COURS DE DROIT BUDGÉTAIRE

MAROCAIN

OUSTANI ABDERRAHMEN

S 3 DROIT BUDGETAIRE

INTRODUCTION
 L’expression « droit budgétaire » signifie au sens large, un ensemble des
règles juridiques applicables aux budgets des personnes morales de droit
public.
Le droit budgétaire s’entend des dispositions présidant à l’élaboration du
budget de l’État et plus largement de l’ensemble des budgets publics :
répartition institutionnelle du pouvoir financier, procédures d’adoption du
budget, principes budgétaires applicable à cette procédure, exécution
budgétaire et contrôle de cette exécution.1

1-le droit budgétaire est une branche de droit public programmée en tant
que matière enseignée au troisième semestre du tronc commun de la licence
en Droit , elle sera complétée par le droit fiscal en semestre 4 et pour les
étudiants qui opteront au droit public, ils auront la chance d’approfondir leurs
connaissances par les modules de :Gestion budgétaire de l’État, Droit fiscal s5
et des finances locales s6.
Tous ces modules appartiennent à la discipline des finances publiques jadis
enseignée durant toute l’année en licence et au niveau supérieur sous le
fameux titre sciences et législations financières. D’ailleurs, c’est dans les
ouvrages des finances publiques qu’on trouve les chapitres relatifs du droit
budgétaire.
Les finances publiques sont une branche de droit public qui a pour objet
l’étude des règles et opérations relatives aux deniers publics, ces opérations
concernent les ressources et les dépenses de l’État des collectivités
territoriales, et certains établissements publics.
L’expression« finances publiques »renvoie non seulement à une législation,
mais aussi à une science relative aux phénomènes financiers, cette science est
le produit du travail commun des économistes et des juristes qui se sont
inspirés également des autres sciences sociales notamment la sociologie,
histoire et la psychologie.
Si les économistes ont participé à la genèse et à l’étude des mécanismes
économiques des finances publiques, les branches du droit public notamment
le droit administratif, le droit constitutionnel, et la science politique par la suite
sont les branches qui permettent la compréhension des normes des structures
et de la pratique des finances publiques.

1
DAMAREY Stéphanie, Termes de finances publiques, Gualino éditeur,2006p 102.
 Contrairement aux branches dessciences économiques ou l’enseignement
des finances publiques est de plus en plus réduit en faveur des finances de
l’entreprise notamment, les derniers descriptifs des cours de droit public en
licence et au Master accordent plus de place aux finances publiques.
Toutefois, certaines matières financières, notamment la fiscalité, sont
toujours partagées par les branches de droit et d’économie (fiscalité de
l’entreprise, économie des finances publiques, gestion comptable et fiscale).
Finances publiques est une expression composée de ‘’finances’’ et
‘’publiques’’. Étymologiquement le mot finance dérive du latin
financiadésignant le paiement ordonné par une autorité, en relation avec le
verbe finer : c’est à dire mener à sa fin une transaction, ayant la même source
que le verbe finir,il signifie paiement d’une somme d’argent.
Le mot "finances" est aujourd’huiutilisé au pluriel, il englobe l’ensembledes
opérations de recettes et de dépenses qu’effectuent les personnes
juridiques(sujets de droit)2.
L’adjectif ‘’ publiques’’ limite le cadre d’étude des finances à la sphère
publique, c’est à dire qu’il ya des finances privées, publiques,sociales,
philanthropiques, religieuses…..
Il est difficile parfois de distinguer les finances publiques des finances privés
dans ce contexte de la mondialisation, et des transformations du rôle de l’État ,
notamment suite à la variété des modesde gestion des services publics,
privatisation, délégation ,partenariat public privé….
Les finances publiques sont une discipline traitant les ressources et les
charges de l’État et des administrations publiques en général.
Mais le périmètre des finances publiques qui nous intéresse est limité au
budget de l’État (les administrations centrales et leurs services extérieurs).Les
collectivités localeset les établissements publics ne font pas partie du cours.
3- Le mot budget a été utilisé en 1802 à propos des finances communales,
leGrand Robert fait remonter la première occurrence du mot àl’année 1764.
Ildérive de bougette qui désignait un sac ou un coffret, passé en Angleterre, Il
devient The Budgetqui était synonyme de sac dans lequel le trésorier mettait
les documents comptables et puis par extension l’État des dépenses et recettes
du Royaume3.

2
ISAII,p 27.
3
p37;Miche Paul
 En 1806,le Budget a été officiellement utilisé comme prévision et
autorisation des recettes et dépenses,défini par le décret du 31 mai 1862
comme :« l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les
dépenses annuelles de l’Etat ».
En France, Depuis 1956 et notamment depuis la publication de l’ordonnance
du 2 janvier 1959,la notion la loi de finances a intégré la notion du budget,
ainsi, c’est la loi de finances de l'année qui prévoit et autorise, pour chaque
année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l’État. Par contre, le
budget est constitué par l'ensemble des comptes qui décrivent, pour une
année civile, toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l'État.
(Article 16 de l’ordonnance).
Contrairement á la LOLF Marocaine, La loi organique n° 2001-692 du 1er août
2001 relative aux lois de finances a précisé la notion du budget dans l’article 6 :
« Les ressources et les charges budgétaires de l'État sont retracées dans le
budget sous forme de recettes et de dépenses.
Le budget décrit, pour une année, l'ensemble des recettes et des dépenses
budgétaires de l'État.»
Au Maroc, le mot budget n’est pas défini par la LOLF n°130-13, mais on peut
adopter la définition donnée au budget local par les lois organiques relatives
aux collectivités territoriales.
Ainsi, la loi organique n°113-14 relative aux communes dans son 4article
152 définit Le budget comme étant :« l’acte par lequel est prévu et autorisé,
pour chaque année budgétaire, l’ensemble des ressources et des charges de la
commune ».
Également,la loi organique n° 111-14 relative aux régions 5 reprend la même
définition.
Cependant lescollectivités territoriales n’ont pas de loi de finances, leurs
documents sont des actes préparés par les présidents et approuvés par les
élus.
Au niveau de l’État, on peut dire que le budget est la description chiffrée de
la loi de finances, les rubriques et les tableaux qui prévoient des crédits
4
Dahir n°1-15-85 du 20 ramadan 1436 (7juillet 2015) portant promulgation de la loi organique n°113-14 relative aux
communes, Bulletin Officiel N° 6440 du 09 Joumada I 1437 (18 Février 2016)
5
Dahir n°1-15-83 du 20 ramadan 1436 (7 juillet 2015) portant promulgation de la loi organique n° 111-14 relative aux
régions Bulletin Officiel N° 6440 du 09 Joumada I 1437 (18 Février 2016)l’article 165 :
« Le budget est l’acte par lequel est prévu et autorisé, pour chaque année budgétaire, l’ensemble des
ressources et des charges de la région ».
budgétaires et autorisent le gouvernement á les dépenser pour une année et
qui sont annexés à la loi de finances.
L’expression « droit budgétaire » signifie au sens large, un ensemble des
règles juridiques applicables aux budgets des personnes de droit public,
concrètement ces règles déterminent la structure, le contenu ainsi que
l’élaboration des budgets des personnes de droit public, leur exécution et leur
contrôle.
4-Le budget programme était une forme de présentation des dépenses
publiques qui se voulait scientifique, en application des expériences de
rationalisation des choix budgétaires en France. Inspirées de l’expérience
Américaine du Planning ProgrammingBudgeting Système. Les budgets
programmes ont été appliqués en France depuis 1973.

Leur élaboration commence par la détermination des objectifs et la

définition des moyens puis l’évaluation de l’ensemble des couts et des effets
attendus des programmes.

Outils d’informations, ils ont été oubliés pendant un certain temps, mais
en réalité ces budgets sont réhabilités par les réformes budgétaires actuelles,
qu’ils ont préparées.

Le champ sémantique relatif au mot budget s’est enrichi récemment par

les expressions utilisant ce terme dans un sens économique (prévision) ou
politique (démocratie financière participative).
5Ainsi, le haut-commissariat au plan utilise l’expression budget économique
dans deux sens :
a- LeBudget économique exploratoire
Il établit, sur la base d'hypothèses concernant les variables exogènes, des
perspectives économiques exploratoires cohérentes pour l'année suivante. Ce
document est établi à politique budgétaire inchangée. Autrement dit, les
actions de politiques économiques de la prochaine loi des finances n'y sont pas
prises en considération dans l'établissement des perspectives exploratoires.
b- Budget économique prévisionnel
Il tient compte des actions et des mesures retenues dans la loi des Finances
adoptée par le Parlement. Il retrace les perspectives économiques pour l'année
à venir, lesquelles, sont des prévisions des principaux agrégats
macroéconomiques plutôt que des scénarios exploratoires.
Enfin, le ministère de l’économie et des finances publie un résumé
simplifié du projet de loi de finances chaque année dans son site internet.

6 Le budget citoyen est considéré comme un document simplifié de la Loi

de Finances. Il résume les principaux chiffres figurant dans cette Loi, à travers
lesquels le citoyen peut déterminer la façon dont les dépenses sont réparties
pour financer les services publics, ainsi que les recettes provenant de diverses
sources.

Le budget ouvert est aussi une expression utilisée par les organisations non
gouvernementales nationales et internationales pour mesurer le degré de
transparence des finances publiques et L’accessibilité des citoyens à
l’ensemble des informations budgétaires pertinentes au moment opportun.
L’Organisation Internationale pour le Partenariat Budgétaire (IBP) a
construitun indice du budget ouvert qui permet d’évaluer l'état de la
transparence, de la participation du public au processus budgétaire et du
contrôle des budgets.
Cet indice classe les pays aprèsdes enquêtes réalisées une fois tous les deux
ans.
7 Différence Entre Budget, Trésor

Le budget est une technique prévisionnelle, un acte pour l’année à venir

ou même plus,par contre le trésor est une notion classique qui remonte aux
premiers État et organisations politiques. Letrésor, c’est la caisse de l’État qui
centralise les ressources fiscales ou non fiscales de l’État et qui décaisse les
sommes assumées par l’État. Dans la tradition ArabomusulmaneBayt El Mal
était une institution qui centralisait tous les fonds et ressources des
musulmans.

Dans les États modernes, le trésor assume d’autres fonctions; il gère la

trésorerie : c’est dire les besoins en liquide urgents de l’État par l’emprunt
intérieur ou extérieur pour combler l’insuffisance des recettes de l’État en
cours d’année, il retrace la comptabilité des personnes morales de droit
public ; en fin cette institution exerce aussi fonction bancaire.
 Donc, le trésorexécute les recettes et les dépenses prévues par le budget,
il retrace la réalisation du budget.

SITUATION DES CHARGES ET RESSOURCES DU TRESOR

La situation des charges et ressources du Trésor (SCRT) est le document statistique qui
présente, au nom du Ministère de l’Économie et des Finances, les résultats de l’exécution des
prévisions de la loi de finances avec une comparaison par rapport aux réalisations de la même
période de l’année précédente.

CHAPITRE 1
 LES SOURCES DU
DROIT
BUDGÉTAIRE 6

Le droit budgétaire est constitué de l’ensemble des textes juridiques qui

organisent le processus d’élaboration de vote, d’exécution ainsi que le
contrô le des dépenses publiques.

6
Voir le thème « la législation budgétaire » au Google class room de la matière.
 Ce droit puise ses sources fondamentales dans la constitution, la loi
organique des finances, les lois ordinaires,le règlementintérieurs du
parlement),la jurisprudence constitutionnelle financière.

Le moment d’exécution est régi par décrets et arrêtés du gouvernement,

à cô té de ces textes certaines normes et principes issus de la
jurisprudence,ou de la doctrine administrative complètent les sources du
droitbudgétaire de l’É tat, récemment l’inspiration des normes
internationales des finances publiques a pu participer à l’évolution du droit
des finances publiques marocaines.

I- LA CONSTITUTION Du 29 juillet 2011

Le droit budgétaire et les finances publiques en général sont encadrés

par la constitution directement et par les normes auxquelles elle renvoie
notamment dans son préambule, on utilise parfois l’expression bloc de
constitutionnalité pour designer la constitution les normes supérieurs, les
traités internationaux ratifiés ainsi qu la jurisprudence constitutionnelle.

