministère de l’éducation nationale et de la
promotion civique, on retrouve la structuration suivante :
- une Direction de cabinet ;
- une Inspection générale ;
- une administration centrale ;
- des services déconcentrés ;

102
 - des organismes sous tutelle ;
- des organes consultatifs209.
Il en est de même pour le ministère de la production, de l’irrigation et des
équipements agricoles dont l’organigramme, prévu par le décret n°
717/PR/PM/MPI/2016 du 07 décembre 2016, comprend une Direction de
cabinet, une Inspection générale, une Administration centrale, des Services
déconcentrés et des Organismes sous tutelle. Le décret
n°718/PR/PM/MESRI/2016 portant organigramme du ministère de
l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation, prévoit quant à
lui un organigramme comprenant une Direction de cabinet, une Inspection
générale, des services déconcentrés, des Etablissements d’enseignement
supérieur et de la recherche, des Organismes sous tutelle et des Organes
consultatifs et de contrôle.
Chacun des organes prévus dans l’organigramme peut avoir sa
structuration interne. Pour le Ministère de l’eau et de l’assainissement, prévu
par le décret n°716/PR/PM/MEA/2016 par exemple, l’Administration
centrale comprend un Secrétariat général, une Direction générale de
l’hydraulique et de l’assainissement, une Direction générale des ressources
en eau, des études et de la planification. Ces derniers sont quant à eux
subdivisés en directions, sous-directions, bureaux et services.
Les organismes sous tutelle quant à eux sont soit des Etablissements
publics (EPA et EPIC), soit des entreprises publiques. Pour ce qui concerne
le ministère de l’économie et du commerce, prévu par le décret
n°464/PR/PM/MEC/2016 du 1er août 2016, par exemple, les Etablissements
et organismes sous tutelle sont entre autre :
- la Chambre de Commerce, d’Industrie, d’Agriculture, des Mines et
d’Artisanat (CCIAMA);
- la Société Cotonnière du Tchad – Société Nouvelle
« COTONTCHAD – SN» ;
- la Nouvelle Société Textile du Tchad (NSTT) ;
- la Société Jus de Fruit de Doba ;
- le Secrétariat Permanent de Désengagement de l’Etat des
Entreprises (SPDEE);
- l’Unité de Mise en Œuvre du Cadre Intégré Renforcé (UMOCIR).
Chacun de ces Etablissements publics et organismes sous tutelle est régi
par ses textes propres ; tout en tenant compte du fait que les ministères
auxquels ils sont rattachés exercent sur eux le pouvoir de tutelle prévu par
les mécanismes de la décentralisation technique ou par service.
En outre, sans qu’aucun texte n’établisse expressément une hiérarchie
entre ces différentes structures ministérielles, l’on constate à travers le

209 Article 1er du décret n°714/PR/PM/MENPC/2016 du 07 décembre 2016 portant

organigramme du ministère de l’éducation nationale et de la promotion civique.

103
mécanisme de la préséance ou de l’ordre protocolaire, un certain rang entre
les différents ministres soit en raison du poids de leurs portefeuilles, soit en
raison de leur proximité personnelle avec le chef de l’Etat, etc. Aussi, il faut
noter qu’il existe des qualifications propres aux ministres en fonction de
leurs missions ou en considération de leurs personnalités. C’est ainsi qu’on
rencontre des Ministres d’Etat, des Ministres, des Ministres délégués et des
Secrétaires d’Etat.
Paragraphe 3 : les Secrétariats d’Etat
Les Secrétariats d’Etat constituent avec les départements ministériels
l’équipe gouvernementale. Leur nombre croît ou décroît en fonction des
missions accordées aux ministères dont ils sont rattachés. C’est ainsi qu’on
dénombre aux termes du décret n°518/PR/PM/2016 du 14 août 2016 portant
nomination des membres du gouvernement, le Secrétariat d’Etat aux affaires
étrangères ; le Secrétariat d’Etat à l’administration du territoire et à la
gouvernance locale ; le Secrétariat d’Etat à l’économie et à la planification
du développement ; le Secrétariat d’Etat aux finances et au budget ; le
Secrétariat d’Etat aux infrastructures et au désenclavement ; le Secrétariat
d’Etat à la production, à l’irrigation et aux équipements agricoles ; le
Secrétariat d’Etat à la santé publique ; le Secrétariat d’Etat à l’éducation
nationale et à la promotion civique ; le Secrétariat d’Etat à l’enseignement
supérieur, à la recherche et à l’innovation ; le Secrétariat Général du
Gouvernement adjoint.
En effet, les Secrétaires d’Etat sans portefeuille n’ont pas d’attributions
propres210. Les ministres titulaires peuvent leur déléguer par un acte formel,
certaines de leurs attributions. Toutefois, ils assurent d’office, l’intérim en
cas d’absence des ministres. Ils disposent pour l’exercice de leurs fonctions
d’un Cabinet dont la composition et les attributions sont celles définies par le
décret n°333/PR/PM/2002 du 26 Juillet 2002 précité, excepté des Attachés
de Presse et Relations publiques, nommés au titre des départements. Ils
assistent à certains conseils ou réunions dirigés par le premier ministre mais
n’assistent aux Conseils des ministres que lorsque sont à l’ordre du jour des
questions touchant à leur domaine.
SECTION 4 : la coordination de l’Exécutif
Nous avons préféré le terme coordination de l’Exécutif pour rendre
compte des relations qu’entretiennent les services de la Présidence de la
République et l’équipe gouvernementale (paragraphe 1), en même temps que
les relations entre la primature et les différents services des départements
ministériels (paragraphe 2), tout en précisant au passage qu’au Tchad, aucun
texte ne prévoit de manière expresse les relations qu’entretiennent ces
différentes structures sous la IIIème République, moins encore à ce début de la
IVème République.

210 Voir l’article 38 du décret n°427/PR/2016 du 17 juin 2016 précité.

104
 Paragraphe 1 : la coordination des services de la Présidence de la
République et l’équipe gouvernementale
Dans les relations entre les services de la Présidence de la République, de
la Primature et des différents départements ministériels sous la IIIème
République dont il est question ici, l’on constate une coordination. Cette
coordination se déroule sous la houlette du Président de la République. Elle
voit la participation de ce dernier, du Premier ministre, des chefs de
départements ministériels et dans une certaine mesure, des Secrétaires
d’Etat. L’instance appropriée pour cette coordination est le Conseil des
ministres, qui est non seulement une réunion mais une instance, un organe à
compétence décisionnelle. D’ailleurs, beaucoup des décrets du Président de
la République – les plus importants pour la vie administrative –sont pris à ce
niveau et on parle de « décrets en Conseil des ministres ».
En effet, s’il faut se pencher sur le contexte français, le Conseil des
ministres est la seule formation qui a un pouvoir de décision. Le Conseil des
ministres symbolise la solidarité ministérielle, les décisions se prennent en
commun. Ils sont convoqués sur un ordre du jour et à l’issue du Conseil, un
communiqué est publié, exposant les sujets évoqués et annonçant les
décisions prises ; ce document est rédigé à l’avance en collaboration avec les
départements ministériels intéressés, les services du Premier ministre et ceux
de l’Élysée211. Au Tchad, ils se tiennent tous les jeudis212 au Palais Rose,
sous la présidence du Présidence de la République. A l’issu de ce Conseil,
c’est le ministre porte-parole du gouvernement qui fait généralement le
compte rendu. Ainsi, lors de cette assise, les différentes structures de
l’exécutif convergent leur vision et nouent une certaine solidarité. De ce fait,
« Comme le relève le président Sarkozy (23 mars 2011), « un ministre…est
tenu a un devoir de solidarité dans l’expression collective…un ministre n’a
pas à avoir de position personnelle lorsqu’une ligne a été définie »213.
Dans cette relation de collaboration entre les services de la Présidence de
la République, de la Primature et des différents départements ministériels, un
organe de la Présidence de la République joue un rôle très déterminant. Il
s’agit du Secrétariat général de la Présidence de la République. En effet, « le
Secrétariat général joue un rôle fondamental dans la mesure où il constitue
la passerelle avec le gouvernement et les ministères (…) ; c’est par son
intermédiaire que passe l’information transmise au Président, ainsi que les
dossiers préparés en vue des conseils qu’il préside et les textes mis à sa

211 ARDANT (Ph.) et BERTRAND (M), Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris,

LGDJ, 27è édition, 2015, 574pages, p. 461.

212 Mais il peut y avoir également de Conseils extraordinaires des ministres. C’est le cas de celui

du Mardi 10 avril 2018 au cours duquel le gouvernement a adopté le projet de Constitution de la

IVème République et l’a soumis à l’Assemblée Nationale pour adoption.
213 ARDANT (Ph.) et BERTRAND (M), Droit constitutionnel et institutions politiques, op. cit,

p. 461.

105
signature»214. Le Professeur Christophe GUETTIER dira aussi de son côté
que Secrétariat général de la Présidence de la République constitue « une
courroie de transmission entre le Président et l’appareil d’Etat. Il comprend
un Secrétaire général et son adjoint, ainsi que des conseillers techniques
spécialisés, qui suivent les affaires des différents ministères, tandis que des
chargés de mission ont des tâches plus ponctuelles »215. Au Tchad, le
Secrétariat Général est dirigé par le Secrétaire Général de la Présidence de la
République. Aux termes du décret n°657/PR/2016 du 06 octobre 2016
portant restructuration des services de la Présidence de la République, ce
dernier est au sein de la Présidence de la République, l’interlocuteur de tous
les ministères et services de l’Etat.
Toutefois, il ne faut pas se réserver de constater que dans cette relation où
le Président de la République coordonne les activités relevant de ceux de ses
services en même tant que les activités gouvernementales, l’on constate une
subordination du Premier ministre, et partant, des autres ministres, au
Président de la République. Certaines considérations peuvent justifier une
telle subordination. Primo, depuis un temps, on assiste au Tchad à une
période de concordance où la majorité parlementaire dans laquelle est issue
le premier ministre (et la quasi-totalité des ministres) est la majorité
présidentielle. Secundo, le premier ministre, du fait de sa nomination par le
Président de la République se voit obligé vis-à-vis de ce dernier. Ceci
conduit le Président de la République à lui dicter des conduites à tenir. A cet
effet, « celui – ci (le Président de la République) se considère comme le
véritable chef du gouvernement, le premier ministre n’est que « le premier
des ministres »216.
En outre, il faut préciser également l’existence des Comités
interministériels. Fréquemment sont tenus des Comités et Conseils
interministériels où ne siègent que les ministres intéressés par une question
et éventuellement des Secrétaires d’Etat. Très souvent aussi, des hauts
fonctionnaires sont invités à y participer. Ils sont présidés par le Président de
la République. Certains sont permanents alors que d’autres, périodiques, se
réunissent lorsque les circonstances les justifient. « S’ils font peu de cas de
la solidarité ministérielle, leur existence est une obligation de simplification
et d’efficacité en face de la multiplication des tâches gouvernementales,
c’est là qu’a lieu un débat, que s’effectue le véritable travail
gouvernemental. Les décisions qui y sont prises sont ensuite ratifiées en
Conseil des ministres »217.

214 DREYFUS (F), Les institutions politiques et administratives de la France, op cit, p. 102
215 GUETTIER (C), Institutions Administratives, op. cit, p.191.
216 Lire ARDANT (Ph.) et BERTRAND (M), Droit constitutionnel et institutions politiques,

op. cit, pp. 461- 463.

217 Sur l’ensemble de la question, lire ARDANT (Ph.) et BERTRAND (M), Droit

constitutionnel et institutions politiques, op. cit, pp. 461- 463.

106
 Paragraphe 2 : la coordination interministérielle
Sous la IIIème République au Tchad, le gouvernement constitue un organe
collégial dont le Premier ministre en est le chef. Ainsi, à côté de la
coordination des services de la Présidence de la République et l’équipe
gouvernementale, symbolisé par le Conseil des ministres, existent des
relations ou des collaborations au sien même du gouvernement. Ces relations
se tissent sous le contrôle du Premier ministre, Chef du gouvernement. Il
s’agit dans la plupart des cas des Comités interministériels et des réunions
interministérielles. Les Comités interministériels, comme nous l’avons
évoqué dans le chapitre introductif, réunit les services de la primature et
ceux des ministères intéressés par un problème quelconque. Il en est ainsi,
du Comité interministériel de définition du programme de formation des
jeunes institué par l’arrêté n°3268/PR/PM/2016 du 09 août 2016, placé sous
l’autorité du Premier ministre chef de Gouvernement et ayant pour mission
de définir un programme de formation des jeunes et de proposer les mesures
concrètes pour sa mise en œuvre. Il est composé des personnalités relevant
de la Primature, du Ministère de l’éducation nationale, du Ministère de
l’enseignement supérieur, du Secrétariat général du gouvernement, du
Ministère de la fonction publique, du Ministère de la jeunesse et des sports,
du Ministère du plan, du Ministère des finances, du Ministère de la culture,
du Président de la Commission Education de l’Assemblée nationale. Il en est
de même pour le Comité technique interministériel chargé de déterminer les
conditions de création d’entreprise pour les activités réglementées, créé par
l’arrêté n°2566/PR/PM/2016 du 20 juillet 2016. Ce comité est composé des
autorités ministérielles, des membres d’organismes de contrôle de l’Etat
ainsi que des professionnels du monde libéral. En France, les « comités
interministériels » se réunissent à Matignon sous la présidence du Premier
ministre et les « réunions interministérielles » sont organisées sous la
présidence des collaborateurs du Premier ministre, où ne siègent pas les
ministres mais les membres de leur cabinet ainsi que les représentants des
Administrations218.
Toujours dans cette collaboration entre la primature et les différents
départements ministériels, à l’instar du Secrétariat général de la Présidence
de la République, le Secrétariat général de la primature, composé
d’Assistants et de Conseillers techniques, joue un rôle capital. C’est ce que
relève le Professeur François DREYFUS pour lequel, « comme à la
Présidence de la République, les conseillers techniques « suivent » chacun
l’activité d’un ou plusieurs ministères. En particulier, ils président les
réunions interministérielles (ou y assistent lorsque le directeur de cabinet les
préside), réunions auxquelles participent tous les ministères concernés en
vue de discuter les textes législatifs ou réglementaires en préparation ». Et

218 ARDANT (Ph.) et BERTRAND (M), Droit constitutionnel et institutions politiques, op. cit,
p. 461.

107
s’agissant du rôle du cabinet du Premier ministre dans le travail
gouvernemental, celui-ci « (…) assure la liaison avec tous les ministères, et
permet au chef du gouvernement de remplir sa fonction de direction et de
coordination. Il prépare les dossiers pour les comités interministériels
présidés par le Premier ministre. Il assure l’information en direction des
ministères »219.
SECTION 5 : les organes de consultation, de régulation, de contrôle
et d’inspection et les Autorités Administratives Indépendantes
Dans leur fonction administrative, ces organes ont pour mission
principale, d’accompagner l’administration active dans l’accomplissement
de ses tâches via des avis et recommandations, voire des décisions pour
certains. Ils ont, selon les cas, un fondement constitutionnel, législatif ou
réglementaire. Certains de ces organes peuvent combiner plusieurs fonctions
à la fois. Ils peuvent en même temps être des organes de consultation, de
régulation et des Autorités Administratives Indépendantes.
Paragraphe 1 : les organes de consultation
Les organes de consultation ont pour mission d’éclairer l’Administration
ou le gouvernement dans la prise de décisions. Ils sont assez nombreux au
Tchad. Certains ont une relative autonomie vis-à-vis du gouvernement tandis
que d’autres sont rattachés à des départements ministériels. Cependant,
seront étudiés dans la présente déclinaison, la Chambre administrative de la
Cour Suprême, le Conseil Economique, Social et Culturel, le Comité
Consultatif de la Fonction Publique, le Conseil Médical et de la Commission
d’Equivalence des Diplômes à titre d’illustration.
A- la Chambre administrative de la Cour Suprême
Cet organe joue le rôle du Conseil d’Etat français avec une formation
administrative ou consultative et une formation contentieuse. Au Tchad, elle
est divisée en section contentieuse et section consultative.
S’agissant de la formation administrative ou consultative – qui intéresse
le présent travail –, il est reconnu à cet organe le rôle de Conseiller du
Gouvernement. Cependant, ce rôle que joue le Conseil d’Etat français est-il
le même que celui joué par la Chambre administrative de la Cour Suprême
au Tchad ? Tandis que cette fonction revêt une base constitutionnelle en
France220 conférant au Conseil d’Etat le rôle de conseiller du gouvernement
sur tout projet de loi, d’ordonnance221 et certains actes réglementaires, elle
n’est pas du tout mimétisme au Tchad. Sur le plan organisationnel, la
structuration de la section administrative du Conseil d’Etat français lui
permet de jouer pleinement ce rôle (cinq (5) sections administratives
notamment la section de l’intérieur, la section des finances, la section des

219 DREYFUS (F), Les institutions politiques et administratives de la France, op cit, p.109.
220 Article 39 al. 2 de la Constitution française.
221 Article 38 de la même Constitution.

108
travaux publics, la section sociale et la section du rapport et des études)222.
Au Tchad, la Chambre administrative dans sa formation consultative
participe à la conception des lois, ordonnances et règlements. Elle peut être
saisie par le gouvernement des projets et propose les amendements qu’elle
juge nécessaires. Elle peut également être consultée par un ministre sur toute
difficulté en matière administrative.
B- le Conseil Economique, Social et Culturel223
Il est institué par la Constitution révisée en 2005 en lieu et place du
Sénat224 recommandé par la CNS de 1993 et prescrit par la Constitution de
1996225. En effet, il ressort des dispositions de la Constitution de la

222 Voir sur cet aspect, GUETTIER (C), Institutions Administratives, op. cit. pp. 199-204.
223 Dans le cadre des réformes institutionnelles, la suppression du CESC était à l’ordre des
réaménagements des grandes Institutions de la République. En effet, le Comité technique
d’appui au Haut comité chargé des réformes institutionnelles qui a proposé cette suppression
avance les raisons suivantes : « depuis sa création, aucun avis ne lui a été demandé sur un projet
ou un programme à caractère économique, social et culturel. Bien plus, malgré des précieux
efforts des membres de cette Institution, ses avis émis sur la base de son pouvoir d’auto-saisine
n’ont jamais été pris en considération. Cela étant, il serait superflu de maintenir une institution
dont l’impact sur l’action gouvernementale, notamment en termes d’efficacité et de la valeur
ajoutée, n’est ni visible, ni pertinent ». Il propose (Proposition de décision n°9) de « supprimer
le Conseil Economique, Social et Culturel compte tenu de l’absence de résultats probants de
cette institution », (lire le Rapport final du Comité technique d’appui au Haut comité chargé des
réformes institutionnelles, pp. 37 et 40). Mais le Président en exercice de cette Institution a, lors
du forum, exprimer son opposition à cette suppression et proposé plutôt la création d’un
mécanisme de saisine obligatoire. A cet effet, nous avons estimé que cette proposition de
suppression, si elle est motivée par des soucis budgétaires, pourrait constituer un recul
démocratique. Le CESC devrait exister – puisque le Sénat, supposé bénéficié de ses
compétences n’a pas pu être validé lors du Forum – à la condition de rendre perceptible l’impact
de ses actions. Elle ne devrait plus se limiter à ses sessions ordinaires mais davantage, mener des
études d’envergure dont les rapports serviraient de guide ou d’orientation, non seulement pour
les décideurs mais aussi pour tout citoyen. C’est ainsi que la Constitution du 04 mai 2018 a
reconduit le CESC, mais a juste conservé ses compétences et moyens d’action d’entant.
224 Supprimé lors de la révision constitutionnelle de 2005, le Sénat a eu la proposition d’être

réhabilitée par le Comité technique interministériel d’appui au Haut comité chargé des réformes
institutionnelles dans son Rapport final de Novembre 2017. Cependant, la proposition de la
restauration du Sénat sera remise en cause lors du Forum National tenu du 19 au 27 Mars de
2018. Ainsi, il est maintenu le Parlement monocamérale composé de la seule Assemblée
Nationale.
225 Toutefois, il faut préciser que l’histoire du CESC ne remonte pas qu’en 2005 car, déjà, la

Constitution de la Communauté et de la République de 1958 qui régissait les quatre pays

membres de l’ex AEF précisait en son article 69 que « Le Conseil Economique et Social, saisi
par le gouvernement, donne son avis sur les projets de loi, d’ordonnance ou de décret ainsi que
sur les propositions de lois qui lui sont soumis ». Et l’article 70 de poursuivre que « Le Conseil
Economique et Social peut être également consulté par le gouvernement sur tout problème à
caractère économique ou social intéressant la République ou la Communauté ». Ces
dispositions sont réitérées en de termes plus ou moins approximatifs par les articles 48 de la
Constitution de 1959, l’article 51 de la Constitution de 1960, l’article 57 de la Constitution de
1962, la Charte Fondamentale de la République de 1978, l’Acte Fondamental de la République
de 1982, la Constitution de 1989. Néanmoins, de tous ces conseils économique et social, seul
celui de 1962 a été quelque peu opérationnel. (Pour plus de précisions, lire NGARMADJAL

109
République du Tchad de 1996 révisée qu’ il est institué un organe consultatif
dénommé Conseil Economique, Social et Culturel chargé de donner son avis
sur les questions à caractère économique, social ou culturel portées à son
examen par le Président de la République ou l’Assemblée Nationale. Il lui
est aussi reconnu d’être consulté (il peut être consulté) sur tout projet de plan
ou de programme à caractère économique, social ou culturel et peut aussi
procéder à l’analyse de tout problème de développement économique et
social auxquels il soumet les conclusions au Président de la République226. A
l’analyse des différentes dispositions constitutionnelles consacrant le CESC,
il est donné de constater qu’il s’agit d’avis facultatifs car ces dispositions ne
contraignent pas en soi le gouvernement de le saisir.
En outre, le CESC est régit par la loi n°019/PR/2006 du 04 mai 2006,
portant attributions, composition et fonctionnement du CESC et le Décret
n°561/PR/2007 du 30 juillet 2007 portant approbation du Règlement
Intérieur du CESC. Le CESC est comme une assemblée consultative
représentant les principales activités économiques, sociales et culturelles du
gouvernement227. Il favorise la collaboration entre les différentes activités et
catégories socioprofessionnelles, et entre les différentes régions tout en
facilitant leur participation à la politique économique, sociale et culturelle du
gouvernement. La loi n°019/PR/2006 du 14 mai 2006, reprenant les
dispositions constitutionnelles, précise quant à elle que le CESC est chargé
de donner son avis sur les questions à caractère économique, social et
culturel portées à son examen par le Président de la République, le
Gouvernement ou l’Assemblée Nationale228. Il peut, de sa propre initiative,
analyser tout problème de développement économique, social et culturel et
attirer l’attention du gouvernement sur des réformes qu’il juge nécessaires et
utiles à mettre en œuvre dans l’intérêt du pays229. Sa composition est définie
à l’article 5 de la loi précitée qui prévoit que le CESC est composé de 31
membres choisis parmi les personnalités qui, par leurs compétences, leurs
expériences et leurs activités concourent efficacement au développement
économique, social, scientifique ou culturel du pays. Ils sont désignés par
décret. Une dizaine de groupements socioprofessionnels sont répertoriés
pour présenter un nombre variable de représentants au CESC. Les membres
ont un mandat de six (6) ans renouvelable.

GAMI et ASDJIM MADJADOUMBE, « Le rôle du Conseil Economique, Social et Culturel »

in Synthèse des ateliers sur le rôle et les fonctions des Grandes Institutions de la République,
CEFOD, 2012, pp. 19 – 23).
226 Article 178 et 179 al. 1, 2 et 3 de la Constitution de la République du Tchad de 1996 révisée ;

article 167 al.3 de la Constitution du 04 mai 2018.

227 Article 2 de la loi n°019/PR/2006 du 14 mai 2006, portant attributions, composition et

fonctionnement du CESC.
228 Article 3 de loi n°019/PR/2006 du 14 mai 2006 précitée.
229 Article 4 de la même loi.

110
 S’agissant de ses organes, le CESC comprend une Assemblée plénière –
instance suprême qui élit le Bureau du Conseil, approuve la composition des
commissions et délibère sur les documents du conseil –, Un Bureau et des
commissions techniques permanentes230.
Le Bureau est élu pour un mandat de trois (3) ans renouvelables et est
composé de :
- un(e) Président ;
- un (e) Vice-président ;
- un (e) Questeur
- quatre Rapporteurs.
Les commissions techniques permanentes sont prévues à l’article 14 de la
loi de la loi n°019/PR/2006 du 14 mai 2006. Leur configuration et leurs
attributions sont définies par le Règlement Intérieur du CESC. Le Règlement
Intérieur de 2012 par exemple prévoit en son article 31 quatre (4)
commissions à savoir : la commission chargée de l’orientation économique
et des finances, la commission chargée du développement durable, la
commission chargée de l’éducation, de la culture, de la jeunesse et des
sports, la commission chargée des affaires sociales. Le Bureau de chaque
commission est composé d’un Président et d’un Rapporteur.
Revenant sur son rôle consultatif qui nous intéresse ici, les études faites
par les Conseillers NGARMADJAL GAMI et ASDJIM
231
MADJADOUMBE font état d’une situation assez déplorable. Il résulte de
ces études que depuis sa création à nos jours, l’avis du Conseil n’a été
demandé par aucune des hautes autorités, notamment le Président de la
République, le Gouvernement ou l’Assemblée Nationale concernant un
projet ou un programme à caractère économique, social et culturel, tel que
prévus par les textes. La conséquence de cette situation est que le CESC
s’est vu limiter à appliquer l’article 4 de la loi organique n°019/PR/2006 qui
dispose que le CESC peut, de sa propre initiative, analyser tout problème de
développement économique, social et culturel et attirer l’attention du
gouvernement sur des réformes qu’il juge nécessaires et utiles à mettre en
œuvre dans l’intérêt du pays. Donc, tous les avis à ce jour émis relèvent de
l’auto saisine par le Conseil, comme par exemple les thèmes :
- opportunités et défis du quinquennat social du Chef de l’Etat en
2007 ;
- la promotion de la culture au Tchad, en septembre 2008 ;
- déguerpissement et crise de l’énergie domestique en février 2009 ;
- le dialogue social, support d’un Tchad réconcilié et pacifique, en
février 2011 ;

230
Article 10 de la même loi.
231 NGARMADJAL GAMI et ASDJIM MADJADOUMBE, « Le rôle du Conseil
Economique, Social et Culturel », op. cit.

111
 - impact de la violence en milieu scolaire sur le système éducatif
tchadien en janvier 2012.
Pour ces Conseillers, il n’est jamais donné suite aux avis du CESC, bien
que l’article 18 de la loi organique n°019/PR/2006 fasse obligation au
Premier ministre de faire connaitre, chaque année, la suite donnée à l’avis du
CESC.
Or, sous d’autres cieux, cette structure qui renferme les différentes
couches sociales notamment les producteurs, consommateurs et
techniciens joue pleinement le rôle à lui assigné et sa composition gagne en
crédibilité : « le CES est une assemblée consultative placée auprès des
pouvoirs publics. Représentant des « forces vives de la nation», ses 231
membres sont nommés pour un mandat de cinq ans après avoir été désignés
par les organisations socioprofessionnelles les plus représentées de la
société civile, les associations et par le gouvernement (il compte
actuellement 69 représentants des salariés désignés par les organisations
syndicales contre 72 des entreprises, 25 des exploitants agricoles, 17 des
activités sociales, 10 des artisans et 10 des représentants de la Mutualité, de
la coopération et du crédit agricole, 9 représentants des activités
économiques et sociales de l’outre-mer, 5 des coopératives non agricoles, 4
de la mutualité non agricole, 3 des professions libérales et 2 français de
l’étranger ; s’y ajoutent 40 personnalités qualifiées dans le domaine
économique, social, scientifique ou culturel désignées par décret en conseil
des ministre »232. Loin de faire l’apologie des institutions françaises, il faut
reconnaitre qu’une telle configuration gagnerait en crédibilité lorsqu’il s’agit
pour l’institution de se pencher sur des questions économiques et sociales,
car composée des acteurs et techniciens de la question. Cette institution
copiée au Tchad ne bénéficie ni de cette configuration, ni de compétences
réelles perceptibles. Et c’est d’ailleurs le problème du mimétisme au Tchad
qui consiste à copier les institutions étrangères et au lieu de bien les
approprier, on les dénature dans la pratique et à force de les galvauder on
finit toujours par les émousser. La réalité montre que le CESC au Tchad
n’est pas la chambre des acteurs de la vie économique, sociale et culturelle,
moins encore celle des techniciens en la matière. Sinon, pourquoi refuser de
le consulter ? C’est en revanche une institution hautement politisée qui sert
de ‘‘garage’’ aux politiciens. Elle se prononce rarement sur les questions
d’ordre économique en temps opportun, même les plus brulantes (comme
pour exemple, la règlementation en matière de transport public en 2014
entrainant une hausse du tarif de transport, la régulation des prix des denrées
de première nécessité, etc.) pour n’attendre que ses sessions ordinaires.
L’organe renferme militaires, ex-ministres, ex-députés etc. qui connaissent
approximativement les problèmes économique, social ou culturel. On peut se

232
GUETTIER (C), Institutions Administratives, op cit. p. 204 ; v. aussi en ce sens l’histoire du
CESC français aux pages 204-205.

112
permettre même d’affirmer sans ambages que le CESC au Tchad n’est que le
prolongement naturel de la majorité parlementaire cantonné dans une autre
institution.
C- le Comité Consultatif de la Fonction Publique
Prévu par la loi n°017/PR/2001 du 31 Décembre 2001 portant statut
général de la fonction publique233, le Comité Consultatif de la Fonction
Publique est un organe à compétence générale en matière de la fonction
publique. A cet effet, il émet des avis obligatoires en matière de politique de
recrutement, d’emploi, de formation, de rémunération du personnel ainsi que
d’organisation des services. Son avis doit être préalablement recueilli avant
l’adoption de tout texte relatif aux statuts général et particulier ainsi qu’à la
rémunération des agents de la fonction publique. Aussi, importante est son
rôle obligatoire dans l’examen de tout projet de texte portant organisation et
fonctionnement des services de l’Administration ainsi que des projets de
cadres organiques. C’est à ce niveau qu’il sied de constater l’existence d’un
organe – bien que rattaché à un département ministériel – jouissant de
compétences larges sur l’ensemble de l’appareil administratif de l’Etat.
En effet, placé auprès du ministre en charge de la fonction publique, le
Comité Consultatif de la Fonction Publique est composé de membres, pour
partie choisis par ledit ministre parmi des personnalités et des experts
reconnus pour leur compétence en la matière, pour partie désignés par les
différentes administration concernées, et pour partie désignés par les
organisations représentatives du personnel. Sa composition, son
fonctionnement et le mode de désignation de ses membres sont déterminés
par un décret pris en Conseil des ministres sur proposition du ministre en
charge de la fonction publique.
D- les Commissions Administratives Paritaires
Il faut aussi noter l’existence de commissions administratives paritaires
qui sont des organes institués dans chaque département ministériel et où sont
représentées toutes les catégories. Ce sont des organes consultatifs. Elles
sont consultées sur toutes les questions concernant les fonctionnaires en
matière de notation, de titularisation, d’avancement, de discipline et de
réforme des fonctionnaires. Aux termes de la loi n°017/PR/2001 précitée, la
composition des commissions administratives paritaires, lorsqu’elles
fonctionnent comme des commissions d’avancement ou de discipline, sera
modifiée de telle sorte qu’en aucun cas un fonctionnaire d’une catégorie
donnée ne soit appelé à formuler des propositions relatives à l’avancement et
à la discipline d’un fonctionnaire d’une catégorie hiérarchiquement
supérieure234. Sa composition, les modalités de désignation de ses membres,

233 Précisément aux articles 28 et 29 de la loi n°017/PR/2001 du 31 Décembre 2001 portant

statut général de la fonction publique.
234 Article 3 de la loi n°017/PR/2001 ci-haut citée.

113
son organisation et son fonctionnement sont définis par décret pris en
Conseil des ministres.
E- le Conseil Médical et la Commission d’Equivalence des
Diplômes
Il est aussi à souligner la place du Conseil Médical et de la Commission
d’Equivalence des Diplômes comme organes consultatifs. Le premier est
placé auprès du ministre de la santé publique. Il est saisi obligatoirement par
le ministre chargé de la fonction publique sur tous les problèmes d’hygiène
et de salubrité dans les lieux de travail et les problèmes médicaux concernant
le fonctionnaire. Le second est quant à lui est institué auprès du ministre
chargé de la fonction publique. Il est saisi pour l’appréciation de tout
diplôme présenté par un candidat à l’accès à la fonction publique ou à une
formation entraînant reclassement dans un corps et une classe des
fonctionnaires, et ne figurant pas sur la liste des titres explicitement prévus
pour l’accès aux corps et classes par les statuts particuliers. Les équivalences
prononcées par la commission engagent l’Administration qui est tenue de
procéder à la prise en compte de la candidature au recrutement ou du
reclassement de l’intéressé, conformément au titre de référence auquel le
diplôme présenté a été reconnu équivalent. Il s’agit donc d’un avis
obligatoire.
F- la Commission Nationale des Droits de l’Homme
(CNDH)
Organe de consultation en même temps qu’une AAI, la CNDH est de
création récente au Tchad. Elle trouve son origine dans les réformes
institutionnelles de 2018 et se voit attribuée une large part des compétences
de la défunte Médiature de la République. Aux termes de la Constitution du
04 mai 2018, la CNDH est une AAI. Elle a pour mission de :
¾ Formuler des avis au gouvernement sur les questions relatives aux
droits de l’Homme, y compris la condition de la femme, les droits de
l’enfant et des handicapés ;
¾ Assister le gouvernement et les autres institutions nationales et
internationales pour toutes les questions relatives aux droits de l’Homme
au Tchad en conformité avec la Charte des droits de l’Homme et des
libertés ;
¾ Participer à la révision de la législation en vigueur et à
l’élaboration de nouvelles normes relatives aux droits de l’Homme, en
vue de la construction de l’Etat de Droit et du renforcement de la
démocratie ;
¾ Procéder à des enquêtes, études, publications relatives aux Droits
de l’Homme ;
¾ Aviser le gouvernement sur la ratification des instruments
juridiques internationaux relatifs à la torture, au traitement inhumain et
dégradant ;

114
 ¾ Apporter une assistance aux citoyens pour faire valoir leurs droits
et faire face à leurs devoirs ;
¾ Recevoir et instruire les réclamations provenant des personnes
physiques et morales, relatives au fonctionnement de l’Etat, des CTD,
des EP et de tout organisme investi d’une mission de service public ;
¾ Faire des suggestions en vue du règlement rapide et à l’amiable
des litiges entre l’administration publique et les administrés ;
¾ Participer à toute action tendant à l’amélioration des services
publics et à toute activité de conciliation entre l’administration publique
et les forces sociales professionnelles ;
¾ Suggérer des modifications des textes législatifs, règlementaires et
administratifs dans l’intérêt général.
S’agissant des modalités de ses interventions, la Constitution prévoit que
la CNDH est autonome quant au choix des questions qu’elle examine par
auto-saisine. Elle est également entièrement libre de ses avis qu’elle transmet
au Président de la République et dont elle assure la diffusion auprès de
l’opinion publique235. Néanmoins, nous restons sceptiques quant à sa saisine
par le Gouvernement et la prise en compte de ses avis par ce dernier, vues
les expériences du CESC. Les autorités tchadiennes prennent rarement en
compte les avis des organes techniques érigés à cet effet.
G- le Haut Conseil des Collectivités Autonomes et des
Chefferies Traditionnelles
A l’instar de la CNDH, cette institution est créée suite aux réformes
institutionnelles de 2018. Aux termes de la Constitution du 04 mai 2018236
qui l’institue, le HCCACT est une assemblée consultative. Il donne des avis
motivés sur la politique de décentralisation, d’aménagement du territoire, des
questions relatives aux Chefferies Traditionnelles et participe au règlement
non juridictionnel des conflits. Cependant, nous réitérons à l’égard du
HCCACT le même scepticisme que pour la CNDH quant à sa consultation et
à la prise en compte de ses avis.
Paragraphe 2 : les organes de régulation
Les organes de régulation sont, pour certains, de par les textes qui les
consacrent, des Autorités Administratives Indépendantes et ayant une base
constitutionnelle ou législative, pour d’autres des autorités d’Etat institués
par des textes législatifs ou réglementaires. Les plus importants des organes
de régulation sont les AAI. En effet, « (…) à côté des ministères ont été
créés depuis la fin des années 1970 des autorités administratives dites
« indépendantes ». Inspirée des « agencies » américaines, cette formule
permet principalement soit d’assurer un rôle de protection des libertés, qui
se situe entre l’administration et la justice et complète leur action (…), soit

235 Sur la CNDH, voir les articles 170 à 173 de la Constitution du 04 mai 2018.
236 Voir les articles 165 et 166 de la Constitution du 04 mai 2018.

115
de contribuer à la régulation des marchés, (….) »237. Ces autorités
administratives indépendantes se caractérisent par la capacité qui leur est
reconnue d’exercer des compétences juridiques leur donnant la possibilité de
modifier l’ordonnancement juridique et/ou des situations individuelles (car
n’émettent pas seulement des avis), alors même que dépourvues de
personnalité juridique propre (pour certaines), elles sont entièrement
soustraites au pouvoir hiérarchique. Il est vrai, de telles caractéristiques se
retrouvent déjà à propos de certaines institutions administratives
traditionnelles comme par exemple les jurys d’examen et de concours ou les
commissions d’adjudication238. Dans un rapport (1984), le Conseil d’Etat
français a défini leurs caractères essentiels :
D’abord ce sont des institutions administratives. Elles sont créées par une
initiative publique. Elles sont alimentées par des deniers publics. Le droit
public régit leur fonctionnement. Ensuite, ce sont des autorités, dans la
mesure où elles sont dotées d’un pouvoir autonome de décision dans un
secteur déterminé. Enfin, elles sont indépendantes puisqu’elles échappent à
toute forme de subordination hiérarchique, de contrôle ou de tutelle.
Toutefois, estimant que ces « autorités administratives indépendantes » sont
des démembrements du pouvoir Exécutif, le Conseil d’Etat français les
soumet au contrôle du juge administratif239. Au Tchad, sans que la liste ne
soit exhaustive, ces organes de régulation sont entre autre :
A- du Haut Conseil de la Communication (HCC) à la
Haute Autorité des Médias et de l’Audiovisuel (HAMA)240
Le HCC est institué par la Constitution en ces termes : « il est institué un
Haut Conseil de la Communication. Le Haut Conseil de la Communication
est une autorité administrative indépendante »241 . Composé de neuf (9)
membres242, le Haut Conseil de la Communication a pour mission de :

237 GUETTIER (C), Institutions Administratives, op. cit, p.5.

238 Lire aussi GUETTIER (C), Idem, p.62.
239 TROTABAS (L) et ISOART (P), Droit public, op. cit, p. 134- 135.
240 C’est avec les réformes institutionnelles de 2018 que le Haut Conseil de la Communication a

changé de dénomination. Il sera appelé désormais « Haute Autorité des Médias et de

l’Audiovisuel (HAMA) ». La HAMA est instituée par la Constitution du 04 mai 2018, aux
articles 178 à 182 à titre d’une AAI. Elle sera opérationnalisée à travers une Ordonnance du 31
mai 2018. Cependant, cette Ordonnance fera l’objet de critiques de la part des professionnels du
monde des médias du fait des pouvoirs conférés à cette autorité de suspendre les Directeurs des
médias et d’infliger des amendes aux médias ayant violé la règlementation.
241 Article 182 al. 1et 2 de la Constitution de la République du Tchad de 1996 révisée.
242
Les neufs membres sont repartis comme suit :
- deux (02) personnalités désignées par le Président de la République ;
- deux (02) personnalités désignées par le Président de l’Assemblée Nationale ;
- trois (03) professionnels de la communication audiovisuelle et de la presse écrite
désignés par leurs pairs ;
- un (01) magistrat désigné par le Président de la Cour Suprême ;
- une (01) personnalité du monde de la culture, des arts et lettres désignée par ses
pairs (article 183 de la Constitution de 1996 révisée).

116
 - veiller au respect des règles de déontologie en matière d’information et
de communication ;
- garantir la liberté de la presse et l’expression pluraliste des opinions ;
- réguler les rapports de communication entre les pouvoirs publics ;
- assurer aux partis politiques l’égal accès aux médias publics ; et
- donner des avis techniques, des recommandations sur les questions
touchant au domaine de l’information243.
En effet, selon le Conseiller et Rapporteur Général du HCC,
NGUEREBAYE ADOUM SALEH244, l’idée de la création du HCC est née
de la CNS de 1993, en vue de créer une institution pour réguler la presse
tchadienne. C’est la loi n°012/PR/1994 qui concrétisera cette ambition. Le
HCC fut la 1ère des grandes institutions de la République à voir le jour. Ainsi,
à la suite de la Constitution, des textes législatifs et règlementaires ont été
édictés et servent de bases juridiques au HCC245.
En effet, aux termes de l’article 1er de la loi 019/PR/2003, « le HCC est
une Autorité Administrative Indépendante chargée de garantir la liberté de
l’information et de la communication ». L’article 3 de ladite loi précise de
manière détaillée le rôle du HCC. En tant qu’autorité régulatrice, le HCC
donne son avis pour la nomination des directeurs des organes d’information
publique. Il fait des recommandations et approuve le contenu et la diffusion
des programmes d’informations publics. Il veille au respect et à la qualité de
la prestation en général. S’agissant de la presse privée, le HCC délivre les
autorisations d’exploiter aux services privés de radio diffusion, de télévision
ou toute autre communication audio-visuelle privée246. Il définit les
conditions des cahiers des charges.
Pour assurer la mission à lui assignée, la loi n°019/PR/2003 précitée lui
donne un pouvoir de contrainte sur les organismes qui lui sont soumis, qu’ils
soient publics ou privés, lorsqu’il dispose qu’ « en cas d’inobservation par
les moyens de communication publics de la mise en demeure, le HCC peut
décider de l’insertion d’un communiqué et demander au ministre chargé de
l’information, la suspension de ses fonction du Directeur de l’organe
d’information concerné et l’ouverture d’une procédure disciplinaire à
l’encontre des auteurs du manquement »247 et qu’ « en cas d’inobservation

243 Article 185 de la Constitution de 1996 révisée.

244 NGUEREBAYE ADOUM SALEH, « Rôle et fonctions du Haut Conseil de la
Communication » in Synthèse des ateliers sur le rôle et les fonctions des Grandes Institutions de
la République, op cit, p. 24.
245 On peut citer la loi n°019/PR/2003 portant composition, attribution et fonctionnement du

HCC, le décret n°450/PR/MC/95 portant organisation et fonctionnement du HCC, le décret

n°414/PR/MC/99 portant mise en œuvre du Fonds d’Aide à la Presse et le règlement intérieur
etc.
246 Article 5 de la loi n°019/PR/2003 portant composition, attribution et fonctionnement du

HCC.
247 Article 11 al. 1er de la loi n°019/PR/2003 ci-haut citée.

117
par un moyen de communication privé de la mise en demeure, le HCC peut
décider l’insertion d’un communiqué à l’antenne :
- la suspension de l’autorisation ou d’une partie du programme ;
- la réduction de la durée de l’autorisation dans la limite d’une
année ;
- une amande ;
- le retrait de l’autorisation »248.
Aussi, selon la loi et le code électoral, la supervision de la campagne
médiatique des élections incombe au HCC. Toutefois, en tant qu’autorité
administrative dotée des prérogatives de puissance publique, les sanctions du
HCC sont susceptibles de recours devant la juridiction compétente. Mais le
HCC peut aussi saisir le procureur de la République de toute infraction aux
dispositions de la loi selon les termes de l’article 15 de la n°019/PR/2003
précitée.
Le fonctionnement du HCC est assuré par un bureau élu comprenant un
Président, un Vice-président, un Rapporteur général et un Rapporteur
général adjoint. La durée de leur mandat est de trois (3) ans renouvelable une
seule fois. En outre, le HCC fonctionne en commissions, comme dans sa
configuration de 2012 où l’on recense :
- une commission presse écrite ;
- une commission médias sonore et visuelle ;
- une commission juridique ;
- une commission technique et nouvelles technologies ; et
- une commission valorisation de la culture nationale dans le média.
Il est prévu des démembrements du HCC en provinces, appelés encore
correspondants HCC. Tels sont les missions et la structuration du HCC,
même si des aspects comme l’égal accès aux médias publics aux partis
politiques, la liberté de presse restent très théoriques. Cependant, cette
institution fera également l’objet de propositions de réaménagement
touchant les Institutions de la République, suite au projet des réformes
institutionnelles. Pour le HCC, il est prévu la révision de ses missions et
pouvoirs249.

248Article 11 al. 2 de la même loi.

249Pour proposer les réaménagements du HCC, le Comité technique interministériel d’appui au
Haut comité chargé des réformes institutionnelles constate que « le Haut Conseil de la
Communication, bien qu’il ne soit pas réaménagé, ses missions et pouvoirs doivent
nécessairement évoluer compte tenu des mutations technologiques et des failles relevées par la
pratique. Certes, les différents textes constitutifs du HCC actuellement en vigueur et relatifs à la
gouvernance intégrale du secteur de communication découlent des recommandations de la
Conférence Nationale Souveraine (CNS) tenue du 15 janvier au 07 avril 1993, qu’il s’agisse du
régime juridique de la Presse, de la communication audiovisuelle ainsi que de l’organisation et
du fonctionnement du HCC. Au regard de l’évolution technologique sans cesse croissante, une
réforme des différents textes régissant le secteur de la communication devient un impératif
majeur. De même, les aléas des nouveaux acteurs de l’information et de la communication et la
résolution de l’Union Internationale des Télécommunication (UIT) relative au passage

118
 B- l’Autorité de Régulation des Marchés
Publics (ARMPP)
Organe en charge de la question des marchés publics, cette autorité de
régulation est instituée par le décret n°2418/PR/PM/2015 du 17 Décembre
2015 portant organisation et fonctionnement de l’Autorité de Régulation des
Marchés Publics, qui le place sous la tutelle de la Présidence de la
République250. En effet, « l’ARMP a pour mission, conformément à l’article
49 du code des marchés publics, d’assurer la régulation du système de
passation des marchés publics et des conventions de délégation de service
public »251. Ses attributions principales concernent la régulation des marchés
publics, l’information et la formation des acteurs des marchés publics.
En matière de régulation des marchés publics, le rôle de l’ARMP consiste
à conduire des réformes et la modernisation des règles, procédures et outils
de passation des marchés publics et des délégations de service public. Elle a
la responsabilité de promouvoir la mise en œuvre, pour l’ensemble des
acteurs du système, de dispositifs d’éthique et de pactes d’intégrité visant à
proscrire la corruption et veiller, par des avis et recommandations, à
l’application de la réglementation et du respect des procédures relatives à la
passation des marchés publics et délégations de service public. Elle
contribue à la promotion d’un environnement transparent favorable au jeu de
la saine concurrence et au développement des entreprises et de compétences
nationales stables et performantes. L’ARMP élabore et diffuse les
documents-types, manuels de procédure et progiciels dont elle assure une
mise à jour régulière, reçoit et statue sur les recours relatifs à l’attribution
des marchés, aux conditions de publication des avis d’appels d’offres, à la
participation des candidats, aux capacités et garanties exigées de ceux-ci, au
choix du mode de passation du marché et à la procédure de sélection retenue,
à la conformité des documents d’appel d’offres, à la réglementation et aux
spécifications techniques retenues, ainsi que sur les litiges relatifs aux

obligatoire au numérique exigent une relecture de tous les textes existants en vue de les
réadapter aux nouvelles normes qui gouvernent le secteur. Bref, la réforme des textes régissant
le secteur de la communication visent en effet, les deux objectifs fondamentaux que sont :
- combler les lacunes et insuffisances des textes actuels (il n’existe au Tchad aucun
texte sur la publicité par exemple) ;
- renforcer le cadre juridique de manière générale, et celui de l’organe en charge de
la régulation du secteur en particulier.
Cette réforme du HCC va de pair avec celle de la loi n°17/PR/2010 relative au régime de la
presse au Tchad ». Il est donc proposé (Proposition de décision n°11) d’« étendre et de renforcer
le pouvoir de contrôle et de sanction du Haut Conseil de la Communication, tout en adaptant les
textes à l’évolution des nouvelles technologies de l’information et de la communication (TIC) »,
(lire le Rapport final du Comité technique d’appui au Haut comité chargé des réformes
institutionnelles, p. 39 – 40).
250 Article 1er al. 2 du décret n°2418/PR/PM/2015 du 17 Décembre 2015 portant organisation et

fonctionnement de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics.

251 Article 2 du décret n°2418/PR/PM/2015 du 17 Décembre 2015 ci-haut cité.

119
critères d’évaluation. Elle se prononce également sur le refus d’approbation
du marché par l’autorité compétente, initie toute investigation relative à des
irrégularités ou violations à la réglementation commises en matière de
marchés publics et délégations de service public et saisit les autorités
compétentes de toute infraction constatée. Elle peut ester en justice dans le
cadre de sa mission visant à s’assurer du respect de la réglementation en
matière de marchés publics et délégations de service public par l’ensemble
des acteurs du système, en vue de proscrire la corruption et peut aussi saisir
ou assister, en tant qu’organe de liaison, les organisations internationales et
régionales, dans le cadre de la surveillance des procédures de passation des
marchés publics, ou de délégations de service public. Elle réalise ou fait
réaliser des audits techniques et/ou financiers en vue de contrôler la mise en
œuvre de la réglementation en matière de passation, d’exécution et de
contrôle des marchés publics et conventions de délégations de service public.
De même, l’ARMP peut commander, à la fin de chaque exercice budgétaire,
un audit indépendant sur un échantillon aléatoire de marchés publics et
délégations de service public et établir des rapports périodiques et
circonstanciés sur l’exécution des marchés publics et délégations de service
public sur la base des enquêtes et audits réalisés et dont elle assure la
publication et la transmission aux autorités compétentes. Elle participe à
l’élaboration de la réglementation générale de la certification, à l’élaboration
des normes, spécifications techniques, système de management de la qualité
applicables aux marchés publics et délégations de service public en
adéquation avec les règles d’harmonisation communautaire adoptées au sein
des organisations régionales auxquelles le Tchad fait partie.
Au titre des sanctions, elle est chargée notamment de prononcer des
sanctions administratives à l’encontre de tout candidat ou soumissionnaire
ayant violé la réglementation applicable en matière de passation et
d’exécution des marchés publics et délégations de service public
conformément aux dispositions du code des marchés publics notamment les
articles 203 à 207.
En matière d’information des acteurs des marchés publics, son rôle
consiste à :
- diffuser l’ensemble de la législation et de la réglementation relatives
aux marchés publics et délégations de service public ;
- promouvoir la transparence du système des marchés publics et des
délégations de service public, des procédures de passation, de contrôle et
d’audit par l’édition et la publication d’une revue périodique ayant pour
objet d’informer le public des activités des marchés publics ;
- de mettre en place et gérer, dans l’intérêt du public, un site internet
dédié à la publication de l’information pertinente sur la réglementation et
la pratique de passation des marchés publics et délégations de service
public ;

120
 - de garantir l’information des opérateurs économiques sur les
procédures de passation des marchés publics et délégations de service
public, en publiant, dans ses propres supports d’information, les plans de
passation des marchés et délégations de service public, les avis d’appel
d’offres, les procès-verbaux d’ouverture des plis et d’attribution
provisoire et définitive des marchés, les recours et les conclusions
relatives au traitement de ces derniers, les marchés publics et délégation
des service public approuvés ; et
- de procéder à la collecte et à la centralisation de toute la
documentation et toutes les données pertinentes relatives à l’attribution,
l’exécution et au contrôle des marchés publics et délégations de service
public, en vue de la constitution d’une banque de données dont elle
assure la tenue ainsi que la conservation par un système d’archivage
adéquat.
Au titre de formation et du renforcement des capacités des acteurs des
marchés publics, l’ARMP est chargée de programmer et d’organiser la
formation initiale et continue des acteurs du système de passation des
marchés publics et délégations de service public en se mettant en relation
avec les centres ou écoles de formation mis en place , au niveau national,
sous régional ou international, spécialisés dans le domaine de la pratique des
marchés publics et délégations de service public. En outre, l’ARMP est
organisée autour de :
Le Conseil de Régulation qui est l’organe de Conception, d’orientation,
de contrôle et de décision. Il dispose des pouvoirs les plus étendus pour
définir et orienter la politique générale de l’ARMP et évaluer sa gestion dans
les limites fixées par ses missions et attributions ;
La Direction Générale qui est l’organe de gestion de l’ARMP. Elle est
assurée par un Directeur Général recruté par le Conseil de Régulation sur
appel à candidature, sur la base des critères d’intégrité morale, de
qualification technique et d’expérience professionnelle dans les domaines
juridique, technique, économique ou de gestion des marchés publics et
délégations de service public. La Direction générale est assistée par trois (3)
directions techniques (la Direction de la Régulation, la Direction des
Statistiques et de la Communication et la Direction de la Formation)
auxquelles s’ajoutent le Secrétariat particulier et le service administratif et
financier.
Le Comité de Règlement des Différends qui siège, en fonction des litiges
dont il est saisi, soit sous forme d’une commission des litiges, soit sous
forme d’une commission disciplinaire. Il est présidé par un des membres252
élu par ses pairs. Il est chargé de recevoir les dénonciations et irrégularités
constatées par les parties intéressées ou celles connues de toute autre
personne avant, pendant et après la passation ou l’exécution des marchés

252 Le Comité de Règlement des Différends est composé de quatre (04) membres.

121
publics et délégations de service public avec possibilité de saisir les
juridictions compétentes en cas d’infraction. Elle reçoit, enregistre et
examine les recours exercés par les candidats et soumissionnaires aux
marchés publics et délégations de service public qui n’ont pas connu un
aboutissement satisfaisant auprès des maîtres d’ouvrages ou des maîtres
d’ouvrages délégués.
C- du Collège de Contrôle et de Surveillance des
Ressources pétrolières (CCSRP) à sa suppression
La création du CCSRP est liée à l’exploitation des ressources pétrolières.
Selon les travaux menés par M. NDOUBAHIDI SAMADINGAR 253,
l’objectif principal ayant conduit à la création du CCSRP est l’assurance
voulue par le gouvernement que les revenus pétroliers du Tchad soient
utilisés pour la lutte contre la pauvreté. Ainsi, l’objectif du CCSRP est de
garantir la transparence et la bonne utilisation des revenus pétroliers directs
et par la même occasion, d’apporter sa contribution au vaste chantier de lutte
contre la pauvreté. A cet effet, le collège doit veiller à la transparence en ce
qui concerne la gestion des revenus pétroliers dans le seul but de réduire la
pauvreté des populations tchadiennes.
Beaucoup de textes servent de bases juridiques au CCSRP. Sans que la
liste ne soit complète, nous recensons entre autre :
- loi n°001/PR/1999, portant gestion des revenus pétroliers (origine
du CCRP) ;
- loi n°016/PR/2000, portant modification de la loi n°001/PR/1999 du
11 janvier 1999 portant gestion des revenus pétroliers ;
- décret n°579/PR/2000 du 14 décembre 2000, portant liste des
membres du CCSRP ;
- décret n°240/PR/MEF/2003 du 1er juillet 2003, portant organisation,
fonctionnement et conditions du contrôle et de surveillance du CCSRP ;
- décret n°095/PR/MEF/2004 du 18 mars 2004 portant modalités
transitoires de gestion des redevances pétrolières affectées à la région
productrice ;
- décret n°096/PR/MEF/2004 du 18 mars 2004, portant modalités de
gestion du Fonds pour le Générations Futures (FGF) ;
- Loi n°002/PR/2006, portant amendement de la loi n°001/PR/1999
du 11 janvier 1999 portant gestion des revenus pétroliers et la loi
n°016/PR/2000 du 18 août 2000;
- Décret n°533/PR/PM/MFI/2007 du 13 juillet 2007 portant
réorganisation du Comité Provisoire de gestion de 5% des ressources
pétrolières affectées à la région productrice etc.
Ces textes et bien d’autres, visent à éviter des dérives dans la
gouvernance des revenus pétroliers.

253 NDOUBAHIDI SAMADINGAR, « Rôle et les fonctions du CCSRP » in Synthèse des

ateliers sur le rôle et les fonctions des Grandes Institutions de la République op cit, p. 43.

122
 Au demeurant, aux termes de la loi n°001/PR/1999 et du décret
n°240/PR/MEF/2003 portant organisation, fonctionnement et conditions du
contrôle et de surveillance, le CCSRP a pour mission de :
- vérifier la conformité des engagements sur les comptes spéciaux du
Trésor avec la loi des finances ;
- autoriser et contrôler les décaissements des comptes spéciaux et
l’affectation des fonds ;
- accessoirement, pour jouer les rôles ci-dessus, le CCSRP effectue des
missions sur les sites pour vérifier l’effectivité des réalisations des projets
financés.
Selon les articles 21 et 22 du décret n°240, le contrôle du CCSRP
s’exerce sur les ressources pétrolières. Il vérifie la mobilisation des revenus
pétroliers directs et indirects aussi bien que leur utilisation. Il joue aussi des
rôles assez importants dans les principales étapes de la préparation du
budget254. Le CCSRP joue aussi un rôle dans le contrôle de l’exécution du
budget. A ce titre, les marchés des ministères prioritaires sont envoyés au
Collège pour non objection conformément au plan annuel de passation de
marché élaboré par lesdits ministères et de commun accord avec le CCSRP.
Ses contrôles s’exercent a priori et a posteriori. A priori, les contrôles et
vérifications des dossiers reçus des ministères en charge des secteurs
prioritaires sont effectués par les services techniques du Collège, puis soumis
aux membres de l’institution qui décident collégialement de l’avis favorable
ou non du Collège. Les engagements et décaissements sont effectués
conformément aux procédures de gestion des finances publiques. En ce qui
concerne les contrôles a posteriori, le CCSPR effectue des missions sur les
sites des investissements. Celles-ci se soldent par des recommandations.
Quant au contrôle de livraison et de réception, le Collège ne participe pas
systématiquement à toutes les réceptions mais choisit de le faire de manière
ponctuelle et inopinée en fonction de l’importance du dossier. Lorsqu’il
assiste, le Collège s’assure que :
- le cahier de charges a été respecté ;
- les garanties décennales ont été accordées en matière de
construction ;
- les garanties nécessaires ont été accordées s’agissant de l’achat de
matériels spécialisés ;
- le matériel livré est en bon état et correspond bien aux
spécifications techniques.
S’agissant de sa composition, le CCSRP, organe indépendant, est
composé de neuf (9) membres dont un (1) magistrat, membre de la Cour
Suprême, un (1) député, un (1) membre du CESC, le Directeur Général du
Trésor, le Directeur National de la BEAC, un (1) représentant des ONG

254Article 26 du décret n°240/PR/MEF/2003 portant organisation, fonctionnement et conditions

du contrôle et de surveillance.

123
nationales, un (1) représentant des syndicats, un (1) représentant des
associations de défense des Droits de l’Homme, un (1) représentant des
confessions religieuses. Tous les membres du Collège sont élus par leurs
pairs à l’exception du représentant du Trésor (le D.G) et du représentant de
la BEAC (Directeur National) qui siègent ès qualité.
Comme toute institution, le CCSRP est dirigé par un Bureau. Ce dernier
est composé de :
- un (e) Président ;
- un (e) Vice-président ;
- un (e) Rapporteur général.
Les membres du Bureau sont élus au scrutin secret majoritaire à un tour
par leurs pairs pour un mandat de 18 mois. Ils sont assistés de cinq (5)
techniciens cadres :
- un (e) Responsable de suivi budgétaire ;
- un (e) Responsable de passation des marchés publics ;
- un (e) Gestionnaire comptable ;
- un (e) Responsable du service des études ;
- un (e) Responsable des paiements.
Comme pour les autres organes de régulation, le CCRSP lui aussi
rencontre de difficultés dans ses missions. Il ressort des études de l’orateur
ci-haut mentionné que les recommandations du Collège ne sont pas
systématiquement appliquées par les ministères concernés. De surcroît, les
rapports du Collège ne sont pas souvent exploités par le Gouvernement car il
n’a jamais donné suite255. Ceci va conduire les réformateurs de 2018 à
proposer sa suppression du rang des Institutions de la République, avec
transfert de ses compétences à la Cour des Comptes256, désormais Chambre
des Comptes de la Cour Suprême.

255 NDOUBAHIDI SAMADINGAR, « Rôle et les fonctions du CCSRP », op. cit, pp. 44 – 52.
256 Lire la Synthèse des travaux du Forum national inclusif, p. 5.
En effet, la proposition de supprimer le CCSRP avec transfert de ses compétences à la Cour des
Comptes émane du Comité technique d’appui au Haut comité chargé des réformes
institutionnelles, qui l’a évoqué dans son Rapport final de Novembre 2017. Pour le Comité
technique, « en tant qu’organe administratif de contrôle, le CCSRP a accompli tant bien que
mal sa mission, avec les contraintes de moyens limités et l’absence de pouvoir de sanction. Ses
recommandations sans cesse, reprises dans ses rapports d’activités annuels, sont restées sans
suite. Compte tenu de la baisse de revenus pétroliers et de la faiblesse des investissements sur la
base de ces revenus, ainsi que la nécessité de réduire les charges publiques, il parait normal de
se poser la question du maintien du CCSRP dans sa configuration actuelle. De par les
attributions de la Cour des Comptes, le maintien du CCSRP devient superflu et les missions de
celui-ci peuvent lui être simplement transférées. Ceci justifie d’autant plus que la mission de la
Cour consiste également à contrôler l’utilisation des deniers publics et ce, conformément à la
déclaration de Lima sur les lignes directrices du contrôle des finances publiques conférant aux
Institutions supérieures les contrôles a posteriori ». Il propose (Proposition n°12) de
« supprimer le Collège de Contrôle et de Surveillance des Revenus Pétroliers et transférer ses
attributions de contrôle à la Cour des Comptes au sein de laquelle sera créée une chambre

124
 L’étude des organes de régulation au Tchad ne saurait être exhaustive par
les quelques-uns pris à titre illustratif. Les études sur l’Office Tchadien de
Régulation des Télécommunications, la Commission d’Accès aux
Documents Administratifs, la Commission Electorale Nationale
Indépendante etc. permettra de voir de manière plus ou moins approfondie
ces organes. Mais nous nous limiterons à ceux ci-haut étudiés ne serait-ce
que pour avoir une idée de leur intervention dans l’échiquier administratif.
En outre, l’on ne saurait passer sous silence une institution d’une
importance particulière, chargée de l’observation et du suivi des activités de
l’administration publique, à savoir la Médiature de la République.
D- de la Médiature de la République à sa suppression
Elle est née au Tchad suite aux troubles politico-militaires qu’a connus le
régime dit « démocratique » de 1990. Le décret n°380/PR/93 du 29 Juillet
1993 a créé trois (3) postes de Médiateurs nationaux qui avaient pour
mission le retour à la légalité des politico-militaires. Ledit décret fut abrogé
pour créer un seul poste de Médiateur national par le décret n°340/PR/97 du
12 août 1997. La Médiature fut transformée en une AAI à travers la loi
n°031/PR/2009 du 11décembre 2009 portant création de la Médiature de la
République257. C’est un organe intercesseur entre l’administration publique

spécialement dédiée à cette nouvelle mission qui sera étendue à l’ensemble des revenus
pétroliers et ceux issues des industries extractives ».
En outre, le Comité technique renseigne aussi que d’après ses consultations, plusieurs autres
Institutions ont reçu la proposition de suppression pour des raisons variées : « par ailleurs, lors
des différentes consultations menées, le Comité a noté les préoccupations de la base en ce qui
concerne d’autres structures de l’Etat. Aussi, il a été suggéré de supprimer l’Inspection
Générale d’Etat, la Cour des Comptes et la Direction des Grands Travaux et Projets
Présidentiels. Les raisons principales évoquées pour la suppression de ses institutions tiennent,
selon les cas :
- au chevauchement de leurs compétences ;
- à leur inefficacité ;
- au détournement de leurs missions ; et
- à leur caractère budgétivore.
Toutefois, le Comité Technique a écarté ces suggestions pour des raisons liées essentiellement à
la nature spécifique de ces structures », (lire le Rapport final du Comité technique d’appui au
Haut comité chargé des réformes institutionnelles, pp. 38-39).
257 On ne s’empêchera pas de souligner la suppression de la Médiature de la République lors des

réformes institutionnelles de 2018 (lire la Synthèse des travaux du Forum national inclusif, p. 5).
C’est le Comité technique interministériel d’appui au Haut comité chargé des réformes
institutionnelles qui, dans son Rapport final de novembre 2017 (Proposition de décision n°10),
entérinée par le forum national, a proposé cette suppression qui sera suivie du transfert de ses
compétences à l’Exécutif, à la CNDH et aux instances locales. Les raisons de cette suppression
étaient qu’ « avec le retour de la paix, la mission du Médiateur telle que conçue au départ est
vidée en grande partie de son contenu. L’intervention des parlementaires dans les conflits
intercommunautaires aux côtés des autorités territoriales a, pour ainsi dire, relégué au second
plan les activités de cette institution ; ce qui pose la question de son maintien. Aussi, compte
tenu de la conjoncture économique et financière du pays et de la nouvelle forme de l’Etat à
venir, il apparait judicieux de supprimer la Médiature et de transférer ses attributions à
l’exécutif, à la CNDH et aux instances locales ». Toutefois, lorsqu’elle existe, il lui est reconnu

125
et les administrés. Dans ses fonctions, la Médiature de la République reçoit
dans les conditions fixées par la loi, les réclamations concernant le
fonctionnement des administrations de l’Etat, des CTD, des EP et de tout
organisme investi d’une mission de service public. Il est dirigé par une
personnalité ayant une expérience et une connaissance approfondie de la
société tchadienne et des rouages de l’administration publique, appelée
Médiateur de la République. Ce dernier, nommé par décret en conseil des
ministres, est assisté dans ses fonctions par des conseillers, eux aussi
nommés par décret. Il est également assisté par des services spécialisés.
Les attributions du Médiateur de la République, précisées dans la loi ci-
haut sont entre autres :
- apporter une assistance aux citoyens pour faire valoir leurs droits et
faire face à leurs devoirs ;
- recevoir et instruire les réclamations provenant des personnes
physiques et morales, relatives au fonctionnement des administrations de
l’Etat, des CTD, des EP et de tout autre organisme investi d’une mission
de service public ;
- faire des suggestions en vue du règlement rapide et à l’amiable des
litiges entre l’administration publique et les administrés ;
- suggérer au premier ministre des modifications des textes
législatifs, réglementaires et administratifs dans l’intérêt général ;
- participer à toute action tendant à l’amélioration des services
publics et à toute activité de conciliation entre l’administration publique
et les forces sociales et professionnelles.
En outre, le Médiateur de la République peut mener toute action que peut
lui confier le Président de la République ou le Premier ministre. Toutefois, il
faut préciser que le Médiateur de la République n’est pas compétent pour
connaitre des conflits ou litiges opposant les personnes physiques entre
elles ; une personne physique et une personne morale de droit privé ; une
personne physique à une personne morale ou une représentation jouissant du
régime immunitaire international (représentation diplomatique ou consulaire,
organismes internationaux, etc.). Aussi, en tant qu’organe conciliateur, le
Médiateur de la République ne peut ni imposer une décision à
l’administration ni annuler ou reformer une décision administrative, moins
encore condamner l’administration à indemniser un administré. Il est astreint
à produire un rapport d’activités chaque année et le transmet au Président de
la République et au Premier ministre. Ce rapport est publié et inséré au J.O
de la République. Quant aux procédures de saisine et les modalités d’action

des compétences assez importantes telles que développées ci-haut. A cet effet, la dévolution des
compétences de la Médiature à ces institutions ou organes ci-haut énumérés doit se faire avec
beaucoup de tact, au risque d’enchevêtrer les compétences des institutions et organes
bénéficiaires du transfert de ses compétences.

126
du Médiateur de la République, elles sont prévues aux articles 12 à 22 de la
loi n°031/PR/2009 ci – haut mentionnée.
Paragraphe 3 : les organes internes de contrôle de l’Administration
et les corps d’inspection
Il s’agit des organes administratifs de contrôle de l’administration258. Ces
organes exercent un contrôle d’une nécessité avérée, comme le martèle le
Professeur Jean-Marie BRETTON selon lequel « il intéresse en premier lieu
et à titre principal les services administratifs de l’Etat, au sens large, ainsi
que les organes, autonomes ou rattachés, qui sont les instruments de leurs
interventions. Ici cette expression est comprise dans son acception
organique, dans la mesure où elle désigne les contrôles qui sont exercés à la
diligence et sous la responsabilité d’institutions (contrôles externes) ou de
services (contrôle interne) qui revêtent un caractère administratif, et dont les
interventions aboutissent soit à la seule information de l’autorité au profit de
laquelle ils agissent soit au prononcé de sanctions revêtant la forme d’actes
administratifs (pouvoir réglementaire, pouvoir disciplinaire (…) »259. Ces
organes de contrôle permettent à l’administration de prétendre à une
performance et assurer sa bonne marche. Internes à la hiérarchie
administrative, ils ont le pouvoir de contraindre l’autorité administrative au
respect de la déontologie administrative et à la règle de droit dans ses
actions. Certains sont anciens, d’autres relativement nouveaux. Certains sont
de portée générale et se prononcent sur toute activité relevant de
l’administration publique, d’autres sont spécifiques à une activité ou un
secteur bien défini. Au Tchad, quelques exemples suffisent pour illustrer leur
existence. C’est le cas de :
A- L’Inspection Général d’Etat (IGE)
Elle est créée par le décret n°2069/PR/2015 du 01 octobre 2015 portant
création, attributions, composition et fonctionnement d’une Inspection
Générale d’Etat. Ses structures sont définies par l’arrêté n°009/PR/2015 du
24 décembre 2015 portant structure de l’IGE et attributions de ses
départements et services, alors que le décret n°217/PR/IGE/2016 définit les
modalités, procédures et conditions d’exécution des missions effectuées par
l’IGE.
Aux termes du décret n°2069/PR/2015 du 01 octobre 2015, l’IGE est
l’organe supérieur de contrôle d’Etat et relève de l’autorité directe du
Président de la République à qui il soumet le programme et le budget. L’IGE
a pour mission de veiller à la bonne gouvernance générale du pays, de lutter
contre la corruption et les détournements des deniers publics. Elle est
investie d’une mission permanente de contrôle, d’investigation et d’étude
visant à faire assurer le respect de la règlementation et de la légalité, de

258A cet effet, les contrôles juridictionnel et politique sont écartés.

259BRETTON (J-M), cité par SIETCHOUA DJUITCHOKO (C), Cours de Droit des
nouveaux contrôles administratifs et financiers au Cameroun, op. cit, p. 2.

127
l’éthique administrative et déontologique, de la gestion saine et transparente
des finances publiques, et de veiller à la bonne performance :
- des administrations publiques ;
- des collectivités territoriales ;
- des entreprises du secteur public et parapublic ;
- des projets financés sur ressources extérieures et sur le budget de
l’Etat ;
- de toute entreprise privée d’utilité publique et/ou d’intérêt
stratégique pour le pays.
Pour mener à bien ses attributions, un ensemble de moyens d’actions sont
mis à sa disposition 260. A cet effet, l’IGE peut mettre en place un système
d’information moderne et efficace261. Ceci lui permet de recevoir de tout
citoyen, toute information relative à des actes de corruption, de
détournement des fonds publics, des délinquances économiques et
financières en général. Dans ce cas, elle doit veiller à protéger l’identité et
l’anonymat de toute personne qui le souhaite. Toutefois, toute dénonciation
calomnieuse et malveillante sera sanctionnée par la loi. En outre,
l’Inspecteur Général d’Etat, personnalité ayant rang et prérogatives de
membre de gouvernement et placé à la tête de cette institution, peut être
également saisi par les membres du gouvernement, les présidents des
grandes institutions de la République, les représentants des établissements
publics ayant reçu délégation expresse de leur autorité de tutelle et les
gouverneurs des régions. Mais dans ce dernier cas, le déclenchement de
toute action par l’Inspecteur Général d’Etat est soumis à l’approbation
préalable du Président de la République.
Le décret n°217/PR/IGE/2016 prévoit que dans le cadre de la mission
générale et permanente de contrôle, les missions d’inspection, de contrôle ou
d’audit, ainsi que les contrôles ponctuels et inopinés s’effectuent sur la base
d’un programme annuel approuvé par le Président de la République ou sur
ses directives et instructions262. Ces contrôles s’effectuent sur place et sur
pièce selon une procédure contradictoire. L’inspection effectue également
des missions spéciales relatives aux plaintes et dénonciations, des missions
d’études thématiques sur les politiques publiques, des mandats de
vérification de l’optimisation et de la qualité des ressources humaines, des
missions horizontales regroupant une ou plusieurs entités dans les unités
administratives, des missions de vérification sectorielle d’activités dont la
gestion relève d’une seule entité ou de plusieurs entités d’un même secteur,
des missions relatives à l’organisation et à la qualité du contrôle interne des

260 Ces moyens d’action sont prévus à l’article 5 du décret n°2069/PR/2015 du 01 octobre 2015
portant création, attributions, composition et fonctionnement d’une Inspection Générale d’Etat.
261 Article 6 du décret n°2069/PR/2015 du 01 octobre 2015 précité.
262 Article 4 du décret n°217/PR/IGE/2016 relatif aux modalités, procédures et conditions

d’exécution des missions effectuées par l’IGE

128
départements ministériels, des missions sur la gouvernance et la qualité de
direction et sur les systèmes et pratiques de saine gestion, des missions
d’audit sur l’atteinte des résultats et le degré de la performance des projets et
programmes. Ces différents contrôles sont effectués par les Inspecteurs
d’Etat et les Contrôleurs sous l’autorité de l’Inspecteur Général d’Etat. Mais
lorsque les nécessités de la mission de contrôle l’exigent, le chef de mission
peut réquisitionner tout agent de l’Etat pouvant l’aider dans
l’accomplissement de ses tâches, avec l’accord de sa hiérarchie. Les règles
relatives aux conditions d’exercice des missions, aux nominations, aux droits
et obligations des membres des missions d’inspection, de contrôle et d’audit,
aux droits et obligations des personnes contrôlées, aux procédures
d’exécution des missions d’inspection, de contrôle et d’audit, à la
composition des équipes de missions, au déroulement des missions sont
toutes prévues par le décret n°217/PR/IGE/2016 portant modalités,
procédures et conditions d’exécution des missions effectuées par l’IGE.
Les missions du contrôle d’Etat sont sanctionnées par des rapports des
Inspecteurs d’Etat ou autres Contrôleurs qui les transmettent à l’Inspecteur
Général d’Etat. Ce dernier adresse un exemplaire de chaque rapport,
accompagné de sa synthèse au président de la République. Celui-ci peut
autoriser la publication de ces rapports de mission. En outre, l’Inspecteur
Général d’Etat soumet au Président de la République un rapport annuel
portant sur la situation administrative et financière des entités contrôlées et
l’évolution des procédures judiciaires engagées à l’issue des missions de
contrôle ou d’inspection. Le rapport annuel est publié sur instruction de
l’Inspecteur Général, après avis préalable du Président de la République.
Pour s’assurer des issues de ses contrôles, l’Inspecteur Général d’Etat
adresse les recommandations issues de la mission d’inspection, de contrôle
ou d’audit au ministre de tutelle du service ou organisme contrôlé aux fins de
leur application, après instruction du Président de la République. Six (6)
mois après la transmission de ces recommandations, le chef de département,
assisté du chef de mission et à défaut d’un membre de la mission vérifient
l’effectivité de leur application et rendent compte par écrit à l’Inspecteur
Général d’Etat des résultats de leur vérification dans un délai n’excédant pas
un (1) mois. L’Inspecteur Général d’Etat adresse sans délai une copie des
conclusions de la mission suivie des recommandations au Président de la
République. De surcroît, lorsque le rapport de mission d’inspection, de
contrôle et d’audit relève des irrégularités graves et manifestes, l’Inspecteur
Général d’Etat, sur instruction du Président de la République, transmet sans
délai ce rapport au Département des Etudes, de la Législation et du
Contentieux, de l’Ethique et de la Déontologie aux fins de saisine de la
juridiction compétente. A cet effet, ce département examine le rapport,
relève les faits susceptibles de poursuites pénales ou civiles et établit la
plaine ou la requête à la signature de l’Inspecteur Général d’Etat et assure le
suivi de ces procédures tout au long de leur déroulement.

129
 Aussi, pour lui permettre d’accomplir efficacement sa mission,
l’Inspecteur Général d’Etat est tenu régulièrement informé des actes pris
dans tous les secteurs de la vie publique. Il est à cet effet destinataire de
toutes les notes circulaires, notes d’instruction, contrats de bail public,
procès-verbaux de vente aux enchères publiques, conventions de
financement et d’établissement, décrets, arrêtés et décisions de nomination
ou de relève des agents de l’Etat, des rapports d’inspection des différents
départements ministériels, et plus généralement de tout autre texte à
incidence financière qui régit les services publics. A cet effet, même s’il est
prévu que les missions de l’IGE ne font pas obstacle au contrôle
hiérarchique et de tutelle, aux contrôles internes des départements
ministériels et autres entités publiques, aux contrôles juridictionnels et
parlementaires, l’étendue des contrôles de l’IGE lui permet, lorsqu’ils sont
menés selon les règles de l’art, de faire en sorte qu’aucun autre contrôle ne
soit véritablement utile car, ils touchent à tous les aspects de la vie
administrative. Cependant, il ressort des études de la règlementation que
cette institution est tellement inféodée à la Présidence de la République, au
point où l’on s’interroge de la suite de ses actions qui dépendent du bon
vouloir de ce dernier.
B- Les autres organes internes de contrôle de
l’Administration et les corps d’inspection
Tous les autres contrôles administratifs viennent après l’Inspection
Général d’Etat car, les missions de contrôle de l’Inspection Générale d’Etat
ont préséance sur l’ensemble des organes administratifs de contrôle. Elles
ont accès en priorité à tout autre organe administratif de contrôle.
D’autres corps d’inspection et de contrôle sont quant à eux composés de
fonctionnaires ou agents publics, qui, pour le compte d’un ministre, ont pour
mission d’inspecter ou de contrôler les services déconcentrés ou les
Etablissements Publics sous tutelle, du point de vue soit technique soit
financier. Il n’existe pas en réalité de différence majeure entre les organes
administratifs internes de contrôle et les corps d’inspection, nu été le fait que
certains organes de contrôle (ANIF par exemple) sont orientés vers un aspect
particulier de contrôle de la vie administrative. Au demeurant, les corps
d’inspection sont des organes de contrôle mais leur domaine d’intervention
ne se limite pas qu’au contrôle stricto sensu. Au-delà du contrôle, ils
assurent une fonction d’audit, de conseil, d’évaluation, etc.
Au titre d’activité de contrôle, ils mènent des investigations souvent
pointues « sur pièce et sur place » a posteriori dans les services concernés.
Ces investigations peuvent être trimestrielles, semestrielles ou annuelles
selon les cas. Le contrôle a pour objectif de « déceler les erreurs de gestion
ou de confondre les fonctionnaires indélicats ». En tant qu’auditeurs, les
corps d’inspection font un état des lieux, une analyse de l’existant afin de
vérifier que les résultats obtenus correspondent à l’objectif fixé. Ils vérifient
que les prescriptions juridiques, financières et techniques sont bien

130
respectées, que les moyens consacrés l’ont été de façon optimale, évaluent
les points forts, les points faibles, les risques de l’organisation et dégagent
les recommandations pour améliorer le dispositif d’ensemble. En tant que
Conseils, les corps d’inspection interviennent pour suggérer des solutions sur
l’aspect organisationnel ou en termes de personnels que rencontrent certains
services ou administrations déconcentrées. Pour le Professeur Christophe
GUETTIER, dans ce cas, « il ne s’agit pas de prendre en faute un agent ou
un service, mais de coopérer avec lui, de rechercher une solution à ses
difficultés sans s’attarder à souligner les faiblesses des hommes ou du
système ». Leur fonction d’évaluation est essentiellement fondée sur l’impact
de la politique évaluée sur les usagers et les citoyens. Les missions
d’évaluation des politiques publiques sont destinées, soit à encadrer la mise
en place d’un dispositif nouveau souhaité par l’autorité publique soit à
corriger une politique en place263.
Les corps d’inspection sont des inspections généraux (avec des
délégations au niveau local) et sont rattachés à la quasi-totalité des
départements ministériels : intérieur, administration territoriale, santé,
éducation, affaires sociales, culture et sport, finances, sécurité, fonction
publique etc. Il ne leur est pas reconnu de pouvoirs de décision expresse
dans leur fonction. Ils se suffisent aux rapports dans lesquels ils font l’état
des lieux des services inspectés et proposent des recommandations ou
suggestions, quitte à l’autorité compétente de recevoir ces rapports et de
donner suite. Partie intégrante de l’administration ministérielle, leur étude
dans cette partie du travail témoigne du rôle qu’ils jouent dans l’organisation
administrative. Cependant, la difficulté majeure des corps d’inspection –
c’est d’ailleurs le cas de la grande partie des organes administratifs de
contrôle de l’administration – réside dans le fait que leur recommandations
sont très peu prises en compte, ce qui les amène à refaire le même travail
avec les mêmes constats et recommandations durant des années
consécutives.

263 Sur toute la question, lire GUETTIER (C), Institutions Administratives, op. cit, p. 212 – 216.

131
 CHAPITRE 2 :

L’ADMINISTRATION DECONCENTREE

Étant entendu que le Président de la République et les ministres ne

peuvent à eux seuls prendre des décisions administratives au nom de l’Etat,
en raison du fait qu’ils ont tous leurs offices dans la capitale et donc éloignés
des réalités locales (mais pour bien d’autres raisons aussi), la technique de la
déconcentration administrative permet à certaines autorités administratives
de décider et d’agir au nom de l’Etat dans leurs ressorts territoriaux. Ils sont
distincts des autorités centrales et des autorités décentralisées avec lesquelles
leurs compétences ne s’entremêlent pas. L’administration déconcentrée de
l’État est administrée par les autorités déconcentrées.
En effet, la déconcentration est un mode d’aménagement des structures
de l’Administration caractérisée, au sein d’une même personne publique, par
la remise du pouvoir de décision ou par la délégation de celui-ci à des
organes appartenant à la hiérarchie administrative et qui lui demeurent
assujettis ; appliquée à l’administration de l’Etat sur le territoire, la
déconcentration se traduit par une distinction entre services centraux et
services extérieurs. Exemple, le préfet, commissaire de la République est
dans le cadre du département ou de la région une autorité déconcentrée264.
Elle désigne aussi un mode d’organisation et d’aménagement des structures
de l’administration de l’Etat sur le territoire et une des modalités de
répartition des compétences entre l’Etat central et les administrations
extérieures265. « La déconcentration consiste donc en une redistribution des
compétences et pouvoirs au sein même de l’Etat unitaire »266.
La déconcentration caractérise un système administratif dans lequel le
pouvoir central délègue certaines de ses compétences à des agents locaux de
l’Etat placés soit à la tête de services extérieurs, soit à la tête d’une
circonscription administrative267. A cet effet, elle consiste à attribuer des

264 CORNU (G) (Dir.), Vocabulaire juridique, op.cit, p.255.

265 Expression employée par Léon AUCOC en 1865 quand il fut maître des requêtes au Conseil
d’Etat français et reprise par NAHOUNNGAR BELEMGOTO BEKOUTOU, « Une
déconcentration dynamique pour la mise en œuvre d’une décentralisation harmonieuse », op. cit,
note en bas de page n°2.
266 NAHOUNNGAR BELEMGOTO BEKOUTOU, « Une déconcentration dynamique pour

la mise en œuvre d’une décentralisation harmonieuse », op. cit, p. 34.

267 Au Tchad, le Comité technique interministériel d’appui au Haut comité chargé des réformes

institutionnelles constate, dans son Rapport final, que la déconcentration qui permet une
représentation de l’Etat auprès des collectivités territoriales décentralisées n’a pas favorisé un
réel rapprochement des services de l’Etat et des administrés.
Par ailleurs, au Tchad, l’on note un certain décalage numérique entre les
circonscriptions administratives (trois (3) : Région, Département et Sous-préfecture sous la
Constitution de 1996 révisée ; trois (3) : Province, Département et Commune, sous la

133
compétences propres à des délégués du Gouvernement central, le Chef de
l’Etat ou de Gouvernement ne pouvant matériellement produire lui-même
toutes les décisions administratives. C’est une simple modalité d’exercice de
l’autorité, des pouvoirs de décision sont transférés du centre à la périphérie,
à des autorités dépendant étroitement du pouvoir central. Deux techniques
d’aménagement du pouvoir administratif sont envisageables :
- soit permettre au Chef de l’Exécutif de déléguer son pouvoir de décision
à ses subordonnés, au moins dans certaines matières ou pour les mesures les
moins importantes ;
- soit faire attribuer aux subordonnés certaines compétences par des
textes législatifs ou réglementaires.
En France, le Décret du 1er Juillet 1992 portant Charte de la
déconcentration met en œuvre les principes de la loi du 6 février 1992 sur
l’administration territoriale de la République : seules les missions à caractère
national doivent revenir aux administrations centrales, le reste est pris en
charge par les services déconcentrés, organisés dans le cadre des
circonscriptions régionales, départementales et des arrondissements. Aussi,
toutes les autorités administratives, à l’exception des plus hautes, qui sont à
la fois des autorités politiques et des autorités administratives, sont soit
déconcentrées, soit décentralisées268.
La décision est toujours prise par l’Etat mais par l’intermédiaire d’une
autorité déconcentrée qui demeure soumise au contrôle du pouvoir central269.
La déconcentration maintient la centralisation, mais elle atténue ses rigueurs
en confiant certaines attributions du pouvoir central à ses agents locaux, qui
administrent désormais sur place, au lieu d’exécuter les décisions du
ministre. Les autorités administratives locales restent soumises au pouvoir
hiérarchique qui se manifeste, comme le pouvoir de tutelle, par l’annulation,
la suspension et l’approbation. Il comporte en outre la réformation des actes,
au lieu de la substitution d’action, et il peut généralement s’exercer pour tout
motif, c’est-à-dire pour simple opportunité 270. La déconcentration
administrative consiste donc en un découpage du territoire de l’Etat en des
circonscriptions administratives ; celles-ci correspondant plus généralement
aux territoires des CTD.
En outre, l’objectif global de la déconcentration administrative est
d’assurer tout d’abord l’unité d’application des politiques publiques décidées
par les administrations centrales (ou ministérielles). Il y a donc :

Constitution de 2018) et les collectivités locales (quatre (4) : Région, Département, Commune et
Communauté rurale) sous la Constitution de 1996 révisée ; deux (2) : Province et Commune,
sous la Constitution de 2018).
268 Lire ROUAULT (M-C), L’essentiel de l’organisation administrative, op. cit, pp.31 – 32.
269 GRANDGUILLOT (D), les collectivités territoriales en France, Paris, Gualino lextenso

édition, 2013/2014, p.5.

270 TROTABAS (L) et ISOART (P), Droit public, op. cit, p. 127.

134
 - Unité d’interprétation des politiques et directives émanant du
pouvoir central, et
- Unité de mise en œuvre des politiques publiques par les
responsables territoriaux sans distinction des régions271.
En effet, c’est dans les structures déconcentrées que se trouvent aussi les
services déconcentrés des différents ministères. Le décret
n°714/PR/PM/MENPC/2016 du 07 décembre 2016, portant organigramme
du ministère de l’éducation nationale et de la promotion civique, par
exemple prévoit que les services déconcentrés dudit ministère sont les
académies de l’éducation nationale, les délégations régionales communes,
les inspections départementales de l’éducation nationale et de la promotion
civique (IDENPC), les inspections pédagogiques272. De toute évidence, il
faut rappeler qu’au Tchad, dans leur ensemble, les services déconcentrés des
ministères sont organisées par un acte unique, le décret
n°609/PR/PM/SGG/2016 du 31 août 2016, portant création et organisation
des délégations régionales des départements ministériels en l’occurrence.
Au Tchad, depuis les premières lois de la décentralisation issues de la
Constitution de 1996 révisée, les structures déconcentrées étaient la Région
avec à sa tête un Gouverneur de la Région, le Département avec à sa tête un
Préfet du Département et la Sous-préfecture avec à sa tête un Sous-préfet.
Avec l’avènement des réformes institutionnelles de 2018, les structure
déconcentrées sont désormais la Province (ancienne Région), avec à sa tête
un Gouverneur de Province et le Département avec à sa tête un Préfet de
Département273. Ces différentes autorités ont, dans leurs différents ressorts,
« la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect
des lois ». Ce sont eux aussi qui assurent la tutelle sur les CTD, dans le
respect de la hiérarchie administrative. A cet effet, selon NAHOUNNGAR
BELEMGOTO BEKOUTOU, « la hiérarchie administrative est constituée
des structures pyramidales liées les unes aux autres par le sentiment
d’appartenir au même corps : les agents sont reliés les uns aux autres par
des hiérarchies stratifiées comme décrites ci-après :
- au sommet, le pouvoir central : Président de la République,
gouvernement, secrétariat général, directions techniques et services ;
- aux échelons intermédiaires : gouverneurs, préfets et sous-préfets ;

271 NAHOUNNGAR BELEMGOTO BEKOUTOU, « Une déconcentration dynamique pour

la mise en œuvre d’une décentralisation harmonieuse », op. cit, p. 37.

272 Article 35 du décret n°714/PR/PM/MENPC/2016 du 07 décembre 2016 ci-haut cité.
273 Lire la Synthèse des Travaux du forum national inclusif, p. 3 et l’article 4 l’Ordonnance

n°038/PR/2018 du 10 aout 2018 portant création des Unités administratives et des Collectivités
Autonomes.

135
 - aux bas de l’échelle : les agents des services déconcentrés (chefs de
services déconcentrés de l’Etat) »274. Ces structures se présent ainsi qu’il
suit :
SECTION 1 : de la Région, circonscription administrative, structure
déconcentrée de l’Etat à la Province
La région275 est au Tchad en même temps une circonscription
administrative276 de l’Etat et une collectivité territoriale décentralisée. Mais
en revanche, à quoi renvoi le terme circonscription administrative ? Il s’agit
d’une division du territoire national, délimitée par des limites géographiques
précises, qui ne possède pas la personnalité juridique et qui correspond à une
zone de compétence générale de l’ensemble des services de l’Etat, à la tête
de laquelle est nommé un représentant de l’Etat. C’est le cadre de l’action
déconcentrée du pouvoir central. A cet effet, le territoire national est divisé
en circonscriptions administratives, hiérarchisées, dont chacune correspond à
la sphère de compétence territoriale d’un agent local du pouvoir central,
responsable des services de l’Etat. La circonscription est une subdivision
géographique, un simple cadre pour l’exercice de l’administration d’Etat.
Elle est privée de toute vie juridique autonome, ne possède pas de véritable
statut. Ces subdivisions sont assemblées selon un principe d’organisation
hiérarchique, les subdivisions inférieures étant englobées par la subdivision
supérieure. Elle est l’expression de la politique de déconcentration277. La
circonscription administrative peut être soit d’administration générale278,
soit d’administration spéciale279.

274 NAHOUNNGAR BELEMGOTO BEKOUTOU, « Une déconcentration dynamique pour

la mise en œuvre d’une décentralisation harmonieuse », op cit. p. 40 .

275 Nous avons signalé plus haut qu’avec les réformes institutionnelles de 2018, les Régions

deviennent dorénavant des Provinces et leur nombre est maintenu à vingt-trois (23). Cependant,
ce changement d’appellation n’emporte aucune conséquence juridique ; ce qui signifie que
l’étude de la Région renvoie à l’étude de la Province.
276 La Région, en tant que circonscription administrative doit être délimitée. Et s’agissant de la

délimitation des circonscriptions administratives au Tchad, le Rapport final du Comité technique

interministériel d’appui au Haut comité chargé des réformes institutionnelles révèle une situation
qui, si elle est vérifiée, serait assez déplorable. En effet, selon le Rapport, « au Tchad, le
découpage des unités administratives donnant naissance aux premières collectivités territoriales
décentralisées, s’est fait sans étude préalable et est de ce fait, source de nombreuses tensions et
de difficultés de cohabitation. Aussi, la situation a empiré avec la création des nouvelles
structures administratives pour lesquelles des frontières identifiées n’ont pas été tracées», (lire
le Rapport final du Comité technique d’appui au Haut comité chargé des réformes
institutionnelles, p.68).
277 Lire ROUX (J-C) (Dir.) Organisation administrative, décentralisation et administration

territoriale au Tchad et en France, op. cit, p.14.

278 C’est le cas la Région, du Département, de la Sous-préfecture sous les premières lois de la

décentralisation.
279 L’on rencontre dans ce cas les régions militaires, le ressort d’une cour d’Appel ou d’un

tribunal administratif, etc.

136
 Au demeurant, si les régions sont de création assez récente au Tchad, leur
histoire remonte à la France où elles étaient d’abord de circonscriptions
administratives avant d’être érigées en établissements publics territoriaux à
partir des circonscriptions d’action régionale par la loi du 5 juillet 1972, pour
enfin revêtir le statut d’une collectivité territoriale à partir des lois de la
décentralisation de 1982. En tant que circonscription administrative, la
région est au Tchad un cadre de représentation territoriale de l’Etat car, « les
unités administratives sont des cadres de représentation territoriale de
l’Etat »280. Il revient à la loi organique n°019/PR/2010 du 13 octobre 2010
déterminant les principes fondamentaux de l’organisation administrative du
territoire de la République du Tchad de lister ces unités en ces termes : « les
unités administratives sont : les Régions, les Départements, les Sous-
préfectures »281. Ainsi, en vertu de la même loi, « la Région est le cadre de
représentation de l’Etat auprès de la collectivité territoriale décentralisée à
l’échelon régional. Elle est l’unité administrative d’échelon supérieur à la
disposition directe du pouvoir central où s’exerce l’autorité publique de
conception, de coordination, d’animation, et de contrôle des services publics
déconcentrés»282. Le contenu des attributions de la région, unité
administrative, se trouve dans cette dernière disposition. En effet, l’analyse
de cette disposition fait ressortir trois (3) caractéristiques de la région en tant
que circonscription administrative de l’Etat :
Primo : la région est le cadre de représentation de l’Etat auprès de la
collectivité territoriale décentralisée à l’échelon régional. Mais ceci voudrait
dire que c’est à travers la région, perçue comme unité administrative de
l’Etat, que ce dernier assure sa représentation auprès de la région collectivité
territoriale décentralisée. Ceci ne traduit pas de facto que la circonscription
administrative régionale n’existe que pour représenter l’Etat auprès de la
région, collectivité territoriale. Elle peut exister sans que cette dernière
n’existe. C’est d’ailleurs le cas actuel au Tchad. Cependant, lorsqu’il existe,
c’est par elle que l’Etat est représenté via le Gouverneur de Région auprès du
Conseil régional.
Secundo : elle est l’unité administrative d’échelon supérieur à la
disposition directe du pouvoir central. On comprend par-là que de toutes les
unités administratives existantes, la région est la plus grande. Elle est la plus
grande et est gérée directement par l’Etat, qui nomme à sa tête une autorité
étatique qui agit en lieu et place en son nom et pour son compte. Les
décisions du Gouverneur de Région engagent la responsabilité de l’Etat dont
il est le commis.

280 Article 3 de la loi organique n°019/PR/2010 du 13 octobre 2010 déterminant les principes
fondamentaux de l’organisation administrative du territoire de la République du Tchad.
281 Article 6 de la loi organique n°019/PR/2010 du 13 octobre 2010 ci-haut citée.
282 Article 7de la même loi.

137
 Tertio : c’est dans cette unité administrative que s’exerce l’autorité
publique de conception, de coordination, d’animation, et de contrôle des
services publics déconcentrés. Autrement dit, la région est le lieu de
concentration des services déconcentrés de l’Etat. C’est à ce niveau que sont
coordonnés et animé les services territoriaux de l’Etat. C’est aussi à ce
niveau que les grandes décisions concernant l’administration déconcentrée
de l’Etat sont prises. Cette posture lui permet d’être le siège des institutions
nationales à l’échelon territorial. L’on recense en son sein toutes les
délégations des départements ministériels si ces dernières sont prévues.
En effet, les délégations ministérielles, régionales ou départementales au
Tchad sont prévues par le décret n°609/PR/PM/SGG/2016 du 31 août 2016,
portant création et organisation des délégations régionales et
départementales ministérielles. Un autre arrêté, celui n°1006/PR/PM/2017,
portant organisation et fonctionnement des délégations régionales des
départements ministériels, prévoit expressément que « les délégations
régionales sont des services déconcentrés des ministères »283. Elles sont
placées sous la tutelle conjointe des ministères dont elles relèvent. Toutefois,
elles sont coordonnées par des Délégués. Selon l’arrêté ci-haut cité, les
délégations régionales sont regroupées par secteur de compétence. Elles se
présentent comme suit :
- Délégation aux finances et à l’économie ;
- Délégation aux infrastructures ;
- Délégation à l’enseignement et à la jeunesse ;
- Délégation à la Santé et aux Affaires sociales ;
- Délégation au développement rural ;
- Délégation à l’emploi, aux marchés publics et aux droits de
l’Homme ; et
- Délégation à la Sécurité284.
Revenant à la Région, structure déconcentrée de l’Etat, sa gestion est
assurée par le Gouverneur de Région qui est le chef de cette unité
administrative. En effet, le Gouverneur de Région tient ses attributions du
décret n°154/PR/MISD/2001 portant attributions des Chefs des Unités
administratives. Aux termes de ce décret, le Gouverneur de Région est placé
sous le contrôle hiérarchique du Ministère de l’intérieur, de la sécurité et de
la décentralisation285. Il est dans les limites de sa circonscription, le
représentant du Gouvernement. Ce qui lui confère le privilège d’être le
dépositaire des pouvoirs de la République. Il veille donc à l’exécution des
lois et règlements. En outre, sous la supervision du Premier ministre et sous

283 Article 2 de l’arrêté n°1006/PR/PM/2017 ci-haut cité.

284 Article 4 du même arrêté.
285 Toutefois, il sied de préciser que le ministère en charge de la décentralisation étant détaché, le

Gouverneur de Région est sous la hiérarchie du ministère en charge de l’administration du

territoire qui peut être combiné ou non avec celui de l’intérieur et de la sécurité.

138
le contrôle des ministres, le Gouverneur assure, dans sa circonscription, la
coordination de tous les services publics régionaux. Il coordonne et contrôle
les activités des services publics et parapublics déconcentrés installés dans sa
circonscription. Il reçoit copie des correspondances adressées aux
administrations centrales et rend compte du fonctionnement régulier des
services publics. Il donne aussi son avis sur des problèmes qui se posent
dans sa circonscription.
En tant que premier responsable de l’administration déconcentrée, le
Gouverneur de Région exerce le pouvoir hiérarchique sur les autorités
administratives et les services déconcentrés régionaux de sa circonscription.
A cet effet, le Préfet de Département est tenu de lui rendre compte de toutes
les situations survenues dans sa circonscription. Son titre lui permet de
veiller à la bonne gestion des chefferies traditionnelles et les affaires
religieuses et coutumières. Aussi, en tant que supérieur hiérarchique de tous
les fonctionnaires affectés dans la région, le Gouverneur apprécie et note une
fois par an les fonctionnaires et agents des services régionaux. Il adresse,
chaque fin d’année aux ministres, une appréciation générale sur la manière
de servir des Chefs de services déconcentrés placés sous ses ordres. En
outre, il peut affecter ou muter à l’intérieur de sa circonscription, le
personnel de l’administration générale mis à sa disposition et, à la demande
des chefs de services, les fonctionnaires dans les services déconcentrés
régionaux. Il exerce la tutelle administrative et financière sur le Conseil
régional, le contrôle de légalité sur ses actes et veille à l’exécution de ses
délibérations (pour ce qui est des rapports entre le Gouverneur de Région et
les autorités décentralisées, voir le représentant de l’Etat dans la région
(infra, IIème partie).
Le Gouverneur de Région joue aussi un rôle assez important dans le
développement de sa circonscription (rôle que jouent d’ailleurs tous les chefs
d’unités administratives). Ces rôles, prévus à l’article 10 du décret
n°154/PR/MISD/2001, ci-haut cité consistent à :
- veiller à la préparation et à l’exécution du plan de développement
régional en cohérence avec le plan national de développement ;
- fournir au Gouvernement tous les renseignements nécessaires en
vue de l’élaboration et de la réalisation du plan national ;
- présider les commissions et autres réunions à caractère économique
et social ;
- contrôler les activités des entreprises et la qualité de leurs produits
soumis à la consommation des citoyens ; et
- prendre des mesures d’urgence qui s’imposent en cas de calamités
naturelles et en rendre compte au gouvernement.
En plus de ces attributions, le Gouverneur de Région se voit dépositaire
des pouvoirs de police dans sa circonscription. A cette fin, il veille à l’ordre
public et à la sécurité des personnes et des biens et peut prendre des
règlements de police. Les forces chargées du maintien de l’ordre et de

139
sécurité implantées dans la région relèvent de son autorité. Il peut enfin
bénéficier des délégations de certaines attributions de la part des membres du
gouvernement. Tel est ce que pourrait dire de la région, circonscription
administrative. Quid du Département ?
SECTION 2 : le Département, circonscription administrative,
structure déconcentrée de l’Etat
Il sied de préciser de prime abord que le statut des Départements,
circonscriptions administratives, structures déconcentrées de l’Etat, n’a pas
subi de métamorphoses suite aux réformes institutionnelles de 2018.
Néanmoins, ils sont consacrés comme seules circonscriptions électorales
pour les élections législatives, leurs délimitations seront redéfinies et leur
nombre s’est accru suite à ces réformes286. Comme la région, le
département287 tire son fondement de l’article 202 de la Constitution de 1996
révisée. En effet, « le département est une structure de l’administration
territoriale, ayant la double qualité de collectivité locale et de
circonscription de l’Etat »288. Son histoire remonte à un décret français du
22 décembre 1789, découpant le territoire français en départements et est
réalisée par la loi du 26 février 1790. Au début, le département fut considéré
comme une simple circonscription administrative avant d’être érigé en
collectivité territoriale par la loi du 10 août 1871. Son autonomie était non
exhaustive car l’exécution des délibérations de son organe délibérant, le
conseil général, relevait du préfet, agent déconcentré nommé par le pouvoir
central. C’est l’article 87 de la Constitution de 1946 qui instaure le président
du Conseil général, nouvel Exécutif départemental289.
Le département est au Tchad une circonscription administrative de
l’Etat290 en même temps qu’une collectivité territoriale décentralisée291.
Cependant, les réformes institutionnelles de 2018 maintiennent le
département, circonscription administrative de l’Etat et suppriment le
département, collectivité territoriale décentralisée292 car, les seules CTD
devant exister dorénavant au Tchad sont la Province (actuelle Région) et la

286 Leur nombre passe de soixante-neuf (69) à cent sept (107) ; article 2 de l’Ordonnance
n°038/PR/2018 du 10 aout 2018, précitée.
287 Il est à rappeler que les réformes institutionnelles de 2018 conservent le département en tant

que circonscription administrative de l’Etat, mais suppriment plutôt le département en tant que
Collectivité territoriale décentralisée (lire la Synthèse des travaux du forum national inclusif, p.
2).
288 CORNU (G) (Dir.), Vocabulaire juridique, op.cit, p.274.
289
TROTABAS (L) et ISOART (P), Droit public, op. cit, p. 135.
290 Article 6 de la loi n°019/PR/2010 du 13 octobre 2010 déterminant les principes

fondamentaux de l’organisation administrative du territoire de la République du Tchad.

291 Article 1er de la loi organique n°002/PR/2000 portant Statut des CTD.
292 Lire la synthèse des travaux du forum national inclusif, p.3.

En outre, avec l’avènement des réformes institutionnelles, le Département sera aussi désormais
la circonscription électorale pour les élections législatives, (lire la synthèse des travaux du forum
national inclusif, p. 5).

140
Commune. Toutefois, à l’heure actuelle, c’est aux termes de la loi
n°019/PR/2010 du 13 octobre 2010 précitée que le département est conçu
comme l’unité administrative où s’exerce l’autorité publique de
coordination, d’animation et de gestion293. Il est le cadre de représentation de
l’Etat auprès de la collectivité territoriale décentralisée à l’échelon
départemental. Il se compose de plusieurs sous-préfectures.
En tant qu’unité administrative, le département est placé sous la
responsabilité du Préfet de département, agent de l’Etat, nommé par décret
en Conseil des ministres, qui assure la coordination de tous les services
déconcentrés de l’Etat dans la circonscription et dont il est le chef. Il est
secondé par le Secrétaire Général du département, agent de l’Etat qui assure
lui aussi des fonctions administratives.
Le département au Tchad est dirigé par un Préfet de département. Ce
dernier était autrefois Préfet dans une Préfecture. En effet, c’est le Décret
n°267/PR/INT du 02/11/1972 fixant les attributions des Préfets qui
définissait le rôle du Préfet au Tchad294. Selon ledit décret, le Préfet est placé
sous l’autorité du Président de la République et sous le contrôle général du
Ministre de l’intérieur. A cet effet, il est, dans les limites de sa
circonscription, le représentant du gouvernement et donc dépositaire des
pouvoirs de la République. Dans son ressort, il veille à l’exécution des lois,
règlements et autres décisions gouvernementales. Chef de sa circonscription
administrative, le Préfet assure la direction de tous les services publics et
parapublics installés dans sa circonscription, sous le contrôle des ministres
compétents. Ce titre lui confère l’habilitation à contrôler les activités
administratives de ces services. Il rend compte de leur fonctionnement au
gouvernement et donne son avis sur les problèmes qui se posent dans sa
circonscription. Par ce titre aussi, le Préfet se voit le supérieur hiérarchique
des Sous-préfets et autres agents affectés dans le département. Ce qui
emporte pour conséquence son habilitation à les noter annuellement.
En outre, en vertu du décret n°267/PR/INT du 02/11/1972 précité, le
Préfet peut affecter ou muter à l’intérieur de sa circonscription le personnel
de l’administration générale mis à sa disposition et, à la demande des chefs
de services préfectoraux, les fonctionnaires et agents des services
techniques295. Il reçoit obligatoirement copies des décisions d’affectation, de
mutation ou de congés concernant les personnels de l’Administration dans sa
circonscription. Il peut, dans sa circonscription, prendre des règlements de
police car il veille à l’ordre public et à la sécurité des personnes et des biens,
en application de l’article 9 du décret n°267/PR/INT du 02/11/1972 précité.
L’article 10 quant à lui prévoit que le Président de la République peut par

293 Article 8 de la loi n°019/PR/2010 du 13 octobre 2010 ci-haut citée.

294 A cette époque, on parlait du Préfet de Préfecture et non du Préfet de Département. La
Préfecture étant le plus grand échelon territorial.
295 Article 4 du décret n°267/PR/INT du 02/11/1972 ci-haut cité.

141
arrêté, déléguer certains de ses pouvoirs aux Préfets en général ou à tel préfet
en particulier.
Sous les lois de la décentralisation qui sont apparues à partir de l’année
2000, le Préfet de Préfecture deviendra Préfet de département. Et c’est le
décret n°154/PR/MISD/2001 portant attributions des Chefs des Unités
administratives, qui détermine ses attributions. Sans pour autant innover en
profondeur les attributions du Préfet de Préfecture définies par le décret
n°267/PR/INT du 02/11/1972, le décret n°154/PR/MISD/2001 ci-haut cité
place le Préfet de département sous le contrôle général du Ministère de
l’Intérieur et sous l’autorité du Gouverneur de région. Il est, dans la limite de
sa circonscription le Chef de l’Administration. Ce qui lui permet d’être le
dépositaire des pouvoirs de la République. Comme le Gouverneur de région,
le Préfet de département veille à l’exécution des lois et règlements. Et sous
la supervision du Ministre de l’intérieur, il assure la coordination de tous les
services publics départementaux. Il contrôle les activités des services publics
et parapublics déconcentrés installés dans sa circonscription, reçoit copie des
correspondances adressées aux administrations centrales et régionales,
exerce le pouvoir hiérarchique sur les Sous-préfets et Chefs de services
déconcentrés départementaux. A ce titre, le Sous-préfet est tenu de lui rendre
compte de toutes les situations survenues dans sa circonscription. Toujours à
l’instar du Gouverneur de région, le Préfet de département veille à la bonne
gestion des chefferies traditionnelles et coutumières, apprécie et note une
fois par an les fonctionnaires et agents des services départementaux. Il
adresse aussi chaque fin d’année aux ministres une appréciation générale sur
la manière de servir des Chefs de services déconcentrés placés sous ses
ordres. En outre, le Préfet peut affecter ou muter à l’intérieur de sa
circonscription le personnel de l’administration générale mis à sa disposition
et sur proposition des Chefs de services, les fonctionnaires et agents des
services déconcentrés départementaux. Il assure dans sa circonscription, la
tutelle administrative et financière sur les Conseils départemental et
municipal installés dans le Chef-lieu du département. Ce qui lui autorise à
exercer le contrôle de légalité sur leurs actes et veiller à l’exécution de leurs
délibérations.
En matière de développement économique et social, le Préfet de
département est, dans sa circonscription, chargé de :
- veiller à la préparation et à l’exécution du plan de développement
départemental en cohérence avec le plan régional et national de
développement ;
- fournir au gouvernement tous les renseignements nécessaires en vue
de l’élaboration et de la réalisation du plan régional et national ;
- présider les commissions et autres réunions départementales à
caractère économique et social ;
- contrôler les activités des entreprises et la qualité de leurs produits
soumis à la consommation des citoyens ; et

142
 - prendre des mesures qui s’imposent en cas de calamités naturelles et
rendre compte au Gouverneur de Région.
Dans sa circonscription administrative, le Préfet veille à l’ordre public et
à la sécurité des personnes et des biens. Il peut, à cette fin, prendre des
règlements de police. A cette fin aussi, les forces de l’ordre et de sécurité
implantées dans le département relèvent de son autorité. Il dispose du droit
de réquisition conformément à la règlementation en vigueur. Outre ces
attributions, les membres du gouvernement peuvent déléguer certaines de
leurs attributions au Préfet de département.
Pour ce qui est des rapports entre le préfet du département et les autorités
décentralisées, voir le représentant de l’Etat dans le département (infra, IIème
partie)
SECTION 3 : de la Sous-préfecture, circonscription administrative,
structure déconcentrée de l’Etat à sa suppression
Les Sous-préfectures296 au Tchad ont une existence relativement ancienne
par rapport aux régions et aux départements. Ils sont de véritables
circonscriptions administratives de l’Etat. Ils trouvent leur fondement à
l’article 6 de la loi organique n°019/PR/2010, précitée297. Aux termes de
ladite loi, la Sous-préfecture est l’unité administrative de gestion298. Elle est
le cadre de représentation de l’Etat auprès des communes et des
communautés rurales. A cet effet, il appartient au Sous-préfet d’exercer la
tutelle sur ces dernières299.
C’est le Sous-préfet qui est l’autorité principale en charge de la Sous-
préfecture. En effet, aux termes du décret n°154/PR/MISD/2001 portant
attributions des Chefs des Unités administratives, le Sous-préfet est placé
sous l’autorité hiérarchique du Préfet de département. Il est dans le ressort de
sa circonscription, le dépositaire des pouvoirs de la République. Il veille à
cet effet au maintien de l’ordre et de la sécurité. Ainsi, les forces chargées du
maintien de l’ordre installées dans sa circonscription relèvent exclusivement
de son autorité. Aussi, sous l’autorité hiérarchique du Préfet de département,
le Sous-préfet exerce une tutelle administrative et financière sur les
communes et communautés rurales relevant de sa circonscription. A ce titre,
il exerce le contrôle de légalité sur leurs actes et veille à l’exécution de leurs
délibérations. En outre, sous l’autorité hiérarchique du Préfet de département
et dans le ressort de sa circonscription, le Sous-préfet exerce les mêmes

296
Les Sous-préfectures ont disparu avec les réformes institutionnelles de 2018. Elles feront
désormais place aux Communes, conformément aux résolutions du Forum national sur les
réformes institutionnelles de 2018.
297 Toutefois, d’origine ancienne, elles trouvent aussi leur existence dans des textes biens

anciens.
298 Article 9 la loi organique n°019/PR/2010 ci-haut citée.
299 Sur cet aspect, voir en infra le représentant de l’Etat auprès de la commune et de la

communauté rurale, IIème partie.

143
attributions que le Préfet300. Ceci lui permet aussi de gérer les chefferies
traditionnelles et coutumières.
Enfin, contrairement au Gouverneurs de régions et Préfets de
départements qui décident par Arrêtés (arrêtés régionaux et arrêtés
départementaux), les actes pris par les Sous-préfets sont des « décisions
sous-préfectorales ».
En somme, l’étude des unités administratives, structures déconcentrées de
l’Etat, démontre que l’organisation administrative au Tchad est semblable à
une pyramide. Cette dernière est subdivisée en plusieurs degrés. On y
rencontre des Régions, au sein desquelles se trouvent des Départements et au
sein de ces derniers l’on trouve des Sous-préfectures. Il s’agit là de leur
structuration. Quant à leur fonctionnement, il apparait que les différentes
autorités administratives chargées de leur gestion ont quasiment les mêmes
attributions dans leurs circonscriptions respectives : le Sous-préfet a, dans la
Sous-préfecture, presque les mêmes attributions du Préfet de Département,
ce dernier ayant dans le Département, la quasi-totalité des attributions du
Gouverneur de Région dans la circonscription régionale. Néanmoins, le
respect de la hiérarchie administrative impose une subordination et oblige
l’autorité hiérarchiquement inférieure à agir sous le contrôle de l’autorité
hiérarchiquement supérieure et ainsi de suite. Ce qui donne pour résultat le
contrôle du Gouverneur de Région sur les Préfets de Départements. Ceux-ci
exercent à leurs tours des contrôles sur les Sous-préfets de leurs
circonscriptions. Toutefois, toutes ces autorités exercent des contrôles sur les
fonctionnaires et autres agents publics déconcentrés exerçant dans leurs
ressorts territoriaux, excepté certains corps à l’instar des magistrats, des
militaires, etc. Néanmoins, rien ne leur empêche de rendre compte du
fonctionnement des services publics dont relèvent ces agents à leurs
ministères d’origine.

300 Article 36 du décret n°154/PR/MISD/2001, précité.

144
 CHAPITRE 3

LES ETABLISSEMENTS PUBLICS ETATIQUES

C’est l’Etablissement public en tant service public personnifié qui sera

traité ici car, la notion de service public dans son ensemble a été largement
traité dans le chapitre introductif.
En effet, le droit public applicable au Tchad, compte tenu de ses emprunt
au droit français301, connait une décentralisation à double facette : la
décentralisation administrative territoriale, caractérisée par la mise en place
d’entités infra étatiques appelées collectivités territoriales décentralisées,
autonomes mais non indépendants de l’Etat unitaire auquel elles trouvent
leur existence et la décentralisation technique ou par service qui institue des
Etablissements publics, personnes morales de droit public, autonomes et
ayant une activité de service public. C’est cette deuxième forme de
décentralisation qui sera mis en relief dans le présent chapitre.
L’Etablissement public est une structure chargée d’un service public et
qui, de par son caractère intrinsèque de rattachement, est placé sous la tutelle
d’une collectivité territoriale (Etat ou CTD). Il est soumis à la règle de
spécialité, ce qui le distingue des deux autres personnes morales de droit
public. L’établissement public est la matérialisation de la décentralisation
technique ou par service. Il se situe donc au centre de la notion du service
public.
Les Etablissements publics peuvent être locaux ou nationaux. Locaux
c’est-à-dire rattachés à aux CTD ; nationaux c’est-à-dire rattachés à l’Etat.
Ces derniers exercent sur eux la tutelle. En outre, les Etablissement Publics

301 L’avant – propos du support pédagogique de préparation à la décentralisation, intitulé

« Organisation administrative, décentralisation et administration territoriale au Tchad et en
France », produit par l’Association des Communes du Tchad en mars 1999, sous la direction de
ROUX (J-C), reconnait d’ailleurs cet emprunt au droit français lorsqu’il souligne que « ce
document ne veut pas imposer un modèle, ni même donner d’exemples à suivre. S’il fait
référence à la décentralisation française, c’est parce que l’organisation administrative
actuelle du Tchad puise ses sources dans le système français et que le processus en cours au
Tchad trouve, pour une part, son inspiration dans les lois « Defferre » de décentralisation,
qui ont transformé radicalement l’organisation administrative du territoire français à partir de
1982 ». S’agissant particulièrement du droit administratif, le Professeur DEMBA SY dira même
que « lorsqu’on observe les expériences nationales, on pourrait soutenir que le droit
administratif d’un pays africain ne présente aucune originalité par rapport à celui d’un autre
pays africain ni par rapport au droit français. On pourrait même douter de l’existence d’un
droit administratif en Afrique francophone en raison de sa grande fidélité au droit français »
(DEMBA SY, « Droit administratif et communicabilité en Afrique », document en ligne,
Google, op. cit; p.1).

145
ont une certaine diversité catégorielle. En plus d’être nationaux ou locaux, ils
peuvent être administratifs ou industriels et commerciaux etc. et peuvent
intervenir dans les domaines social, culturel, économique, financier,
scientifique, technique ou sanitaire etc.
L’Etat, représenté par son administration publique que nous venons
d’étudier, utilise dans une large mesure l’Etablissement public pour parvenir
à ses fins de service public. Autrement dit, le service public qui est en même
temps une activité qu’une structure est le principal moyen d’action de
l’administration. C’est par lui que l’Etat assure la mise en œuvre de ses
missions. C’est aussi par lui que les autorités administratives voire politiques
assoient leurs politiques publiques, leurs ambitions. L’établissement public
est donc d’une importance majeure pour l’administration de l’Etat qui ne
peut s’en passer. Il est défini « … traditionnellement comme un ensemble de
moyens affectés à un service public spécialisé, doté de la personnalité
morale de droit public »302.
En effet, la notion d’Etablissement public est liée à la notion de
décentralisation qui confie la direction de certaines affaires administratives
« à des pouvoirs locaux ou à des organes spécialisés »303. Lorsque ces
affaires administratives sont confiées aux pouvoirs locaux c’est-à-dire les
collectivités locales, il s’agit de la décentralisation administrative territoriale
car les collectivités locales que sont les régions, les départements, les
communes et les communautés rurales sont dotées d’une assise territoriale
dans laquelle elles gèrent les affaires relevant de leurs compétences. Lorsque
par contre, ces pouvoirs sont confiés à des entités spécialisées dans une
activité précise appelées établissements publics, il s’agit là de la
décentralisation technique ou par service. Ces entités n’ont pas en principe
une compétence territoriale304. Des pouvoir leur sont dévolus dans un
dessein bien précis car, comme le constate la Professeur Marie-Christine
ROUAULT, « les personnes morales de droit public ont été créées afin de
satisfaire deux types de besoins : reconnaitre une capacité juridique à des
regroupements naturels de personnes (communes, départements …) ou créer
une personne afin de gérer un service public bien défini, sous le contrôle de
la collectivité qui l’a créé (établissement public). Un groupement d’individus
peut ressentir le besoin de disposer d’un patrimoine et d’accomplir les actes
de la vie juridique, afin de réaliser certains buts d’intérêt commun. La
personne morale sera propriétaire de ce patrimoine et accomplira ces actes
juridiques, par l’intermédiaire de personne physiques, qui agiront en son
nom. Répondent à ce souci les collectivités territoriales. Elles même peuvent

302 ROUAULT (M-C), L’essentiel de l’organisation administrative, op. cit, p.18.

303 TROTABAS (L) et ISOART (P), Droit public, op. cit, p. 18.
304 Néanmoins, il est à relever que certains établissements publics ont une assise territoriale.

C’est le cas des Communautés urbaines dans certains pays qui se définissent tant par leurs
activités que par leurs délimitations territoriales.

146
ressentir le besoin d’individualiser la gestion d’un de leurs services publics
et créer un établissement public»305.
L’Etablissement public est qualifié d’administratif ou de service public
administratif lorsqu’il vise la satisfaction des besoins d’intérêt général, sans
pour autant se rémunérer principalement par ses activités. Il n’a pas un but
lucratif et ses ressources ne proviennent pas pour l’essentiel des retombés de
ses activités.
L’établissement public est dit industriel et commercial lorsqu’il vise la
satisfaction des besoins d’intérêt général tout en exerçant des activités de
même nature qu’un entrepreneur privé. Ces activités sont de nature
industrielle ou commerciale en ce que la personne publique réalise des plus-
values. Ses ressources émanent donc pour l’essentiel des retombés de ses
activités.
Sur le plan juridique, les Etablissements Publics Administratifs sont
soumis au droit public, quant à leurs organisations, leurs fonctionnements,
leurs modes de gestion, leurs actes et leur contentieux revient au juge
administratif. Les Etablissement Publics Industriels et Commerciaux par
contre sont organisés selon les règles de droit public. Néanmoins, leurs
fonctionnements, leurs modes de gestion, leurs personnels306, leurs actes sont
soumis aux règles de droit privé ; ce qui entraine la compétence de principe
du juge judiciaire en cas de litige.
Aux côtés de ces deux grandes catégories cohabite une troisième
catégorie de services publics – sans ignorer qu’il y avait aussi une autre
catégorie disparue dite « service publics sociaux » que nous ne traiterons pas
ici – qui sont pas exclusivement des EPA ni des EPIC de par leurs modes de
gestion, les règles de leurs fonctionnements, la qualité de leurs usagers, la
provenance de leurs ressources etc. Ce sont des services publics hybrides ou
mixtes, qualifiés de services publics transfuges par les Professeurs
LACHAUME, BOITEAU et PAULIAT307. Leur régime juridique se
rapporte tantôt à celui des SPIC, tantôt à celui des SPA. Leur caractère
transfuge tient du fait qu’ils peuvent être des SPA dans une commune et des
SPIC dans une autre.
En tant que personne morale distincte, l’établissement public dispose de
la personnalité morale ou juridique et de l’autonomie de gestion. Cette
personnalité lui permet d’être titulaire de droits ou tenu d’obligations, de
disposer d’un patrimoine et d’ester en justice. C’est un organisme public non
soumis de manière très directe à l’autorité administrative comme les services
généraux des ministères. Il possède une organisation propre avec des organes

305 ROUAULT (M-C), L’essentiel de l’organisation administrative, op. cit, p.16.

306 Exceptés le Directeur Général et le Comptable s’il a la qualité de comptable public.
307 LACHUME (J-F), BOITEAU (C), PAULIAT (H), Droit des services publics, op. cit, p.77

-79.

147
délibérants, exécutifs et possède un personnel propre. Il peut recruter ses
propres agents dans le respect de la règlementation en vigueur.
Sans ignorer l’existence d’autres catégories d’Etablissements publics, le
présent chapitre traitera séparément les deux principales catégories de
services publics sous leurs différents aspects, c’est-à-dire leurs modes de
création et de gestion, leurs ressources ainsi que leurs organes.
SECTION 1 : les Etablissements publics administratifs
Selon le Vocabulaire juridique de l’Association Henri CAPITANT, le
service public est dit administratif lorsqu’il s’agit de la catégorie de services
publics, dits aussi « proprement administratifs », constituée résiduellement
par ceux de ces services n’ayant pas un caractère industriel et commercial et
dont le régime est essentiellement constitué des règles du droit public308. En
effet, il s’agit des structures publiques, distinctes des départements
ministériels, des structures déconcentrés et des collectivités territoriales
décentralisées. Toutefois, leur mode de création, de gestion et leur
autonomie se rapportent à ceux de ces dernières avec quelques nuances
près ; puisqu’on est en face dans les deux cas, des structures décentralisées.
Les EPA interviennent dans des domaines assez divers où le besoin de
service public s’exprime : formation, recherche, culture, médias, santé et
action sociale, tourisme, transport, développement rural etc. Pour la plupart
d’entre eux, ils ont leur siège dans la capitale avec des antennes dans les
provinces.
Sans avoir la prétention d’étudier tous les établissements publics
administratifs de l’Etat au Tchad, les études faites sur l’Office National de
Promotion du Tourisme, de l’Artisanat et des Arts (ONPTA), l’Office
National de Radiodiffusion et de Télévision du Tchad (ONRTV), la Maison
des Patrimoines Culturels du Tchad (MPCT), l’Office National d’Appui à la
Jeunesse et aux Sports (ONAJES), l’Agence Nationale d’Appui au
Développement Rural (ANADER), l’Hôpital Moderne (HM), l’Office
National des Examens et Concours du Supérieur (ONECS), le Bureau
National de Fret Terrestre (BNFT) etc. nous permettent d’avoir une vue
assez éclairée sur les EPA au Tchad.
Paragraphe 1 : les modes de création des EPA
Au Tchad, la Constitution de 1996 révisée tout comme celle du 04 mai
2018309 donnent compétence au législateur de créer les catégories
d’établissements publics. Il ressort donc des études que tous les EPA ci –
haut cités sont créés par acte législatif. Cette habilitation législative est pour
les Professeurs TROTABAS et ISOART logique et justifié puisque
l’établissement public est un service public personnifié310. Cette idée selon

308 CORNU (G) (Dir.), Vocabulaire juridique, op.cit, p. 808.

309 Article 121 – 9 de la Constitution de la République du Tchad de 1996 révisée ; article 128 –
12 de la Constitution du 04 mai 2018.
310 TROTABAS (L) et ISOART (P), Droit public, op. cit, p. 313.

148
laquelle la création du service public est « matière réservée au législateur »
s’explique d’ailleurs sans difficulté. En effet, le service public va nécessiter
l’appui des finances publiques, entrainer des atteintes à la propriété privée et
des contraintes à l’égard des administrés, il implique l’intervention des
autorités publiques avec toutes leurs prérogatives. Tout cela ne peut se faire
sans une habilitation de la loi, et la légalité donne ainsi au service public sa
force, tout en fixant ses limites. Le pouvoir règlementaire, le décret du
Président de la République en l’occurrence, n’entérine que pour préciser
l’organisation et le fonctionnement. Lorsqu’il a été institué conformément
aux dispositions légales, le service public devient affaire administrative,
c’est-à-dire que c’est à l’autorité administrative qu’il appartient d’en assurer
l’organisation par voie réglementaire. Et pour de nombreux cas encore, c’est
par ordonnance – ce qui est toujours du domaine de la loi – que le Président
de la République créé les EPA, quitte au législateur de les ratifier par la
suite.
A cet effet, il faut se servir de quelques illustrations pour saisir cette
réalité. Ainsi, l’ONPTA est créé par l’ordonnance n°002/PR/2016 du 15
septembre 2016 portant création d’un Office National de Promotion du
Tourisme, de l’Artisanat et des Arts et ratifié par la loi n°022/PR/2016 du 07
décembre 2016. L’ONRTV est lui aussi créé par l’ordonnance
n°003/PR/2016 du 15 septembre 2016 portant abrogation de la loi
n°007/PR/2006 du 27 février 2006 portant création de l’Office National de
Radiodiffusion et de Télévision du Tchad (ONRTV) et ratifié par la loi
n°25/PR/2016 du 07 décembre 2016. De même, la MPCT est institué par
l’ordonnance n°004/PR/2016 du 15 septembre 2016 portant création d’une
Maison des Patrimoines Culturels du Tchad (MPCT) et ratifié par la loi
n°23/PR/2016 du 07 décembre 2016. Aux termes de l’article 2 de ladite
ordonnance, le MPCT est un établissement public à caractère administratif et
à vocation technique et scientifique, doté de la personnalité morale et de
l’autonomie de gestion. A cette liste d’EPA créés par voie d’ordonnances et
ratifié par la loi, l’on note aussi, l’ONAJES qui est lui est créé par
l’ordonnance n°005/PR/2016 portant création d’un Office National d’Appui
à la Jeunesse et aux Sports (ONAJES) et ratifié par la loi n°024/PR/2016 du
07 décembre 2016. C’est toujours un établissement public à caractère
administratif doté de la personnalité morale et de l’autonomie de gestion311.
Quant aux EPA créés directement par la loi, l’on dénombre l’ANADER,
créée par la loi n°035/PR/2016 du 31 décembre 2016 portant création d’une
Agence Nationale d’Appui au Développement Rural. Aux termes de ladite
loi, l’ANADER est un établissement public à caractère administratif et

311Article 2 de l’ordonnance n°005/PR/2016 portant création d’un Office National d’Appui à la

Jeunesse et aux Sports (ONAJES).

149
technique doté de la personnalité morale et de l’autonomie de gestion312.
Dans le même ordre, l’HM est lui aussi créé par la loi n°030/PR/2010 du 27
décembre 2010 portant création de l’Hôpital Moderne. Son organisation et
son fonctionnement sont définis par le Décret n°755/PR/PM/MSP/2016 du
27 décembre 2016 portant organisation et fonctionnement de l’Hôpital
Moderne. Selon ce décret, l’Hôpital moderne est un établissement public à
caractère administratif, doté de la personnalité morale et de l’autonomie de
gestion313. L’ONECS quant à lui est institué par la loi n°32/PR/2006 du 11
décembre 2006 portant création de l’Office National des Examens et
Concours du Supérieur. Son organisation et les modes de fonctionnement
sont précisés par le décret n°457/PR/PM/MESRS/2016 portant organisation
et fonctionnement de l’ONECS. Ledit décret fait de l’ONECS un
établissement public à caractère administratif, doté de la personnalité morale
et de l’autonomie financière314. Le BNFT enfin, est créé par la loi
n°08/PR/2016 du 15 juillet 2016, portant création d’un Bureau National de
Fret Terrestre et le décret n°705/PR/PM/MID/2016 du 24 novembre 2016
portant organisation et fonctionnement du BNFT détermine l’organisation et
les modes de fonctionnement. Le BNFT est un établissement public à
caractère administratif, doté de la personnalité morale et de l’autonomie de
gestion315. Il ressort donc du constat que les textes qui instituent ces
établissements précisent en même tant leur caractère administratif.
Au demeurant, s’il est avéré que les SPA sont créés par acte législatif, de
quels organes sont-ils dotés pour assurer leur fonctionnement ?
Paragraphe 2 : les organes de gestion des EPA
Comme toute entité décentralisée, les EPA disposent des deux organes
fondamentaux ; un organe délibérant et un organe exécutif chargé de
l’exécution des délibérations du premier. Les organes délibérants prennent
l’appellation de Conseil d’administration, de Comité de gestion ou de
pilotage etc. Les organes exécutifs prennent l’appellation de Direction
générale, de Coordination générale etc. en fonction des spécificités de
chaque établissement. Ce sont ces organes qui assurent leur fonctionnement.
Pour les EPA que nous avons choisi comme échantillon, les textes qui les
instituent et qui déterminent leur organisation et fonctionnement ne sont pas
muets quant à la détermination de leurs organes. C’est ainsi que
l’ordonnance n°004/PR/2016 du 15 septembre 2016 portant création d’une
Maison des Patrimoines Culturels du Tchad (MPCT), prévoit explicitement

312
Article 1er de la loi n°035/PR/2016 du 31 décembre 2016 portant création d’une Agence
Nationale d’Appui au Développement Rural (ANADER).
313 Article 2 du décret n°755/PR/PM/MSP/2016 du 27 décembre 2016 portant organisation et

fonctionnement de l’Hôpital Moderne.

314 L’article 2 décret n°457/PR/PM/MESRS/2016 portant organisation et fonctionnement de

l’ONECS.
315 Article 2 du décret n°705/PR/PM/MID/2016 du 24 novembre 2016 portant organisation et

fonctionnement du BNFT.

150
que la MPCT est administrée par un Conseil d’Administration et une
Coordination Générale316. Il en est de même de l’ordonnance
n°002/PR/2016 du 15 septembre 2016 portant création d’un Office National
de Promotion du Tourisme, de l’Artisanat et des Arts qui prévoit un Conseil
d’Administration et une Coordination Générale317. Pour ce qui concerne
l’Hôpital Moderne, le décret n°755/PR/PM/MSP/2016 du 27 décembre 2016
portant organisation et fonctionnement de l’Hôpital Moderne prévoit un
Comité de Pilotage et une Direction Générale318.
Il faut relever aussi que ces organes agissent en tenant compte de la
tutelle à qui ils sont soumis. Les textes qui instituent les établissements
publics en font bien mention. A cet effet, l’Hôpital Moderne par exemple est
placé sous la tutelle du Ministère de la santé publique, le BNFT sous la
tutelle du Ministre en charge du transport routier, l’ONECS sous la tutelle du
Ministère en charge de l’enseignement supérieur, l’ANADER sous la tutelle
du Ministère en charge de l’agriculture etc. L’exercice de ce pouvoir de
tutelle se fait à travers l’approbation de certaines délibérations avant leur
publication, la transmission des procès-verbaux des délibérations et
résolutions etc. à l’autorité de tutelle. Ce dernier a l’habilitation de demander
à l’organe délibérant une nouvelle délibération. Le décret
n°755/PR/PM/MSP/2016, par exemple impose au Président du Comité de
Pilotage de de l’Hôpital Moderne de s’assurer de la transmission au
Ministère de tutelle ou à tout autre organe habilité de l’Etat, des comptes
administratifs et financiers de l’exercice écoulé après approbation par le
Comité de Pilotage319.
En outre, pour leur fonctionnement, les EPA ont recours à des personnels
qui sont soit des fonctionnaires soumis au statut de la fonction publique soit
des contractuels régis par le droit de travail et les conventions collectives.
Paragraphe 3 : les ressources des EPA
Les EPA disposent de ressources humaines, matérielles et financières.
Toutefois, comme nous l’avons évoqué ci-haut, ils n’ont pas un dessein
lucratif, même si par endroit, ils peuvent bénéficier des redevances en
contrepartie de leurs prestations320. Ces redevances ne servent qu’à leur
fonctionnement ou à l’organisation de certaines activités. Pour la plupart, les
ressources proviennent des subventions de l’Etat, des dons et legs mais aussi

316 Article 6 de l’ordonnance n°004/PR/2016 du 15 septembre 2016 portant création d’une

Maison des Patrimoines Culturels du Tchad (MPCT).

317
Article 6 de l’ordonnance n°002/PR/2016 du 15 septembre 2016 portant création d’un Office
National de Promotion du Tourisme, de l’Artisanat et des Arts.
318 Article 4 du Décret n°755/PR/PM/MSP/2016 du 27 décembre 2016 portant organisation et

fonctionnement de l’Hôpital Moderne.

319 Article 8 du décret n°755/PR/PM/MSP/2016 ci-haut cité.
320 Par exemple, l’ONECS bénéficie des cautions de concours, des frais d’authentification des

diplômes etc. ; l’Hôpital Moderne bénéficie des frais d’hospitalisation, de soins, d’analyses ou
d’examens, etc.

151
des ressources propres. Au titre des ressources propres, certains EPA
peuvent bénéficier de certaines taxes. On peut lire ainsi par exemple :
Les ressources de l’ONPTA proviennent de :
- recette de la taxe de développement touristique ;
- redevances sur les marchés publics passés en République du
Tchad ;
- recette de la taxe artisanale ;
- produit des participations aux manifestations touristiques,
artisanales et artistiques ;
- produit de prestations de services ponctuels assurés par l’ONPTA ;
et
- subventions et apports de l’Etat ;
- toutes autres ressources affectées par la loi des finances.
En ce qui concerne son patrimoine, les actifs et passifs de l’Office
Tchadien du Tourisme (OTT), du Fonds National d’Appui aux Artistes
(FONAT), de l’Agence Nationale de Développement de l’Artisanat
(ANDAT) lui sont transférés321.
Les ressources de la MPCT proviennent de :
- subvention de l’Etat ;
- ressources propres (redevances et produits de prestations diverses) ;
- dons et legs ; et
- toutes autres ressources affectées par la loi des finances.
Pour son fonctionnement, les actifs et passifs de la Bibliothèque
Nationale du Tchad (BNT), du Musée National Tchadien (MNT), du Bureau
Tchadien des Droits d’Auteurs (BUTDRA), du Centre National de Lecture
Publique et d’Animation Culturelle (CENALPAC) lui sont transférés. Les
conditions de reversement à la MPCT du personnel des organismes ci-dessus
seront précisées par décret en conseil des ministres.
Les ressources de l’ONAJES proviennent de :
- subventions de l’Etat ;
- ressources propres ;
- le produit du prélèvement de 1F CFA par appel téléphonique
cellulaire de tous les opérateurs implantés sur le territoire national quelle
qu’en soit la durée ;
- le produit du prélèvement de 10 F CFA par paquet de tabac ;
- le produit du prélèvement de 10F CFA par bouteille d’alcool ;
- le produit du prélèvement de 20 pour cent sur les sommes engagées
aux paris mutuels urbains ;
- contributions des partenaires (personnes morales privées, nationales
ou internationales) ;
- le fonds d’emprunt ;
- dons et legs ; et

321 Article 5 de l’ordonnance n°002/PR/2016 du 15 septembre 2016 précitée.

152
 - toute autre ressource affectée par la loi des finances.
Le personnel et les actifs du Fonds National de Développement du Sport
(FNDS), du Fonds National d’Appui à la Jeunesse (FONAJ), de l’Office
National des Sports (ONASPORTS) sont transférés à l’ONAJES.
Les ressources financières de l’ANADER provienne de :
- subventions et autres apports de l’Etat ;
- rémunérations dues aux prestations des services ;
- toutes autres ressources provenant d’organismes nationaux ou
internationaux ; et
- dons et legs.
Un décret pris en conseil des ministres détermine les modalités
d’organisation et de fonctionnement de l’ANADER ainsi que les
mécanismes et conditions de transfert à l’ANADER des personnels, des
actifs et passifs des entités ci-après :
- la Société de Développement des polders de la région du Lac-
Tchad (SODELAC);
- l’Office National de Développement Rural (ONDR) ; et
- le Programme National de Sécurité Alimentaire (PNSA).
Le budget de fonctionnement de l’Hôpital Moderne comprend en
recettes :
- la subvention de l’Etat ;
- les recettes propres ;
- les aides, dons et legs.
Enfin, les ressources du BNFT proviennent de fonds perçus en
contrepartie des prestations effectuées et de toutes autres ressources qui
viendraient à lui être affectées par la loi des finances.
Il est aussi prévu que les ressources financières des EPA servent à couvrir
les dépenses de fonctionnement, les dépenses de personnels et les dépenses
d’investissement.
En revanche, l’état des lieux de ces ressources permet de comprendre la
diversité des ressources affectées aux EPA. Pour ce qui concerne les biens
matériels et les personnels, il appert que dans beaucoup de cas, les EPA
bénéficient des actifs d’autres EPA ou organismes défunts.
SECTION 2 : les Etablissements publics à caractère industriel et
commercial et les entreprises publiques étatiques
Ils constituent la catégorie de services publics assimilables à des
entreprises privées à la fois par l’objet de leurs activités, par les modalités de
leur organisation et de leur fonctionnement et par leurs ressources,
principalement tirées de redevances payées par les usagers. Ces services sont
soumis à un régime mixte où se combinent des règles de droit public
inhérentes à leur qualité de service public, et des règles de droit privé
appropriées à la nature de leurs activités322. Un autre problème est celui de

322 CORNU (G) (Dir.), Vocabulaire juridique, op.cit, p. 808.

153
la frontière entre les EPIC et les entreprises publiques. Il n’existe pas de
différences fortes entre ces deux entités. Si l’on s’en tient à l’analyse de la
Professeur Marie-Christine ROUAULT selon laquelle « tous les
établissements publics sont rattachés à une collectivité territoriale et ont une
spécialité fonctionnelle plus ou moins précisément définie. Certains sont, en
outre, des entreprises publiques, industrielle ou commerciales dont le capital
est entièrement public »323, on peut se rendre compte de la confusion, ou du
moins de l’assimilation des EPIC aux Entreprises publiques. Dans la
présente étude, les termes EPIC et Entreprises publiques s’équivalent.
En effet, les EPIC et les Entreprises publiques peuvent être gérés en régie
ou faire l’objet d’une convention de délégation de service public. Cette
dernière s’analysant comme, d’après le commissaire du gouvernement
CHARDENET dans ses conclusions sur l’arrêt Gaz de Bordeaux, « (…) un
contrat qui charge un particulier ou une société d’exécuter un ouvrage
public ou d’assurer un service public à ses frais, avec ou sans subvention,
avec ou sans garantie d’intérêt et que l’on rémunère en lui confiant
l’exploitation de l’ouvrage public ou l’exécution du service public avec le
droit de percevoir des redevances sur les usagers de l’ouvrage ou sur ceux
qui bénéficient du service public »324.
Au Tchad, c’est la loi n°99/016 du 22 Décembre 1999 portant statut
général des établissements publics et des entreprises du secteur public et
parapublic qui définit le régime juridique des EPIC et entreprises
publiques.
Ainsi, on rencontre un nombre assez important d’EPIC et d’Entreprises
publiques étatiques au Tchad, comme par exemple la SHT, l’ADER–Tchad,
la SONEXHO, le LNE, la SNE, la STE, la Chambre de Commerce,
d’Industrie, d’Agriculture, des Mines et d’Artisanat (CCIAMA), la Société
Cotonnière du Tchad – Société Nouvelle « COTONTCHAD – SN», la
Nouvelle Société Textile du Tchad (NSTT), la Société Jus de Fruit de Doba
etc. Néanmoins, les exemples à partir de la SHT, de l’ADER – Tchad, de la
SONEXHO et du LNE nous servirons de substrats suffisants pour l’étude
des EPIC et Entreprises publiques de l’Etat au Tchad. Cette étude, comme
pour les EPA vus ci-haut, s’articulera autour des modes de création, des
organes de gestion et des ressources.
Paragraphe 1 : les modes de création des EPIC et Entreprises
publiques
Les EPIC et les Entreprises publiques sont créés par acte d’autorité
publique ; par actes législatifs en l’occurrence. Ils peuvent aussi être créés
par ordonnance puis ratifiés par une loi. C’est ainsi que le Laboratoire
National des Eaux (LNE) est créé par la loi n°006/PR/2013 du 22 avril 2013

323ROUAULT (M-C), L’essentiel de l’organisation administrative, op. cit, p.18.

324CE, 30 mars 1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux, Rec. CE, p. 125 ; RDP,
1916, p. 206, note JEZE, GAJA, n° 33, p. 184.

154
portant création du Laboratoire National des Eaux (LNE). Selon l’article
1er de ladite loi, il est créé un Etablissement Public dénommé Laboratoire
National des Eaux, en abrégé LNE. Le LNE est un Etablissement Public à
caractère scientifique, industriel et commercial, doté de la personnalité
morale, juridique et jouissant d’une autonomie de gestion325. Il est placé sous
la tutelle du ministère en charge de l’eau et son siège est basé à N’Djaména.
En effet, le LNE a pour mission principale de mettre en œuvre la stratégie du
gouvernement en matière d’études fondamentales et appliquées pour la
caractérisation des eaux de surface et souterraines, l’analyse, le contrôle et
le suivi de la qualité des eaux suivant les normes requises pour tous les
différents usagers (agricole, pastoral, industriel, eau potable etc.). Quant à
l’ADER – Tchad, il est créé par l’ordonnance n°009/PR/2013 du 19 août
2013 portant création d’une Agence pour le Développement des Energies
Renouvelables au Tchad (ADER – Tchad). En effet, « l’ADER – Tchad est
un Etablissement Public à caractère industriel et commercial doté de la
personnalité juridique et de l’autonomie de gestion »326. Le siège de l’ADER
– Tchad est fixé à N’Djaména. Il est placé sous la tutelle du ministère en
charge de l’énergie. Les missions de l’ADER – Tchad, consistant à
promouvoir le développement des énergies renouvelables, sont prévues à
l’article 4 de l’ordonnance. En ce qui concerne la Société Nationale
d’Exploitation Hôtelière (SONEXHO), c’est l’ordonnance n°005/PR/2017
portant création d’une Société Nationale d’Exploitation Hôtelière
(SONEXHO) qui l’institut. Cette ordonnance abroge toute disposition
contraire de la loi n°046/PR/2014 du 31 décembre 2014 portant création
d’une Société Nationale d’Exploitation Hôtelière. Comme l’ADER–
TCHAD, « la SONEXHO est un Etablissement Public à caractère industriel
et commercial, doté de la personnalité morale et de l’autonomie de gestion.
Elle est placée sous l’autorité du ministère en charge du Tourisme »327. Elle
a pour mission d’établir et de suivre au nom de l’Etat, les contrats de gestion
ou de location – gérance avec les partenaires qualifiés ; de gérer à titre
transitoire, pour le compte de l’Etat les différents hôtels construits par ce
dernier, leurs annexes et leurs dépendances ; d’assurer ou participer au
développement des infrastructures hôtelières de l’Etat ; d’exécuter toutes
autres missions qui viendraient à lui être confiées par les pouvoirs publics
dans son domaine d’activité. Son siège social est aussi fixé à N’Djaména.
Le cas de la SHT est une illustration d’un EPIC qui deviendra par la suite
une Société Anonyme à capitaux publics, donc une entreprise publique. En
effet, la SHT est créée par la loi n°27/PR/2006 du 23 août 2006 en tant
qu’EPIC. Cette loi sera modifiée par l’ordonnance n°001/PR/2017 du 10
mars 2017 portant modification de la loi n°27/PR/2006 du 23 août 2006

325 Article 2 de la loi n°006/PR/2013 du 22 avril 2013 précitée.

326 Article 2 de l’ordonnance n°009/PR/2013 du 19 août 2013 précitée.
327 Article 2 de l’ordonnance n°005/PR/2017 ci-haut citée.

155
portant création d’une Société des Hydrocarbures du Tchad (S.H.T)328, qui
lui confère le statut d’une Société Anonyme à capitaux publics, dont l’Etat
tchadien est l’unique actionnaire. Cette ordonnance est ratifiée par la loi
n°008/PR/2017 portant ratification de l’ordonnance n°001/PR/2017 du 10
mars 2017 portant modification de la loi n°27/PR/2006 du 23 août 2006
portant création d’une Société des Hydrocarbures du Tchad (SHT). En effet,
aux termes de l’article 1er de la loi de 2006 ci – haut mentionnée, il est créé
un établissement public à caractère industriel et commercial, dénommé la
Société des Hydrocarbures du Tchad en abrégé la S.H.T. Le nouvel article
1er modificatif de l’ordonnance quant à lui dispose qu’ « il est créé une
Société Anonyme à capitaux publics, dénommée la Société des
Hydrocarbures du Tchad, en abrégé SHT ». Le décret n°307/PR/2017
portant statuts de la SHT auquel renvoie l’ordonnance prévoit aussi que « la
SHT est une Société à capitaux public à caractère industriel et commercial
dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière de gestion »329.
La durée de vie de la SHT est de 99 ans à compter de son enregistrement au
Registre de Commerce, sauf les cas de dissolution ou de prorogation prévus
par les statuts330. Son régime juridique est assez complexe. En outre, il est
aussi prévu que « l’actionnaire unique fait à la société, un apport pour un
montant global égale à celui du Capital social, ci-après énoncé. Le capital
social est fixé à : 1.500.000.000 FCFA. Il est divisé en 150.000 actions de
10.000 FCFA chacune, numérotées de 1 à 150.000, entièrement souscrites et
libérées par l’Etat tchadien »331. Toutefois, en dépit du fait que l’Etat soit
l’actionnaire unique, « les modifications du capital, la libération, la forme,
la cession et la transmission des actions se font conformément aux
dispositions de l’Acte Uniforme OHADA »332. Le siège social est établi à
N’Djaména au Tchad. Il pourra être transféré en toute autre ville de la
République du Tchad en vertu d’une décision de l’Assemblée Générale
extraordinaire.
Paragraphe 2 : les organes de gestion des EPIC
Comme toutes entités décentralisées, les EPIC, comme les EPA, sont
gérés par deux organes principaux (délibérants et exécutifs). Ces organes
sont dans la plupart des cas constitués du Conseil d’administration et d’une
Direction Générale. Pour ce qui concerne l’ADER–Tchad par exemple,

328 La transformation de la SHT de l’EPIC en une Société Anonyme à capitaux publics emporte
pour conséquence, la modification de l’article 5 de la loi de 2006. Le nouvel article 5 de
l’ordonnance dispose qu’ « un décret pris en Conseil des ministres fixe les statuts de la SHT. La
SHT est administrée conformément à ses statuts ainsi qu’aux dispositions de l’Acte Uniforme
OHADA relatif au Droit des Sociétés Commerciales et au GIE et à l’Acte Uniforme OHADA
relatif au Droit Comptable ».
329 Article 1er al. 1er du décret n°307/PR/2017 ci-haut cité.
330 Article 4 du même décret.
331 Article 6 du décret n°307/PR/2017 ci-haut cité. .
332 Article 7 du même Décret.

156
l’ordonnance n°009/PR/2013 du 19 août 2013, prévoit que « les organes
d’administration et de gestion de l’ADER–Tchad sont : un Conseil
d’Administration et une Direction Générale »333. De même, pour ce qui est
de la SONEXHO, l’ordonnance n°05/PR/2017 du 30 aout 2017 dispose que
« la Société Nationale d’Exploitation Hôtelière est structurée comme suit :
- un Conseil d’administration ; et
- une Direction Générale »334.
Le cas de la SHT, en tant que Société Anonyme, est toujours un peu
différent. L’étude des dispositions textuelles régissant la SHT fait ressortir
comme organes de gestion, l’Assemblée Générale, le Conseil
d’Administration et la Direction Générale – avec des services opérationnels
bien évidement. En outre, comme dans sa gestion, une entreprise peut créer
des succursales ou des agences en tant que de besoin, « la SHT peut créer
des filiales, s’associer aux sociétés nationales ou aux compagnies
pétrolières étrangères dans l’exercice de ses activités »335. Le décret
n°307/PR/2017 précité, prévoit encore que « la Société pourra avoir en
outre des bureaux, agences ou succursales partout où le Conseil
d’administration jugera utile, y compris hors du Tchad, sur proposition de la
Direction Générale »336.
Pour ce qui concerne la composition de ses organes, le décret
n°307/PR/2017, prévoit que les attributions relevant des Assemblées
Générales ordinaires et extraordinaires sont dévolues à l’Actionnaire Unique
représenté pour le besoins de l’Assemblée Générale par les personnalités ci-
après :
- le Secrétaire Général à la Présidence de la République ;
- le ministre en charge des hydrocarbures ;
- le ministre en charge des finances ;
- le ministre Secrétaire Général du Gouvernement ;
- le Directeur Général de la SHT337.
La Présidence de l’Assemblée Générale est assurée par le Président du
Conseil d’administration, conformément à l’article 480 de l’AUSCGIE. En
ce qui concerne le Conseil d’administration, l’article 15 du décret prévoit sa
composition comme suit :
- le Secrétaire Général de la Présidence de la République338 ;
- le Directeur Général de la SHT ;
- un représentant du ministre en charge des hydrocarbures ;
- un représentant du ministre des finances et du budget ;

333 Article 5 de l’ordonnance n°009/PR/2013 du 19 août 2013 ci-haut citée.

334 Article 5 de l’ordonnance n°05/PR/2017 du 30 aout 2017 ci-haut citée.
335 Article 6 de l’ordonnance n°001/PR/2017 du 10 mars 2017, précitée.
336 Article 5 alinéa 2 décret n°307/PR/2017 précité.
337 Article 8 du même décret.
338 Le Secrétaire Général de la Présidence de la République est le Président du Conseil

d’administration. A ce titre, c’est lui qui convoque et préside les réunions.

157
 - un représentant du Secrétaire Général du Gouvernement ; et
- trois (3) personnalités désignées intuitu personae en raison de leurs
compétences professionnelles.
Les règles de fonctionnement du Conseil d’Administration sont celles
définies par l’AUSCGIE. Quant à la Direction Générale, c’est le Titre 6 du
décret ci-haut cité qui le prévoit et prescrit un Directeur Général, un
Directeur Général Adjoint et un Commissaire aux comptes.
Paragraphe 3 : les ressources des EPIC
Comme évoqué précédemment, la différence fondamentale entre les
EPIC ou Entreprises publiques et les entreprises privées se rapporte pour
partie à l’origine de leurs ressources, surtout financières. Les EPIC ou
Entreprises publiques ont un capital social entièrement public. Si une partie
importante du capital privé venait à être incluse, on songera d’ores et déjà à
des Sociétés d’Economie Mixte (SEM). S’agissant de la SHT par exemple,
la loi n°27/PR/2006 du 23 août 2006 dispose que « les ressources de la SHT
sont constituées notamment par :
- les produits des différentes prestations de services ;
- les produits perçus au titre de ses activités ;
- les intérêts bancaires ;
- les produits des emprunts ;
- les subventions de l’Etat »339.
Le nouvel article 4 de l’ordonnance rectificative quant à lui dispose que
« les ressources de la SHT sont constituées notamment par :
- les produits des différentes prestations de services ;
- les dividendes provenant de ses participations ;
- les produits perçus au titre de ses activités340 ;

339Article 4 de la loi n°27/PR/2006 du 23 août 2006 ci-haut citée.

340Selon l’article 2 de la loi n°27/PR/2006 du 23 août 2006, « la SHT exerce ses activités dans le
secteur des hydrocarbures, notamment :
- la prospection, la recherche, le développement, la production et le transport des
hydrocarbures liquides et gazeux ;
- le raffinage, le transport, le stockage et la distribution des produits finis (produits
pétroliers) ;
- la commercialisation des hydrocarbures liquides et gazeux et des produits finis ;
- la réalisation des études en rapport avec ses activités ;
- la formation et la promotion de son personnel national nécessaire à la maîtrise de
tous les aspects du secteur des hydrocarbures ».
Le nouvel article 3 de l’ordonnance rectificative quant à lui dispose que « la SHT exerce ses
activités dans le secteur des hydrocarbures, notamment :
- la prospection, la recherche, le développement, la production et le transport des
hydrocarbures liquides et gazeux ;
- le raffinage, le transport, le stockage et la distribution des produits finis (produits
pétroliers) ;
- la commercialisation des hydrocarbures liquides/gazeux et des produits finis ;
- la prise de participation dans des sociétés et dans des consortiums de sociétés ;
- la création de fonds d’investissement ;

158
 - les intérêts bancaires ;
- les produits des prêts ;
- les emprunts ;
- les subventions de l’Etat ;
- toutes autres ressources provenant de ses activités ou qui
viendraient à lui être affectées par la loi des finances ».
Pour ce qui est du Laboratoire National des Eaux, la loi n°006/PR/2013
du 22 avril 2013 dispose que « les ressources du Laboratoire National des
Eaux sont constituées de :
- subventions ;
- recettes des analyses d’eau réalisée ;
- prestations aux tiers ;
- produits des emprunts ;
- dons et legs de diverses natures »341.
De même, en ce qui concerne l’ADER – Tchad, l’ordonnance
n°009/PR/2013 du 19 août 2013, portant création d’une Agence pour le
Développement des Energies Renouvelables au Tchad, dispose que « les
ressources de l’ADER – Tchad sont constituées de :
- subventions de l’Etat ;
- revenus provenant des activités de l’Agence ;
- subventions ou contributions des Organisations Internationales, des
Organisations Non Gouvernementales, des Collectivités locales ou de
toute autre forme de personne morale de droit public ou privé, au titre
des missions et programmes de l’Agence ;
- emprunts et avances autorisés par le Conseil d’administration ;
- quotte – part des droits annuels d’exploitation des installations de
production d’énergie électrique à partir de sources d’énergies
renouvelables ;
- dons et legs ;
- toutes autres ressources qui pourraient lui être affectées (taxe sur
les énergies fossiles »342.
Mais d’emblée, l’article 6 de ladite ordonnance prévoit que les ressources
financières de l’ADER – Tchad sont des deniers publics. Elles sont gérées
selon les normes et règles de la comptabilité publique. Quant aux ressources
de la SONEXHO, l’ordonnance n°005/PR/2017 portant création d’une
Société Nationale d’Exploitation Hôtelière prévoit que « les ressources de la
Société Nationale d’Exploitation Hôtelière sont constituées de :
- subventions et apports de l’Etat ou de ses démembrements ;

- la réalisation des études en rapport avec ses activités ;

- la formation et promotion du personnel national nécessaire à la maîtrise de tous les
aspects du secteur des hydrocarbures dans la mesure de ses capacités ».
341 Article 7 de la loi n°006/PR/2013 du 22 avril 2013 ci-haut citée.
342 Article 7 de l’ordonnance n°009/PR/2013 du 19 août 2013, portant création d’une Agence

pour le Développement des Energies Renouvelables au Tchad.