La constitution contient cinq grands axes (constitués par les articles

classiques relatifs aux : principes fiscaux, traités engageants les finances de
l’É tat, la procédure budgétaire, la cour des comptes ont été maintenus et
enrichispar la constitution de 2011 ; d’autres articles ont été ajoutés aux
compétences du parlement, aux finances locales, ainsi qu’un titre relatif aux
principes de la bonne gouvernance.

1 Le premier axe relatif aux principes de justice fiscale 39 et 40 ;

L’article 39 confirme un principe constitutionnel de l’égalité des citoyens
devant les charges publiques en fonction des facultés contributives.
L’article 40, réaffirme les modalités solidaires et proportionnelles de la
répartition des charges mais ajoute une nouvelle légitimité à l’impô t celle
du développement du pays ;
2 Le deuxième axe relatif aux traités (l’article 55) concerne les traités
engageant les finances de l’É tat. En effet, selonla constitution, le Roi signe
et ratifie les traités. Toutefois, les traités engageant les finances de l’Etat ne
peuvent être ratifiés qu’après avoir été préalablement approuvés par la loi.
3 Le troisième axe constitutionnel composé des articles 71, 75, 76, 77
constitue la charpente du droit budgétaire marocain.Cet axe repartit les
compétences entre le gouvernement et le parlement et surtout les
attributions du de ce dernier en matière budgétaire.
L’article 71, attribue au parlement les compétences intéressant les
finances publiques suivantes :
– le régime fiscal et l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement
des impô ts
– le régime juridique de l’émission de la monnaie et le statut de la
banque centrale
– le régime des douanes ;
– la nationalisation d’entreprises et le régime des privatisations

L’article 75 attribue au parlement la compétence de voter la loi de

finances,
et précise la priorité du dépô t a la chambre des représentants. cet article
encadre aussi les pouvoir du parlement dans le temps (vote avant la fin de
l’année).

L’article 76 impose au gouvernement l’obligation de soumettre une loi

de finances de règlement au cours du deuxième exercice qui suit celui de
l’exécution de ladite loi de finances.
Enfin, l’article 77 contient deux principes ; une réhabilitation du principe
de l’équilibre des finances de l’État.
« Le Parlement et le gouvernement veillent à la préservation de l’équilibre
des finances de l’É tat ».
IL consacre le principe de l’irrecevabilité financière qui signifie la
limitation du pouvoir d’amendement parlementaire en matière financière :
« Le gouvernement peut opposer, de manière motivée, l’irrecevabilité à
toute proposition ou amendement formulés par les membres du
Parlement lorsque leur adoption aurait pour conséquence, par rapport à
la loi de finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la
création ou l'aggravation d’une charge publique »

4 Le quatrième axe concerne le contrô le des finances publiques par la

cour des comptes, la nouvelle constitution réserve le TITRE X à cette
institution indépendante des autres pouvoirs constitutionnels mais avec qui
elle doit collaborer en matière du contrô le et d’évaluation des finances
publiques, selonl’article 147 de la nouvelle constitution :
 -« La Cour des Comptes est l’institution supérieure de contrôle des
finances publiques du Royaume. Son indépendance est garantie par la
Constitution.
-La Cour des Comptes a pour mission la consolidation et la protection
des principes et valeurs de bonne gouvernance, de transparence et de
reddition des comptes de l’Etat et des organismes publics.
- La Cour des Comptes est chargée d'assurer le contrôle supérieur de
l'exécution des lois de finances. Elle s'assure de la régularité des opérations
de recettes et de dépenses des organismes soumis à son contrôle en vertu de
la loi et en apprécie la gestion. Elle sanctionne, le cas échéant, les
manquements aux règles qui régissent lesdites opérations.

À la mission classique du contrô le de l’exécution de la loi de finances, et

du contrô le de la régularité des opérations de recettes et de dépenses ; la
réforme constitutionnelle a attribué de nouveaux rô les à la cour des
comptes et a constitutionnalisé certaines compétences déjà attribués par
d’autres textes7.

5 Le cinquième axe
La nouvelle constitution a consacré les fondements constitutionnels des
finances locales8 et de la décentralisation financière, au niveau administratif
rappelant que la constitution 2011 affirme dès le premier article que
« L’organisation territoriale du Royaume est décentralisée. Elle est fondée
sur une régionalisation avancée »

En plus des principes constitutionnels comme le principe de subsidiarité,

solidarité, coopération et libre administration, la nouvelle constitution
apporte des principes financiers importants dans ses articles 141et 142.
II LA LOI ORGANIQUE RELATIVE À LA LOI DES FINANCES
La LOLF est le complément direct de la constitution en matière
financière. Cette loi organique est prévue par l’article 75 de la constitution,
elle règlemente la procédure budgétaire et précise les principes, le contenu,
la structure des lois de finances (annuelles, rectificatives, de règlement).

7
Voir Chapitre relatif au contrô le des dépenses publiques(infra).
8
Les finances locales sont indépendantes du budget de l’É tat elles sont régies par d’autres textes
spécifiques aux budgets locaux.
 Le Maroc a connu cinqLOLF, la loi organique relative à la loi de finances
(LOlF) n°130.139 de l’année 2015 est la loi en vigueur, Cette loi est la
cinquième loi organique des finances après celles de 1963,1970, 1972 et
1998. Elle remplace la loi n°7-98 modifiée par la loi n°14-00.
LaLOLF appelée aussi constitution financière vise à réaliser un ensemble
d’objectifs stratégiques et contient des techniques budgétaires pour les
atteindre. Selon la note de présentation qui a précédé la première version
de cette loi, ces objectifs sont :

 L’actualisation et l’adaptation de la loi organique des finances à la

nouvelle constitution ainsi que le renforcement du rô le de cette loi dans la
réalisation d’un développement économique et social cohérent.

 La modernisation de la gestion budgétaire dans ses aspects

gestionnaire et politique. Dans le premier aspect, la LOlF consacre
l’adoption officielle d’une nouvelle gestion publique et d’autre part,
renforce une tradition démocratique libérale qui attribue un rô le
prépondérant au parlement dans le processus budgétaire.

Les axes de cette grande réforme sont essentiellement :

 Le renforcement de la performance de la gestion publique ;
 Le renforcement des principes et règles financiers et
l'approfondissement de la transparence des finances publiques ;
 L'accroissement du contrô le parlementaire sur les finances
publiques.
La LOLF actuelle est le résultat d’un mouvement de réformes des
finances publiques commencées depuis 2001par des circulaires, décrets,
des lois de finances annuelles en plus des pratiques du Ministère de
L’É conomie Et des Finances, véritable instigateur de cette réforme.

ENCADRÉ N STRUCTURE DE LA LOLF MAROCAINE

TITRE PREMIER : DE LA DÉFINITION ET DU CONTENU DES LOIS DE

FINANCES

Chapitre premier : Des lois de finances et des principes budgétaires

Chapitre 2 : De la détermination des ressources et des charges de l'Etat

BO n° 6370 du 18 juin 2015 (version francaise)

9
 Section première : Des charges de l'Etat

Section 2 : Des ressources de l'Etat

Chapitre 3: Du budget général

Chapitre 4:Des services de l'Etat gérés de manière autonome

Chapitre 5 : Des comptes spéciaux du Trésor

Chapitre 6 : Des Comptes De L'Etat

Chapitre 7: Des Procédures Comptables Particulières

Titre II : De la présentation des lois de finances

Titre III : De l'examen et du vote des lois de finances

Chapitre premier : De l'examen des lois de finances

Chapitre 2 : Des modalités de vote des lois de finances

Chapitre 3 : De la portée de l'autorisation parlementaire

Titre IV : Du règlement du budget

Titre V: Dispositions diverses

Titre VII: Entrée en vigueur

Titre VII : Dispositions finales

III- LES RÈGLEMENTS INTÉRIEURES DU PARLEMENT

Le droit budgétaire étudie les étapes de la loi de finances, élaboration,

approbation, exécution et contrô le. Les phases d’approbation et de contrô le
font intervenir le parlement. Or le fonctionnement du parlement et le travail
des parlementaires ne sont pas régis par les décrets ou les arrêtés, ils sont
règlementés par la constitution essentiellement certes, mais surtout par les
règlements intérieurs des deux chambres.
 En principe ces règlements sont soumis au contrô le obligatoire de leur
constitutionnalité, pour que le parlement ne s’attribue pas des pouvoirs qui
ne sont pas prévus par la constitution, c’est le cas des commissions
d’enquête, et de plusieurs documents financiers qui ont été refusés au
parlement par le juge constitutionnel.

Les règlements précisent donc le processus spécifique du vote de la loi

de finances annuelle et la loi de finances de règlement. La relation entre les
deux chambres et les modalités de présentation, débat et vote par les
commissions permanentes et les séances plénières…..

IV- LESLOIS ORDINAIRES

Le législateur ordinaire, c’est à dire la loi votée par le parlement est

aussi la source principale du droit budgétaire, le parlement vote les lois et
notamment la loi de finances cette dernière concerne les recettes et
dépenses mais elle peut aussi contenir des dispositions normatives qui
encadre les ressources et les dépenses.
A- les lois ordinaires concernant le droit budgétaire
De manière générale, les matières financières énumérées par l’article 71 de
la constitution relèvent du pouvoir législatif ordinaire, il s’agit des matières
suivantes :
– le régime fiscal et l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des
impô ts ;
– le régime juridique de l’émission de la monnaie et le statut de la banque
centrale
– le régime des douanes la nationalisation d’entreprises et le régime des
privatisations.
D’autres lois règlementent la gestion desdeniers publics ; On peut citer à
titre d’exemples:
-Dahir n° 1-00-175 du 28 moharrem 1421 portant promulgation de la loi
n° 15-97 formant code de recouvrement des créances publiques. (B.O du 1
juin 2000
-Dahir n° 1-02-25 du 03 Avril 2002 (19 moharrem 1423) portant
promulgation de la loi n° 61-99 relative à la responsabilité des
ordonnateurs, des contrô leurs et des comptables publics. (B.O du 2 mai
2002
 Certaines lois ordinaires sont aussi prévues par la constitution ; c’est le
cas de la loi relative à la cour des comptes prévue par l’article150 :
La loi n°62-99 formant code des juridictions financières promulguée par le
dahir n° 1-02-124 du 1er rabii II 1423 (13 juin 2002).
B- les lois de finances

La loi de finances est une loi spéciale qui est régie par la constitution,
notamment les articles 75-76-77, la spécificité de la loi de finances est
également précisée par la loi organique des finances. En termes de délai,
de procédure, de vote, la loi de finances est particulière.
Mais en tant que source de droit budgétaire, cela nécessite une analyse
du contenu matériel de cette loi, pour la comparer à la loi ordinaire.

Selon une définition matérielle de la loi de finances largement admise

par la doctrine financière. Une loi de finances doit obligatoirement
contenir des éléments, c’est un domaine obligatoire ; peut contenir
d’autres, c’est le domaine partagé ; mais elle a l’exclusivité de certaines
dispositions, c’est le domaine exclusif ; par contre, d’autres lui sont
étrangers, c’est le domaine interdit.
la loi de finances contient plusieurs dispositions normatives
notamment en matière fiscale et douanière, les dispositions relatives aux
recouvrements des créances publiques et au contrô le de l'emploi des
fonds publics
elle peut contenirdes dispositions relatives à l'information et au
renforcement du contrô le du Parlement sur la gestion des finances
publiques ;à la responsabilité pécuniaire ou personnelle des
gestionnaires des services de l'É tat.
V-LES SOURCES RÈGLEMENTAIRES

Les lois organiques renvoient à des décrets d’exécution qui expliquent

les aspects pratiques de l’élaboration des lois de finances, du budget
général et autres opérations comptables.

Le pouvoir règlementaire est le pouvoir normatif du pouvoir exécutif

(décrets et arrêtés), souvent l’administration chargée d’exécuter la loi
produit également des textes importants qui permettent de comprendre
d’expliquer la loi (la doctrine administrative).
 En matière financière, la loi organique des finances repartit le pouvoir
entre le parlement et le gouvernement, elle attribue directement au
règlement des matières précises, c’est-à -dire qu’elle renvoie à des décrets
d’application pour règlementer les phases importantes de l’exécution de la
loi de finances.

Le chef du gouvernement exerce le pouvoir règlementaire sous forme de

décret ou de circulaire il peut le déléguer au Ministre de l’économie et des
finances qui l’exerce sous forme d’arrêtés ou de circulaire également.

La loi organique attribue au pouvoir réglementaire le soin de prendre

des taxes parafiscales, des redevances et d’autres dispositions modificatives
de la loi de finances

L’article 68 de la LOLF précise que le gouvernement peut prendre par

décret pris sur proposition du ministre des finances toutes les dispositions
de nature à assurer la bonne gestion des finances publiques notamment, les
règlements relatifs à la comptabilité publique, à la passation des marchés de
l’É tat et au contrô le des dépenses de l’É tat.

Deux décrets sont très importants pour l’application de la LOLF et qui

régissent les opérations budgétaires dans les phases de préparation et
d’exécution, il s’agit des textes suivants :

- Décret n° 2-15-426 du 28 ramadan 1436 (15 juillet 2015) relatif à

l’élaboration et à l’exécution des lois de finance
-Décret royal n° 330-66 du 21/04/1967 portant règlement général de
comptabilité publique. BO n° 2843 du 26/04/1967.

Plusieurs arrêtés et circulaires ont été pris pour l’application de la loi

organique des finances et pour l’application de la loi de finances annuelle.

Chaque année le chef du gouvernement lance la préparation du projet de

loi de finances par des circulaires, une fois approuvée la loi de finance
annuelle est complétée par des circulaires explicatives des nouvelles
modalités fiscales douanières…
 La doctrine administrative du Ministère de l’économie et des finances
notamment la direction du budget est riche par ses guides, documentations
qui accompagnent la mise en œuvre de la réforme budgétaire actuelle.

VI La jurisprudence relative aux finances publiques

Le droit budgétaire peut être compris et amélioré suite à l’effort

rationnel du juge.Les juges constitutionnels ou administratifs, lejuge des
comptes ou même le juge ordinaire, ont produit un ensemble de décisions
relatives au droit des finances publiques.

Les tribunaux administratifs et les cours des comptes

régionales/national ont pu produire et publié un ensemble d’arrêts
intéressants en la matière.

A- la jurisprudence constitutionnelle marocaine

On peut affirmer l’existence d’une jurisprudence constitutionnelle

concernant la conformité des lois de finances ou des lois de finances
organiques qui a participé à l’évolution du droit public financier marocain.

La réforme budgétaire en France a profité de la jurisprudence

constitutionnelle,parmi les apports de cette jurisprudence,
laconsécrationduprincipe de sincérité et la réinterprétation de certains
articles de la loi organique des finances de 2001, « désormais, toute analyse
de la présente loi organique suppose la prise en compte de l’interprétation
donnée par le conseil constitutionnel dans sa décision du 25 juin 2001 »10.
Le conseil constitutionnel a créé un ensemble de normes et a consacré les
principes que le gouvernement doit respecter en matière budgétaire. « a
rendu, en matière de contentieux budgétaire et financier, des décisions cardinales
permettant d'éclairer à la fois les principes qui doivent prévaloir dans le domaine de
l'exercice des pouvoirs financiers du Parlement, et les règles de procédure budgétaire
spécifiques qui doivent être respectées »11.

les lois organiques de finances depuis les premières décisions

Au Maroc,
de la chambre constitutionnelle sont intégrées dans le bloc de

10
TALLINEAULucille , la loi organique du 1 aout 2001 et le droit constitutionnel des publiques, RFFP
n°79,Septembre,2002 .
11
MËMENTOS LMD - Finances Publiques 2016,p23.
constitutionnalité : c'est-à -dire que le contrô le de constitutionnalité des lois
de finances ou des lois ordinaires s’exerce au regard des principes et
dispositions contenus dans la loi organique des finances. Toute loi de
finances qui n’est pas conforme à la lolf est aussi contraire à la constitution.

Les décisions concernent le contrô le obligatoire de la constitutionnalité

des lois organiques des finances, la constitutionnalité des lois de finances
annuelles ou le règlement des chambres constituant le parlement. Dans
l’avenir on pourrait avoir une jurisprudence relative au contrô le de
constitutionnalité des engagements internationaux relatifs aux finances de
l’É tat.

B- Les tribunaux administratifs

La jurisprudence administrative relative aux finances publiques

concerne directement les décisions relatives au contentieux fiscal et au
contentieux de recouvrement des créances publiques, d’autres décisions
relatives aux marchés publics et à l’expropriation pour cause d’utilité
publique ont des liens avec les matières financières.

Les tribunaux administratifs ont été créé par dahir n° 1-91-225 (10
septembre 1993) portant promulgation de la loi n° 41-90, Les cours d'appel
administratives12 sont compétentes pour connaître, en appel, des jugements
rendus par les tribunaux administratifs et des ordonnances de leurs
présidents.

Les tribunaux administratifs sont compétents pour juger, en premier

ressort, les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les
décisions des autorités administratives, les litiges relatifs aux contrats
administratifs et les actions en réparation des dommages causés par les
actes ou les activités des personnes publiques, à l'exclusion toutefois de
ceux causés sur la voie publique par un véhicule quelconque appartenant à
une personne publique.
Les tribunaux administratifs sont également compétents pour connaître
des litiges nés à l'occasion de l'application de la législation et de la

12
Dahir n° 1-06-07 du 15 moharrem 1427 (14 février 2006) portant promulgation de la loi n° 80-03
instituant des cours d'appel administratives, Bulletin Officiel n° 5400 du 1er safar 1427 (2 mars 2006).
réglementation des pensions et du capital-décès des agents de l'É tat, des
collectivités locales, des établissements publics et du personnel de
l'administration de la Chambre des représentants et la chambre des
conseillers, de la législation et de la réglementation en matière électorale et
fiscale, du droit de l'expropriation pour cause d'utilité publique, des actions
contentieuses relatives aux recouvrements des créances du Trésor.

c- la jurisprudence et doctrine de la cour des comptes

Comme on la déjà présenté dans les sources constitutionnelle du droit

budgétaire, le titre X de la constitution attribue à La cour des comptes des
compétences juridictionnelles et des compétences non juridictionnelles.
La cour publie chaque année des rapports relatifs à ses missions de
contrô le de gestion des organismes publics, des rapports thématiques liés à
des questions précises ou demandées par le parlement.
selon la loi n° 62-99 formant code des juridictions financières a été
promulguée par le dahir n° 1-02-124 du 1er rabii II 1423 (13 juin 2002 13, la
cour contrô le la gestion des organismes afin d'en apprécier la qualité et de
formuler, éventuellement, des suggestions sur les moyens susceptibles d'en
améliorer les méthodes et d'en accroître l'efficacité et le rendement.
les rapports publiés exercent un impact important en matière
d’amélioration des pratiques et constituent une mine riche des propositions
pour les citoyens et les parlementaires.

La cour des comptes vérifie et juge les comptes présentés par les
comptables publics, La cour exerce une fonction juridictionnelle en matière
de discipline budgétaire et financière à l'égard de tout responsable, de tout
fonctionnaire ou agent de l'un des organismes soumis au contrô le de la cour
qui enfreint la législation budgétaire et comptable ou celle relative aux
marches publics ou ceux qui ont procuré à eux-mêmes ou à autrui un
avantage injustifié en espèces ou en nature.
Les arrêts de cour relatifs à la discipline budgétaire constituent
certainement un enrichissement du droit budgétaire.

VII- Les normes financières internationales

13
Elle a été modifiée par la loi n° 55-16 a été promulguée par le dahir numéro 1-16-153 du 25 aout
2016
Le droit budgétaire Marocain s’inspire également des expériences étrangères en
finances publiques, par l’échange, la formation, la recherche scientifique mais
surtout par la coopération avec les É tats de l’union européenne ou les institutions
financières internationales (la Banque Mondiale, le Fonds Monétaire
International, la Banque Africaine du Développement, Agence Française de
Développement…).

La gestion des finances publiques des É tats fait l’objet des rapports d’évaluation
et analyses comparatives, car les bailleurs de fonds ont besoin de suivre la bonne
utilisation des emprunts et dons accordés aux pays en développement, la
soutenabilité des budgets des pays bénéficiaires de l’aide.les investisseurs ont
besoin d’informations fiables sur les déficits budgétaires, l’inflation, la pression
fiscale. D’ailleurs, la comparaison nécessite une certaine uniformisation des
normes de statistiques et de présentation des budgets, la classification des
dépenses et recettes.
Les standards internationaux en matière des finances publiques sont
focalisés surla bonne gouvernance des finances publiques. La bonne
gouvernance est une gestion basée sur la participation, la transparence, la
responsabilité et la reddition des comptes.

Les organismes internationaux notamment L’OCDE, L’INTOSAI,

(Organisation Internationale des Institutions Supérieures de Contrô le des
Finances Publiques), ont diffusé un ensemble de principes, de guides, et
des bonnes pratiques relatives à la bonne gouvernance. Le FMI et la BM
ont construit un ensemble d’indicateurs pour évaluer l’efficacité de la
gestion du système des finances publiques et leur transparence.

Ainsi, la transparence des finances publiques a été codifiée et mesurée

par un ensemble d’indicateurs permettant de classer les budgets selon
leur transparence.

Le FMI a élaboré un code de transparence qui lui permet d’inventorier

les pratiques en vigueur et définit, pour chaque pays, les mesures à
prendre en priorité pour améliorer la transparence.
 Les principes
Budgétaires
 Le budget prévoit et autorise les recettes et dépenses pour l’année
prochaine, la prévision est le caractère novateur du budget c’est qui permet
de distinguer le budget des comptes ou agrégats ou de la trésorerie. Il évalue
les recettes et les dépenses de l’année prochaine en prenant en considération
les hypothèses basées sur les données économiques prévisibles.

L’autorisation est la traduction financière de la démocratie

parlementaire, l’autorisation préalable est le principe générateur des autres
principes car il reflète le consentement à l’impô t et l’approbation des
dépenses par le parlement.

L’autorisation de dépenser et de collecter l’impô t doit être accordée par

les représentants des contribuables et les citoyens au gouvernement. C’est la
légalité fiscale et budgétaire aussi. Sans autorisation par la loi, les
fonctionnaires ne peuvent demander l’impô t aux citoyens sinon ils risquent
d’êtrepoursuivis pour concussion.

Les principes budgétaires sont des règles plus ou moins obligatoires à la

forme et au contenu du budget de l’É tat. Leur respect est imposé par la
constitution et la loi organique des finances et c’est la cour constitutionnelle
qui peut sanctionner la violation de ces principes.

Ces principes sont nés en France au 19 siècle, ils ont été consacrés par
les différentes lois organiques des finances et ils ont évoluéau fil des temps
selon les conceptions politiques et économiques relatives aux politiques
budgétaires.

Leur objectifinitial était de contrô ler le gouvernement par le parlement,

le libéralisme de l’époque classique et le régime parlementaire ont marque le
début du droit budgétaire moderne.

Comme il a été systématisé par Philip Loïc : « ces grands principes du

droit budgétaire vont, non seulement permettre un assainissement des
finances publiques, mais également, aboutir à un renforcement du régime
parlementaire. c’est la volonté affirmée par les chambres, lors du vote du
budget, de limiter les possibilités d’action de l’exécutif et d’assurer un réel
contrô le du parlement sur les finances publiques qui va conduire a
l’application effective de ces principes et leur respect »14

Dictionnaire des finances publiques,p1226 .

14
 Les principes sont donc des techniques qui renforcent la démocratie
parlementaire, et récemment d’autres principes sont créés par renforcer la
bonne gouvernance des finances publiques et leur soutenabilitéainsi que leur
performance.

Au Maroc,les premiers budgets étaientcrées dans des conditions

politiques coloniales et autoritaires, ils n’étaient pas essentiellement des
actes d’autorisation du parlement ou des citoyens. Mais ils étaient des actes
de prévision et ils respectaient des principes élémentairesde droit
budgétaire notamment :l’unité, l’annualité,et l’universalité.

Après l’indépendance, la première constitution de 1962 et la première loi

organique de finances de 1963 consacrent ces principes dans le cadre
démocratique et parlementaire naissant.

Laconstitution de 2011 consacre des principes budgétaires classiques

comme : l’autorisation parlementaire, de l’annualité et ses aménagements
mais elle ajoute surtout le principe de l’équilibre.

La loi organique des finances n°130-13 réserve un premier chapitre aux

principes budgétaires puis elle ajoutéun nouveau principe : la sincérité
budgétaire et comptable.

Bref, comme il a été souligné par le conseil Constitutionnel français -

Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 :

« Les principes de l'annualité, de l'universalité et de l'unité du budget

répondent au double impératif d'assurer la clarté des comptes de l'É tat et de
permettre un contrô le efficace par le Parlement ».