159
 - dons et legs ;
- produits de ses prestations ;
- toutes autres ressources affectées par la loi des finances »343.
L’article 7 de l’ordonnance dispose en outre que « les modalités d’apport
de l’État à la SONEXHO sont définies par le décret visé à l’article 6 ci –
dessus ».
En effet, comme énoncé ci – haut, à côté des EPA et des EPIC ou
Entreprises publiques, existent des SEM pour lesquelles les personnes
privées participent au financement. C’est le cas par exemple de l’AGER,
créé par la loi n°003/PR/2010 du 07 janvier 2010, portant création d’une
Agence d’Entretien Routier (AGER). Selon son article 1er, « la présente loi
porte création d’une société d’économie mixte, dénommée Agence
d’Entretien Routier, en abrégé AGER ». Le capital social de l’AGER est
constitué des apports de l’Etat et des partenaires privés, personnes physiques
ou morales344. L’AGER est placée sous la tutelle du ministère en charge de
la gestion et de l’entretien routier national et son siège est à N’Djaména.
L’AGER a pour mission la mise en œuvre des programmes d’entretien
routier de l’Etat par le biais des conventions de délégation de maîtrise
d’ouvrage. Les conventions de délégation de maîtrise d’ouvrage conclues
par l’Agence d’Entretien Routier sont soumises à des règles et procédures
spécifiques de passation et de gestion de contrats et marchés publics qui
seront fixées par décret. L’AGER est administré par un Conseil
d’Administration composé des membres représentants de l’Etat et les
partenaires privés prenant part au capital social. Ses ressources sont
constituées :
- des produits de ses prestations ;
- des subventions de l’Etat ; et
- des dons et legs.
Elles sont affectées à la prise en charge des dépenses de l’Agence,
notamment les dépenses de fonctionnement et d’investissement, et au
remboursement des emprunts. L’organisation et les modalités de
fonctionnement de l’AGER sont déterminées par ses statuts.
L’étude des Établissements publics menée à partir de leurs modes de
création, leurs organes de gestion et leurs ressources n’est pas anodine. Elle
permet de ressortir sur la base de la législation tchadienne, quelques
caractéristiques essentielles pour l’identification de ces établissements. A cet
effet, l’on retrouve comme premier élément, la création par un acte
d’autorité publique. Ceci permet de les distinguer des entreprises privées et
autres établissements d’utilité publique. L’on constate en outre la

343 Article 4 de l’ordonnance n°005/PR/2017 portant création d’une Société Nationale

d’Exploitation Hôtelière.
344 Article 2 de la loi n°003/PR/2010 du 07 janvier 2010, portant création d’une Agence

d’Entretien Routier (AGER).

160
qualification de ces Etablissements par les textes qui les instituent. Ces
textes qui sont des lois et ordonnances prévoient généralement la catégorie
de l’établissement en précisant qu’il est administratif, industriel ou
commercial ou une société anonyme. Vient aussi la tutelle. Tous les textes
qui prévoient ces établissements prennent le soin de les placer sous la tutelle
d’un ministère, de la primature ou de la Présidence de la République,
puisqu’il s’agit des EP nationaux. Ils sont également dirigés par des organes
de gestion qui leurs sont propres. Ceux-ci sont constitués des organes
délibérants et exécutifs. Enfin, il y a l’origine des fonds. Tous ces EP sont
créés par des fonds publics. Aussi, dans leur fonctionnement, ils bénéficient
des subventions de l’Etat. Il convient de noter également que pour les EPIC
en l’occurrence, ils fonctionnent grâce aux revenus de leurs activités.

161
 CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE

L’étude menée sur l’Administration publique et les services publics de

l’Etat nous a permis de voir le contour des différentes interventions des
autorités administratives tant au niveau central que local. Cependant, il est
de bonne raison d’admettre avec M. Christian JOIN-LAMBERT, lorsqu’il
affirme dans le contexte français, qu’ « on peut faire sans risque d’erreur
l’hypothèse que l’Etat en fait trop dans certains secteurs et qu’ailleurs il
manque à ses devoirs (…)»345. Cette réalité est la même au Tchad. Elle est
justifiée par la prise en compte des politiques sectorielles, ce qui nous
semblerait convaincant à la condition que cette prise en compte se veut réelle
et ses effets perceptibles. Des secteurs telles que la santé, l’éducation,
formation, les infrastructures etc. doivent retenir l’attention des pouvoir
publics, contrairement à d’autres secteurs qui bénéficient d’investissements
publics colossaux avec un impact socio-économique très marginal, telle
l’armée et certaines festivités. Certains secteurs économiques ne bénéficient
pas d’une attention soutenue de la part des autorités étatiques. Les
entreprises publiques et EPIC ne satisfont presque toujours pas aux attentes
des populations, alors qu’ils sont créés pour pallier la carence de l’initiative
privée. Pour peu qu’ils soient, ils sombrent dans la gangrène de corruption et
de mal gouvernance que connaissent les administrations et services publics
au Tchad. Ceci nous conduira à visiter ce que font les acteurs de la vie
publique au niveau local.

345 JOIN-LAMBERT (C), L’Etat moderne et l’administration, op. cit, p.11.

163
 DEUXIEME PARTIE

L’ADMINISTRATION LOCALE

Il est à signaler de prime abord que la présente étude sur l’administration

locale met en exergue en même temps la législation sur la décentralisation au
Tchad depuis la Constitution de 1996 révisée et celle issue de la Constitution
du 04 mai 2018. A cet effet, la configuration du système d’administration
territoriale actuel au Tchad lui confère une Administration stratifiée en
administration de l’Etat (centrale et déconcentrée) et administration locale.
C’est à cet effet qu’il est prescrit que la République du Tchad est organisée
en circonscriptions administratives et en collectivités territoriales dont
l’autonomie est garantie par la Constitution346.
L’administration locale ou décentralisée – qu’il ne faut pas confondre ici
avec l’administration déconcentrée de l’Etat – est celle gérée par les
collectivités locales. Ces dernières tirent des textes les instituant une
personnalité juridique distincte de l’Etat et se caractérisent par le principe de
libre administration auquel celui de l’autonomie financière est
intrinsèquement lié.
En effet, les collectivités locales s’administrent librement par leurs
organes élus. Cette libre administration leur offre la possibilité de constituer
leurs propres services internes avec des missions et attributions propres. Elle
leur permet également de créer des services publics, qu’ils soient purement
administratifs ou industriels et commerciaux, dans leurs ressorts territoriaux
pour fournir des prestations inhérentes à la satisfaction des besoins des
communautés locales concernées. Raison pour laquelle il est important de
faire comprendre aux citoyens, qu’entre autorité étatique et autorité locale,
qui décide de quoi et qui doit agir dans tel domaine.
Pour une cohérence dans la description, il serait de bon aloi de décrire les
différentes entités locales ainsi que leurs organes administratifs (Chapitre 4)
avant de s’appesantir sur les différents services qu’elles créent et gèrent
(Chapitre 5).

346 Voir l’article 2 de la Constitution du 04 mai 2018.

165
 CHAPITRE 1

LES COLLECTIVITES LOCALES

La Constitution de la République du Tchad du 31 mars 1996 ainsi que les

différents textes législatifs et réglementaires subséquents347 ont institué une
décentralisation à quatre (4) niveaux348. Du plus grand échelon au plus petit,
on cite la Région, le Département, la Commune et la Communauté rurale. La
Constitution du 04 mai 2018 et ses textes subséquents, l’Ordonnance
n°038/PR/2018 du 10 aout 2018 et l’Ordonnance n°036/PR/2018 du 06 août
2018 en l’occurrence, instituent une décentralisation à deux (2) niveaux dont
la Province et la Commune349. L’ancienne appellation « Collectivité

347 Cette précision mérite d’être faite puisqu’avec les réformes institutionnelles de 2018, un
nouvel arsenal législatif encadrant les collectivités locales sera produit. Cependant, l’Avant-
projet de Constitution annexé au Rapport final du Comité technique précise en son article 262
que, « la législation actuellement en vigueur au Tchad reste applicable, sauf intervention de
textes nouveaux, en ce qu’elle n’a rien de contraire à la présente Constitution ». Cette
disposition a été reprise par la Constitution du 04 mai 2018 en son article 227 : « la législation
actuellement en vigueur au Tchad reste applicable, sauf intervention de textes nouveaux, en ce
qu’elle n’a rien de contraire à la présente Constitution ». L’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06
août 2018 portant statuts des collectivités autonomes en renchérit en ces termes : « en attendant
la mise en place des collectivités autonomes, les collectivités territoriales décentralisées et les
comités de gestion continuent d’exercer leurs compétences et attributions conformément aux lois
et règlements en vigueur », (article 186). Ceci signifie qu’on n’a pas totalement rompu avec
l’ancienne législation sur la décentralisation au Tchad, sauf à extraire les dispositions contraires.
348 Les réformes institutionnelles opérées en 2018 ont réduit à deux (2), le nombre des

collectivités locales, dites « Collectivités Autonomes ». En effet, c’est le Rapport final du Comité
technique d’appui au Haut comité chargé des réformes institutionnelles qui propose cette
réduction du nombre des collectivités locales. Pour les réformistes, « le découpages
administratif envisagé découle d’un souci de redimensionnement du territoire en adéquation
avec les nouvelles orientations du pays en matière de développement. Il s’inscrit aussi dans une
logique d’aménagement du territoire qui combine et met en cohérence divers critères,
notamment géographiques, historiques, démographiques, économiques, environnementaux et
culturels ; l’objectif étant de faire vivre ensemble durablement et harmonieusement des hommes
et des femmes qui partagent des valeurs communes. Ce choix prend également en compte le
souci de simplification, d’économie et d’efficacité. Il est envisagé de ne retenir que deux (2)
niveaux d’entités administratives : les provinces et les Communes. Ces deux entités
s’appelleront ‘‘Collectivités Autonomes en remplacement des Collectivités Territoriales
Décentralisées’’. Celles-ci sont créées sur l’ensemble du territoire, en tenant compte du niveau
de développement leur permettant d’assurer par leurs ressources propres, leurs dépenses
obligatoire », (lire le Rapport final du Comité technique d’appui au Haut comité chargé des
réformes institutionnelles, p. 21. Lire aussi la Synthèse des travaux du Forum national inclusif,
p. 3).
Ce redimensionnement du territoire en deux (2) niveaux de collectivités a été transcrit dans la
Constitution du 04 mai 2018 en ses articles 198 à 2013.
349 Voir aussi l’article 4 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant Statuts des

Collectivités Autonomes qui dispose : « les Collectivités Autonomes de la République du Tchad

sont :

167
Territoriale Décentralisée » devient « Collectivité Autonome ». Néanmoins,
nous estimons que ce changement de dénomination n’est que fantaisiste,
purement formel, en ce qu’il n’innove rien de particulier en ce qui concerne
l’autonomie locale. Elle n’emporte aucune conséquence juridique
particulière non plus. L’innovation ne porte que sur la suppression des deux
(2) niveaux de collectivités à savoir le Département et la Communauté
rurale. Ce qui a fait que le nombre des Provinces ainsi que leurs limites
territoriales correspondent à ceux des anciennes Régions, et le législateur
tchadien, en légiférant sur les Statuts des Collectivités Autonomes, n’a fait
que transférer aux Provinces purement et simplement les compétences et
attributions de la Région, et aux Communes leurs anciennes compétences et
attributions350. La légère innovation porte sur la Commune car, désormais
son périmètre s’étendra sur tout le périmètre des anciennes Sous-préfectures
et les Commune d’arrondissements qui ont perdu leur personnalité juridique
au profit de la Commune de la Ville de N’Djaména. Ce qui voudrait dire que
la Région étudiée dans la présente déclinaison renverrait à la Province, et la
Commune, à la Commune collectivité autonome avec éventuellement
quelques nuances près.
Au demeurant, étudier les collectivités locales revient tout d’abord à
comprendre la notion de la décentralisation territoriale. Le Professeur Jean-
François LACHAUME affirme – sans pour autant reprendre intégralement
les cinq (5) piliers de son raisonnement – que « … la décentralisation
territoriale exige que l’administration des affaires locales soit confiée par la
loi à des personnes morales de droit public, c’est-à-dire à des sujets de droit
dotés de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Il n’y a pas
décentralisation lorsque la gestion des affaires administratives est remise à
des organes dépourvus d’existence juridique autonome par rapport à l’Etat,
il y a simplement, et au plus, déconcentration »351. Aussi, si l’on s’en tient
aux définitions données par le Vocabulaire juridique de l’Association Henri
CAPITAN, « La collectivité (à laquelle renvoie la décentralisation
territoriale) désigne une institution administrative à base territoriale qui,
par opposition aux simples circonscriptions, est dotée de la personnalité
juridique et jouit d’une compétence générale de gestion contrairement aux
établissements publics territoriaux. Ce vocable est couramment employé
dans les expressions « collectivités territoriales » ou « collectivités locales »
pour désigner communes, départements… - territoriale ou locale pour
désigner l’ensemble d’habitants d’une même partie du territoire ayant des

- les Provinces ;
- les Communes ».
350 Ceci est d’ailleurs confirmé par l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant

statuts des Collectivités Autonomes qui n’a fait que transférer aux Provinces les anciennes
attributions des régions et aux Communes leurs anciennes attributions issues de la loi organique
n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statut des CTD.
351 LACHAUME (J-F), L’administration communale, op. cit, p.18.

168
intérêts communs gérés par des organes administratifs qui lui sont propres.
Créées comme telles par la Constitution ou les lois (…) »352.
Bien que dotées de la personnalité juridique et disposant de territoires sur
lesquels vivent leurs populations – ce qui est aussi le cas pour les Etats – les
collectivités locales sont des structures infra étatiques c’est-à-dire se trouvant
engloutis dans un Etat dont ils ne sont que des démembrements. Pour ce fait,
elles ne sont pas souveraines donc n’ont pas « la compétence de leurs
compétences ». Leurs statuts, leurs compétences et leurs ressources sont
définis par les organes centraux de l’Etat, notamment le constituant353 et le
législateur354. Raison pour laquelle le Professeur Christophe GUETTIER
affirme que « les collectivités locales ne sont pas souveraines. Elles ne
peuvent donc pas choisir leur organisation administrative, leur domaine de
compétence, leurs ressources ou leur régime électoral parce qu’elles ne
possèdent pas de pouvoir législatif autonome et encore moins de constituant.
Ces responsabilités-là appartiennent au seul législateur national, sous le
contrôle du Conseil Constitutionnel. Celui-ci, lorsqu’il est saisi, apprécie la
qualité de l’équilibre réalisé entre les prérogatives de l’Etat et la libre
administration locale »355. Cette dépendance des collectivités locales vis-à-
vis du pouvoir central amène la Professeur Marie-Christine ROUAULT à
reconnaitre le bien-fondé du système de décentralisation mais qui doit
évoluer de pair avec la déconcentration : « la décentralisation répond à des
raisons pratiques. Elle permet de tenir compte de la variété des besoins
locaux tout en maintenant une suffisante unité de vues dans la gestion
administrative par un certain contrôle du pouvoir central, de
décongestionner l’administration centrale et de fournir à l’administration
une meilleure connaissance des problèmes locaux. Mais ces raisons ne
suffisent pas à écarter la centralisation, qui peut être tempérée par la
déconcentration. La décentralisation est une conséquence directe du
principe de la démocratie représentative étendue de l’organisation
constitutionnelle à l’organisation administrative. Elle a une signification
politique »356.
Aussi, pour certains auteurs357, les collectivités locales n’ont pas un
pouvoir normatif propre358, en ce sens qu’il ne leur ait pas reconnu l’aptitude

352 CORNU (G) (Dir.), Vocabulaire juridique, op.cit, pp.159-160.

353 Articles 202 à 212 de la Constitution de la République du Tchad de 1996 révisée ; article 200
de la Constitution du 04 mai 2018.
354 Articles 121 al.20 et 212 de la Constitution de 1996 révisée ; article 128 – 25 et 139 al. 2 de la

Constitution du 04 mai 2018.

355 GUETTIER (C), Institutions Administratives, op cit, p.22.
356 ROUAULT (M-C), L’essentiel de l’organisation administrative, op. cit, p.27.
357 GREWE (C) en l’occurrence.
358 Mais faut signaler que les collectivités locales peuvent se voir doter d’un pouvoir

règlementaire autonome dans leurs domaines de compétence et qu’ils l’exercent dans leurs
ressorts territoriaux. C’est à cet effet que l’article 200 al. 3 de la Constitution du 04 mai 2018
dispose : « les Collectivités Autonomes disposent, dans leurs domaines de compétence respectifs

169
juridique d’édiction des normes. L’une des raisons, et voire la principale, est
que « L’indivisibilité interdit (…) d’attribuer un pouvoir normatif autonome
aux entités décentralisées, car l’existence d’un tel pouvoir intercalerait un
écran entre le citoyen et la République, un corps intermédiaire, qui non
seulement affecterait l’unité de la souveraineté, mais également l’égalité
indivise des citoyens »359. Néanmoins, il est reconnu à leurs organes élus
certaines prérogatives, en matière de police administrative notamment,
traduisant un pouvoir réglementaire360 réduit, de portée générale et
impersonnelle ou individuelle. Ces pouvoirs sont moins étendus comparés à
ceux du Premier ministre ou du Président de la République car limités au
périmètre de chaque collectivité : les pouvoirs de la province, de commune
et ceux de leurs établissements publics.
Cependant, dans le souci d’éviter toute confusion, il faut rappeler une
fois de plus que la structuration de l’administration territoriale du Tchad le
subdivise en plusieurs circonscriptions à la fois administratives et
électorales, dont certaines sont rurales et d’autres urbaines. En milieu urbain
on recense des carrés, quartiers, arrondissements, communes (communes
urbaines), sous-préfectures (supprimées). En milieu rural, on dénombre des
villages, cantons, les communautés rurales (supprimées), les sous-
préfectures (supprimées), les communes (communes rurales) ; le tout
renfermé dans des départements et régions (aujourd’hui Provinces). Selon
les lois de la décentralisation, seuls les communautés rurales, les communes,
les départements et les régions (aujourd’hui Provinces et Communes)
constituent des collectivités territoriales décentralisées, au profit desquelles
la loi reconnait la libre administration, l’autonomie financière et toutes autres
prérogatives dévolues aux collectivités locales. Ces dernières correspondent,
en termes de limite territoriale, aux unités administratives, structures
déconcentrées de l’Etat361 étudiées dans la première partie.
Il est reconnu aux collectivités locales le principe de libre
administration362 qui, aux termes de la décision Conseil Constitutionnel
français du 8 août 1985, voudrait dire que toute collectivité locale « doit
disposer d’un conseil élu doté d’attributions effectives »363. On observe donc
deux règles posées par ce principe : primo l’élection des autorités locales et
secundo l’attribution des compétences réelles en matière de prise de

et dans leur ressort territorial, d’un pouvoir règlementaire pour l’exercice de leurs
attributions ».
359 GREWE (C) ‘‘L’unité de l’Etat : entre indivisibilité et pluralisme’’ RD publ. 1998, p. 1353,

cité par GUETTIER (C), Institutions Administratives, op cit, p. 32.

360 Voir l’article 200 al. 3 de la Constitution du 04 mai 2018.
361 Article 2 al. 3 de la loi organique n°019/PR/2010 du 13 octobre 2010 précitée.
362 Article 201 de la Constitution du 04 mai 2018.
363 CC, décision n°85-196 DC du 8 août 1985, Evolution de la Nouvelle-Calédonie, Rec., p. 63.

170
décision. Ce principe est reconnu par la Constitution de la République du
Tchad364 qui donne compétence au législateur de déterminer le contenu365.
Cette libre administration des collectivités locales est
constitutionnellement garantie, mais a des limites. En effet, si la Constitution
de 1996 révisée en 2005 et 2013 dispose que « les Collectivités Territoriales
Décentralisées s’administrent librement par des Assemblées élues qui
règlent par leurs délibérations les affaires qui leur sont dévolues par la
Constitution et par la loi »366, la limite à ce principe se trouve aux termes
d’une décision du conseil constitutionnel français de 1985 selon laquelle « si
le principe de libre administration des collectivités territoriales a valeur
constitutionnelle, il ne saurait conduire à ce que les conditions essentielles
d’application d’une loi organisant l’exercice d’une liberté publique
dépendent de décisions des collectivités territoriales et, ainsi, puissent ne
pas être le même sur l’ensemble du territoire »367. Ceci voudrait dire que la
libre administration des collectivités territoriales, bien que consacrée
principe à valeur constitutionnelle, ne saurait faire obstruction à l’application
d’une loi relative à l’exercice d’une liberté ou d’un droit fondamental, ceux-
ci relèvent exclusivement du domaine de l’Etat368. Ce principe ne saurait
également porter atteinte à l’intégrité territoriale et à l’unité nationale car,
« la création et l’organisation des Collectivités Autonomes ne doivent porter
atteinte, ni à l’unité de la nation, ni à la laïcité de l’Etat, ni à l’intégrité du
territoire »369.
L’autre aspect de cette limite, même n’étant pas défini comme telle par
les textes, est la tutelle de l’Etat sur les collectivités territoriales
décentralisées, traduite par l’envoi de ses représentants auprès de chaque
collectivité370. Par l’entremise de ces agents, l’Etat contrôle l’action des

364 Article 204 de la Constitution de la République du Tchad de 1996 révisée.

365 Article 121 al. 20 de la même Constitution.
366 Article 204 de la même Constitution ; article 201 de la Constitution du 04 mai 2018.
367 CC, décision n°84- 185 DC du 18 janv. 1985, Loi Chevènement, Rec., p.36.
368 Article 121 al. 3 ; 13 de la Constitution de la République du Tchad de 1996 révisée.
369 Article 4 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités

Autonomes ; Article de 1er de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée.

370 Dans ce rapport entre l’Etat (représenté par ses agents déconcentrés) et les collectivités

locales, les réformistes de 2018 ont constaté des abus de tutelle et ont proposé dans leur projet
des réformes, que soient attribués aux élus locaux, de nouveaux rôles, tout en modifiant les
rapports du centre et de la périphérie, (lire le Rapport final du Comité technique d’appui au Haut
comité technique chargé des réformes institutionnelles, p.14). Toutefois, la Constitution du 04
mai 2018 a réitéré la tutelle de l’Etat sur les Collectivités locales en son article 204 : « l’Etat
assure la tutelle des Collectivités Autonomes. Aucune Collectivité Autonome ne peut exercer une
tutelle sur une autre. L’Etat est représenté auprès des Collectivités Autonomes par des Chefs des
unités administratives déconcentrés chargés de défendre les intérêts nationaux et de faire
respecter les lois et règlements ». Et l’article 205 de clarifier davantage qu’ « auprès des
Collectivités Autonomes, les Gouverneurs de provinces et les Administrateurs délégués des
Communes représentent le pouvoir central ».

171
collectivités locales, que ce soit sur le plan politique, administratif ou
financier. Ce représentant incarne les institutions nationales car, « dans les
collectivités territoriales, le représentant de l’Etat, représentant de chacun
des membres du gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du
contrôle administratif et du respect des lois »371. Le contrôle exercé par le
représentant de l’Etat dans la collectivité est un contrôle administratif372 et
financier373. Il est reconnu dans ce cas au représentant de l’Etat un pouvoir
de substitution. Il peut aussi saisir la chambre régionale des comptes (encore
non effective au Tchad) pour observations lorsque jusqu’au 31 mars le
budget n’est pas voté ; lorsqu’il est en déséquilibre ou ne compte pas de
dépenses obligatoires.
Les collectivités locales sont gérées via des organes administratifs
composés de personnalités élues par les populations de leurs
circonscriptions. Elles sont appelées « élus locaux ». Le mode de
participation des élus locaux aux élections, qui se fait sous la bannière des
partis politiques (même si les candidatures indépendantes sont possibles),
fait d’eux des personnalités politiques. C’est ce qu’affirme Jean-Marie
ROUSSINGOL pour lequel, « un élu local est d’abord un politique ; mais
on attend d’un élu local qu’il soit un gestionnaire capable de concevoir un
programme d’action réaliste, de diriger une équipe administrative ou
technique et de gérer un budget dans le respect de la loi »374. L’élu local a
droit à une indemnité dans l’exercice de ses fonctions dont le montant est
fixé au prorata du revenu de sa circonscription et à la nature du mandat ou de
la fonction qu’il exerce.
La création des Collectivités Territoriales Décentralisées ou Collectivités
Autonomes permet aux populations locales de gérer elles-mêmes leurs
affaires. « La collectivité territoriale gère les affaires locales, elle poursuit
la satisfaction de l’intérêt local »375 martelait la Professeur Marie–Christine
ROUAULT. Ce faisant, elles sont le lieu privilégié de l’apprentissage de la
démocratie à la base. Pour le Professeur Dominique GRANDGUILLOT,
« Elles (CTD) constituent le cadre institutionnel de la participation des
citoyens à la vie locale et garantissent l’expression de sa diversité »376. Cette
participation à la vie locale dont parle le Professeur GRANDGUILLOT est

C’est ainsi que sous la IVème République, la tutelle des Provinces sera assurée par le Gouverneur
de Province et celle de la Commune par le Préfet de Département (lire Synthèse des travaux du
Forum National Inclusif, p. 3).
371 GRANDGUILLOT (D), les collectivités territoriales en France, op.cit, p.8.
372
Il s’agit du contrôle des délibérations du Conseil local, prises comme actes administratifs
obéissant à la légalité ou à la juridicité.
373 Le représentant de l’Etat veuille à la régularité de l’élaboration et de l’exécution du budget

local.
374 Jean-Marie ROUSSINGOL, cité par Jean-Pierre KUATE, Les élections locales au

Cameroun, Douala, MACACOS, mai 2002, page II.

375 ROUAULT (M-C), L’essentiel de l’organisation administrative, op. cit, p.27.
376 GRANDGUILLOT (D), les collectivités territoriales en France, op. cit, p.5.

172
orientée vers le développement car, « le développement ne peut avoir,
contrairement à ce que l’on pense souvent, dans la plupart de ces pays
(d’Afrique noire francophone), comme unique moteur l’Etat et son
administration. La base de tout processus de développement est la
confiance, car seule la confiance permet une participation active de tous à
l’œuvre de développement ; participation sans laquelle rien de durable et
d’efficace ne peut être entrepris »377. Cette participation se manifeste via les
élections locales qui permettent à la population locale concernée de choisir
en son sein ses représentants ou ses gestionnaires ainsi que par des
référendums locaux et droits de pétition qui permettent à cette population
d’être consultée et de se prononcer sur une affaire concernant son cadre de
vie.
La reconnaissance de telles prérogatives à la population (l’autogestion)
qu’elle exerce à travers ses élus témoigne du fait que le développement
socioéconomique, sanitaire, environnemental, culturel etc. n’est plus la seule
affaire de l’Etat, en ce sens que « les collectivités territoriales décentralisées
concourent avec l’Etat à l’administration et à l’aménagement du territoire,
au développement économique, socio-éducatif, sanitaire, culturel et
scientifique ainsi qu’à la protection et à la mise en valeur de
l’environnement et à la protection du cadre de vie »378. Raison suffisante
pour les pouvoirs publics de procéder à l’implication des énergies créatrices
locales au développement national par la répartition des compétences entre
les collectivités locales et l’Etat.
De la libre administration des Collectivités locales s’en suit naturellement
l’autonomie financière marquée par l’affectation des ressources379 inhérentes
à l’accomplissement des compétences ainsi dévolues 380. Pour ce faire, le
législateur a défini clairement que « les transferts de compétences doivent

377 DOSSOUMON (S), « Réflexions sur le contrôle juridictionnel de l’Administration dans les
pays en voie de développement d’Afrique Francophone », op. cit, p. 8.
378 Article 2 de la loi n°033/PR/2006 du 11 décembre 2006 portant répartition des compétences

entre l’Etat et les CTD.

379 Voir les articles 208 et 209 de la Constitution du 04 mai 2018.
380 A ce sujet, il faut souligner que les réformistes de 2018 ont voulu constitutionnaliser le

partages de ressources et de compétences entre l’Etat et les CTD, dites ‘‘Collectivités

Autonomes’’, lorsqu’ils proposent que « la nouvelle organisation sera basée sur un partage
constitutionnel des compétences et des ressources entre l’Etat et les collectivités décentralisées
qui sont désormais limitées à deux niveaux » (Rapport final du Comité technique d’appui aux
réformes institutionnelles, p.20). Cette proposition a été validée comme telle par le Forum
national inclusif. C’est ainsi que l’article 208 de la Constitution du 04 mai 2018 fournit une liste
des ressources des Collectivités Autonomes et renvoi à une loi d’en déterminer les conditions.
Néanmoins, il a été résolu de créer une Agence chargée de gérer les ressources des collectivités
locales, (Lire la Synthèse des travaux du Forum national inclusif, p. 3). Ce qui nous semble
suspect car, cela conduira à un contrôle total de l’Etat sur les ressources des collectivités
autonomes. Ce qui ne sera pas aussi sans conséquences sur leur autonomie car, le terme
« gérer » semble accorder de larges manœuvres aux autorités étatiques. Un contrôle a posteriori
sur la gestion des ressources des collectivités locales aurait suffi.

173
être accompagnés de transferts de ressources. Dans le cas où l’insuffisance
des ressources des Collectivités Territoriales Décentralisées risque de
compromettre l’exercice des compétences, l’Etat peut intervenir par des
dotations spéciales aux collectivités concernées »381. Ces ressources,
inégalement réparties entre les différents niveaux des collectivités sont
composées de ressources propres et de ressources externes pour chaque
collectivité. Mais étant donné que la richesse, qu’elle soit matérielle ou
humaine, naturelle ou artificielle, est inégalement répartie sur le territoire
national créant ainsi des collectivités riches et des collectivités pauvres, la
décentralisation a introduit un mécanisme appelé « péréquation » consistant
à favoriser l’égalité des CTD en corrigeant les inégalités naturelles par
l’octroi de dotations dites « dotations de péréquation » aux collectivités les
moins nanties leur permettant de supporter les charges imposées par la
décentralisation. Toutefois, malgré ces différentes subventions, les CTD
doivent avoir à leur disposition des ressources propres suffisantes car,
celles–ci traduisent l’affirmation de leur autonomie. Ainsi, il faut reconnaitre
donc qu’« une institution ne saurait être véritablement autonome si
l’essentiel de ses ressources consiste dans une subvention de l’Etat »382. En
outre, il est aussi permis à une collectivité territoriale de déléguer à une autre
collectivité territoriale relevant d’une autre catégorie ou à un établissement
public de coopération intercommunal à fiscalité propre une compétence dont
elle est titulaire, qu’il s’agisse d’une compétence exclusive ou d’une
compétence partagée. Les Collectivités locales peuvent être créées,
modifiées et supprimées par la loi383.
Les traits communs des collectivités territoriales ainsi dégagés, il importe
de décrire les caractéristiques propres à chaque collectivité en commençant
par la Région, actuelle Province (Section 1), le Département qui fera l’objet
d’une suppression (Section 2), la Commune (Section 3) et la Communauté
Rurale qui elle aussi sera supprimée (Section 4).
SECTION 1 : de la Région, collectivité territoriale décentralisée à la
Province, Collectivité Autonome
Jusqu’à son passage à la Province, la région384 en tant que collectivité
territoriale décentralisée n’a pas été une réalité au Tchad, car elle n’a existé

381 Article 5 la loi article 2 de la loi n°033/PR/2006 ci-haut citée.

382 ROUAULT (M-C), L’essentiel de l’organisation administrative, op. cit, p.28.
383 Article 2 de loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée ; article 5 de

l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités Autonomes.

384
Le Rapport final du Comité technique d’appui aux réformes institutionnelles de novembre
2017 a prévu, à la place des Régions, des Provinces qui au nombre de 12, joueront le rôle
assigné aux Régions, avec un accroissement de leurs compétences. Cependant, au forum
national et inclusif tenu du 19 au 27 Mars 2018, les forumistes ont résolu de créer plutôt 17
Provinces, c’est à dire le retour au 14 anciennes Préfectures avec l’éclatement du BET en 3
Provinces et N’Djaména avec un statut particulier, (lire la Synthèse des travaux du forum
national inclusif, p.3). Mais l’Ordonnance n°038/PR/2018 du 10 aout 2018 portant création des
Unités administratives et des Collectivités Autonomes (article 2) a plutôt retenu vingt-trois (23)

174
que sur papier. Cette ineffectivité est due au défaut d’organes de gestion
élus. Celle qui a été opérationnalisée est une circonscription administrative
de l’Etat étudiée dans la première partie de ce document. La région est
instituée comme collectivité territoriale décentralisée au Tchad par la
Constitution du 31 mars 1996 révisée, qui dispose que « les Collectivités
Territoriales Décentralisées de la République du Tchad sont :
- les Communautés Rurales ;
- les Communes ;
- les Départements ;
- les Régions »385.
Au nombre de 23386, leurs structure, organe, fonctionnement,
compétences et attributions sont définis par une série des dispositions
législatives et réglementaires387. Comme évoqué plus haut, la région
tient de l’article 202 de la Constitution son statut de Collectivité territoriale
décentralisée. Par ce statut, « la Région constitue l’échelon de conception et
de planification régionale de l’action économique et sociale de l’Etat. Elle
assure la coordination, le soutien et le contrôle de l’ensemble des services
du Conseil régional ainsi que la réalisation des tâches d’intérêt régional. La
région comprend plusieurs Départements constituant un même espace
économique, social et culturel et un cadre adéquat d’aménagement du

Provinces en lieu et place des anciennes Régions. Ce qui voudrait dire que le gouvernement
n’est pas tenu par les résolutions du Forum. Une raison de plus pour douter de la légitimité de
ces assises.
385 Article 202 de la Constitution de la République du Tchad de 1996 révisée.

La Constitution du 04 mai 2018, en réduisant le nombre des Collectivités locales à deux (2),
dispose quant à elle, en son article 198 que «les Collectivités Autonomes de la République du
Tchad sont :
x les Provinces ;
x les Communes ».
386 Il y a 22 Régions auxquelles s’ajoute la ville de N’Djaména qui bénéficie de ce statut.
387 Il s’agit notamment la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statut des

Collectivités Territoriales Décentralisées ; la loi organique n°024/PR/2003 du 10 décembre 2003

portant ratification de l’Ordonnance n°001/PR/2003 du 08 septembre 2003 portant création des
Collectivités Territoriales Décentralisées ; la loi n° 011/PR/2004 du 7 juin 2004 portant régime
fiscal des Collectivités Territoriales Décentralisées ; la loi n°012/PR/2004 du 07 juin 2004
portant régime comptable des Collectivités Territoriales Décentralisées ; la loi n°033/PR/2006
du 11 décembre 2006 portant répartition des compétences entre l’Etat et les Collectivités
Territoriales Décentralisées ; la loi organique n°019/PR/2010 du 13 novembre 2010 déterminant
les principes fondamentaux de l’organisation administrative du territoire de la République du
Tchad ; le décret n°528/PR/PM/2011 du 1er mai 2011 portant conditions et modalités de mise à
la disposition des Collectivités Territoriales Décentralisées des services déconcentrés de l’Etat ;
le décret n°529/PR/PM/MCD/2011 du 1er juin 2011 portant création et attributions des services
des Collectivités Territoriales Décentralisées ; le Décret n° 532/PR/PM/ MCD/2011 du 10 juin
2011 fixant les modalités d’élection des membres des bureaux des conseils des Collectivités
Territoriales Décentralisées, Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des
Collectivités Autonomes, etc.

175
territoire »388. En tant que collectivité territoriale décentralisée, elle est une
personne morale de droit public dotée de la personnalité juridique,
bénéficiant de la libre administration et de l’autonomie financière. La
collectivité territoriale régionale se voit reconnaitre des compétences et
attributions propres qu’elle exerce par l’entremise des organes de gestion ;
compétences qui sont suivies d’un transfert de ressources et d’un patrimoine.
Aux termes de la loi n°033/PR/2006 du 11 décembre 2006 portant
répartition des compétences entre l’Etat et les CTD, les compétences de la
Région sont les suivantes :
En matière d’éducation :
- la participation à l’établissement de la tranche régionale de la carte
scolaire nationale ;
- la participation à l’équipement, à l’entretien et à la maintenance des
lycées publics ;
- le recrutement et la prise en charge du personnel d’appui des
lycées ;
- la participation à l’acquisition des manuels et des fournitures
scolaires ;
- la participation à la gestion et à l’administration des lycées publics
avec le concours des structures de dialogue et de concertation ;
- la conception et l’organisation matérielle des examens et concours,
conformément aux textes en vigueur.
En matière d’alphabétisation :
- l’élaboration et la coordination du schéma régional et des cartes
d’alphabétisation ;
- le recrutement d’alphabétiseurs ;
- la formation des formateurs et alphabétiseurs ;
- la conception et la production de matériel didactique ;
- l’autorisation d’exercer comme opérateur ;
- la construction d’infrastructures et d’équipements éducatifs ;
- le suivi et l’évaluation des plans d’alphabétisation ;
- la mobilisation des ressources ;
- l’équipement et l’entretien des structures éducatives.
En matière de promotion des langues nationales :
- l’identification des besoins en matière de promotion des langues
nationales ;
- la promotion, la diffusion des langues nationales et l’élaboration de
la carte linguistique ;
- la participation à la collecte et à la traduction des éléments de la
tradition orale en vue de faciliter la publication ;

388Article 3 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statut des CTD.
C’est la même attribution reconnue à la Province aux termes de l’article 9 de
l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités Autonomes.

176
 - la participation à la promotion d’un environnement lettré par le
développement de l’édition en langues nationales ;
- la participation à la mise à jour d’un catalogue des éditeurs, auteurs
et œuvres en langues nationales ;
- l’organisation des concours en langues nationales ;
- la participation aux infrastructures et équipements ;
- la mobilisation des ressources.
En matière de formation professionnelle et technique :
- le recensement exhaustif des métiers régionaux et l’élaboration d’un
répertoire des formations professionnelles existantes avec l’indication
des aptitudes requises, des curricula et des cursus de formation ;
- l’élaboration d’un schéma régional d’insertion professionnelle des
jeunes en concertation avec les départements, les communes et les
communautés rurales ;
- l’identification et l’exécution des contrats d’entreprenariat
Ecole/Entreprise pour une réelle formation en alternance en concertation
avec les départements, les communes et les communautés rurales.
En matière de santé :
- la participation à la gestion et à l’entretien des hôpitaux régionaux ;
- le recrutement et la gestion du personnel d’appui ;
- l’application de la réglementation en matière d’hygiène publique ;
- la participation à l’élaboration de la carte régionale de santé.
En matière d’action sociale :
- la participation à l’entretien et à la gestion des structures de
promotion et de réinsertion sociale ;
- la prise en charge de l’ensemble des prestations légales d’aide
sociale ;
- le recrutement et la gestion du personnel d’appui.
En matière de la culture, de la jeunesse, des sports et loisirs :
- l’identification des besoins en matière culturelle, sportive et de
loisir ;
- la promotion, l’organisation et l’animation des manifestations
culturelles et sportives régionales ;
- la construction, l’équipement et la gestion des infrastructures
culturelles et sportives ;
- la création, l’organisation et le fonctionnement des musées
nationaux ;
- la création, la gestion et l’entretien des centres d’activités
artistiques ;
- l’octroi des subventions aux associations culturelles et sportives ;
- la protection du patrimoine culturel régional ;
- la gestion du personnel mis à sa disposition.
En matière d’agriculture et d’élevage :

177
 - la définition et la localisation des couloirs de transhumance en
concertation avec les départements et les communautés rurales ;
- la reconnaissance des groupements villageois pré-coopératifs à
caractère Sylvio-agro-pastoral en concertation avec les départements,
communes et communautés rurales ;
- l’approbation des projets de développement rural ;
- l’encadrement des activités de développement rural.
En matière d’environnement et des ressources naturelles :
- la création, la gestion, la protection et l’entretien des forêts, des
parcs et autres aires protégées ainsi que des sites naturels d’intérêt
régional ;
- la participation à la mise en défens et autres mesures locales de
protection de la nature ;
- la participation à la protection de la faune et de la flore ;
- la participation à la protection et à la gestion des ressources en eaux
souterraine et de superficielle ;
- l’élaboration des plans de lutte contre les feux de brousse et leur
contrôle en concertation avec les départements, les communes et les
communautés rurales ;
- la répartition des quotas régionaux d’exploitation forestière entre les
départements ;
- l’élaboration, le suivi et l’évaluation du schéma régional d’action
pour l’environnement.
En matière d’urbanisme et d’habitat :
- l’avis sur les Plans Urbains de Référence (PUR) et des Schémas
Directeurs d’Aménagements et d’Urbanisme (SDAU) ;
- l’établissement des priorités de la région en matière d’urbanisme et
d’habitat en concertation avec les départements, les communes et les
communautés rurales ;
- l’acquisition et l’aliénation des biens immobiliers et fonciers.
En matière de planification, de développement économique et
d’aménagement du territoire :
- l’élaboration en cohérence avec les politiques sectorielles, le suivi et
l’évaluation du schéma régional d’aménagement du territoire en
concertation avec les départements, les communes et les communautés
rurales ;
- la participation à l’élaboration du schéma national du
développement socioéconomique ;
- la constitution des banques des données nécessaires à toute
planification en concertation avec les départements, les communes et les
communautés rurales ;
- la conception et l’exécution d’un programme régional de
développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique ;
En matière de commerce, d’industrie, d’artisanat et de tourisme :

178
 - la participation à l’élaboration des politiques sectorielles en
concertation avec les départements, les communes et les communautés
rurales ;
- l’élaboration, le suivi et l’évaluation du schéma régional en
concertation avec les départements, les communes et les communautés
rurales ;
- la création et l’organisation des établissements publics à caractère
industriel, commercial et touristique ;
- la promotion des activités commerciales, industrielles, artisanales et
touristiques ;
En matière des transports :
- l’élaboration et le suivi du schéma régional des transports en
concertation avec les départements, les communes et les communautés
rurales ;
- la participation à l’élaboration du schéma national des transports ;
En matière de protection civile, d’assistance et de secours :
- la coordination et la mise en œuvre des opérations de secours
élaborées au niveau national ;
En matière d’électricité- d’eau et d’assainissement :
- la réalisation et l’entretien des bassins de rétention d’eau ;
- la participation à l’élaboration des schémas directeurs d’eau et
d’électricité en collaboration avec les départements, les communes et les
communautés rurales;
En matière de police et d’état-civil :
- la publication et l’exécution des lois et règlements.
Paragraphe 1 : les organes de gestion de la Région
La région est gérée par des organes élus. Ces organes sont constitués du
Conseil régional et du Bureau du Conseil régional dont la composition, le
fonctionnement et les attributions sont définis aux articles 5 à 20 de la loi
organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statut des CTD.
A- l’organe délibérant : le Conseil régional
Le Conseil régional, actuellement Conseil provincial, est l’assemblée
délibérante de la région ou de la province. Comme nous l’avions souligné ci-
haut, il suffit juste de remplacer le terme région par province. Sa
composition, son fonctionnement et ses attributions se déclinent comme
suit :
a- Composition
Deux critères fondamentaux ressortent des textes définissant la
composition du Conseil régional. Le premier critère est d’ordre
géographique : le Conseil régional est composé des membres élus par
département. En d’autres termes, seuls les départements sont habilités à

179
envoyer des représentants au Conseil régional389. Il s’agit bien évidemment
des départements constituant la région.
Le deuxième critère de composition est exclusivement démographique : le
nombre des Conseillers régionaux est déterminé au prorata de la population.
C’est ce qui ressort des termes de la loi organique n°002 du 16 février 2000
selon lequel, « il est constitué dans chaque Région un conseil régional
composé des membres élus par Département, dont le nombre sera déterminé
au prorata de la population »390. Ceci signifie que les Conseils régionaux
sont pourvus inéquitablement en conseillers, et ceci non pas en fonction de
l’étendue de leurs territoires mais du point de vue de la densité humaine.
Ainsi, en fonction de la population de chaque région, le nombre des
conseillers régionaux est fixé ainsi qu’il suit391 :
Nombre de Conseillers régionaux Nombre d’habitants par région
11 60.000
15 60.001 à 100. 000
21 100.001 à 200.000
25 200.001 à 300.000
31 300.001 à 400.000
35 400.001 à 500.000
39 500.001 et plus

Leur mode d’élection et leur condition d’éligibilité sont aussi définis par
le législateur.
1- Election et éligibilité
L’élection s’entend ici par un mode de désignation populaire consistant
pour les citoyens à choisir des élus en vue de la gestion des affaires
publiques. L’éligibilité quant à elle renvoi aux critères à remplir pour être
candidat à une élection ou encore l’aptitude à être élu, soumise à des
conditions diverses. Ainsi, pour la désignation des conseillers régionaux, le
législateur a défini des règles qui encadrent tant leur mode de désignation
que des critères s’appliquant aux élus. Ce mode de désignation est défini aux

389 Toutefois, cette prescription n’est plus la même avec la suppression des départements comme
collectivités locales.
390 Article 5 de la loi organique n°002 du 16 février 2000 précitée.
391 A ce niveau il faut relever quand même une modification. L’article 12 de

l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statut des Collectivités Autonomes

prévoit ceci :
- 11 membres pour les provinces de moins de 100. 000 habitants ;
- 15 membres pour les provinces de 100.001 à 200.000 habitants ;
- 21 membres pour les provinces de 200.001 à 300. 000 habitants ;
- 25 membres pour les provinces de300. 001 à 400.000 habitants ;
- 31 membres pour les provinces de 400. 001 à 500. 000 habitants ;
- 39 membres pour les provinces de 500. 000 à plus.

180
articles 7 à 11 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 et par le
Code électoral.
En effet, les conseillers régionaux sont élus au suffrage universel direct
pour un mandat de six (6) ans renouvelable392. C’est ce qui ressort des
dispositions de la loi n°003/PR/2009 du 7 janvier 2009 portant Code
électoral (dispositions relatives aux CTD) aux termes duquel « les
conseillers régionaux, départementaux, municipaux et ruraux sont élus au
suffrage universel direct et sur la base de scrutin de listes bloquées pour un
mandat de six (6) ans renouvelable »393. Il n’y avait à cet effet aucune
limitation du nombre de mandat des conseillers régionaux, à l’instar des
autres élus locaux, jusqu’à ce qu’une loi organique viennent limiter ce
mandat à deux (2) conformément aux dispositions de l’article 202 de la
Constitution du 04 mai 2018394.
Le système électoral retenu combine à la fois le système majoritaire et la
représentation proportionnelle au plus fort reste. Si une liste obtient une
majorité absolue des suffrages exprimés, elle se voit attribuer la totalité des
sièges à pourvoir395. Si aucune liste n’obtient la majorité absolue, la
répartition des sièges s’effectue proportionnellement au nombre de voix
obtenues par chaque liste. Le restant des sièges est réparti selon le système
du plus fort reste. Aussi, un candidat à une élection régionale ne saurait
prétendre à aucune autre élection locale.
Pour être élu au Conseil régional, le candidat doit remplir les conditions
suivantes :
- avoir vingt-cinq (25) ans révolus sans distinction de sexe ;
- être inscrit sur une liste électorale,
- jouir de ses droits civiques et politiques ; et
- être résidant depuis au moins un (1) an sur le territoire de la
collectivité régionale ou avoir des attaches notoires avec la région où il
représente.
Par rapport à la deuxième condition, l’article 174 de la loi précitée permet
une dérogation en admettant l’éligibilité des citoyens tchadiens qui justifient

392 Toutefois, le Comité technique interministériel d’appui au Haut comité chargé des réformes
institutionnelles introduit une limitation du nombre de mandat, en proposant dans son Rapport
final (Proposition de décision n°30) que le mandat des Conseillers locaux (désormais
provinciaux et communaux), ne soit renouvelable que deux (2) fois. Mais au Forum sur les
réformes institutionnelles du 19 au 27 Mars 2018, il a été résolu que le mandat des élus locaux
soit limité à six (6) ans renouvelable une seule fois, (lire la Synthèse des travaux du forum
national inclusif, p.7). Cette limitation sera reprise comme telle par la Constitution de la IVème
République (article 202) et par les dispositifs législatifs et règlementaire à élaborer.
393 Article 171 de la loi n°003/PR/2009 du 7 janvier 2009 portant Code électoral.
394 Mais dore et déjà, l’article 13 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant

statuts des Collectivités Autonomes vient matérialiser cette prescription constitutionnelle. Cette
Ordonnance qui est ratifiée par l’Assemblée Nationale le 21 juin 2019 fait office de loi
organique dont renvoie la Constitution ici.
395 Ce qui constitue un obstacle à l’expression pluraliste à notre avis.

181
qu’ils devraient être inscrits sur une liste électorale avant le jour du scrutin et
par rapport à la quatrième condition, il est permis de dérogations à ceux qui
sans être domiciliés dans la région, sont inscrits au rôle des contributions
directes au 1er janvier de l’année dans laquelle se déroule l’élection ou qui
justifient qu’ils devraient y être ce jour, ou ont hérité depuis la même époque
d’une propriété foncière. La même loi détermine également les inéligibilités
en excluant de cette course électorale certaines personnalités, notamment :
- le ministre chargé de l’Administration du territoire, les Secrétaires
généraux, les inspecteurs d’administration du territoire et les directeurs
dudit ministère ;
- le Gouverneur de la région ;
- le Secrétaire général de la région
- les magistrats ;
- les autorités traditionnelles et coutumières ;
- le trésorier régional ;
- les membres des forces publiques à savoir les membres de l’Armée
Nationale, de la Gendarmerie Nationale ; de la Garde Nationale et
Nomade; de la Police, en activité ;
- les agents employés et rémunérés sur le budget de la région ;
- les citoyens frappés d’incapacité électorale ;
- les débités admis à la liquidation judiciaire ; et
- les naturalisés depuis moins de deux (2) ans.
Toutefois, des dérogations sont accordées aux personnes dont les
fonctions sont incompatibles avec le mandat électif de se décharger de leurs
fonctions au moins six (6) mois avant le jour du scrutin pour pouvoir se
présenter auxdites élections.
Les déclarations de candidature sont formulées par les partis politiques
sous forme de listes complètes. Les candidats doivent savoir lire le français
et l’arabe. Chaque liste doit comporter un nombre correspondant au nombre
de sièges à pourvoir. Les listes des candidatures doivent être déposées en
double exemplaire à la Sous-préfecture au plus tard trente (30) jours avant la
date de l’ouverture de la campagne électorale. Les listes doivent préciser :
- la dénomination de la liste ;
- l’ordre de présentation, les noms, prénoms et date de naissance,
domicile, profession des candidats, et le numéro d’inscription sur la liste
électorale ; et
- la couleur et le symbole choisis par les bulletins de vote qui doivent
être ceux de l’emblème du parti du candidat. En cas de coalition des
partis, ceux-ci doivent s’entendre sur la couleur et leur logo;
Les listes doivent être accompagnées de déclaration de candidature et
revêtues de signature de chaque candidat, ou à défaut être accompagnées
d’une procuration. Il est aussitôt remis au mandataire de la liste un récépissé
provisoire. Le mandataire de la liste doit avoir déposé au trésor public un
cautionnement dont le montant est fixé à cinquante-mille francs (50.000)

182
CFA par liste. Le cautionnement est remboursé si la liste obtient au moins
cinq pour cent (5%) des suffrages exprimés. Dans le cas contraire il reste
acquis à l’Etat. La déclaration de candidature doit être accompagnée des
pièces suivantes :
- un certificat de nationalité ;
- un extrait d’acte de naissance ;
- un certificat médical datant de moins de trois (3) mois ;
- un récépissé de versement de cautionnement ;
- une attestation par laquelle le parti politique légalement constitué ou
une coalition de partis politiques déclare avoir investi l’intéressé en
qualité de candidat à l’élection régionale ;
- un certificat attestant que le candidat réside depuis au moins un (1)
an sur le territoire national ; et
- une déclaration sur l’honneur que le candidat remplit les conditions
d’éligibilité requises.
Dès la réception des listes de candidature transmises par les autorités
sous-préfectorales, la Commission Electorale Nationale Indépendante
(CENI) se prononce sur l’éligibilité des candidats, arrête et publie les listes
de candidature. Elle délivre au mandataire un récépissé définitif sur
présentation du reçu du cautionnement prévu ci-haut. Après présentation des
listes aucun retrait de candidature n’est admis. En cas d’inéligibilité ou de
décès d’un candidat intervenu avant la date du scrutin, le responsable de la
liste doit le remplacer par un autre candidat. Ce remplacement fait l’objet
d’une déclaration complémentaire. Le candidat qui s’est vu opposé un refus
d’enregistrement dispose de quarante-huit (48) heures pour saisir le Tribunal
de 1ère Instance qui statue dans les trois (3) jours. Si le Tribunal n’arrive pas
à statuer dans ce délai, la candidature doit être enregistrée. Tout électeur,
candidat, tout parti ou coalition de parti a le droit d’intenter une action en
nullité des opérations électorales. La Cour Suprême en tant que Juge des
élections locales statue dans les quinze (15) jours qui suivent sa saisine. En
cas d’annulation globale des opérations électorales, il est procédé dans les
trois (3) mois qui suivent, à de nouvelles élections dans les conditions
prévues par le code électoral. Tout électeur ou tout candidat de la
circonscription électorale a le droit de contester une inscription sur les listes
des candidatures dès leur publication. Les réclamations sont adressées au
Président du Tribunal du siège de la circonscription. Lorsqu’il est constaté
qu’un candidat est inéligible, il est procédé à son remplacement
conformément aux dispositions de l’article 18 du Code électoral. La
constatation de l’inéligibilité d’un candidat est la cause d’invalidation de son
élection. Le candidat invalidé ne pourra pas participer à l’élection qui suit.
En outre, pour ce qui concerne le contentieux des élections régionales
toujours, et locales en général, la loi n°012/PR/2013 portant organisation et
fonctionnement des Juridictions statuant en matière de contentieux
administratif donne compétence à la Chambre administrative de la Cour

183
Suprême d’en connaître : « (…) la chambre administrative de la Cour
suprême est compétente pour connaître, en premier et dernier ressort :
- des recours relatifs à l'élection des membres des Assemblées
des collectivités territoriales »396.
Aussi, à partir de l’article 44 de ladite loi, l’on peut déceler la qualité du
requérant : « le recours déposé par le ministre de l'intérieur, par tout
électeur, par tout candidat ou par tout parti ou coalition de partis tendant à
l'annulation de l'élection des membres de l'assemblée d'une collectivité
locale est déposé au greffe de la chambre administrative de la Cour suprême
dans un délai de quinze jours suivant la proclamation des résultats du
scrutin ».
Cependant, l’on ne saurait procéder sans signaler au passage les
modifications apportées au Code électoral compte tenu de l’avènement de la
loi de 2013 relative à la justice administrative. Ainsi, l’article 57 de cette loi
innove le code électoral, notamment lorsqu’il précise que « la loi
n°003/PR/2009 du 7 janvier 2009 portant code électoral est ainsi modifiée :
L'article 187 est ainsi rédigé : «Les recours dirigés contre les élections
locales sont portés devant la Cour Suprême dans les conditions et selon les
modalités prévues par la loi relative à l'organisation des juridictions
administratives ;
L'article 188 est abrogé ».
2- Statut du Conseiller régional
Le Conseiller régional représente au conseil toute la région, et
aujourd’hui, toute la province. Son mandat est gratuit. Toutefois, des
indemnités peuvent lui être accordées selon des modalités fixées par
délibération du Conseil régional397. Il appert ici que le titre de Conseiller
régional ou provincial ne confère à l’intéressé ni la qualité d’un
fonctionnaire de l’Etat ni celui d’un fonctionnaire local bénéficiant d’un
salaire mensuel. Il est le représentant de la population et ne peut se contenter
que des indemnités dont le montant varie d’une région à une autre en
fonction de ses ressources.
En effet, tout candidat perd son statut lorsque postérieurement à son
élection, il se trouve dans des cas d’inéligibilité ou se trouve frappé de l’une
des incapacités qui font perdre la qualité d’électeur. Il est dans ce cas démis
par le Conseil d’office sur réclamation ou à sa propre initiative. Le statut de
Conseiller régional est incompatible avec les fonctions d’employé de bureau

396
Article 12 al. 2 de la loi n°012/PR/2013 portant organisation et fonctionnement des
Juridictions statuant en matière de contentieux administratif.
397 C’est ce que prévoit également l’article 17 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août

2018 portant statut des Collectivités Autonomes. Toutefois, dans cette nouvelle législation, il est
prévu que les conditions d’octroi et le taux des indemnités de déplacement et de session des
Conseillers provinciaux est fixé par un arrêté conjoint du Ministre des finances et du ministre en
charge des Collectivités Autonomes après avis du Haut Comité des Collectivités Autonomes et
des Chefferies Traditionnelles.

184
et généralement de tous les agents salariés ou subventionnés sur les fonds de
la région.
b- Fonctionnement
Le conseil régional siège au Chef-lieu de la Région398 où il tient chaque
année deux sessions ordinaires sur convocation de son président399. Des
sessions extraordinaires peuvent être convoquées soit à la demande écrite
des 2/3 de ses membres soit par l’autorité de tutelle400.
Après son élection, le conseil régional nouvellement élu est convoqué par
le Gouverneur de la Région. Cette rencontre est convoquée en vue de la
désignation du bureau du Conseil.
Le Conseil régional élit au scrutin secret et à la majorité des 2/3 des voix,
un Président, un Vice-Président, un Secrétaire pour un mandat de trois (3)
ans401. Il est permis à la Région de recruter un Secrétaire et un Secrétaire
adjoint qui ne sont pas des élus.
Le Conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la
Région402. Ces délibérations sont prises à la majorité absolue des membres
présents. Elles sont valables que lorsque la moitié plus un des membres du
conseil est présente. Lorsque le Conseil régional se trouve réduit au trois-
quarts (¾) de ses membres, il est procédé à des élections partielles dans un
délai d’un mois après le constat du Gouverneur de Région sur rapport
motivé du Président du Conseil régional. Aussi, lorsqu’un membre du
Conseil régional aura manqué au cours de son mandat, à la totalité des
séances des deux sessions sans excuse légitime, il sera démis d’office par le
Président du Conseil régional après vote à la majorité absolue des membres
dudit Conseil403. Le Conseil régional peut initier la modification des recettes
et des dépenses avec l’approbation du Gouverneur de Région.
c- Compétences et attributions

398 A ce niveau, le législateur devrait prévoir à notre avis, qu’en cas de force majeure ou de tout

événement rendant impossible la tenue des sessions dans le chef-lieu de la région, le Conseil
régional peut siéger dans un autre endroit mais du ressort de la région.
399Voir l’article 22 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des

Collectivités Autonomes.
400 Voir l’article 22 al. 4 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 précitée, en ce qui concerne la

province.
401 Pour ce qui concerne la Province, il est prévu un Président, un Vice-président et des

Secrétaires des séances.

402
Il en est ainsi du Conseil provincial. Voir encore les articles 19 et 26 de
l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités Autonomes
précité en ce qui concerne la nouvelle législation.
403 C’est ce que prévoit aussi la nouvelle législation à travers l’article 16 de

l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités Autonomes.

Néanmoins, il y a une légère innovation en ce sens que cette nouvelle législation prévoit qu’un
conseiller ne peut être démis qu’après avis du Haut Comité des Collectivités Autonomes et des
Chefferies Traditionnelles.

185
 Il est reconnu au Conseil régional404 des compétences énumérées à
l’article 19 de la loi n°002/PR/2000 du 16 février 2000. Il s’agit entre
autre de :
- la détermination du taux des taxes et contributions
spéciales ;
- aliénation, location, échanges des biens immobiliers acquis
sur le budget de la région ;
- acquisition, location des biens immobiliers sur le budget de
la région ;
- programme d’équipement et de développement économique
et social à réaliser sur le budget de l’Etat ;
- choix du mode d’exploitation des ouvrages publics de la
région et du mode d’exploitation des travaux financés par la région ;
- manifestations économiques notamment : marchés, foires,
expositions, commerces etc.
- dons et legs ;
- emprunts ;
- protection de l’environnement.
Les compétences ci-dessus mentionnées sont exercées par des
délibérations dont certaines concernent le vote du budget. Cependant,
certaines délibérations du Conseil régional peuvent faire l’objet d’un sursis à
exécution devant le juge administratif, à la demande de l’autorité de tutelle
lorsqu’elles portent notamment sur :
- le budget de la région et les comptes administratifs et de
gestion ;
- aliénation et échanges des biens immobiliers de la région ;
- marché d’un montant supérieur au seuil fixé par le code
national des marchés publics ;
- subventions, secours et emprunts ;
- dons et legs ;
- gestion des ressources naturelles ;
- plans régionaux de développement ;
- convention de coopération internationale décentralisée.
B- l’Exécutif régional : le Bureau du Conseil
régional
Le Conseil régional est doté d’un organe exécutif. L’appareil exécutif de
la Région est un Bureau composé d’un Président, d’un Vice-président et
d’un Secrétaire. La lecture de la loi organique n°002/PR/2000 semble limiter
le nombre des membres du Bureau, quel qu’en soit l’étendue territoriale, le
poids économique ou démographique de la Région car, elle dispose que « le

404 Pour ce qui concerne la nouvelle législation, c’est l’article 19 de

l’Ordonnance n°0036/PR/2018, précitée qui prévoit les domaines dans lesquels le Conseil
provincial a compétence pour délibérer.

186
conseil élit au scrutin secret et à la majorité des 2/3 des voix, un Président,
un Vice-président et un Secrétaire pour un mandat de 3 ans »405. C’est donc
les Présidents et le secrétaire406 qui composent le Bureau du Conseil
régional. Les tâches sont reparties entre les Présidents et le Secrétaire.
En effet, le Président coordonne les activités des services administratifs,
financiers et techniques du Conseil régional. Il préside les réunions et les
sessions. Il prépare et exécute le budget régional dont il est l’ordonnateur407.
Il prépare aussi les projets des délibérations et les exécute après leur
approbation par le Conseil et l’autorité de tutelle en certaines matières. Il
présente le compte administratif et financier et le soumet aux délibérations
du Conseil. Le Secrétaire quant à lui assure la pérennité des services de
l’administration du Conseil régional. En outre, il est aussi permis à la Région
de recruter un Secrétaire général et un secrétaire général adjoint qui ne sont
pas des élus.
Les modalités d’élection des membres du Bureau du Conseil régional
sont définies par le décret n°532/PR/PM/MCD/2011 du 1er juin 2011 fixant
les modalités d’élection des membres des Bureaux des Conseils des CTD.
Aux termes de ce décret, l’élection des membres du bureau se déroule à la
première réunion du conseil présidé par le Conseiller le plus âgé408. Il est mis
à cet effet un comité ad hoc composé d’un Président, d’un Vice-président et
d’un Rapporteur. Les membres du Bureau sont élus au scrutin secret et à la
majorité des 2/3 des voix. Ces élections sont sanctionnées par un procès-
verbal dûment signé par les membres du comité ad hoc dont une copie est
transmise à l’autorité de tutelle.
C- le représentant de l’Etat : le Gouverneur de la
Région409
L’Etat est représenté auprès du Conseil régional par le Gouverneur de
Région qui en assure la tutelle. Ce dernier est assisté du Secrétaire général.

405 Article 13 de la loi organique n°002/PR/2000 précitée.

Cette disposition est reprise comme telle dans la nouvelle législation, à travers l’article 25 de
l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités Autonomes
précité. Néanmoins, cette dernière prévoit des secrétaires des séances dont le nombre varie entre
2 à 4 et non un seul secrétaire. De surcroit, elle prévoit entre 3 à 6 Vice-présidents provinciaux
au prorata de la population de chaque province.
406 La nouvelle législation prévoit à l’article 25 al. 4 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06

août 2018, précitée que la province peut recruter un Secrétaire Général et un Secrétaire Adjoint
qui ne sont pas des élus. Les Secrétaires Généraux assurent la pérennité de l’administration
provinciale autonome.
407
Lire en ce sens l’article 84 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts
des Collectivités Autonomes précité pour s’imprégner de la nouvelle législation.
408 C’est que prévoit également la nouvelle législation à travers l’article 53 de

l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités Autonomes

précité. Toutefois, celle-ci ajoute une légère innovation en prévoyant que le Conseiller le plus
âgé est assisté de deux (2) conseillers les plus jeunes.
409 Toutefois, puisqu’il a été prévu par les réformes institutionnelles de 2018 de remplacer la

Région par la Province, le Gouverneur de Région est désormais appelé Gouverneur de Province.

187
C’est un agent de l’Etat, nommé discrétionnairement par décret en conseil
des ministres. A ce titre, il est le délégué permanent du gouvernement auprès
de la Région. Le Gouverneur de la Région ou son représentant assiste de
droit aux séances du Conseil régional où il peut y prendre la parole410. Il
exerce un contrôle de légalité sur les actes du Conseil régional et veille à
l’exécution des délibérations411. Il a compétence pour demander l’annulation
d’une délibération du Conseil régional lorsqu’il l’estime illégal car, « tout
acte, toute délibération du conseil régional qui n’est pas légalement compris
dans ses attributions ou entaché d’une illégalité quelconque est nul et de nul
effet. La nullité sera prononcée par le juge administratif à la demande de
l’autorité de tutelle ou d’un tiers qui a intérêt à agir »412.
En outre, si avant le 1er jour de l’année civile, le Conseil ne se réuni pas
ou se sépare sans avoir voté le budget ou sans l’avoir voté en équilibre réel,
le Gouverneur de la Région l’établit provisoirement d’office par décision en
prenant pour base le budget de l’année précédente. Il est habilité de recevoir
une copie du procès-verbal de l’élection des membres du Bureau du Conseil.
Quant aux mesures relatives à la dissolution du Conseil régional, l’article 17
de la loi organique n°002/PR/2000 précitée donne seule compétence au
gouvernement qui le prononce après constatation de son fonctionnement
impossible par décret motivé pris en conseil des ministres413.
A côté du Gouverneur de la Région, représentant de l’Etat, se trouve un
Comptable public assurant la fonction de receveur de la Région dont le
compte est soumis au contrôle de la Chambre des comptes de la Cour
Suprême.
Paragraphe 2 : les ressources de la Région
La région dispose des ressources qui sont inscrites dans son projet de
budget et présentés par le Président du Conseil régional lors de la deuxième
session ordinaire de l’année. Ce projet fait l’objet d’un vote à cette
circonstance. Pour l’essentiel, les ressources de la région sont composées
de414 :
- le produit des impôts et taxes votés par le Conseil régional et perçu
directement par lui ;

410 Voir aussi pour la nouvelle législation, l’article 34 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06

août 2018 portant statuts des Collectivités Autonomes précitée.
411 Article 103 al. 4 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.
412 Article 15 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée ; article 33 de

l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités Autonomes

précitée.
413 Pour ce qui concerne la nouvelle législation, voir l’article 38 de
l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités Autonomes
précitée.
414 Il est à signaler ici que la nouvelle législation ne reprend pas intégralement les ressources ici

mentionnées. L’article 80 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des

Collectivités Autonomes précité, consacré au budget et ressources de la province, ne reconduit
pas certaines ressources prévues par l’ancienne législation.

188
 - la part qui lui revient de droit sur le produit des impôts et taxes perçus
au profit du budget de l’Etat ;
- la taxe additionnelle sur vignette ;
- la part des impôts et taxes affectés à la région par l’Etat ;
- la taxe civique ;
- la taxe sur les services publics ;
- la taxe superficielle ;
- la taxe sur les jeux ;
- la taxe sur la valeur locative des locaux professionnels (T.V.L.P) ;
- la taxe sur la valeur ajoutée (T.V.A) ;
- la patente ;
- la licence ;
- la taxe sur le foncier bâti et non-bâti ;
- les amendes forfaitaires ;
- les dotations et subventions attribuées par l’Etat ;
- le produit des emprunts contractés par la région, soit sur le marché
intérieur, soit sur le marché extérieur après accord des autorités monétaires
nationales avec ou sans la garantie de l’Etat ;
- les revenus de son patrimoine ;
- les pourcentages sur le produit des ressources du sol et du sous-sol
exploité sur son territoire ;
- les dons et legs ;
- les revenus divers.
Ces ressources inscrites au budget permettent à la Région de supporter
des dépenses budgétaires notamment :
Les dépenses obligatoires comprenant :
- la rémunération du personnel ;
- les indemnités aux membres du Conseil régional ;
- les frais de perception des impôts et taxes ;
- les travaux d’entretien des immeubles et ouvrages édifiés,
les travaux d’entretien des routes ;
- les fonds d’action sanitaire et sociale ;
- les dettes et arrérages des emprunts souscrits par la région ;
- les contributions, participations, fonds de concours au profit
de l’Etat ;
- les frais de transport des membres du Conseil régional ;
- les frais d’impression ;
Elles servent également à supporter les dépenses facultatives qui sont
toutes dépenses n’entrant pas dans la catégorie précitée. Elles comprennent
notamment les travaux neufs, les achats des matériels, matériaux et
outillages, les bourses, secours et subventions.
Paragraphe 3 : le patrimoine de la Région
Comme toute personne morale dotée de la personnalité juridique, la
Région dispose d’un patrimoine ; ce dernier étant défini comme un ensemble

189
des biens et des obligations d’une personne envisagé comme une universalité
de droit. Il se compose des actifs et des passifs de la personne. Cependant, le
législateur tchadien en déterminant le patrimoine de la Région n’a pris en
compte que le composant actif.
En effet, c’est l’article 4 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février
2000 qui détermine le patrimoine de la Région. Aux termes dudit article, le
patrimoine de la Région est composé de son domaine public et de son
domaine privé. A ce titre, le patrimoine de la Région comprend :
- les bâtiments administratifs concédés par l’Etat et ceux
construits par la Région ;
- les routes d’intérêt régional non pris en compte par un autre
budget ;
- les matériels, matériaux et autres outillages achetés par la
région ; et
- tout autre bien nécessaire à l’accomplissement de sa
mission415.
A l’échelon inférieur à la Région se trouve une autre collectivité
territoriale décentralisée ; le Département.
SECTION 2 : du Département, collectivité territoriale décentralisée
à sa suppression
Au Tchad, le département était une CTD avant d’être supprimé suite aux
réformes institutionnelles de 2018. En effet, c’est l’article 1er de la loi
n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statut des CTD416, qui fait du
Département une CTD en application de l’article 202 de la Constitution de
1996 révisée. L’article 28 de la même loi le définit en ces termes :
«le département est une collectivité décentralisée qui constitue l’échelon de
relais entre les communes et les communautés rurales qui le composent
d’une part et la région d’autre part. Les fonctions de coordination, de
soutient, de contrôle ainsi que celles de gestion qui requièrent d’être
accomplies au bénéfice des communes sont dévolues au département ».
C’est une collectivité qui secondait la région de par son importance et son
emprise territoriale. Le département apparait comme le principal acteur de
l’action sociale et sanitaire au niveau local. La loi n°033/PR/2006 du 11
décembre 2006 précitée lui accorde une gamme d’attributions notamment,
en matière d’éducation, d’alphabétisation, de promotion des langues
nationales, de formation professionnelle et technique, de santé, d’action

415
Cette attribution est reconnue comme telle à la Province sans modification aucune ; voir
l’article 10 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités
Autonomes.
416 A la suite de la Constitution de 1996 révisée, article 202.

Mais il sied de rappeler que c’est avec l’avènement de la IVème République, matérialisée par la
Constitution du 04 mai 2018, que le Département en tant que collectivité territoriale
décentralisée a été supprimé. Son étude ici est importante pour la connaissance de l’histoire du
droit ou de l’histoire des institutions administratives.

190
sociale, de la jeunesse, de la culture, des sports et loisirs, d’agriculture et
d’élevage, d’environnement et des ressources naturelles, d’urbanisme et
d’habitat, de planification, du développement économique et d’aménagement
du territoire, de commerce, d’industrie, d’artisanat et de tourisme, des
transports, de protection civile, d’assistance et des secours, des pompes
funèbres et des cimetières, d’électricité- d’eau et d’assainissement, de police
et d’état-civil etc.
Pour l’exécution de ces compétences, il doit créer des services dont il
assure le financement. Aussi, pour l’accomplissement de ces missions ainsi
dévolues, il se voit doter des organes de gestion élus qui assurent son
fonctionnement. Le Département dispose également des ressources.
Paragraphe 1 : les organes de gestion du Département
Le Département est géré par des organes élus, notamment le Conseil
départemental et le Bureau du Conseil départemental, auprès desquels est
affecté un représentant de l’Etat, le Préfet du Département qui en assure la
tutelle.
A- l’organe délibérant : le Conseil départemental
Le Conseil départemental est l’organe délibérant du Département. Il
présidé par le Président du Conseil. Sa composition, son fonctionnement et
ses attributions sont définis par la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février
2000 portant statut des CTD et autres textes subséquents417.
a- Composition
Le Conseil départemental est composé des membres élus par les
Communes et par les Communautés Rurales au suffrage universel direct
pour un mandat de six (6) ans renouvelable. Le nombre des Conseillers
départementaux varie en fonction de la démographie de chaque
Département. Il est fixé comme suit :
Nombre de Conseillers Nombre d’habitants
départementaux
11 10.000
15 10.001 à 50.000
21 50.001 à 100.000
25 100.001 à 150.000
31 150.001 à 250.000
35 250.001 à 350.000
39 350.000 à plus

Pour l’élection des Conseillers départementaux, il est défini un régime

électoral avec des critères d’éligibilité.

417 Voir à cet effet, Recueil de textes sur la décentralisation au Tchad, CEFOD, décembre 2014.

191
 1- Election et éligibilité
Comme tous les élus locaux, les Conseillers départementaux sont élus au
vote populaire, conformément à la loi n°003/PR/2009 du 7 janvier 2009
portant Code électoral (dispositions relatives aux CTD), aux termes duquel
« les conseillers régionaux, départementaux, municipaux et ruraux sont élus
au suffrage universel direct et sur la base de scrutin de listes bloquées pour
un mandat de six (6) ans renouvelables »418. Les règles relatives aux
éligibilités, aux inéligibilités, aux incompétences, à la déclaration de
candidatures, aux campagnes électorales, aux opérations électorales, au
recensement de vote et au contentieux électoral sont celles du Conseil
régional étudié supra.
2- Statut du conseiller départemental
A l’instar du Conseiller régional, le Conseiller départemental n’est ni
agent de l’Etat, ni agent local. Il a un statut particulier, celui de l’élu local.
Le mandat des membres du Conseil départemental est gratuit. Toutefois des
indemnités peuvent leur être accordées selon les modalités fixées par le
Conseil départemental. Ils ne sont donc pas salariés. Ils sont élus au scrutin
secret à la majorité des 2/3 des voix.
b- Fonctionnement
Il est institué dans chaque Département un Conseil départemental présidé
par un Président du Conseil. Le Conseil départemental règle par ses
délibérations les affaires du Département. Il élit en son sein un Président, un
Vice-président et un Secrétaire.
Les premières réunions des Conseillers départementaux sont convoquées
et présidées par l’autorité de tutelle, en la personne du Préfet de
Département. Elles se tiennent dans un lieu public. C’est lors de cette
réunion que se tient l’élection du Bureau, présidé par le Conseiller le plus
âgé. Son fonctionnement est le même que celui du Conseil régional419.
c- Attributions, compétences et pouvoirs
Il est reconnu au Conseil départemental des attributions tant actives que
consultatives. Il reçoit de la loi n°002/PR/2000 du 16 février 2000 les
attributions suivantes :
- arrêter le programme de développement socio-économique
départemental ;
- voter le budget relatif au fonctionnement et aux
investissements du département ; et
- statuer sur les dons et legs consentis pour la réalisation du
programme de développement socio-économique.
En tant qu’organe consultatif, le Conseil départemental est habilité à
donner son avis sur toutes les questions qui lui sont soumises soit en

418 Article171 de la loi n°003/PR/2009 du 7 janvier 2009 ci-haut citée.

419 Article 33 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statut des CTD.

192
application des lois et règlements soit à la demande de l’autorité
administrative. Il peut être consulté notamment sur :
- les objectifs du département compris dans le programme
régional de développement ;
- les priorités et les moyens de réalisation de ce programme au
niveau du département ainsi que le résultat de son exécution ;
- le projet de schéma d’aménagement du territoire au niveau
du département.
Les compétences du Conseil départemental déterminent les matières dans
lesquelles il est autorisé à intervenir à travers ses délibérations : il a
compétence sur les matières d’intérêt départemental420. Aussi, lorsque
l’initiative privée est absente ou défaillante, le département peut encore
intervenir pour assurer le maintien des services nécessaires à la satisfaction
des besoins de la population, surtout en milieu rural.
Ses pouvoirs déterminent la force exécutoire de ses délibérations : les
actes des autorités départementales, tout comme ceux des autorités
régionales, communales et rurales sont exécutoires de plein droit. Leur
exécution ne dépend plus de l’approbation de l’autorité préfectorale ou
ministérielle. Mais il faut réunir deux conditions pour que ces actes soient
exécutoires : primo, ces actes doivent être publiés ou notifiés ; secundo ces
actes, du moins pour certains d’entre eux, doivent faire l’objet d’une
transmission au représentant de l’Etat. Il s’agit notamment des :
- délibérations du conseil départemental ;
- actes budgétaires ;
- décisions prises par habilitation de l’organe délibérant ;
- décisions prises par le président du conseil départemental dans
l’exercice des pouvoirs de police afférents à la gestion du domaine
public départemental ;
- des actes réglementaires pris par les autorités départementales dans
tous les domaines de leur compétence ;
- des conventions relatives aux marchés, aux emprunts, aux
concessions ou d’affermage de SPIC ;
- des décisions individuelles relatives à la nomination et à la carrière
des agents publics du département etc.
Cependant, il faut aussi relever qu’il existe des actes qui ne sont pas
soumis à l’obligation de transmission. Ces actes comprennent entre autres,
les actes pris au nom de l’Etat, ceux relevant du droit privé, de
l’administration interne, les actes de gestion courante ou d’administration
quotidienne et les contrats non énumérés par la loi.
Le défaut de transmission prive l’acte d’effets juridiques lorsqu’elle
s’avère obligatoire.