SECTION-I-LES PRINCIPES BUDGÉTAIRESRELATIFS À LA FORME DU

BUDGET
 Les principes d’unité, d’universalité, et de spécialité concernent la forme du
budget, l’annualité, l’équilibre et la sincéritéconcerne le contenu et la durée de
l’autorisation budgétaire.

Ces principes sont traduits par des obligations concrètes aux pouvoirs
publics aux administrations et aux gestionnaires.
I -L’UNITÉ

Dans sa théorie générale du budget, Gaston JezeConsidère que la

question de l’unité se pose ainsi :« Le budget doit-il être dressé de telle façon
qu'il suffise de faire deuxadditions pour avoir le total des dépenses et celui des
recettes et unesoustraction de ces deux totaux pour savoir s'il est en équilibre,
enexcédent de recettes ou en déficit »15.

Il ajoute que l’unitépeut être écartée de plusieurs manières soit par la

constitution de budgets extraordinaires ;soit par l'existence de budgets
annexes ;soit par l'ouverture de comptes spéciaux du Trésor ;soit par la
présentation dans des documents séparés des divers élémentsdu budget
général.
L’unité est préférable à la pluralité des documents budgétaires, et
« l'avantaged'avoir un seul document est pour le Parlement le meilleur moyen
de contrôle et de comparaison, et, pour le public, le meilleur moyen de saisir,
sans trop de recherches, l'ensemble des dépenses et des recettes du pays. Ces
arguments paraissent décisifs»16.
D’autresfinanciers classiquespartagent ce point de vue,ALLIX(E)distingue
un système de l’unité et un système de spécialisation, l’idéalétait un seul
budget, la multitude des budgets était déconseillée. La spécialisation
budgétaire peut favoriserdes abus.

Extrait « SYSTÈ ME DE L’UNITÉ ET SYSTÈ ME DE SPÉ CIALISATION

« i° (la spécialisation) Elle est cause que le budget manque de clarté et

de simplicité : il est difficile de saisir, à travers plusieurs budgets
différents, la vérité financière. Il faudrait pouvoir rapprocher tous ces
budgets, les récapituler, les additionner, pour connaître le total général

15
GASTON jeze, cours de science des finances et de législation financière françaisethéorie générale du
budget,sixième édition, Paris, 1922, p192.
16
Ibid, p193.
 des charges et des ressources de l'Etat dans la période envisagée ; or les
budgets spéciaux sont établis de telle façon que d'habitude — c'est du
moins le cas en France — la totalisation est très difficile. Gela tient à ce
que les divers budgets se pénètrent mutuellement et s'enchevêtrent ;
certains budgets spéciaux reçoivent des subventions du budget ordinaire,
d'autres, au contraire, y versent leurs excédents, ce qui entraîne
naturellement des doubles emplois en dépense et en recette(….)

il faut se livrer à des recherches patientes et délicates que l'unité

budgétaire épargnerait au contraire, en fournissant des chiffres
d'ensemble.

2" Le système de la spécialisation facilite le manque de sincérité dans

la présentation du budget : la tendance de ses rédacteurs sera trop
souvent de soulager indû ment le budget ordinaire de l'Etat, en faisant
passer une partie de ses charges dans les budgets spéciaux. Il est assez
facile de mettre au compte du budget extraordinaire et de présenter,

pour les besoins de la cause, comme exceptionnelles des dépenses

destinées

à se répéter régulièrement et qui devraient incomber au budget

ordinaire — ou encore de classer à part, hors du budget, comme avances
remboursables, des sorties de fonds dont la rentrée est lointaine et
problématique.17

Évolution historique marocaine

Au temps du protectorat, il y avait trois budgets au Maroc, un budget
pour la région du nord,un budget pour la zone internationale de Tanger et un
budget chérifien pour le reste du Maroc français.

Budget général de l'É tat comprenait trois parties ;La première partie
concerne les dépenses ordinaires de l'É tat et aux ressources nécessaires
pour les couvrir.

17
Edgard ALLIX,science des financeset de législation financière française 1907, p 67- 68
 La deuxième partie comprend les dépenses financées par des emprunts
au cours de l'exercice et les prélèvements opérés pour y faire face sur le
compte hors budget de la réalisation des emprunts.
La troisième partie comprend les autres ressources exceptionnelles ou
spéciales et les dépenses correspondantes.

Après l’indépendance, la première loi organique des finances de 1963

unifie les budgets marocains dans un seul budget et fusionne les trois parties
dans un budget unique à coté bien sû r de celui communes.
Le budget de l’É tat marocain était composé du budget général des
comptesspéciaux du trésor, des budgets annexes.La loi organique des
finances de 1998 a supprimé les budgets annexes, puis suite à la décision
constitutionnelle, la loi organique14 -00 modifiant la loi organique n° 7-98
relative à la loi de finances a intégré les services de l’É tat générés de manière
autonome (SEGMA) dans la structure budgétaire.

Donc, le principe signifie tout simplement que toutes les recettes et

toutes les dépenses doivent figurer dans le un seul budget,certes pour
permettre le contrô le budgétaire, mais aussi dans souci de transparence de
sincérité et surtout de l’équilibrebudgétaire.

Uneprésentation incomplète des ressources ou des dépenses donne une

image incomplète du déficit ou de l’équilibrebudgétaire.

AMÉNAGEMENTS DE L’UNITÉ

Dans un même É tat, un seul budget n’est pas suffisant, d’autres

personnes morales gèrent aussi les deniers publics : É tat, collectivités
locales, établissements publics. En réalité, Comme il a été présenté par le
presseur Michel Bouvier : il y a des démembrements apparents, et des
démembrements réels18, ou bien si on remonte à l’objectif de l’unité, les
documents budgétaires qui passent devant le parlement et ceux qui
échappent à son examen et á son vote avec l’accès aux informations plus ou
moins importants.
La pratique budgétaire n’a pas pu se limiter à un seul document
budgétaire, dans tous les pays du monde, le budget réunit un ensemble de

18
Manuel des finances publiques ;
documents budgétaires ou même parfois des budgets séparés du budget
étatique pour d’autres personnes morales de droit public.
LES BUDGETS PRÉSENTÉS DANS LA LOI DE FINANCES : LE BUDGET
DE L’ETAT
Au Maroc, le budget de l’É tat réunit le budget général, des comptes
spéciaux et services de l’É tat gérés de manière autonome.
Avec des ressources différentes,des dépensesdifférentes et même des
nomenclatures variées.
Les charges de l'É tat comprennent:
-les dépenses du budget général;
-les dépenses des budgets des services de l'É tat gérés de manière
autonome;
-les dépenses des comptes spéciaux du Trésor
Les opérations des budgets des services de l'Etat gérés de manière
autonome et les comptes spéciaux du Trésor sont prévues, autorisées et
exécutées dans les mêmes conditions que les opérations du budget général.
Ces trois budgetssont insérées dans la loi de finances ce qui limite leur
exception au principe de l’unité.
a- Le budget général
Principal document budgétaire de l’É tat, il contient les ressources fiscales
et non fiscales perçues par l’É tat et qui servent à financer toutes les dépenses
publiques, Il contient des ressources qui sont pas réservésa un objectifs
précis ou Paul (M)
b- Comptes spéciaux du trésor :
Lescst sont des budgets crées dans le but :
- de décrire des opérations qui, en raison de leur spécialisation ou d'un
lien de cause à effet réciproque entre la recette et la dépense, ne peuvent être
commodément incluses dans le cadre du budget général ;
- de décrire des opérations en conservant leur spécificité et en assurant
leur continuité d'une année budgétaire sur l'autre;
- de garder trace, sans distinction d'année budgétaire, d'opérations qui se
poursuivent pendant plus d'une année.
Ces opérations comptables sont liées à l'application d'une législation,
d'une réglementation ou d'obligations contractuelles de l'É tat, précédant la
création du compte
 La loi organique des finances organise le régime juridique et les types de
ces comptes mais leur ressources et dépenses sont précisées par les loi de
finances qui les ont créés. Selon l’article 27 de la LOLF : Les CST
comprennent les catégories suivantes:
a- les comptes d'affectation spéciale
b- Ies comptes d'adhésion aux organismes internationaux
c- les comptes de financement
d- Ies comptes d'opérations monétaires qui décrivent les mouvements de
fonds d'origine monétaire.
e- les comptes de dépenses s r dotation qui retracent des opérations
relatives à une catégorie spéciale de dépenses dont le financement est assuré
par des dotations du budget général.
c- Services de l’État gérés de manière autonome(SEGMA)
En vertu de l’article 21 de la LOLF les services de l'É tat gérés de manière
autonome sont services de l'É tat, non dotés de la personnalité morale, dont
certaines dépenses, non imputées sur les crédits du budget général, sont
couvertes par des ressources propres. L'activité de ces services doit tendre
essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu à
rémunération.
Ces services sont créés par la loi de finances qui prévoit leurs recettes et
leurs dépenses.
La création d'un SEGMA est conditionnée par la justification de
l'existence de ressources propres provenant de la rémunération de biens ou
de services rendus ces redevances ou prix payés par les citoyens sont
souvent la contrepartie des services offerts aux citoyens-usagers ce qui
réduit la gratuité de plusieurs services publics de base comme la santé, la
culture et le sport…...
Un tableau annexé à la LDFprévoit et autorise les ressources et dépenses
des SEGMA, un rapport important décrit l’activité de ces services est jointà
au projet de loi de finances annuelle.

LES BUDGETS PRÉSENTÉS EN DEHORS DE LA LOI DE FINANCES

 Laséparation des pouvoirs constitutionnels et l’apparition de nouvelles
instances constitutionnelles dans le paysage institutionnel actuel ainsi que
l’évolution de l’organisation administrative ont donné naissance aux autres
personnes morales de droit public qui disposent des budgets plus ou moins
autonomes.
- la décentralisation territoriale :les collectivités territoriales du
Royaume sont les régions, les préfectures, les provinces et les communes,
elles ont un régime financier distinct de celui de l’É tat.
Ces collectivités territoriales sont dotées de la personnalité morale et de
l’autonomie administrative et financière, elles établissent chaque année leurs
propres budgets qui sont votés par les assemblées délibérantes.
- La décentralisation fonctionnelle, ou par service désigne la création
des établissements publics administratifs pour la gestion d’un service public
spécial sur tout le territoire national.
Les établissements publics ont des budgets distincts du Budget de l’É tat,
ils sont préparés par leurs directeurs puis soumis à leurs conseils
d’administrations, mais ils doivent être approuvés par le ministère de
l’économie et des finances.
Lesétablissements publics sont nombreux et des fois leurs
dépensesdépassent celles du budget général:
Pour l’année 2018, l’effort d’investissement global du secteur public,
s’élève, tous supportsInclus, à 195 milliards de dirhams. Cette enveloppe est
ventilée comme suit :
 69,93 milliards de dirhams pour le Budget Général de l’Etat, les
Comptes Spéciaux duTrésor (CST) et les Services d’Etat Gérés de Manière
Autonome (SEGMA).
 107,57 milliards de dirhams pour les Entreprises et É tablissements
Publics, et
 17,5 milliards de dirhams pour les Collectivités Territoriales19.
Renouveau du principe de l’unité ? La consolidation des comptes
publics
Comme il a été souligné par certains auteurs20, le principe de l’unité qui a
connu plusieurs exceptions tend à êtreréhabilité par les exigences de
transparence et de sincérité des comptes de l’Etat. La multitude des budgets
dans l’Etat et la dispersion des informations financières, en plus des

Note de présentation duprojet de loi de finances 2018.p 25

19

Bouvier(M), Gille William, principes budgétaires et comptables…..

20
divergences de leurs politiques empêche la lisibilité et la cohérence des
finances publiques21.
Ainsi pour avoir une idée globale sur le secteur public dans son
ensemble (Etat, collectivités territoriales, établissements publics) il faut
présenter leurs comptes sous une forme consolidée.
Ainsi, selon certains auteurs, « La consolidation des comptes publics
consiste á regrouper les comptes financiers de diverses entités
publiques,afin de produire des états financiers agrégés,permettant de
présenter la situation financière pour l’ensemble des structures du secteur
public,comme si elles ne formaient qu’une structure ou entité »22.
Pour enrichir le débat parlementaire, la loi organique des finances 130-
13 prévoit la possibilité d’accompagner le projet de loi de finances par « un
rapport sur les comptes consolidés du secteur public » (article 48).

II- LE PRINCIPEDE L’UNIVERSALITÉ

Laprésentation du budget, doit être exhaustive des recettes et des

dépenses,on ne peut connaître la situation financière de l'É tat que si l'on a la
liste de toutes ses dépenses et de toutes ses recettes(Jeze).
Ce principe proche de celui de l’unité, signifie que le budget doit
contenir toutes les recettes de l’É tat sans compensation ou contraction, d’une
part et d’autres part toutes les dépenses sans affectation.

1- L’universalité : obligation du produit brut

L’universalité s’oppose à la méthode du produit net ou des
contractions ,ALLIX (1907) a montré de manière pertinente les avantages du
principe de l’universalité par rapport au principe du produit
net.Historiquement, il y avait deux manières de présenter les recettes :23
La première dite « la règle du produit net » elle consiste à inscrire
sommes nettes des recettes et dépenses, après avoir opérer des
compensationset des contractions entre les recettes et les dépensesengagées
pour les recouvrir ou autres dépenses faites par l’administration chargée de
ces ressources. .

21
FONDAFIP (fondation internationale de finances publiques) section Maroc, rapport sur « la consolidation
des comptes publics au Maroc, un levier de cohérence des finances publiques et d’optimisation des politiques
publiques » ,2012.
22
ibidem,p 7
23
ALLIX Edgard,op.cit,p54.
 la seconde manière : c'est la méthode de universalité, elle n'opère aucune
compensationentre les recettes et les dépenses. Tous les chiffres sont bruts.
C'est la règle du budget brut.Elleconsiste à inscrire au budget d'uncô té toutes
les dépenses, et de l'autre toutes les recettes, sans rien fairedisparaître par
compensation, par « contraction ».
L’auteur ajoute que la compensation rend en grande partie illusoires les
droits du Parlement qui ne voit pas la totalité des recettes et des dépenses
mais la différence entre elles.
La compensation appelée aussi « méthode sommaire » par l’auteur
facilite á l’administration de masquer au contrô le du Parlement :
- des dépenses derrière des recettes ;
- des recettes derrière des dépenses.
Il faut donc :
- inscrire toutes les dépenses au budget (en particulier, inscription
des frais de perception de l'impô t, règle du produit brut).
- Inscrire tous les produits au budget

la loi organique des finances consacre le principe de l’universalité, ainsi

selon l’article 8 : « Il est fait recette du montant intégral des produits, sans
contraction entre les recettes et les dépenses, l'ensemble des recettes assurant
l'exécution de l'ensemble des dépenses.
Toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées au budget général.
É galement le règlement général de la comptabilité publique repend
lamême obligation dans son article 21 :
« Il est fait recette du montant intégral des produits sans contraction entre
les recettes et les dépenses

Les services ne peuvent accroître par aucune ressource particulière le montant

des crédits qui leur sont ouverts »
Ce dernier alinéa oblige l’administration de se limiter aux crédits
autorisés par le parlement, toute recette qui n’est pas inscrite au budget de
l’É tat est interdite.
Si la compensation est rare actuellement dans le droit
budgétairemarocain,
 L’universalité implique ainsi de verser toutes les recettes dans un
compte unique sans affecter préalablement une ressource á une dépense
déterminée
le principe d’universalité est un outil de transparence et de bonne
gestion, d’ailleurs la loi organique des finances 130-13 vient de renforcer ce
principe notamment dans l’article 8 qui a prévu la possibilité d’intégrer
parmi les composantes du budget de l'État, les recettes et les dépenses relatives
à la gestion des fonds publics résultant de certains comptes de trésorerie
Le principe de la non affectation :
L’autre composante du principe de l’universalité, consiste à verser toutes
les recettes de l’É tat dans le budget sans les réserver ou les spécialiser à une
dépense déterminée, C’est le principe de la non affectation des recettes.

L’affectation des recettes a été pratiquée sous forme des « assignations

». elle consiste à « assigner », c’est-à -dire affecter à titre de dotation
propre, un fonds particulier, comme le produit d'un certain impô t ou le
revenu de certains domaines a des services particuliers. Chaque branche de
dépense se trouvait ainsi gagée par une recette
correspondante selon ALLIX sous l'ancien régime le système des «
assignations », conduisait à la constitution d'une multitude de budgets
minuscules.

JEZE(G) : « il estpréférable d'établir une séparation entre l'ensemble

des dépenses et l’ensemble des recettes, de constituer un fonds unique où se
confondront tous les revenus de l'É tal et d'où seront tirées, sans distinction
d'origine, les sommes nécessaires pour acquitter toutes les dépenses
publiques.»24.

Toutefois toutes les recettes ne sont pas versées au budget général.

Certaines recettes sont affectées à certaines dépenses.

Exceptions au principe
si l’impô t est globalement versé au budget général, certaines ressources
(redevances, taxes, produits des cessions des terrains domaniaux,
dons…)sont versés a des budgets spécifiques en relation directe avec la
recette et le texte créant la ressource.
24
JEZE Gaston l budget p 83.
 L’affectation des recettes est appliquée pour certaines recettes, et ces
exceptions sont autorisées par la loi organique des financesou par la loi de
finances

Selon l’article 8 de la LOLF : « certaines recettes peuvent être affectées à

certaines dépenses dans le cadre des budgets des services de l'Etat gérés de
manière autonome, des comptes spéciaux du Trésor ou de procédures
comptables particulières »

a- SEGMA
Ces services dérogent également au principe de la non affectation, car
leurs ressources ne sont pas versées au budget général, mais elles sont
réutilisées pour couvrir leurs dépenses.
b- CST
Certaines taxes et redevances sont versées aux CST, ces comptes sont une
exception au principe de la non affectation, ainsi Les comptes d'affectation
spéciale retracent les recettes affectées au financement d'une catégorie
déterminée de dépenses et l'emploi donné à ces recettes.
les lois de finances versent une partie des impô ts de l’É tat aux
collectivités territoriales à travers des CST. Ces recettes affectées constituent
des prélèvements sur recettes du budget général il s’agit,entre autres, des
parts suivantes :
30% de la taxe sur la valeur ajoutée, 5% de l’impô t sur les sociétés, 5% de
l’impô t sur le revenu.
c- FONDS DE CONCOURS
Selon l’article 34 de la loi organique de finances : Les fonds de concours
sont des sommes versés par des personnes morales autres que l'Etat ou
physiques pour concourir avec ceux de l'É tat à des dépenses d'intérêt public
sont directement portés en recettes du budget. Un crédit d'égal montant peut
être ouvert en addition aux crédits accordés par la loi de finances.
L'affectation des fonds de concours et les modalités de leur utilisation
doivent être conformes à ce qui est convenu avec la partie versante ou le
donateur. (C’est le cas aussi pour les dons et legs).
d- Enfin signalant l’existence de certains prélèvements qui ne sont pas
verses á l’É tat ou aux collectivités locales ni certains établissements publics,
il s’agit de la parafiscalité, ces taxes parafiscales constituent une exception
injustifiées pour le principe, elles ne sont pas recensées ni mesurées, elles
échappent au pouvoir législatif.
III- LA SPÉCIALITÉ DES CRÉDITS
Laspécialité des dépenses publiques ou des crédits est un principe
classique des finances publiques, il concerne les modalités de l’autorisation
budgétaireaccordée au parlement.
Historiquement la question s’est posée sur forme et le contenu de la
dépense, s’agit-il d’autoriser globalement un montant à dépenserau
Gouvernement ou de détailler l’autorisation selon des rubriques et suivant
les Ministères et les structures administratives.
une autorisation globale a été appliquée sous forme ‘’d’abonnement’’
:« Le Parlement passe alors avec l’exécutif une sorte d'abonnement; moyennant
une somme fixéeà forfait sur le vu d'un état estimatif présenté par les ministres,
lesAssemblées s'en remettent entièrement au gouvernement du soind'assurer le
fonctionnement des servicespublics ; à la seule condition de ne pas dépasser le
chiffre global qui lui a été alloué, le Gouvernement a toute latitude pour
déterminer le moulant de la dépenseà faire pour chaque service’’jeze)p121.
Ce système enlève le pouvoir au parlement et réduit son contrô le sur le
gouvernement, ce système a été abandonné pour un système de la
spécialitédes crédits c’est-á -direque l’autorisation parlementaire est
accordée selon des chapitres des paragraphes lignes, qui précisent le
montant et la destination des crédits.
Cetterépartition doit être respectée par le gouvernement et toute
modification nécessite une autre autorisation.
la structure du budget est ainsi déterminée d’une façondétaillée, sous
forme d’une nomenclature qui doit êtreexécutée par l’administration sous le
contrô le des comptables de l’É tat.
Certes on ne peut pas tout prévoir, la législationbudgétaire a prévu des
mécanismes de modification de la répartition des crédits par la loi de
finances de l’année. Ainsi, déjà le doyen allixa posé la problématique au
début du siècle dernier :
« Il faut que la spécialité dans le vote des dépenses pénètresuffisamment loin pour que
les Chambres indiquent avec assez deprécision les usages auxquels elles entendent que les
crédits soient employés.
Il faut, d'autre part, que la spécialité n'aille pas jusqu'à enleverà l'administration toute
espèce de libre disposition des fonds qui luisont accordés. Le tout revient à grouper les
dépenses par catégories demôme nature, ni trop larges ni trop étroites, qui feront, chacune,
l'objetd'un vote»p22.

Le budget de l’É tat comme il sera exposé dans les pages suivantes, est
reparti sur trois titres chaque titre est repartie sur des chapitres subdivisés
en articles paragraphes et lignes.
Depuis 2015, la loi organique des finances a prévu assouplissement de
cette nomenclature en supprimant les articles, les paragraphes et les lignes.
Ainsi, l’’article 38 : « Les dépenses du budget général sont présentées, à
l'intérieur des titres, par chapitres, subdivisés en programmes, régions et
projets ou actions »
Actuellement dans l’objectif de responsabiliser les gestionnaires, les
reformes budgétairestendent a globaliser les crédits et réduire le principe de
la spécialité des crédits qui était jugée trop compliquée par les contrô les
formels et la rigidité d’une nomenclature basée sur les moyens au détriment
des résultats et objectifs attendus de l’administration.

Les assouplissements aux principes de la spécialité des crédits

En principe le gouvernement doit exécuter le budget conformément á la

loi de finances de l’année, tel qu’il a été approuvé par le parlement. Dans
lapratique, l’exécution diffère de la prévision certaines dépenses se
trouvent moins importantes que d’autres en raison du changement des
situationsce pouvoir accordé au gouvernement est encadré par la
législationbudgétaire qui impose le retour au parlement au cas d’un
changement majeur et ce par des lois des finances rectificatives.
Ainsi, le droit budgétaire donne une certaine souplesse au gouvernement
sans passer par le parlement ou des fois par une information préalable des
commissions.
la loi organique des finances permet au gouvernement dépasser
l’autorisation des crédits pour certaines dépenses, elle permet également le
transfert des crédits entre certaines rubriques, ou d’une année à une autre
par le mécanisme du report, elle permet aussi de supprimer certains crédits.
Ledépassement des crédits
La doctrine distingue les crédits limitatifs des créditsévaluatifs, l’article
58 de la LOLF de manière générale les crédits ouverts sont
limitatifs c’est-à-dire que les dépenses ne peuvent être
engagées, ordonnancées et payées que dans la limite des
crédits ouverts.

Virements de crédits
En principe, les virements de crédits entre chapitres sont interdits
(Article 45).Mais des virements de crédits peuvent être effectués à
l'intérieur d'un programme et entre les programmes d'un même chapitre
par décision du Ministre chargé des finances
OUVERTURE ET SUPPRESSION DES CREDITS SUPPLEMENTAIRES
Legouvernement peut changer la répartition des créditsprévue par la loi de
finances par des mesures radicales allant de l’ouverture des
créditssupplémentaires jusqu’à la suppression, mais cette fois il faut informer
préalablementles commissions parlementaires et surtout il faut que des
circonstances exceptionnelles soient présentes :(en casde nécessité impérieuse et
imprévue d'intérêt national, ou lorsque la conjoncture économique et financière
l'exige,
À côté de la gestion des crédits, la LOLF a prévu des crédits globaux ou
non spécialisés qui peuvent être gérés librement par le gouvernement.