420 Le Conseil départemental possède sur ce terrain des compétences de droit commun, c’est-à-
dire que cette compétence n’a pas besoin de lui être attribuée par un texte spécifique.

193
 B- l’Exécutif départemental : le Bureau du Conseil
départemental
Le Conseil départemental élit en son sein un Président, un Vice-président
et un Secrétaire. Ceux-ci forment le Bureau du Conseil départemental. En
effet, le Bureau du Conseil a pour mission d’exécuter les délibérations du
Conseil. Il est permanent et assure la gestion quotidienne des services
départementaux. Il assure aussi la hiérarchie des agents départementaux.
C- le représentant de l’Etat : le Préfet de
Département
L’Etat est représenté auprès du Département par le Préfet de
Département. Ce dernier assure la tutelle du Conseil départemental. Il est
assisté d’un Secrétaire Général du Département. Le Préfet de Département
est le dépositaire de l’autorité de l’Etat dans le Département. A ce titre, il est
le représentant du gouvernement dans le Département. Comme le
gouverneur dans la Région, le législateur tchadien reconnait au Préfet de
Département la compétence pour exercer le contrôle de légalité sur les actes
du Conseil départemental421. Il veille à l’exécution des délibérations des
Conseil départemental et municipal et exerce le contrôle de légalité sur leurs
actes. Il coordonne les actions de développement économique et social dans
sa circonscription.
Dans ses fonctions de contrôle, le contrôle de la légalité des actes de
l’autorité départementale consiste à :
- assurer le respect de toute règle de droit opposable aux autorités locales,
notamment celles qui ont pour objet « la sauvegarde des intérêts nationaux »
ainsi que des engagements internationaux ;
- assurer le respect de la légalité dans toutes ses dimensions : légalité
externe (incompétence, vice de forme, etc.) et légalité interne (détournement
de pouvoir, erreur de droit, inexactitude des motifs, etc.).
En outre, après la transmission de l’acte au Préfet, celui-ci, après l’avoir
examiné peut :
- s’il estime que l’acte unilatéral ou contractuel qui lui est transmis est
conforme à la loi, il peut, à la demande de l’auteur de l’acte, délivrer un
« certificat de non recours », certificat qui ne vaut pas reconnaissance de la
légalité ni de renonciation de toute action contentieuse ultérieure. Le
représentant de l’Etat peut reconsidérer sa position spontanément ou agir sur
saisine d’une personne lésée par l’acte.
- s’il estime que l’acte unilatéral ou contractuel n’est pas conforme à la
loi, il informe son auteur des illégalités constatées et lui indique les correctifs
nécessaires. En cas de refus par l’auteur de l’acte, il défère l’acte litigieux
devant le Tribunal administratif par le biais du « déféré préfectoral ». Le
représentant de l’Etat peut aussi par ce même procédé, saisir le Tribunal

421 Article 104 al. 3 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée.

194
administratif sur demande d’une personne lésée, même si l’acte contesté
n’est pas soumis à une obligation de transmission.
Le délai de recours est le même que celui du recours pour excès de
pouvoir compter de la publication de l’acte422, délai qui varie selon la nature
de l’acte : acte soumis à l’obligation de transmission (date de réception de
l’acte par le Préfet, celui-ci peut agir spontanément ou à la demande d’une
personne lésée), acte non soumis à l’obligation de transmission (date de
publication de l’acte si le Préfet souhaite agir spontanément ou date de la
saisine du Préfet par la personne lésée). Pour ces actes non soumis à
l’obligation de transmission, le Préfet n’utilise pas la voie du déféré
préfectoral. Dans ce cas, selon le Conseil d’Etat français, le représentant de
l’Etat ne peut utiliser que le Recours pour Excès de Pouvoir pour contester
les actes des collectivités locales.
Le déféré préfectoral peut être assorti d’une demande de sursis à
exécution de l’acte contesté. A cet effet, il est fait droit à cette demande que
lorsque les moyens ou l’un des moyens invoqués par la requête est sérieux,
donc susceptible d’entrainer l’annulation de l’acte. En outre, lorsque l’acte
attaqué est de nature à compromettre l’exercice d’une liberté fondamentale,
la juridiction administrative peut prononcer le sursis, à la suite d’une
procédure d’urgence. En revanche, lorsque le Préfet forme un recours contre
un acte non soumis à l’obligation de transmission, le sursis à exécution ne
peut être accordé que si, outre le caractère sérieux du moyen, l’exécution
peut entraîner un préjudice difficilement réparable selon les règles de droit
commun. Le Préfet peut faire appel du jugement rejetant la demande du
sursis ou refusant l’annulation de l’acte. Cette situation ainsi décrite
s’applique à toutes les collectivités locales dans leurs relations avec
l’autorité de tutelle.
Paragraphe 2 : les ressources du Département
Les ressources du Département sont déterminées dans son budget. Les
règles budgétaires applicables au Département sont celles applicables à la
Région423.
En effet, aux termes de la loi n°011/PR/2004 du 7 juin 2004 portant
régime financier et fiscal des collectivités territoriales décentralisées, les
ressources du Département comprennent entre autre :
- le produit des impôts et taxes votés par le conseil départemental et
perçus directement par lui ;
- la part des impôts et taxes affectés au département par l’Etat : taxe
civiques, taxe additionnelle sur vignette, taxe sur les services publics,
taxe superficielle, taxe sur les jeux, taxe sur la valeur locative des locaux
professionnels (T.V.L.P), taxe sur la valeur ajoutée (T.V.A), patente,
taxe sur le foncier bâti et non bâti, amendes forfaitaires ;

422 Article 23 de la loi n°012/PR/2013 précitée.

423 Article 33 de la loi organique n°002/PR/2000 précitée.

195
 - les dotations et subventions attribuées par l’Etat ;
- le produit des emprunts contractés par la région sur le marché
intérieur ou extérieur, après accord des autorités monétaires nationales
avec ou sans garantie de l’Etat ;
- les dons et legs ;
- les revenus de son patrimoine ;
- le pourcentage sur le produit des ressources du sol et du sous-sol
exploités sur son territoire ; et
- les revenus divers.
Il est également habilité à fixer des taxes sur les matières énumérées à
l’article 8 de la loi n°002/PR/2000 ainsi que sur d’autres taxes qui lui seront
attribués par le législateur. Cependant, contrairement à la Région, aucune
disposition ne fixe le patrimoine du Département. De ce mutisme résulte une
difficulté car, le Département est censé puiser aussi des revenus sur son
patrimoine.
En outre, les ressources assujettissent le département à l’élaboration d’un
budget dont les règles sont définies par la loi n°012/PR/2004 du 07 juin 2004
portant régime comptable des CTD.

SECTION 3 : de la Commune, collectivité territoriale décentralisée à

la Commune, Collectivité Autonome
Les études historiques ont montré que la création des communes n’est pas
un phénomène trop nouveau en Afrique. La création des toutes premières
remonte à la moitié du 19ème et au début du 20ème siècle424. En France, le
mouvement vers la décentralisation s’est achevé sous la IIIème République,
avec l’élection du maire en 1882, puis avec la loi municipale du 5 avril 1884,
dont la tendance décentralisatrice a été encore développée par les décrets-
lois de 1926425.
En effet, la commune désigne une subdivision administrative du
territoire ayant le double caractère de circonscription de l’administration de
l’Etat et de collectivité locale. Elle se caractérise par un nom, un territoire
géographiquement délimité, une population vivant sur ce territoire et un
statut juridique qui lui confère celui d’une CTD. Pour les sieurs
TROTABAS et ISOART, « l’organisation communale présente les

424 En 1854, une loi du 5 Avril institue des communes de plein exercice dans la colonie du
Sénégal, siège du Gouvernement de l’Afrique Occidentale Française. Au Congo Brazzaville, la
première institution communale voit le jour en 1911 avec la commune de Brazzaville. En 1918,
le Mali a vu la création des communes du Soudan français de Bamako et de Kayes, celles de
Segou et Mopti en 1952 puis celle de Sikasso en 1954. Au Cameroun, c’est en 1941 que la
communisation fut amorcée (John Richard KEUDJEU DE KEUDJEU, « La gestion des
grandes cités en Afrique subsaharienne francophone : le cas des agglomérations urbaines à
statut particulier du Burkina-Faso, du Cameroun, du Congo, du Mali et du Sénégal », op. cit, p.
1-2).
425 TROTABAS (L) et ISOART (P), Droit public, op. cit, p. 148.

196
caractères généraux de notre organisation administrative : c’est une
circonscription territoriale, où l’on retrouve le mélange des compétences
locales et des compétences générales ; elle comporte un organe exécutif et
un organe délibérant, également élus »426. Au Tchad, les Communes427,
appelées encore Mairies, existaient avant les lois de la décentralisation de
2000, même s’il faut relever que leurs modes d’organisation et de
fonctionnement ont subi une profonde métamorphose. Selon les études, les
communes urbaines, communes de plein exercice, dont le Conseil municipal
et le Maire sont élus, ont été régies par une loi française du 5 avril 1884 qui
en fixait l’organisation et le fonctionnement. S’en est suivi après
l’indépendance, la loi n°15-62 du 22 mai 1962 portant organisation
municipale au Tchad, dite « loi municipale ». Cette loi prévoyait des
communes de plein exercice dont N’Djaména, Doba, Sarh, Moundou,
Bongor, Pala, Abéché, Koumra428. Les Conseillers municipaux étaient élus
pour un mandat de six (6) ans au suffrage universel direct et au scrutin de
liste proportionnel ; le Maire et les adjoints étaient élus par les Conseillers
municipaux. En même temps, les communes de moyen exercice étaient
celles dont les Maires et les adjoints étaient des fonctionnaires nommés par
décret. Ensuite, une ordonnance n°39 du 22 octobre 1962 portant statut
particulier de la ville de N’Djaména, prévoyait que la responsabilité de
l’administration de la commune serait partagée entre le Conseil municipal et
un Délégué Général du Gouvernement nommé par décret. Ce dernier
détenait les attributions principales : exécution des délibérations, préparation
du budget, organisation des services et nomination aux emplois communaux,
représentation de la commune, pouvoir de police etc. Ces communes
urbaines du Tchad ont connu un début de fonctionnement jusqu’en 1975. A
cette date, un décret n°229/PR/CSM/SEC/ADG du 22 septembre 1975 fait
dissoudre toutes les communes du Tchad et leurs Conseils, avec transfert de
leurs biens à l’Etat. Sont apparus par la suite les ordonnances n°22 et 23 du
22 septembre 1975 qui donnèrent à la ville de N’Djaména une nouvelle
organisation avec des structures administratives et un statut particulier. Puis,

426 Idem, p. 149.

427 La Commune est le niveau de collectivité locale à ne pas subir de réformes profondes suite
aux réformes institutionnelles de 2018. Les aspects ayant subis des innovations est l’extension
du périmètre communal qui correspond désormais à celui des anciennes Sous-préfectures,
englobant ainsi les Communautés rurales et l’augmentation de leur nombre. On passe de 275 à
377 Communes.
428
Toutefois, avant cette loi de 1962, le Rapport final du Comité technique interministériel
d’appui au Haut comité chargé des réformes institutionnelles de novembre 2017 renseigne que le
Tchad comptait en 1960, sept (7) Communes de moyen exercice, c’est-à-dire les Villes de Fort-
Lamy ‘‘actuel N’Djaména’’, Moundou, Abéché, Koumra, Doba, Bongor et Fort-Archambault
‘‘actuel Sarh’’. Le régime de ces communes combinait deux principes juridiques : l’élection des
Conseillers au suffrage universel direct et la nomination par le pouvoir central, des
Administrateurs-Maires qui sont devenus par la suite, des Maires délégués, (lire le Rapport final
du Comité technique d’appui aux réformes institutionnelles, p.15).

197
arrive l’ordonnance n°17 du 24 juillet 1985 (applicable jusqu’aujourd’hui)
qui redonne vie aux communes de moyen exercice429. Ce ne qu’à partir de la
loi n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statut des CTD, qu’on arrive à
une véritable consécration législative du statut des communes au Tchad.
Comme toute personne morale, la commune dispose de la personnalité
juridique430. C’est donc un être juridique qui bénéficie des droits et qui peut
être tenue par des obligations. Ce statut lui permet de posséder des biens ;
toute commune peut être propriétaire et posséder un patrimoine : le domaine
public et le domaine privé.
Au Tchad – comme partout ailleurs – les communes ne sont pas tout à
fait uniformes du fait qu’elles n’ont ni les mêmes caractères (superficies,
populations, ressources, etc.) ni les mêmes besoins, moins encore les mêmes
moyens en fonction de leur statut rural ou urbain431. Elles regroupent des
individus unis par un lien de solidarité et d’intérêts communs.
La commune est réputée être une collectivité de proximité vue ses rapports
avec les citoyens. De surcroît, les communes du Tchad ne sont pas des unités
administratives, si l’on s’en tient aux dispositions de la loi organique
n°019/PR/2010 du 13 octobre 2010. Les unités administratives ne
comprennent que la Région, le Département et la Sous-préfecture432.
La Commune tient de l’article 202 de la Constitution de 1996 révisée, son
statut de collectivité territoriale décentralisée. Aux termes de la loi
n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statut des CTD, la commune est
une collectivité territoriale dotée de la personnalité morale et de l’autonomie
financière433. Elle peut être divisée en arrondissements, quartiers et carrées.
Ont le statut de commune, les agglomérations urbaines suivantes :
- les Chefs-lieux des Régions ;
- les Chefs-lieux des Départements434 ; et
- les Chefs-lieux des Sous-préfectures435.

429 ROUX (J-C) (Dir.) Organisation administrative, décentralisation et administration

territoriale au Tchad et en France, op. cit, p.16 et 30.

430 Voir à titre d’exemple l’article 87 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant

statuts des Collectivités Autonomes précitée.

431 Selon l’article 87 al. 2 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des

Collectivités Autonomes précitée, la Commune peut être urbaine ou rurale.

432 Article 6 de la loi n°019/PR/2010 précitée. Aujourd’hui, avec la suppression de la sous-

préfecture, les unités administratives sont la province et le département.

433 Article 34 de la loi n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée.
434
Aux termes de la nouvelle législation, les Chefs-lieux des provinces et des départements ont
le statut de communes urbaines.
435 Alors que la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 prévoyait que tous les chefs-

lieux des Sous-préfectures sont des Communes, les réformes institutionnelles de 2018 viennent
élargir ce périmètre communal qui ne se résume plus qu’au Chef-lieu mais s’étend sur tout le
périmètre de la Sous-préfecture, (lire le Rapport final du Comité technique d’appui aux réformes
institutionnelles, p. 31, Proposition de décision n°1). C’est à cet effet que toutes les anciennes
Sous-préfectures sont transformées en Communes rurales (voir l’article 89 du projet

198
 Cependant, il se pose une conditionnalité se rapportant aux ressources
car, ne peuvent être érigées ou maintenues en communes que les localités
ayant un niveau de développement leur permettant de disposer des
ressources financières nécessaires à l’équilibre de leur budget. Certaines
communes peuvent bénéficier d’un statut particulier dans les conditions
fixées par la loi ; tel le cas de la commune de N’Djaména. Les communes ne
peuvent être créées et supprimées que par la loi.
Compte tenu de la nature disparate des communes tchadiennes, leur étude
impose leur classification en quatre (4) blocs, du fait même que chaque bloc
est soumis à un régime juridique particulier436, sans pour autant ignorer que
ces communes ont un dénominateur commun. Il y a donc :
- les communes de plein exercice dotées d’organes élus, issues des
élections locales de 2012437 ;
- la commune de N’Djaména, commune de plein exercice avec des
organes élus et bénéficiant d’un statut particulier438 ;
- les communes d’arrondissement de la Ville de N’Djaména439 ;
- les communes de moyen exercice dirigées par des comités de
gestion nommés440.
Paragraphe 1 : les Communes de plein exercice
A- Compétences et attributions
Il est reconnu à la commune des compétences et attributions dont elle
exerce par l’entremise de ses organes élus. Ces attributions sont définies par
la loi n°033/PR/2006 du 11 décembre 2006 portant répartition des
compétences entre l’Etat et les CTD citée ci-haut. Il s’agit
d’une kyrielle d’attributions s’étendant sur un nombre assez important de
domaines :

d’ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités Autonomes

précité).
436 C’est d’ailleurs en considération de la diversité de régimes juridiques applicables aux

communes que le Professeur LACHAUME, se prononçant notamment sur le cas français,

constatait que « …s’il existe pour toutes les communes françaises un fond commun important
quant au droit de l’administration communale, l’on rencontre, au sein de ce droit, liées dans la
quasi-totalité des cas à des seuils démographiques, des différences telles qu’il semble plus juste
aujourd’hui de faire référence aux droits communaux qu’au droit communal. Il s’agit d’une
simple constatation et non pas de l’expression d’un regret, car un droit unique ne saurait
efficacement régir des réalités par trop disparates » (LACHAUME (J-F), L’administration
communale, op. cit, p. 50).
437 Loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statut des CTD.
438 Loi n°009/PR/2005 portant statut particulier de la ville de N’Djaména.
439 Loi n°009/PR/2005 portant statut particulier de la ville de N’Djaména et Ordonnance

n°005/PR/2011 du 10 février 2011 portant création des communes d’arrondissement de la ville

de N’Djaména.
440 Ordonnance n°017/PR/1985 du 24 Juillet 1985 portant organisation des communes de moyen

exercice.

199
En matière d’éducation :
- la participation à l’entretien et à la maintenance des écoles
élémentaires et des établissements préscolaires publics ;
- le recrutement et la prise en charge du personnel d’appui des écoles
et établissements préscolaires publics ;
- la participation à l’acquisition des manuels et des fournitures
scolaires ;
- la participation à la gestion et à l’administration des écoles et
établissements préscolaires publics avec le concours des structures et de
dialogue et de concertation ;
En matière d’alphabétisation :
- l’élaboration et l’exécution du plan communal d’alphabétisation ;
- le recrutement d’alphabétiseurs ;
- la construction d’infrastructures et d’équipements éducatifs ;
- la mobilisation des ressources ;
- l’entretien des infrastructures et d’équipements éducatifs.
En matière de promotion des langues nationales :
- la participation à la collecte et à la traduction des éléments de
tradition orale en vue d’en faciliter la publication ;
- la participation à la promotion d’un environnement lettré par le
développement de l’édition des langues nationales ;
- la participation à la mise en place d’infrastructures et
d’équipements ;
- la mobilisation des ressources.
En matière de formation professionnelle et technique :
- l’élaboration d’un plan prévisionnel de formation visant des
secteurs de métiers adaptés à la commune ;
- l’entretien et la maintenance des structures de formation
professionnelle et technique ;
- la participation au recrutement et à la prise en charge du personnel
d’appui des structures de formation professionnelle et technique ;
- la participation à l’acquisition du matériel nécessaire à la formation
professionnelle et technique ;
- la participation à la gestion et à l’administration des structures de
formation avec le concours des structures de dialogue et de
concertation ;
- l’appui à des microprojets visant à créer des petites unités d’ateliers
professionnels et techniques ;
- l’élaboration d’un plan communal d’insertion professionnelle des
jeunes ;
- l’aide à l’identification et l’établissement des contrats de partenariat
école/entreprise par une meilleure formation en alternance ;
En matière de santé :

200
 - la construction, l’équipement, la gestion et l’entretien des
dispensaires ;
- le recrutement et la gestion du personnel d’appui ;
- l’application de la réglementation en matière d’hygiène et
d’assainissement ;
- la participation aux actions nationales et à la mise en œuvre
d’initiatives locales de protection maternelle et infantile ;
- la participation à l’élaboration de la carte de santé.
En matière d’action sociale :
- la participation à l’entretien et à la gestion des structures de
promotion et de réinsertion sociale ;
- l’organisation et la gestion des secours au profit des personnes
démunies ;
- l’identification, le suivi et l’évaluation des microprojets productifs
au profit des personnes démunies.
En matière de culture, de la jeunesse, des sports et des loisirs :
- l’identification des besoins en matière culturelle, sportive et de
loisir ;
- la promotion, l’organisation et l’animation des manifestations
culturelles sportives communales ;
- la construction, l’équipement et la gestion des infrastructures
culturelles sportives ;
- la création, l’organisation, le fonctionnement des musées
communaux ;
- l’octroi des subventions aux associations culturelles et sportives ;
- la participation à l’équipement des associations culturelles et
sportives.
En matière d’agriculture et d’élevage441 :
- l’approbation des projets de développement urbain ;
- l’encadrement des projets de développement urbain.
En matière d’environnement et de ressources naturelles :
- la création, la gestion, la protection et l’entretien des forêts, des
parcs et autres aires protégées ainsi que des sites naturels d’intérêt
communal ;
- la participation à la protection de la faune et de la flore ;
- la participation à la protection et à la gestion des ressources en eaux
souterraines et de surface ;

441 Sur ces deux attributions dévolues à la commune par le législateur (article 20 de la loi n°
033/PR/2006 portant répartition des compétences entre l’Etat et les CTD), nous prétendons voir
en cela une attribution vide de contenu ; à moins que le législateur ait pu faire le lien entre
activités agropastorales et développement urbain. Cette compétence aurait dû, par principe, être
réservée aux communautés rurales. Mais avec les réformes institutionnelles qui prévoient
l’élargissement du périmètre communal aux zones rurales, cette situation serait désormais
tempérée.

201
 - l’élaboration et l’exécution du plan communal pour
l’environnement ;
- la délivrance d’autorisation préalable de toute coupe à l’intérieur du
périmètre communal ;
- la lutte contre la divagation des animaux domestiques ;
- la compétence consultative sur l’installation des industries ;
- la gestion des déchets, la lutte contre l’insalubrité, les pollutions et
les nuisances.
En matière d’urbanisme et d’habitat :
- l’élaboration des plans urbains de référence (PUR), des schémas
directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) et des plans
d’urbanisme de détail;
- la délivrance des permis de construire ;
- l’attribution des parcelles ;
- la délivrance des autorisations d’occupation du domaine public ;
- l’application de la réglementation en vigueur pour des installations
produisant des nuisances ;
- l’acquisition et l’aliénation des biens immobiliers et fonciers ;
- l’acquisition et la dénomination des rues.
En matière de planification, du développement économique et
d’aménagement du territoire :
- l’élaboration et l’exécution des plans d’investissement
communaux (PIC);
- l’élaboration et l’exécution des chartes intercommunales de
développement ;
- la conception et l’exécution d’un programme communal de
développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique.
En matière de commerce, d’industrie, d’artisanat et de tourisme :
- l’exécution du schéma régional ;
- la création et l’organisation des établissements publics à caractère
industriel, commercial et touristique ;
- la création de tout équipement urbain marchand ;
- la promotion des activités commerciales, industrielles, artisanales et
touristiques ;
En matière des transports :
- l’élaboration et l’exécution du plan communal des transports ;
- la construction des voiries urbaines ;
- la construction et l’entretien des gares routières ;
- la réglementation des transports urbains ;
En matière de protection civile, d’assistance et de secours :
- l’élaboration de la réglementation en matière d’assistance et de
secours ;
- l’assistance aux personnes démunies.
En matière de pompes funèbres et de cimetières :

202
 - le pouvoir réglementaire ;
- la gestion des cimetières ;
- le contrôle du respect des textes en vigueur ;
En matière d’électricité – d’eau et d’assainissement :
- la réalisation et l’entretien des bornes fontaines, forages et puits ;
- la réalisation de réseaux d’eau et d’électricité ;
- la définition du régime et des modalités d’accès et d’utilisation des
points d’eau de toute nature ;
En matière de police et d’état civil :
- la participation au maintien de l’ordre et de la sécurité des biens et
des personnes ;
- la police administrative ;
- l’élaboration et l’application de la réglementation particulière ;
- la délivrance des actes d’état civil et la célébration des cérémonies
officielles ;
- la publication et l’exécution des lois et règlements ;
En sus de ces compétences ainsi énumérées, d’autres sont susceptibles
d’être transférées par la loi.
B- les organes de gestion de la Commune
La gestion de la collectivité communale est confiée à des organes élus,
notamment le Conseil municipal, organe délibérant et le Maire et ses
adjoints, organe exécutif, auprès desquels est placé un représentant de l’Etat
qui assure la tutelle.
a- l’organe délibérant : le Conseil municipal ou
communal
L’organe délibérant au niveau communal est le Conseil municipal. Il est
responsable de l’organisation de l’administration communale. Sa
composition, son fonctionnement, ses compétences et attributions sont
définis par les textes sur la décentralisation.
1- Composition
La composition du Conseil municipal varie en fonction de la population
de chaque commune. Ainsi, de la commune démographiquement la plus
faible à la plus grande, le nombre des conseillers municipaux est fixé comme
suit442 :

442
A l’instar de la province, la nouvelle législation change la composition en nombre du conseil
municipal comme suit :
- 13 membres pour les communes de moins de 10.000 habitants ;
- 15 membres pour les communes de 10.001 à 20. 000 habitants ;
- 17 membres pour les communes de 20.001 à 30. 000 habitants ;
- 21 membres pour les communes de 30.001 à 40. 000 habitants ;
- 23 membres pour les communes de 40. 001 à 50. 000 habitants ;
- 31 membres pour les communes de 50. 001 à 100. 000 habitants ;
- 35 membres pour les communes de plus de 100. 000 habitants.

203
 Nombre de conseillers Nombre de population par
municipaux commune
11 500 à 5000
13 5001 à 10.000
15 10.001 à 20.000
17 20.001 à 30.000
21 30.001 à 40.000
23 40.001 à 50.000
31 50.001 et plus

Ce tableau permet de constater que l’effectif du Conseil municipal est

toujours en nombre impair est déterminé en fonction du nombre d’habitants.
La composition de cet organe est la résultante d’une opération électorale
pendant laquelle un régime électoral et des règles d’éligibilité sont définis et
mis en œuvre.
2- Election et éligibilité
Pour l’élection des Conseillers municipaux, la circonscription électorale
est la commune. Les Conseillers municipaux sont élus au suffrage universel
direct pour un mandat de six (6) ans renouvelable443. En outre, comme pour
le Département, les règles relatives aux éligibilités, aux inéligibilités, aux
incompétences, à la déclaration de candidatures, aux campagnes électorales,
aux opérations électorales, au recensement de vote et au contentieux
électoral sont celles du Conseil régional étudié supra.
3- Statut du conseiller municipal
Les Conseillers municipaux sont des élus locaux avec un statut particulier
et ne sont pas des agents salariés de la commune, a fortiori de l’Etat. Leur
mandat est gratuit. Toutefois, des rémunérations peuvent leur être accordées
selon des modalités définies par délibération du Conseil municipal444. Leur
fonction commence à partir de leur élection et prend fin soit à l’échéance du
mandat, soit par la démission. La démission d’un membre du Conseil
municipal est adressée à l’autorité de tutelle. Cette démission ne peut être
définitive qu’à partir de l’accusé de réception de l’autorité de tutelle et, à
défaut de cet accusé de réception, un mois après un nouvel envoi de la

443 Il est à rappeler une fois de plus que le nombre de mandat des élus locaux dans leur ensemble
n’est pas limité sous l’ancienne législation issue de la Constitution de 1996 révisée. Cependant,
avec les réformes institutionnelles de 2018, il est prévu de limiter le mandat des élus locaux à six
(6) ans renouvelable une seule fois (voir la synthèse des travaux du forum national inclusif, p.7) ;
article 202 de la Constitution du 04 mai 2018 et article 91 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du
06 août 2018 portant statuts des Collectivités Autonomes.
444 Néanmoins, comme pour la province, la nouvelle législation, prévoit que les conditions

d’octroi et le taux des indemnités de déplacement et de session des Conseillers municipaux est
fixé par un arrêté conjoint du Ministre des finances et du ministre en charge des Collectivités
Autonomes après avis du Haut Comité des Collectivités Autonomes et des Chefferies
Traditionnelles.

204
démission constatée par lettre recommandée. Peut être démis d’office par le
Président du Conseil municipal, par arrêté motivé suite à un vote à la
majorité absolue des membres tout Conseiller municipal :
- qui, régulièrement convoqué, n’a pas pris part aux sessions
ordinaires ou à plus de la moitié des séances tenues dans l’année ;
- qui, pour une cause survenue postérieurement à son élection se
trouve dans un des cas d’inéligibilité prévus par le régime électoral des
collectivités territoriales décentralisées ;
- qui, sans excuse reconnue valable par le conseil municipal, a refusé
de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par la loi. Le refus
résulte soit d’une déclaration expresse de l’autorité de tutelle, ou rendu
public par l’auteur, soit de l’abstention persistante après avertissement
de l’autorité de tutelle ;
- qui aura gravement manqué aux devoirs de sa charge ou se sera
rendu coupable des actes passibles ou non des sanctions judiciaires.
4- Fonctionnement
Le Conseil municipal n’est pas une assemblée permanente. Il se réunit en
sessions. Celles –ci sont ordinaires ou extraordinaires. Il se réunit en session
ordinaire deux (2) fois par an, soit une session par semestre, sur convocation
du Maire. La durée de chaque session est de quinze (15) jours445. La session
pendant laquelle le budget est discuté peut durer trente (30) jours. Le Maire
peut aussi réunir le Conseil municipal chaque fois qu’il l’estime utile ou à la
demande des 2/3 des Conseillers municipaux. Le Conseil municipal ne peut
délibérer valablement que lorsque la majorité de ses membres en exercice
assiste à la séance. Si après deux convocations le quorum n’est pas atteint, le
Conseil délibère valablement. Seuls les Conseillers présents physiquement
sont pris en compte, les procurations n’étant pas valables. Le quorum doit
être atteint non seulement à l’ouverture de la session mais aussi lors de la
mise à discussion des questions soumises à délibération.
La réunion du Conseil municipal est présidée par le Maire ou, en cas
d’absence ou d’empêchement, par un adjoint suivant l’ordre de préséance.
Les séances du Conseil municipal sont publiques. Néanmoins il peut siéger à
huit clos à la demande du Maire ou d’ 1/3 de ses membres.
Le Conseil municipal peut constituer des commissions chargées d’étudier
des questions qui lui sont soumises sur un sujet déterminé soit à l’initiative
de l’administration soit à l’initiative de ses membres. Il ne peut être dissout
que par décret motivé en Conseil des ministres et publié au Journal Officiel.
En cas d’urgence, il peut être provisoirement suspendu par arrêté motivé du

445 A ce niveau, la nouvelle législation vient ajouter une nouveauté en prévoyant que la durée de
la session peut être prorogée de 5 jours au plus ; article 112 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018,
précitée.

205
représentant de l’Etat dans le Département. La durée de la suspension ne
peut excéder un (1) mois.
5- Compétences et pouvoirs
Le Conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la
commune446. Il programme les actions de développement économique, social
et culturel de la commune447. Il est associé aux travaux de préparation des
activités de développement économique. Il donne obligatoirement son avis
sur :
- les dispositions du plan national de développement intéressant la
commune ;
- le schéma directeur d’aménagement urbain à l’occasion de son
établissement ou de sa révision ;
- le plan d’occupation du sol ;
- les projets d’alignement et de nivellement de la grande voirie ;
- le changement d’affectation d’un immeuble domanial bâti ou non
bâti ;
- l’attribution des secours et des subventions quelconques.
Cependant, les délibérations du Conseil municipal portant sur des
matières ci-dessous énumérées peuvent faire l’objet d’un sursis à exécution
suite à un recours introduit devant le juge des référés par l’autorité de
tutelle :
- la création, la modification, la suppression des marchés et foires ;
- l’acceptation des dons et legs grevés des charges ou conditions ;
- le budget communal et ses modifications en cours d’exercice ;
- le compte de gestion financière ;
- la création, les taux et les modalités de perception des impôts, droits
et taxes ;
- le montant, la durée, la garantie et les modalités de remboursement
des emprunts ;
- les aliénations et les acquisitions d’immeubles domaniaux ;
- les constructions, les reconstructions et les dépenses devant faire
l’objet d’un marché ;
- la création, la transformation des services ou emplois entraînant une
aggravation des charges budgétaires ; et
- l’intervention des communes dans les domaines économique et
social par voie d’exploitation directe, simple participation financière,

446 Formule empruntée de la loi française de 1884 et transposée dans toutes les législations
communales au Tchad.
447 A ces programmes de développement économique, social et culturel, la nouvelle législation

ajoute le développement environnemental, véritable préoccupation mondiale à l’ère actuelle ;

voir l’article 107 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018, précitée.

206
 exécution des travaux publics communaux à caractère industriel,
commercial et social448.
Pour ce qui est des délibérations non soumises à approbation, elles
deviennent exécutoires dès leur adoption et leur publication.
Certaines délibérations du Conseil municipal sont nulles de plein droit
lorsque :
- elles portent sur un objet contraire à leurs attributions ou ayant eu
lieu en dehors de sa réunion légale ; et
- sont prises en violation des textes législatifs et réglementaires.
Cette nullité de droit est prononcée par arrêté du ministre chargé de
l’administration du territoire sur avis du préfet. Sont aussi annulables les
délibérations auxquelles auraient pris part les membres du Conseil municipal
intéressés par l’affaire qui en fait l’objet.
En outre, la nouvelle législation prévoit que les délibérations portant sur
les matières ci-après doivent obligatoirement requérir l’avis des Conseils de
village, de fraction et/ou de quartiers concernés :
- la voirie, les collecteurs de drainage et d’égouts ;
- le transport public ;
- l’occupation privative du domaine public de la collectivité ;
- le cadastre ;
- l’organisation des activités rurales, de production agricole et
d’élevage ;
- la création et l’entretien des puits et points d’eau ;
- les plans d’occupation du sol et les opérations d’aménagement de
l’espace communal ;
- la gestion des domaines public et privé communaux ;
- l’implantation et la gestion des équipements collectifs ;
- etc.449
Enfin, le Conseil municipal est aussi habilité à créer des services et
emplois nouveaux ou supprimer ceux existants. Il est comme l’autorité
communale de droit commun. Cependant, il n’a pas des attributions de
police ni la responsabilité de l’ordre public qui relèvent de la compétence du
Maire.
b- l’Exécutif communal : la municipalité
L’exécutif communal, appelé aussi municipalité, est composé du Maire et
des Maires adjoints450. A l’instar du Conseil, l’exécutif municipal est un

448
La quasi-totalité de ces attributions est reprise par la nouvelle législation, notamment à
l’article 107 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités
Autonomes, précitée.
449 La quasi-totalité de ces attributions est reprise par la nouvelle législation, notamment à

l’article 107 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités
Autonomes, précitée.
450 La nouvelle législation apporte une innovation en ajoutant au Maire et ses adjoints, les

Secrétaires de séance qui constituent le bureau communal ; article 119 de

207
organe élu avec des attributions propres. Au Maire et ses adjoints, s’ajoute le
Secrétaire général qui, bien que nommé par le Maire parmi les
fonctionnaires de la catégorie A de la fonction publique – donc n’est pas un
élu local – joue un rôle catalyseur dans la gestion de la commune.
1- Election et déchéance
Chaque Conseil municipal élit un Maire et un ou plusieurs adjoints au
scrutin secret à la majorité absolue parmi ses membres. Si après deux tours
aucun candidat n’a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième
tour et l’élection a lieu à la majorité relative. En ce qui concerne les adjoints,
leur nombre est fixé au prorata de la démographie de chaque commune.
Ainsi :
- les communes de moins de 50.000 habitants ont droit à deux (2)
Maires adjoints ; et
- les communes de plus de 50.000 habitants ont droit à trois (3)
Maires adjoints451.
L’exécutif municipal dont le Maire est le chef est élu pour un mandat de
trois (3) ans renouvelable. Les Maires et leurs adjoints sont susceptibles
d’être suspendus, démis ou destitués de leurs fonctions. A cet effet, la
démission volontaire du Maire et de ses adjoints est adressée à l’autorité de
tutelle. Elle ne peut être définitive qu’à partir de l’acceptation par cette
autorité. Ils continuent néanmoins leurs fonctions jusqu’à l’installation de
leurs successeurs et, ce dans un délai de quinze (15) jours à compter de
l’acceptation de la démission. Aussi, le Maire ou l’adjoint nommé dans une
fonction incompatible avec son mandat municipal est tenu de faire une
déclaration d’option dans un délai de quinze (15) jours. Passé ce délai, il est
démis de ses fonctions de Maire ou d’adjoint par le Conseil municipal
convoqué en session extraordinaire par l’autorité de tutelle. Le Maire ou
l’adjoint qui, postérieurement à son élection, ne remplit plus les conditions
requises pour être Maire ou adjoint, qui se trouve dans l’une des
incompatibilités ou d’inéligibilités doit cesser immédiatement ses fonctions.
Au cas contraire, il est suspendu par arrêté motivé de l’autorité de tutelle. La
destitution du Maire ou de l’adjoint à lieu à l’issue d’un vote à la majorité
des 2/3 des Conseillers municipaux.
En cas d’absence, de démission, de suspension, de destitution ou de tout
autre empêchement dûment constaté, le Maire est provisoirement remplacé
dans la plénitude de ses fonctions par un adjoint dans l’ordre d’élection. En

l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités Autonomes,

précitée.
451 A ce niveau aussi, la nouvelle législation prévoit plutôt entre 3 à 5 Maires adjoints au prorata

de la population de chaque commune ; voir l’article 145 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06

août 2018 portant statuts des Collectivités Autonomes, précitée.
En outre, la nouvelle législation a prévu les attributions des Maires adjoints à l’article
146 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités
Autonomes, précitée.

208
cas de démission ou de destitution, le Conseil municipal est immédiatement
convoqué par le Préfet pour élire un autre Maire.
Les fautes suivantes (sans que la liste ne soit exhaustive) peuvent
entraîner la suspension ou la destitution du maire :
- détournement de fonds publics ;
- concussion et corruption ;
- prêts effectués sur les fonds de la commune ;
- faux en écriture publique ;
- faux commis dans les documents administratifs ;
- endettement de la commune provoquant un déséquilibre budgétaire
lorsqu’il résulte d’une faute de gestion ou d’un acte de mauvaise foi ;
- refus de signer et de transmettre à l’autorité de tutelle une
délibération du conseil municipal ; et
- refus de congédier un employé municipal coupable d’une faute
lourde.
2- Statut et Attributions
Le Maire de la ville est en même temps un élu local et agent de
l’administration de l’Etat, en raison de sa double casquette ou encore de son
dédoublement fonctionnel. Le Maire et ses adjoints sont des officiers
publics. C’est ce qui fait du Maire un officier d’état civil, fonction qu’il peut
déléguer à un de ses adjoints. Les fonctions de Maire et de Maire adjoint
sont gratuites. Toutefois, des indemnités inhérentes à ces fonctions peuvent
leur être accordées selon des modalités fixées par délibération du Conseil
municipal.
Les fonctions du Maire lui confèrent des attributions assez importantes.
Pour autant, le Maire est chargé de l’administration communale. A ce titre, il
assure la publication et l’exécution des lois et règlements. Toutefois, il peut,
par arrêté spécial, déléguer une partie de ses fonctions à un ou plusieurs
adjoints. Il est chargé, sous le contrôle du Conseil municipal et des autorités
de tutelle de :
- conserver et administrer les propriétés de la commune ;
- gérer les revenus communaux ;
- préparer et présenter le budget, ordonner les dépenses ;
- passer les actes de vente, échange, partage, acceptation des dons et
legs, acquisitions, transactions autorisées par la loi ;
- pourvoir au mesures relatives à la voirie municipale ;
- représenter la commune à la justice ;
- veiller à la protection de l’environnement ;
- souscrire aux marchés, passer les baux relatifs aux biens et
adjudications des travaux communaux ;
- pourvoir aux emplois communaux ; et

209
 - délivrer des permis de construire (après avis de la commission
technique d’urbanisme)452.
Le Maire peut aussi désigner des agents habilités à exercer des fonctions
dans les centres d’état civil secondaires rattachés à sa commune, considérée
comme centre principal. Ces centres secondaires d’état civil sont créés par
arrêté de l’autorité de tutelle sur proposition du maire.
Le Maire est en outre l’autorité de police municipale. A ce titre, il est
responsable du maintien de l’ordre, de la sûreté, de la tranquillité, de la
sécurité et de la salubrité publique. Il est chargé de l’exécution des actes de
l’autorité de tutelle qui y sont relatifs ainsi qu’à l’exécution des règlements
de police municipale pris par le Conseil municipal dans les limites de ses
attributions. La police municipale – police administrative – est chargée de :
- la sécurité et la commodité de la circulation dans les rues, places et
voies publiques (nettoyage, éclairage, enlèvement des encombrements) ;
- la répression des atteintes à la tranquillité publique (bruits, émeutes,
attroupements, disputes, bruits et rassemblements nocturnes qui
troublent le repos des habitants) ;
- du maintien du bon ordre dans les endroits de rassemblement tels
que les foires, marchés, fêtes, spectacles, débits de boissons, jeux,
édifices de culte;
- du mode de transport des personnes décédées, les inhumations et les
exhumations, le maintien du bon ordre et de la décence dans les
cimetières ;
- le contrôle de conformité des instruments de mesure et de la qualité
des produits consommables exposés à la vente ;
- la prévention et la réparation des calamités (inondations, incendies,
épidémies etc.) ;
- des mesures à prendre contre les aliénés dont l’état pourra
compromettre la morale publique, la sécurité des personnes ou la
conservation des propriétés ;
- des mesures à prendre en matière de divagation des animaux ;
- de la prévention et de la réparation des dommages qui pourraient
être occasionnés par la divagation des animaux453 ;
A cet effet, même dans les communes où la police est étatisée, le Maire
reste investi de ces pouvoirs. Le Maire exerce aussi le pouvoir de police des
routes à l’intérieur du périmètre communal dans les limites des règlements
en matière de circulation routière. Il peut aussi, moyennant le paiement de
droits sur la base d’un tarif dûment établi, délivrer des permis de

452 Voir l’article 132 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des
Collectivités Autonomes, pour ce qui est des nouvelles attributions du Maire sous la IVème
République.
453 Les compétences du Maire en matière de police administrative sont prévues à l’article 136 du

projet de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités

Autonomes, pour ce qui concerne la nouvelle législation.

210
stationnement ou de dépôts temporaires sur la voie publique et d’autres
lieux publics, sous réserve qu’il soit reconnu que cette attribution peut avoir
lieu sans gêner la circulation sur la voie publique et ne porter atteinte à la
liberté de commerce et d’industrie. Il doit prescrire aux propriétaires,
usufruitiers, fermiers ou toute autre personne exploitant d’entourer d’une
clôture suffisante, les puits, les immeubles et les excavations présentant un
danger pour la santé publique. A cet effet, il a à sa disposition les services de
l’Etat en matière de police nationale ou de sécurité nationale pour
l’exécution des mesures de police municipale. Dans ce cas, les dépenses
afférentes aux activités de police nationale sont à la charge de l’Etat, même
si les communes peuvent être appelées à participer aux dépenses de
fonctionnement de la police nationale dans la mesure de leurs possibilités
budgétaires.
c- le représentant de l’Etat
Le représentant de l’Etat auprès de la commune est le Sous-préfet ou le
Préfet454. Avant les réformes institutionnelles de 2018, le Sous-préfet était
par principe, l’autorité de tutelle au niveau communal. Il nommé par décret
en Conseil des ministres. Il est assisté dans ses fonctions de contrôle de
légalité des actes des autorités communales par un adjoint455.
Dans ses fonctions, l’autorité de tutelle a compétence pour suspendre ou
annuler soit d’office soit à la requête de tout intéressé, les délibérations,
décisions et règlements présentant un intérêt personnel pour l’une ou l’autre
des autorités y ayant participé. Il peut aussi se substituer à l’autorité
municipale et prendre à cette fin des mesures utiles, en cas d’inexécution par
cette dernière des mesures prescrites par les lois et règlements ou en vertu de
ceux-ci, après mise en demeure. Il procède lui-même ou par l’intermédiaire
de son représentant, au moins une fois par an, à l’inspection des communes
et propose des mesures à prendre. Cette inspection fait l’objet d’un rapport
dont la copie est adressée au Maire qui le communique au Conseil municipal

454 Sous réserve du cas particulier de la commune de la Ville de N’Djaména où l’Etat est

représenté par le Délégué du Gouvernement auprès de la Ville, et auprès des communes

d’arrondissements par des Administrateurs civils ayant rangs et prérogatives de Sous-préfet.
Mais le forum sur les réformes institutionnelles de 2018 a décidé que l’Etat sera dorénavant
représenté auprès des Communes par les seuls Préfets, (lire la Synthèse des travaux du Forum
national inclusif, p. 3). Toutefois, la Constitution du 04 mai 2018 a prévu en son article 205 qu’«
auprès des Collectivités Autonomes, les Gouverneurs de provinces et les Administrateurs
délégués des communes représentent le pouvoir central ». Ce qui signifie qu’auprès des
Communes, la représentation de l’Etat ne se fait pas à travers les Préfets mais plutôt les
Administrateurs délégués des communes. Mais l’alinéa 3 du même article sème une ambigüité
lorsqu’il dispose que « les Gouverneurs des provinces, et les Administrateurs délégués, assistent
les Présidents des Conseils provinciaux et le Maire de la Capital, dans la mise en œuvre des
plans et des programmes de développement ». La lecture de cet alinéa laisse comprendre que les
Administrateurs délégués n’assistent que le Maire de la Capitale au détriment des autres maires.
Il va falloir qu’un texte de loi vienne expliciter davantage cette disposition.
455 Il sied toutefois de préciser que le poste de Sous-préfet adjoint a été supprimé puis celui de

Sous-préfet titulaire ensuite.

211
et propose des mesures à prendre. Sur proposition du Maire, il peut par
arrêté, créé dans la commune des centres secondaires d’état civil rattachés au
centre principal. L’ampliation des arrêtés de création de ces centres
secondaires d’état civil et de désignation des agents est faite au Procureur de
la République près de la juridiction du ressort de la commune intéressée.
Aussi, l’autorité de tutelle peut prendre dans les cas où il n’a pas été pourvu
par les autorités municipales, toute mesure relative au maintien de l’ordre, à
la sécurité et à la tranquillité publique. Ce pouvoir ne peut être exercé par
l’autorité de tutelle qu’après mise en demeure adressée au Maire restée sans
résultat. Il reçoit les démissions volontaires du Maire et ses adjoints et son
acceptation les rend définitives. Il peut suspendre et le maire et/ou ses
adjoints par arrêté motivé456. Il est habilité à convoquer le Conseil municipal
pour l’élection d’un nouveau Maire à la suite de la démission ou de la
destitution de celui en poste.
C- les ressources de la Commune
Comme toute collectivité territoriale personne morale, la Commune
dispose des ressources inhérentes à son fonctionnement. Ces ressources sont
d’ordre humain, matériel et financier.
Pour ce qui est des ressources humaines, il est question des élus locaux
composant le Conseil municipal et la municipalité, mais aussi les agents
locaux pris en charge par le budget communal pour le fonctionnement de ses
services.
Les ressources matérielles sont composées des tous les biens matériels,
mobiliers et immobiliers, appartenant à la commune, qu’ils soient achetés
par la commune elle-même ou concédés par l’Etat.
Les ressources financières, pour l’essentiel composées des droits, taxes et
autres redevances sont presqu’exhaustivement déterminés par le législateur,
notamment par la loi organique n°002/PR/2000 portant statut des CTD,
complétée par la loi n°011/PR/2004 du 7 juin 2004 portant régime financier
et fiscal des CTD. Ainsi, les ressources financières de la commune
comportent entre autre :
- les produits des impôts et taxes votés par le Conseil municipal et
perçus directement par elle ;
- la part qui lui revient de droit sur le produit des impôts et taxes
perçus au profit du budget de l’Etat (centimes additionnels) ;
- les produits des dotations et les subventions attribuées par l’Etat ;
- le produit des emprunts contractés soit sur la marché intérieur, soit
sur le marché extérieur, après accord des autorités monétaires nationales,
avec ou sans garantie de l’Etat ;

456 A ce niveau, la nouvelle législation prévoit que la copie de l’acte de suspension doit être
transmise au Haut Conseil des Collectivités Autonomes et des Chefferies Traditionnelles (article
93 al. 3 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités
Autonomes).

212
 - les dons et legs ;
- les revenus de son patrimoine ;
- les pourcentages sur le produit des ressources du sol et du sous-sol
exploités sur son territoire.
Aussi, il existe des impôts de l’Etat dont le produit est attribué aux
communes. Il s’agit notamment de :
- la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties457 ;
- la taxe sur la valeur locative des locaux professionnels (T.V.L.P);
- la taxe superficielle ;
- la contribution des patentes ;
- la contribution des licences ;
- la taxe civique ;
- la taxe sur la valeur ajoutée (T.V.A) ;
- la taxe sur les jeux ;
- la taxe additionnelle sur la vignette ;
- la taxe sur les services publics ;
- l’impôt général libératoire (I.G.L);
- les amandes forfaitaires ;
- les taxes diverses.
Pour ce qui est des impôts, le taux et les modalités de recouvrement sont
fixées par la loi des finances. De ce fait, le Conseil municipal ne peut
instituer les taxes et impôts qu’après avoir été préalablement crées par la loi
des finances. Et lorsque le Conseil municipal institue une taxe, il doit par
cette même délibération en fixer le taux.
Il existe des taxes communales perçues par voie de rôle et des taxes sur
titres de recettes. Pour ce qui est des taxes perçues par voie de rôle, l’on
dénombre :
- la taxe sur le revenu net des propriétés bâties ;
- la taxe de la voirie et d’hygiène ;
- la taxe des petits commerçants et artisans ;
- la taxe sur les locaux loués en garni.
Les taxes sur titres de recettes comprennent :
- La taxe communale d’équipement458 ;
- la taxe sur les transactions immobilières ;
- la taxe aéroportuaire communale ;
- la taxe sur les pompes distributrices de carburant ;

457
Sur cet aspect, les communes peuvent majorer, dans une limite maximale de 25%, la taxe sur
la valeur locative des propriétés non bâties afin d’encourager la libération des terrains
constructibles (article 7 de la loi n°011/PR/2004 portant régime financier et fiscal des CTD).
458 Cette taxe est perçue à l’occasion de la délivrance du permis de construire en deux phases :

un premier versement au moment de la délivrance du permis de construire et assis sur les 2/3 de
la valeur déclarée de la construction et un deuxième versement au moment de la délivrance du
certificat d’habitabilité, assis sur le reliquat du coût de la construction actualisé à cette date
(article 18 de la loi n°011/PR/2004 précitée).

213
 - la taxe sur les taxis ;
- la taxe sur les véhicules à bras ;
- la taxe sur la publicité ;
- la taxe sur les entrées payantes aux manifestations sportives ;
- la taxe sur la location ou l’exploitation des terrains et installations
de sport ;
- la taxe sur les spectacles cinématographiques ;
- la taxe sur les spectacles et galas ;
- la taxe sur les établissements de nuit ;
- la taxe sur l’électricité ;
- la taxe sur les pylônes supportant les lignes électriques ;
- la taxe sur les pylônes supportant les équipements ;
- la taxe de séjour à l’hôtel ;
- la taxe de développement touristique ;
- la taxe sur les cycles ;
- la taxe sur les motocycles non immatriculées ;
- la taxe sur les pirogues ;
- la taxe sur le transport urbain ;
- la taxe sur les vendeurs d’eau ;
- la taxe sur les cérémonies ;
- la taxe d’habitation ;
- la taxe sur la circulation du bétail destiné à la vente.
Ces taxes sont recouvrées par le receveur municipal conformément au
code des impôts.
La commune peut aussi instituer des redevances pour rémunérer un
service rendu à l’avantage général ou exclusif des usagers. Ces redevances
comprennent notamment :
- les droits de place sur les marchés ;
- la taxe de circulation de bétail ;
- la taxe d’enlèvement des ordures ménagères ;
- la taxe d’assainissement et d’hygiène ;
- la taxe d’abattage ;
- les droits de concessions dans les cimetières.
Ces droits et taxes font l’objet de perception journalière, mensuelle ou
forfaitaire par service rendu sur la base d’un taux fixé par le Conseil
municipal. S’agissant de la dotation globale de fonctionnement, elle est
inscrite annuellement dans la loi des finances et son montant peut varier
selon les conjonctures de chaque année. Elle est calculée et fixée
conformément aux modalités déterminées par décret en Conseil des
ministres. Elle se compose de la partie minimale ayant pour objet d’assurer à
chaque commune un minimum de ressources par habitant et d’une partie
complémentaire destinée à contribuer, compte tenu des inégalités de
situation des communes, aux charges particulièrement lourdes supportées par
certaines d’entre elles.

214
 Aussi, en cas de nécessité et à titre exceptionnel, l’Etat peut allouer aux
communes des subventions d’équilibre financier. Ces subventions ne sont
accordées que si l’équilibre est impossible à réaliser soit par réduction ou
suppression de certaines dépenses soit par inscription des recettes
supplémentaires réalisables.
Des subventions d’équipement peuvent être accordées aux communes
pour les aider à réaliser certaines opérations de leur programme de
développement. Aussi, les communes peuvent contracter des emprunts
destinés à couvrir certaines dépenses d’investissement prévues au budget
après approbation par l’autorité de tutelle. Elles peuvent aussi accepter des
recettes provenant des fonds de concours, des aides extérieures, des dons et
legs.
Ces ressources servent à satisfaire des dépenses dont certaines se révèlent
des charges obligatoires. Ces dernières concernent :
- les rémunérations, les indemnités, les charges légales ou
réglementaires du personnel ;
- les charges contractuelles de prestations ;
- les primes d’assurances obligatoires ;
- les frais d’entretien des bureaux de l’administration communale ;
- les frais d’entretien du patrimoine de la commune ;
- les loyers et frais d’entretien des bâtiments pris en location ;
- les frais d’entretien de la voirie communale ;
- les dépenses d’éclairage public communal ;
- les dépenses relatives à la protection civile et à la lutte contre les
incendies ;
- les dépenses relatives à l’hygiène et à la salubrité publique ;
- les dépenses afférentes aux installations et services permettant
d’enlever, d’évacuer et de traiter les ordures ménagères et les déchets
ainsi que les dépenses de nettoiement de la voirie, des marchés, des
installations et des jardins publics ;
- les dépenses de clôture et d’entretien des cimetières ;
- les dépenses d’inhumation des indigents ;
- les dépenses d’assistance sociale au bénéfice des indigents ;
- les intérêts et l’amortissement des emprunts ;
- les autres dettes, liquides et exigibles de la commune et celles
résultant des condamnations judiciaires à sa charge.
Paragraphe 2 : la Commune de la Ville de N’Djaména
La Commune de Ville de N’Djaména459, capitale politique, bénéficie
d’un statut particulier en raison de ses spécificités notamment

459 Le Comité technique interministériel d’appui au Haut comité chargé des réformes
institutionnelles propose dans son Rapport final qu’il faut « redéfinir le statut de la Ville de
N’Djaména en lui conservant l’exclusivité de la personnalité juridique ». Ceci qui implique que
les Communes d’arrondissement perdront d’office la personnalité juridique dont elles jouissent.

215
démographique et territoriale. Elle est administrée par un Conseil municipal
et une municipalité et dispose des ressources propres pour son
fonctionnement.
A- les organes de gestion de la Commune de la Ville
de N’Djaména
La commune de Ville de N’Djaména est gérée par un Conseil municipal
et un Maire et ses adjoints élus.
a- l’organe délibérant : le Conseil municipal de la
Ville
Il est responsable de l’organisation de l’administration municipale. Son
régime électoral et son fonctionnement sont ceux applicables aux
communes, définis par la loi organique n°002/PR/2000 et la loi
n°003/PR/2000 portant régime électoral des CTD, vus ci-haut. Il est l’organe
délibérant et est composé de Conseillers dont le nombre est déterminé
proportionnellement à la population de chacune des communes
d’arrondissements de la manière suivante pour chaque arrondissement :
- deux (2) Conseillers pour la tranche de 1 à 50.000 habitants ;
et
- un (1) Conseiller en plus pour la tranche supplémentaire de
30.000 habitants.
En outre, il est reconnu des attributions au Conseil municipal de la Ville.
Celui-ci règle par ses délibérations les matières relevant de la compétence de
la commune et présentant un intérêt pour l’ensemble de l’agglomération de
N’Djaména telles qu’énumérées ci-après :
- les programmes et les projets de développement de la commune ;
- les budgets et comptes de la commune ;
- le schéma d’aménagement et d’urbanisme ;
- la protection de l’environnement ;
- la réalisation et l’entretien des infrastructures de voirie et
d’assainissement dont la gestion est transférée à la commune ;
- l’acceptation, le refus des dons et legs à la commune ;
- la création et le mode de gestion des services et organismes
professionnalisés de la commune, la gestion du personnel ;

C’est ainsi qu’il ressort du Rapport que, « dans la perspective de faire de N’Djaména une
province, il est envisagé de revoir son statut particulier. Cette révision sera opérée dans
l’optique d’instaurer une bonne collaboration entre la Commune de la Ville et les Communes
d’arrondissement, par l’octroi de la personnalité morale à la seule ‘‘Commune de la Ville de
N’Djaména’’. Par ailleurs, en considération de la nouvelle donne, le périmètre de la province
de N’Djaména doit être étendu sur la base d’une proposition à faire par une équipe
pluridisciplinaire ». Ainsi, le Comité technique propose (Proposition de décision n°7)
d’ « étendre le territoire de la Ville de N’Djaména sur la base d’un schéma directeur à
élaborer », (lire le Rapport final du Comité technique d’appui au Haut comité chargé des
réformes institutionnelles, pp.29 et 33 et la Synthèse des travaux du Forum national inclusif,
p.4).

216
 - la gestion du domaine public et privé de la commune ;
- la réalisation et l’entretien des équipements d’intérêt communal
notamment les lycées, et les instituts de niveau secondaire, les musées,
les hôpitaux ;
- la détermination du taux des impôts et taxes de la commune et
l’institution des taxes rémunératoires ;
- la coopération et le jumelage avec d’autres collectivités ;
- la règlementation en matière de police administrative ;
- la dénomination des voies classées dans le domaine communal ;
- les emprunts et les garanties d’emprunt ou avals.
Les autres matières d’intérêt local sont de la compétence des communes
d’arrondissements. Celles-ci peuvent toutefois convenir du transfert, au
Conseil communal et avec l’accord du Conseil communal, de la gestion des
matières de leur compétence pour lesquelles l’intervention du conseil
Communal s’avère appropriée.
Aussi, certaines délibérations du Conseil communal ne sont exécutoires
qu’après approbation de l’autorité de tutelle lorsqu’elles concernent les
matières suivantes :
- le programme de développement économique et social ;
- les budgets et les comptes ;
- les dons et legs assortis des conditions ;
- la création et les modes de gestion des services et organismes
personnalisés ;
- les opérations d’aménagement et d’urbanisme ;
- les projets de jumelage et de coopération avec d’autres
collectivités ;
- la fixation des taux des impôts et des taxes dans les limites des
maximas fixés par la loi ;
- la règlementation en matière de police administrative ;
- les emprunts et les garanties d’emprunt ou avals ;
- la prise de participation et toute intervention impliquant des biens et
des ressources de la commune.
b- l’Exécutif communal : le Maire de N’Djaména et
ses adjoints
Ils sont désignés par le Conseil municipal en son sein et comprennent un
(1) Maire et trois (3) Maires adjoints. Les modalités de leur élection, leurs
attributions et le régime disciplinaire sont ceux définies par la loi
n°002/PR/2000 relatifs aux communes vue supra.
Le Maire et ses adjoints sont assistés d’un Secrétaire général, agent de la
fonction publique nommé par le Maire en dehors du Conseil municipal et
après avis de celui-ci. Ce sont ces derniers qui assurent la gestion
quotidienne de la commune.
c- le représentant de l’Etat auprès de la commune
de la Ville de N’Djaména

217
 La représentation de l’Etat auprès de la commune de ville de N’Djaména
est assurée par le Délégué Général du Gouvernement460 nommé par décret en
Conseil des ministres. Ce dernier à toutes les attributions du Sous-préfet vis
à vis de la commune. Il est le dépositaire de l’autorité de l’Etat dans la
commune. C’est à lui que revient la coordination des activités de
développement économique et social selon les modalités définies par les
Gouverneurs des Régions. A ce titre, il a rang, prérogatives et avantages de
Gouverneur de le Région. Il est assisté d’un Secrétaire Général nommé dans
les mêmes conditions et ayant les mêmes avantages que le Secrétaire
Général de la Région.
Le Délégué Général du Gouvernement assure directement la tutelle du
Conseil municipal et par l’intermédiaire des Administrateurs délégués, la
tutelle des Conseils d’arrondissements. Cette tutelle consiste en un contrôle
de légalité sur les actes des organes délibérants et exécutifs municipaux. Il
exerce aussi un pouvoir hiérarchique sur les Administrateurs délégués placés
auprès de chaque commune d’arrondissement et nommés par décret.
Paragraphe 3 : les Communes d’arrondissement de la Ville de
N’Djaména
Le territoire de la Ville de N’Djaména est structuré en communes
d’arrondissements. Au nombre de dix (10) à l’heure actuelle, elles partagent
avec la Ville de N’Djaména certaines compétences. Ces communes sont
créées par l’ordonnance n°005/PR/2011 du 10 février 2011 portant création
des communes d’arrondissements de la ville de N’Djaména. Elles ont
amorcé leur fonctionnement à partir des élections locales de février 2012.
Les communes d’arrondissements sont dotées des organes de gestion
composées de Conseils d’arrondissements et des exécutifs. Ces communes
disposent également des ressources propres.
A – les organes de gestion des Communes d’arrondissements
a- l’organe délibérant : le Conseil d’arrondissement
En fonction de la population de chaque arrondissement, le Conseil
d’arrondissement est composé de la manière suivante :
- 23 membres pour les arrondissements de moins de 50.001 habitants ;
- 29 membres pour les arrondissements de 50.001 à 80.000 habitants ; et
- 35 membres pour les arrondissements de plus de 80.000 habitants.
Le régime électoral et le fonctionnement des Conseils d’arrondissements
sont les mêmes applicables aux communes définies par les lois organiques

460 Néanmoins, il est à préciser que la Constitution du 04 mai 2018 vient remplacer le Délégué
Général du Gouvernement auprès de la Ville de N’Djaména par l’Administrateur Délégué,
comme le prévoit l’article 205 de ladite Constitution : « Auprès des Collectivités Autonomes, les
Gouverneurs de Provinces et les Administrateurs délégués des Communes représentent le
pouvoir central (…). Les Gouverneurs des Provinces, et les Administrateurs délégués, assistent
les Conseillers provinciaux et le Maire de la Capitale, dans la mise en œuvre des plans et des
programmes de développement ».

218
n°002/PR/2000 portant statut des CTD et n°003/PR/2000 portant régime
électoral des CTD.
Dans leurs attributions, les Conseils d’arrondissements sont tenus de
mettre en place un minimum de services de base à même de satisfaire les
besoins fondamentaux de la population. Ils doivent œuvrer à la promotion et
à l’amélioration du cadre de vie des populations. Pour ce faire, ils exercent
les attributions suivantes :
- l’entretien des rues et caniveaux ;
- la gestion des marchés des quartiers ;
- l’embellissement de la commune ;
- l’aménagement et la gestion des services sociaux ;
- les crèches, les jardins d’enfants et les écoles primaires ;
- les maisons de la jeunesse et de la culture ;
- les terrains de jeux et d’éducation physique ;
- Les stades de quartiers à l’exemple de stade municipal et des stades
confiés par des particuliers à la ville ;
- les espaces verts ;
- les équipements destinés aux habitants de l’arrondissement sous
réserve de ceux gérés par la ville.
Le Conseil d’arrondissement est aussi saisi pour avis, dans les délais fixés
par le Maire de la Ville, des affaires dont l’exécution est prévue en tout ou
partie dans les limites de l’arrondissement. Il est aussi consulté sur les
conditions générales d’admission dans les crèches, les écoles maternelles, les
services sociaux gérés par la commune de Ville.
b- l’Exécutif d’arrondissement : le Maire
d’arrondissement et ses adjoints
Chaque Conseil d’arrondissement élit en son sein un Maire et des
adjoints dont le nombre est fixé à un (1) adjoint pour les arrondissements de
moins de 50.000 habitants et à deux (2) pour les arrondissements de plus de
50.000 habitants. Les modalités d’élection et le régime disciplinaire sont
ceux définis aux statuts des collectivités territoriales décentralisées en ce qui
concerne les communes.
L’administration de chaque commune d’arrondissement dispose d’un
Secrétariat général tenu par un agent de fonction publique nommé par le
Maire après avis du Conseil d’arrondissement. Pour l’exécution des
compétences dévolues à la commune d’arrondissement, les Maires
d’arrondissement entretiennent des rapports de collaboration et non de
pouvoir hiérarchique avec le Maire de la Ville. Ce qui signifie que le Maire
de Ville de N’Djaména n’est pas le supérieur hiérarchique des Maires
d’arrondissements car, il n’y a ni tutelle ni hiérarchie entre les collectivités
territoriales décentralisées.
Dans l’exercice de leur fonction, les Maires d’arrondissements sont
consultés sur :

219
 - toute autorisation d’occupation du sol dans
l’arrondissement délivrée par le Maire de la Ville;
- tout changement d’affectation d’un immeuble communal situé dans
l’arrondissement ;
- l’exercice de tout droit de préemption.
Ils sont aussi informés par le Maire de la Ville des conditions générales
de réalisation des projets d’équipement dont l’exécution est prévue en tout
ou partie dans les limites de l’arrondissement.
c- le représentant de l’Etat auprès de la Commune
d’arrondissement
Comme pour toute commune, auprès de chaque commune
d’arrondissement est affecté un représentant de l’Etat. En effet, les
représentants de l’Etat auprès des communes d’arrondissements sont des
administrateurs délégués ayant rang, prérogatives et avantages de sous-
préfet. Ils exercent, sous le contrôle du délégué général du gouvernement, la
tutelle de l’Etat sur les conseils et les maires d’arrondissements.
B- les ressources de la Commune de N’Djaména
C’est le décret n°421/PR/PM/MASTSP/2014 fixant les clés de répartition
des ressources financières entre la Commune de Ville de N’Djaména et les
Communes d’arrondissement qui en détermine les ressources financières des
communes d’arrondissements. Il s’agit des recettes dont la part revenant à
chacune des communes s’exprime en pourcentage comme suit :

N
Nature des recettes Commune de la ville
A- produits domaniaux et
d’exploitation du domaine
01 Expédition des actes administratifs 100%
et d’état civil
02 Taxe de circulation du bétail 60%
03 Droits d’entrée aux forêts 55%
04 Taxe sur la publicité, enseigne et 60%
publi-reportage
05 Droit de stationnement et de 60%
déchargement
06 Autorisation de circuler 100%
07 Location de matériel 100%
08 Droit de place sur les marchés de 60%
référence
B- Produits financiers divers -------------------------------
01 Produits des services concédés 50%
02 Amendes et contraventions de 50%
simple police

220
03 Autres recettes 60%
C- Recettes fiscales et ------------------------------------
parafiscales
01 Taxe sur les mobylettes non 40%
immatriculées
02 Taxe sur les voitures à bras 20%
03 Taxe sur les transports urbains 30%
04 Taxe de prestation de service 70%
05 Taxe sur les pylônes supportant des 60%
équipements
06 Taxe aéroportuaire communale 70%
07 Taxe sur l’électricité 60%
08 Taxe de développement touristique 65%

09 Taxe sur la protection de 40%

l’environnement
10 Taxe sur les pirogues 80%
11 Taxe de séjour à l’hôtel 40%
12 Taxe sur les pylônes supportant les 70%
lignes électriques
13 Taxe sur les entrées payantes aux 80%
manifestations sportives dans les
stades de référence
14 Taxe sur la location et l’exploitation 80%
des terrains et installations sportives
dans les stades de référence

D- Produits exceptionnels -------------------------------

01 Prestation des services techniques 55%
municipaux
02 Recettes exceptionnelles 80%

221
 Recettes recouvrées par les communes d’arrondissements dont un
pourcentage est rétrocédé à la commune de Ville de N’Djaména :
N Nature des recettes Commune Commune
de Ville d’arrondissement
A- produits domaniaux et
d’exploitation du domaine
01 Expédition des actes 00% 100%
administratifs et d’état civil
02 Produit des services d’hygiène 00% 100%
03 Travaux et services divers 00% 100%
04 Droit de place sur les marchés 100%
de quartiers 00%
05 Exploitation des carrières en 80%
périmètre urbain 20%
06 Taxe communale d’équipement 30% 70%
07 Location de corbillard 00% 100%
08 Droit d’entrée à la fourrière 20% 80%
municipale
B- Recettes fiscales et
parafiscales
01 Taxe sur la vente d’eau 00% 100%
02 Taxe sur les établissements de 100%
nuit et dancing 00%
03 Taxe de séjour à l’auberge 60%
40%
04 Taxe sur les transactions 65%
immobilières 35%
05 Taxe sur les spectacles 100%
cinématographiques 00%
06 Taxe sur l’enlèvement des 100%
ordures ménagères 00%
07 Droit de cabaret 00% 100%
08 Taxe sur les stations de lavage 00% 100%
09 Taxe sur les pompes 80%
distributrices de carburant 20%
110 Taxe sur les moulins et huileries 100%
artisanales 00%
111 Taxe sur les cérémonies 00% 100%
112 Taxe sur les boulangeries 20% 80%
113 Taxe sur les entrées payantes 80%
aux manifestations sportives 20%
dans les stades de quartier

222
114 Taxe sur la location et 80%
l’exploitation des terrains et 20%
installations sportives dans les
stades de quartiers
115 Taxe sur la fabrication des 70%
glaces 30%
116 Taxe d’habitation urbaine 70%
30%
117 Taxe sur les aires d’abattages 00% 100%
C- Produits exceptionnels ---------- ------------------
01 Prestation de bornage 15% 85%

Aussi, existe-il des recettes recouvrées par l’Etat, à travers le Trésor

public et rétrocédées à la commune de Ville de N’Djaména et aux
Communes d’arrondissements en fonction de la clé de répartition suivante :
N Nature de recettes Commune Commune
de Ville d’arrondissement
A- Impôts et taxes aux
communes
01 Taxe sur la valeur ajoutée à 60% 40%
l’importation (TVAI)
02 Taxe additionnelle à la taxe de 70% 30%
circulation
03 Impôts sur fonciers bâtis et non 60% 40%
bâtis
04 Amendes forfaitaires de police 60% 40%
urbaine
05 Taxes diverses 60% 40%
06 Taxe civique 00% 100%
07 Patente, Licence, IGL 20% 80%
08 Taxe de service public 20% 80%
09 Taxe sur la valeur locative des 20% 80%
locaux professionnels (T.V.L.P)
110 Taxe sur les jeux 00% 100%
111 Taxe forfaitaires des petits 00% 100%
commerçants et artisans
112 Taxe sur les locaux loués en 20% 80%
garni
113 Taxe superficielle 00% 100%
B- Produits exceptionnels ----------- -----------------------
0 Dotation globale de PM PM
fonctionnement

223
 S’agissant des ressources humaines et matérielles, c’est un arrêté
interministériel n°003/PR/PM/MISP/SE/DGAT/DTC/2013 du 17 Juillet
2013 portant répartition des ressources matérielles, humaines et financières
entre la commune de ville de N’Djaména et les Communes
d’arrondissements détermine. Aux termes de cet arrêté, les ressources
matérielles, humaines et financières de l’ancienne commune de ville de
N’Djaména sont réparties entre onze (11) communes issues des élections
locales de février 2012. Ainsi :
a- les ressources humaines
Le personnel communal déjà en activité dans les communes
d’arrondissements exerce leurs activités au nom de ces dernières. Celles – ci
doivent les prendre en charge à compter du 1er juillet 2013. Les
fonctionnaires détachés auprès de la commune de N’Djaména seront remis à
leur service d’origine. Chaque commune d’arrondissement doit être
renforcée par un personnel administratif, financier, technique, temporaire,
des sapeurs-pompiers et des policiers municipaux suivant ses besoins.
Aucune commune ne doit procéder à des nouveaux recrutements. Bien
qu’autonomes, les communes d’arrondissement voient la gestion de la
carrière de leurs personnels assurée par la Commune de Ville de
N’Djaména461.
b- les ressources matérielles
Pour les matériels dont le nombre est supérieur ou égal à 10, tels que les
bennes à ordures ménagères, véhicules de service incendie, véhicules de
fonctions des Maires etc., la répartition actuelle est maintenue. L’achat des
produits d’incendie, en l’occurrence le liquide émulseur est à la charge de la
commune de Ville de N’Djaména. Les matériels dont le nombre est inférieur
à 10 tels que les bennes de travaux publics, les autres engins lourds etc.
restent la propriété des 11 communes. L’utilisation de ces matériels doit se
faire de manière rotative sous la supervision du Délégué Général du
Gouvernement auprès de la commune de Ville de N’Djaména, selon les
besoins de chaque commune. L’entretien et la réparation de ces engins
incombent à la commune de Ville de N’Djaména. Les matériels en mauvais
état et réparables peuvent être répartis équitablement entre les communes. Le
parc municipal doit servir d’espace de stationnement de l’ensemble de
matériels des 11 communes.
Quant au patrimoine domanial de l’ancienne commune, la Commune de
Ville de N’Daména doit procéder à son identification et à son
immatriculation. Le patrimoine domanial identifié et immatriculé par la
commune de la Ville de N’Djaména peut être affecté aux communes
d’arrondissements en fonction des besoins exprimés par chaque commune.
Les travaux de construction des locaux pouvant abriter les bureaux des

461 Article 1er de l’arrêté interministériel n°003/PR/PM/MISP/SE/SG/DGAT/DTC/2013 du 17

juillet 2013 précitée.