LES CREDITS GLOBAUX

la loi organique oblige l’ouverture des chapitres destinés aux besoins

on prévus et exceptionnels, ou des chapitres qui peuvent répondre á des
exigences qui ne peuvent être attribués à un Ministère determiné.il s’agit
des chapitre suivant :
-Un chapitre ouvert au titre Idu budget général relatif aux dépenses
imprévues et des dotations provisionnelles, qui n'est affecté à aucun
service.
Des prélèvements peuvent être opérés en cours d'année sur ce
chapitre pour assurer, par un crédit complémentaire, la couverture de
besoins urgents ou non prévus lors de l'établissement du budget( Article
42).
- les charges communes : il s’agit des deux chapitres ouverts aux titres I
et Il du budget général, pour la prise en charge des dépenses y afférentes
et qui ne peuvent comprendre que les charges ne pouvant être imputées
sur les budgets des départements ministériels ou institutions (Article43).
 SECTION-II-LES PRINCIPES BUDGÉTAIRESRELATIFS À LA DUREE ET
AU CONTENU DU BUDGET

La durée de la loi de finances est limitée dans le temps, le temps de douze

mois, c’est le principe de l’annualité, les reformes budgétaires récentes ont
réhabilité le principe de l’équilibre budgétaire, et consacrer un principe
nouveau la sincérité du budget et des comptes publics.

I- L’ANNUALITÉ

L’annualité est un principe classique en droit budgétaire comparé, et au

Maroc aussi, il signifie que l‘autorisation de dépenser et de prélever les
ressources accordée á l’exécutif est limitée dans le temps, le parlement doit
chaque année renouveler le vote des ressources et dépenses.
a- Durée de l’autorisation budgétaire
Les premiers articles de la LOLF précisent la durée annuelle du budget de
l’Etat :
Article Premier
La loi de finances détermine, pour chaque année budgétaire, la nature, le montant
et l'affectation de l'ensemble des ressources et des charges de l'État

Article 3
La loi de finances de l'année prévoit, évalue, énonce et autorise, pour chaque
année budgétaire, l'ensemble des ressources-et des charges de l'État

L'année budgétaire commence le 1er janvier et se termine le 31

décembre de la même année, l’année budgétaire est donc une année
civile.
Avantl’année 2000,25l’année budgétairecommençait le premier juillet
et se terminait le 30 juin de l’année suivante
Le principe à un aspect politique relatif à la légitimité des ressources
et leur légalité, il a aussi un aspect comptable relatif á l’exécution.
Au point de vue constitutionnel, le parlement doit voter le projet de loi
de finances par ce que la démocratie moderne est basée sur le
consentement de l’impôt par les représentants des citoyens et
contribuables, le parlement doit exercer un contrôle politique sur le

25
Dahir n° 1-00-195 du 19 avril 2000 portant promulgation de la loi organique n° 14-00 ; B.O. n° 4788 du
20 avril 2000.
 gouvernement par les lois de finances annuelles et loi de finances de
règlement. Une année est suffisante pour renouveler l’autorisation.
Techniquement, l’exécution doit suivre l’annualité de la loi de
finances ainsi les agents chargés de l’exécution du budget doivent clore
un exercice dans 12 mois qui correspondent au cycle économiques et
agricoles.
Mais certaines ressources ou dépenses peuvent se rapporter á des
années différentes, ce qui pose le problème de leur rattachement
comptable.
Deux méthodes sont utilisées pour rattacher les opérations financières:
-un système de l’exercice :on rattache les opérationsbudgétaires á
l’année de leur naissance juridique l’engagement pour les dépenses et la
constatation pour les recettes.
-un système de la gestion :qui consiste à rattacher les opérations a
l’année de leur réalisationmatérielle, imputer les dépenses à l’année de
leur paiement et les recettes á l’année de leur encaissement.ce système
est adoptée par la législation marocaine toutefois depuis 2015 la LOLF
a prévu d’appliquer en parallèle le système de l’exercice dans le cadre
de la comptabilité d’exercice.
Ainsi pour la comptabilité budgétaire :
-les recettes sont prises en compte au titre de l'année budgétaire au
cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public;
-les dépenses sont prises en compte au titre de l'année budgétaire au
cours de laquelle les ordonnances ou mandats sont visés par les
comptables assignataires; elles doivent être payées sur les crédits de
ladite année, quelle que soit la date de la créance. (Article 32)
Quant à la comptabilité générale elle est fondée sur le principe
de la constatation des droits et obligations. Les opérations sont
prises en compte au titre de l'exercice auquel elles se rattachent,
indépendamment de leur date d'encaissement ou de paiement
Si cette dernière pratique constitue un prolongement de l’annualité,
en réalité ce principe a été entement remodelé par la loi organique des
finances.

b- L’ANNUALITÉ UN PRINCIPE REMIS EN CAUSE

 Le cadre annuel qui été fort exige par les parlementaires pour
pouvoir contrô ler le pouvoir exécutif s’est révélé insuffisant pour
exécuter les dépenses et les recettes prévues par la loi de finances.
lesdépenses d’investissement exigent parfois plus de trois ans jusqu’à
cinq ans. L’existence des plans et stratégies gouvernementaux de
développement exige une continuité et une stabilité des politiques
publiques.
-le principe de l’annualité est aménagépar la constitution dans le
cadre des dépenses de l’investissement, selon l’article 75 de la
constitution : « Le Parlement vote une seule fois les dépenses
d’investissement nécessaires, dans le domaine de développement, à la
réalisation des plans de développement stratégiques et des programmes
pluriannuels, établis par le gouvernement qui en informe le Parlement.
Les dépenses ainsi approuvées sont reconduites automatiquement
pendant la durée de ces plans et programmes. Seul le gouvernement est
habilité à déposer des projets de loi tendant à modifier les dépenses
approuvées dans le cadre précité »
Pour appliquer la pluri annualité budgétaire, la loi organique permet de
prévoir les crédits nécessaires à la réalisation des plans de
développement stratégiques et des programmes pluriannuels de les
répartir sur les années par des crédits de paiement.
Selon l’article 18 de la LOLF :
Les crédits relatifs aux dépenses d'investissement comprennent les
crédits de paiement et les crédits d'engagement qui constituent la limite
supérieure des dépenses que les ordonnateurs sont autorisés à engager
pour l'exécution des investissements prévus.
Les crédits d'engagement sont fixés notamment, sur la base des
prévisions des plans et des programmes
Dans le même sens de la continuité des investissements, la LOLF
apermis aussi de reporter des crédits d’une année budgétairea l’année
suivante.
Le report des crédits :
Les crédits concernant les dépenses de fonctionnementouverts au
budget général au titre d'une année budgétaire donnée ne peuvent être
reportés sur l'année suivante. seules les dépenses de l’investissement
peuvent être reportées, les crédits de paiement ouverts au titre des
dépenses d'investissement du budget général et les reliquats
d'engagement, visés et non ordonnancés, sont reportés, sauf dispositions
contraires prévues par la loi de finances, dans la limite d'un plafond de
trente pour cent (30%) des crédits de paiement ouverts au titre du budget
d'investissement pour chaque département ministériel ou institution au
titre de l'année budgétaire

Programmation triennale :

Le cadre annuel ne permet pas d’avoir une visibilité claire sur les
politiques publiques et empêche une meilleure performance des
dépenses publiques, ainsi la LOLF a consacré la programmation
triennale (sur trois ans) pour faciliter le pilotage des finances publiques
afin de garantir la soutenabilité budgétaire.
La PBT : « permet, primo, d’assurer la discipline budgétaire globale à
travers la conformité du budget avec les possibilités financières de l’Etat
et les contraintes du cadre macroéconomique.
Secundo, d’allouer efficacement les ressources, en conformité avec
les priorités stratégiques nationales ainsi qu’avec les politiques
sectorielles. Tertio, de garantir la prestation des services publics de
qualité au moindre coû t.
-Accroitre la responsabilisation des gestionnaires et leur offrir une
meilleure prévisibilité : La PBT fournit aux gestionnaires un cadre pour
le suivi de la performance de leurs programmes en termes d’efficacité,
d’efficience et de qualité de service »26.
La LOLF précise dans sonarticle 5 :
« La loi de finances de l'année est élaborée par référence à une
programmation budgétaire triennale actualisée chaque année en vue
de l'adapter à l'évolution de la conjoncture financière, économique et
sociale du pays.
Cette programmation vise notamment à définir, en fonction d'hypothèses
économiques et financières réalistes et justifiées, l'évolution sur trois ans de
l'ensemble des ressources et des charges de l'État ».

DIRECTION DU BUDGET, Guide de la Programmation Budgétaire Triennale,2018.

26
 L’annualité est également battue en brèche par plusieurs engagements de
l’État en termes financiers tels qu’ils sont précisés par l’article 7 de la
lolf :peuvent engager l'équilibre financier des années budgétaires ultérieures.
1. Les dispositions des traités de commerce,
2. des conventions ou des accords,
3. engageant les finances de l'État,
4. et celles relatives aux garanties accordées par l'État,
5. à la gestion de la dette publique
6. ainsi que de la dette viagère,

II-LE RENOUVEAU DU PRINCIPE DE L’ÉQUILIBRE

Un sens restreint la notion de l’équilibre signifie que les ressources
arrivent à couvrir les charges entièrement. Pour mesurer la capacité des
recettes à couvrir les dépenses de l’É tat on utilise plusieurs concepts
économiques et juridiques.
Les financiers classiques défendaient l’équilibre stricte des recettes et
des dépenses, cette période libérale l’É tat intervenait peu en économie et
dans le domaine social, depuis la crise économique de 1929 et suites aux
guerres mondiales l’É tat était appelé a réguler la vie économique et
sociales. en plus l’évolution démographique et les exigences des citoyens
en termes des services sociaux ont été derrière l’évolution des dépenses
publiques.
Ainsi, sous l’influence de John Maynard KYENS plusieurs É tats ont
adopté la notion de l’équilibre économique et financier qui dépasse celle
de l’équilibre budgétaire stricte.
L’équilibre économique et financier accepte un déséquilibre du budget
comme politique économique qui permet de relancer l’économie renforcer
le pouvoir d’achat et la demande interne.
Toutefois, les politiques économiques basées sur le déficit budgétaire
financé par l’emprunt ont été critiquées depuis les années 80 par le
courant néolibéral et on assiste au retour vers la conception restreinte de
l’équilibre surtout après la succession des crises financières.
Dans les pays du sud le déséquilibre budgétaire chronique a engendré
une crise de l’endettement et le recours aux organismes financiers
internationaux
Durant les années 80 le Maroc a mis en place une politique
d’austéritébudgétaireainsi la maitrise des équilibresmacroéconomiques ne
signifie pas l’absence de l’équilibre mais tout simplement la soutenabilité
du déficit budgétaire et du déficit de la balance des paiements.
Récemment plusieurs pays ont réhabilite l’équilibre en tant que principe
qui s’impose et au gouvernement et au parlement aussi, il est devenu un
principe constitutionnel.
Dans la pratique, le déficitbudgétaire est une pratique qui n’est pas
maitrisée l’équilibre est tout simplement un équilibre prévisionnel.
L’articlepremier de la LOLF oblige la loi de finances de déterminer, pour
chaque année budgétaire, la nature, le montant et l'affectation de
l'ensemble des ressources et des charges de l'É tat, dans le respectde
l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte.
La constitution de 2011 a essayé de réhabiliter le principe de l’équilibre
d’une certaine manière : ainsi : l’art 77 de cette constitution précise que:
« Le Parlement et le gouvernement veillent à la préservation de
l’équilibre des finances de l’É tat »
Afin de mettre en œuvre ce principe la LOLF a créé une règle selon
laquelle :
Le produit des emprunts ne doit dépasser la somme des dépenses
d’investissements et du remboursement du principal de la dette.

EMPRUNT ≤ DEPENSES DE L’INVESTISSEMENT + PRINCIPAL DE LA

DETTE

L’équilibre est un principe fondamentale dans la structure de la loi de

finances, celle-ci doit prévoir dans sa première partie les données
généralesde l’équilibre financier, elle doit contenir desdispositions
relatives à l'équilibre des ressources et des charges de l'É tat et les
récapituler dans un tableau synthétique.
Ministre des finances, Ministre de l’équilibre ?!

Chargé d'une part de centraliser les budgets des dépenses de ses collègues, en y
ajoutant le sien, et d'autre part de dresser lui-même le budget général des recettes, il
lui appartient de faire cadrer les évaluations de dépenses et les évaluations de recettes,
de réaliser, en un mot, l'équilibre du budget, en cherchant les économies possibles ou
les compléments de recettes nécessaires pour l'obtenir. Voilà la mission essentielle et
redoutable du ministre des finances. Il est, comme on l'a dit, le Ministre de l'équilibre»
 Edgard ALLIX,1907

L’ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE AU MAROC

Les lois de finances prévoit un équilibrebudgétaire pour l’année
suivante, cet équilibre doit être résumé á la fin de la première partie sous
forme d’un tableau, selon La LOLF,le tableau d'équilibre est présenté de
manière à faire ressortir l'intégralité des éléments de l'équilibre
budgétaire et des besoins de financement.

III-LE PRINCIPE DE SINCÉRITÉ

Lasincérité comme terme a été utilisée par plusieurs auteurs des finances
publiques dans le début du 20 siècle, en tant que concept il a été construit
pas la jurisprudence du conseil constitutionnel français avant sa
consécration par la loi organique relative aux lois de finances française en
2001, puis par la loi organique relative à la loi des finances marocaine en
2015.

Ce principe complète en réalité les principes classiques mais la doctrine

accorde à ce principe deux dimensions, une dimension budgétaire et une
dimension comptable.

La sincérité budgétaire

Le projet de loi de finances présente une évaluation des ressources et des charges,
cette prévision est basée souvent sur des hypothèses économiques qui prennent en
considération les données nationales et internationales ce afin de concevoir un équilibre
prévisionnel proche de la réalité.

Le gouvernement doit ainsi être sincère dans ses évaluations et ses

prévisions, selon l’article 10 de la LOLF :

« Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des
charges de l'État. La sincérité des ressources et des charges s'apprécie compte tenu des
informations disponibles au moment de leur établissement et des prévisions qui peuvent en
découler ».

Pour qu’une loi de finances soit sincère, il faut qu’elle soit basée sur des
informations fiables et actualisées qui ne sous-estiment pas les dépenses et
qui ne surestiment pas les ressources. Si des changements ont affecté
l’équilibre prévu dans le budget, il faut procéderá une loi de finances
rectificative.
Le conseil constitutionnel a estimé,aussi : « la sincérité ‘’budgétaire’’ se
caractérise par une absence d'intention de fausser les grandeslignes de
l'équilibre déterminé par la loi de finances»27.
DOCUMENT Note de présentation PLFR 2020

C'est ainsi qu'il a été procédé à la création d'un Compte d’Affectation Spéciale
intitulé"Fonds spécial pour la gestion de la pandémie du Coronavirus - Le
Covid-19" pour faireface aux dépenses exceptionnelles et soutenir les secteurs
sinistrés par la crise. Cecompte a pour objet de prendre en charge les dépenses
de mise à niveau du dispositifmédical, de soutenir l’économie nationale pour
faire face aux chocs induits par cettepandémie, de préserver les emplois et
d'atténuer les répercussions sociales de la crisesanitaire. De même, un Comité De
Veille Economique a été mis en place pour assurerun suivi rigoureux de la
situation économique, accompagner les secteurs touchés,anticiper les
répercussions sociales et économiques directes et indirectes de la crisesanitaire
et préparer la redynamisation de l’économie nationale.

Toutefois, et en dépit des efforts déployés et des mesures instaurées, les

séquelleséconomiques de cette pandémie, accentuées par l’impact négatif de la
sécheresse,notamment sur la campagne agricole, induisent un écart de
l’équilibre des financespubliques par rapport à la trajectoire fixée initialement.

De ce fait, les hypothèses ayant présidé l’élaboration de la loi de finances pour

l’année2020 sont fortement compromises. C’est ainsi que le taux de croissance
devraitenregistrer une détérioration en plus d’une forte aggravation du déficit
budgétaire,estimés, initialement, respectivement à 3,7% et à 3,5%. Le cours du
gaz butane aaccusé une baisse notable, il est passé à des moyennes de 194 et
290 dollars US latonne, respectivement au titre des mois d’avril et de mars 2020,
contre une moyennede 350 dollars la tonne prévue au titre de la loi de finances
pour l'année 2020. Lesprévisions de recettes, devraient, en raison de l’impact de
la pandémie sur l’activitééconomique, subir une baisse drastique,

27
Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances, 2001.
 principalement pour la composante fiscaledont les recettes devraient
enregistrer une baisse de 18,59%.

Dans ce cadre, et eu égard aux dispositions de l’article 77 de la Constitution

quiresponsabilisent le Parlement et le Gouvernement sur la préservation de
l’équilibre desfinances de l’Etat, et conformément au principe de sincérité
budgétaire consacré par laLoi organique n° 130-13 relative à la loi de finances
qui exige la présentation de lois definances rectificative en cas de modifications
significatives des priorités et deshypothèses de la loi de finances de l’année, le
recours à une Loi de FinancesRectificative pour l'année 2020 s'impose.

Aussi, et pour faire face aux répercussions de cette pandémie, le Gouvernement

a misen place un ensemble de mesures couvrant les dimensions économique,
sociale etadministrative. Le Projet de Loi de Finances Rectificative pour l’année
2020constituera, ainsi, le socle pour l’adoption et l’opérationnalisation desdites
mesuresselon les trois axes prioritaires suivants:

 L'accompagnement de la reprise progressive de l'activité économique;

 La préservation des emplois ;
 L'accélération de la mise en œuvre des réformes de l'Administration.
Le Projet de Loi de Finances Rectificative pour l’année budgétaire 2020 vise
également, l’actualisation des hypothèses de la loi de finances pour l'année 2020
et des données relatives aux ressources budgétaires, ainsi que la réaffectation
des dépenses en réponse aux impératifs dictés par les répercussions de la
pandémie et deses impacts.

La sincérité comptable

La sincérité comme principe budgétaire moderne complète l’arsenal juridique

régissant le budget de l’État (et des collectivités territoriales aussi). ce principe
s’impose aux comptes de l’État qui doivent être transparents et sincères, la
sincérité des comptes ne s’obtenir que par une comptabilité régulière et fiable
au sens de l’article 31 de la Lolf :.
« Les comptes de l'État doivent être réguliers, sincères et donner une image
fidèle de son patrimoine et de sa situation financière.
La Cour des comptes certifie la régularité et la sincérité des comptes de
l'Etat »

Lasincérité est un principe qui a permis de moderniser la comptabilité de

l’État appelée non seulement à enregistrer les entrées et les sorties de caisse mais
a devenir le miroir des opérationsfinancières et des richesses de l’État, se
rapprochant ainsi de la comptabilité des entreprises privés (comptabilité générale)

Pour vérifier la sincérité de la comptabilité de l’Etat la LOLF a chargé la cour

des comptes d’apprécier les comptes de l’état pour s’assurer de leur degré
d’exactitude, et leur transparence.

Ce principe est applicable ainsi aux lois des finances de règlements et non pas
aux lois de finances initiales ou rectificatives. Car les lois de finances sont
accompagnées des états financiers de l’État.

« La certification est une opinion écrite et motivée que la Cour formule sous sa
propre responsabilité. Elle consiste à collecter les éléments nécessaires à l’obtention
d’une assurance raisonnable sur la conformité descomptes de l’État, dans tous leurs
aspects significatifs, aux règles et principes comptables qui lui sont applicables » 28
Récemment, le droit budgétaire s’est enrichi par d’autres principes qui
traduisent certes des normes internationales mais qui répondent aussi aux
exigences démocratiques consacrées par la constitution de 2011.

Ces principes ne s’imposent pas à la loi de finances au sens stricte mais à

la gestion des finances publiques de manière générale. Il s’agit des principes
de transparence, de responsabilité et des principes de la performance des
dépenses publiques.

Principes modernes (OCDE 2004)

7. La responsabilité : l’exécutif rend compte au législateur de la manière dont il

s’acquitte de ses responsabilités. En son sein, la responsabilité des gestionnaires de
budgets est bien précisée. Une instance externe indépendante établit, au moins une
fois par an, un rapport sur l’exécution du budget destiné au législateur.

8. La transparence : Les fonctions des différents organes de l’État sont

clairement établies. Des informations budgétaires à caractère financier et non
financier sont publiquement disponibles en temps utile. La terminologie budgétaire
est bien expliquée.

9. La stabilité : On assigne au budget et à la dette publique des objectifs, qui

s’inscrivent dans un cadre financier à moyen terme périodiquement mis à jour. Les

28
Certification des comptes de l’Etat exercice 2016 – mai 2017,p 11
 taux et l’assiette des impôts et des autres prélèvements restent relativement stables.

10. La performance : la loi de finances indique les résultats attendus des

programmes budgétaires et ceux qui ont été constatés récemment. La « performance »
est appréciée à l’aune des principes d’efficience, d’économie et d’efficacité.

Les principes budgétaires classiques ont connu beaucoup d’atténuation

d’aménagements, d’exceptions mais leurs importance est toujours d’actualité
ils sont des outils de la démocratie représentative moderne, ils sont des
normes constitutionnelles qui régulent le pouvoir budgétaire au sein de
l’É tat.

Enfin, ils ont une portée heuristique ou explicative qui facilite la

compréhension des systèmes budgétaires

CHAPITRE III
 STRUCTURE DU BUDGET DE L’ÉTAT

La loi de finances autorise le gouvernement à procéder aux opérations

financières nécessaires au financement des dépenses publiques. La
diversité des recettes publiques a fait l’objet de plusieurs classifications
selon leur nature : ressources fiscales et ressources non fiscales,
ressources permanentes et ressources temporaires, ressources ordinaires,
ressources extraordinaires ou exceptionnelles.selon le budget auquel ils
sont versé : les ressources de l’É tat sont versées au Budget général (BG),
ou aux comptes spéciaux du trésor (CST) ou aux SEGMA.
 La LOLF fixe les ressources de l’É tat de manière générale (article 11)
et précise la forme de leur présentation au budget général selon une
classification ou (nomenclature) administrative (selon le service
administratif ordonnateur de la recette),
Une classification économique est également appliquée par la loi de
finances dans la première partie au tableau d’équilibre et par les
statistiques financières fournies par le Ministère de l’économie et des
finances.

LE BUDGET DE L’ETAT
Ressources de L’État - Charges de l’État
- Budget Général : Budget Général

- Impô ts directs et taxes assimilées - Dépenses de fonctionnement du

- Impô ts indirects
- Droits de douane
- Droits d'enregistrement et de timbre
- Produits des cessions de
participations de l'Etat
- Produits de monopoles,
d'exploitations et des participations
financières de l'Etat
- Produits et revenus du domaine
- Recettes diverses
- Recettes d'emprunts, dons et legs
- Dépenses de Personnel
- Dépenses de Matériel et Dépenses
Diverses
- Charges Communes
- Dépenses Imprévues et Dotations
Provisionnelles
- Dépenses d'investissement du
Budget Général

- Dépenses en Intérêts et
Commissions se rapportant à la dette
publique
- Dépenses relatives aux
Amortissements de la Dette à moyen
et long termes

- Ressources des Budgets des - Dépenses d'exploitation des

Services de l'Etat gérés de Manière Services de l'Etat Gérés de Manière
Autonome Autonome
Dépenses d'investissement des
Services de l'Etat Gérés de Manière
 Autonome
- Ressources des Comptes Spéciaux Dépenses des Comptes Spéciaux
du Trésor du Trésor

SECTION I LES RESSOURCES DE L’ÉTAT :

Note de présentation, LDF 2020

 BC 2020

PRÉSENTATION DES RESSOURCES

Suivant le principe de l’universalité les recettes de l’É tat sont versées

intégralement au budget général, certaines ressources sont versées
exceptionnellement aux CST ou aux SEGMA (Article 8 de la LOLF).

Selon l’article 11 de la LOLF Les ressources de l'É tat comprennent:

 les impô ts et taxes;
 le produit des amendes;
 les rémunérations de services rendus et les redevances;
 les fonds de concours, dons et legs;
 les revenus du domaine de l'É tat;
 le produit de cession des biens meubles et immeubles;
 le produit des exploitations, les redevances et les parts de
bénéfices ainsi que les ressources et les contributions financières
provenant des établissements et entreprises publics;
 les remboursements de prêts et avances et les intérêts y
afférents;
 le produit des emprunts;
  les produits divers.
Mais pour des besoins comptables, les recettes sont classées au
budget général de l’É tat selon une nomenclature détaillée par le tableau
A annexé á la loi de finances annuelle.