224
communes d’arrondissements doivent être achevés par la commune de Ville
de N’Djaména conformément aux contrats en cours d’exécution.
Paragraphe 4 : les Communes de moyen exercice
Parler des communes de moyen exercice emmène tout d’abord à
s’interroger autour des questions suivantes : qu’est-ce qu’une commune de
moyen exercice et quels sont ses critères d’identification ? Aucune
disposition législative ou règlementaire ne donne de réponses précises à ce
questionnement. Néanmoins, la lecture des différentes règlementations laisse
comprendre qu’il ne s’agit que des communes non dotés d’organes élus.
Cette situation leur empêche de jouir donc de toutes les compétences et
attributions dévolues aux communes de plein exercice dirigées par des
organes délibérants et exécutifs issues des consultations électorales locales.
Les communes de moyen exercice sont qualifiées comme telles par
l’Ordonnance n°17/PR/1985 portant organisation des communes de moyen
exercice. En effet, selon l’article 1er de ladite ordonnance, les communes de
moyen exercice sont créées par décret pris en conseil des ministres
sur position du ministre de l’intérieur. Elles sont dissoutes dans la même
forme. Le texte clarifie en son deuxième article que ne peuvent être érigées
en communes de moyen exercice que les villes qui ont des potentialités
économiques pouvant leur permettre de couvrir, par leurs ressources propres,
les dépenses prévues comme dépenses obligatoires des communes. Il appert
à ce niveau que le poids démographique, moins encore l’immensité du
territoire ne sauraient lui conférer de facto le statut de commune de moyen
exercice, si cette dernière ne peut couvrir ses charges obligatoires. Ce qui,
autrement, voudrait dire qu’une commune de moyen exercice ne saurait
dépendre que des subventions de l’Etat pour équilibrer son budget ordinaire.
A - Organisation et fonctionnement
Les communes de moyen exercice sont administrées par des Comités de
gestion. Ceux-ci sont des organes délibérants. Les membres des Comités de
gestion sont choisis ès qualité et nommés par décret en Conseil de ministres
sur proposition du ministre de l’intérieur, contrairement aux conseils et
exécutifs des communes de plein exercice qui sont élus. Les membres des
comités de gestion sont des personnalités désignées dans les villes de leur
ressort. L’article 5 de l’ordonnance n°17/PR/1985 fournit la composition des
membres de la manière suivante :
- le Commissaire de police ;
- le Chef de service de cadastre ;
- le Chef de centre médical ;
- le Chef de service des T.P ;
- le receveur de PTT ;
- le Chef d’exploitation de la STEE462 ;

462 Il est à souligner que la STEE est aujourd’hui scindée en deux sociétés autonomes, la STE et
la SNE.

225
 - l’Inspecteur de l’enseignement élémentaire ;
- un Représentant des commerçants ;
- le Chef de C.S.O ;
- les Chefs de quartiers avec voix consultative ;
- 2 à 4 personnes choisies intuitu personae par le ministère de
l’intérieur.
Les fonctions des membres du comité de gestion sont gratuites463. Le
comité de gestion est dirigé par un Président nommé par décret en conseil de
ministres, sur proposition du ministre de l’intérieur. Il bénéficie des mêmes
rangs, avantages et prérogatives d’un Sous-préfet. Il est assisté d’un
Secrétaire Général, ayant rang, prérogatives et avantages d’un Sous-préfet
adjoint et d’un Receveur municipal. Alors que le premier est nommé dans les
mêmes conditions que le Président, le second est quant à lui nommé par
arrêté conjoint du ministre des finances et celui de l’intérieur. Ils sont
révoqués dans la même forme.
Les comités de gestion sont dirigés par des organes exécutifs. Ceux-ci
sont donc constitués d’un Président, d’un Secrétaire général et d’un
Receveur municipal. Le président du comité de gestion préside les réunions
et les sessions du Comité. Il assure la représentation de la commune et
nomme sur proposition du comité de gestion aux emplois communaux pour
lesquels les textes en vigueur ne fixent pas un droit spécial de nomination. Il
suspend et révoque les employés, à charge pour lui d’en rendre compte au
Préfet et au ministre de l’intérieur. Il assure la police des réunions du
Comité. Il peut faire expulser de l’auditoire ou arrêter tout individu qui
trouble l’ordre. A cet effet, c’est à lui que revient la responsabilité de dresser
le P.V et de saisir le Procureur de la République en cas de crime ou délit. Il
expédie dans une huitaine de jours toute délibération du Comité de gestion
au Préfet qui la transmet au ministre de l’intérieur avec avis motivé. En cas
de création de Commissions techniques chargées d’étudier des questions
soumises au Comité, le Président du Comité de gestion est de droit président
de ces commissions, celles-ci ayant le droit de désigner à la première réunion
un vice-président chargé de convoquer et présider leurs rencontres
ultérieures. En plus de ces attributions ainsi brièvement énumérées, le
Président dispose des attributions assez larges définies aux articles 22 à 31
de l’Ordonnance n°17/PR/1985 du 24 juillet 1985.
Le Secrétaire Général du Comité de gestion assure le secrétariat des
réunions et sessions du Comité. Il supplée le Président en cas d’absence ou

463Cette fonction est gratuite telle que prévue à l’article 16 de l’Ordonnance n°17/PR/1985.
Cependant, il faut relever une certaine ambigüité lorsque l’article 8 de la même ordonnance
prévoit que le Président et le Secrétaire Général, par ailleurs membres du comité de gestion,
bénéficient respectivement des mêmes avantages que le Préfet et le Sous-préfet. Ces avantages
supposent également des avantages pécuniaires. Et par voie de conséquence, les fonctions de ces
dernières ne sauraient être gratuites. Même hypothèse pour le receveur municipal qui perçoit une
indemnité prévue à l’article 36 al. 2 de l’Ordonnance n°17/PR/1985 du 24 juillet 1985.

226
d’empêchement. Il assure sous l’autorité directe du Président du Comité de
gestion la fonction de chef de l’administration municipale. A cet titre ; il est
chargé de :
- centraliser et ventiler le courrier et après vérification, le
soumettre à la lecture ou à la signature du Président du Comité de
gestion ;
- préparer le budget de la commune, les aménagements
budgétaires et veiller à leur exécution ;
- préparer les sessions du comité de gestion et d’en dresser
l’ordre du jour ;
- assumer le secrétariat du Comité de gestion, rédiger les P.V
des séances et des délibérations ;
- préparer les textes réglementaires.
En outre, c’est aussi au Secrétaire Général que revient la charge de la
discipline et du contrôle du personnel. Il soumet à l’approbation du président
du comité de gestion tout ce qui a trait à la gestion du personnel et assure la
diffusion des avis et communiqués à la presse écrite et parlée ou par tout
autre moyen d’information.
Le Receveur municipal quant à lui doit être un comptable public. A ce
titre il assiste à toutes les réunions et délibérations du Comité de gestion à
incidence financière. C’est à lui qu’appartient la tâche de poursuivre le
recouvrement de tous les revenus de la commune et de toutes les sommes qui
lui sont dues, d’assurer la liquidation des dépenses ordonnancées par le
Président du Comité de gestion.
Dans son fonctionnement, il est permis au comité de gestion de se réunir
deux (2) fois par an en séance ordinaire. Il peut se réunir en séance
extraordinaire à la demande du Préfet, de son Président ou des deux tiers
(2/3) de ses membres. Le ministre de l’intérieur est avisé de la tenue de la
réunion et de son objet. La convocation se fait à personne et par écrit, au
bureau ou à domicile. Pour les sessions ordinaires, la convocation doit être
lancée dix (10) jours avant la réunion. Elle indique le lieu, le jour, l’heure et
l’objet précis de la séance. Les réunions du Comité de gestion se tiennent à
l’Hôtel de Ville464.
En outre, le Comité de gestion ne peut valablement délibérer que lorsqu’il
réunit au moins les trois –quarts (¾) de ses membres, non comptés le
Président465 et les Chefs de quartiers. Les délibérations sont prises à la
majorité des votants et en cas de partage, celle du Président est

464 L’ordonnance n°17/PR/1985 n’ouvre aucune possibilité de réunion du Comité de gestion en

dehors de l’Hôtel de Ville. Toute réunion du Comité en dehors de ce cadre est donc réputée
illégale.
465 L’exclusion faite au Président est en réalité sans justification valable du fait que ce dernier a

une voix délibérative, contrairement aux Chefs de quartiers n’ayant qu’une voix consultative.
Cette contradiction se constate à l’alinéa 3 du même article (article 11), lorsque ce dernier donne
une voix prépondérante au Président en cas de partage de voix.

227
prépondérante. Exceptionnellement, lorsqu’après deux (2) réunions
successives à cinq (5) jours d’intervalle les membres du Comité de gestion
ne sont pas réunis en nombre suffisant, la délibération est valable quel que
soit le nombre des présents.
B - Attributions
Le Comité de gestion règle par ses délibérations les affaires de la
Commune. Ces délibérations ne sont exécutoires qu’après approbation des
ministres des finances et de l’intérieur. Elles portent sur :
- les aliénations, locations et échanges des propriétés
communales ;
- le changement d’affectation d’une propriété communale déjà
affecté à un service public ;
- le prolongement, l’élargissement, la suppression, la
dénomination des rues et places publiques, l’établissement et la
modification des plans d’alignement des voies publiques
municipales ;
- l’intervention de la commune par voie d’exploitation directe
ou par simple participation financière dans les entreprises ayant
pour objet le fonctionnement des services d’assistance, d’hygiène et
de prévoyance sociale ou la réalisation d’amélioration urbaine.
- les tarifs des droits et taxes divers à percevoir par la
commune ;
- le budget ordinaire et le budget d’équipement, en général
toutes les dépenses et les recettes ;
- les crédits supplémentaires ;
- les contributions extraordinaires et les emprunts ;
- les dons et legs ;
- les comptes administratifs de la commune.
Ces délibérations sont exécutoires dans un délai d’un (1) mois à compter
de la date de leur transmission aux ministres de l’intérieur et des finances, si
ces derniers ne se sont pas prononcés.
C - le représentant de l’Etat
Les membres du Comité de gestion sont nommés par l’autorité centrale.
Néanmoins, l’Etat exerce sur ceux-ci une tutelle en nommant à leurs côtés
ses représentants. Ceux-ci sont soit le Préfet soit le Sous-préfet, en fonction
de la situation ou de la position de chaque commune. C’est ainsi qu’au cas
où le Président du comité de gestion refuserait ou négligerait de faire un des
actes qui lui sont prescrits par la loi, le Préfet peut, ou le Sous-préfet le cas
échéant, après l’avoir requis, y procéder d’office, par lui-même ou par un
délégué spécial, à charge d’un compte rendu immédiat au ministre de
l’intérieur. En outre, tous les actes du Président du comité de gestion prévus
aux articles 26 et 27 de l’Ordonnance n°17/PR/1985 du 24 juillet 1985, sont
soumis à l’approbation et au contrôle du Préfet ou du Sous-préfet.

228
 D - les ressources
Les ressources de la Commune de moyen exercice proviennent pour
l’essentiel des recettes prévues dans son budget. Ces recettes se subdivisent
en recettes ordinaires et recettes extraordinaires.
Les recettes ordinaires sont composées de produits des impôts et taxes
obligatoires suivants:
- contributions foncières des propriétés bâties et non bâties ;
- contributions des patentes et des licences ;
- taxes additionnelles aux chiffres d’affaires intérieures ;
- taxes sur la valeur locative des locaux professionnels ;
- taxes des services publics ;
- taxes communes sur les chiffres d’affaires à l’importation.
Les recettes ordinaires des produits des taxes facultatives suivantes :
- taxes sur les produits dont la règle d’assiette et de
recouvrement sont du ressort exclusif de la commune ;
- produits des droits de place perçus dans les halls, foires,
marchés et abattoirs ;
- produits de permis de stationnement et de location sur la
voie publique ou les rivières, quais fluviaux et autres lieux publics ;
- revenus des terrains communaux affectés aux inhumations et
concessions dans les cimetières ;
- produits des services concédés ;
- produits des expéditions des actes administratifs et des actes
d’état civil ;
- revenus des biens communaux ;
- taxes sur la publicité faite soit à l’aide de panneaux,
réclames, soit d’affichages, soit d’enseignes lumineuses ;
- taxe d’abattage lorsque l’abatage a lieu dans un abattoir dont
l’entretien et le fonctionnement sont assurés par la commune ;
- taxes sur les véhicules et moyens de transport dans la mesure
où ils ne sont pas soumis à un impôt de l’Etat ;
- taxe de séjour ;
- droits de redevance pour services rendus par la commune ;
Les tarifs et taux de ces différentes taxes sont arrêtés par délibérations du
Comité de gestion.
Les recettes extraordinaires quant à elles comprennent :
- les recettes temporaires et accidentelles ;
- les produits des emprunts autorisés par décret pris sur le rapport du
ministre de l’intérieur et du ministre des finances ;
- les crédits alloués par le budget de l’Etat sous forme de fonds de
concours pour grands travaux d’urbanisme et dépenses d’équipements
suivant les devis et plans de campagne et délibérés par le comité de
gestion et approuvés par le ministre de l’intérieur et le ministre de
finances ;

229
 - les dons et aides divers.
A ces ressources fiscales greffent d’importantes ressources matérielles,
meubles et immeubles, ainsi que des ressources humaines. Les ressources ou
recettes fiscales servent à couvrir tout une panoplie de dépenses obligatoires
et facultatives prévues aux articles 39 à 43 de l’ordonnance n°17/PR/1985 du
24 juillet 1985.
En tout état de cause, l’on ne saurait étudier les communes de moyen
exercice, relevant de l’ordonnance n°17/PR/1985 précitée sans préciser que
ces entités ne sont pas des collectivités décentralisées au plein sens du terme
du fait qu’elles sont dirigées par des comités de gestion, organes nommés.
Or, la nomination des membres des organes d’une collectivité locale fait
obstacle à l’autonomie de cette dernière vis-à-vis de l’Etat, tel que le
constate le Professeur Jean-François LACHAUME pour qui, « on peut
concevoir une administration locale investie d’une compétence importante
en matière d’affaires locales, dotée de la personnalité morale et d’organes
bénéficiant sur ces affaires d’un pouvoir de décision, elle ne répondrait pas
aux exigences de la décentralisation territoriale si ces organes ne
procédaient pas de l’élection mais de la nomination par une autorité de
l’Etat. Une telle nomination fait obstacle à ce que les organes locaux soient
considérés comme disposant d’une autonomie suffisante par rapport à l’Etat
et sans laquelle il n’y a pas de décentralisation »466. Or, les communes de
moyen exercice ne sont pas épargnées de cette réalité. Le principe de libre
administration reconnu aux collectivités territoriales suppose, il faut toujours
le rappeler, que ces dernières disposent, « dans les conditions qu’il
appartient à la loi de prévoir… d’un conseil élu doté d’attributions
effectives… »467. Ainsi, l’on ne saurait terminer l’étude des communes de
moyen exercice sans se poser la question – pertinente à notre avis –
suivante : les communes de moyen exercice sont-elles des CTD ? Certaines
remarques nous imposent une réponse négative. Promo, l’article 2 de la loi
organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statut des CTD, prévoit
que les collectivités territoriales décentralisées sont créées, supprimées et
modifiées par la loi. Or, l’Ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985
portant organisation des communes de moyen exercice, prévoit que dans la
République du Tchad, les communes de moyen exercice sont créées par
décret pris en Conseil des ministres sur proposition du ministre de
l’intérieur468. A cet effet, des différences sont constatées au niveau du
détenteur du pouvoir de création. Dans le premier cas, il est question du
législateur et dans le second cas, il s’agit de l’autorité règlementaire.
Secundo, et nous l’avons déjà relevé ci-haut, les collectivités territoriales
décentralisées, dont la commune, sont administrées par des organes exécutifs

466 LACHAUME (J-F), L’administration communale, op. cit, p. 20.

467 CC français, 85-196- DC du 8 août 1985, évolution de la Nouvelle-Calédonie, GDCC, 620.
468 Article 1er de l’Ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985 précitée.

230
et délibérants élus. Or, s’agissant des communes de moyen exercice, elles
sont administrées par des comités de gestion nommés. Ainsi, à l’analyse de
ces points différentiels, qui ne sont d’ailleurs ni exhaustifs, ni des moindres,
la préoccupation consiste à savoir si, les communes de moyen exercice,
n’étant pas des CTD au plein sens du terme, sont-elles des unités
administratives de l’Etat ? La réponse serait encore négative car ces
structures empruntent tantôt les caractéristiques de CTD (dotées d’organes
exécutifs et délibérants, soumis à la tutelle de l’Etat, bénéficient de la quasi-
totalité des attributions des communes de plein exercice dans leur gestion
etc.) tantôt celles des circonscriptions administratives de l’Etat (nomination
des organes de gestion etc.). La curiosité emmènera à étudier d’avantage
cette structure hybride.
En somme, les communes au Tchad, qu’elles soient de pleine ou de
moyen exercice, constituent le niveau de collectivité locale le plus
opérationnel. Malgré leurs disparités géographiques, économiques et
démographiques, auxquelles s’ajoute la précarité financière dans laquelle
baigne la plus grande partie, elles s’attèlent à offrir à leurs populations
respectives les services, minimums soient-ils, qui leurs incombent.
Cependant, elles ne constituent pas le dernier échelon local. En dessous du
classement se situent les Communautés rurales.
SECTION 4 : de la Communauté rurale, collectivité territoriale
décentralisée à sa suppression
La Communauté rurale était le quatrième niveau de collectivité locale au
Tchad sous la Constitution de 1996 révisée. Elle sera supprimée avec
l’avènement des réformes institutionnelles de 2018. Toutefois, comme le
Département, son étude n’est pas superflue car elle permet de mieux
comprendre l’histoire de l’Organisation administrative au Tchad.
En effet, selon les études de Jean-Charles ROUX469, les communautés
rurales étaient dès le départ, des collectivités territoriales dotées de la
personnalité morale. Elles étaient régies par l’ordonnance n°4 du 13 février
1960 modifiée en 1970. Ces communautés organisent démocratiquement un
ensemble de villages. Elles devraient élire au suffrage universel un Conseil
composé de 5 à 12 membres élus pour six (6) ans. Ces derniers éliraient à
leur tour un Maire parmi les membres. Le conseil devrait gérer les intérêts de
la collectivité sous le contrôle d’une autorité et disposer d’un budget. La
Communauté rurale était investie du pouvoir de concilier les parties et
pouvait s’organiser pour réaliser des opérations économiques ou sociales470.
Les communautés rurales n’ont connu qu’un début de fonctionnement dans
certaines régions. La principale raison de leur échec tient à l’article 12 de

469 ROUX (J-C) (Dir.), Organisation administrative, décentralisation et administration

territoriale au Tchad et en France, op. cit, p. 16.
470 Il s’agissait concrètement de la commercialisation des productions agricoles, du groupement

d’achat d’outillage, de la construction d’écoles, de dispensaires, etc.

231
l’ordonnance n°4 modifiée, qui dispose que lorsque la chefferie
traditionnelle devient vacante, il est procédé automatiquement à la mise en
place d’une communauté rurale fondée sur les principes démocratiques. La
chefferie traditionnelle a fait obstacle à l’application de l’ordonnance471. A la
suite de ces contestations, même aujourd’hui, l’institution de la Communauté
rurale, comme un niveau de collectivité locale, n’a pas fait l’unanimité au
sein des analystes des questions de la décentralisation au Tchad. Elle n’a pas
reçu bon écho chez certains472. Cependant, la création de la Communauté
rurale en tant que collectivité territoriale n’est pas sans intérêt, sous réserve
pour nous d’opiner plutôt que cette instance de participation citoyenne ne
soit pas qu’une instance symbolique ou fictive. La démocratie locale ou la
démocratie à la base dit-on, ne doit pas être que l’apanage des « hommes de
villes », du fait que les textes disposent clairement que seuls les chefs-lieux
des Sous-préfectures, Départements et Régions ont le statut de
Communes473. Or, on est sans ignoré que la démocratie, faudrait-il qu’elle
atteigne le plus bas peuple, doit passer par des structures permettant à ce
dernier de choisir lui-même des représentants chargés de gérer et de défendre
ses intérêts car, les chefs de cantons et villages ne sont des collaborateurs
nommés de l’administration. Pour ce faire, la structure indiquée ne peut être
que la Communauté rurale.
La deuxième raison fondamentale à notre analyse est celle qui consiste à
amener les entités locales, les villages et cantons notamment, à se réunir
autour d’une entité dotée d’une personnalité juridique au nom de laquelle des
projets de développement local peuvent être initiés. La communauté rurale
est donc une structure fiable et capable de porter des projets pour le bienêtre
des populations hors zone urbaine, vues ses attributions. Ce qui voudrait
signifier que dès lors qu’elle est effective ou opérationnalisée, la
Communauté rurale peut être un véritable atout pour le monde rural. La
seule condition est d’établir la frontière entre les compétences et attributions

471 Le Rapport final du Comité technique d’appui au Haut comité chargé des réformes
institutionnelles de novembre 2017 fait également état de cette opposition au fonctionnement de
la communauté rurale sur des bases démocratiques. Cette opposition émanait des chefferies
traditionnelles qui ne pouvaient accepter le principe selon lequel, « lorsqu’à la suite d’une
vacance de chefferie, d’une destitution ou révocation, la réorganisation d’une zone suivant les
principes démocratiques s’impose », (lire le Rapport final du Comité technique d’appui aux
réformes institutionnelles, p.15).
472
Voir par exemple Yves DJOFANG KAMGA, Préface du « Recueil de textes sur la
décentralisation au Tchad », CEFOD, décembre 2014, P.9.
473 Toutefois, l’avènement des réformes institutionnelles de 2018 qui vient élargir le périmètre

communal, couvrant désormais toute la superficie des Sous-préfectures actuelles (allant au-delà
des seuls chefs-lieux), semble tempérer cette donne car, en étendant le périmètre communal aux
zones rurales, on pourrait se faire l’idée que dorénavant, les habitants des zones rurales
pourraient être associées aux élections communales et par voie de conséquence, participer à la
démocratie locale.

232
des Communautés rurales avec celles des autorités traditionnelles et
coutumières.
En effet, comme les autres collectivités locales tchadiennes, la
Communauté rurale tire aussi son fondement des articles 202 de la
Constitution et 2 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000
portant statuts des CTD. Cependant, elle a bénéficié d’une législation
spéciale, la Loi n°007/PR/2002 du 5 juin 2002 portant statuts des
Communautés rurales.
Les Communautés rurales sont des collectivités territoriales, personnes
morales de droit public, dotées de l’autonomie administrative, financière,
patrimoniale, culturelle et sociale, organisant démocratiquement des
ensembles d’une zone géographiquement déterminée. Elles sont constituées
d’un village, d’un groupement de villages, d’un canton ou d’un groupement
de cantons. Elles sont créées, modifiées et supprimées par la loi. Néanmoins,
la législation se doit de préciser si cette création par regroupement de
villages et/ou de cantons doit être l’initiative des populations concernées
entérinée par le législateur ou c’est à ce dernier que revient la charge de les
mettre ensembles, comme le cas de la création des Communes,
Départements et Régions. En outre, les Communautés rurales sont dotées des
organes de gestion. Elles disposent aussi des attributions bien définis par le
législateur.
Paragraphe 1 : les organes de gestion de la Communauté rurale
La gestion de la Communauté rurale est confiée à deux organes
principaux : le Conseil rural et le Bureau du Conseil rural sur lesquels l’Etat
exerce la tutelle par le biais de son représentant qu’est le Sous-préfet.
A- l’organe délibérant : le Conseil rural
a- Composition
Le Conseil rural est l’organe délibérant de la Communauté rurale. C’est
elle qui se prononce sur la vie de cette dernière. Sa composition varie en
fonction de la démographie de chacune d’elle. Le nombre des conseillers
ruraux est fixé comme suit :

Nombre de conseillers ruraux Nombre d’habitant par Communauté

Rurale
07 500- 2000
11 2001- 5000
15 5001 – 10.000
21 10001 à plus

b- Eligibilité
Les règles applicables aux opérations électorales des CTD sont prévues
par la loi n°003/PR/2009 du 07 janvier 2009 portant Code électoral. Mais il
n’en demeure pas moins que la loi n°007/PR/2002 du 5 juin 2002 portant

233
statut des communautés rurales en détermine celles applicables à ces
dernières. En effet, sont éligibles au Conseil rural les tchadiens des deux (2)
sexes âgés de dix-huit (18) ans révolus, régulièrement inscrits sur la liste
électorale de la communauté rurale et n’étant dans aucun des cas
d’incapacité prévus par la loi. Pour l’inscription sur la liste électorale de la
communauté rurale, la résidence à titre principal dans ladite communauté est
obligatoire. Ne peuvent être conseillers ruraux :
- les individus privés du droit électoral ;
- ceux qui sont pourvus d’un conseil judiciaire ;
- les individus ayant fait l’objet d’une condamnation criminelle ; et,
- sauf dispositions contraires prévues par les conventions
internationales, les étrangers naturalisés pendant un délai de dix (10) ans
à compter de la date du décret de naturalisation.
Ne sont éligibles pendant la durée de leur service et dans les
circonscriptions où ils exercent :
- les fonctionnaires et agents de l’Etat, des collectivités locales et des
établissements publics ;
- les magistrats des cours, tribunaux et juges de paix ; et
- les entrepreneurs ou concessionnaires lorsqu’ils sont liés par une
convention les plaçant de façon permanente dans une situation de
dépendance ou d’intérêt vis-à-vis de la communauté rurale.
Ces personnes inéligibles, s’ils désirent se présenter comme candidats
doivent présenter au préalable leur démission six (6) mois à l’avance. En
outre, nul ne peut être candidat à plusieurs conseils ruraux.
Les membres du conseil rural sont appelés les Conseillers ruraux. Ils sont
élus au suffrage universel direct et au scrutin de liste combinant le système
majoritaire et représentation proportionnelle pour un mandat de six (6) ans
renouvelable. Si une liste obtient la majorité absolue des suffrages exprimés,
elle se voit attribuer la totalité des sièges à pourvoir. Ce qui est susceptible
de constituer un frein à l’expression pluraliste comme évoqué supra. Si
aucune liste n’a obtenu la majorité absolue, la répartition des sièges
s’effectue proportionnellement au nombre des voies obtenues par chaque
liste. Le restant de siège est reparti selon le système du plus fort reste. En
cas d’annulation des opérations électorales, de décès ou d’empêchement
définitif du tiers des membres du conseil, il est procédé à des élections
partielles dans les six (6) mois qui suivent l’annulation ou la dernière
vacance. Dans l’année qui précède le renouvèlement intégral, des élections
partielles ne peuvent être organisées qu’au cas où le conseil rural a perdu la
moitié de ses membres. Le conseiller rural nouvellement élu est convoqué et
installé par le Sous-préfet.
c- Attributions
Comme tout organe délibérant, le conseil rural règle par ses délibérations
les affaires de la communauté rurale. Il programme des actions allant dans le
sens de développement économique, social et culturel de la communauté. Il

234
est associé aux travaux préparatoires des activités de développement
économique concernant la région ou le département dans lequel il se situe.
En outre, le Conseil rural décide de toutes mesures nécessaires à
l’exploitation des ressources naturelles et à la protection des biens, telle que
définie par la loi n°007/PR/2002 du 5 juin 2002 portant statuts des
communautés rurales474. Cependant, à ce niveau l’on peut s’inquiéter – et
c’est là l’enjeu et le débat autour de l’institution de la communauté rurale –
du risque de conflits d’attributions et de compétence avec les autorités
coutumières et traditionnelles, pour ce qui concerne en l’occurrence le
régime des jachères collectives, le défrichement et l’aménagement de
l’exercice de la pêche. En outre, le conseil rural délibère aussi sur les actions
à intenter ou à soutenir au nom de la communauté rurale. Il est tenu de
donner obligatoirement son avis sur :
- les dispositions du plan national de développement intéressant la
communauté rurale ;
- le schéma directeur d’aménagement à l’occasion de son
établissement ou de sa révision ;
- les projets d’alignement et de nivellement de grande voirie ;
- le changement d’affectation d’un immeuble domanial bâti ou non
bâti ; et
- l’attribution des secours et des subventions quelconques.
Le conseil rural donne aussi son avis sur tous les projets de
développement concernant tout ou partie de la communauté rurale. Il est
informé de la tenue des audiences foraines. Il veille au développement et à la
promotion des activités des services et des établissements qui concourent
directement à la satisfaction des besoins de la collectivité. La législation lui
recommande d’aider les familles à élever et à éduquer les enfants dans les
meilleures conditions. Il apporte également sa contribution à l’amélioration
du domaine de l’habitat. Il veille à la propriété et à l’aménagement des
villages constituant la communauté rurale et prend toutes dispositions en vue
d’assurer l’exécution des mesures de salubrité, de tranquillité et de sécurité
publiques.
Les délibérations du conseil rural sont exécutoires de plein droit dès leur
publication, hormis celles se rapportant aux matières énumérées à l’article 24
de la loi n°007/PR/2002 du 05 juin 2002 qui sont susceptibles de faire l’objet
de sursis à exécution suite à un recours introduit par l’autorité de tutelle
devant le juge de référé475. Il désigne également ses membres qui sont
appelés à siéger dans tous les comités et organismes au sein desquels la

474Article 18 de la loi n°007/PR/2002 du 5 juin 2002 portant statuts des communautés rurales.
475Cette limitation ne doit non seulement se limiter à l’autorité de tutelle via le déféré mais elle
devrait aussi permettre aux administrés lésés ou susceptibles de l’être de saisir le juge des
référés. Le législateur doit donc songer aux deux possibilités et non fermer la saisine au niveau
du Sous-préfet.

235
représentation de la communauté rurale est prévue par les lois et règlements.
Il convient de préciser aussi que les délibérations du conseil rural sont prises
au niveau de chef-lieu de la communauté rurale ; toute délibération prise en
dehors de ce cadre étant nulle. La nullité des délibérations du conseil rural
peut être prononcée par le juge administratif, à la demande de l’autorité de
tutelle ou à la demande de toute personne intéressée. Le mandat des
membres du conseil rural est gratuit. Toutefois, des indemnités peuvent leur
être accordées selon les modalités fixées par délibération du conseil rural.
Le conseil rural peut suspendre ou révoquer le président et/ou les vice-
présidents en session extraordinaire convoquée à cet effet, après les avoir
entendu ou invité à fournir des explications écrites sur les faits qui leur
seraient reprochés. Mais ces derniers ont aussi la possibilité de se pourvoir
en annulation contre ces délibérations. Pour légaliser ce recours, la loi
n°007/PR/2002 du 05Juin 2002 renvoi à son article 29. Or, ledit article
prévoit plutôt le recours contre les actes de l’autorité de tutelle et non ceux
du Conseil. Il s’agit alors d’une erreur qu’il sied de rectifier.
d- Fonctionnement
Le conseil rural siège au chef-lieu de la communauté rurale. Il est
convoqué en session ordinaire par son président tous les trois (3) mois pour
une durée maximale de trois (3) jours. Il peut également convoquer des
sessions extraordinaires à la demande de un-tiers (1/3) de ses membres ou en
cas de nécessité, sur un ordre du jour précis. Dans tous les cas, la
convocation doit être adressée au moins cinq (5) jours avant la tenue de la
réunion. A cet effet, le Conseil rural ne peut délibérer que lorsque la majorité
de ses membres en exercice est présente à la séance. Toutefois, si à la suite
de deux (2) convocations successives, régulièrement adressées, le quorum
n’est pas atteint, le conseil peut valablement délibérer après la troisième
convocation quel que soit le nombre de présents. Les réunions du conseil
rural sont publiques et présidées par son président. Tout membre de la
communauté rurale a le droit de consulter le registre des procès-verbaux de
délibérations.
Au début de chaque année budgétaire, le Conseil rural nomme soit un de
ses membres, soit un agent de l’Etat pour remplir les fonctions de secrétaire,
étant entendu qu’il n’est pas prévu le poste de secrétariat dans l’exécutif
rural. Les raisons de cette omission sont méconnues. Cet agent de l’Etat
désigné en qualité de secrétaire assiste aux séances mais ne participe ni aux
débats ni aux votes. Chaque délibération, avis ou vœu est consigné au
procès-verbal de délibération et signé par les membres présents. Une copie
de la délibération devant être adressée par le président du conseil au sous-
préfet dans un délai de deux (2) mois.
Le conseil rural peut déléguer ses attributions. Il peut également former
des commissions pour l’étude des questions relevant de ses attributions et
peut charger un ou plusieurs de ses membres d’arbitrer les litiges en matière
domaniale et lui rendre compte. La loi n°007/PR/2002 du 5juin 2002 fait

236
obligation aux employeurs d’autoriser les employés de leurs entreprises ou
services, membres du conseil rural, à participer aux séances plénières de ce
conseil ou à des commissions qui en dépendent.
En dépit de ses attributions, il n’en demeure pas moins que le conseil
rural soit enclin à la démission, à la suspension ou à la dissolution si les
circonstances obligent. Il en est de même pour les membres qui peuvent, à
titre individuel, faire l’objet de démission ou de suspension. En effet, tout
membre du conseil rural qui, sans motifs valables reconnus par le conseil, a
manqué à six (6) convocations successives, peut être déclaré démissionnaire
par le Président du conseil après vote à la majorité absolue des membres
dudit conseil. Idem pour tout membre qui, sans excuse valable, refuse de
remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par la loi, sauf à pouvoir
intenter un recours dans un délai de deux (2) mois de la notification de la
décision devant la juridiction administrative. Avant d’être contraint à la
démission, le Conseiller rural a droit à présenter sa défense. La démission
volontaire quant à elle est adressée au Président du conseil qui peut les
accepter ou les refuser après délibération du conseil. Cependant, l’on
s’interroge sur les moyens de contrainte pour obliger le démissionnaire
volontaire à continuer sa fonction en cas de refus de la démission par le
conseil. Il est cependant permis aux conseillers déclarés démissionnaires de
déposer leur candidature aux élections pour le renouvèlement intégral du
conseil suivant la date de leur démission d’office.
Quant à la dissolution du Conseil, elle est prononcée par arrêté motivé du
Ministre en charge de l’administration du territoire. En cas d’urgence, le
conseil rural peut être provisoirement suspendu par arrêté motivé du préfet
de département qui en informe immédiatement l’autorité supérieure. La
durée de cette suspension ne peut excéder un (1) mois. A l’issue de ce délai,
le conseil est soit réhabilité soit un nouveau conseil est mis en place. Ce qui
semble peu commode car susceptible d’arbitraire de la part de l’autorité
préfectorale. La notion d’urgence en cette circonstance nécessite elle-même
de précisions. Les motifs d’une telle suspension devant être explicitement
déterminées et l’on devait aussi songer prévoir des mesures permettant au
conseil de faire valoir sa défense.
En outre, une délégation spéciale est mise en place pour remplir les
fonctions du conseil rural lorsque cette dernière est soit dissoute soit tous ses
membres en exercice ont démissionné soit lorsqu’elle ne peut être constituée.
Cette délégation spéciale est constituée par arrêté du Ministre chargé de
l’administration du territoire dans un délai de huit (8) jours qui suivent la
dissolution ou l’acceptation de la démission. Cette commission est composée
d’un président, d’un vice-président et des membres dont le nombre est
imprécis. Elle gère les affaires de la communauté en attendant des nouvelles
élections qui doivent être organisées au plus tard trois (3) mois. Dès lors que
le conseil est reconstitué, la commission spéciale cesse ses fonctions de plein
droit.

237
 B- l’organe exécutif : le Bureau du Conseil rural
a- Composition
Le Bureau du conseil rural est l’exécutif rural. Il est composé
fondamentalement d’un Président et de deux (2) Vice-présidents, quelle que
soit le poids démographique de la Communauté rurale. Ces derniers sont
élus par les conseillers ruraux en leur sein.
b- Election et éligibilité
Les modalités d’élection des membres des bureaux des CTD sont définies
par la loi n°532/PR/2011 du 01 juin 2011. La loi portant statut des
communautés rurales en détermine elle aussi les modalités concernant celles
de ces dernières, sans pour autant qu’il y ait conflit ; la première précisant et
complétant la seconde. A cet effet, le Président du conseil rural est élu à la
majorité absolue et au scrutin uninominal majoritaire à deux tours. Si au
premier tour aucun candidat n’a obtenu la majorité absolue, il est procédé à
un deuxième tour. Est élu président le candidat ayant obtenu la majorité
simple. En cas de partage de suffrage, le candidat le plus âgé est déclaré élu.
Les Vice-présidents sont élus dans les mêmes conditions.
Les opérations de vote du Président et des Vice-présidents sont présidées
par le plus âgé des membres du conseil rural. Le Sous-préfet ou son délégué
assiste obligatoirement à ladite séance. Il en informe à l’autorité supérieure –
le Préfet. Le résultat de l’élection est rendu public dans les vingt-quatre (24)
heures qui suivent le scrutin. Le président et les vice-présidents sont élus
pour un mandat de trois (3) ans renouvelable. Leur élection peut être frappée
de nullité dans les conditions, formes et délais prescrits, suite aux
réclamations faites par tout électeur. Lorsque l’élection est annulée ou que,
pour toute autre cause, le Président ou les Vice-présidents ont cessé leurs
fonctions, le conseil est convoqué pour procéder à des nouvelles élections
dans un délai de trente (30) jours. Le Bureau du conseil rural est responsable
devant le Conseil rural.
c- Attributions
Les attributions du Bureau du conseil rural reposent quasi-totalement sur
le Président du conseil. C’est lui qui est chargé de l’administration de la
communauté rurale. Il la représente justice. Il peut cependant déléguer une
partie de ses attributions aux vice-présidents et à des membres du conseil
rural. Ces délégations cessent de plein droit dès lors que le Président de qui
elles émanent est suspendu ou déclaré démissionnaire. En tant qu’exécutant
des délibérations du conseil rural et sous le contrôle du Sous-préfet, le
Président a pour tâche :
- la publication et l’exécution des lois et règlements ;
- l’exécution des mesures de maintien de l’ordre et de la sécurité
publique ; et
- les fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois.
Lorsque le président du conseil est démis ou suspendu de ses fonctions ou
en cas d’absence ou de tout autre empêchement, il est remplacé

238
provisoirement par l’un des vice-présidents. Ce dernier exerce la plénitude
de ses fonctions en cas de démission ou de suspension. L’exercice de ces
fonctions se résume uniquement à la liquidation des affaires courantes en cas
d’absence ou d’empêchement n’excédant pas quinze (15) jours. Une
panoplie de fautes prévues à l’article 56 de la loi n°007/PR/2002 du 5 juin
2002 est susceptible d’entrainer la démission du président, avec possibilité
de poursuites judiciaires. Il s’agit de :
- détournement de deniers publics ;
- prêts effectués sur les recettes de la communauté rurale ;
- faux en écritures publiques ;
- concussion et corruption ;
- refus de signer ou de transmettre à l’autorité de tutelle une
délibération du conseil rural ;
- spéculation sur les terres du domaine rural ;
- endettement de la communauté rurale provoquant un déséquilibre
budgétaire lorsqu’il résulte d’une faute de gestion ou d’un acte de
mauvaise foi ; et
- faux commis dans les documents administratifs.
La liste de ces fautes, constituées en grande partie d’infractions pénales,
n’est pas exhaustive. Néanmoins, la révocation du président ou les
poursuites judiciaires engagées à son encontre du fait des prêts effectués sur
les recettes de la communauté rurale devraient être précisées davantage.
Nous voulons dire par là que dès lors que ces prêts sont autorisés par le
conseil rural, son président devrait être exempté de toute sanction.
C- le représentant de l’Etat
C’est le Sous-préfet. Il reçoit la transmission des avis du Conseil rural et
les décisions de son président prises en application des délibérations du
Conseil dans un délai n’excédant pas deux (2) mois. Il peut déférer devant le
juge administratif toute délibération du conseil rural qu’il estime illégale ou
irrégulière. Il peut aussi suspendre ou annuler soit d’office soit à la requête
de tout intéressé, les délibérations, décisions et règlements présentant un
intérêt personnel pour l’une ou l’autre des autorités y ayant participé.
Cependant, il faut aussi préciser que le Conseil rural ou toute personne
intéressée peut se pourvoir en annulation pour excès de pouvoir devant le
juge contre les décisions explicites ou implicites de l’autorité de tutelle. En
outre, celle-ci procède au moins une fois dans l’année à l’inspection des
communautés rurales et propose des mesures à prendre. Cette inspection fait
l’objet d’un rapport dont la copie est adressée au Président du Conseil rural
qui le communique au Conseil en vue d’une éventuelle décision. Aussi, en
cas d’inexécution par l’autorité de la communauté rurale des mesures
prescrites, des lois et règlements ou en vertu de ceux-ci, le sous-préfet peut,
après mise en demeure, peut se substituer à elle et prendre à cette fin toutes
mesures utiles. Il peut suspendre le président ou le vice-président qui, pour
une cause postérieure à son élection, ne remplit plus les conditions requises

239
pour être élu ou qui se trouve dans un des cas d’incompatibilités ou
d’inéligibilité et qui ne cesse pas ses fonctions. Il reçoit également les
démissions volontaires de ces derniers et les transmet à l’autorité supérieure.
Paragraphe 2 : les compétences et attributions de la Communauté
rurale
La loi n°007/PR/2002 portant statuts des communautés rurales au Tchad
détermine l’ensemble des règles applicables aux communautés rurales mais
ne détermine pas pour autant ses attributions. Elle se limite aux attributions
des organes de la communauté rurale. En revanche, c’est la loi
n°033/PR/2006 portant répartition des compétences entre l’Etat et les
collectivités territoriales décentralisées qui fournit une liste assez complète
des attributions et compétences de la communauté rurale.
Ainsi, ladite loi accorde les compétences à la communauté rurale dans les
matières entre autres : l’éducation nationale, la santé et l’action sociale, la
culture, la jeunesse, les sports et les loisirs, l’agriculture et l’élevage,
l’environnement et les ressources naturelles, l’urbanisme et l’habitat, la
planification, de développement économique et l’aménagement du territoire,
le commerce, l’industrie, l’artisanat et le tourisme, les transports, la
protection civile, l’assistance et le secours, les pompes funèbres et les
cimetières, l’électricité, l’eau et l’assainissement, la police et d’état civil, etc.
Au demeurant, comment assurer ou mettre en œuvre les compétences et
attributions ainsi dévolues à la communauté rurale? C’est la question du
transfert des ressources qui accompagnent le transfert des compétences en
décentralisation.
Paragraphe 3 : les ressources de la communauté rurale
Les ressources de la communauté rurale comprennent les ressources
humaines, matérielles, et financières.
A- les ressources humaines
Les ressources humaines de la communauté rurale sont composées de
l’ensemble de personnes physiques affectées à ses services. Il s’agit en
l’occurrence des conseillers ruraux, du président du conseil rural et de ses
vice-présidents ainsi que du personnel permanent ou temporel affectés aux
services ruraux.
B - les ressources matérielles
Les ressources matérielles de la communauté rurale comprennent
l’ensemble de ses biens meubles et immeubles. Il s’agit des terres, bâtiments,
locaux, bureaux, véhicules etc. acquis sur ses recettes ainsi que ceux
affectés, légués ou gratifiés.
C - les ressources financières
Il s’agit ici des finances des communautés rurales comprenant les recettes
qui, une fois recouvrées, servent à juguler un certain nombre de dépenses
obligatoires et facultatives. Ces recettes proviennent notamment de :
- produits des impôts et taxes votés par le conseil rural et perçus
directement par lui;

240
 - la part qui lui revient de droit sur le produit des impôts et taxes
perçus au profit du budget de l’Etat (centimes additionnels) ;
- les produits des dotations et les subventions attribuées par l’Etat ;
- le produit des emprunts contractés par les collectivités territoriales
décentralisées476 soit sur le marché intérieur soit sur le marché extérieur
après accord des autorités monétaires, avec ou sans garantie de l’Etat ;
- les dons et legs ;
- les revenus de leurs patrimoines ;
- le pourcentage sur le produit des ressources du sol et du sous-sol
exploitées sur leurs territoires.
Ces ressources ne peuvent être recouvrées que par le biais des taxes,
impôts et redevances. Les impôts et taxes ne peuvent être institués par la
communauté rurale que lorsqu’elles sont créées au préalable par la loi des
finances. Le conseil rural institue la taxe et en fixe le taux. Par ailleurs,
l’Etat attribue certains produits de ses impôts aux communautés rurales. Il
s’agit de :
- la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties ;
- la taxe sur la valeur locative des locaux professionnels ;
- la taxe superficielle ;
- la contribution des patentes ;
- la contribution des licences ;
- la taxe civique.
Mais la communauté rurale perçoit aussi des taxes qui lui sont propres.
On parle de taxes perçues par voie de rôle. Ces taxes comprennent :
- la taxe sur le revenu net des propriétés bâties ;
- la taxe de la voirie et d’hygiène ;
- la taxe forfaitaire des petits commerçants et artisans ;
- la taxe sur les locaux loués en garnis.
Elle peut aussi instituer des taxes sur titre de recette sur les activités
suivantes :
- la taxe d’équipement ;
- la taxe sur les transactions immobilières ;
- la taxe aéroportuaire ;
- la taxe sur les pompes distributrices de carburant ;
- la taxe sur les taxis ;
- la taxe sur les véhicules à bras ;
- la taxe sur la publicité ;
- la taxe sur les entrées payantes des manifestations sportives ;
- la taxe sur les spectacles cinématographiques ;
- la taxe sur les spectacles et galas ;

476 A ce niveau, le législateur aurait dû préciser qu’il s’agit des produits des emprunts contractés

par la communauté rurale. Le produit des emprunts contractés par toute CTD ne devant pas de
facto bénéficier à la communauté rurale si cette dernière n’est pas partie prenante.

241
 - la taxe sur les établissements de nuits ;
- la taxe sur l’électricité ;
- la taxe sur les pylônes supportant les lignes électriques ;
- la taxe de séjour à l’hôtel.
Ces taxes sont recouvrées par le receveur municipal conformément aux
dispositions du code des Impôts. Hormis ces taxes, le conseil rural peut
instituer des redevances pour rémunérer un service rendu par
l’administration de la communauté rurale à l’avantage général ou exclusif
des usagers. Ces redevances concernent :
- les droits des places sur les marchés ;
- la redevance de circulation de bétails ;
- la redevance d’enlèvement d’ordures ménagères ;
- la redevance d’assainissement et d’hygiène ;
- la redevance d’abattage ;
- les droits de terrains dans les cimetières.
Les ressources de la communauté rurale devraient être complétées ou
reprécisées par un texte supplémentaire, notamment la loi n° 011/PR/2004
du 07 Juin 2004 portant régime financier et fiscal des CTD, qui en son article
1er rappelle les ressources des CTD. Mais l’article 67 qui doit déterminer
celles de la communauté rurale renvoi plutôt à une loi ultérieure jusque-là
non promulguée. Néanmoins, ces droits et redevances, lorsqu’ils sont
institués, font l’objet d’une perception journalière, mensuelle ou forfaitaire
par service rendu sur la base d’un taux fixé par le conseil rural. Pour ce qui
est de la dotation globale de fonctionnement, source financière assez
importante pour la communauté rurale, elle est annuellement inscrite dans la
loi des finances. C’est un secours apporté par l’Etat au fonctionnement des
collectivités locales. Relativement à la communauté rurale, le taux de cette
dotation est calculé et fixé conformément aux modalités déterminées par
décret pris en conseil des ministres. Elle se compose généralement d’une
partie minimale qui consiste à assurer à chaque communauté rurale un
minimum de ressource par habitant et d’une partie complémentaire destinée
à contribuer aux charges particulièrement lourdes supportées par certaines
d’entre elles, vues les inégalités entre les communautés rurales.
Aussi, et à titre exceptionnel, les communautés rurales peuvent bénéficier
de la part de l’Etat des subventions d’équilibre financier. Elles ne sont
accordées que si l’équilibre est impossible à réaliser, soit par réduction ou
suppression de certaines dépenses, soit par inscription des recettes
supplémentaires réalisables. Des subventions d’équipement peuvent aussi
être accordées aux communautés rurales pour les aider à réaliser certaines
opérations de leur programme de développement. Elles peuvent contracter
des emprunts destinés à couvrir certaines dépenses d’investissement prévues
au budget après approbation par l’autorité de tutelle. Elles peuvent enfin
accepter des recettes provenant des fonds de concours, des aides extérieures,
dons et legs.

242
 Toutes ces ressources de provenance diversifiée servent à couvrir des
dépenses dont certaines se veulent obligatoires et d’autres facultatives. La loi
n°007/PR/2002 du 5 juin 2002 précise les dépenses ou charges obligatoires
des communautés rurales comme suit :
- les rémunérations, les indemnités, les charges légales ou
réglementaires du personnel ;
- les charges contractuelles de prestations ;
- les primes d’assurance obligatoires ;
- les frais d’entretien des bureaux de l’administration de la
communauté rurale ;
- les frais d’entretien du patrimoine de la communauté rurale ;
- les loyers et frais d’entretien des bâtiments pris en location ;
- les frais d’entretien de la voirie de la communauté rurale ;
- les dépenses d’éclairage public de la communauté rurale477 ;
- les dépenses relatives à la protection civile et la lutte contre les
incendies ;
- les dépenses relatives à l’hygiène et à la salubrité publique ;
- les dépenses afférentes aux installations et services permettant
d’enlever, d’évacuer et de traiter les ordures ménagères et les déchets
ainsi que les dépenses de nettoiement de la voirie, des marchés, des
installations et jardins publics ;
- les dépenses de clôture et d’entretien des cimetières ;
- les dépenses d’inhumation d’indigents ;
- les dépenses d’assistance sociale au bénéfice des indigents478 ;
- les intérêts, l’amortissement des emprunts ;
- les autres dettes, liquides et exigibles de la communauté rurale et
celles résultant d’une condamnation judiciaire à sa charge479.
En somme, et pour clore le chapitre, il faut retenir que la dévolution des
compétences aux CTD de manière générale tire son fondement de la
Constitution elle-même qui dispose que « les collectivités territoriales
décentralisées assurent dans les limites de leur ressort territorial et avec le
concours de l’Etat :
- la sécurité publique ;
- l’administration et l’aménagement du territoire ;
- le développement économique, social, sanitaire, culturel et
scientifique ;
- la protection de l’environnement »480.

477 Si ces éclairages existent bien évidement.

478 En réalité ces dépenses ne doivent pas être obligatoires. Les priorités de la Communauté
rurale ne sont pas fortement liées à l’assistance aux indigents. Ceci peut être pris en compte par
des organisations caritatives. La communauté rurale ne peut intervenir qu’à titre facultatif en
fonction de ses ressources disponibles.
479 Article 71 de la loi n°007/PR/2002 du 5 juin 2002 ci-haut citée.
480 Article 209 de la Constitution de la République du Tchad de 1996 révisée.

243
 Ce faisant, le constat démontre que les compétences et attributions
dévolues aux collectivités se rejoignent par endroit. En d’autres termes, des
mêmes compétences sont attribuées en même temps aux régions, aux
départements, aux communes et aux communautés rurales ; tels l’application
des lois et règlements, la création et la gestion des services publics, les
pouvoirs en matière de police administrative, les taxes sur les marchés et
abattoirs pour ne citer que ceux- là. Néanmoins, à voir de près, même si les
compétences s’empiètent, il n’en demeure pas moins que chacune des
collectivités l’exerce dans son ressort territorial ; et c’est là la différence
fondamentale. L’article 209 de la constitution suscité en précise d’ailleurs.
Le reste de compétences est sans conteste du domaine de l’Etat, tel qu’on
peut le lire à travers la loi n°033/PR/2006 du 11 décembre 2006 : « les
compétences qui n’ont pas fait l’objet de transfert par la présente loi
relèvent du domaine de l’Etat. Elle pourront être transférées ultérieurement
par la loi »481. Il en va de même pour les ressources. Le
recouvrement des ressources, les conditions dans lesquelles sont exécutées
les opérations financières et les normes selon lesquelles elles sont retracées
dans leur comptabilité sont prévues par la loi n°012/PR/04 du 07 juin 2004
portant régime comptable des collectivités territoriales décentralisées. Il est
aussi à remarquer qu’à tous les niveaux, il y a affectation de représentants de
l’Etat. Ceux-ci obéissent à une hiérarchie entre eux. Il convient aussi de
préciser que les collectivités territoriales décentralisées, en tant que
personnes morales ne sont pas exemptées de condamnations civiles lorsque
leur responsabilité est établie. Les articles 110 à 113 de la loi n°002/PR/2000
du 16 février 2000 font bien mention de cette responsabilité. En effet, la
responsabilité des CTD peut être engagée pour fautes de services de leurs
conseils respectifs, des présidents de leurs Conseils, de leurs organes ou de
leurs agents. Elles sont en outre civilement responsables des dégâts et
dommages résultant des crimes et délits commis à force ouverte ou par
violences collectives, par des attroupements et rassemblements armés ou
non, soit envers des personnes soit contre des propriétés publiques ou
privées sur leur territoire. Cette responsabilité est partagée avec l’Etat en cas
d’intervention d’autres autorités de police. Cependant, dans la pratique,
l’engagement d’une telle responsabilité n’est pas fréquent. Mais il est aussi
prévu que l’Etat ou les collectivités territoriales décentralisées déclarées
responsables peuvent exercer un recours contre les acteurs du désordre et
leurs complices.

481 Article 57 de la loi n°033/PR/2006 du 11 décembre 2006 précitée.

244
 CHAPITRE 2

LES SERVICES PUBLICS LOCAUX

Comme pour l’administration centrale, on ne saurait parler de

l’administration locale sans pour autant rendre compte des services qu’elle
rend à la population. Sinon à quoi servirait-elle ? Cette utilité du service
public entre dans le cadre définitionnel même de l’administration publique :
une activité d’intérêt général, une activité en vue de la satisfaction des
intérêts de tous, une activité d’utilité publique, etc. – outre la fonction de bon
ordre qui constitue la seconde manche. Le service public est l’essence de
l’administration publique. Et partant, la gestion des services publics reste le
leitmotiv et la légitimité de l’existence de toute collectivité territoriale ; cette
dernière ne fonctionnant que pour le bien-être ou la satisfaction des besoins
de ceux qui l’habitent. La gestion des affaires locales dévolue aux conseils et
exécutifs locaux ne peut s’accomplir que par la création et la gestion des
services publics locaux.
En effet, les collectivités locales que nous venons d’étudier sont des
personnes morales de droit public dont les activités principales ont pour
finalités le maintien de l’ordre public et la satisfaction de l’intérêt général
dans leurs ressorts territoriaux. Des pouvoirs et compétences leur sont
dévolus par des lois et actes règlementaires. Ainsi, si à l’ordre public
correspond les pouvoirs de police, aux besoins d’intérêt général
correspondent les services publics.
Relativement aux services publics, les textes sur la décentralisation au
Tchad parlent non seulement des EPA et EPIC mais aussi des EP à caractère
social, artisanal et touristique482. Ces textes donnent compétence aux CTD de
les créer. Les services publics locaux sont de même type et partagent presque
les mêmes caractéristiques avec les services publics de l’Etat vus ci-haut. La
différence fondamentale tient du fait que les services publics de l’Etat ont
une dimension nationale ; ils peuvent être créés par l’Etat où il veut alors que
les services publics locaux sont confinés dans les territoires des entités
locales qui les créent. Aussi, les services publics de l’Etat sont créés par le
législateur, le pouvoir règlementaire n’a compétence que pour préciser
l’organisation et le fonctionnement. Les services publics locaux quant à eux
sont créés par délibérations des assemblées locales et non par des actes
émanant de leurs exécutifs.

482 Voir à titre d’exemple les articles 34 al. 3 ; 35 al. 2 ; 36 al. 2 et 37 al. 2 de la loi
n°033/PR/2006 du 11 décembre 2006 portant répartition des compétences entre l’Etat et les
CTD.

245
 Au vu de ce qu’est le service public, il sied de faire une étude des
services publics locaux au Tchad en abordant d’abord les services publics
administratifs locaux (Section 1) ; ensuite, les services publics industriels et
commerciaux locaux (Section 2) ; et enfin, les services publics locaux
artisanaux et touristiques (Section 3). Toutefois, comme l’on a déjà traité
dans la première partie les services publics au sens organique (EP
nationaux), l’on traitera ici des services publics au sens fonctionnel.
SECTION 1 : les services publics administratifs locaux
A l’exemple des services publics administratifs nationaux, les services
publics administratifs locaux constituent aussi la catégorie de services
publics dits « proprement administratifs ». Ils sont constitués des services
n’ayant pas primordialement ou fondamentalement un but industriel et
commercial, donc à but désintéressé. Leur régime juridique est
essentiellement constitué des règles du droit public. La différence avec ceux
de l’Etat s’explique par le fait que les services publics locaux émanent des
autorités locales. Ils sont gérés par ces dernières. En outre, pour dissiper
toute confusion, il importe de préciser la notion d’autorité locale. Celle-ci est
un qualificatif attribué aux autorités ayant la charge d’une collectivité locale
(Région, Département, Commune et Communauté rurale ou encore
Provinces et Communes pour tenir compte des réformes actuelles). Il s’agit
ici d’une autorité administrative dotée d’une habilitation d’agir et de prendre
des décisions au nom d’une collectivité locale. Ce sont des personnes
physiques agissant soit individuellement483 soit collectivement484.
Contrairement à l’idée selon laquelle l’autorité locale est celle qui vit en
campagne ou en province d’où elle exerce son pouvoir, l’autorité locale peut
être dans la capitale ou en province, en ville ou en milieu rural. Pour
d’exemples concrets, le Maire de la ville de N’Djaména, bien qu’ayant sa
circonscription dans la capitale est une autorité locale, y compris tous les
Maires des dix (10) arrondissements que compte la capitale. Le terme
autorité locale exprime simplement l’idée de décentralisation pour l’opposer
à l’autorité nationale ou centrale. Les services publics locaux sont donc crées
par les autorités locales.
Au demeurant, seront étudiés ici, la création (Paragraphe 1) et le
fonctionnement des différents SPA locaux (Paragraphe 2).
Paragraphe 1 : la création des SPA locaux
La création des services publics locaux, qu’ils soient administratifs,
industriels et/ou commerciaux, artisanaux et touristiques, est de la
compétence des CTD concernées. C’est dire autre manière que lorsqu’il
s’agit de services publics à assurer par les collectivités locales et sous leur
responsabilité, la création de ces services par la loi est incommode, pour
tenir compte de la liberté des collectivités locales ; de leur libre

483 C’est le cas du Maire, du Président du conseil rural, départemental, régional, etc.
484 C’est aussi le cas du Conseil municipal, rural, départemental, régional, etc.

246
administration considérée comme principe cardinal de la décentralisation
administrative. Pour ce faire, s’il appartient aux conseils locaux de régler les
affaires locales, et par voie de conséquence de créer des services publics, ils
ne sont pourtant pas libres de créer à leur gré tout service. Le conseil
municipal par exemple ne possède pas une liberté absolue pour la création
ou non des services municipaux. Certains services sont obligatoires (police,
instruction primaire, état civil …). Cette obligation est sanctionnée par un
pouvoir de substitution d’action exercé par l’autorité de tutelle. De surcroît,
ces services ne peuvent être assurés que par la collectivité elle-même comme
le rappelle l’avis du Conseil d’Etat français du 7 octobre 1986 : « ne peut
être confiée à des personnes privées la gestion des services à caractère
administratif qui par leur nature ou par la volonté du législateur ne peuvent
être assurés que par la collectivité elle-même »485. D’autres services par
contre sont interdits car ils doivent rester aux mains de l’initiative privée,
sauf si celle-ci, par sa défaillance ou son insuffisance, est incapable de
satisfaire aux besoins des administrés. C’est ce qu’enseigne d’ailleurs le
Professeur Jean-François LACHAUME lorsqu’il écrit : « dans l’érection en
services publics communaux d’activités susceptibles de concurrencer les
activités commerciales, industrielles, libérales, privées, le conseil municipal
doit s’assurer, pour éviter que son intervention soit jugée illégale, qu’il
existe bien en la matière un besoin de la population et que celui-ci n’est pas,
ou est mal, satisfait par l’initiative privée »486. C’est aussi l’idée avancée
par Christian JOIN-LAMBERT selon lequel « l’intervention publique n’est
nécessaire que là où le marché est défaillant, par nature ou en raison des
circonstances ; et, réciproquement, le marché n’a pas à être hypostasié
(…) »487.
Toutefois, en France par exemple, des anciens textes tranchent ces deux
positions extrêmes. Il y a principalement les décrets du 5 novembre et du 28
décembre 1926 qui ont permis au Conseil municipal de réaliser toute
amélioration urbaine par les formes de l’économie mixte. Ce qui comporte
pour la commune une collaboration avec une entreprise privée ou une régie
municipale488. D’autres services relèvent quant à eux de la compétence
exclusive de l’Etat : armée, enseignement supérieur, justice etc. C’est entre
ces limites qu’évolue la liberté des CTD pour la création des services
publics.
Pour des raisons de précision et de clarté, il sera vu la création des
services publics au niveau régional, départemental, communal et rural.
Néanmoins, la lecture de l’encadrement des structures décentralisées au
Tchad permet de ressortir un faisceau d’indices permettant de distinguer les

485V. circ. 7 aout 1987, J.O. 20 déc. 1987.

486LACHAUME (J-F), L’administration communale, op. cit, p. 40.
487JOIN-LAMBERT (C), L’Etat moderne et l’administration, op. cit, p. 11.
488Décret du 30 octobre 1935.

247
services internes des CTD de leurs services publics (sinon des services
publics locaux). Il faut donc avant tout établir la distinction entre les services
internes de l’administration locale et les services publics à caractère
administratif locaux.
La distinction principale se rattache à l’autorité qui les crée. En fonction
de ce critère, il ressort que les services internes des CTD sont créés par le
pouvoir central, notamment par décret en conseil des ministres489, alors que
les services publics locaux sont créés par délibérations des conseils
locaux490. C’est ce qui ressort de la loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005
portant statut particulier de la Ville de N’Djaména, qui précise que « Le
conseil municipal règle par délibérations les matières relevant de la
compétence de la commune et présentant un intérêt pour l’ensemble de
l’agglomération de N’Djaména telles qu’énumérées ci-après :
- la création et le mode de gestion des services et organismes
personnalisés de la commune (….) »491.
A- La création des services publics administratifs
régionaux
Il faut d’abord connaitre qui peut créer un SPA local au niveau de la
région et quels sont les différents services internes affectés par le pouvoir
central à la région.
a- L’habilitation
L’habilitation pour la création des services publics administratifs locaux
régionaux appartient de plein droit au Conseil régional qui l’exerce à travers
ses délibérations. C’est lorsqu’il les créé qu’il revient au Bureau du conseil
régional d’assurer la gestion par l’entremise des agents qu’il désigne.
b- Les services administratifs internes de la région
Il s’agit des services internes de l’administration régionale et non des
services publics régionaux à caractère administratif. Ceux-ci sont incorporés
à la collectivité régionale et non lui sont rattachés. Il en va de même pour les
services administratifs internes de toutes les CTD.
En effet, les services internes sont prioritairement affectés à l’usage du
personnel administratif alors que les services publics administratifs sont
prioritairement affectés à l’usage du public. C’est le décret
n°529/PR/PM/MCD/2011 portant création et attribution des services des
collectivités territoriales décentralisées qui crée les services internes de
chaque collectivité locale au Tchad. Ledit décret détermine pour chaque
collectivité, les services qui composent son administration. L’article 75 de
cet instrument juridique permet aux conseils locaux de créer des

489Le décret n°529/PR/PM/MCD/2011 du 1er Juin 2011 portant création et attribution des

services des CTD.

490Article 46 – 9 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant Statut des CTD ;

article 24 – 15 de la loi n°007/PR/2002 portant statut des communautés rurales, etc.

491 Article 8 de la loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 portant Statut particulier de la Ville de

N’Djaména.

248
commissions spécialisées en tant que de besoin. Pour ces services, il s’agit
en réalité des directions ou des bureaux chargés de coordonner et d’assurer
le fonctionnement de la collectivité locale concernée. Au niveau de la région,
ces servies sont entre autre :
-Le cabinet du président du conseil régional : dirigé par le chef de
cabinet et placé sous l’autorité directe du Président du conseil régional, c’est
le service chargé de préparer les audiences, d’assurer le protocole, de la
tenue du courrier et du suivi des affaires réservées.
- le secrétariat général : il est assuré par un Secrétaire général placé sous
l’autorité directe du Président du conseil régional, chargé de l’organisation
générale des services régionaux. Il veille à l’exécution des directives du
président du conseil régional par l’ensemble des services de la région dont il
coordonne les activités. Il est chargé en outre d’instruire les dossiers relatifs
à la naturalisation. Le Secrétaire général n’est pas le secrétaire du conseil
régional. Cependant, il peut assister ce dernier à préparer les sessions du
conseil, à arrêter l’ordre du jour, à assurer le secrétariat du conseil et à
rédiger les délibérations du conseil. Il peut être assisté d’un secrétaire
général adjoint.
- le service de communication et presse : c’est le service responsable
des informations à destination des médias publics et privés. A cet effet, il
assure la diffusion et la vulgarisation des programmes d’éducation civique,
élabore et met en œuvre le plan de communication et en assure le suivi.
- le service des études, de la planification et de l’aménagement du
territoire : il fait des études d’ensemble susceptibles d’améliorer la gestion
et le fonctionnement de la région. Il tient les statistiques et veille au respect
de la légalité dans le cadre des attributions du conseil régional. Il donne des
avis techniques sur les dossiers qui lui sont soumis par le président du
conseil régional, élabore le plan d’action de développement régional,
participe à l’élaboration du schéma régional et à l’aménagement du territoire.
Il approuve et suit les projets financés par les ONG.
- le service du contentieux : il étudie et instruit les affaires à caractère
litigieux concernant la région. En plus, il tient un fichier des dossiers
litigieux.
- le service de protection civile : il assure la coordination d’assistance
aux personnes sinistrées, la protection des personnes et des biens en cas de
crise et de catastrophe. Il élabore et met en place des plans de secours
d’urgence. Il s’occupe également de l’application de la réglementation en
matière de sécurité civile et assure la sensibilisation de la population sur les
risques de catastrophes. Il appui la formation en matière de secourisme et les
ONG nationales et internationales qui s’intéressent au domaine de la
protection civile et au sauvetage.
- le service de transports et du génie civil : il gère les transports
régionaux ; organise, régule et règle les circulations régionales et
interrégionales. Il participe à la construction et à l’entretien des routes

249
régionales ; fait une étude technique et de programmation ; suit et
réceptionne les travaux et ouvrages entrepris par la région. Il s’assure aussi
de l’exécution des travaux d’entretien et de signalisation routière. Il accorde
la permission de voirie ; assure le fonctionnement et l’entretien des stations
de pompage et de relevage.
- le service des archives et documentation : c’est à lui que revient la
tâche de conserver les correspondances et documents. Il assure aussi les
abonnements aux journaux, recueils, périodiques et recherche les
informations. Il publie et vulgarise les textes législatifs et règlementaires.
- le service des ressources humaines et de la formation : c’est lui qui
planifie les besoins en personnel et gère ce dernier. Il s’occupe de la
formation, du recyclage et du perfectionnement du personnel.
- le service des activités socio-éducatives : il assure la gestion de
l’assistance aux indigents ; s’occupe de la prévention et la lutte contre la
délinquance et assure l’entretien et l’équipement des établissements scolaires
et sanitaires. Il assure aussi la collaboration avec les associations à caractère
social et caritatif ainsi que le suivi des affaires culturelles et sportives.
- le service financier et du matériel : c’est lui qui prépare et assure
l’exécution des budgets. Il gère les appels d’offres et les marchés en même
tant que l’entretien du matériel et des locaux, les acquisitions et baux.
- le service des licences et des autorisations diverses : il instruit les
dossiers relatifs à l’exploitation des débits de boissons et autres
établissements similaires. Il émet des avis sur les demandes des autorisations
administratives diverses.
- le service du garage : il gère le parc automobile, entretient et répare le
matériel roulant ; assure le fonctionnement et l’administration de ses
services.
- le service de l’urbanisme et des affaires domaniales : à lui revient la
gestion du domaine public de la région (diverses autorisations, alignements).
Il suit les documents d’urbanisme relatifs au domaine régional et étudie la
procédure, les modalités de déguerpissement et d’expropriation. Il assure le
suivi administratif et technique des dossiers intéressant des services de
plusieurs collectivités territoriales décentralisées et/ou l’Etat. Il instruit les
dossiers relatifs aux autorisations d’occupation des sols, suit les affaires
foncières, assure la collaboration avec les services de cadastre et le tirage des
plans divers. Il élabore les plans directeurs, les schémas des secteurs et les
plans d’occupation des sols. Egalement, il émet des avis en cas
d’établissement des priorités et sur la répartition des subventions de l’Etat
affectées à la région. Il instruit, délivre et contrôle les différentes
autorisations d’occupation des sols. Il établit aussi des relations avec les
partenaires locaux et anime les structures de conception.
- le service de l’environnement : il a la charge de protéger l’équilibre de
la nature. Il participe à la protection des espèces en voie de disparition et
veille à l’application de la réglementation sur la pêche. Il protège et gère

250
l’environnement. Il élabore le plan départemental de gestion des déchets
ménagers, assure la répartition des quotas départementaux d’exploitation
forestière entre les communes et les communautés rurales et instruit les
demandes d’autorisation d’amodiation de chasse après avis du conseil rural.
Il crée des brigades volontaires pour la lutte contre les calamités naturelles,
les feux de brousse et le braconnage. Il délivre les autorisations de
défrichement après avis du conseil rural. Par des mesures restrictives, il
décourage la destruction du bois et de la forêt. Il participe à la définition et la
localisation des couloirs de transhumance.
- le service des affaires économiques : enfin, c’est le service en charge
de l’encadrement des activités commerciales et industrielles. Il traite toutes
les questions relatives aux aides et subventions à accorder aux entreprises
œuvrant sur le ressort territorial de la région, accorde des facilités pour
l’implantation des entreprises et des sociétés d’économie mixte locales dans
la région. Il fait la promotion des activités génératrices de revenus.
B - La création des services publics administratifs départementaux
De même que pour la région, il convient d’étudier l’habilitation à créer
ces services avant de parcourir les services administratifs internes
départementaux.
a- L’habilitation
L’habilitation pour créer les services publics administratifs locaux
départementaux revient également à l’organe délibérant départemental, en
l’occurrence le Conseil départemental. Ce dernier les créé et laisse la gestion
au Bureau du Conseil départemental qui en assure à travers des agents.
b- Les services administratifs internes du département
Ils sont soumis aux mêmes règles applicables à la région. C’est donc le
décret n°529/PR/PM/MCD/2011 portant création et attribution des services
des collectivités territoriales décentralisées qui crée aussi les services
internes du département. Ces services comprennent entre autre :
- le service du Cabinet du Président du conseil départemental : il est
placé sous l’autorité du Président du conseil départemental et est dirigé par
un chef de cabinet. Ce service est chargé de préparer les audiences, d’assurer
le protocole, de tenir le courrier personnel et confidentiel et de suivre les
affaires réservées.
- le Service de Secrétariat général : le Secrétariat général, dirigé par un
Secrétaire général et placé sous l’autorité du Président du conseil
départemental, a pour mission l’organisation générale des services
départementaux. Le Secrétaire général qui le dirige veille à l’exécution des
directives du Président du conseil départemental par l’ensemble des services
du département dont il coordonne les activités. Il peut assister le Secrétaire
du conseil départemental à préparer les sessions du conseil et à arrêter
l’ordre du jour. Il peut assurer le secrétariat du conseil et rédiger les
délibérations du conseil. Le Secrétaire général peut être assisté d’un
Secrétaire général adjoint.

251
 - le service des études, de la planification et de l’aménagement : il fait
des études d’ensemble susceptibles d’améliorer la gestion et le
fonctionnement du département. Il mène des études relatives aux travaux
neufs d’entretien, tient les statistiques, prépare et suit l’exécution du plan de
développement départemental. Il prépare et conclut les contrats entre les
départements et les partenaires pour la mise en œuvre du plan départemental.
Il appui les services sociaux de base en milieu rural.
- le service du contentieux : il a la charge d’étudier, d’instruire les
affaires à caractère litigieux concernant le département et tient un fichier des
dossiers litigieux.
- le service de protection civile : il coordonne l’assistance aux personnes
sinistrées et assure la protection des personnes et des biens en cas de crise et
de catastrophe. Il élabore et met en place des plans de secours d’urgence ;
applique la règlementation en matière de sécurité civile ; assure la
sensibilisation de la population sur les risques des catastrophes. Il assure
aussi la formation en matière de secourisme et appui les ONG nationales et
internationales qui s’intéressent au domaine de la protection civile et du
sauvetage.
- le service des archives et de documentation : il assure la conservation
des correspondances et des documents. Il assure également l’abonnement
aux journaux, recueils et périodiques.
- le service des ressources humaines et de la formation : il est chargé
de la planification des besoins en personnel, de la gestion de ce dernier, de sa
formation, de son recyclage et de son perfectionnement.
- le service de communication et presse : c’est le service responsable
des informations à destination des médias publics et privés. Il assure la
diffusion et la vulgarisation des programmes d’éducation civique ainsi que la
publication et la vulgarisation des textes législatifs et réglementaires.
- le service des activités socio-éducatives : il a la charge d’identifier et
d’assister les indigents. Il participe à la lutte contre la délinquance, crée et
entretient les camps d’aliénés mentaux et les centres sociaux. Il assure la
protection maternelle et infantile ; entretient des relations avec des
associations à caractère social et caritatif. Il gère l’aide sociale, crée des
logements et foyers pour personnes âgées sans ressources, entretient et gère
des gymnases et autres terrains d’installations sportives. Il assure l’animation
sportive et entretient des relations avec les partenaires sportifs. Il crée et
entretient les centres de loisirs.
- le service de développement rural : il est chargé de sauvegarder
l’équilibre de la nature. Il participe à la protection des espèces en voie de
disparition et applique la réglementation sur la pêche. Il protège et gère
l’environnement, assure la répartition des quotas départementaux
d’exploitation forestière, instruit les demandes d’autorisation et
d’amodiation de chasse après avis du conseil rural. Il crée des brigades de
volontaires pour la lutte contre les calamités naturelles, le feu de brousse et

252
le braconnage. Il délivre les autorisations de défrichement après avis du
conseil rural et décourage la destruction du bois et de la forêt par des
mesures restrictives. Il participe à la définition et localisation des couloirs de
transhumance.
- le service de santé, hygiène et assainissement : ce service participe à
la gestion des hôpitaux départementaux. Il assure la réglementation des
bornes fontaines, l’hygiène et la salubrité publique. Il crée et entretient les
centres hospitaliers, assure la pulvérisation des maisons, la lutte imagocide et
anti larvaire (destruction des moustiques). Il assure le contrôle du service
concédé d’enlèvement des ordures ménagères et industrielles ; l’entretien et
le nettoyage des marchés ; l’enlèvement et la destruction des cadavres
d’animaux. Il protège l’environnement humain, enlève les épaves et les
débris encombrant les lieux et voies publiques.
- le service financier et du matériel : il prépare et assure l’exécution des
budgets et gère les investissements. Il prépare les appels d’offres et les
marchés, gère le matériel et les locaux, les acquisitions et baux. Il suit et
réceptionne les travaux entrepris par le département.
- le service des affaires économiques, des licences et autorisations
diverses : il instruit les dossiers relatifs à l’exploitation des débits de
boissons et autres établissements similaires. Aussi, il émet des avis sur les
demandes de diverses autorisations administratives et encadre les activités
commerciales et industrielles.
- le service du génie civil et de transports : il est chargé de faire des
études techniques et de programmation. Il suit et réceptionne les travaux et
ouvrages entrepris par le département, s’assure de l’exécution des travaux
d’entretien et de signalisation routière. Il accorde la permission de voirie,
assure le fonctionnement et l’entretien des stations de pompage et de
relevage. Il gère les transports départementaux et règle les circulations
départementales et interdépartementales.
- le service du garage : il gère le parc automobile, assure l’entretien et la
répartition du matériel roulant ainsi que le fonctionnement de ses services.
- le service de l’urbanisme et des affaires domaniales : il gère le
domaine public départemental. Il suit les documents d’urbanisme relatifs au
domaine départemental, étudie les procédures et les modalités
d’expropriation, assure le tirage des plans divers. Il participe à l’élaboration
des plans directeurs, des schémas des secteurs et des plans d’occupation des
sols. Il attribue des parcelles hors commune et gère le domaine public
(autorisations diverses, alignements). Il délivre aussi des autorisations
d’occupation et de construire du domaine public hors commune. Il émet des
avis en cas d’établissement des priorités et sur la répartition des subventions
de l’Etat affectée aux départements. Il instruit, délivre et contrôle les
différentes autorisations d’occupation des sols. Il établit des relations avec
les partenaires locaux, anime des structures de conception, assure le suivi
administratif et technique des dossiers intéressant les services de plusieurs

253
collectivités territoriales décentralisées et/ou de l’Etat. Il gère les affaires
foncières et assure la collaboration avec le service du cadastre.
- le service de secours et incendie : il assure quant à lui les opérations de
secours en cas d’incendie, noyade et autres calamités ainsi que la formation
des sapeurs-pompiers et l’entretien du matériel.
C- La création des services publics administratifs communaux
L’on traitera toujours de l’habilitation à créer les services publics
administratifs locaux, mais au niveau communal cette fois-ci, ainsi que des
services administratifs internes prévus pour la commune.
a- L’habilitation
L’organe compétent pour créer les SPA au niveau communal est le
Conseil municipal. On peut se rendre compte d’une telle habilitation à
l’article 46 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000, lorsqu’il
dispose que « les délibérations du conseil municipal portant sur les matières
ci-dessous peuvent faire l’objet d’un sursis à exécution suite au recours
introduit devant le juge de référé par l’autorité de tutelle :
- la création, la transformation des services ou des emplois
entrainant une aggravation des charges budgétaires ;».
La loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 portant statut particulier de la
Ville de N’Djaména, en son article 8 précité précise davantage que « le
conseil municipal règle par délibérations les matières relevant de la
compétence de la commune et présentant un intérêt pour l’ensemble de
l’agglomération de N’Djaména telles qu’énumérées ci-après :
- la création et le mode de gestion des services et organismes
personnalisés de la commune, (…) ».
Ainsi, si les conseils municipaux ont compétence pour créer des SPA,
qu’en est-il des communes de moyen exercice dirigées par des comités de
gestion non élus? A cet effet, l’article 20 – 4 de l’Ordonnance
n°017/PR/1985 du 24 Juillet 1985, portant organisation des communes de
moyenne exercice dispose : « Ne sont exécutoires qu’après approbation des
ministres des finances et de l’intérieur, les délibérations suivantes :
- l’intervention de la commune par voie d’exploitation directe ou par
simple participation financière dans les entreprises ayant pour objet le
fonctionnement des services d’assistance d’hygiène et de prévoyance
sociale ou la réalisation d’amélioration urbaine ».
Ce qui voudrait signifier qu’il appartient toujours à l’organe délibérant, le
Comité de gestion, l’habilitation à créer les services publics (d’hygiène, de
prévoyance sociale et d’amélioration urbaine notamment), à la condition que
ces délibérations soient soumises à l’approbation des ministres ci-haut
désignés.
b- Les services administratifs internes de la
commune
Si les services publics communaux sont créés par délibérations du conseil
municipal, les services administratifs internes quant à eux, à l’instar des

254
services internes régionaux et départementaux, sont créés par décret du
gouvernement. En effet, parler de services administratifs de la commune,
que ces services soient administratifs internes, publics administratifs,
industriels et commerciaux, sociaux, artistiques ou touristiques, nécessite le
rappel des deux (2) fonctions primordiales de toute administration
communale : le maintien de l’ordre public et la satisfaction de l’intérêt
général, cette dernière étant mise en œuvre par la création des services
publics. En France, le Professeur Jean-François LACHAUME n’en dit pas
autrement lorsqu’il écrit que « dans une première approche, l’administration
communale évoque l’organisation et la mise en œuvre, par et dans la
commune, des activités nécessaires à la satisfaction de l’intérêt général,
étant entendu qu’en droit administratif français, ces activités sont
généralement regroupées sous deux grandes rubriques : celles tendant au
maintien de l’ordre public sans lequel il n y a pas de vie sociale possible et
qui constituent la police administrative, celles visant à l’octroi aux usagers
(publics et privés) de prestations que l’initiative privée (commerçants,
professions libérales etc.) ne peut pas ou ne veut pas prendre en charge et
qui constituent les services publics »492.
Mais avant d’étudier les services publics communaux, il sied tout d’abord
de jeter un regard sur l’organisation de ses différents services administratifs
internes prévus par le décret n°529/PR/PM/MCD/2011 portant création et
attribution des services des collectivités territoriales décentralisées. Ces
services internes sont constitués entre autre de :
- le service de cabinet du Maire : placé sous l’autorité directe du Maire,
il prépare les audiences, assure le protocole, tient le courrier personnel et
confidentiel, suit les affaires réservées, informe les médias publics et privés,
assure la diffusion et la vulgarisation des programmes d’éducation civique.
- le service du Secrétariat général de la commune : placé sous
l’autorité du Maire, il est assuré par un secrétaire général qui a pour tâche
l’organisation générale et la coordination des services municipaux, la
préparation du budget de la commune, les aménagements budgétaires et
veille à leur exécution. Il prépare aussi les textes réglementaires. Il peut
assister le secrétaire du conseil municipal à tenir un fichier des dossiers
litigieux, à préparer les sessions du conseil, à arrêter l’ordre du jour, à
assurer le secrétariat du conseil et à rédiger les délibérations du conseil. Il est
assisté d’un secrétaire général adjoint.
- le service de police municipale : lui aussi est placé sous l’autorité du
Maire. Il est chargé d’assurer la sécurité et la commodité de la circulation
dans les rues, places et voies publiques. Il assure également le respect de la
législation et au besoin sanctionner les atteintes à la tranquillité publique ; le
maintien de l’ordre et de la sécurité dans le périmètre urbain. Il doit prendre
des mesures en matière de divagation d’animaux. L’article 71 de la loi

492 LACHAUME (J – F), L’administration communale, op. cit, p.13.

255
organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statut des collectivités
territoriales décentralisées prévoit que les services compétents de l’Etat en
matière de police nationale ou de sécurité sont à la disposition du Maire pour
l’exécution des mesures de police municipale. Dans ce cas, les dépenses de
police nationale sont à la charge de l’Etat.
- le service des études, de la planification et de l’aménagement du
territoire : il fait des études d’ensemble susceptibles d’améliorer la gestion
et le fonctionnement de la commune. Il veille au respect des textes dans le
cadre des attributions de la commune et donne des avis techniques sur les
dossiers qui lui sont soumis par le Maire. Il programme le plan d’action de
développement communal et participe à l’élaboration du schéma directeur
urbain.
- le service des ressources humaines, de la formation et du
contentieux : il étudie et instruit les affaires à caractère litigieux concernant
la commune. Il tient le fichier des dossiers litigieux, assure la gestion du
personnel et la planification des besoins en personnel. Il assure enfin la
formation, le recyclage et le perfectionnement du personnel.
- le service de l’état civil, des archives et de la documentation : c’est
lui qui instruit les dossiers relatifs aux actes de l’état civil à soumettre à la
signature du Maire. Il assure le recensement de la population, la conservation
des correspondances et des documents. Il gère les abonnements aux
journaux, recueils et périodiques. Il assure la publication et la vulgarisation
des textes législatifs et réglementaires. Pour ce qui concerne les services
d’état civil particulièrement, l’autorité de tutelle peut créer des centres
secondaires d’état civil rattachés au centre principal sur proposition du
Maire. Ces centres secondaires sont gérés par des agents désignés par le
Maire, tel qu’il ressort de l’article 66 de la loi organique n°002/PR/2000 du
16 février 2000 portant statut des CTD.
- le service des pompes funèbres et des cimetières : il assure l’entretien
et la gestion des cimetières. Il étudie aussi les dossiers d’inhumation et
d’exhumation des restes mortels et assure l’enterrement des indigents.
- le service des activités socio-éducatives et de la protection civile :
c’est lui qui assure la gestion de l’assistance aux indigents et l’alimentation
des malades hospitalisés. Il assure l’accueil et le suivi des personnes
sinistrées ; crée et entretient les centres d’accueil pour aliénés mentaux. Il
s’occupe de la lutte contre la délinquance, gère et entretient les crèches,
jardins d’enfants et écoles communales. Il assure la gestion des bibliothèques
et musées. C’est aussi lui qui s’occupe de la relation avec les associations à
caractère social et caritatif. Il s’occupe enfin du suivi des affaires culturelles
et sportives.
- le service d’hygiène, de santé et d’assainissement : il gère et
entretient les centres de santé municipaux. Il assure la réglementation des
bornes fontaines, l’hygiène et la salubrité publique, la pulvérisation des
maisons, la lutte imagocide, et anti-larvaire ; le contrôle du service concédé

256
d’enlèvement des ordures ménagères et industrielles. Il enlève et procède à
la destruction des cadavres d’animaux ; assure le contrôle de la qualité des
produits consommables et exposés à la vente. Il enlève aussi les épaves et les
débris encombrant les lieux et voies publiques ; enlève et traite les ordures
ménagères et industrielles et assure le traitement des eaux usées.
- le service financier et du matériel : c’est lui qui prépare et assure
l’exécution des budgets ; prépare les appels d’offres et les marchés. Il assure
la gestion du matériel et des locaux, les acquisitions et baux.
- le service des licences, autorisations et transports urbains : il instruit
et élabore les projets de décisions relatives à l’ouverture, au transfert et à la
fermeture des débits de boissons de 5ème classe et autres établissements
similaires. Il émet des avis sur les demandes de diverses autorisations
administratives, gère et réglemente les transports urbains.
- le service de voirie urbaine et de génie civil : il a la charge de faire
des études techniques et d’assurer la programmation des travaux neufs et
d’entretien. Il assure la signalisation routière, l’implantation, le suivi et la
surveillance des chantiers ainsi que la réception des travaux. Il assure en
outre l’éclairage public, le pavoisement, le curage des caniveaux et
évacuation des eaux usées et des eaux de pluie. Il entretient des espaces
verts, instruit des demandes d’autorisation d’occupation du domaine public
urbain et les permissions de voirie. Il assure la gestion et l’entretien des
stations de pompage d’eau. Il gère les objets et animaux égarés ou perdus
confiés à la commune. En outre, le service de voirie et du génie civil est
associé à l’exécution des plans d’alignement et de lotissement, plans
directeurs d’urbanisme, travaux d’embellissement de la ville et de tous les
travaux réalisés à l’intérieur du périmètre urbain qu’ils soient ou non
financés par le budget communal.
-le service du garage municipal : il assure l’entretien et la réparation du
matériel roulant.
- le service de l’urbanisme et des affaires domaniales : c’est à lui que
revient la gestion du domaine public et privé municipal (autorisations
diverses, alignements). Il élabore et gère les documents d’urbanisme (plan
d’occupation du sol et schémas directeurs, etc.). Il assure aussi le suivi
administratif et technique des dossiers intéressant la commune et les autres
CTD. Il instruit, délivre et contrôle les différentes autorisations d’occupation
des sols ; crée les banques des données urbaines et foncières ainsi que
l’adressage de la ville.
- le service de secours et incendie : il assure les opérations de secours en
cas de sinistre ainsi que l’entretien et la formation des sapeurs-pompiers.
- le service de l’assiette fiscale : il recense le potentiel fiscal, assure le
recouvrement de taxes locales et l’encadrement des activités commerciales et
industrielles.

257
 - le service de la protection de l’environnement : il assure la protection
et la gestion de l’environnement. Il crée, entretient les espaces verts et
élabore un plan de reboisement.
D- La création des services publics administratifs ruraux
Dans la même démarche de présentation, il sera fait mention ici de
l’habilitation à créer les SPA ruraux ainsi que les différents services
administratifs internes prévus pour la communauté rurale.
a- L’habilitation
L’article 24 de la loi n°007/PR/2002 du 5 juin 2002 portant statuts des
communautés rurales portant statut des communautés rurales dispose : « les
délibérations du conseil rural sont exécutoires de plein droit. Toutefois,
celles concernant sur les matières ci-dessous énumérées peuvent faire l’objet
d’un sursis à exécution suite au recours introduit devant le juge de référé
par l’autorité de tutelle :
- la création, la transformation des services ou emplois entrainant
une aggravation des charges budgétaires ;».
La lecture de cette disposition juridique laisse comprendre que
l’habilitation à créer les SPA ruraux relève de la compétence du conseil
rural, organe délibérant.
b- Les services administratifs internes
- Le service du secrétariat général : il est placé sous l’autorité du
président du conseil rural et est assuré par un Secrétaire général. Ce dernier
est chargé de tenir le courrier, préparer les sessions du conseil rural et arrêter
l’ordre du jour. Il assure le secrétariat des séances, rédige les procès-verbaux
de la délibération du conseil rural. Il applique et fait respecter les règles de
disciplines administratives. Il gère les services généraux et organise le
protocole en cas de besoin. Il informe les médias publics et privés, fait des
études et programmations, diffuse et vulgarise le programme d’éducation
civique.
- le service de la garde rurale : c’est une sorte de police au niveau de la
communauté rurale. Il a pour rôle de maintenir l’ordre au sein de la
communauté rurale et réprime les atteintes à la tranquillité publique et aux
bonnes mœurs. Il se charge de la capture et la garde des animaux errants et
de la lutte contre le braconnage. Il agit en collaboration avec les autorités
traditionnelles.
- le service des études et programmation : il fait des études d’ensemble
susceptibles d’améliorer la gestion et le fonctionnement de la communauté
rurale et veille au respect des textes dans le cadre des attributions de la
communauté rurale. Il donne des avis techniques sur les dossiers qui lui sont
soumis par le président du conseil rural. C’est aussi lui qui programme les
plans de développement.
- le service des ressources humaines, de la formation et du
contentieux : il est chargé d’examiner les affaires à caractère litigieux,

258
assure la gestion du personnel, la formation, le recyclage et le
perfectionnement du personnel.
- le service de l’état civil et population : il instruit les dossiers relatifs
aux actes d’état civil à soumettre à la signature du président du conseil rural
et assure le recensement de la population.
- le service des archives et documentation : il est en charge de la
conservation des correspondances et documents, l’abonnement de la
communauté rurale aux journaux, recueils et périodiques ainsi que la
publication des textes.
- le service des activités socio-éducatives et de protection civile : ce
service assure l’accueil et l’assistance aux indigents et personnes
sinistrées ainsi que lutte contre la délinquance. Il crée et entretient des
centres d’accueil d’aliénés mentaux, les crèches et les écoles rurales.
- le service de santé, d’hygiène et d’assainissement : c’est lui qui crée
et gère les infirmeries rurales. Il assure aussi l’hygiène et la salubrité
publique, la lutte imagocide et anti-larvaire, le contrôle du service concédé
d’enlèvement des ordures ménagères et industrielles. Il s’occupe de
l’enlèvement et la destruction des cadavres d’animaux ; entretient et nettoie
les marchés et assure la distribution d’eau potable. Il assure le forage des
puits, crée, entretient et gère les cimetières. Il enlève les épaves et les débris
encombrant les lieux et voies publics.
- le service financier et du matériel : c’est le service chargé d’assurer
l’entretien du matériel de bureau. Mais il élabore aussi les rapports
financiers, prépare et assure l’exécution du budget.
- le service des licences, des autorisations et transports : il instruit les
dossiers relatifs à l’ouverture, au transfert et à la fermeture des débits de
boisson et autres établissements similaires et/ou autres autorisations
administratives. Il gère et réglemente le transport.
- le service de voirie et de génie rural : il fait une étude technique ainsi
que la programmation des travaux neufs. Il s’assure de l’exécution des
travaux d’entretien et de signalisation routière, construit et entretient les
pistes rurales. Il fait curer les caniveaux et l’évacuation des eaux usées et des
eaux de pluie. Il délivre également les autorisations d’occupation du
domaine public rural, donne la permission de voirie et réalise le pavoisement
en milieu rural. Il fait fonctionner et entretient le stationnement de pompage
et de relevage. En outre, il est associé à l’exécution du plan d’alignement et
de lotissement du plan directeur d’urbanisme, des travaux d’embellissement
et de tous les travaux à l’intérieur de la communauté rurale.
- le service des affaires domaniales et de l’habitat : c’est le service qui
s’occupe de la réalisation des équipements collectifs. Il attribue les parcelles,
participe à l’élaboration des plans directeurs, de schémas des secteurs et des
plans d’occupation des sols. Il gère les domaines publics, délivre les
autorisations d’occupation du domaine public et collabore à l’établissement
du plan d’élimination des déchets toxiques et leur enfouissement.

259
 - le service des secours et incendie : il assure les opérations de secours
en cas d’incendie et autres calamités. Il coordonne les activités des brigades
de lutte contre les feux de brousse et entretient le matériel.
- le service de l’environnement et du développement rural : il se
charge de la protection et de la gestion de l’environnement. Il assure la
gestion des forêts classées, délivre les autorisations préalables de toute coupe
à l’intérieur du périmètre de la communauté rurale. Il met en place des
comités de vigilance en vue de la lutte contre les feux de brousse, la coupe
de bois, la pêche et la chasse des espèces protégées. Il donne des avis sur la
délivrance par le conseil régional et départemental d’autorisation de
défrichement. Il donne aussi des avis sur la délivrance par le président du
conseil départemental d’autorisations d’amodiation des zones de chasses. Il
gère les sites naturels d’intérêts locaux, crée des bois et aires protégées. Il
crée et entretient les mares artificielles et les retenues collinaires à des fins
agricoles et autres. Il gère les déchets industriels, assure l’exploitation de la
végétation arborée ainsi que le renouvellement des ressources naturelles.
- le service de l’assiette fiscale : il fait le recensement du potentiel fiscal,
assure le recouvrement des taxes locales ainsi que l’encadrement des
activités commerciales et industrielles.
En somme, il ressort de l’étude que tous les services administratifs
internes des collectivités locales précitées présentent quasiment la même
structuration avec les mêmes attributions. A quelques nuances près, d’aucuns
n’existent pas dans certaines collectivités, telle l’absence du service de
cabinet dans la communauté rurale ou l’inexistence des services de police,
de secours incendie etc. dans les régions et départements. Cependant,
lorsqu’il s’agit de services publics administratifs locaux stricto sensu, il ne
sera question que de ceux relevant de la commune, telle que justifiée dans la
déclinaison ci-dessous.
Paragraphe 2 : le fonctionnement des SPA locaux
Puisque les services publics régionaux, départementaux et ruraux
n’existent pas matériellement, il sera quasiment impossible d’étudier leur
fonctionnement. A ce titre, le fonctionnement des services publics
administratifs locaux ne sera étudié que dans le cadre de la commune
développée infra.
SECTION 2 : les services publics communaux
Parler des services publics locaux – dans le contexte de la
décentralisation – au Tchad à l’heure où l’on rédige ces lignes revient à
parler exclusivement des services publics communaux, du fait que les trois
autres niveaux de collectivités sont encore inopérants. Pour s’en convaincre,
l’on doit se poser à juste titre la question suivante : si les services publics
locaux sont créés par des organes délibérants locaux auxquels ils demeurent
rattachés, peut-on parler de services publics régionaux, départementaux et
ruraux, lorsque ces entités, en tant que collectivités locales n’ont pas une
existence réelle ? Autrement dit, peut-on parler des services publics

260
régionaux, départementaux ou ruraux lorsque ces derniers, en tant que CTD
n’ont qu’une existence formelle ? L’étude de deux (2) des critères
d’identification d’un service public local, pris sous l’angle d’Etablissement
Public nous permet de dire qu’il n’y a pas encore au Tchad, à l’ère actuelle,
de services publics locaux régionaux, départementaux et ruraux.
Le premier critère est celui du rattachement et de la tutelle. En effet, tout
service public local est créé par un organe délibérant local. Que cet organe
délibérant le crée à lui seul ou en association avec un autre (dans le cadre de
coopération décentralisée). Lorsque par exemple la Région, le Département,
la Commune ou la Communauté rurale crée un service public, c’est à lui que
ce dernier est rattaché. Il exerce donc une tutelle sur ledit service. S’il faut le
dire autrement, un service public local ne peut être créé par l’Etat au profit
d’une collectivité locale ; cette compétence étant transférée à cette dernière
par voie législative telle que nous l’avons étudié plus haut, dans le cadre de
la libre administration des CTD. Résultat de la démonstration : il n’existe
aucun organe délibérant régional, départemental et rural au Tchad pour créer
et assurer la tutelle sur un service public local régional, départemental et
rural.
Le deuxième critère est celui de la spécialisation. Les services
administratifs internes des collectivités locales que nous avons visitées ci-
haut sont incorporés dans leurs administrations internes. Il s’agit en réalité
des directions chargées chacune des tâches spécifiques, mais ceci ne voudrait
pas signifier pour autant qu’ils sont des services publics spécialisés. C’est
d’ailleurs ce que le législateur voudrait signifier implicitement lorsqu’il
prévoit au décret n°529/PR/PM/MCD/2011 du 1er juin 2011 portant création
et attribution des services des collectivités territoriales décentralisée, qu’
« en fonction du volume de leurs activités et de leurs potentialités
économiques, les services des collectivités territoriales décentralisées
peuvent être érigés en directions techniques ou regroupés après avis de leurs
conseils respectifs »493. S’ils pourraient exister, les services publics locaux
seraient les hôpitaux, les établissements d’enseignements, les bibliothèques,
les stades, les maisons et centres de cultures, les musées, les centres sociaux,
etc. crées par les conseils locaux respectifs et ayant des buts bien spécifiés.
Ainsi, l’issue de ce constat nous conduit à ne traiter que des services
publics administratifs communaux, lorsqu’il est question des services publics
locaux au Tchad. Là encore – intéressant serait de lever l’équivoque – il
s’agit particulièrement des communes issues des élections municipales de
février 2012 car, les autres, dirigées par des comités de gestion nommés, ne
remplissent pas les critères des CTD au plein sens du terme ; et par voie de
conséquence, ne sont pas fondamentalement prises en compte dans la
présente étude.

493 Article 76 décret n°529/PR/PM/MCD/2011 du 1er juin 2011 ci-haut cité.

261
 La présentation des différents services publics administratifs locaux
municipaux commande de recenser ceux-ci, du moins, ceux qui sont prévues
et/ou existent, avant de déboucher sur leurs modes de gestion.
Paragraphe 1 : les services publics administratifs communaux
L’habilitation pour la création des services publics communaux vient en
réponse aux charges qui sont attribuées par le législateur aux communes.
Ainsi en est-il lorsqu’on lit déjà dans la loi n°033/PR/2006 du 11 Décembre
2006 portant répartition des compétences entre l’Etat et les CTD que « les
collectivités territoriales décentralisées concourent avec l’Etat à
l’administration et à l’aménagement du territoire, au développement
économique, socio-éducatif, sanitaire, culturel et scientifique ainsi qu’à la
protection et à la mise en valeur de l’environnement et à l’amélioration du
cadre de vie »494. C’est ce qui conduit au constat selon lequel, toutes les
attributions des services publics communaux sont en rapport avec les
matières énumérées dans cette disposition, quelle que soit la dénomination
accordée à chaque service. En effet, le législateur tchadien a accordé aux
communes des attributions dans des domaines assez variés du fait que la
commune, en tant que collectivité territoriale, dispose de compétences
générales. Néanmoins, par souci de précision et de risque d’empiétement sur
les compétences des autres CTD, voire sur celles de l’Etat, ce dernier a pris
le soin d’indiquer presque limitativement les services dont les organes de
gestion des communes ont l’habilitation de créer et de gérer. Pour ce faire,
l’identification des secteurs d’intervention des services publics administratifs
communaux n’est possible que par le recensement des textes applicables aux
communes. Il ressort donc des différentes législations que les services
communaux se rattachent aux différents secteurs de la vie sociale,
notamment le domaine purement administratif (services d’état civil par
exemple), culturel (Maisons de quartier, bibliothèques, Musées, etc.),
sportifs (stades omnisports), médico-social (Centres de soins et centres
sociaux), sécuritaire (postes de police municipaux), etc. Ces services sont
institués dans le respect des compétences réservées ou exclusives de la
commune – mais dont d’autres collectivités peuvent quand bien même se
voir aussi attributaires dans leurs ressorts territoriaux. En réalité, les services
publics administratifs communaux se rapprochent des services internes dont
ils sont peu ou prou liés. Mais l’étude appropriée des services publics
communaux permet de connaitre d’avantage ce que c’est la commune, à
travers ses prestations. Aussi, il apparaît que les SPA communaux sont plus
ou moins autonomes de la commune qui en assure la tutelle, contrairement
aux services administratifs internes qui sont incorporés à cette dernière.
Etant entendu que les services internes ne sont que des directions de
l’administration communale. Ainsi, l’administration communale, en tant que
démocratie locale et services publics de proximité, selon les termes du

494 Article 2 de la loi n°033/PR/2006 du 11 Décembre 2006 ci-haut citée.

262
Professeur Jean-François LACHAUME495, reçoit au Tchad, la compétence
pour créer des services publics administratifs dans les domaines entre autres
énumérés ci-dessous :

A- le domaine de police, de la lutte contre les calamités et de

l’état civil
Le service public confié aux communes du Tchad dans les domaines de la
police, de la lutte contre les calamités et de l’état civil sont visibles et leurs
impacts perceptibles dans plusieurs d’entre elles. Ces attributions trouvent
leur fondement par exemple, aux articles 55 (en ce qui concerne la police et
l’état civil) et 44 (pour ce qui est de la lutte contre les calamités) de la loi
n°033/PR/2006 portant répartition des compétences entre l’Etat et les CTD –
sans préjudice d’autres dispositions législatives et réglementaires.
Relativement à ce qui concerne la police, il s’agit ici de la police
municipale, une police administrative qui poursuit la traditionnelle trilogie :
sécurité, salubrité et tranquillité publiques. Et à cette traditionnelle trilogie, il
faut ajouter la protection de la moralité publique, la protection ou la
sauvegarde de l’environnement496, l’aménagement du cadre de vie,497 etc.

495 LACHAUME (J-F), L’administration communale, op. cit, p. 14.

496 La protection de l’environnement à l’ère de développement durable est, au-delà d’une simple
nécessité, une obligation pour les communes. C’est dans cette optique que l’article 63 al. 7 de la
loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statut des CTD dispose clairement que
« le maire est chargé, sous le contrôle du conseil municipal et sous la surveillance des autorités
de tutelle :
- de veiller à la protection de l’environnement ».
Et l’article 8 de la loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 portant statut particulier de la Ville de
N’Djaména, de renchérir que « le conseil municipal règle par délibérations les matières relevant
de la compétence de la commune et présentant un intérêt pour l’ensemble de l’agglomération de
N’Djaména telles qu’énumérées ci-après :
- la protection de l’environnement, (etc.)».
Voir aussi l’article 24 de la loi n° la loi n°033/PR/2006 du 11 Décembre 2006 portant répartition
des compétences entre l’Etat et les CTD, en ce qui concerne le rôle de la commune en matière
d’environnement et de ressources naturelles.
De même, la Constitution du 04 mai 2018 a consacré un certain nombre de dispositions à la
protection de l’environnement : article 51 « Toute personne a droit à un environnement sain » ;
article 52 « l’Etat et les Collectivités Autonomes doivent veiller à la protection de
l’environnement. Les conditions de stockage, de manipulation et d’évacuation des déchets
toxiques ou polluants provenant d’activités nationales sont déterminées par la loi. Le transit,
l’importation, le stockage, l’enfouissement, le déversement sur le territoire national des déchets
toxiques ou polluants étrangers sont interdits ».
497
Pour ce qui est de l’aménagement du cadre de vie, l’article 16 de la loi n°009/PR/2005 du 15
juillet 2005 portant statut particulier de la Ville de N’Djaména, par exemple, précise que
« chaque conseil d’arrondissement œuvre à la promotion et à l’amélioration du cadre de vie des
populations par :
- l’entretien des rues et des caniveaux ;
- la gestion des marchés de quartiers ;
- l’embellissement de la commune ;
- l’aménagement et la gestion des services sociaux ;

263
 C’est ainsi que la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000
précitée, définit indirectement les composantes de la police administrative
municipale : « le Maire est l’autorité de police municipale. A ce titre, il est
responsable de l’ordre, de la sûreté, de la tranquillité, de la sécurité et de la
salubrité publique (…)»498. La même loi met à la charge du Maire,
l’exécution des actes de l’autorité de tutelle qui s’y rapportent, ainsi que
l’exécution des règlements de police municipale pris par le Conseil
municipal dans la limite de ses attributions. En outre, le législateur tchadien
va un peu plus loin en précisant les missions de la police municipale, et par
ricochet le contenu de cette dernière : « la police municipale est notamment
chargée de :
- la sécurité et la commodité de la circulation dans les rues, places,
voies publiques (nettoiement, éclairage, enlèvement des
encombrements) ;
- la répression des atteintes à la tranquillité publique (les bruits,
émeutes, attroupements, disputes, bruits et rassemblements nocturnes
qui troublent le repos des habitants)499 ;
- du maintien du bon ordre dans les endroits de rassemblement tels
que les foires, marchés, fêtes, spectacles, débits de boissons, jeux,
édifices de cultes ;
- du mode de transport des personnes décédées, les inhumations, les
exhumations, le maintien du bon ordre et de la décence dans les
cimetières ;
- le contrôle de la conformité des instruments de mesure et de la
qualité des produits consommables exposés à la vente ;
- la prévention et la réparation des calamités (incendies, inondations,
épidémies etc.) et des accidents ;
- les mesures à prendre contre les aliénés dont l’état pourrait
compromettre la moralité publique, la sécurité des personnes ou la
conservation des propriétés ;

- les crèches, les jardins d’enfants et les écoles primaires ;

- les maisons de la jeunesse et de la culture ;
- les terrains de jeux et d’éducation physique ;
- les stades de quartiers à l’exemple de stade municipal et des stades confiés à la ville par
des particuliers ;
- les espaces verts ;
- les équipements destinés aux habitants de l’arrondissement sous réserve de ceux gérés
par la ville».
498 Article 67 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.
499 C’est à ce niveau qu’on se rend à l’évidence que la police municipale est non seulement

administrative mais aussi judiciaire. Alors que la police administrative, fondamentalement

préventive, se borne à l’édiction des normes (autorisations et interdictions) et mesures se
rapportant aux actes de police (encadrement des manifestations, réunions etc.), la police
judiciaire est répressive. Et c’est l’aspect répressif, caractéristique de la police judiciaire dont il
est fait mention ici.

264
 - les mesures à prendre en matière de divagation des animaux ;
- de la préservation et de la réparation des dommages qui pourraient
être occasionnés par la divagation des animaux »500.
L’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985, portant organisation des
communes de moyen exercice détermine le même contenu501 ; de même que
le décret n°529/PR/PM/MCD/2011 du 1er juin 2011 portant création et
attribution des services des CTD502. Cela traduit une uniformité normative
quant à la détermination du contenu de la police municipale au Tchad.
Au demeurant, la police municipale dont l’activité consiste à assurer sur
le territoire communal le bon ordre, la sûreté et la sécurité publique est
comme telle, une police administrative, celle-ci étant « l’ensemble des
interventions de l’administration qui tendent à imposer à la libre action des
particuliers la discipline exigée par la vie en société »503.
La mission la police administrative consiste donc en la prévention des
troubles à l’ordre public (telle la régulation de la circulation, du
stationnement, etc.) et la mise en œuvre des actes réglementaires et
individuels. Néanmoins, les textes sur la décentralisation au Tchad, bien
qu’attribuant le pouvoir de police administrative à la commune et précisant
son contenu, ne définissent pas pour autant cette notion dans toute sa
dimension. En effet, la police administrative, bicéphale, est en même temps
générale, lorsqu’elle intervient dans tout secteur et spéciale, lorsqu’elle est
orientée sur une activité bien indiquée. C’est dans ce dernier cas qu’on
recense la police des cimetières, la police des cinémas, etc.
Il faut aussi relever le cas des communes, surtout urbaines, où la police
est étatisée. Dans ce cas, la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000
précitée prévoit que « les services compétents de l’Etat en matière de police
nationale ou de sécurité sont à la disposition du Maire pour l’exécution des
mesures de police municipale. Les dépenses de police nationale sont à la
charge de l’Etat »504. Cette intervention de la police étatique se justifie par le
fait que dans ces communes, le Maire à lui seul avec sa police municipale ne
saurait parvenir à bout de la mission de l’ordre public à lui assignée. C’est
pourquoi dans les grandes villes du Tchad, la police de la circulation routière
par exemple est assurée par les agents de la police nationale ; la Brigade de
Circulation Routière (B.C.R) en l’occurrence. Mais dans tous les cas, c’est
le Maire, détenteur du pouvoir de police administrative qui doit l’exercer
pour mettre en œuvre une mesure édictée à l’échelon national, régional ou
départemental ; mais aussi pour l’exécution des délibérations municipales ;
étant entendu que le pouvoir de police municipale appartient au conseil

500 Article 67 al.3 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.
501 Article 29 de l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985 ci-haut citée.
502 Article 45 du décret n°529/PR/PM/MCD/2011 du 1er juin 2011 ci-haut citée.
503 RIVERO (M) et WALINE (J), Précis Dalloz de droit administratif, cité par LACHAUME

(J-F), L’Administration communale, op. cit, p. 56.

504 Article 71 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.

265
municipal qui le délègue au Maire pour exécution. A cet effet, pour le cas de
la Ville de N’Djaména, la loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 portant statut
particulier de la Ville de N’Djaména, précise que « le conseil municipal
règle par délibérations les matières relevant de la compétence de la
commune et présentant un intérêt pour l’ensemble de l’agglomération de
N’Djaména telles qu’énumérées ci-après :
- la règlementation en matière de police administrative (…)»505.
Ceci sans perdre de vue que le législateur tchadien a prévu à l’article 9 de
la même loi que les délibérations du conseil municipal se rapportant à la
règlementation en matière de police administrative ne sont exécutoire
qu’après leur approbation par l’autorité de tutelle. Toutefois, le Maire peut
aussi exercer ce pouvoir par lui-même, pour prendre les décisions
nécessaires au maintien de l’ordre public dans sa commune. Selon la
jurisprudence du Conseil d’Etat français, le refus de prendre ces mesures
constitue une illégalité en cas de péril grave « résultant d’une situation
particulièrement dangereuse pour le bon ordre, la sécurité ou la salubrité
publique »506. Et lorsque le Maire ne prend pas la mesure de police qui aurait
permis d’éviter la réalisation d’un dommage, la responsabilité de la
commune peut être recherchée sur la base de la faute simple, devant le juge
administratif507. En outre, le pouvoir de police administrative, police de
prévention, consiste non seulement à édicter des normes mais est aussi
matérielle. Ce dernier aspect est davantage renforcé avec les menaces
terroristes qui pèsent ces dernières années sur le Tchad. Le constat est
simple : fouilles systématiques aux entrées et dans les marchés, les
institutions et les lieux rassemblements publics etc. Mais au regard de cette
conjoncture, qu’en est-il de la responsabilité si le Maire, malgré tout effort
est débordé par l’ampleur de la situation ? De toutes les manières, les Maires
doivent, dans l’exercice de leur fonction de police administrative, faire
montre de prudence et d’habilité autour de deux aspects : éviter de trop
limiter ou de trop interdire et éviter de ne pas limiter ou de ne pas interdire.
Les droits et libertés, lorsqu’ils sont constitutionnalisés, font l’objet d’une
protection stricte par le juge qui ne cessera de sanctionner l’acte du Maire
qui leur porte atteinte. On pourrait citer en exemple, la mesure impopulaire,
susceptible de recours pour excès de pouvoir à notre avis, par laquelle le
Maire de la ville de N’Djaména interdisait en 2010 et en 2014 la circulation
des vendeurs ambulants dans certains quartiers de la Ville. Cette mesure
constitue une violation des libertés publiques, notamment celle de la liberté
de commerce sur la voie publique. Aussi, la mesure prise dans l’exercice du

505 Article 8 de la loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 ci-haut citée.

506 CE, 23 octobre 1959, Doublet, R, 540, RDP, 1959, 1235, concl. Bernard, RDP 1960, 802,
note Waline.
507 CE, 10 juillet 1981, Commune de Bagnères-de-Bigorre, R. 639 ; CAA Nantes, 21 mars 1990,

Mme Olivier et Marchetti, R, 426, CE, 4 juillet 1980, Chevrier, R. 304 ; v. aussi LACHAUME
(J-F), L’administration communale, op. cit, pp. 60-61.

266
pouvoir de police ne doit pas non plus être disproportionnée à l’atteinte à
l’ordre public. De surcroit, le Maire doit aussi être vigilent car, n’étant pas
l’unique autorité investie des pouvoirs de police administrative, d’empiéter
sur les compétences en la matière des autres autorités.
Il ne faut cependant pas confondre la police administrative considérée
comme une activité relevant notamment de la commune et le personnel de
police chargé de mettre en œuvre et de faire respecter les arrêtés
réglementaires et individuels édictés par le Maire au titre de cette activité. Ce
personnel peut relever de l’Etat508. Mais en général, les communes d’une
certaine importance recrutent des fonctionnaires territoriaux affectés à des
missions matérielles d’exécution relevant de la police municipale. Ces
fonctionnaires sont recrutés par le Maire qui est leur supérieur hiérarchique.
C’est à ce titre que l’arrêté interministériel
n°003/PR/PM/MISP/SE/SG/DGAT/DTC/2013 du 17 juillet 2013, portant
répartition des ressources matérielles, humaines et financières entre la
commune de N’Djaména et les communes d’arrondissement précise que
chaque commune d’arrondissement doit être renforcée des policiers
municipaux selon ses besoins. Mais comme le relève le Professeur Jean-
François LACHAUME, les problèmes à régler dans le cadre d’un statut de
ces personnels municipaux sont ceux de leurs missions (mission distinctes de
la police de l’Etat mais aussi collaboration avec elle), du port d’arme, de
l’uniforme etc.509 Ainsi, il est à constater que dans la quasi-totalité des
communes, chef lieux des régions et des départements du Tchad où la police
est étatisée, cohabitent des personnels de la police nationale et des
personnels de la police municipale. Leurs missions sont séparées, mais en
cas de nécessité, la police municipale peut intervenir dans les compétences
de la police nationale, ne serait-ce que pour des fonctions limitées ou
temporaires. Tel est le cas à N’Djaména en 2015 où la police municipale est
intervenue pour réguler la circulation routière pendant la suspension des
agents de la police nationale par le Ministre de la sécurité publique. Au
demeurant, dans chaque cas d’espèce où on assiste à des communes dans
lesquelles la police est étatisée, le Maire demeure investi des pouvoirs de
police municipale, tel que le dispose l’article 64 al. 4 de la loi organique
n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée.
S’agissant de la lutte contre les fléaux, celle-ci se manifeste dans de
nombreux cas à travers les services de sapeurs-pompiers qui interviennent en
cas d’incendie, d’inondation, de noyade etc. La loi n°002/PR/2000 du 16
février 2000 précitée, en précisant l’objet de la police municipale, souligne
que cette dernière est aussi chargée de « (…) la prévention et la réparation

508 Comme nous l’avions évoqué pour les Communes dans lesquelles la police est étatisée, le
personnel est celui de la police nationale et/ou de la gendarmerie nationale pour les zones
urbaines et de la gendarmerie nationale pour les zones rurales.
509 LACHAUME (J-F), L’Administration communale, op. cit, p. 64.

267
des calamités (incendies, inondations, épidémies etc.) (…) »510. La loi
n°033/PR/2006 du 11 Décembre 2006 portant répartition des compétences
entre l’Etat et les CTD511 parle tout simplement d’assistance et de secours,
sans pour autant préciser le contenu de ces notions. On serait emmené à
conclure qu’il s’agit en même temps du secours aux personnes démunies que
du secours aux victimes de sinistres ou de catastrophes. A la question de
savoir si ce secours intervient avant (mesures de prévention), pendant ou
après le sinistre, l’on trouve de réponses dans l’ordonnance n°017/PR/1985
du 24 juillet 1985 portant organisation des communes de moyen exercice,
qui dispose que « (…) La police municipale a pour objet d’assurer le bon
ordre, la sécurité et la salubrité publique. Elle comprend notamment (…):
- le soin de prévenir et de faire cesser les accidents et fléaux
calamiteux tels que les incendies, les inondations, les maladies
épidémiques, les épizooties en provoquant, s’il y a lieu, l’intervention
des autorités supérieures »512.
Pour ce qui est des services de la lutte contre l’incendie et le service des
pompiers, l’historien MOMSEN, cité par le Doyen Hauriou513, pense que la
lutte contre l’incendie est le premier service public qui soit imposé dans les
agglomérations naissantes, notamment à Rome, mais aussi la commune qui,
tout naturellement, a servi de cadre juridique pour l’organisation et le
développement de ce service public. Le législateur tchadien a quant à lui fait
des dépenses de lutte contre l’incendie, des dépenses obligatoires pour la
commune514.
Toutefois, il ne faut pas perdre de vue que le problème qui se pose à ce
service est celui du coût financier du fait que les communes du Tchad, du
moins beaucoup d’entre elles, n’ont pas la capacité de se doter de matériels
assez importants et performants pour assumer ce service, malgré que
l’article 91 de la loi organique n°002/PR/2000, fait des dépenses de la lutte
contre les incendies des charges obligatoires de la commune. C’est pourquoi,
en France, il a été pensé plutôt à la départementalisation de ce service ; les
départements s’en occupent au bénéfice des communes de leurs ressorts.
Celles-ci ayant l’obligation de participer aux charges y relatives515.
A dire vrai, la fonction de la police administrative et de lutte contre les
calamités exercée par la commune ne vise que la protection. Cette protection
est bien évidement celle des personnes et de leurs biens. La protection au
sens large du terme, des personnes et des biens, disait le Professeur Jean-

510
L’article 67 al.3 de la loi n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.
511 Voir précisément l’article 44 relatif à la Commune.
512 Article 29 de l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985 ci-haut citée.
513 Note sous CE, 24 octobre 1909, commune de la Bassée, Sirey, 1910, III, 49.
514 Article 91 – 9 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 et article 40 de

l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985.

515 Pour plus de précisions sur cet aspect, v. LACHAUME (J-F), L’Administration communale,

op. cit, p. 65.

268
François LACHAUME516, constitue historiquement l’une des premières
missions assumées par les personnes publiques et l’une des justifications
majeures de l’existence de ces personnes et des prérogatives qui leurs sont
reconnues. Pour lui, si l’on ajoute que l’administration communale est celle
qui est la plus proche des administrés, la plus apte donc à appréhender leurs
problèmes et à les résoudre rapidement, on comprend aisément que les textes
et la jurisprudence reconnaissent à cette administration plusieurs titres
d’intervention dans le secteur de la protection.
Par le biais du service public administratif de la police et de la lutte
contre les calamités, les communes se forcent de venir à terme, du moins
d’atténuer certains problèmes sociaux, tels que celui de la délinquance
urbaine, de l’urbanisation sauvage etc. Ainsi, en vertu de la loi organique
n°002/PR/2000 du 16 février 2000, l’autorité de tutelle peut prendre, dans
tous les cas où il n’a pas été pourvu par les autorités municipales, après mise
en demeure de celles-ci restée sans suite, toutes mesures relatives au
maintien de l’ordre, à la sécurité et à la tranquillité publique517.
Pour ce qui est du service de l’état civil, celui-ci est confié à toutes les
communes, qu’elles soient de pleine ou de moyen exercice car, le Maire est
officier d’état civil518. C’est ce qui lui donne – mais aussi à ses adjoints, à
qui il peut déléguer ce pouvoir – l’habilitation de délirer dans son ressort
territorial et au nom de l’Etat519, les actes d’état civil notamment, les actes de
naissance, de mariage, de décès, de résidence etc. ainsi que la célébration des
cérémonies officielles. L’établissement de ces actes se fait par une
contrepartie financière versée à la commune.
Aussi, et pour conclure, la loi n°002/PR/2000 précitée offre la possibilité
pour la création dans certaines communes des centres d’état civil secondaires
rattachés au centre principal520. Cependant, en vertu de la même disposition,
le pouvoir de création de ces centres d’état civil secondaires ne relève pas
des autorités communales mais de l’autorité de tutelle. Au Maire, revient
l’habilitation de désigner les agents chargés de gérer lesdits centres. L’arrêté
portant création de ces centres secondaires ainsi que celui portant
désignation des agents desdits centres doit faire l’objet d’une ampliation au
Procureur de la République près de la juridiction du ressort de la commune
intéressée. A ce titre, l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985 portant
organisation des communes de moyen exercice, fait des frais de registre de
l’état civil, des livrets de famille et tous les frais annexes à la centralisation

516 LACHAUME (J-F), L’administration communale, op. cit ; p. 56.

517 Article 68 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.
518 Article 65 de la même loi.
519 Il s’agit ici de la théorie de la double casquette du Maire ou encore du mécanisme de

dédoublement fonctionnel.
520 Article 66 de la loi n°002/PR/2000 précitée.

269
et à la conservation des J.O de la République des dépenses obligatoires de la
commune521.
B- le domaine de l’éducation, de l’alphabétisation, de la
promotion des langues nationales, de la formation technique et
professionnelle
Le domaine de la formation humaine de manière générale est un grand
défi pour le Tchad, tant au niveau infrastructurel qu’au niveau des ressources
humaines. Le service public institué dans ce domaine est réparti entre l’Etat
qui s’occupe de l’enseignement supérieur, la région qui s’occupe des lycées,
le département qui s’occupe des collèges, la commune et à la communauté
rurale à qui reviennent l’éducation élémentaire et maternelle ou
préscolaire522. La formation professionnelle est quant à elle confiée à toutes
ces collectivités locales.
En effet, l’intervention de la commune dans le domaine de l’éducation,
de l’alphabétisation, de la promotion des langues nationales, de la formation
technique et professionnelle se manifeste dans une première mesure par la
construction d’infrastructures et équipements scolaires et dans une seconde
mesure, par la prise en charge du personnel, avec l’appui de l’Etat qui y
affecte des instituteurs-fonctionnaires. C’est dans ce sens que le législateur
tchadien a pris le soin, à travers la loi n°033/PR/2006 du 11 Décembre
2006523, de précisé le domaine d’intervention de la commune en la
matière524. Dans le même ordre d’idée, loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005
portant statut particulier de la Ville de N’Djaména, a précédé celle de 2006
en précisant que « le conseil municipal règle par délibérations les matières
relevant de la compétence de la commune et présentant un intérêt pour
l’ensemble de l’agglomération de N’Djaména telles qu’énumérées ci-après :
- la réalisation et l’entretien des équipements d’intérêt communal,
notamment les lycées525 et les instituts de niveau secondaire… »526.
Le nombre d’écoles maternelles et primaires communales au Tchad
témoignent d’une telle responsabilité. Toutefois, l’Etat a seule la compétence
pour l’élaboration des programmes scolaires, l’organisation des examens
officiels (concours d’entrée en 6ème aboli en 2015 et le CEP/T), la délivrance
des diplômes, etc.

521 Article 40 de l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985 ci-haut citée.

522 La prise en charge de l’éducation par l’Etat et les collectivités territoriales est prévue à
l’article 40 de la Constitution du 04 mai2018 qui dispose que « l’Etat et les Collectivités
Autonomes créent les conditions et les institutions qui assurent et garantissent l’éducation des
enfants, la promotion du genre et des personnes handicapées ».
523 Article 8 de loi n°033/PR/2006 du 11 Décembre 2006 précitée.
524 Confer compétences et attributions des communes développées supra.
525 A ce niveau il se pose un amalgame du fait que la création d’un lycée n’est pas de la

compétence de la commune mais de la région. A moins que l’on veule nous dire que c’est parce
qu’il s’agit du cas particulier de la Ville de N’Djaména.
526 Article 8 de la loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 portant statut particulier de la Ville de

N’Djaména.

270
 En ce qui concerne la formation professionnelle et l’apprentissage, la
commune a l’habilitation pour créer des centres de formation et
d’apprentissage (centres de formation en couture, coiffure etc. dans les
maisons de quartier de N’Djaména par exemple). La création de ces centres
peut se faire en partenariat avec l’Etat, les autres CTD ou les partenaires
privés. Leur création prend en compte non seulement l’aspect socioéducatif
mais aussi socioculturel.
C- le domaine de la santé et de l’action sociale
En raison de sa proximité avec la population, l’administration communale
à compétence pour intervenir dans le domaine socio-sanitaire. Cette
compétence reconnue à la commune trouve son fondement juridique dans la
loi n°033/PR/2006 du 11 Décembre 2006, selon lequel, en matière de santé
et d’action sociale, « la commune reçoit les compétences suivantes :
a) Santé :
- la construction, l’équipement, la gestion et l’entretien des
dispensaires ;
- le recrutement et la gestion du personnel d’appui ;
- l’application de la réglementation en matière d’hygiène et
d’assainissement ;
- la participation aux actions nationales et à la mise en œuvre
d’initiatives locales de protection maternelle et infantile ;
- la participation à l’élaboration de la carte de santé.
b) Action sociale :
- la participation à l’entretien et à la gestion des structures de
promotion et de réinsertion sociale ;
- l’organisation et la gestion des secours au profit des personnes
démunies ;
- l’identification, le suivi et l’évaluation des microprojets productifs
au profit des personnes démunies »527.
C’est à ce titre que la participation des communes aux dépenses d’aide
sociale constitue une dépense obligatoire.
Relativement à ce qui concerne l’intervention de la commune dans le
domaine sanitaire, la loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 portant statut
particulier de la Ville de N’Djaména, précise davantage que « le conseil
municipal règle par délibérations les matières relevant de la compétence de
la commune et présentant un intérêt pour l’ensemble de l’agglomération de
N’Djaména telles qu’énumérées ci-après :
- la réalisation et l’entretien des équipements d’intérêt communal,
notamment (…) les hôpitaux»528.
Cependant, en accordant à la commune la compétence pour la création et
l’entretien des hôpitaux, le législateur tchadien semble ne pas fournir de

527 Article 12 de la loi n°033/PR/2006 du 11 Décembre 2006 ci-haut citée.

528 Article 8 de la loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 ci-haut citée.

271
distinctions entre ceux-ci et les autres formations sanitaires, notamment les
dispensaires, les centres de soins, les centres médicaux, les districts
sanitaires etc. en fonction de leur importance. Il les assimile. Or, la loi
033/PR/2006 du 11 décembre 2006 portant répartition des compétences entre
l’Etat et les CTD, quant à lui reconnait à la commune plutôt la compétence
pour la création et la gestion des dispensaires, tel qu’on peut le lire ainsi :
« la commune reçoit les compétences suivantes :
- la construction, l’équipement, la gestion et l’entretien des
dispensaires ;
- le recrutement et la gestion du personnel d’appui »529.
Au demeurant, l’on recense dans les communes du Tchad, des centres de
santé, des districts sanitaires, des dispensaires etc. dont elles assurent
directement la gestion par l’entremise des personnels nommés par le Maire
ou le Président du comité de gestion. Le nombre de ces formations sanitaires
dépend de l’importance de chaque commune.
Toujours dans le domaine sanitaire, la loi organique n°002/PR/2000 du
16 février 2000 précitée, exige des autorités communales, « (…) le contrôle
de la qualité des produits consommables exposés à la vente (…)»530. C’est
un exemple de l’intervention à titre préventif afin de garantir la santé des
consommateurs.
En ce qui concerne le domaine de l’action sociale, il est reconnu à la
commune la participation à la création des logements sociaux et la gestion
des centres sociaux, en fonction de leurs ressources. Ce service est institué
pour assister les personnes vulnérables, les personnes nécessiteuses et les
personnes en situation de sinistre. Cependant, les logements sociaux
communaux ne sont pas effectifs au Tchad – si ce ne sont que des maisons
en tentes ou en paille construites occasionnellement pour les sinistrés, les
réfugiés, les déplacés etc. Le cas des victimes d’inondation de Walia en
2013, logés sur le site de Toukra dans la commune du 9ème arrondissement de
la Ville de N’Djaména est une illustration. Néanmoins, quelques centres
sociaux sont opérationnels. On rencontre par exemple dans presque toutes
les communes, chef-lieu de région et de département, des centres sociaux,
dont le nombre est aussi variable. Pour la ville de N’Djaména, ces centres
existaient avant la création de communes d’arrondissement mais sont
rétrocédés à ces derniers à partir de l’année 2012, date de fonctionnement
desdites communes. C’est dans ces centres que se déroulent des actes ou
actions d’assistance sociale et des œuvres caritatives, tels que l’accueil des
réfugiés531 et indigents, la distribution des vivres, couchages, moustiquaires

529 Article 12 a) de loi 033/PR/2006 du 11 décembre 2006 précitée.

530 Article 67 al. 3 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée.
531 Le cas illustratif est celui des retournés de la République centrafricaine logés dans ces centres

au cours de l’année 2013.

272
etc. aux personnes nécessiteuses et, dans une certaine mesure, leur
hébergement.
En plus de ces aspects ainsi énumérés, la loi organique n°002/PR/2000 du
16 février 2000 portant statut des CTD, exige des communes la protection
des personnes aliénées en leur imposant « des mesures à prendre contre les
aliénés dont l’état pourrait compromettre la moralité publique, la sécurité
des personnes ou la conservation des propriétés (…) »532. Par cette
prescription, le législateur fait obligation à la commune de protéger non
seulement les citoyens contre les agissements des personnes aliénées mais
aussi de veiller sur celles-ci.
Aussi, l’importance des services sociaux a conduit le législateur tchadien
à prescrire à l’article 91 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février
2000 précitée, comme charge obligatoire de la commune, les dépenses
d’assistance sociale au bénéfice des indigents. La loi n°033/PR/2006 du 11
Décembre 2006, parle en termes de protection civile, d’assistance et de
secours et met à la charge de la commune, à travers l’article 44, les
compétences pour l’élaboration de la réglementation en matière d’assistance
et de secours et l’assistance aux personnes démunies. Et la liste n’est pas
exhaustive car, l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985, fixe elle
aussi, en son article 40, comme dépenses obligatoires pour la commune, les
dépenses afférentes à l’hospitalisation des indigents.
D- le domaine de la culture, de la jeunesse, des sports et des
loisirs
La création, l’organisation et le financement de certains services publics
relevant du domaine de la culture, de la jeunesse, des loisirs et du sport
entrent dans le champ de compétence de la commune. D’ailleurs, c’est la
Constitution elle-même qui prévoit que « l’Etat et les Collectivités
Territoriales Décentralisées créent les conditions pour l’épanouissement et
le bien-être de la jeunesse »533. C’est ainsi que pour les musées communaux
par exemple, la loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 portant statut
particulier de la Ville de N’Djaména, précise que « le conseil municipal
règle par délibérations les matières relevant de la compétence de la
commune et présentant un intérêt pour l’ensemble de l’agglomération de
N’Djaména telles qu’énumérées ci-après :
- la réalisation et l’entretien des équipements d’intérêt communal,
notamment (…) les musées (…) »534.
En effet, c’est de la loi n°033/PR/2006 précitée, que la commune tire le
fondement de son intervention dans le domaine de la culture, de la jeunesse,
des sports et des loisirs. Ladite loi dispose qu’en matière de la culture, de la

532 Article 67 al. 3 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée.

533 Article 39 de la Constitution de la République du Tchad de 1996 révisée.
534 Article 8 de la loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 ci-haut citée.

273
jeunesse, des sports et loisirs, « la commune reçoit les compétences
suivantes :
- l’identification des besoins en matière culturelle, sportive et de
loisirs ;
- la promotion, l’organisation et l’animation des manifestations
culturelles sportives communales ;
- la construction, l’équipement et la gestion des infrastructures
culturelles sportives ;
- la création, l’organisation, le fonctionnement des musées
communaux ;
- l’octroi des subventions aux associations culturelles et sportives ;
- la participation à l’équipement des associations sportives et
culturelles »535.
La loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 portant statut particulier de la
Ville de N’Djaména précise aussi clairement que « chaque conseil
d’arrondissement œuvre à la promotion et à l’amélioration du cadre de vie
des populations par :
- (…) les maisons de culture et de jeunesse ;
- les terrains de jeux et d’éducation physique ;
- les stades de quartier à l’exemple de stade municipal et des stades
confiés à la ville par des particuliers »536.
C’est ainsi qu’on recense aujourd’hui dans plusieurs villes du Tchad, des
bibliothèques et musées communaux, des centres d’apprentissage de
musique, de danse, de théâtre, d’arts plastiques etc. Toutefois, comme dans
d’autres domaines, l’exercice de ces compétences tient compte de certaines
limites. Les mêmes services sont aussi dévolues à d’autres CTD. Toutefois,
à ce titre, la commune, dans la promotion des activités culturelles et
sportives peut subventionner les associations, construire les équipements
nécessaires, tels que les stades omnisports, les cinémas et salles de jeux etc.
Enfin, il ne faut pas perdre de vue l’intervention des communes dans la
protection des sites et patrimoines à caractère culturel.
E- le domaine de l’urbanisme et de l’habitat
L’intervention dans le domaine de l’urbanisme et de l’habitat est l’une
des attributions essentielles de l’administration communale. Puisque la
problématique de la politique de l’urbanisme est elle-même un enjeu réel au
Tchad, la commune a une lourde tâche en la matière. Étant entendu que le
droit de l’urbanisme lui-même est le régime juridique applicable à
l’utilisation du sol, en milieu urbain surtout. A cet effet, la loi organique
n°002/PR/2000 du 16 février 2000, dispose : « le conseil municipal donne
obligatoirement son avis sur :

535 Article 14 de la loi n°033/PR/2006 ci-haut citée.

536 Article 16 de loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 précitée.

274
 - le schéma directeur d’aménagement urbain à l’occasion de son
établissement ou de sa révision ;
- le plan d’occupation du sol ;
- les projets d’alignement et de nivellement de la grande voirie ;
(etc.) »537.
A la suite de cette loi organique, la loi n°033/PR/2006, reconnait à la
commune assez de compétences en la matière lorsqu’il précise qu’en matière
d’urbanisme et d’habitat, « la commune reçoit les compétences suivantes :
- l’élaboration des plans urbains de référence (PUR) et des schémas
directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) et des plans
d’urbanisme de détail;
- la délivrance des permis de construire ;
- l’attribution des parcelles ;
- la délivrance des autorisations d’occupation du domaine public ;
- l’application de la réglementation en vigueur pour des installations
produisant des nuisances ;
- l’acquisition et l’aliénation des biens immobiliers et fonciers ;
- l’acquisition et la dénomination des rues »538.
Cette habilitation est réitérée par la loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005
portant statut particulier de la Ville de N’Djaména, selon lequel, « le conseil
municipal règle par délibérations les matières relevant de la compétence de
la commune et présentant un intérêt pour l’ensemble de l’agglomération de
N’Djaména telles qu’énumérées ci-après :
- le schéma d’aménagement et d’urbanisme (...) »539.
Néanmoins, l’article 9 de la même loi soumet les délibérations du conseil
municipal se rapportant aux opérations d’aménagement et d’urbanisme, dont
le Schéma d’Aménagement et d’Urbanisme (SAU), à l’approbation de
l’autorité de tutelle avant leur exécution. Aussi, pour ce qui concerne la ville
de N’Djaména toujours, le Maire de la commune d’arrondissement est
consulté sur toute autorisation d’occupation du sol dans l’arrondissement
délivré par le Maire de la Ville540.
Au demeurant, puisque les règles gouvernant le droit de l’urbanisme en
elles-mêmes visent l’aménagement du cadre de vie, à assurer sans
discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d’habitat,
d’emploi, de service et de transport répondant à la diversité du territoire et de
ses ressources, gérer le sol de façon économe, assurer la protection des
milieux naturels et des paysages, ainsi que la sécurité et la salubrité
publique, promouvoir l’équilibre entre les populations résidentes dans les
zones rurales et urbaines, l’autorité communale, détentrice de la police

537 Article 45 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.

538 Article 28 de la loi n°033/PR/2006 ci-haut citée.
539 Article 8 de la loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 ci-haut citée.
540 Article 23 de la même loi.

275
administrative, à l’obligation de prendre en compte tous ces aspects
énumérés et ne saurait déroger à ses obligations relevant de l’urbanisme.
C’est donc à juste titre que le Prof. Jean-François LACHAUME541
reconnaissait qu’aménagement et urbanisme sont inséparables. Cette
intervention se manifeste par l’édiction et/ou la délivrance des documents
d’aménagement et d’urbanisme. Ainsi, c’est à la commune que revient
l’initiative de l’élaboration et de la révision des schémas directeurs ou de
secteurs. C’est aussi elle qui détient la compétence de l’élaboration du POS,
etc.
La commune délivre les permis de construire542, les diverses autorisations
d’occupation du sol et tout autre document y relatif, exception faite aux
communes non dotées du POS dans lesquelles cette compétence revient à
l’Etat, le Maire intervenant en tant qu’agent de ce dernier. Les diverses
autorisations délivrées par la Commune au Tchad au titre de documents
d’urbanisme concernent notamment le certificat d’urbanisme, le permis de
construire, le certificat de conformité d’une construction avec un permis de
construire, les autorisations et actes relatifs au lotissement etc. En tout état
de cause, les documents du Maire relatifs aux domaines de l’urbanisme, en
tant qu’Actes Administratifs Unilatéraux, sont susceptibles de Recours pour
Excès de Pouvoir car, agissant en tant qu’autorité administrative.
Pour ce qui concerne l’habitat en l’occurrence, l’on constate un sérieux
problème dans les communes du Tchad, caractérisées dans la plupart des cas
par des habitations anarchiques. Ceci est la conséquence du déficit
d’urbanisme, car l’urbanisation de la plupart des villes tchadiennes intervient
après l’occupation spatiale. Les quartiers périphériques étant toujours l’objet
d’opérations de restructuration, mettant à chaque fois les populations dans
des situations de désarroi.
F- le domaine de transport et de la circulation routière
Il s’agit de la réglementation sur les transports publics dans le périmètre
communale. Parler du transport urbain dans cette étude de service public ne
revient pas à dire que la commune l’assume directement en mettant à la
disposition des habitants les moyens de transports. Mais, en vertu des
pouvoirs de police dont il dispose, le Maire a compétence pour réglementer
la circulation des taxis, via les autorisations de stationnement ainsi que la
délimitation des itinéraires de parcours et des parcs de stationnement. C’est à
ce titre que la loi n°011/PR/2004 du 07 juin 2004 portant régime financier et
fiscal des CTD, subordonne l’exploitation de taxis à l’autorisation délivrée
par le Maire543. Cette exploitation donne lieu à une déclaration trimestrielle à
l’occasion de laquelle est perçue une taxe forfaitaire fixée par délibération.

541 LACHAUME (J-F), L’Administration communale, op. cit, p. 95.

542 L’article 63 al. 10 de la loi n°002/PR/2000 précitée donne la compétence au Maire, après avis
de la commission technique d’urbanisme.
543 Article 25 de la loi n°011/PR/2004 du 07 juin 2004 ci-haut citée.

276
Ceci est dû au fait que le Maire exerce la police des routes à l’intérieur du
périmètre communal dans les limites des règlements en matière de
circulation routière544. Dans certaines villes comme N’Djaména, la gestion
du transport urbain et péri-urbain est très proche de la cacophonie : les
itinéraires n’étant pas clairement définis, la question du contrôle des tarifs de
transport ainsi que l’état des véhicules de transport est encore sujet à débat.
Or, en matière de transports, la commune reçoit des attributions assez
importantes, comme indiqué à la loi n°033/PR/2006 du 11 Décembre 2006,
en vertu duquel, « la commune reçoit les compétences suivantes :
- l’élaboration et l’exécution du plan communal des transports ;
- la construction des voiries urbaines ;
- la construction et l’entretien des gares routières ;
- la réglementation des transports urbains »545.
Aussi – même si cet aspect ne relève pas directement du transport urbain,
mais bien plus de la circulation routière qui lui est intimement liée – en vertu
de l’article 69 al. 2 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000, le
Maire peut, moyennant le paiement de droits sur la base d’un tarif dûment
établi, délivrer des permis de stationnement ou de dépôts temporaires sur la
voie publique et d’autres lieux publics, sous réserve qu’il ait été reconnu que
cette attribution peut avoir lieu sans gêner la circulation sur la voie publique
et ne porter atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie. A ceci, il faut
ajouter les autorisations de circuler, les taxes sur les transports urbains etc.
Dans le même ordre, l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985,
portant organisation des communes de moyen exercice institue des taxes sur
les véhicules et moyens de transport dans la mesure où ils ne sont pas soumis
à un impôt de l’Etat546.
Un autre aspect très important se rattachant au transport urbain est la
création et la gestion de la voirie municipale dont les frais d’entretien
constituent une charge obligatoire pour la commune547. Le Maire ou le
Président du comité de gestion à l’obligation d’assurer l’entretien courant de
la voirie548. Néanmoins, il faut relever que cette question soulève celle du
déficit d’infrastructures routières dans son ensemble et l’on se réserve de
l’aborder profondément dans ce document.
Pour les communes de moyen exercice, communes les plus nombreuses
au Tchad, l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985 précitée, précise
que les délibérations du Conseil municipal se rapportant au prolongement,
l’élargissement, la suppression, la dénomination des rues et places publiques,
l’établissement et la modification des plans d’alignement des voies publiques

544 Article 69 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.

545 Article 40 de la loi n°033/PR/2006 du 11 Décembre 2006 ci-haut citée.
546 Article 38-A de l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985 ci-haut citée.
547 Article 91 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée.
548 Article 26 de l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985 précitée.

277
municipales etc. ne sont exécutoires qu’après approbation des ministres des
finances et de l’intérieur549. Dans ces communes, le législateur a accordé au
Président du comité de gestion le pouvoir en ce qui concerne la police
routière comme o peut le lire ainsi : « le président du comité de gestion a
dans l’intérieur du périmètre urbain, police des routes traversant la
commune, mais seulement en ce qui concerne la circulation sur les dites
voies. Il peut, moyennant le paiement de droits fixer par un tarif dûment
établi, donner des permis de stationnement ou de dépôt temporaires sur la
voie publique (…) » 550.
Toutefois, en contrepartie des charges qui lui incombent dans la gestion
du transport urbain et de la circulation routière, la commune doit percevoir,
au titre de recettes ordinaires, les produits de permis de stationnement et de
location sur la voie publique551. Ceci du fait que, par cette même
ordonnance, le législateur fait des dépenses d’entretien de la voirie
municipale, urbaine et des places publiques situées sur le territoire de la
commune et n’ayant pas fait l’objet d’un arrêté de classement à la charge
d’autres budgets, des dépenses obligatoires552.
G- le domaine de pompes funèbres et de cimetières
Selon le Professeur Jean-François LACHAUME, le service des pompes
funèbres est un service traditionnellement confié à l’administration
communale, tant pour des raisons d’hygiène que pour le respect des morts553.
On comprend alors pourquoi le législateur tchadien a imposé que les
Présidents des comités de gestion soient tenus d’urgence à ce que toute
personne décédée soit ensevelie décemment sans distinction de culte ni de
croyance554. C’est peut-être aussi pour cette raison que la loi n°002/PR/2000
du 16 février 2000, fait des dépenses de clôture et d’entretien des cimetières,
ainsi que les dépenses d’inhumation des indigents, des charges obligatoires
pour les communes555. A cet effet, les communes doivent s’assurer des
conditions d’inhumation dans les cimetières, notamment la délimitation des
espaces entre les fosses, les heures d’inhumation, c’est-à-dire les heures
d’ouverture et de fermeture des cimetières ; et pourquoi pas la profondeur
des fosses, puisqu’un corps enterré moins profondément est un risque pour la
santé des riverains et usagers des cimetières. Le législateur tchadien a
précisé la compétence de la commune en matière de pompes funèbres et de
cimetières, lorsqu’il précise les missions de la police municipale à travers la
loi organique n°002/PR/2000 précitée, selon lequel la police municipale est
chargée « (…) du mode de transport des personnes décédées, les

549 Article 20 de la même ordonnance.

550 Article 31 de la même ordonnance.
551 Voir l’article 38 de la même ordonnance.
552 Article 40 de l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985, précitée.
553 LACHAUME (J-F), L’Administration communale, op. cit, p. 73.
554 Article 28 de l’Ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985 précitée.
555 Article 91 de la loi n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.

278
inhumations, les exhumations, le maintien du bon ordre et de la décence
dans les cimetières(…) »556. Outre cette disposition, la loi n°033/PR/2006 du
11 Décembre 2006, dispose qu’en matière de pompes funèbres et de
cimetières, « la commune reçoit les compétences suivantes :
- le pouvoir réglementaire ;
- la gestion des cimetières ;
- le contrôle du respect des textes en vigueur »557.
En plus de ces aspects et en fonction de leurs moyens, les communes
mettent à la disposition de leurs populations des corbillards pour
l’acheminement des dépouilles mortelles. Et en ce qui concerne les indigents
et les corps délaissés, la commune à l’obligation de s’en occuper, comme
évoqué précédemment.
S’agissant des cimetières en l’occurrence, qui sont des terrains
spécialement consacrés par la commune à l’inhumation des morts, le Prof
Jean-François LACHAUME souligne que, le monopole communal n’a pas
été remis en cause, sauf à réserver son transfert à un organisme de
coopération intercommunale558. La jurisprudence française par exemple les
intègre dans le domaine public communal en considérant, qu’étant la
propriété d’une personne publique, les cimetières se trouvent affectés à
l’usage direct du public559. Ainsi, les cimetières sont affectés au service
public d’inhumation. Leur nombre est variable dans chaque commune au
Tchad. La commune peut ainsi décider de fermer un cimetière et d’ouvrir un
autre pour des raisons d’intérêt public. C’est ainsi qu’à N’Djaména par
exemple, plusieurs cimetières ont été supprimés pour ne consacrer que trois
(3) : celui de Toukra dans le 9ème arrondissement, celui de Lamadji dans le
10ème arrondissement et celui de Farcha dans le 1er arrondissement.
Toutefois, bien qu’étant dans les ressorts territoriaux des arrondissements
suscités, toutes personnes décédées peuvent y être inhumées, sans besoin
d’être résidentes ou domiciliées dans la commune.
En contrepartie du service rendu au titre d’entretien des cimetières, la loi
n°011/PR/2004 du 07 juin 2004 portant régime financier et fiscal des CTD,
prévoit que « le droit de concession dans le cimetière constitue une
redevance obligatoire. Elle est perçue pour chaque tombeau, caveau ou
monument »560. C’est aussi le sens de l’article 38-A de l’ordonnance
n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985 portant organisation des communes de
moyen exercice.

556 Article 67 al. 3 de la même loi.

557 Article 47 de la loi n°033/PR/2006 du 11 Décembre 2006 ci-haut citée.
558 LACHAUME (J-F), L’Administration communale, op. cit, p.76.
559 CE, 28 juin 1935, Marécar, R, 734 ; GDJDA, 383.
560 Article 64 de la loi n°011/PR/2004 du 07 juin 2004 ci-haut citée.

279
 H- le domaine d’hygiène et d’assainissement
C’est le domaine dans lequel l’intervention de la commune ne doit
souffrir d’aucun laxisme ni faille. La Constitution de la République du
Tchad précise expressément que « toute personne a droit à un
environnement sain »561. L’environnement sain renvoi sans doute aux
conditions d’hygiène et de salubrité. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle
la grande partie du budget communal est consacrée à l’assainissement et
l’hygiène. Pour cette raison aussi, la loi organique n°002/PR/2000 du 16
février 2000, fait des dépenses relatives à l’hygiène et à la salubrité publique,
des dépenses afférentes aux installations et services permettant d’enlever,
d’évacuer et de traiter les ordures ménagères et les déchets, ainsi que des
dépenses de nettoiement de la voirie, des marchés, des installations et des
jardins publics, des charges obligatoires pour la commune562. Dépenses
auxquels il faut ajouter la pulvérisation des maisons, l’enlèvement et la
destruction des cadavres d’animaux etc. La loi n°009/PR/2005 du 15 juillet
2005 portant statut particulier de la Ville de N’Djaména, vient entériner cette
prescription en précisant que « le conseil municipal règle par délibérations
les matières relevant de la compétence de la commune et présentant un
intérêt pour l’ensemble de l’agglomération de N’Djaména telles
qu’énumérées ci-après :
- la réalisation et l’entretien des infrastructures de voirie et
d’assainissement dont la gestion est transférée à la commune (etc.) »563.
C’est pourquoi les populations sont trop regardantes dans ce domaine
car, la santé et le cadre de vie en dépendent fortement.
Le domaine d’hygiène et d’assainissement est vaste et englobe entre
autres, la gestion des eaux usées et ordures ménagères, la collecte et
l’élimination des déchets en même temps que la protection de
l’environnement : on a droit à un environnement sain que lorsque les
services d’hygiène et d’assainissement sont assurés. Le domaine d’hygiène
et d’assainissement fait partie de la salubrité publique, domaine de la police
administrative confié au Maire. Cependant, les services communaux qui y
relèvent connaissent des limites récurrentes et les défis se posent dans toutes
les communes. Aucune commune au Tchad ne peut clamer d’avoir assuré
pleinement à sa population les services d’hygiène et d’assainissement. Or, il
s’agit d’un service public de premier plan pour les communes. Ils constituent
pour ces dernières une charge obligatoire. A cet effet, les communes doivent
mettre en place – et elles le font tant bien que mal – des services de curage
des égouts, de nettoyage des marchés, voiries et autres places publiques.
Elles ont l’obligation de créer des poubelles publiques et des sacs à ordures,

561 Article 47 de la Constitution de la République du Tchad de 1996 révisée, article 51 de la

Constitution du 04 mai 2018.
562 Article 91 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.
563 Article 8 de loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 ci-haut citée.

280
des services d’élimination des déchets et d’ordures ménagères. Aussi, la
création et l’entretien des latrines publiques par les communes est une
illustration de leur intervention dans ce domaine.
Toutefois, il ne faut pas perdre de vue que ces services sont gérés comme
des SPIC car, la commune perçoit des redevances en contrepartie du service
rendu. L’assimilation des services d’hygiène et d’assainissement au SPIC se
traduit par le fait que la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000,
prévoit que le Conseil municipal peut instaurer des redevances pour
rémunérer un service rendu à l’avantage général ou exclusif des usagers par
l’administration communale564. Ces redevances sont constituées de la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères, de la taxe d’assainissement et
d’hygiène etc. Ainsi, la loi n°011/PR/2004 du 07 juin 2004 portant régime
financier et fiscal des CTD, dispose que « la taxe d’enlèvement des ordures
ménagères, lorsqu’elle est instituée par le conseil municipal pour
rémunérer l’enlèvement et l’élimination des ordures ménagères, est assise
sur le coût global du service rendu »565. Il en est de même pour le service
d’assainissement lorsque la même loi précise que « la taxe d’assainissement
est assise sur la consommation d’eau prélevée par l’usager du service sur le
réseau public de distribution d’eau ou sur toute autre source »566. C’est
pourquoi, l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985, portant
organisation des communes de moyen exercice, fait des dépenses concernant
l’hygiène et la salubrité publique des dépenses obligatoires pour les
communes567. Toutefois, le législateur laisse à la commune le choisir entre la
taxe d’enlèvement des ordures ménagères et la redevance d’enlèvement des
ordures ménagères. C’est le sens de la loi n°011/PR/2004 du 07 juin 2004
portant régime financier et fiscal des CTD, qui dispose que « la redevance
d’enlèvement des ordures ménagères peut être instituée par le conseil
municipal en lieu et place de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères
avec laquelle elle est incompatible. Elle doit être calculée sur la base des
coûts réels »568. Cependant, il est important de préciser que pour ce qui
concerne les communes de moyen exercice, l’ordonnance n°017/PR/1985 du
24 juillet 1985 précitée, dispose que « ne sont exécutoires qu’après
approbation des ministres des finances et de l’intérieur, les délibérations
suivantes :
- (…) l’intervention de la commune par voie d’exploitation directe ou
simple participation financière dans les entreprises ayant pour objet le
fonctionnement des services d’assistance d’hygiène et de prévoyance
sociale ou la réalisation d’amélioration urbaine »569.

564 Article 83 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.

565 Article 59 de la loi n°011/PR/2004 du 07 juin 2004 ci-haut citée.
566 Article 61 de la même loi.
567 Article 40 l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985 ci-haut citée. .
568 Article 65 de la loi n°011/PR/2004 du 07 juin 2004 ci-haut citée.
569 Article 20 l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985 ci-haut citée.

281
 Mais le constat montre qu’il subsiste une réelle difficulté pour les petites
communes à assumer ces services du fait des moyens qu’ils nécessitent.
Le service d’hygiène est en revanche un service public administratif car,
il vise la protection générale de la santé publique, l’hygiène des immeubles,
de l’alimentation, le contrôle des eaux, des piscines, des baignades, de la
qualité de l’air, des bruits etc. A cela s’ajoute le service de la collecte et
d’élimination des déchets qui se rattache quant à lui, à la mission de police
administrative de la salubrité publique et constitue une tâche obligatoire.
En outre, il est très convenable d’ajouter aux services d’hygiène et
d’assainissement, la compétence de la commune en matière d’eau et
d’électricité car, il faut souligner que cette dernière jouit en la matière de
quelques compétences inclues dans le service de l’assainissement. C’est ce
qui ressort des termes de la loi n°033/PR/2006 du 11 Décembre 2006, selon
lequel, en matière d’électricité, d’eau et d’assainissement, « la commune
reçoit les compétences suivantes :
- la réalisation et l’entretien des bornes fontaines, forages et puits ;
- la réalisation de réseaux d’eau et d’électricité ;
- la définition du régime et des modalités d’accès et d’utilisation des
points d’eau de toute nature »570.
Au vu de l’intervention de la commune en matière d’hygiène et
d’assainissement, il faut affirmer que c’est à juste titre que le législateur
exige, à travers l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985, au Président
du comité de gestion, l’établissement chaque année, en accord avec le chef
de la circonscription médicale, un plan de campagne pour les travaux
d’hygiène et de prophylaxie571.
Ainsi dégagé le kaléidoscope des services publics administratifs locaux
municipaux, bien que la liste ne soit pas exhaustive. Quid des services
publics industriels et commerciaux municipaux ?
Paragraphe 2 : les services publics industriels et commerciaux
communaux
Les communes ont l’habilitation pour intervenir dans le domaine
économique, notamment par la création et la gestion des SPIC ; comme par
exemple les abattoirs, les marchés, les foires, les boulangeries, les
pâtisseries, les poissonneries, les parkings etc. C’est l’interprétation que
l’on fait de la lecture de l’article 46 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16
février 2000, selon lequel, les délibérations du conseil municipal portant sur
la création, la modification ou la suspension des marchés et foires peuvent
faire l’objet d’un sursis à exécution suite au recours introduit devant le juge
de référé par l’autorité de tutelle. Le même article (al.10) prévoit
l’intervention des communes dans le domaine économique et social, par voie
d’exploitation directe, simple participation financière, exécution des travaux

570 Article 51 de la loi n°033/PR/2006 du 11 Décembre 2006 ci-haut citée.

571 Article 27 de l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985 ci-haut citée.

282
d’intérêt public, création et organisation des services publics communaux à
caractère industriel, commercial et social.
Au demeurant, si les interventions de l’administration communale
énumérées au paragraphe précédent concernent les activités à but
désintéressé, il n’en demeure pas moins que la commune, à certaines
circonstances et sous certaines conditions, se comporte comme un
commerçant ou un industriel, réalisant des bénéfices572. Ces circonstances
constituent à cet effet le leitmotiv de son intervention dans le secteur
économique, en plus des différentes aides apportées aux entreprises en
difficultés, ainsi que toutes autres subventions et garanties. La commune
intervient dans le domaine économique en créant des SPIC communaux,
sous la forme d’EPIC. Le Professeur Jean-François LACHAUME soulignait
pour le cas français que dès le début du XXème siècle, les communes sont
intervenues dans le domaine économique, ne serait-ce que par leurs
initiatives visant à créer, au profit de leurs habitants, un service public ayant
un objet commercial (boulangerie, alimentation, boucherie communale, etc.)
et c’est afin de pourvoir à leurs besoins compte tenu de l’absence ou de
l’insuffisance des initiatives purement privées en la matière573. Le juge
administratif, réservé à l’égard de ces interventions relevant du socialisme
municipal, posa deux conditions pour reconnaître la légalité de celles-ci : un
besoin de la population et une carence ou une insuffisance de l’initiative
privée, la conjonction des deux faisant l’intérêt public local justifiant
l’intervention.
Dans le même ordre d’idée, le législateur tchadien a reconnu la nécessité
d’impliquer les communes dans le développement des activités industrielles
et commerciales. C’est pourquoi il prescrit à travers la loi n°033/PR/2006 du
11 Décembre 2006, qu’en matière de commerce et d’industrie, « la commune
reçoit les compétences suivantes :
- (…) la création et l’organisation des établissements publics à
caractère industriel, commercial et touristique ;
- la création de tout équipement urbain marchand ;
- la promotion des activités commerciales, industrielles, (…) »574.
Mais avant cette législation de 2006, la loi organique n°002/PR/2000 du
16 février 2000, prévoyait déjà que « les délibérations du conseil municipal
portant sur les matières ci-dessous peuvent faire l’objet d’un sursis à
exécution suite au recours introduit devant le juge de référé par l’autorité de
tutelle :
- la création, la transformation des services ou des emplois
entrainant une aggravation des charges budgétaires ;

572 Même s’il faut reconnaitre que celles-ci ne constituent pas la finalité première recherchée par
ma commune.
573 LACHAUME (J-F), L’Administration communale, op. cit, P. 98.
574 Article 36 de la loi n°033/PR/2006 du 11 Décembre 2006 ci-haut citée.

283
 - l’intervention des communes dans le domaine économique par voie
d’exploitation directe, simple participation financière, exécution des
travaux d’intérêt public, création et organisation des services publics
communaux à caractère industriel et commercial »575.
En effet, les SPIC diffèrent fondamentalement des SPA étudiés
précédemment sur trois (3) points : d’abord, le régime financier de leur
exploitation doit ressortir un équilibre du budget, sans subvention du budget
communal. Ensuite, le droit applicable aux relations individuelles entre eux
et leurs usagers est le droit privé. De même, leurs agents sont régis par le
droit privé, hormis le Directeur Général et le Comptable, s’il a la qualité de
Comptable public. De cette relation naît enfin le 3ème critère qu’est celui de
la compétence du juge judiciaire en cas de litige. C’est à cet effet que la
jurisprudence du Conseil d’Etat français détermine l’équilibre entre le
respect de la liberté du commerce et de l’industrie (qui s’oppose à
l’intervention des collectivités locales en matière économique) et les
circonstances particulières de temps et de lieu, qui peuvent faire apparaitre
l’intérêt public de ces activités (et qui justifient alors ces interventions). La
loi du 2 mars 1982- 213 a, comme pour le département, étendu les
possibilités d’intervention de la commune en matière économique et sociale.
En outre, la loi du 7 juillet 1983- 597 a déterminé le régime juridique des
Sociétés d’Economie Mixte Locales (SEML). Elles peuvent être créées pour
réaliser des opérations d’aménagement et de construction, pour exploiter des
SPIC ou pour toute autre activité générale, sous réserve du respect de la
liberté de commerce et de l’industrie et sous le contrôle du juge
administratif. La SEML doit prendre la forme d’une société anonyme et les
collectivités territoriales détenir plus de la moitié du capital et des voix dans
les organes576.
Dans la présentation qui suit, les termes SPIC et EPIC s’équivalent.
Toutefois, l’on pourra employer SPIC pour désigner le service public en tant
qu’activité (critère fonctionnel ou matériel) et EPIC pour désigner
l’organisme en charge de ce service public (critère organique). Aussi,
n’ayant pas la prétention d’étudier tous les services publics industriels et
commerciaux communaux au Tchad, nous jugerons mieux étudier ici
quelques-uns, à titre d’exemple. Les caractéristiques de ceux étudiés ici sont,
nous estimons, analogues à celles de ceux qui échapperaient ou seraient
perdus de vue dans la présente étude. A cet effet, nous recensons les SPIC
communaux entre autres :
A- les Abattoirs municipaux :
Ils sont des SPIC car les différentes taxes instituées sur l’abattage
d’animaux dans le périmètre communal montrent que les abattoirs
municipaux remplissent les critères propres à de tels services. Tel est le cas

575 Article 46 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.

576 V. circ. 16 juil. 1985, J.O, 24 aout 1985, p. 9785.

284
de l’article 83 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000
précitée, qui prévoit que le Conseil municipal peut instaurer des redevances
pour rémunérer un service rendu à l’avantage général ou exclusif des usagers
par l’administration communale. Parmi ces redevances figure la taxe
d’abattage. C’est aussi le sens de l’article 63 de la loi n°011/PR/2004 du 07
juin 2004 portant régime financier et fiscal des CTD, qui dispose que « la
taxe d’abattage est perçue par animal abattu dans l’enceinte de l’abattoir
situé dans le périmètre communal et entretenu par la commune selon le taux
fixé par la loi de finance (…) ». L’article 38, A de l’ordonnance
n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985, précise le même contenu. Ainsi, la lecture
des différences réglementations sus énumérées prête à comprendre que la
commune bénéficie sans nul doute de l’habilitation pour la création et la
gestion d’un abattoir municipal, considéré comme un EPIC local. Pour cette
raison, des abattoirs sont aménagés dans toutes les communes du Tchad. Ils
doivent permettre l’abattage des animaux dans des conditions descentes et
hygiéniques. Le Tchad étant un pays d’élevage, on ne pourrait concevoir
qu’il puisse exister une ville ou une commune ne disposant pas de ce service.
B- les places de marchés :
Les marchés dont il est question ici sont des structures bien délimitées et
circonscrits, servant de plateformes d’échanges de marchandises. Il ne faut
donc pas les confondre avec les marchés publics, en tant que contrats
administratifs par lesquels une personne publique ou son mandant, charge
une personne privée de la réalisation des travaux, la fourniture des biens
mobiliers ou la prestation des services.
En effet, les marchés sont des EPIC communaux, du fait que, pour leur
fonctionnement, la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précité,
prévoit que le Conseil municipal peut instaurer des redevances pour
rémunérer un service rendu à l’avantage général ou exclusif des usagers par
l’administration communale577. De ces redevances il est prévu des droits de
place sur les marchés. La loi n°011/PR/2004 du 07 juin 2004 portant régime
financier et fiscal des CTD, fixe des taxes rémunératoires constituant des
droits de place sur les marchés et qui font l’objet de paiement quotidien,
hebdomadaire ou mensuel578. C’est aussi ce que prévoit l’article 38
l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985.
Au demeurant, la création des marchés est l’un des services minimum
que doit assurer la commune à ses habitants. C’est donc à juste titre que la
loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 portant statut particulier de la ville de
N’Djaména, prévoit à la charge des communes d’arrondissements, que
chaque Conseil d’arrondissement doit mettre en place un minimum de
service de base à même de satisfaire les besoins fondamentaux des
populations. Chaque Conseil d’arrondissement œuvre donc pour la

577 Article 83 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.

578 Article 56 de loi n°011/PR/2004 du 07 juin 2004 ci-haut citée.

285
promotion et l’amélioration du cadre de vie des populations par un certain
nombre de services dont la gestion des marchés de quartiers579. Ainsi, dans
chaque commune du Tchad, on rencontre des marchés. Certaines communes,
en fonction de leur importance démographique, ne comptent qu’en seul.
D’autres par contre renferment plusieurs, par arrondissement voire par
quartiers. Il serait difficile de préciser ici le nombre exact des marchés
communaux au Tchad. Mais pour ce qui concerne les marchés de quartiers,
on constate qu’il n’est généralement pas prévu des endroits appropriés et
prévus d’avance. Dans la plupart des cas, ils occupent des rues et des espaces
réservés à d’autres fins.
C- les foires :
Etudier les foires au rang des services publics industriels et commerciaux
semble peu perplexe, mais non incongru à la vérité. Les foires, entendues
comme des expositions, des salons ou encore des grands marchés ouverts au
public où l’on vend en général plusieurs sortes de marchandises et qui ont
lieu à des dates et en un lieu fixés (généralement en milieu rural), peuvent
être organisées par les communes. Celles-ci les organisent généralement en
prélude ou à l’occasion des grandes fêtes, telle que celle de la SENAFET et
du 8 Mars. L’on se souvient encore de celle organisée par la commune de
Danamadji en Mars 2003 à l’occasion de la SENAFET de la même année.
En effet, la foire rassemble quasiment toutes les caractéristiques d’un
SPIC, à l’instar des marchés étudiés ci-haut, où la commune, en rendant ce
service public d’échanges de biens et de services à sa population, tire aussi
des dividendes en instaurant des taxes et redevances. La distinction réside au
niveau de son caractère temporaire ou périodique ; mais cette situation peut
être tempérée par le fait qu’il existe aussi dans certaines communes – surtout
rurales – des marchés hebdomadaires et donc périodiques.
La foire est un SPIC et le législateur tchadien à travers la loi
n°011/PR/2004 du 07 juin 2004 portant régime financier et fiscal des CTD,
fixant les taxes rémunératoires des CTD, précise que les taxes
rémunératoires constituant les droits de place sur les foires peuvent faire
l’objet, selon le cas, de paiement quotidien, hebdomadaire ou mensuel580. De
même, l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985, prévoit, en ce qui
concerne les recettes ordinaires, que les produits des droits de place perçus
dans les foires constituent les produits des impôts et taxes obligatoires581.
La création des foires et marchés par les communes a préoccupé le
législateur tchadien au point de soumettre l’habilitation au seul Conseil
municipal ; cette création étant susceptible de recours devant le juge
administratif par l’autorité de tutelle. C’est ainsi que la loi organique
n°002/PR/2000 du 16 février 2000, dispose que « les délibérations du

579 Articles 15 et 16 de la loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 ci-haut citée.

580 Article 56 de la loi n°011/PR/2004 du 07 juin 2004 ci-haut citée.
581 Article 38 de l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985 ci-haut citée.

286
conseil municipal portant sur les matières ci-dessous énumérées peuvent
faire l’objet d’un sursis à exécution suite au recours introduit devant le juge
de référé par l’autorité de tutelle :
- la création, la modification ou la suppression des marchés et
foires »582.
A cet effet, le Maire, à travers ses attributions en matière de police
municipale, à l’obligation d’assurer le maintien du bon ordre dans les foires,
lorsque celles-ci sont instituées par le Conseil municipal.
D- les parkings :
Le parking, définit comme un endroit aménagé pour le stationnement et
le gardiennage des engins, a le caractère d’un EPIC, s’il est créé par la
commune qui en assure la gestion. Il va de soi qu’une telle gestion nécessite
des redevances au profit de la commune en contrepartie du service rendu.
Toutefois, il faut souligner que la prise en compte des parkings n’intervient
qu’à des rares cas dans la législation sur la décentralisation au Tchad.
Néanmoins, le législateur ne l’a pas totalement perdu de vue. C’est ainsi
qu’on peut lire dans la loi n°011/PR/2004 du 07 juin 2004 portant régime
financier et fiscal des CTD, qui, en prévoyant des taxes rémunératoires et
des redevances au profit des CTD, dispose que « le tarif ou le taux de la taxe
rémunératoire ou de la redevance, dont le produit ne peut excéder
globalement le coût raisonnablement estimé du service qu’elle rétribue, est
déterminé en tenant compte, à l’exclusion de toute marge bénéficiaire :
- de l’amortissement normal des équipements et installations y
compris, le cas échéant, les accès immédiats et parkings aménagés au
bénéfice des usagers »583.
C’est la seule disposition qui prévoit, d’après nos recherches, « des
parkings aménagés au bénéfice des usagers ». A cet effet, l’habilitation de la
commune pour la création des parkings est donc sans conteste. Néanmoins, il
se pose un souci en ce qui concerne l’organe habilité à les créer, du fait du
mutisme juridique sur la question. Mais puisqu’il s’agit d’un service public
local, nous estimons que c’est à l’organe délibérant, le Conseil
municipal, que revient ce pouvoir de création.
Cependant, le constat démontre que ce service est au Tchad, quasiment
entre les mains de l’initiative privée. C’est généralement les particuliers et
les associations qui créent les parkings pour le stationnement et le
gardiennage des engins autours des lieux publics (marché, stades, formations
sanitaires, cinémas, Institutions publiques etc.). Toutefois, la commune ne
perd pas totalement le contrôle de cette activité car, c’est elle qui délivre les
autorisations de fonctionnement. Elle fixe à cet effet des taxes sur leur
exploitation.

582 Article 46 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.

583 Article 9 la loi n°011/PR/2004 du 07 juin 2004 ci-haut citée.

287
 En somme, les communes ont l’habilitation pour créer des pharmacies,
des restaurants, des stations de lavages d’engins, des alimentations, des
supers marchés, des hôtels et auberges, des usines de fabrication de glace,
des boulangeries, des pompes distributrices de carburant, etc. en tant
qu’EPIC, en fonction de leurs ressources et aux seules conditions, comme
évoqué ci-dessus, qu’il y ait un réel besoin pour la population et une
absence, une carence ou une insuffisance de l’initiative privée.
Paragraphe 3 : les services publics sociaux et touristiques
communaux
Les services publics sociaux et touristiques constituent la 3ème catégorie
de services publics prévue par le législateur tchadien, après les services
publics administratifs et industriels et commerciaux. En effet, regrouper
certaines activités de l’administration communale dans cette rubrique n’est
pas fortuit. La justification tient du fait que ces services ont une nature
hybride car, ils empruntent tantôt les caractéristiques propres aux SPA,
tantôt celles propres aux SPIC. Pour ce fait, il serait incohérent de les inclure
totalement dans l’une ou l’autre des deux catégories.
En effet, les services publics sociaux se rapprochent plus des SPA que
des SPIC, lorsqu’on s’en tient au but désintéressé qu’ils poursuivent. Mais
lorsqu’on se tourne du côté de leur mode gestion, il ressort qu’ils sont
proches des SPIC, vues les règles de droit privé qui gouvernent leurs
rapports avec les usagers et les agents. Toutefois, pour beaucoup d’auteurs,
les services publics sociaux sont une catégorie de service public disparu. Les
services publics touristiques quant à eux sont proches des SPIC, que ce soit
sur l’aspect pécuniaire – même si ceci n’est pas forcément le premier but
recherché – ou sur le mode de gestion. A titre d’exemple, l’entrée sur tout
site touristique est généralement payante. En effet, les communes
développent ou encouragent des activités touristiques, dans le dessein
d’attirer des touristes, et par voie de conséquences, réaliser des économies à
travers les diverses taxes et redevances. Pour ce qui concerne leur mode de
gestion, celui-ci relève du droit privé et donc assimilable aux SPIC car, le
régime juridique régissant les rapports entre ces services et les usagers et
agents relèvent du droit privé.
Les services publics sociaux ne seront pas traités dans la présente partie.
Nous les avons déjà abordés dans le domaine socio-sanitaire, lorsque nous
présentions les SPA communaux. Il s’agit en réalité des services se
rapportant au domaine de l’action sociale, telle que la participation de la
commune à la création des logements sociaux et la gestion des centres
sociaux, l’assistance aux personnes vulnérables, aux personnes nécessiteuses
et aux personnes en situation de sinistre, tel que déjà étudiés ci-haut. La
clarification de leur rapprochement, tantôt avec les SPA, tantôt avec les
SPIC, permettait juste de souligner leur mode de gestion.
Pour ce qui concerne les services publics touristiques en revanche, il
s’agit des activités se rapportant au développement touristique, comme nous

288
l’avions déjà mentionné. La loi n°033/PR/2006 du 11 Décembre 2006
portant répartition des compétences entre l’Etat et les CTD, prévoit que la
commune reçoit la compétence pour la promotion des activités
touristiques584. C’est ainsi que le décret n°421/PR/PM/MASTSP/2014 du 20
juin 2014 fixant les clés de répartition des ressources financières entre la
commune de la Ville de N’Djaména et les communes d’arrondissements
prévoit au bénéfice de la commune de la Ville de N’Djaména (65%) et des
communes d’arrondissement (35%) des recettes fiscales et parafiscales sur
les taxes de développement touristique585. Dans le même ordre, la loi
n°011/PR/2004 du 11 février 2004 portant régime financier et fiscal des
CTD prévoit aussi que les communes peuvent instituer selon des modalités
bien définies, la taxe de développement touristique586. Ce qui signifie que le
service public touristique n’est pas perdu de vue par les textes sur la
décentralisation au Tchad.
Le service public touristique entre dans le cadre des activités à visée
économique de la commune. Les parcs, les forêts classées, les aires de
chasse, les réserves fauniques, les cases zoologiques etc. sont créés par les
communes qui en ont la possibilité, non seulement pour améliorer le cadre
de vie de leurs populations mais aussi, pour attirer des personnes
susceptibles de participer à l’économie locale. En outre, si les communes ne
créent pas directement tous les services en lien avec les activités touristiques,
tels que les hôtels, les auberges etc., elles prennent le soin d’y assurer
l’hygiène, la sécurité et la salubrité ; étant entendu que ce sont ces structures
qui accueillent les touristes. La commune perçoit à ce titre la taxe de séjour
qui est assise sur le nombre réel des nuitées pour les hôtels sur un tarif
journalier forfaitaire par chambre pour les auberges situées dans le périmètre
communal. Cette taxe est perçue selon un tarif établi par délibération du
Conseil municipal et est versée périodiquement à la recette communale.
A cet effet, la taxe de développement touristique est perçue dans les
conditions et modalités fixées par la loi n°001/PR/2002 du 07 janvier 2002 et
l’article 9 de la loi n°007/PR/2004 du 11 février 2004.
Cependant, l’on constate dans le domaine touristique l’initiative privée
qui ne saurait être passée sous silence. Des personnes privées créent dans les
périmètres de certaines communes des centres touristiques, telle que la Case
Zoologique de Koundoul (CaZoK) dans la commune de Koundoul.
L’exploitation de tels centres est subordonnée à l’autorisation préalable de
l’autorité municipale qui en instaure une taxe. Ce qui fait aussi que
l’exploitant fixe en contrepartie des redevances au titre de chaque visite.

584 Article 36 de la loi n°033/PR/2006 du 11 Décembre 2006 ci-haut citée.

585 Article 3 du décret n°421/PR/PM/MASTSP/2014 du 20 juin 2014 ci-haut cité.
586 Article 16 – 17 de la loi n°011/PR/2004 du 11 février 2004 ci-haut citée.

289
 En somme, les communes peuvent créer des services publics
administratifs, industriels, commerciaux, sociaux, touristiques, etc. dans le
dessein de répondre directement ou indirectement aux besoins de leurs
populations. Les études faites jusque-là démontrent une telle habilitation.
Quid de leurs modes de gestion ?
Paragraphe 4 : les modes de gestion des services publics communaux
Les textes organisant la décentralisation au Tchad confient aux CTD la
gestion des services publics, sans pour autant préciser explicitement les
modes. A titre d’illustration, la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février
2000 portant statuts des CTD, prévoit que le Conseil municipal peut
délibérer sur la création et l’organisation des services publics communaux à
caractère industriel, commercial et social ; lesdites délibérations pouvant
faire l’objet d’un sursis à exécution suite au recours introduit devant le juge
de référé par l’autorité de tutelle587. De même, la loi n°009/PR/2005 du 15
juillet 2005 portant statut particulier de la Ville de N’Djaména, précise que
« le conseil municipal règle par délibérations les matières relevant de la
compétence de la commune et présentant un intérêt pour l’ensemble de
l’agglomération de N’Djaména telles qu’énumérées ci-après :
- la création et le mode de gestion des services et organismes
personnalisés de la commune, la gestion du personnel (etc.) »588.
La lecture de cette dernière disposition laisse comprendre qu’il appartient
à l’organe délibérant communal de déterminer les modes de gestion de ces
services. L’article 9 de la même loi réitère le pouvoir de création et de
gestion desdits services par le Conseil municipal, tout en précisant que les
délibérations se rapportant à cette matière ne deviennent exécutoires
qu’après approbation par l’autorité de tutelle. C’est à ce niveau qu’on
constate un contrôle d’opportunité à priori car, si en cette matière – et dans
bien d’autres, prévues par le même article – le législateur soumet l’exécution
des délibérations municipales à l’approbation préalable de l’autorité de
tutelle, ceci voudrait tacitement reconnaitre le pouvoir d’appréciation de
l’opportunité des actes des collectivités locales par cette autorité. Or, la
logique de la décentralisation, et même la Constitution en son article 204 al.
2 prévoit que « les délibérations des Assemblées locales sont exécutoires de
plein droit ». Le législateur pose une dérogation à ce principe, en prévoyant
à l’article 47 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 que les
délibérations du Conseil municipal exécutoires de plein droit ne concernent
que celles qui sont non soumises à approbation. En principe, l’on doit
préconiser plutôt le contrôle de légalité a posteriori, peu importe l’acte en
cause. Par ce contrôle, l’autorité de tutelle ne pourra que demander au juge
administratif d’annuler de telles délibérations (ou saisir directement
l’autorité municipale et lui faire comprendre son intention de faire annuler

587 Article 46 – 10 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.

588 Article 8 de la loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 ci-haut citée.

290
l’acte par le juge administratif) et non les apprécier lui-même. Sinon, en
disposant ainsi, le législateur créé un frein à la libre administration des
communes.
Au demeurant, on entend ici par mode de gestion d’un service public, la
manière dont un service public est assuré. Elle renferme les règles prévues
pour cette gestion, en même tant que les pratiques. Ces règles concernent
l’organisation du service, son fonctionnement, la gestion des ressources
humaines, matérielles et financières ainsi que ses relations avec les usagers,
agents et autres services etc. De ce fait, les modes de gestion varient lorsqu’il
s’agit d’un SPA, d’un SPIC ou des services publics sociaux et touristiques.
Et même à l’intérieur de chaque catégorie, l’organe responsable du service
peut décider des modes de gestion différents.
Les modes de gestion des services publics communaux, qu’ils soient
administratifs, commerciaux, industriels, sociaux ou touristiques sont
variables. Toutefois, l’on se limite ici à la régie, à l’établissement public et à
la délégation de service public avec ses différentes composantes.
A- La régie
Tiré du latin « regere » qui signifie diriger, la régie est un mode de
gestion d’un service public, soit par la personne publique responsable dudit
service (régie directe) soit par une autre personne, publique ou privée,
extérieure à la personne publique responsable (régie intéressée).
En effet, on parle de régie directe lorsque le service public est
directement assuré par la personne publique dont il dépend. Le service
public est assuré par cette personne publique à travers ses propres moyens
matériels, humains et financiers. Dans le cadre communal dont il est
question ici, il s’agit des services publics assurés par l’autorité municipale à
travers son personnel, ses équipements, ses matériels, ses ouvrages589 et ses
fonds. On parle de la régie municipale, pour désigner le mode de gestion
directe d’un service public communal à caractère industriel et commercial
doté de l’autonomie financière (et parfois de la personnalité juridique).
En revanche, la quasi-totalité des SPA communaux sont gérés en régie
directe. Les exemples sont légion : les commissariats de police municipale,
les services de voirie, les services d’état civil etc. Néanmoins, certains SPA
communaux peuvent être régis de manière intéressée en fonction des
nécessités.
La régie intéressée quant à elle est le mode de gestion d’un service public
qui consiste à confier ledit service à un régisseur, personne privée
généralement, qui n’assure ni les frais d’établissement et ne supporte ni les
risques mais, est intéressé financièrement aux résultats de l’exploitation.
Autrement dit, c’est un contrat par lequel une entreprise est chargée de gérer
un service public pour le compte d’une collectivité publique, moyennant une

589Néanmoins, la commune peut gérer ses services publics en régie directe tout en louant ces
équipements, matériels et ouvrages.

291
rémunération versée par la collectivité et indexée sur le chiffre d’affaire
réalisé590. C’est une forme de délégation de service public. Dans la plupart
des cas, les SPIC communaux sont gérés par le mode de la régie
intéressée.591
B- L’établissement public
L’établissement public peut être propre à une commune ou un organisme
de coopération. Propre à une commune c’est-à-dire créé par cette dernière.
Un organisme de coopération c’est-à-dire né de la coopération décentralisée
(établissement public de coopération intercommunale – EPCI592), créé par
plusieurs communes. En effet, l’établissement public est une personne
morale spécialisée, rattachée à une ou plusieurs collectivités territoriales
(établissements nationaux ou locaux). Soumis au principe dit de spécialité,
l’établissement public assure la gestion d’un service public ou d’une activité
incombant à l’administration. Il est soumis à des règles diverses qui varient
en fonction de ses différentes catégories. On rencontre quelque fois des
prérogatives de puissance publique dans ses actions.
L’établissement public peut être administratif, industriel ou commercial,
scientifique et culturel, touristique, social etc. L’établissement public
administratif est une catégorie d’établissement public gérant un service ou
une activité de caractère administratif et soumis à un régime de droit public.
Exemple : les bibliothèques municipales, les écoles primaires, maternelles et
garderies municipales, etc. L’établissement public industriel et commercial
est la catégorie d’établissement public qui, gérant un service ou une activité
à caractère économique, est principalement soumis à un régime de droit
privé593. On peut citer à titre d’illustration, les abattoirs municipaux, les
parkings municipaux etc.

590 ROUAULT (M-C), L’essentiel de l’organisation administrative, op. cit, p. 23.

591 Toutefois, il faut distinguer la régie en matière de service public de la mise en régie qui est
une sanction du droit des marchés publics, appelé encore réadjudication à la folle enchère, qui
consiste à substituer à l’entrepreneur coupable d’une faute dans l’exécution du marché, un
régisseur choisi par l’administration qui poursuit cette exécution aux frais et risques de cet
entrepreneur. Il faut également le distinguer de la régie dans la comptabilité publique qui est un
mécanisme dérogatoire à la règle de la séparation des ordonnateurs et des comptables et qui
permet à un agent de l’administration (le régisseur), soit de régler directement une dépense au
moyen d’une avance qui lui est consentie par le comptable (régie d’avance) soit de percevoir et
de détenir temporairement une recette en attendant de la reverser au comptable (régie de
recette). Voir pour plus de détails, CORNU (G) (Dir.), Le vocabulaire juridique, op. cit, p. 876
– 877.
592
L’établissement de coopération intercommunale (généralement dans le cadre de
l’intercommunalité) est un établissement public à fiscalité propre correspondant à une
communauté intercommunale (communauté d’agglomération, communauté urbaine…) qui est
administré par le conseil de la communauté et un président, et qui, dans l’espace de solidarité,
exerce de plein droit, au lieu et place des communes membres, les compétences que détermine la
loi en matière de développement, d’aménagement, de logement, de service collectifs, etc.
593 Pour d’amples éclaircissements sur la définition de l’établissement public, voir CORNU (G)

(Dir.), Le vocabulaire juridique, op. cit, p. 417 – 418.

292
 C- La délégation de service public
La délégation de service public consiste, pour une personne morale de
droit public, à confier par contrat, à une personne publique ou privée appelée
délégataire, la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité. La
rémunération du délégataire est substantiellement liée aux résultats de
l’exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construire des
ouvrages ou d’acquérir des biens nécessaires au service. Il faudrait que la
rémunération « propre » du délégataire (sous forme de redevances perçues
directement sur les usagers du service) ait une influence suffisante sur
l’équilibre financier du contrat. Autrement dit, le délégataire doit assumer un
véritable risque économique et financier594. On distingue plusieurs types de
délégations de services publics dont :
- La concession595 par laquelle le concessionnaire se voit confier la
réalisation d’un équipement public et la gestion du service public qui s’y
attache (exemple : concession d’autoroute). La concession est
l’archétype du contrat octroyant le droit d’exploiter un service ou un
ouvrage596. Le concessionnaire est chargé d’exploiter le service et
supporte les dépenses de premier établissement, travaux et
investissements nécessaires à l’exploitation du service597. L’ordonnance
n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985, portant organisation des communes

594 Voir C.E, 30 juin 1999, SMITOM : le Conseil d’Etat français a estimé qu’un service
d’enlèvement des ordures ménagères était bien une délégation de service public alors que la
rémunération propre du cocontractant n’était que de 30% de sa rémunération globale, les 70%
restant étant versés par la collectivité.
Voir aussi, VANLANG (A), GONDOUIN (G) et INSERGUET-BRISSET (V), Dictionnaire
de droit administratif, Paris, Sirey, 7ème édition, 2015, p 160.
595 Il sied tout d’abord de préciser qu’il existe trois (3) types de concessions en Droit

administratif :
Le premier désigne la convention consistant à confier à un particulier, une société notamment,
l’exécution des travaux ou ouvrages (voies ferrées, ouvrage de production et de distribution de
gaz et d’électricité, réseau d’adduction d’eau, les concessions d’autoroute etc.) et la gestion du
service public qui en résulte.
Le deuxième renvoi à la concession de voirie qui permet une occupation privative prolongée du
domaine public : concessions funéraires, concessions de place dans les halls et les marchés
communaux etc. Il s’agit des contrats n’ayant d’autres buts que l’occupation du domaine public
dans des conditions plus ou moins favorables à l’occupant selon la conformité ou la
compatibilité avec l’affectation domaniale. Ce sont de contrats à contenu plus complexe car
comportant une obligation de service public (concession de plage par exemple).
Le troisième enfin, désigne les concessions d’aménagement qui sont des contrats passés par une
personne publique avec un aménageur public ou privé afin que celui-ci assure la maîtrise
d’ouvrage des travaux et équipements relatifs à l’opération d’aménagement, réalise les études et
la commercialisation des biens situés sur le périmètre de la convention. Le concessionnaire peut
également être chargé d’acquérir les terrains nécessaires par l’expropriation ou la préemption.
Pour les différentes définitions, voir VANLANG (A), GONDOUIN (G) et INSERGUET-
BRISSET (V), Dictionnaire de droit administratif, op. cit, p. 99 – 102.
596 MORALES (M), « Le prix négatif dans les marchés publics », AJDA, 3 août 2015, p. 1530.
597 ROUAULT (M-C), L’essentiel de l’organisation administrative, op. cit, p. 23.

293
 de moyen exercice, prévoit au titre des recettes ordinaires, les produits
des services concédés598. Le Décret N°529/PR/PM/MCD/2011 du 1er
juin 2011 portant création et attributions des services des CTD, prévoit
aussi la concession du service d’enlèvement des ordures dans le cadre
départemental lorsqu’il dispose que le service de santé, hygiène et
assainissement est chargé d’assurer le contrôle du service concédé
d’enlèvement des ordures ménagères et industrielles599.
- L’affermage aux termes duquel la personne publique, après avoir
réalisé elle-même les investissements et les travaux nécessaires, confie
au « fermier » l’exploitation du service public (exemple : affermage de
la distribution d’eau potable). En contrepartie, ce dernier perçoit une
rémunération tirée des recettes de l’exploitation. L’affermage, proche de
la concession, s’en distingue dans la mesure où le fermier n’a pas à
financer les dépenses de premier établissement. Les ouvrages qu’il
utilise lui sont remis par la collectivité affermante pour l’exploitation du
service et il doit, en contrepartie, reverser une partie des sommes perçues
sur les usagers du service à cette collectivité publique, de manière à
couvrir les investissements qu’elle a réalisé600 ;
- Les contrats de régie intéressée601, de gérance et de mandat pour
lesquels le cocontractant perçoit un intéressement lié aux résultats de
l’exploitation du service602. Ce sont des contrats par lesquels une
entreprise est chargée de gérer un service public pour le compte d’une
collectivité publique, moyennant une rémunération versée par la
collectivité et indexée sur le chiffre d’affaire réalisé603.
En effet, lorsque la commune décide de confier des services à des
établissements publics ou à des personnes privées via a délégation de service
public, sur lesquelles elle exerce des contrôles sur l’organisation et le

598 Article 38 de l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985 ci-haut citée.

599 L’article 35 – 7 du décret N°529/PR/PM/MCD/2011 du 1er juin 2011 ci-haut cité.
600 ROUAULT (M-C), L’essentiel de l’organisation administrative, op. cit, p. 23.
601 La régie intéressée est une modalité de délégation contractuelle du service public. Au

régisseur, personne privée le plus souvent, est confiée la gestion quotidienne du service tandis
que la collectivité conserve la responsabilité générale de ce dernier. Le régisseur n’est pas
rémunéré par les usagers, mais essentiellement par la collectivité. Sa rémunération est liée aux
résultats de sa gestion : amélioration de la qualité du service, économie réalisées dans la gestion,
gains en productivité… VANLANG (A), GONDOUIN (G) et INSERGUET-BRISSET (V),
Dictionnaire de droit administratif, op. cit, p. 406.
602 Mais dans la plupart des cas, sa rémunération est essentiellement forfaitaire (fixée à l’avance

et versée par la collectivité). Or, lorsque la rémunération du cocontractant n’est pas

substantiellement liée aux résultats de l’exploitation, il n’y a pas de délégation de service public.
En outre, « les contrats de régie intéressée et de gérance sont généralement conclus pour la
gestion des services publics peu « rentables » voire déficitaires ». Ils sont en tout état de cause,
soumis à la procédure de publicité et de mise en concurrence; voir C.E, 16 Avril 1996,
Commune de Lambesc ; C.E, 30 Juin 1999, SMITOM et LLORENS (F), « Typologie des
contrats de la commande publique », op. cit.
603 ROUAULT (M-C), L’essentiel de l’organisation administrative, op. cit, p.23.

294
fonctionnement, elle doit néanmoins tenir compte de l’autonomie de gestion
reconnue à ses partenaires (EP pour les premiers et SEML, Associations,
sociétés commerciales pour les second) dans l’exercice de leurs activités. Le
législateur tchadien est aussi regardant sur la compatibilité du statut des
concessionnaires (ou des délégataires de services publics en général) avec le
mandat électif local. C’est ainsi qu’on peut lire par exemple à l’article 15 de
la loi n°007/PR/2002 du 05 juin 2002 portant statuts des communautés
rurales : « ne sont pas éligibles pendant la durée de leur service et dans les
circonscriptions où ils exercent :
- les entrepreneurs ou concessionnaires lorsqu’ils sont liés par une
convention les plaçant de façon permanente dans une situation de
dépendance ou d’intérêt vis-à-vis de la communauté rurale ».
Cette règle est tacitement, nous le pensons, étendue autres niveaux de
collectivités locales.
En somme, si l’on s’est limité à l’étude des services publics ci-hauts
dégagés, il ne faut pas prétendre avoir épuisé la diversité et les divers
contours des services publics communaux, étant entendu que cette
démonstration se fie plus aux prescriptions textuelles, donc normative. La
réalité sur le terrain peut révéler des aspects plus ou moins différents. La
commune, en fonction des attributions qui lui sont reconnues, peut créer
d’autres services publics, pourvu qu’ils entrent dans les catégories déjà
précisées. Aussi, la création de ces services doit obéir aux conditions
financières car, comme le prescrit la loi organique n°002/PR/2000 du 16
février 2000 précitée, « toute création de service ou d’emploi nouveau ne
peut être opérée qu’après ouverture préalable d’un crédit au chapitre
correspondant du budget »604. Toutefois, même dans le cas où la loi ne le
prévoit pas expressément, la commune peut toujours créer un service public,
si l’intérêt local le recommande, et ceci n’est pas pour autant une illégalité.
La théorie générale du droit de la décentralisation offre à la commune,
comme à toute collectivité locale, la possibilité de créer des services publics
locaux en tant que de besoins.
En effet, la réalité de la multiplicité des services publics communaux
corrobore la thèse du Professeur Jean-François LACHAUME, lorsqu’il
constatait déjà en 1994 en France, qu’« à vouloir en dresser une liste
exhaustive, ce qui n’est guère possible d’ailleurs, on n’échappe pas à un
inventaire à la Prévert compte tenu de la diversité de l’objet de ces services,
ce qui permet, par là-même, de souligner leur importance dans la vie
quotidienne des habitants »605. Ainsi, l’analyse des compétences dévolues et
exercées par les communes du Tchad dans le domaine du service public
démontre à suffisance le caractère polyvalent de ces derniers dont parle cet
auteur. La commune, contrairement aux Établissements publics ayant des

604 Article 53 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.

605 LACHAUME (J-F), l’Administration communale, op. cit, p.15.

295
attributions spécialisées, telles que vu plus haut, intervient dans presque tous
les domaines. Néanmoins, il sied encore de préciser que tous ces services ne
relèvent pas dans leur ensemble d’une essence communale. Certains sont en
réalité des services créés par l’Etat mais rétrocédés aux communes. Cet
aspect sera abordé dans la troisième partie de l’ouvrage consacrée aux
relations entre l’Etat et les CTD.
Il faut souligner enfin que la création des services publics dans les
communes ne se fait pas de manière uniforme. Autrement dit, toutes les
communes ne sont pas obligées de créer les mêmes services publics (surtout
ceux entrant dans le domaine économique). Il se pose à ce niveau la question
d’adaptation des services publics aux réalités locales. Un service public en
bonne marche dans une commune ne saurait forcement l’être dans une autre,
compte tenu des disparités environnementales, écologiques, économiques et
des potentialités en ressources humaines de chacune d’elles.

296
 CONCLUSION DE LA DEUXIEME PARTIE

L’étude des structures décentralisées, telle que nous l’avons mené,

démontre à suffisance la pertinence d’un tel système de gouvernance. Pour
dire objectivement, la décentralisation est un système d’aménagement du
pouvoir et de gouvernance propice pour un pays en construction comme le
Tchad – comparé au système fédéral – lorsqu’elle est suivie d’une volonté
politique réelle, nous voulons dire une décentralisation pratiquée selon les
règles de l’art.
Les raisons de l’internalisation de ce système se situent non seulement
sous l’angle administratif, mais bien plus, sous les angles politiques,
économiques et sociaux. Nous soulignons avec le doyen Maurice
HAURIOU que « les raisons… de la décentralisation (territoriale) ne sont
point d’ordre administratif, mais bien d’ordre constitutionnel. S’il ne
s’agissait que du point de vue administratif, la centralisation (autrement dit,
la déconcentration) assurerait au pays une administration plus habile, plus
impartiale, plus intègre et plus économe que la décentralisation. Mais, les
pays modernes n’ont pas besoin seulement d’une bonne administration, ils
ont besoin aussi de la liberté politique »606. C’est aussi à juste titre que le
doyen Georges VEDEL affirmait que « la décentralisation a une valeur
démocratique puisqu’elle se ramène à faire gérer le maximum d’affaires par
les intéressés eux-mêmes ou par leurs représentants »607. La reconnaissance
de ce système d’administration est donc avérée car, « si l’on gouverne bien
que de loin, l’on administre bien que de près »608. M. Alexis DE
TOCQUEVILLE reconnaissait en ce système et en ses institutions, une
certaine liberté du peuple, lorsqu’il affirme que « c’est dans la commune que
réside la force des peuples libres. Les institutions communales sont à la
liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la
portée du peuple ; elles lui en font gouter l’usage paisible et l’habituent à
s’en servir. Sans institutions communales, une nation peut se donner un
gouvernement libre, mais elle n’a pas l’esprit de la liberté »609. A ces idées
s’ajoute celles du Professeur Marie-Christine ROUAULT pour qui « cette
décentralisation (territoriale) répond à des raisons d’ordre pratique et
politique. D’un point de vue pratique, elle constitue une recette pour assurer
la diversité dans l’unité, en tenant compte de la variété des besoins locaux
tout en maintenant une suffisante unité de vues dans la gestion
administrative, par un certain contrôle du pouvoir central ; un moyen de

606 HAURIOU (M), Précis de droit administratif, 12ème édition, p.80, cité par ROUAULT (M-
C), L’essentiel de l’organisation administrative, op. cit, p. 30.
607 VEDEL (G), Droit administratif, Paris, PUF, 2e édition, 1961, p.460.
608 Décret français du 25 mars 1852 sur la décentralisation administrative.
609 DE TOCQUEVILLE (A), De la démocratie en Amérique, 1ère partie, chapitre 5, 1835, p.1.

297
décongestionner l’administration centrale qui a été de plus en plus chargée
au fur et à mesure que le rôle de l’entreprise administrative augmente sous
l’influence des idées interventionnistes et socialistes ; elle permet à
l’administration d’avoir une meilleure connaissance des problèmes
administratifs locaux et de mieux statuer sur eux. D’un point de vue
politique, la décentralisation apparaît comme une conséquence directe du
principe de la démocratie représentative, étendue de l’organisation
constitutionnelle à l’organisation administrative. Dans un Etat construit sur
la base de la démocratie représentative, le peuple se gouverne lui- même ; il
choisit ses gouvernants par voie de l’élection. Cette solution se transpose
dans le domaine de l’administration locale »610. Ceci est d’autant plus réel
car, « la décentralisation est aussi un moyen de concilier les impératifs de
l’unité nationale avec le respect de l’identité des diverses communautés qui
la composent »611. Raisons suffisantes pour les pouvoirs publics au Tchad
qui ne doivent pas seulement se limiter à légiférer sur la décentralisation
mais bien plus la pratiquer, la vulgariser et l’enseigner car, nous sommes
convaincus que le droit, lorsqu’il n’est pas vulgarisé, semble ne pas exister.
Il est donc grand temps pour ceux-ci, de traduire en des actions concrètes,
les objectifs généraux fixées par la politique de décentralisation
administrative territoriale afin d’adapter la gouvernance locale aux réalités
endogènes car, une bonne gouvernance est celle qui est assise sur la
confiance de la population, enseigne-t-on. Les autorités tchadiennes doivent
se démener pour tenir la promesse faite lors les assises du 15 Janvier au 07
Avril 1993 au Palais de 15 Janvier à N’Djaména. En réalité, si depuis 1993
la décentralisation était déjà mise en œuvre au Tchad, nous pourrions déjà
proposer de passer à une étape plus a avancée de cette décentralisation, c’est-
à-dire proposer que le Tchad passe de l’Etat unitaire décentralisé à un Etat
régional compte tenu de ses diversités socioculturelles. Toutefois, la
consécration de la décentralisation ne passe pas sans contribution citoyenne,
nous voulons dire, sans une prise de conscience collective. Pour cela,
l’attachement à la chose publique doit être fort vivace. Cet
attachement doit se traduire non seulement par la protection de biens
matériels, mais aussi par la dénonciation des manquements constatés dans
tous les secteurs de la gouvernance publique, et donc au niveau local. L’Etat,
ses partenaires, de même que les citoyens, doivent œuvrer pour la
responsabilisation des pouvoirs locaux afin que le développement local soit
une réalité perceptible.

610ROUAULT (M-C), L’essentiel de l’organisation administrative, op. cit, pp. 30 – 31.

611 ROUX (J-C) (Dir.), Organisation administrative, décentralisation et administration
territoriale au Tchad et en France, op. cit, p. 11.

298
 TROISIEME PARTIE

LES RELATIONS ENTRE LES DIFFERENTES

ADMINISTRATIONS AU SEIN DE L’ETAT

Les administrations centrale, déconcentrée et décentralisée, ainsi que les

services publics qu’ils créent n’évoluent pas en vase clos. Il existe une
perméabilité entre eux. En d’autres termes, il existe des relations de nature
variée que ces entités entretiennent. L’Etat et ses services publics collaborent
avec les collectivités locales et leurs services. Les collectivités locales
collaborent entre elles dans plusieurs domaines, de même que les services
publics qu’elles créent. La collaboration entre les collectivités locales se fait
sous le contrôle de l’Etat car, « l’Etat garantit et organise la solidarité entre
les collectivités territoriales décentralisées (…) »612.
Au demeurant, les relations entre ces structures publiques sont encadrées
par la législation sur la décentralisation. Pour ce faire, le législateur tchadien
s’est attelé pour prévoir, ne serait-ce que pour l’essentiel, les types de
rapports que les collectivités territoriales (l’Etat y compris) entretiennent les
unes avec les autres. Ces relations s’inscrivent en grande partie dans le cadre
de collaborations, d’assistance, d’appui et de complémentarité. Néanmoins,
comme toute activité sociale, il peut survenir dans ces rapports des relations
de type conflictuel dont les modes de gestion peuvent s’avérer amiables,
juridictionnels ou non.
Il serait donc commode d’étudier dans un premier temps, les relations
entre l’administration de l’Etat et les administrations locales (Chapitre 6),
puis dans un second temps, les relations entre les administrations locales
(Chapitre 7).

612 Article 107 de la loi n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée.

299
 CHAPITRE 1

LES RELATIONS ENTRE L’ADMINISTRATION

CENTRALE ET LES ADMINISTRATIONS LOCALES

Les relations renvoient ici à l’ensemble des méthodes et techniques

utilisées par les différentes administrations en vue de soutenir leurs activités
et d’en favoriser le développement. Elles traduisent aussi les situations dans
lesquelles ces administrations sont susceptibles d’agir mutuellement les unes
sur les autres, en créant de liens de dépendance ou d’influence. Ainsi, l’Etat,
y compris ses structures déconcentrées et ses services publics, agissent en
interaction avec les collectivités territoriales décentralisées et leurs services
publics. Et même si dans les faits il peut naître des désaccords, l’objectif
premier de ces relations consiste à mettre en œuvre des actions pouvant
assurer aux uns et aux autres des intérêts réciproques. Toutefois, l’Etat, lui-
même géniteur des collectivités locales qui en dépendent, doit se comporter
en tant que parrain dans ces relations. Raison pour laquelle les CTD lui
affichent une certaine dépendance613, en dépit du fait qu’il est reconnu à ces
entités une autonomie de gestion. Les relations entre l’Etat et les CTD sont
prévues par le législateur tchadien, à l’exemple de la loi organique
n°002/PR/2000, qui dispose en son article 101 que « l’Etat entretient avec
les collectivités territoriales décentralisées des relations contractuelles,
d’assistance, de conseil et de contrôle »614. Et l’article 106 de la même loi de
renchérir que « l’Etat soutient et facilite le développement des collectivités
territoriales décentralisées par une assistance financière, matérielle et
technique ». Au vu de ce qui précède, il sera mis en relief dans le présent
chapitre, les relations de partenariat entre l’Etat et les collectivités locales
(section1) et le contrôle de l’Etat sur les collectivités locales (section2).
SECTION 1 : les relations de partenariat entre l’Etat et les
collectivités locales
L’Etat et les collectivités locales qui le constituent sont d’abord des
partenaires. C’est d’ailleurs ce qui ressort du point 3 des orientations
stratégiques du SDD qui préconise de construire la décentralisation dans un
cadre partenarial. Cette relation de partenariat que nouent ces derniers sont
définis en tenant compte des intérêts nationaux et locaux. Elles se traduisent
généralement par des projets Etat-collectivités locales et la gestion commune
des services publics. Mais dans une autre mesure, on assiste aux cas où l’Etat

613 Les différentes dotations et subventions accordées à ces dernières témoignent cette
dépendance.
614 Cette disposition est reprise comme telle à l’article 171 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du

06 août 2018 portant statuts des Collectivités Autonomes, précitée.

301
transfère ou rétrocède des services publics aux CTD. A cet effet, il est
pertinent d’étudier chacun de ces types de relations afin d’en saisir leur
quintessence.
Paragraphe 1 : les projets Etat-collectivités locales
Les collectivités locales, en tant que personnes morales de droit public,
dépositaires de l’autonomie administrative, financière, patrimoniale et
économique, ont l’aptitude de concevoir et gérer des projets en commun
avec l’Etat. Les projets dont il est question ici sont un ensemble d’activités
ou d’opérations réfléchis et mis en œuvre pour atteindre des objectifs bien
définis. Le législateur tchadien parle en termes de contrat lorsqu’il fait
allusion aux projets Etat-CTD. C’est dans ce sens qu’il a prévu à travers la
loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000, que « l’Etat et les
collectivités territoriales décentralisées peuvent définir par contrat leurs
interventions communes dans tous les domaines d’intérêt public local »615.
Ces contrats s’inscrivent dans le cadre des actions de développement,
comme le prévoit l’article 109 de ladite loi.
Paragraphe 2 : la gestion commune des services publics
Les communautés rurales, les communes, les départements et les régions
« concourent » avec l’Etat à l’administration du territoire et au
développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique. Les
services publics sont ceux que nous avons d’étudier dans la première et la
deuxième partie du présent ouvrage. Ainsi, c’est la Constitution elle-même
qui pose les bases de la gestion commune des services publics par l’Etat et
les CTD. Il en est ainsi lorsqu’elle dispose en son article 209 que « les
collectivités territoriales décentralisées assurent dans les limites de leur
ressort territorial et avec le concours de l’Etat :
- la sécurité publique ;
- l’administration et l’aménagement du territoire ;
- le développement économique, social, sanitaire, culturel et
scientifique ;
- la protection de l’environnement ».
On peut lire davantage une telle prescription à travers la loi
n°033/PR/2006 du 11 décembre 2006, selon lequel, « les collectivités
territoriales décentralisées concourent avec l’Etat à l’administration et à
l’aménagement du territoire, au développement économique, socio-éducatif,
sanitaire, culturel et scientifique ainsi qu’à la protection et à la mise en
valeur de l’environnement et à l’amélioration du cadre de vie »616. Toutes
les activités énumérées par les deux textes constitutionnel et législatif sont
des services publics. Certains sont purement administratifs, d’autres sont

615 Article 108 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée ; article 177
de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités Autonomes,
précitée.
616 Article 2 de la loi n°033/PR/2006 du 11 décembre 2006 ci-haut citée.

302
industriels et commerciaux, sociaux etc. Par les expressions « avec le
concours de l’Etat » et « concourent avec l’Etat », le constituant crée une
relation de collaboration entre l’Etat et les CTD dans leur gestion. Ainsi,
vice versa, soit c’est l’Etat qui intervient à la rescousse des CTD soit ce sont
ces dernières qui interviennent à la rescousse de l’Etat dans cette gestion. Un
exemple patent de la gestion commune des services publics entre l’Etat et les
CTD se rencontre au niveau du service de la police. A ce niveau, la loi
organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée, prévoit que « les
services compétents de l’Etat en matière de police nationale ou de sécurité
sont à la disposition du maire pour l’exécution des mesures de police
nationale. Les dépenses de police nationale sont à la charge de l’Etat. Les
communes peuvent être appelées à participer aux dépenses de
fonctionnement de la police nationale dans la mesure de leur possibilités
budgétaires»617. C’est à cette fin que l’on observe dans les communes
urbaines, des agents de la police nationale au service des autorités
municipales, soit dans la régulation de la circulation soit dans la lutte contre
la délinquance urbaine, etc. Par ailleurs, il faut aussi préciser que pour ce qui
concerne la mobilisation des impôts de l’Etat dont le produit est attribué aux
communes, la détermination de l’assiette et l’émission des impositions sur
rôle sont de la responsabilité de l’agent de l’Etat au service des impôts en
fonction dans le ressort de la commune618.
Un autre trait caractéristique de la gestion commune des services publics
entre l’Etat et les CTD consiste en l’affectation à ces dernières des
personnels de l’Etat, étant entendu que les personnels de l’Etat sont chargés
d’une mission de service public. A cet effet, le décret
n°528/PR/PM/MCD/11 du 1er Mai 2011 portant Conditions et modalités de
mise à la disposition des collectivités territoriales décentralisées des services
déconcentrés de l’Etat, dispose que « la mise à disposition consiste en la
fourniture de prestation à une collectivité territoriale décentralisée »619. Il
renchérit davantage que « les services déconcentrés de l’Etat outre leur
mission traditionnelle ont vocation à conseiller, appuyer et soutenir les
collectivités territoriales décentralisées »620. A cet effet, le même décret
précise encore que pour accomplir sa mission, chaque CTD peut solliciter les
prestations des services déconcentrés de l’Etat implantés dans le ressort
territorial de la collectivité concernée621. Cette mise à la disposition des
services déconcentrés de l’Etat est assurée par le représentant de l’Etat dans
la collectivité, poursuit l’article 4 dudit décret.

617 Article 71 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.

618 Articles 6 et 7 de la loi n°011/PR/2004 du 7 juin 2004 portant régime financier et fiscal des
CTD.
619 Article 1er al. 2 du décret n°528/PR/PM/MCD/11 du 1er Mai 2011 ci-haut cité.
620 Article 2 du même décret.
621 Article 3 du décret n°528/PR/PM/MCD/11 du 1er Mai 2011 ci-haut cité.

303
 Néanmoins, la mise à la disposition des CTD des services déconcentrés
de l’Etat obéit à certaines règles de forme et de fond. Ainsi, toute CTD
sollicitant les prestations d’un service déconcentré de l’Etat doit introduire
auprès du représentant de l’Etat une requête de mise à disposition
accompagnée du programme annuel d’activités à réaliser. La requête de mise
à disposition doit comporter les mentions suivantes : l’indication du service
sollicité, la nature et l’objet ainsi que la durée de la mise à disposition.
Chaque année, l’autorité de tutelle réunit les représentants des CTD
sollicitant une mise à disposition de services déconcentrés de l’Etat et les
chefs des services techniques déconcentrés concernés en vue de statuer sur
les requêtes de mise à disposition. A l’issue de cette réunion annuelle de
programmation, il est dressé un calendrier annuel d’intervention des
différents services techniques déconcentrés de l’Etat dans les collectivités
territoriales décentralisées. Chaque requête de mise à disposition fait l’objet
d’une convention entre le représentant de l’Etat et le Président de l’organe
exécutif de la CTD concernée. Cette convention fixe la nature, la durée de la
mise à disposition, le détail des moyens et des ressources nécessaires, le
calendrier d’exécution des missions ou travaux et d’une manière générale,
toutes les obligations des parties. Et lorsque les circonstances l’exigent, le
représentant de l’Etat peut, après avis ou à la demande des autorités
décentralisées, réaménager le calendrier annuel de mise à disposition des
services déconcentrés de l’Etat. Dans ce cas, le représentant de l’Etat en
informe immédiatement les collectivités dont les programmes en exécution
subissent des modifications de calendrier. Aussi, en cas de force majeure ou
de nécessité urgente, le représentant de l’Etat peut suspendre provisoirement
l’exécution d’une convention de mise à disposition, et en informer l’autorité
décentralisée concernée. Néanmoins, la mise à disposition ne modifie ni le
statut du service ni celui de son personnel. Toutefois, pour l’exécution
correcte des prestations sollicitées, l’autorité décentralisée dispose d’un
pouvoir d’instruction et de contrôle sur les moyens mobilisés dans le cadre
de la convention de mise à disposition. En outre, pendant la mise à
disposition, les dépenses de fonctionnement autres que les salaires du
personnel sont à la charge de la CTD bénéficiaire conformément à
l’évaluation précise et détaillée annexée à la convention de mise à
disposition. En cas de litige ou de conflits nés à l’occasion de l’exécution
d’une convention de mise à disposition entre un service déconcentré de
l’Etat et une CTD, chacune des parties peut soumettre le différend à
l’autorité de tutelle pour une tentative de conciliation. A défaut de
conciliation, la partie qui le désire peut soumettre le litige au tribunal
administratif622. Ainsi, si telle est prescrite la gestion commune des services
publics entre l’Etat et les CTD, quid du transfert desdits services ?

622 Articles 5 à 12 du Décret n°528/PR/PM/MCD/11 du 1er mai 2011précitée.

304
 Paragraphe 3 : le transfert des services de l’Etat aux collectivités
locales
Dans la logique de sa politique de décentralisation, le législateur
tchadien a procédé à une répartition de compétences entre l’Etat et les
différentes collectivités locales. Cette répartition de compétences est faite sur
la base de loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statuts
des CTD ; la loi n°007/PR/2002 du 05 juin 2002 portant statuts des
communautés rurales; la loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 portant statut
particulier de la Ville de N’Djaména ; la loi n°033/PR/2006 du 11 décembre
2006 portant répartition des compétences entre l’Etat et les CTD ; de
l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985 portant organisation des
communes de moyen exercice, pour ne citer que celles-ci. Le système de
répartition des compétences est sous-tendu par des principes. Ainsi, à l’Etat
reviennent les affaires d’intérêt national et aux CTD les affaires d’intérêt
local623. C’est à cette fin qu’il est traditionnellement reconnu aux Conseils
élus des CTD d’assurer la gestion des « affaires locales ». Ceci les autorise à
régler « les affaires de leurs compétences » ; étant entendu que les notions
d’affaires locales, d’affaires d’intérêt local et d’affaires de leurs compétences
(en parlant des CTD) renvoient à une même signification.
En effet, la répartition des compétences est effectuée par le législateur
selon le principe du « bloc de compétences » ou de « close de compétence
générale ». Ce dernier a pour objet d’affecter un ensemble de compétences à
une seule collectivité pour éviter les financements croisés et assurer les
partages des responsabilités, mais aussi pour éviter d’éventuels

623 Notion simple a priori qui renvoie aux fondements de la décentralisation territoriale, la
reconnaissance juridique de l’existence de collectivités étant liées à celle d’intérêt locaux et au
principe de spécialité des personnes morales, en l’espèce les collectivités territoriales.
Formulation reconnue, ensuite retenue pour chaque conseil : le conseil municipal règle les
affaires de la commune, le conseil départemental les affaires du département et le conseil
régional celles de la région, c’est ce que l’on appelle souvent la clause de compétence générale.
Nombreux sont les auteurs à souligner que le critère des affaires locales est introuvable. Sur le
plan juridique, faute de trouver un critère acceptable, on admet que les affaires locales sont celles
pour lesquelles compétence est reconnues aux collectivités locales, étant entendu que les affaires
en question ont un lien avec le territoire de la collectivité ; le législateur a toujours été convaincu
qu’il existait des affaires locales qui s’opposaient aux affaires nationales et qu’il ne faisait que
prendre acte de ce fait ; le législateur souhaite, puisque les compétences sont enchevêtrées, que
leur répartition entre collectivités et Etat s’effectue en distinguant celles qui sont mises à la
charge de l’Etat et celles dévolues aux communes, départements, régions, de telle sorte que
chaque domaine de compétence ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en
totalité soit à l’Etat, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions ; il revient au
juge administratif, dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir ou d’un déféré préfectoral,
de déterminer si l’intervention de la collectivité présente un caractère d’intérêt communal,
départemental ou régional selon les cas, en bref, si elle relève bien de sa compétence… (VAN
LANG (A), GONDOUIN (G), INSERGUET- BRISSET (V), Dictionnaire de droit
administratif, op. cit ; pp. 25-27).

305
empiètements. Toutefois, le législateur n’a pas pu cependant éviter des
chevauchements.
Le transfert de compétences permet le transfert des services. Ce dernier
est mis en point par des conventions passées entre le représentant de l’Etat et
les exécutifs locaux. Selon « le principe de compensation », à chaque
compétence transférée par l’Etat, c’est-à-dire à chaque charge financière
nouvelle, correspond le transfert d’une ressource destinée à l’assumer. Ainsi,
les services publics étant des charges, l’Etat, en les transférant aux CTD met
à la charge de ces dernières des charges financières. Et à titre de
compensation, il permet à ces collectivités locales d’instituer diverses taxes
et redevances en contrepartie. Parfois, et fréquemment d’ailleurs, il est
obligé de venir au secours des collectivités locales par diverses subventions
et dotations : dotations de décentralisation, de fonctionnement,
d’équipement, etc.
Le transfert des services de l’Etat aux collectivités locales peut être suivi
du transfert d’une partie du patrimoine de l’Etat à ces dernières. C’est
l’exemple de la région où l’article 4 de la loi organique n°002/PR/2000 du
16 février 2000, prévoit que l’Etat peut concéder des bâtiments
administratifs à la région.
Par conséquent, il faut aussi relever que les CTD bénéficient dans une
certaine mesure des taxes sur les services de l’Etat. Il s’agit de la part qui
leur revient de droit sur le produit des impôts et taxes perçus au profit du
budget de l’Etat appelés centimes additionnelles. Certaines taxes de l’Etat
sont carrément rétribuées aux CTD. C’est le cas de l’article 79 de la loi
organique n°002/PR/2000 précitée qui dispose que « les impôts de l’Etat
dont le produit est attribué aux communes sont :
- la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties ;
- la taxe sur la valeur locative des locaux professionnels ;
- la taxe superficielle ;
- la contribution des patentes ;
- la contribution des licences ;
- la taxe civique ».
En outre, en cas de nécessité et à titre exceptionnel, l’Etat peut allouer
aux communes des subventions d’équilibre financier624.
Le terme transfert de services apparait aussi à l’article 8 de la loi
n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 portant statut particulier de la ville de
N’Djaména selon lequel, « le conseil municipal règle par délibérations les
matières relevant de la compétence de la commune et présentant un intérêt
pour l’ensemble de l’agglomération de N’Djaména telles qu’énumérées ci-
après :
- la réalisation et l’entretien des infrastructures de voirie et
d’assainissement dont la gestion est transférée à la commune (…) ».

624 Article 87 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée.

306
 Aussi, en parcourant la loi n°033/PR/2006 du 11 décembre 2006 portant
répartition des compétences entre l’Etat et les CTD, l’expression « la
participation à …» revient de manière récurrente. Et si toutes ces
collectivités « participent à… », cela laisse croire qu’il s’agisse sans doute
de la participation aux côtés de l’Etat. Et même si les CTD peuvent
participer aux côtés de personnes privées, dans le cas prévu par la loi ci-
dessus, il s’agit bien évidement de l’Etat. Cette supposition trouve une
légitimation à l’article 57 de cette loi qui prévoit que « les compétences qui
n’ont pas fait l’objet de transfert par la présente loi relèvent du domaine de
l’Etat. Elles pourront être transférées ultérieurement par la loi ». Enfin, bien
qu’il ne s’agisse pas du transfert de services au plein sens du terme, l’article
45 de l’Ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985 portant organisation
des communes de moyen exercice dispose que « sous réserve des
dispositions des textes particuliers, tous les biens, travaux et établissement
des anciennes sous-préfectures urbaines deviennent propriétés des
communes de moyen exercice ».
Ainsi, il appert clairement que dans les relations de partenariat Etat –
collectivités locales, le transfert de services, des compétences et autres
ressources ou charges à ces dernières ne souffre pas de contestations. Aussi,
l’on a ressorti les relations de projet Etat-collectivités locales ainsi que la
gestion commune des services par ces deux entités. Que dire maintenant du
contrôle de l’Etat sur les CTD ?
SECTION 2 : le contrôle de l’Etat sur les collectivités locales
L’Etat, en tant que garant de la souveraineté nationale, de l’intégrité
territoriale, de la cohésion et de la solidarité nationales, doit assurer des
contrôles sur les collectivités territoriales décentralisées, afin d’éviter
d’éventuels éclatements ou scission et parvenir au développement inclusif de
toute la communauté nationale. A cette fin aussi, il assure la coordination de
toutes les activités menées par celles-ci. Pour ces raisons, il institue des
contrôles multiformes sur les CTD, tant sur leurs organes que sur les actions
menées par ces derniers. Toutefois, ce contrôle doit tenir compte du principe
de la libre administration des collectivités locales prévu par les législations
sur la décentralisation au Tchad. A cet effet, il ressort des études de la
législation qu’il est prévu des types de contrôles que l’Etat exerce par
l’entremise de ses agents sur les CTD d’une part, et les autorités habilitées à
exercer ces contrôle dans des conditions bien définies par la règlementation,
d’autre part.
Paragraphe 1 : les types de contrôles de l’Etat sur les collectivités
locales
L’Etat exerce un certain nombre de contrôles sur les collectivités locales.
Ces contrôles sont prévues par la règlementation en vigueur car, « il existe
des lois qui attribuent au gouvernement central même de l’Etat une autorité
générale qui lui donne le droit d’étendre son bras sur diverses parties du
pays, de se substituer plus ou moins aux pouvoirs locaux, de s’interposer

307
dans l’exercice des compétences locales en soumettant la nation à une
direction unique, partant du centre jusqu’aux périphéries »625. A cet effet, il
sera mis en exergue ici le contrôle de légalité a postériori et le pouvoir
d’approbation des actes des autorités locales prévus par le régime juridique
des collectivités locales en vigueur. Néanmoins, le contrôle d’opportunité a
priori étant applicable par endroit, il sera abordé de manière superficielle à
l’entame du contrôle de légalité a posteriori.
A- le contrôle de légalité a posteriori
Avant les grandes réformes de la décentralisation intervenues en France
en 1982 et 1983, l’Etat exerçait sur les collectivités locales un contrôle très
rigoureux qualifié de contrôle « a priori » ou de contrôle « d’opportunité ».
Le contrôle a priori est mise en œuvre par le jeu de la tutelle administrative.
Celle-ci signifie que le pouvoir central conserve un droit de regard sur les
collectivités locales en même temps que des possibilités d’action. Ces
dernières apparaissent sous les aspects suivants :
1- l’annulation : l’organe décentralisé prend des décisions
mais celles-ci peuvent être annulées par l’autorité de tutelle ;
2- la suspension : l’exécution des décisions prises par
l’organe décentralisé peut être suspendue par l’autorité de
tutelle ;
3- l’approbation : l’application des décisions prises par
l’organe décentralisé est subordonnée à l’accord express ou
tacite de l’autorité de tutelle.
4- la substitution d’action : si les organes décentralisés
n’agissent pas, l’autorité de tutelle rend à leur place les
décisions626.
Néanmoins, à voir au claire, si les pouvoirs d’annulation reconnus
autrefois à l’autorité de tutelle ont été supprimés, les pouvoirs de suspension,
d’approbation et de de substitution d’action par contre sont quant à eux
toujours applicables dans beaucoup de cas, dans le système de
décentralisation au Tchad.
Le contrôle d’opportunité a priori a été aboli en France avec les reformes
de la décentralisation intervenues aux sillages des législations de 1982 et
1983 pour faire place à un système de contrôle nouveau, le « contrôle de
légalité a posteriori ». Le Tchad, comme nous ne cessons de marteler son
mimétisme du système politico-administratif français, a institué ce nouveau
contrôle dans sa législation en matière de décentralisation à partir de l’année
2000, notamment à travers la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février
2000 portant statuts des CTD. C’est à cet effet qu’il est prévu dans les
législations tchadiennes « le contrôle a posteriori ». Celui-ci se pratique

625 NAHOUNNGAR BELEMGOTO BEKOUTOU, « Une déconcentration dynamique pour

la mise en œuvre d’une décentralisation harmonieuse », op. cit, p. 34.

626 Voir TROTABAS (L) et ISOART (P), Droit public, op. cit, p.126-127.

308
devant les juridictions administratives qui, sur saisine du représentant de
l’Etat ou de toute personne lésée, jugent la légalité de tous les actes
administratifs des collectivités territoriales. Un tel contrôle est prévu par la
loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée, qui dispose que
« tout acte, toute délibération du conseil régional qui n’est pas légalement
compris dans ses attributions ou entaché d’une illégalité quelconque est nul
et de nul effet. La nullité sera prononcée par le juge administratif à la
demande de l’autorité de tutelle ou d’un tiers qui a intérêt à agir »627.
Extension est ainsi faite à toutes les CTD. Il en est de même pour les
matières énumérées à l’article 20 de la même loi qui peuvent faire l’objet
d’un sursis à exécution décidé par le juge de référé à la demande de
l’autorité de tutelle.
B- le pouvoir d’approbation de l’autorité de tutelle
En dépit de l’instauration du contrôle de légalité a posteriori, qui sous-
entend la prééminence de la libre administration des CTD, il n’en demeure
pas moins que certains actes des organes locaux soient soumis à
l’approbation de l’autorité de tutelle avant de recevoir un caractère
exécutoire. Tel est le cas prévu par la loi organique n°002/PR/2000 du 16
février 2000 selon lequel, « l’initiative de modification de recettes et de
dépenses appartient au conseil régional et doit requérir l’approbation du
gouverneur »628.
En effet, il s’agit d’un système de contrôle par lequel le représentant de
l’Etat dispose des pouvoirs assez importants sur les actes des collectivités
locales. Il voudrait dire que si le représentant de l’Etat auprès d’une
collectivité locale n’approuve pas ou n’acquiesce pas un acte, une
délibération, celui-ci ou celle-ci ne pourrait revêtir le caractère exécutoire,
donc ne saurait s’appliquer. L’exemple de l’approbation par l’autorité de
tutelle des contrats d’emprunt est également un cas illustratif. C’est ainsi que
la loi n°007/PR/2002 du 05 juin 2002 portant statut des communautés rurales
dispose que « les communautés rurales peuvent contracter des emprunts
destinés à couvrir certaines dépenses d’investissement prévues au budget
après approbation de l’autorité de tutelle »629. Il en est de même pour une
panoplie de délibérations portant sur des matières énumérées par la loi
n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 portant statut particulier de la ville de
N’Djaména. Il s’agit notamment des délibérations portant sur :
- le programme de développement économique et social ;
- les budgets et les comptes ;
- les dons et les legs assortis de conditions ;

627 Article 15 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statuts des CTD ;
article 33 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités
Autonomes, précitée.
628 Article 23 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.
629 Article 69 de la loi n°007/PR/2002 du 05 juin 2002 ci-haut citée.

309
 - la création et le mode de gestion des services et organismes
personnalisés ;
- les opérations d’aménagement et d’urbanisme ;
- les projets de jumelage et de coopération avec d’autres
collectivités ;
- la fixation des taux des impôts et des taxes dans les limites
des maxima fixés par la loi ;
- la règlementation en matière de police administrative ;
- les emprunts et les garanties d’emprunt ou avals ;
- la prise de participations et toute intervention impliquant des
biens et des ressources de la commune630.
Ce pouvoir d’approbation concerne également les délibérations sur
matières prévues aux articles 20 et 21 de l’ordonnance n°017/PR/1985 du 24
juillet 1985 portant organisation des communes de moyen exercice.
Toutefois, il sied de préciser que pour ce cas, l’approbation relève de la
compétence des ministres de l’intérieur et des finances.
Au demeurant, il ne faut pas perdre de vue que par cette tacite
reconnaissance d’un pouvoir de contrôle a priori, les actes des autorités
locales sont susceptibles d’être laminés voire interrompus par l’autorité de
tutelle ; même s’il faut admettre que la tutelle a pour fonction de contenir
d’éventuels errements ou dérapages de la part des CTD.
Paragraphe 2 : les autorités habilitées à exercer le contrôle au nom
de l’Etat
Il faut toujours rappeler que les CTD sont soumis au contrôle de l’Etat
car, « la libre administration n’est pas un principe constitutionnel de portée
absolue. Les collectivités territoriales ne sont pas pleinement autonomes.
Elles supportent un contrôle de légalité sur leurs actes et un contrôle
budgétaire sur leurs décisions financières »631. Le contrôle exercé au nom de
l’Etat sur les CTD revient prioritairement aux autorités de tutelles installées
auprès de chacune d’elles. C’est d’ailleurs à cette fonction que renvoie la
tutelle. Néanmoins, dans certaines circonstances, d’autres autorités, centrales
en l’occurrence, se voient intervenir dans l’exercice de ce contrôle.
A- les autorités de tutelle
L’article 207 de la Constitution de la République du Tchad dispose :
« l’Etat assure la tutelle des collectivités territoriales décentralisées. Il est
représenté auprès de celles-ci par les chefs des unités administratives
déconcentrées chargés de défendre les intérêts nationaux et de faire
respecter les lois et règlements ». La loi n°002/PR/2000 du 16 février 2000
précitée, entérine cette disposition constitutionnelle en précisant que « l’Etat
est représenté auprès des collectivités territoriales décentralisées par les
autorités administratives que sont les gouverneurs de région, les préfets et

630 Article 9 de la loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 ci-haut citée.

631 ROUAULT (M-C), L’essentiel de l’organisation administrative, op. cit, p.53.

310
les sous-préfets »632. La tutelle ainsi instituée permet au représentant de
l’Etat auprès de la collectivité locale d’avoir un regard ou d’être informé de
tout ce qui est entrepris par les organes locaux. Il s’analyse en un véritable
contrôle du représentant de l’Etat sur les différentes CTD. A cette fin, les
autorités de tutelle sont installées au niveau de toutes les collectivités
locales : régional, départemental, communal et rural.
a- au niveau régional633 :
L’Etat est représenté au niveau de la région par le gouverneur de région.
C’est ce qui ressort de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000,
selon lequel, « la représentation de l’Etat est assurée dans la région par un
gouverneur de région, assisté d’un secrétaire général. Le gouverneur est le
dépositaire de l’autorité de l’Etat dans la région. A ce titre, il est le délégué
permanent du gouvernement. Il assure la tutelle du conseil régional, exerce
le contrôle de légalité sur les actes et veille à l’exécution des délibérations
»634. En outre, la loi organique n°019/PR/2010 du 13 octobre 2010
déterminant les principes fondamentaux de l’organisation administrative du
territoire de la République du Tchad, prévoit que « la région est le cadre de
représentation de l’Etat auprès de la collectivité territoriale décentralisée à
l’échelon régional (…) »635. Etant entendu que c’est la région qui assure la
coordination, le soutien et le contrôle de l’ensemble des services du conseil
régional ainsi que la réalisation des tâches d’intérêt régional, il est tout à fait
logique que le gouverneur de région, en qualité de premier responsable de
cette structure, assure la tutelle du Conseil régional.
L’exercice du pouvoir de tutelle autorise dans une certaine mesure le
gouverneur de région à se substituer au conseil régional, tel que nous avons
vu plus haut en ce qui concerne les types de contrôles exercés au nom de
l’Etat. Il en est ainsi par exemple pour les délibérations se rapportant au
budget. En effet, si avant le premier jour de l’année civile, le conseil ne se
réunit pas ou se sépare sans avoir voté le budget ou sans l’avoir voté en
équilibre réel, le gouverneur de région l’établit provisoirement d’office par
décision en prenant pour base le budget de l’année précédente. Le conseil
est convoqué dans les quinze (15) jours en session extraordinaire pour

632 Article 102 de loi n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.

Toutefois, les Sous-préfectures étant supprimées, la nouvelle législation prévoit que
« l’Etat est représenté auprès des collectivités autonomes par les autorités administratives que
sont les gouverneurs de provinces, les préfets de département et les administrateurs délégués
auprès des communes », article 172 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant
statuts des Collectivités Autonomes, précitée.
633 Le contrôle au niveau régional sera désormais exercé à titre de contrôle de l’autorité

provinciale du fait du changement d’appellation. Il sera donc exercé par le Gouverneur de

Province conformément à l’article 205 de la Constitution du 04 mai 2018.
634 Article 103 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée ; article 173

de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités Autonomes,

précitée.
635 Article 7 de la loi organique n°019/PR/2010 du 13 octobre 2010 ci-haut citée.

311
adopter le budget636. Aussi, c’est au gouverneur, représentant de l’Etat dans
la région, qu’il appartient de convoquer les premières réunions du conseil élu
de la région. C’est aussi lui qui installe les membres du bureau des conseils
nouvellement élus dans les soixante-douze (72) heures qui suivent leur
élection.
b- au niveau départemental637 :
L’article 8 al. 2 de la loi organique n°019/PR/2010 du 13 octobre 2010
déterminant les principes fondamentaux de l’organisation administrative du
territoire de la République du Tchad, dispose : « le département est le cadre
de représentation de l’Etat auprès de la collectivité territoriale décentralisée
à l’échelon départemental ». Quant à la représentation de l’Etat auprès des
organes de la collectivité départementale, il est prévu par la loi organique
n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée, que « la représentation de l’Etat
dans le département est assurée par le préfet de département assisté d’un
secrétaire général. Le préfet de département est le dépositaire de l’autorité
de l’Etat dans le département. A ce titre, il est le représentant du
gouvernement. Dans les conditions fixées par la loi, le préfet de département
exerce le contrôle de légalité sur les actes des collectivités territoriales
décentralisées. Il veille à l’exécution des délibérations des conseils
départemental et municipal et exerce le contrôle de légalité sur leurs
actes »638. La clarté de cette disposition législative permet de comprendre
plus aisément les prérogatives reconnues au préfet de département en qualité
d’autorité de tutelle ; tutelle qu’il exerce tant sur les organes délibérant et
exécutif départementaux que sur leurs actes. Néanmoins, le texte précise
aussi qu’il exerce cette tutelle sur les conseils départemental et municipal.
Ce dernier cas de figure sera étudié plus amplement dans la présentation qui
suit.
c- au niveau communal :
Aux termes de la loi organique n°019/PR/2010 du 13 octobre 2010
précitée, « la sous-préfecture est l’unité administrative de gestion. Elle est le
cadre de représentation de l’Etat auprès des communes et des communautés
rurales »639. Mais la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000
précitée a prévu d’emblée qu’ « auprès de la commune, la représentation de
l’Etat est assurée par le sous-préfet. Le sous-préfet est assisté, dans ses
fonctions de contrôle de légalité des actes de collectivités territoriales
décentralisées par son adjoint »640. Néanmoins, il sied de préciser à ce

636
Article 24 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée.
637 Il est à rappeler qu’avec la suppression du Département, ce contrôle n’existe plus. Il est étudié
ici juste à titre d’information sur l’histoire de l’organisation administrative au Tchad.
638 Article 104 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.
639 Article 9 de la même loi.
640 Article 105 de la même loi.

Toutefois, la nouvelle législation a Rectifié le tir en prévoyant que dans les communes, la tutelle
est assurée par le préfet de département assisté d’un Secrétaire général et des Administrateurs

312
niveau que le poste de sous-préfet adjoint n’existe plus. Aussi, faut-il
préciser que les communes sous tutelle du Sous-préfet ne sont pas des
communes chefs-lieux de départements. Sur celles-ci, c’est le préfet de
département qui exerce la tutelle. Et si tel n’est pas le cas, l’on se contente de
constater un conflit de compétence crée par le législateur qui prévoit à
travers la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée, que
« (…) Dans les conditions fixées par la loi, le préfet de département exerce
le contrôle de légalité sur les actes des collectivités territoriales
décentralisées. Il veille à l’exécution des délibérations des conseils
départemental et municipal et exerce le contrôle de légalité sur leurs
actes »641.
L’exercice de la tutelle sur la commune par le préfet du département lui
permet, en cas d’urgence, de suspendre provisoirement le conseil municipal
par arrêté motivé, pendant une durée n’excédant pas un (1) mois. Ceci lui
permet également de recevoir les démissions volontaires des membres du
conseil municipal ; ces démissions devenant définitives après accusé de
réception de l’autorité de tutelle ou à défaut de cet accusé de réception, un
mois après un nouvel envoi de la démission constatée par lettre
recommandée642.
Au demeurant, l’autorité de tutelle auprès de la commune, qu’elle soit
préfet ou sous-préfet, peut suspendre ou annuler soit d’office soit à la requête
de tout intéressé, les délibérations, décisions et règlements présentant un
intérêt personnel pour l’une ou l’autre des autorités y ayant participé. C’est à
ce niveau que l’on redoute qu’une telle arme entre les mains de l’autorité
administrative lui servirait à d’autres fins. De même, dans l’exercice des
fonctions de tutelle, et en cas d’inexécution par l’autorité municipale des
mesures prescrites par les lois et règlements ou en vertu de ceux-ci, le préfet
ou le sous-préfet peut, après mise en demeure, se substituer à elle et prendre
à cette fin toutes mesures utiles643. Ce pouvoir de substitution est, dans le cas
des communes de moyen exercice, conditionné par un compte rendu
immédiat au ministre de l’intérieur. En matière de police par exemple,
l’autorité de tutelle peut prendre dans tous les cas où il n’a pas été pourvu
par les autorités municipales et après mise en demeure, toutes mesures
relatives au maintien de l’ordre, à la sécurité et à la tranquillité publique. Ce
pouvoir de tutelle lui permet aussi de procéder directement ou par
l’entremise de son représentant, à l’inspection de la commune une fois par an
au moins. Il peut à cet effet proposer des mesures à prendre.

délégués (article 174 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des
Collectivités Autonomes).
641 Article 104 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée.
642 Articles 40 al. 2 et 42 de la même loi.
643 Articles 50 et 51 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée.

313
 L’autorité de tutelle peut convoquer en session extraordinaire le conseil
municipal en vue de la destitution du Maire ou du Maire adjoint nommé à
une fonction incompatible avec son mandat. Ceci peut intervenir après un
délai de quinze (15) jours si ces derniers n’ont pas par eux-mêmes fait une
déclaration d’option dans les quinze (15) jours. Il peut aussi suspendre par
arrêté motivé, le Maire ou l’adjoint qui, pour une cause postérieure à son
élection, ne remplit plus les conditions requises pour être Maire ou adjoint ;
qui se trouve dans un des cas d’incompatibilité ou d’inéligibilité et n’ayant
pas cessé immédiatement ses fonctions. Le préfet est tenu de convoquer
immédiatement le conseil municipal, en cas de démission ou de destitution
d’un Maire, pour élire son successeur.
Pour ce qui concerne le cas particulier de la Ville de N’Djaména, la
représentation de l’Etat auprès de cette dernière est assurée par le Délégué
général du gouvernement auprès de la Ville de N’Djaména, nommé par
décret en conseil des ministres. Il est le dépositaire de l’autorité de l’Etat
dans la commune. Il a rang, prérogatives et avantages de gouverneur de
région. Il est assisté dans ses tâches d’un secrétaire général nommé dans les
mêmes conditions que lui et ayant les mêmes avantages qu’un secrétaire
général d’une région. Le délégué général du gouvernement auprès de la Ville
de N’Djaména exerce un pouvoir hiérarchique sur les administrateurs
délégués placés auprès de chaque commune d’arrondissement. Ces derniers
sont nommés par décret. Il assure directement la tutelle du conseil municipal
de la ville et par l’intermédiaire des administrateurs délégués, la tutelle des
conseils d’arrondissements. Cette tutelle consiste, faut-il le rappeler, en un
contrôle de légalité sur les actes des organes délibérants et des exécutifs
municipaux. Elle peut lui permettre aussi de suspendre ces derniers. C’est ce
pouvoir de tutelle qui a donc permis au Délégué du gouvernement de
suspendre en janvier 2018, la municipalité de la commune de Ville de
N’Djaména, dirigée par Mme MARIAM DJIMET IBET, suite à une
correspondance adressée à lui par l’IGE. Néanmoins, elle fut réhabilitée le
même mois suite à une autre correspondance de l’IGE.
Au niveau des communes d’arrondissements, la représentation de l’Etat
est assurée par les administrateurs délégués ayant rang, prérogatives et
avantages de sous-préfets. Ils exercent pour le compte du Délégué général du
gouvernement, la tutelle de l’Etat sur les Conseils et les Maires
d’arrondissements.
En ce qui concerne les communes de moyen exercice, c’est le préfet ou le
sous-préfet selon le cas, qui exerce la tutelle644. Toutefois, c’est le Préfet qui
reçoit les procès-verbaux des réunions du comité de gestion et expédition de
toute délibération de la part du Président du comité de gestion. Il les
transmet à son tour au ministre de l’intérieur avec avis motivé.

644 Articles 23, 26 et 27 de l’Ordonnance n°017/PR/1985 du 24 juillet 1985 ci-haut citée.

314
 d- au niveau rural645 :
C’est le sous-préfet, représentant de l’Etat, qui exerce la tutelle sur les
organes de la communauté rurale. A cet effet, il est tenu d’assister lui-même
ou se faire représenter aux opérations de vote du président et des vice-
présidents du conseil rural. Il peut, de sa propre initiative ou à la demande de
toute personne, déférer devant le juge administratif tout acte et toute
délibération du conseil rural susceptible de nullité. Inversement, le conseil
rural peut aussi se pourvoir en annulation pour excès de pouvoir contre toute
décision explicite ou implicite de cette autorité de tutelle. Le sous-préfet
reçoit la transmission des décisions du président du conseil rural en
application des délibérations dans un délai n’excédant pas deux (2) mois. Il
procède au moins une fois par an, à l’inspection des communautés rurales et
propose des mesures à prendre. Cette inspection fait l’objet d’un rapport
dont la copie certifiée est adressée au président du conseil rural. Ce dernier
est tenu de le communiquer au conseil rural. Le Sous-préfet reçoit en outre
du président du conseil rural les copies des procès-verbaux de chaque
délibération, chaque avis, chaque vœu. C’est ainsi que la loi n°007/PR/2002
du 05 juin 2002 portant statuts des communautés rurales, prescrit que le
refus de transmettre à l’autorité de tutelle une délibération du conseil rural
constitue une faute pouvant entrainer la démission d’office du président du
conseil rural646.
La tutelle confère aussi au sous-préfet le pouvoir de substitution car, en
cas d’inexécution par l’autorité rurale des mesures prescrites, des lois et
règlements ou en vertu de ceux-ci, le sous-préfet peut se substituer à elle,
après mise en demeure et prendre à cette fin toutes mesures utiles. Il reçoit
les démissions volontaires des présidents et vice-présidents des conseils
ruraux qui ne deviennent définitives qu’à partir de leur acceptation. Il peut
suspendre le président du conseil rural ou les vice-présidents qui pour une
cause postérieure à leur élection ne remplissent plus les conditions requises
pour être élus ou qui se trouvent dans un des cas d’incompatibilité ou
d’inéligibilité et qui ne cessent pas leurs fonctions. Toutefois, le sous-préfet
n’a pas tout pouvoir sur le conseil rural ; tel le cas de la suspension moins
encore de la dissolution. En effet, sauf en cas d’urgence, le conseil rural peut
être suspendu provisoirement par arrêté motivé du Préfet de département qui
en informe l’autorité supérieure, c’est-à-dire le gouverneur de région. La
dissolution quant à elle relève du pouvoir central.
B- les autres autorités étatiques
Outre les représentants déconcentrés de l’Etat qui exercent directement la
tutelle sur les CTD, les autorités centrales, le gouvernement notamment, peut

645 Comme pour le Département, le contrôle de tutelle au niveau rural est étudié juste à titre de
connaissance sur l’Organisation administrative au Tchad car, la Communauté rurale a été
supprimée.
646 Article 56 de la loi n°007/PR/2002 du 05 juin 2002 précitée.

315
lui aussi dans une certaine mesure, agir directement sur les organes locaux.
C’est par exemple ce qui ressort de la lecture de l’article 17 de la loi
organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statut des CTD, aux
termes duquel : « lorsque le fonctionnement du conseil régional se révèle
impossible, le gouvernement peut prononcer sa dissolution par décret motivé
pris en conseil de ministres ; il en informe le parlement dans un délai
n’excédant pas soixante-douze (72) heures »647. Il en est aussi ainsi pour le
Conseil municipal qui ne peut être dissout que par décret motivé pris en
conseil des ministres et publié au J.O648. En outre, la loi ci-dessus prévoit
qu’en cas de démission ou de dissolution du conseil municipal ou
d’annulation d’opérations électorales, une délégation spéciale composée de 3
à 7 membres est nommée par décret du Premier ministre dans les quinze
jours qui suivent la démission ou la dissolution649.
Spécialement, le Ministre chargé de l’administration du territoire est aussi
habilité à exercer le contrôle sur les actes des collectivités locales. C’est le
sens de l’article 48 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000
précitée, qui dispose : « sont nulles de plein droit :
- les délibérations du conseil municipal portant sur un objet
contraire à ses attributions ou ayant eu lieu en dehors de sa réunion
légale;
- les délibérations prises en violation des textes législatifs ou
réglementaires.
La nullité de droit est prononcée par arrêté du Ministre chargé de
l’administration du territoire sur avis du préfet ».
Pareil pour la loi n°007/PR/2002 du 05 juin 2002 portant statuts des
communautés rurales qui prévoit que la dissolution du Conseil rural est
prononcée par arrêté motivé du Ministre chargé de l’administration du
territoire650. Pour ce qui concerne particulièrement les communes de moyen
exercice, le Ministre de l’intérieur651 reçoit de la part du préfet, la
transmission des délibérations du comité de gestion avec avis motivé. En
outre, précisant les structures et les organes de gestion de la décentralisation,
le « Manuel d’information et de sensibilisation sur la décentralisation au
Tchad », produit par le Ministère chargé de la décentralisation précité
mentionne que sous couvert de la Direction de la tutelle des collectivités
locales, le Ministère de l’Administration du territoire assure au niveau

647 La nouvelle législation prévoit exactement et en des mêmes termes ce type de pouvoir du
gouvernement sur le Conseil provincial ; voir les articles 35 et 93 de
l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités Autonomes
précitée.
648 Article 40 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée.
649 Article 41 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée.
650 Article 46 de la loi n°007/PR/2002 du 05 juin 2002 ci-haut citée.
651 Celui-ci peut être dans certains cas chargé de l’administration du territoire en fonction des

gouvernements.

316
central la coordination de la tutelle652. Il veille, à travers le contrôle au bon
fonctionnement des CTD et le transmet, pour approbation au Ministère des
finances.
Les autorités centrales sont aussi compétentes pour l’approbation des
actes des collectivités locales, du moins, de ceux des communes de moyen
exercice. Tel est le sens de l’article 20 de l’Ordonnance n°017/PR/1985 du
24 juillet 1985, selon lequel, « Ne sont exécutoires qu’après approbation des
ministres des finances et de l’intérieur, les délibérations suivantes :
- les aliénations, locations et échanges des propriétés communales ;
- le changement d’affectation d’une propriété communale affectée à
un service public ;
- le prolongement, l’élargissement, la suppression, la dénomination
des rues et places publiques, l’établissement et la modification des plans
d’alignement des voies publiques municipales ;
- l’intervention de la commune par voie d’exploitation directe ou par
simple participation financière dans les entreprises ayant pour objet le
fonctionnement des services d’assistance d’hygiène et de prévoyance
sociale ou la réalisation d’amélioration urbaine ».
Au demeurant, s’il tel sont prévues les relations Etat – CTD, il n’en
demeure pas moins que les collectivités locales nouent des relations entre
elles.

652 Ministère chargé de la décentralisation, ‘‘A l’Ecole de la Décentralisation’’, Manuel

d’information et de sensibilisation sur la Décentralisation au Tchad’’, op. cit, p. 33.

317
 CHAPITRE 2

LES RELATIONS ENTRE LES COLLECTIVITES

LOCALES

Dans un système de décentralisation, les relations entre les personnes

publiques ne se limitent pas qu’aux rapports Etats-Collectivités locales. Les
différentes structures issues de ce système, à savoir les CTD et leurs
établissements publics, sont aussi conviés à établir des relations multiformes
entre eux tant sur le territoire national que sur le plan international. Nous
estimons que par l’expression « construire la décentralisation dans un cadre
partenarial » contenu dans le SDD, les pouvoirs publics au Tchad cherchent
à établir des relations de partenariat entre l’Etat et les CTD en même temps
qu’entre ces dernières. Ces derniers types de relations prennent la
dénomination de « coopération décentralisée ».
En effet, au Tchad avec la Constitution de 1996 révisée, la coopération
décentralisée n’a pas trouvé pas un fondement express dans le texte
constitutionnel653. C’est le législateur qui, à travers la loi organique
n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statuts des CTD, prévoit une telle
coopération. Cette législation qui sera entérinée par bien d’autres, a consacré
deux (2) chapitres, les chapitres 13 et 14, à la coopération décentralisée. Le
chapitre 13 titré « De la coopération et des ententes inter-collectivités
territoriales décentralisées » est consacré aux types de coopérations entre les
collectivités locales au niveau national. Le chapitre 14, intitulé « De la
coopération internationale » est quant à lui consacré aux différents accords
de coopération que les collectivités locales tchadiennes sont habilitées à
signer avec celles des autres Etats.
Néanmoins, il ne faut pas perdre de vue que les relations entre les
collectivités locales se limitent aux rapports de coopération décentralisée. Il
arrive par endroit des relations de nature conflictuelle entre ces collectivités.
A cet effet, le présent chapitre déclinera dans un premier temps, la
collaboration entre les collectivités locales, tant sur le plan interne que sur le
plan international (Section 1). Dans un second temps, l’on se consacrera
dans la mesure du possible, à l’étude des relations conflictuelles entre ces
entités locales (Section 2).

653S’agissant de coopération décentralisée au niveau national, c’est récemment que l’article 211
de la Constitution du 04 mai 2018 a prévu que « lorsque le concours de plusieurs Collectivités
Autonomes est nécessaire à la réalisation d’un projet, les collectivités concernées conviennent
des modalités de leur coopération » ; et l’article 2012 du même document de poursuivre
que « les Collectivités Autonomes peuvent constituer des groupements en vue de la
mutualisation des moyens et des programmes ».

319
 SECTION 1 : la collaboration entre les collectivités locales
La collaboration entre les collectivités locales, telle que nous faisons
allusion ici s’inscrit dans une large mesure dans le cadre de la coopération
décentralisée. Cette coopération décentralisée s’établit sur les plans national
et international. Mais dans une autre mesure aussi, les collectivités locales
peuvent collaborer pour atteindre un autre objectif. Tel le cas de
groupements de commandes auxquels nous consacrerons un paragraphe.
Paragraphe 1 : la collaboration au niveau national
Les collectivités locales dont l’ensemble constitue le territoire de l’Etat
sont obligées de collaborer afin d’arriver à bout de certaines contraintes.
Plusieurs raisons imposent de telles collaborations : proximité et difficultés
communes ; incapacité pour certaines collectivités locales de résoudre elles
seules les tâches qui leurs incombent ; précarité économique et financière,
etc. Généralement limitées par les moyens financiers, matériels, techniques
et humains, les collectivités locales se voient incapables de mener
singulièrement à bien les fonctions qui leurs sont assignées. C’est dans cette
optique qu’elles nouent des relations d’entraide, d’assistances multiformes
ou de partenariat entre elles afin de répondre aux impératifs qui se dressent à
eux, même si « …l’addition de misères n’a jamais produit de la
richesse »654. On qualifie traditionnellement cette forme de relation de
« Coopération décentralisée » lorsqu’elle lie les Collectivités des pays
différents. Mais nous aurions préféré le terme « coopération décentralisée au
niveau national » pour parler de la coopération entre les collectivités d’un
même Etat. Cette coopération, généralement traduite dans une convention655,
peut prendre de dénominations très variées656. Ainsi, « la coopération
décentralisée, définie comme l’action internationale des collectivités locales,
est étroitement liée au processus de décentralisation. (…) Elle consiste à
mettre directement en relation des villes issues de pays différents dans le
cadre de ce qui est appelé, en d’autres termes, aujourd’hui, « coopération
ville à ville »657.

654 LACHAUME (J-F), L’administration communale, op. cit, .28.

655 Il faut noter que la convention entre collectivités décentralisées n’est pas une convention
internationale au sens du droit international. C’est d’ailleurs ce que relève la section de
l’intérieur du Conseil d’Etat français, dans un avis du 25 octobre 1994. Le CE a, par cet avis,
confirmé que les conventions de coopération décentralisée prévues par l’article 131 de la loi n°
92- 125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République « qui ne
constituent pas des engagements internationaux au sens du Titre VI de la Constitution, ne
sauraient déroger aux règles de légalité interne ».
656 Jumelage, intercommunalité etc.
657 KEUTCHA TCHAPNGA (C), « Désétatisation et nouvelles configurations du pouvoir en

Afrique subsaharienne » op. cit, p.54.

Toutefois, nous voudrions nuancer cette définition car dans la plupart des contextes africains
actuels, et tchadien en l’occurrence, la coopération décentralisée s’inscrit non seulement dans le
cadre de relations entre les collectivités locales issues des pays différents mais aussi les
collectivités locales d’un même pays.

320
 A la lecture de la législation tchadienne, la collaboration entre les
collectivités locales du Tchad se matérialise presqu’exclusivement par la
mise en place des cadres de concertation prévoyant qu’à titre marginal la
création des structures permanentes aux activités matérielles – les
établissements publics, telles que les communautés urbaines. Elle prévoit la
concertation entre les collectivités locales par échelle. Ainsi, il existe la
concertation à l’échelle régionale, départementale, communale et rurale658.
A – la collaboration à l’échelle interrégionale et interdépartementale
Il faut rappeler qu’il s’agit ici de la « coopération décentralisée au niveau
national ». Le législateur tchadien n’a prévu pour la région et le département
que des cadres de concertation appelés les « ententes interrégionales », pour
les concertations entre les régions et les «ententes interdépartementales »,
pour les concertations entre les départements. A cet effet, la loi organique
n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statuts des CTD, prévoit que : « la
coopération et les ententes interdépartementales et interrégionales se
réalisent sous la forme de :
- Conseil national des régions pour le développement (CNRD)659 ;
- Conseil interdépartemental pour le développement (CIDD)660 ;
- Conseil interrégional pour le développement (CIRD) »661.
En vertu de l’article 97 de la même loi, ces cadres qui ne sont en réalité
que des conseils, sont composés, selon les niveaux, des gouverneurs des
régions, des préfets, des présidents des conseils régionaux et
départementaux, des représentants des ministères, des partenaires au
développement et des opérateurs économiques. La composition de ces cadres
de concertation gagne en crédibilité car elle permet aux différentes autorités
et instances dirigeantes au niveau régional et départemental, de même que
les représentants du pouvoir central de trouver un cadre propice pour
débattre des questions majeures au niveau local. A cet effet, les conseils
interdépartemental et interrégional ont pour mission de :
- étudier et proposer au gouvernement les moyens à mettre en œuvre
pour promouvoir le développement des CTD ;
- échanger des expériences de gestion ;
- encourager les projets de développement socio-économique et
culturel des CTD662.

658 Toutefois, puisque le Département et la Communauté rurale sont supprimés, on ne parlera

plus dorénavant de la collaboration au niveau départemental et rural.
659 Avec la nouvelle législation, le CNRD devient le CNPD, c’est-à-dire le Conseil National des

Provinces pour le Développement (CNPD).

660 Le CIDD n’existe plus du fait de la suppression du département en tant que collectivité

locale.
661 Article 96 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.

Toutefois, avec la nouvelle législation, le CIRD devient le CIPD, c’est-à-dire le Conseil Inter
Province pour le Développement.

321
 Toutefois, nous estimons que de telles plates-formes ne sont que de
cadres de concertation. Ce qui voudrait dire en d’autres termes que la
législation tchadienne ne précise pas la coopération décentralisée proprement
dite au niveau interrégional et interdépartemental.
B- la collaboration intercommunale
Au niveau des communes également, il est prévu par le législateur
tchadien des cadres de concertation et des cadres de coopération. En effet, la
loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant Statuts des CTD,
dispose : « la coopération et les ententes intercommunales se réalisent sous
forme de :
- Conseil national pour le développement des communes (CNDC) ;
- Conférence intercommunale au plan national (CICN) ;
- Jumelage des communes tchadiennes avec les communes
étrangères ;
- Regroupement des communes d’un même département pour obtenir
des emprunts garantis par l’Etat »663.
En revanche, le législateur aurait dû orienter le jumelage des communes
tchadiennes avec les communes étrangères à la coopération internationale.
Qu’à cela ne tienne, le Conseil National pour le Développement des
Communes est une plateforme constituée des maires, des représentants de
l’Etat, des représentants des services communaux et des partenaires au
développement. Il est chargé de :
- donner des avis sur la législation et la réglementation concernant les
CTD ;
- étudier et proposer au gouvernement les moyens à mettre en œuvre
pour promouvoir le développement et le bon fonctionnement des CTD ;
et
- suivre toutes les questions se rattachant aux libertés communales.
Les Conférences intercommunales quant à elles sont des réunions des
maires de toutes les communes et ont pour but :
- d’échanger les expériences de gestion ; et
- de faire des recommandations à l’autorité de tutelle en vue d’une
amélioration du fonctionnement des organes communaux.
Dans la même logique, la loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 portant
Statut particulier de la ville de N’Djaména, précise la compétence de la
commune pour signer des accords de coopération décentralisée lorsqu’il
dispose : « le conseil municipal règle par délibérations les matières relevant

662 Pour ce qui concerne la nouvelle législation, voir l’article 166 de

l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant statuts des Collectivités Autonomes
précitée.
663 Article 92 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée. Cette

disposition est reprise comme telle à l’article 166 de l’Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août
2018 portant statuts des Collectivités Autonomes précitée.

322
de la compétence de la commune et présentant un intérêt pour l’ensemble de
l’agglomération de N’Djaména telles qu’énumérées ci-après :
- la coopération et le jumelage avec d’autres collectivités (…) »664.
Une autre forme de coopération décentralisée se rencontre toujours dans
le cadre des relations entre la commune de Ville de N’Djaména et ses
communes d’arrondissement. C’est à cet effet que l’article 8 al. 3 de la loi
n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 précitée prévoit que les communes
d’arrondissements pourront convenir du transfert, au conseil communal et
avec l’accord de ce dernier, de la gestion des matières de leur compétence
pour lesquelles l’intervention du conseil communal s’avère appropriée. Par
cet accord, la commune de la Ville de N’Djaména peut se voir confier
l’exécution des tâches relevant du domaine des communes d’arrondissement,
dans l’intérêt de chacune des parties.
C – la collaboration à l’échelle rurale
C’est le titre VI de la loi n°007/PR/2002 du 05 Juin 2002 portant Statuts
des communautés rurales, qui détermine la coopération décentralisée au
niveau rural au Tchad. En effet, l’article 72 de ladite loi dispose que
« plusieurs communautés rurales peuvent constituer entre elles un
groupement d’intérêt communautaire ayant pour objet la gestion ou
l’exploitation des terres du domaine national, des biens d’équipement,
d’infrastructures, de ressources ou toute autre activité intéressant plusieurs
communautés rurales. Le groupement rural peut être créé pour
l’exploitation des forages, des parcs de vaccination de bétail, de zones de
pêche, de casiers d’irrigation ». L’article 73 de renchérir que « la
coopération entre plusieurs communautés rurales se réalise sous forme
d’entente inter communautés rurales en vue d’entreprendre ensemble des
actions de développement. Cette coopération doit être acceptée par les
conseils ruraux respectifs ».
La coopération inter communautés rurales au niveau national est une
véritable coopération décentralisée car, elle permet à ces entités d’assoir une
véritable structure, un établissement public ; le groupement d’intérêt
communautaire en l’occurrence, afin de répondre à leurs besoins communs.
En revanche, l’étude de la législation sur la décentralisation au Tchad ne
précise pas de façon détaillée les formes de coopération décentralisée telles
que consacrées par la théorie de droit administratif, du moins, celle de droit
des collectivités locales. Elle ne prend pas en compte plusieurs aspects. Elle
se limite au jumelage et au groupement d’intérêt communautaire. Nous
estimons qu’il ne faille pas trop rétorquer sur cet aspect car, compte tenu de
sa vision politique, de la jeunesse de son système de décentralisation et de
ses moyens, l’autorité tchadienne a dû s’en tenir à l’essentiel.

664 Article 8 de la loi n°009/PR/2005 du 15 juillet 2005 ci-haut citée.

323
 En outre, il faut réitérer que la collaboration entre les collectivités
territoriales décentralisées ne saurait permettre à une collectivité d’exercer la
tutelle sur une autre. Pour ce faire, même entre la commune de Ville de
N’Djaména et ses communes d’arrondissements il n’y a ni tutelle ni
hiérarchie. C’est d’ailleurs ce qui ressort de la lecture de la loi
n°033/PR/2006 du 11 décembre 2006 portant répartition des compétences
entre l’Etat et les CTD, selon lequel, « les transferts de compétences ne
peuvent autoriser une quelconque collectivité territoriale décentralisée à
établir ou exercer une tutelle sous quelque forme que ce soit sur une
autre »665.
Au demeurant, si nous ne nous sommes pas attardé sur les théories et
littératures autours des formes de coopération entre les entités locales, nous
nous sommes tenus à l’essentiel en nous appuyant sur le cadre normatif en
vigueur. Toutefois, pour plus de précision, l’on retient que la coopération
décentralisée est l’expression de la volonté des collectivités territoriales d’un
même Etat ou de différents Etats à nouer des relations entre elles, allant
même au-delà des relations de simple amitié marquées par le jumelage. Elle
a pour objet la gestion commune des services publics, les projets de
développement socioéconomique, la solidarité, etc. Ces relations prennent
des formes variables. Certaines se présentent comme de simples plateformes
d’échanges et de partages, d’autres en revanche sont des structures bien
précises, avec des statuts et une personnalité juridique.
Une étude en comparaison avec le droit français permet de mieux
comprendre ce mécanisme qui a une histoire relativement lointaine dans cet
Etat. En effet, lorsque les CTD décident de coopérer en créant un organisme
de coopération, tel un EP, ce dernier exerce aux lieu et place des collectivités
l’ayant créé les compétences qui lui sont transférées ; ces collectivités ne
peuvent plus exercer les compétences ainsi transférées666, sous réserve que
cet organisme ne se limite qu’à l’exercice des seules compétences
transférées667. Au vu de ce qui précède, il faut retenir aussi que la
coopération décentralisée peut revêtir des formes variables :
- la coopération intercommunale : bien qu’autonomes, les communes
ont des intérêts qui les rapprochent. De surcroît, les mouvements
démographiques suivis du développement des services publics municipaux,
ont conduit à la création d’organismes intercommunaux, palliatif au
particularisme et à l’uniformité des communes. C’est dans ce sens qu’on
parle de l’intercommunalité. Le regroupement de communes, sous quelle
forme que ce soit est un mécanisme juridique qui, tout en préservant
l’existence des communes, les amène à collaborer en vue de réaliser en

665 Article 4 de la loi n°033/PR/2006 du 11 décembre 2006 ci-haut citée.

666 CE, Ass, 16 octobre 1970, Commune de Saint-Vallier, R, 583.
667 CE, 04 mai 1984, ministre d’Etat, ministre de l’intérieur et de la décentralisation c/ Commune

des Aubiers, Table 1975-1984, T. II, p. 1304.

324
association ce que chacune d’entre elle ne peut faire à titre individuel. Il en
existe plusieurs types : les SIVU, les SIVOM, les districts urbains, les
communautés urbaines ou communautés de villes, etc. Ce sont les ententes et
les conférences intercommunales qui ont accouché ses structures. Elles se
constituent lorsque deux ou plusieurs conseils municipaux veulent
entreprendre ou conserver à frais commun des ouvrages ou des institutions
d’utilité commune. Chaque conseil municipal désigne alors une commission
spéciale et la réunion de ces conseils constitue la conférence.
- le groupement des départements : en dehors des conférences
interdépartementales, simples réunions de délégués de conseils généraux
dépourvues de pouvoir de décision ; le groupement de départements a été
autorisé sous la forme de syndicats interdépartementaux668, puis d’ententes et
institutions interdépartementales669. Ces groupements, de même type que le
syndicat de communes sont créés par délibérations conformes des conseils
généraux intéressés. Le décret-loi de 1935 permet aux départements de
s’unir à des communes et à des établissements publics. Depuis 1955, ces
groupements sont devenus les syndicats mixtes, autorisés par décret en
Conseil d’Etat. Il faut rappeler que l’article 32 de la loi du 2 mars 1982-213
prévoit la possibilité pour le département, les communes et les
établissements publics intercommunaux de créer entre eux un établissement
public appelé « agence départementale ». Tel est brièvement le mécanisme
de coopération décentralisée du système français.
Paragraphe 2 : la coopération décentralisée
Les collectivités locales peuvent également coopérer, soit avec celles
d’autres Etats670, soit avec les organisations internationales ou ONG œuvrant
dans le cadre du développement car, la coopération décentralisée apparait
« comme l’expression de l’affirmation d’une identité et d’une personnalité
locales distinctes de l’Etat, au-delà des frontières nationales »671. Toutefois,
ces engagements sont subordonnés à l’accord de l’Etat qui, par l’entremise
de l’autorité de tutelle, veille à la légalité et au respect des engagements
internationaux des Etats dont les collectivités ressortissantes s’engagent.
Ainsi, « si les Etats restent toujours garants des engagements
internationaux, ils reconnaissent néanmoins la compétence de leurs
collectivités infra-étatiques pour agir à l’international et encouragent leur
liberté d’action comme un engagement nécessaire et complémentaire à celui
de leur diplomatie. Cette liberté d’action est issue du principe de la libre
administration des collectivités territoriales, reconnu par les constitutions,

668 Décret français du 5 novembre 1926.

669 Loi française du 9 janvier 1930.
670 C’est l’exemple de la coopération décentralisée entre les villes françaises et tchadiennes

notamment Toulouse et N’Djaména ; Poitiers et Moundou ; Cherbourg-Octe-ville et Sarh etc.

671 ZEH ZEH (J), La politique de soutien à la coopération décentralisée menée par le FEICOM,

(Exposé sur le thème), Ouverture des Assises de la Coopération décentralisée France-Cameroun,

Yaoundé 30 novembre 2003, inédit, 10 pages, p.2.

325
les lois et les règlements des Etats ». En outre, « (…) le concept « la
coopération décentralisée » est un mode ancien issu des jumelages entre
villes d’Europe occidentale. Plus particulièrement, elle est le produit de
l’histoire, celle de deux peuples, allemand et français, qui, au sortir de la
Seconde Guerre mondiale, veulent se réconcilier. Au-delà du continent
européen, la coopération décentralisée est, de nos jours, considérée comme
un moyen de rapprochement et de meilleure compréhension entre les
peuples appartenant aux entités différentes. Par son élan, cette coopération
s’est très vite répandue en Afrique subsaharienne dans un contexte général
d’aide au développement et permet d’accompagner les réformes politiques
par l’appui institutionnel »672.
En effet, la coopération décentralisée au niveau international n’est pas un
phénomène nouveau au Tchad673. Lorsqu’elle est envisagée, c’est par
délibération que les conseils locaux décident de signer les accords de
coopération décentralisée. Au niveau de la région par exemple, la loi
organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statuts des CTD, cite
parmi les délibérations du conseil régional pouvant faire l’objet de sursis à
exécution décidé par le juge de référé à la demande de l’autorité de tutelle,
les conventions de coopération internationale décentralisée674.
La coopération décentralisée au niveau international est prévue au
chapitre 14 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant
statuts des CTD. L’article 99 de ladite loi dispose : « les collectivités
territoriales décentralisées tchadiennes peuvent conclure des accords de
jumelage avec d’autres collectivités étrangères dans les domaines socio-
économique et culturel. Elles peuvent adhérer à des organisations
internationales œuvrant pour le développement socio-économique et culturel
ou entretenir des relations de coopération avec les partenaires de
développement ». L’article 74 de la loi n°007/PR/2002 du 05 Juin 2002
portant statuts des communautés rurales précise également cette coopération
selon les mêmes termes pour ce qui concerne les communautés rurales.

672 YEMINGAR YEDJIBAYE, La coopération décentralisée comme facteur d’intégration

communautaire : l’approche française, source d’inspiration des pays francophones des sous-
régions CEMAC et CEDEAO, Thèse de doctorat en droit, Université de Poitiers, juin 2010,
pp.13 – 14.
673 Voir par exemple les accords de jumelage entre les anciennes villes tchadiennes avec celles

de l’ancienne métropole qui ont posé les jalons de la coopération décentralisée au niveau
international. En effet, « dans le cadre de la coopération décentralisée, le jumelage est une
relation établie entre deux villes de pays différents, relation qui se concrétise par des échanges
socio-culturels. Le jumelage des villes est une réalité dans l’Europe actuelle et aussi en Afrique,
puisqu’un grand nombre de communes sont reliées les unes aux autres par le biais d’un accord
de jumelage officiel » (YEMINGAR YEDJIBAYE, La coopération décentralisée comme
facteur d’intégration communautaire : l’approche française, source d’inspiration des pays
francophones des sous – régions CEMAC et CEDEAO, op cit, note en bas de page n°4).
674 Article 20 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée.

326
 Le chapitre 14 de la loi n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précité,
chapitre à article unique, prévoit de manière trop laconique le cadre de
coopération internationale des régions, départements et communes du Tchad
avec des structures semblables dans des Etats étrangers. Néanmoins, la
lecture de cette disposition laisse à notre portée deux (2) remarques
fondamentales :
Primo : la coopération décentralisée au niveau international ne peut
s’établir qu’entre les collectivités locales issues des structures décentralisées.
Une collectivité locale tchadienne ne saurait signer un accord de coopération
décentralisée avec un Etat souverain. Elle peut néanmoins être membre de
certaines organisations internationales avec lesquelles elle signe des accords.
Secundo : les accords de coopération décentralisée visent des objectifs
bien précis : le développement socio-économique et culturel. Ce qui sous-
entend que les CTD tchadiennes n’ont pas l’habilitation d’aller au-delà de
ces objectifs lorsqu’elles signent les accords de coopération décentralisée.
Elles ne peuvent pas par exemple signer des accords relatifs à la défense, des
accords monétaires, etc.
Toutefois, au-delà de ces précisions, nous estimons que par cette
disposition, le législateur tchadien n’a retenu qu’une seule forme de
coopération décentralisée au niveau international : le jumelage. Or, celui-ci,
dans son sens étroit ne renvoie qu’à une relation d’amitié entre les CTD,
alors que la coopération décentralisée est bien importante que cela.
Au demeurant, en plus de la coopération décentralisée stricto sensu, le
législateur tchadien permet également aux collectivités locales de s’entendre
afin de parvenir à d’autres fins ; tel le cas des groupements de commandes
qui seront étudiés ci-après.
Paragraphe 3 : les autres formes de collaboration : le cas des achats
groupés
Les groupements de commandes ou achats groupés sont des modalités
qui consistent, pour des organes ou entités différentes, de se mettre ensemble
pour procéder à des achats. Pour ce qui est des marchés de l’Etat, le décret
n°2417/PR/PM/2015 portant Code des marchés publics au Tchad, dispose
que « sur proposition du ministre chargé du budget, en relation avec les
départements ministériels intéressés et après avis de l’Autorité de
Régulation des Marchés Publics, il peut être crée par l’Autorité chargée des
marchés, une Commission Interministérielle chargée de coordonner
certaines commandes de l’Etat et des établissements publics en vue de
favoriser le développement de procédures d’achats groupés »675.
Néanmoins, si au niveau de l’Etat, peuvent être coordonnées des achats pour
le compte de différents départements ministériels, c’est parce que les
marchés de tous les ministères dépendent du budget général de l’Etat. Mais
qu’en est – il des collectivités locales qui ont des budgets différents ? À cette

675 Article 36 du décret n°2417/PR/PM/2015 portant Code des marchés publics au Tchad.

327
question, le Code des marchés publics précise explicitement que « les
collectivités locales peuvent, en cas de besoin, avoir recours à cette
procédure de centralisation des achats dans les conditions prévues par le
présent Code, sur la coordination des représentants de l’Etat »676. Ainsi, les
collectivités locales sont habilitées à se mettre ensemble et envisager des
projets communs677, tels les achats groupés, sans pour autant que ceux-ci
n’entrent dans le cadre de la coopération décentralisée stricto sensu.
D’ailleurs, cette possibilité qui ne doit souffrir d’aucune contestation entre
dans le cadre de la libre administration des collectivités locales. Ils
s’inscrivent aussi dans le cadre des ententes inter-collectivités que
prescrivent les lois de la décentralisation au Tchad. Ainsi, la libre
administration doit permettre aux organes délibérants des collectivités
locales qui le désirent, de procéder par délibération à des achats groupés car,
selon la loi n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée, c’est aux conseils
locaux qu’il appartient de se prononcer sur le programme d’équipement et de
développement économique et social à réaliser sur le budget local. Toutefois,
comme tout projet local, les achats groupés au niveau local se déroulent sous
le contrôle des autorités de tutelle placées auprès des collectivités
contractantes. En outre, s’il appartient aux organes délibérants d’avaliser
cette procédure, c’est à l’exécutif local qu’il revient d’engager la collectivité
car, pour ce qui est de la commune par exemple, « le maire est chargé, sous
le contrôle du conseil municipal et sous la surveillance des autorités de
tutelle :
- de souscrire aux marchés (…) »678.
De surcroit, le chapitre 17 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16
février 2000 précitée, intitulé « Des contrats », prévoit que « les collectivités
territoriales décentralisées peuvent, dans le cadre de leur action de
développement, passer des contrats avec des personnes physiques ou
morales de droit public ou de droit privé »679. Ainsi, si la législation prévoit
la possibilité aux collectivités locales de passer des contrats avec des
personnes morales de droit public dans leurs actions de développement, ces
personnes publiques peuvent aussi être d’autres collectivités locales. A cet
effet, parmi ces contrats figurent des contrats portants sur des achats
groupés.
SECTION 2 : les conflits entre les collectivités locales
Comme dans tout rapport entre personnes physiques ou morales, les
relations entre les collectivités locales n’échappent pas aux conflits, puisqu’il

676 Article 36 (3) du même code.

677 Désormais avec la Constitution du 04 mai 2018, la mise en œuvre des projets communs par
les collectivités locales peut aller au-delà des simples achats groupés car l’article 212 de ladite
Constitution prévoit expressément que « les Collectivités Autonomes peuvent constituer des
groupements en vue de mutualiser des moyens et des programmes ».
678 Article 63 – 8 de la loi n°002/PR/2000 du 16 février 2000 précitée.
679 Article 109 de la même loi.

328
s’agit des structures gérées par des humains. La plupart des conflits opposant
les CTD sont liés à l’exercice des compétences qui leurs sont transférées. En
effet, la lecture de la législation laisse comprendre que le transfert de
compétences aux différentes CTD ne doit pas faire apparaitre dans leur
application la tutelle d’une collectivité sur une autre. De même, aucune
collectivité locale ne doit délibérément exercer les compétences « rationae
materiae », « rationae temporus » ou « rationae loci » dévouées à une autre.
Malheureusement, il n’est pas certain que ce but recherché soit atteint.
Généralement, on se rend compte qu’il y a enchevêtrement de compétences
des collectivités locales entre elles d’une part et entre ces dernières et les
autorités traditionnelles et coutumières d’autre part. Dans certaines
hypothèses, l’on constate que certaines collectivités locales voient leurs
compétences empiétées par d’autres etc. Il serait judicieux dans la présente
approche de dégager ces conflits, et dans la mesure du possible, jeter un
regard sur les mécanismes prévus par la règlementation en vue de leur
gestion.
En effet, parmi les conflits qui opposent les collectivités locales, il peut y
avoir des conflits de compétences. Ceux-ci peuvent être liés à des
enchevêtrements dus au fait du législateur lui-même qui peut confier aux
différents échelons locaux les mêmes compétences. Il peut aussi s’agir des
empiétements de compétences. Ceux-ci sont récurrents. Les empiètements
de compétences consistent pour une collectivité locale à exercer
délibérément ou non, les compétences attribuées à une autre. En plus de ces
conflits d’enchevêtrement et d’empiètement de compétences, l’on note ceux
liés aux délimitations territoriales et aux prélèvements des impôts et taxes.
La Commune de Ville de N’Djaména et ses communes d’Arrondissement
connaissent généralement ce problème. Un des cas illustratifs est le conflit
opposant la Commune du 3ème arrondissement à celle du 6ème arrondissement
en février 2018, par rapport au Carré 21 du Quartier Moursal, abritant le
prestigieux Hôtel Hilton680. En outre, il faut aussi préciser qu’il existe des
conflits entre les autorités en charge de ces entités, mais ceux-ci n’entrent
pas dans la présente étude.
S’agissant des mécanismes de leur résolution, la loi organique
n°002/PR/2000 du 16 février 2000, prévoit d’emblée que la mise en jeu de la

680 En effet, c’est la commune du 6ème arrondissement de la Ville de N’Djaména qui percevait
des taxes (96.000.000 par an, soit 8.000.000 par mois, dont retient 40% et verse 60% à la
commune de Ville de N’Djaména pour l’Hôtel Hilton) sur les habitants et activités exercées dans
le Carré 21 du Quartier Moursal. Mais par arrêté Arreté n°005 du 07 février 2018 portant
« confirmation de la limite administrative entre la commune du 3ème arrondissement et 6ème
arrondissement, dans la zone litigieuse entre les quartiers Sabangzli et Moursal », le Délégué du
gouvernement auprès de la Ville de N’Djaména classe ledit carré dans la Commune du 3ème
arrondissement. Ceci a provoqué de vives polémiques entre les exécutifs des communes du 3ème
et du 6ème arrondissement ; pour plus de précisions, lire le journal Abba Garde n°193 du 20 au 28
février 2018, p.2.

329
responsabilité des CTD relève des mêmes règles de compétence que pour
celles de la responsabilité de l’Etat681. Les mécanismes de résolution des
conflits entre CTD peuvent être amiables, juridictionnels et non
juridictionnels. A cet effet, lorsqu’une collectivité locale prend un acte qui
ne relève pas de ses attributions, cet acte susceptible ou non de créer un
conflit de compétence, sera frappé d’une nullité absolue. C’est d’ailleurs ce
que la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 portant statut des
CTD, prévoit en ces termes, pour ce qui concerne la région : « tout acte,
toute délibération du conseil régional qui n’est pas légalement compris dans
ses attributions ou entaché d’une illégalité quelconque est nul et de nul effet.
La nullité sera prononcée par le juge administratif à la demande de
l’autorité de tutelle ou d’un tiers qui a intérêt à agir »682. Il en est de même
pour les délibérations du conseil municipal portant sur un objet contraire à
ses attributions, prévues à l’article 48 de la même loi. Toutefois, pour ce
dernier cas, la nullité est prononcée par le Ministre chargé de
l’administration du territoire sur avis du préfet683.

681 Article 110 de la loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.
682 Article 15 de la même loi.
683 Article 48 al. 2 de loi organique n°002/PR/2000 du 16 février 2000 ci-haut citée.

330
 CONCLUSION DE LA TROISIEME PARTIE

Les relations entre les différentes administrations au sein de l’Etat sont

marquées par des rapports multiformes entre l’administration centrale et les
administrations locales, de même que par des rapports entre les différentes
administrations locales. En substance, et telles que prévues par les textes, ces
relations sont axées sur des rapports de coopération et de complémentarité ;
l’Etat se voyant comme le véritable moteur et garant de ces relations car,
qu’il s’agisse des actions internes ou internationales des structures infra
étatiques que sont les collectivités locales, l’Etat doit les suivre d’un regard
clairvoyant. Dans les faits, ce droit de regard est parfois détourné en une
arme pour surveiller de manière abusive voire contrecarrer l’action des
collectivités locales, et ceci constitue un véritable fardeau pour
l’émancipation de ces dernières.
S’agissant de la coopération décentralisée, le législateur tchadien doit
encore consentir des efforts pour définir clairement des mécanismes
efficaces permettant aux collectivités locales de coopérer dans le but d’assoir
des véritables services publics locaux. De même, le soutien de l’action
internationale des collectivités locales serait un véritable atout pour le
développement local. Pour ce qui est des conflits inter collectivités locales, il
doit être mis en place des plates-formes permettant à ces dernières de juguler
en des termes raisonnables leurs contentieux. A cet effet, il est à conclure
qu’une véritable politique de décentralisation ne peut être mise en œuvre que
lorsque la coopération entre les administrations centrale et locale est assurée
et en bonne marche.

331
 CONCLUSION GENERALE :

L’étude que nous avons menée démontre que sur le plan de

l’encadrement juridique, l’Organisation administrative au Tchad, telle
qu’esquissée depuis la Constitution de 1996 est assez structurée. Les entités
centrales et locales prévues sont dotées d’attributions et de compétences
essentielles pour répondre aux besoins des populations684. Néanmoins, la
mise en place des structures administratives au Tchad reste un processus
encore inachevé et nécessite pour ce faire une accélération.
Comme l’a affirmé le Professeur Christian JOIN-LAMBERT dans
l’ouvrage précité, « (…) à un moment où services territoriaux de l’Etat et
collectivités décentralisées sont appelés à un effort de longue haleine pour
bâtir ensemble le service public, il faut vérifier que la démocratie n’est pas
laissée de côté, et qu’on ne renonce pas à ce que le droit à l’initiative et
l’adaptation aux lieux et aux milieux aillent de pair ». Pour reprendre à notre
compte cette analyse, la problématique d’une appréhension par la
population, qu’elle soit rurale, périurbaine ou urbaine, des questions de
l’action administrative, de la gestion des services publics ainsi que de la
décentralisation doit nécessairement passer par l’appréhension de la
structuration et de l’organisation de cette administration sur toute l’étendue
du territoire. Ceci permet de soulever aussi un pan de voile sur les aspects
difficultueux qu’elle couve et nécessite les contributions, analyses et
expertises pluridisciplinaires dont juristes, économistes, géographes,
anthropologues et sociologues sont les plus sollicités. Nous demeurons
toujours convaincus par l’analyse du Professeur Christian JOIN-LAMBERT
selon laquelle « la meilleure connaissance des réalités de la société et de
l’économie et la prise en compte de certaines nécessités de la gestion,
passent par le développement de l’expertise et du professionnalisme dans
l’administration ». Ainsi, les pouvoirs publics au Tchad, s’ils veulent
atteindre les objectifs par eux définis, doivent se défaire de l’amateurisme

684 Le Rapport final du Comité Technique Interministériel d’Appui au Haut Comité chargé des
Réformes Institutionnelles, bien que sollicitant un renforcement des mécanismes juridiques et
institutionnelles par des innovations audacieuses en proposant que soient prises des mesures
constitutionnelles, législatives et réglementaires, constate néanmoins que « le Tchad s’est
engagé dans cette voie (de l’Etat de droit) en édictant de bonnes règles de droit et en mettant sur
pied des institutions pouvant en assurer l’application. Malgré ce dispositif, notre système
demeure perfectible pour éradiquer certaines insuffisances constatées », (lire le Rapport final du
Comité technique d’appui au Haut comité chargé des réformes institutionnelles, p.52). Ceci
étant, même si le Comité Technique n’indique pas clairement que le problème que rencontrent
les institutions publiques tchadiennes est celui des compétences, il semble tacitement l’admettre.
Et ceci conforte notre position dans la présente conclusion.

333
ambiant dans lequel se complait l’administration publique; ces objectifs
devant être l’efficacité, la transparence, la bonne gouvernance et le
développement. Terme doit être mis au clientélisme tous azimuts qui
caractérise le recrutement des agents publics, même si d’aucuns y voient une
utopie pure et simple. Le véritable problème de gouvernance au Tchad est en
réalité au niveau de compétences, la qualité des gouvernants685. Les
institutions en place, si elles étaient gérées de manière professionnelle et
rationnelle pourraient déjà booster le Tchad au rang des pays émergents.
Toutefois, puisque des réformes institutionnelles sont initiées et en train
d’être mises progressivement œuvre, nous ne nous empêcherions pas de
revenir sur la thématique de « l’Administration publique et les services
publics au Tchad » en mettant en relief les différentes réformes opérées et
leurs impacts.

685 Et c’est là d’ailleurs toute la problématique de la gouvernance au Tchad. Lorsqu’il y a une

pléthore d’incompétents dans l’Administration, il y a sans doute mal gouvernance. Le Comité
technique interministériel d’appui au Haut comité chargé des réformes institutionnelles a soulevé
à juste titre cette préoccupation dans son Rapport final de Novembre 2017, lorsqu’il constate que
« les différentes évolutions montrent que la bonne gouvernance reste à améliorer dans
l’administration tchadienne. L’actualité et les consultations menées auprès des acteurs
nationaux et régionaux placent cette problématique en tête des préoccupations. Des efforts
doivent en conséquence être déployés dans toutes les directions, afin d’enraciner la bonne
gouvernance sans laquelle une société n’a pas d’avenir. Dans le souci de garantir une meilleure
gestion des ressources publiques et favoriser l’efficience de l’action publique, des mesures
innovantes s’imposent tant en termes d’obligations des agents publics que de réaménagement du
modèle administratif », (lire le Rapport final du Comité technique d’appui au Haut comité
chargé des réformes institutionnelles, p.56).

334
 BIBLIOGRAPHIE SELECTIVE

Ouvrages et documents généraux

- ARDANT (Ph.) et BERTRAND (M), Droit constitutionnel et
institutions politiques, Paris, LGDJ, 27ème édition, 2015/2016.
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ème
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Contrôle et de Surveillance des Revenus Pétroliers » in Synthèse des ateliers
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du Conseil Economique, Social et Culturel » in Synthèse des ateliers sur le
rôle et les fonctions des Grandes Institutions de la République, CEFOD,
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fonctions des Grandes Institutions de la République, CEFOD, 2012.
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des Réformes Institutionnelles, « Consolider la démocratie et renforcer
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2018.
Cours polycopiés
- GNIMPIEBA TONNANG (E), Cours de Droit des contrats
administratifs, Université de Dschang, Master I Droit public, Année
2016-2017.
- KEUTCHA TCHAPNGA (C), Cours de Droit de la coopération
décentralisée, Université de Dschang, Master II Droit public, Année
2015-2016.
- SIETCHOUA DJUITCHOKO (C) ; Cours de Droit des nouveaux
contrôles administratifs et financiers au Cameroun, Université de
Dschang, Master II Droit public, Année 2015-2016.
Principaux textes constitutionnels, législatifs et règlementaires
- Constitution de la République du Tchad adoptée par le Référendum
du 31 mars 1996 et révisée par les Lois Constitutionnelles
n°008/PR/2005 du 15 juillet 2005 et n°013/PR/2013 du 03 juillet 2013;
- Constitution de la République du Tchad du 04 mai 2018 ;
- Loi organique n°002/PR/2000 portant statuts des Collectivités
Territoriales Décentralisées ;
- Loi organique n°019/PR/2010 du 13 octobre 2010 déterminant les
principes fondamentaux de l’organisation administrative du territoire de
la République du Tchad ;
- Loi n°007/PR/2002 du 5 juin 2002 portant statuts des Communautés
rurales ;

338
 - Loi n°033/PR/2006 du 11 décembre 2006 portant répartition des
compétences entre l’Etat et les Collectivités Territoriales
Décentralisées ;
- Loi n°003/PR/2009 du 7 janvier 2009 portant Code électoral ;
- Loi n°011/PR/2004 du 7 juin 2004 portant régime financier et fiscal
des Collectivités Territoriales Décentralisées ;
- Loi n°012/PR/2004 du 07 juin 2004 portant régime comptable des
Collectivités Territoriales Décentralisées ;
- Loi n°009/PR/2005 portant statut particulier de la ville de
N’Djaména ;
- Loi n°011/PR/2013 portant Code de l’organisation judiciaire ;
- Loi n°011/PR/2013 portant organisation et fonctionnement des
juridictions statuant en matière de contentieux administratif ;
- Loi n°32/PR/2016 du 30 décembre 2016, portant modification de la
loi n°008/PR/2007 du 09 mai 2007 portant réglementation de l’exercice
du droit de la grève dans les services publics au Tchad ;
- Loi n°019/PR/2003 portant composition, attribution et
fonctionnement du Haut Conseil de la Communication ;
- Loi n°001/PR/1999 portant gestion des revenus pétroliers ;
- Loi n°016/PR/2000 portant modification de la loi n°001/PR/1999
du 11 janvier 1999 portant gestion des revenus pétroliers ;
- Loi n°017/PR/2001 du 31 décembre 2001 portant statut général de
la fonction publique ;
- Loi n°019/PR/2006 du 14 mai 2006, portant attributions,
composition et fonctionnement du Conseil Economique, Social et
Culturel (CESC) ;
- Loi n°031/PR/2009 du 11décembre 2009 portant création de la
Médiature de la République ;
- Loi n°022/PR/2016 du 07 décembre 2016 portant ratification de
Ordonnance n°002/PR/2016 du 15 septembre 2016 portant création d’un
Office National de Promotion du Tourisme, de l’Artisanat et des
Arts (ONPTAA);
- Loi n°25/PR/2016 du 07 décembre 2016 portant ratification de
l’Ordonnance n°003/PR/2016 du 15 septembre 2016 portant abrogation
de la loi n°007/PR/2006 du 27 février 2006 portant création de l’Office
National de Radiodiffusion et de Télévision du Tchad (ONRTV) ;
- Loi n°23/PR/2016 du 07 décembre 2016 portant ratification de
l’Ordonnance n°004/PR/2016 du 15 septembre 2016 portant création
d’une Maison des Patrimoines Culturels du Tchad (MPCT) ;
- Loi n°024/PR/2016 du 07 décembre 2016 portant ratification de
l’Ordonnance n°005/PR/2016 portant création d’un Office National
d’Appui à la Jeunesse et aux Sports (ONAJES) ;
- Loi n°035/PR/2016 du 31 décembre 2016 portant création d’une
Agence Nationale d’Appui au Développement Rural (ANADER) ;

339
 - Loi n°030/PR/2010 du 27 décembre 2010 portant création de
l’Hôpital Moderne (HM) ;
- Loi n°32/PR/2006 du 11 décembre 2006 portant création de l’Office
National des Examens et Concours du Supérieur (ONECS) ;
- Loi n°08/PR/2016 du 15 juillet 2016, portant création d’un Bureau
National de Fret Terrestre (BNFT) ;
- Loi n°006/PR/2013 du 22 avril 2013 portant création du Laboratoire
National des Eaux (LNE) ;
- Loi n°27/PR/2006 du 23 août 2006 portant création d’une Société
des Hydrocarbures du Tchad (S.H.T) ;
- Loi n°003/PR/2010 du 07 janvier 2010, portant création d’une
Agence d’Entretien Routier (AGER) ;
- Loi française du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans
leurs relations avec les administrations ;
- Ordonnance n°0036/PR/2018 du 06 août 2018 portant Statut des
Collectivités Autonomes ;
- Ordonnance n°002/PR/2016 du 15 septembre 2016 portant création
d’un Office National de Promotion du Tourisme, de l’Artisanat et des
Arts ;
- Ordonnance n°003/PR/2016 du 15 septembre ;
- Ordonnance n°004/PR/2016 du 15 septembre 2016 portant création
d’une Maison des Patrimoines Culturels du Tchad (MPCT) ;
- Ordonnance n°005/PR/2011 du 10 février 2011 portant création des
communes d’arrondissement de la ville de N’Djaména ;
- Ordonnance n°017/PR/1985 du 24 Juillet 1985 portant organisation
des communes de moyen exercice ;
- Ordonnance n°037/PR/2018 du 07 Aout 2018, portant création des
Unités Administratives et des Collectivités Autonomes ;
- Ordonnance n°038/PR/2018 du 10 Aout 2018, portant création des
Unités Administratives et des Collectivités Autonomes ;
- Ordonnance n°005/PR/2016 portant création d’un Office National
d’Appui à la Jeunesse et aux Sports (ONAJES) ;
- Ordonnance n°009/PR/2013 du 19 août 2013 portant création d’une
Agence pour le Développement des Energies Renouvelables au Tchad
(ADER – Tchad) ;
- Ordonnance n°005/PR/2017 portant création d’une Société
Nationale d’Exploitation Hôtelière (SONEXHO) ;
- Ordonnance n°001/PR/2017 du 10 mars 2017 portant modification
de la loi n°27/PR/2006 du 23 août 2006 portant création d’une Société
des Hydrocarbures du Tchad (S.H.T) ;
- Décret n°532/PR/PM/MCD/2011 du 1er juin 2011 fixant les
modalités d’élection des membres des Bureaux des Conseils des CTD ;

340
 - Décret n°421/PR/PM/MASTSP/2014 fixant les clés de répartition
des ressources financières entre la Commune de Ville de N’Djaména et
les Communes d’arrondissement ;
- Décret n°529/PR/PM/MCD/2011 du 1er Juin 2011 portant création
et attribution des services des CTD ;
- Décret n°528/PR/PM/MCD/11 du 1er Mai 2011 portant conditions
et modalités de mise à la disposition des collectivités territoriales
décentralisées des services déconcentrés de l’Etat ;
- Décret n°516/PR/PM/MAT/2016 du 10 août 2016, portant érection
de nouveaux quartiers dans certaines communes d’arrondissement de la
ville de N’Djaména ;
- Décret n°530/PR/PM/MCD/11 du 01 Juin 2011 fixant le nombre
des conseillers municipaux des communes chefs-lieux des régions et des
départements ;
- Décret n°2418/PR/PM/2015 du 17 Décembre 2015 portant
organisation et fonctionnement de l’Autorité de Régulation des Marchés
Publics.
- Décret n°657/PR/2016 du 06 octobre 2016 portant restructuration
des services de la Présidence de la République ;
- Décret n°054/PR/2017 du 10 février 2017 portant restructuration
des services de la Présidence de la République ;
- Décret n°622/PR/PM/2016 du 16 septembre 2016, portant structure
générale du gouvernement et attributions de ses membres ;
- Décret n°1143/PR/PM/2013 du 20 décembre 2013 portant
restructuration des services de la primature ;
- Décret n°1169/PR/PM/2013 portant additif au décret
n°1143/PR/PM/2013 du 20 décembre 2013 portant restructuration des
services de la primature ;
- Décret n°030/PR/2018 du 15 janvier 2018, portant organigramme
de la Présidence de la République ;
- Décret n°272/PR/2018 du 13 février 2018 portant modification du
Décret n°030/PR/2018 du 15 janvier 2018, portant organigramme de la
Présidence de la République ;
- Décret n°561/PR/2007 du 30 juillet 2007 portant approbation du
Règlement Intérieur du Conseil Economique, Social et Culturel ;
- Décret n°450/PR/MC/95 portant organisation et fonctionnement du
Haut Conseil de la Communication ;
- Décret n°579/PR/2000 du 14 décembre 2000, portant liste des
membres du Collège de Contrôle et de Surveillance des Revenus
Pétroliers (CCSRP) ;
- Décret n°240/PR/MEF/2003 du 1er juillet 2003, portant
organisation, fonctionnement et conditions du contrôle et de surveillance
du CCSRP ;

341
 - Décret n°2069/PR/2015 du 01 octobre 2015 portant création,
attributions, composition et fonctionnement d’une Inspection Générale
d’Etat (IGE) ;
- Décret n°217/PR/IGE/2016 définit les modalités, procédures et
conditions d’exécution des missions effectuées par l’IGE ;
- Décret n°609/PR/PM/SGG/2016 du 31 août 2016, portant création
et organisation des délégations régionales des départements ministériels.
- Décret n°1006/PR/PM/2017, portant organisation et fonctionnement
des délégations régionales des départements ministériels ;
- Décret n°154/PR/MISD/2001 portant attributions des Chefs des
Unités administratives ;
- Décret n°267/PR/INT du 02/11/1972 fixant les attributions des
Préfets ;
- Décret n°755/PR/PM/MSP/2016 du 27 décembre 2016 portant
organisation et fonctionnement de l’Hôpital Moderne ;
- Décret n°457/PR/PM/MESRS/2016 portant organisation et
fonctionnement de l’Office National des Examens et Concours du
Supérieur (ONECS) ;
- Décret n°705/PR/PM/MID/2016 du 24 novembre 2016 portant
organisation et fonctionnement du Bureau National des Frets Terrestre ;
- Décret n°503/PR/PM/SGG/2003 portant Code des marchés publics
en République du Tchad ;
- Arrêté interministériel n°003/PR/PM/MISP/SE/DGAT/DTC/2013
du 17 Juillet 2013 portant répartition des ressources matérielles,
humaines et financières entre la commune de ville de N’Djaména et les
Communes d’arrondissements ;
- Arrêté, celui n°1032/PR/PM/2013 du 16 avril 2013 portant
organisation et attributions des services de la primature ;
- Arrêté n°009/PR/2015 du 24 décembre 2015 portant structure de
l’IGE et attributions de ses départements et services ;
- Recueil de textes sur la décentralisation au Tchad, CEFOD,
décembre 2014 ;

342
Table des matières

PREFACE ........................................................................................... 11
PRINCIPAUX SIGLES ET ABREVIATIONS.................................... 13
AVANT-PROPOS ............................................................................... 15
INTRODUCTION GENERALE ......................................................... 17

CHAPITRE INTRODUCTIF : GENERALITES SUR

L’ADMINISTRATION PUBLIQUE ET LE SERVICE PUBLIC ....... 21
SECTION 1 : la notion de l’Administration ................................... 21
Paragraphe 1 : la définition de l’Administration ‘‘publique’’ ........... 22
Paragraphe 2: les caractères et actes de l’Administration publique .. 23
A - le caractère écrit ................................................................. 24
B - les actes verbaux ................................................................ 32
C - le silence de l’Administration.............................................. 33
Paragraphe 3 : le contrôle de l’Administration publique .................. 35
A- le contrôle administratif interne ........................................... 36
B- le contrôle administratif externe ........................................... 38
C- le contrôle du juge............................................................... 41
SECTION 2 : la notion de Service public........................................ 49
Paragraphe 1 : les éléments de définition du service public ............. 49
A-le service public est une activité ............................................ 52
B-le service public est une institution ........................................ 54
Paragraphe 2 : les grands principes du service public ...................... 55
A-le principe de continuité ....................................................... 55
B-le principe d’adaptabilité ou de mutabilité.............................. 56
C-le principe d’égalité.............................................................. 57
D-le principe de neutralité ........................................................ 57
SECTION 3 : l’Administration publique et le Service public.......... 59
SECTION 4 : la notion de décentralisation ..................................... 61
Paragraphe 1 : la définition de la décentralisation ........................... 61
Paragraphe 2 : un bref historique de la décentralisation en Afrique
noire francophone et au Tchad ................................................... 64
Paragraphe 3 : la consécration du système de la décentralisation au
Tchad à l’ère actuelle................................................................. 66

3
 PREMIERE PARTIE :

L’ADMINISTRATION DE L’ETAT

CHAPITRE 1 : L’ADMINISTRATION CENTRALE ........................ 79

SECTION 1 : la Présidence de la République et ses services centraux81
Paragraphe 1 : le Secrétariat Général de la Présidence de la
République ............................................................................... 83
Paragraphe 2 : le Cabinet Civil du Président de la République ......... 86
Paragraphe 3 : l’Etat-Major Particulier du Président de la République87
Paragraphe 4 : le Secrétariat Particulier du Président de la République88
Paragraphe 5 : les services rattachés à la Présidence de la République89
SECTION 2 : de la Primature et ses services centraux à sa
suppression .................................................................................. 90
Paragraphe 1 : les Services du Secrétariat Général .......................... 92
Paragraphe 2 : le Cabinet du Premier ministre ................................ 93
SECTION 3 : les différents départements ministériels.................... 95
Paragraphe 1 : les ministères régaliens ou ministères de souveraineté97
Paragraphe 2 : les autres départements ministériels....................... 101
Paragraphe 3 : les Secrétariats d’Etat ........................................... 104
SECTION 4 : la coordination de l’Exécutif .................................. 104
Paragraphe 1 : la coordination des services de la Présidence de la
République et l’équipe gouvernementale................................... 105
Paragraphe 2 : la coordination interministérielle ........................... 107
SECTION 5 : les organes de consultation, de régulation, de contrôle
et d’inspection et les Autorités Administratives Indépendantes .. 108
Paragraphe 1 : les organes de consultation ................................... 108
A-la Chambre administrative de la Cour Suprême .................... 108
B-le Conseil Economique, Social et Culturel ........................... 109
C-le Comité Consultatif de la Fonction Publique...................... 113
D-les Commissions Administratives Paritaires ......................... 113
E-le Conseil Médical et la Commission d’Equivalence
des Diplômes ..................................................................... 114
F-la Commission Nationale des Droits de l’Homme (CNDH) ... 114
G-le Haut Conseil des Collectivités Autonomes et des
Chefferies Traditionnelles ................................................... 115
Paragraphe 2 : les organes de régulation ...................................... 115
A-du Haut Conseil de la Communication (HCC) à la Haute
Autorité des Médias et de l’Audiovisuel (HAMA) ................ 116
B-l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMPP) ...... 119

3
 C-du Collège de Contrôle et de Surveillance des Ressources
pétrolières (CCSRP) à sa suppression .................................. 122
D-de la Médiature de la République à sa suppression ............... 125
Paragraphe 3 : les organes internes de contrôle de l’Administration et
les corps d’inspection .............................................................. 127
A-l’Inspection Général d’Etat (IGE) ....................................... 127
B-Les autres organes internes de contrôle de l’Administration
et les corps d’inspection ...................................................... 130

CHAPITRE 2 : L’ADMINISTRATION DECONCENTREE ............ 133

SECTION 1 : de la Région, circonscription administrative, structure
déconcentrée de l’Etat à la Province........................................... 136
SECTION 2 : le Département, circonscription administrative,
structure déconcentrée de l’Etat ................................................ 140
SECTION 3 : de la Sous-préfecture, circonscription administrative,
structure déconcentrée de l’Etat à sa suppression ...................... 143

CHAPITRE 3 : LES ETABLISSEMENTS PUBLICS ETATIQUES 145

SECTION 1 : les Etablissements publics administratifs................ 148
Paragraphe 1 : les modes de création des EPA.............................. 148
Paragraphe 2 : les organes de gestion des EPA ............................. 150
Paragraphe 3 : les ressources des EPA ......................................... 151
SECTION 2 : les Etablissements publics à caractère industriel et
commercial et les entreprises publiques étatiques ...................... 153
Paragraphe 1 : les modes de création des EPIC et Entreprises
publiques ................................................................................ 154
Paragraphe 2 : les organes de gestion des EPIC ............................ 156
Paragraphe 3 : les ressources des EPIC ........................................ 158

CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE .................................. 163

DEUXIEME PARTIE

L’ADMINISTRATION LOCALE

CHAPITRE 1 : LES COLLECTIVITES LOCALES ........................ 167

SECTION 1 : de la Région, collectivité territoriale décentralisée à la
Province, Collectivité Autonome ................................................ 174
Paragraphe 1 : les organes de gestion de la Région ....................... 179
A-l’organe délibérant : le Conseil régional .............................. 179
a-Composition ................................................................. 179

3
 1-Election et éligibilité .................................................. 180
2-Statut du Conseiller régional ....................................... 184
b-Fonctionnement............................................................ 185
c-Compétences et attributions ......................................... 185
B-l’Exécutif régional : le Bureau du Conseil régional ............... 186
C-le représentant de l’Etat : le Gouverneur de la Région ........... 187
Paragraphe 2 : les ressources de la Région ................................... 188
Paragraphe 3 : le patrimoine de la Région .................................... 189
SECTION 2 : du Département, collectivité territoriale décentralisée
à sa suppression ......................................................................... 190
Paragraphe 1 : les organes de gestion du Département .................. 191
A-l’organe délibérant : le Conseil départemental...................... 191
a-Composition ................................................................. 191
1-Election et éligibilité .................................................. 192
2-Statut du conseiller départemental ............................... 192
b-Fonctionnement............................................................ 192
c-Attributions, compétences et pouvoirs .......................... 192
B-l’Exécutif départemental : le Bureau du Conseil départemental194
C-le représentant de l’Etat : le Préfet de Département ............... 194
Paragraphe 2 : les ressources du Département .............................. 195
SECTION 3 : de la Commune, collectivité territoriale décentralisée à
la Commune, Collectivité Autonome .......................................... 196
Paragraphe 1 : les Communes de plein exercice ........................... 199
A-Compétences et attributions ................................................ 199
B-les organes de gestion de la Commune................................. 203
a-l’organe délibérant : le Conseil municipal ou communal203
1-Composition .............................................................. 203
2-Election et éligibilité .................................................. 204
3-Statut du conseiller municipal ..................................... 204
4-Fonctionnement ......................................................... 205
5-Compétences et pouvoirs ............................................ 206
b-l’Exécutif communal : la municipalité .......................... 207
1-Election et déchéance ................................................. 208
2-Statut et Attributions .................................................. 209
c-le représentant de l’Etat ............................................... 211
C-les ressources de la Commune............................................. 212
Paragraphe 2 : la Commune de la Ville de N’Djaména ................. 215
A-les organes de gestion de la Commune de la Ville
de N’Djaména .................................................................... 216
a-l’organe délibérant : le Conseil municipal de la Ville .... 216

3
 b-l’Exécutif communal : le Maire de N’Djaména et ses
adjoints…… ................................................................. 217
c-le représentant de l’Etat auprès de la commune de la Ville
de N’Djaména .............................................................. 217
Paragraphe 3 : les Communes d’arrondissement de la Ville de
N’Djaména ............................................................................. 218
A – les organes de gestion des Communes d’arrondissements ... 218
a-l’organe délibérant : le Conseil d’arrondissement ........ 218
b-l’Exécutif d’arrondissement : le Maire d’arrondissement
et ses adjoints ............................................................... 219
c-le représentant de l’Etat auprès de la Commune
d’arrondissement ......................................................... 220
B-les ressources de la Commune de N’Djaména ...................... 220
a-les ressources humaines ................................................ 224
b-les ressources matérielles .............................................. 224
Paragraphe 4 : les Communes de moyen exercice ......................... 225
A - Organisation et fonctionnement ........................................ 225
B - Attributions ..................................................................... 228
C - le représentant de l’Etat .................................................... 228
D - les ressources ................................................................... 229
SECTION 4 : de la Communauté rurale, collectivité territoriale
décentralisée à sa suppression .................................................... 231
Paragraphe 1 : les organes de gestion de la Communauté rurale .... 233
A-l’organe délibérant : le Conseil rural ................................... 233
a-Composition ................................................................. 233
b-Eligibilité ...................................................................... 233
c-Attributions .................................................................. 234
d-Fonctionnement............................................................ 236
B-l’organe exécutif : le Bureau du Conseil rural ...................... 238
a-Composition ................................................................. 238
b-Election et éligibilité ..................................................... 238
c-Attributions .................................................................. 238
C-le représentant de l’Etat ...................................................... 239
Paragraphe 2 : les compétences et attributions de la Communauté
rurale...................................................................................... 240
Paragraphe 3 : les ressources de la communauté rurale ................. 240
A- les ressources humaines..................................................... 240
B - les ressources matérielles .................................................. 240
C - les ressources financières .................................................. 240

3
CHAPITRE 2: LES SERVICES PUBLICS LOCAUX ...................... 245
SECTION 1 : les services publics administratifs locaux ................ 246
Paragraphe 1 : la création des SPA locaux .................................. 246
A-La création des services publics administratifs régionaux ..... 248
a-L’habilitation ............................................................... 248
b-Les services administratifs internes de la région ........... 248
B - La création des services publics administratifs départementaux251
a-L’habilitation ............................................................... 251
b- Les services administratifs internes du département ... 251
C- La création des services publics administratifs communaux . 254
a-L’habilitation ............................................................... 254
b-Les services administratifs internes de la commune ..... 254
D- La création des services publics administratifs ruraux .......... 258
a-L’habilitation ............................................................... 258
b- Les services administratifs internes ............................. 258
Paragraphe 2 : le fonctionnement des SPA locaux ........................ 260
SECTION 2 : les services publics communaux ............................. 260
Paragraphe 1 : les services publics administratifs communaux ...... 262
A-le domaine de police, de la lutte contre les calamités et de
l’état civil ..................................................................... 263
B-le domaine de l’éducation, de l’alphabétisation, de la
promotion des langues nationales, de la formation
technique et professionnelle ......................................... 270
C-le domaine de la santé et de l’action sociale.................. 271
D- le domaine de la culture, de la jeunesse, des sports et des
loisirs……… ................................................................ 273
E-le domaine de l’urbanisme et de l’habitat .................... 274
F-le domaine de transport et de la circulation routière .... 276
G-le domaine de pompes funèbres et de cimetières .......... 278
H-le domaine d’hygiène et d’assainissement .................... 280
Paragraphe 2 : les services publics industriels et commerciaux
communaux ............................................................................ 282
A-les Abattoirs municipaux : .................................................. 284
B-les places de marchés : ....................................................... 285
C-les foires :.......................................................................... 286
D-les parkings : ..................................................................... 287
Paragraphe 3 : les services publics sociaux et touristiques
communaux ............................................................................ 288
Paragraphe 4 : les modes de gestion des services publics
communaux ............................................................................ 290
A-La régie............................................................................. 291

3
 B-L’établissement public ....................................................... 292
C-La délégation de service public ........................................... 293

CONCLUSION DE LA DEUXIEME PARTIE............................. 297

TROISIEME PARTIE

LES RELATIONS ENTRE LES DIFFERENTES

ADMINISTRATIONS AU SEIN DE L’ETAT

CHAPITRE 1 : LES RELATIONS ENTRE L’ADMINISTRATION

CENTRALE ET LES ADMINISTRATIONS LOCALES ................. 301
SECTION 1 : les relations de partenariat entre l’Etat et les
collectivités locales ..................................................................... 301
Paragraphe 1 : les projets Etat-collectivités locales ....................... 302
Paragraphe 2 : la gestion commune des services publics ............... 302
Paragraphe 3 : le transfert des services de l’Etat aux collectivités
locales .................................................................................... 305
SECTION 2 : le contrôle de l’Etat sur les collectivités locales ...... 307
Paragraphe 1 : les types de contrôles de l’Etat sur les collectivités
locales .................................................................................... 307
A-le contrôle de légalité a posteriori........................................ 308
B-le pouvoir d’approbation de l’autorité de tutelle ................... 309
Paragraphe 2 : les autorités habilitées à exercer le contrôle au nom de
l’Etat ...................................................................................... 310
A-les autorités de tutelle......................................................... 310
a- au niveau régional :...................................................... 311
b- au niveau départemental : ............................................ 312
c- au niveau communal : .................................................. 312
d- au niveau rural : .......................................................... 315
B-les autres autorités étatiques ................................................ 315

CHAPITRE 2 : LES RELATIONS ENTRE LES COLLECTIVITES

LOCALES ........................................................................................ 319
SECTION 1 : la collaboration entre les collectivités locales .......... 320
Paragraphe 1 : la collaboration au niveau national ........................ 320
A – la collaboration à l’échelle interrégionale et
interdépartementale ............................................................ 321
B- la collaboration intercommunale ........................................ 322
C – la collaboration à l’échelle rurale ...................................... 323
Paragraphe 2 : la coopération décentralisée .................................. 325

3
 Paragraphe 3 : les autres formes de collaboration : le cas des achats
groupés................................................................................... 327
SECTION 2 : les conflits entre les collectivités locales .................. 328

CONCLUSION DE LA TROISIEME PARTIE............................ 331

CONCLUSION GENERALE : ..................................................... 333
BIBLIOGRAPHIE SELECTIVE ................................................. 335

3
 Structures éditoriales du groupe L’Harmattan

L’Harmattan Italie L’Harmattan Hongrie

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La gestion de l’Administration publique reste une question
Etudes

Patrick Djimassal
d’actualité compte tenu de ses mutations incessantes liées à son
adaptabilité aux réalités quotidiennes, induites par les conjonctures africaines Série Administration
socioéconomiques et culturelles. Il en est ainsi de la place
qu’occupe l’évolution technologique dans les sociétés actuelles. En
outre, la nouvelle confi guration du paysage des services publics au
Tchad, marquée par la création de nouveaux Établissements et
Entreprises publics, la restructuration, la scission voire la
Patrick Djimassal
suppression d’anciens a fourni à ce secteur une nouvelle
structuration tant spatiale que juridique. De surcroît, la mise en
place des structures décentralisées, accompagnée de transferts de
services assez importants aux collectivités locales, suivie des
réformes institutionnelles intervenues en 2018, remodelant
l’architecture de l’organisation administrative de la République du L’administration
publique au Tchad
Tchad, ne sauraient laisser indifférent le juriste publiciste. Ces
transformations assez notables sont dues au fait que l’État, partie

L’administration publique au Tchad

d’une société en perpétuelle mutation, a également vu ses
repères bouger du fait des changements économiques et sociaux
à l’ère de la

à l’ère de la décentralisation
que celle-ci traverse.

décentralisation
Ouvrage de Droit public, ce document est consacré purement à
l’activité administrative des personnes morales de droit public.
Document pédagogique, il traite des Institutions administratives ou
de l’Organisation administrative de la République du Tchad, sous
une approche conciliant l’histoire du droit, le droit positif et le droit
Préface du Dr ALLAH-ADOUMBEYE DJIMADOUMNGAR
prospectif. Il traite en même temps du Droit des services publics et du
Droit administratif applicables en République du Tchad. Il s’adresse
aux étudiants des facultés des Sciences juridiques et politiques,
aux élèves des Écoles d’Administration et de Magistrature, aux
administrateurs et auxiliaires de l’Administration, aux praticiens du
Droit sans écarter les usagers des services publics et tous ceux qui
manifestent une attention particulière vis-à-vis de l’Administration
publique.

Patrick DJIMASSAL est doctorant Ph. D en Droit public et titulaire

d’une Maitrise professionnelle en Sciences et Techniques de
Gestion Foncière de l’Université de N’Djaména, en collaboration
avec l’Observatoire du Foncier au Tchad. Il est par ailleurs Assistant
à la Faculté des Sciences Juridiques et Politiques de l’Université de
N’Djaména et à l’École Nationale d’Administration (ENA) du Tchad.

Etudes africaines
Série Administration

Illustration de couverture de l’auteur.

ISBN : 978-2-343-18182-0
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