Section II LES DÉPENSES DE L’ÉTAT

Les charges de l'É tat comprennent les dépenses du budget général; les
dépenses des budgets des services de l'É tat gérés de manière
autonome; les dépenses des comptes spéciaux du Trésor.
PARAGRAPHE 1LES DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL
Le budget général comporte deux parties: la première partie
concerne les ressources et la seconde est relative aux charges. Les
charges du budget général comprennent les dépenses de
fonctionnement, les dépenses d'investissement et les dépenses relatives
au service de la dette publique.Ces trois éléments sont repartis sur trois
titres.

I-Les dépenses de fonctionnement

Selon l’article 14 de la LOLF, les dépenses de fonctionnement

comprennent:
-les dotations des pouvoirs publics;
-les dépenses de personnel qui comprennent les traitements,
salaires et indemnités,
Ainsi, que les cotisations de l'É tat au titre de la prévoyance sociale et
de la retraite
-les dépenses du matériel afférentes au fonctionnement des services
publics;
-les dépenses diverses relatives à l'intervention de l'É tat notamment
en matière administrative, économique, sociale et culturelle et
environnementale ;
-les dépenses relatives à l'exécution des arrêts et décisions
judiciaires prononcés à l'encontre de l'Etat;
 -les dépenses de la dette viagère;
-les dépenses relatives aux charges communes;
-les dépenses relatives aux remboursements, dégrèvements et
restitutions, fiscaux; -les dépenses imprévues et les dotations
provisionnelles.
Lesdépenses de fonctionnement sont les dépensesnécessaires au
fonctionnement des services publics, ils servent à payer les fonctionnaires
et leurs moyens matériels.
Pour chaque département ministériel ou institution, il est prévu, en ce
qui concerne les dépenses de fonctionnement, un chapitre pour le
personnel et un chapitre pour le matériel et les dépenses diverses
À ces deux chapitres s’ajoutent :
-le chapitre des dépenses relatives aux remboursements, dégrèvements et
restitutions, fiscaux. « Résultant du principe d’universalité budgétaire
qui interdit depratiquer une quelconque contraction entre recettes
etdépenses, ce chapitre regroupe toutes les dépensescorrespondant à un
remboursement, un dégrèvement ou unerestitution d’origine fiscalep19
guide mef
En fin, un chapitre des charges communes fonctionnement est ouvert au
titre du fonctionnement, pour la prise en charge des dépenses y
afférentes et qui ne peuvent comprendre que les charges ne pouvant être
imputées sur les budgets des départements ministériels ou institutions.
Une autre partie est également ouverte aux dépenses d’investissement.
-le chapitre des dépenses imprévues et des dotations provisionnelles, qui
n'est affecté à aucun service.
Des prélèvements peuvent être opérés en cours d'année sur ce chapitre
pour assurer, par un crédit complémentaire, la couverture de besoins
urgents ou non prévus lors de l'établissement du budget;
Les prélèvements sur le chapitre des dépenses imprévues et des
dotations provisionnelles sont effectués par décret pris sur proposition
du ministre chargé des finances
Si chaqueministèredispose des deux chapitres personnel et matériel, le
ministère de l’économie et des finances dispose de deux autres :
 MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE ET DES FINANCES

1.2.1.1.0.13. - Personnel 2 271

000 926 000

1.2.1.2.0.13. -Matériel et Dépenses 373

000 Diverses 640 000

1.2.1.3.0.13. - Charges communes 36 623

000 620 000

1.2.1.5.0.13. -Remboursements, 7 200

000 dégrèvements et restitutions, 000 000
fiscaux

ldf 2018

En plus d’un autre chapitre mis à la disposition du gouvernement pour

les dépenses imprévues. En effet,selon l’article 42 de la lolf : « sont ouverts
au titre des dépenses de fonctionnement du budget général:
-le chapitre des dépenses imprévues et des dotations provisionnelles, qui
n'est affecté à aucun service.
Des prélèvements peuvent être opérés en cours d'année sur ce chapitre
pour assurer, par un crédit complémentaire, la couverture de besoins
urgents ou non prévus lors de l'établissement du budget;
Ces prélèvements sont effectués par décret pris sur proposition du
ministre chargé des finances.
DÉPENSES IMPRÉVUES ET DOTATIONS PROVISIONNELLES
1.2.1.4.0.36. DÉ PENSES IMPRÉ VUES ET 1 700
 000 DOTATIONS PROVISIONNELLES 000 000
Loi de finances 2018
Le poids des dépenses de fonctionnement est colossal, le train de vie de
l’É tat est très couteux.La masse salariale consomme 9,8% du PIB pour
réduire les dépenses de fonctionnement ou au moins pour les rationnaliser
la Lolfn°130-13 a apporté un ensemble de mesures importantes.

LES CHARGES COMMUNES

Conformément à l’article 43 de la Loi organique n°130-13 relative à la

loi de finances du 2 juin 2015, les Charges Communes sont constituées de
l’ensemble des dépenses qui ne peuvent être imputées sur les budgets des
départements ministériels ou institutions. S’inscrivant dans la continuité de
la loi antérieure, la nouvelle loi organique précitée prévoit aussi l’ouverture
d’un chapitre des Charges Communes aux titres I et II du Budget Général
intitulés, respectivement, « Dépenses de fonctionnement » et « Dépenses
d’investissement »

Les crédits du chapitre de fonctionnement des Charges Communes sont

constitués, essentiellement, des dépenses revêtant un caractère social
afférentes, notamment, à la couverture des dépenses de la compensation, au
versement de la contribution de l’Etat aux régimes de retraite et de
prévoyance sociale, ainsi qu’à la prise en charge des allocations, rentes et
pensions diverses.

Amélioration de l’information et la transparence de la gestion des

DF

Rapport sur les ressources humaines

la publication du rapport sur les ressources humaines donne un peu
plus d’information sur la masse salariale et la structure des postes
budgétaires ,répartition des effectifs budgétaires civils de
l’É tat ,l’évolution des dépenses de personnel , les facteurs déterminants
de la masse salariale .
Rapport sur la compensation ;
Publié avant en 2015 mais consacré par la LOLF, le rapport présente
les dépenses publiques concernant les subventions des produits debase,
la compensation du gaz du butane, la compensation de la farine et du blé
tendre et du sucre. Il expose aussi, l’effort du gouvernement pour
réduire le montant supporté par le budget notamment le système
d’indexation des prix des carburants.
Note sur les dépenses relatives aux charges communes

Les charges communes sont critiquées pour leur obscurité et la

limitation du pouvoir du parlement sur des grands montants,même si
elles représentent une part importante des dépenses de fonctionnement
et d’investissement, au mois les chercheurs et les citoyens commencent
à connaitre leur structure.
La note sur les dépenses relatives aux charges communes est
composée de deux chapitres :
le premier, relative aux crédits du chapitre de fonctionnement
constitués des dépenses revêtant un caractère social afférentes,
notamment, à la couverture des dépenses de la compensation, au
versement de la contribution de l’É tat aux régimes de retraite et de
prévoyance sociale, ainsi qu’à la prise en charge des allocations, rentes
et pensions diverses.
Le second est réservéaux crédits du chapitre d’investissement, ils
sont destinés à la couverture des dépenses afférentes au financement
de certains projets structurants, à l’appui à la mise en œuvre de
plusieurs stratégies sectorielles, à la restructuration d’entreprises et
établissements publics et à l’apurement de leurs dettes, ainsi qu’à divers
transferts.
Restructuration des charges communes
Selon la nouvelle loi organique ; les dépenses relatives aux
remboursements ; dégrèvements et restitutions fiscaux sont désormais
érigés en chapitre. Ledit chapitre s’inscrit dans le cadre plus global des
dépenses de fonctionnement du Budget Général.
Les dépenses de la dette viagère sont séparées de celles des Charges
Communes.
En effet, les cotisations de l’É tat au titre de la retraite et de la
prévoyance sociale font dorénavant partie des dépenses de personnel.
Cette disposition n’entrera en vigueur qu’à partir du 1er janvier 2020.
Introduction du caractère limitatif des crédits de personnel
 Selon l’article 58 de la lolf : les crédits ouverts sont limitatifs. Les dépenses
ne peuvent être engagées, ordonnancées et payées que dans la limite
des crédits ouverts.
Pour les dépenses de personnel, elles ne peuvent être engagées,
ordonnancées et payées que dans la limite des crédits ouverts au titre
du chapitre.
Les transformations de postes budgétaires vacants peuvent être opérées,
en cours d’année budgétaire, par arrêté du ministre chargé des finances
sur proposition du ministre intéressé
Signalant que les crédits ouverts au titre des dépenses de
fonctionnement sont strictement annuels. C’est-à -dire qu’ils ne peuvent
être reportésà l’année suivante et ils ne peuvent faire l'objet
d'autorisations d'engagement par anticipation.

LES COMPOSANTES DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

Lesdépenses de fonctionnement sont détaillés par les articles 13 et

suivants de la lolf .Concrètement on a vu qu’elles peuvent être reparties
sur cinq types de chapitres. Lesministères doivent
ouvirirobligatoitement d’un chapitre pourle personnel et un autre pour
le matériel et dépenses diverses.

Tableau d’équilibre loi de finances 2018

les lois de finances annuelles présentent les dépenses de

fonctionnementpar chapitre conformément au tableau « B » annexé a la
deuxième partie .

Extrait du TABLEAU (B) TITRE I répartition, par département ministériel

ou institution et par chapitre, des crédits ouverts au titre des dépenses de
fonctionnement du budget général pour l'année budgétaire 2018 (en
dirhams)

Ministère de la sante

1.2.1.1.0.12.000 - Personnel ................................................................... 7 940 120

000 1.2.1.2.0.12.000 - Matériel et Dépenses Diverses ................................... 4 300
000 000

Le détail des dépenses du personnel et des dépenses du Matériel et

dépenses diverses se trouve dans les morasses budgétaires qui constituent
le budget détaillé selon une nomenclature bien organisée.

cette nomenclature respecteune classification administrative,

économique et fonctionnelle classique qui vient d’être modifiée par la
nouvelle lolf.

La classification des dépenses de fonctionnement sera présentée

avec celle de l’investissement.

II LES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT DU BUDGET GENERAL

 L’effort d’investissement global du secteur public englobe les dépenses
d’investissement du Budget Général de l’É tat, les Comptes Spéciaux du
Trésor (CST) et les Services d’Etat Gérés de Manière Autonome (SEGMA),
les Entreprises et établissements publics, les collectivités Territoriales.
Selon la note de présentation du projet de la loi de finances 2018,
l’essentiel des investissements publics est effectué par les Entreprises et
É tablissements Publics(107,57 milliards de dirhams), suivi du budget de
l’Etat(69,93 milliards de dirhams) puis (17,5 milliards de dirhams) pour
les Collectivités Territoriales.
Le principe de base
Selon l’Article 17 de la LOLF :« Les dépenses d'investissement sont
destinées principalement à la réalisation des plans de développement
stratégiques et des programmes pluriannuels en vue de la préservation, la
reconstitution ou l'accroissement du patrimoine national.
Elles ne peuvent comprendre des dépenses de personnel ou du
matériel afférentes au fonctionnement des services publics ».

Pour les opérations d’investissement qui s’exécutent sur plus d’une

année, les dépenses y afférentes peuvent donner lieu à des crédits de
paiement et des crédits d’engagement.
Ainsi, Les crédits relatifs aux dépenses d'investissement comprennent
les crédits de paiement et les crédits d'engagement qui constituent la limite
supérieure des dépenses que les ordonnateurs sont autorisés à engager
pour l'exécution des investissements prévus.
Pour avoir une visibiliténécessaire a la programmation des dépenses
d’investissement, le parlement vote les crédits de paiement pour une année
et les crédits d’engagements de l’année suivante jusqu’à la fin du projet.
Les crédits d'engagement sont fixés notamment, sur la base des
prévisions des plans et des programmes.
En réalité, les dépenses d’investissement sont composées des crédits
annuels mais aussi des crédits reportés de l’année passée des fonds de
concours, et des versements des CST ou SEGMA ce qui laisse leurs
montants souvent diffèrent de ce qui est prévu.
LES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT APRÈS LA LOLF 2015 :
Amélioration de l’information
 Note sur la répartition régionale de l'investissement : cette note
présente dans une première partie les composantes de L’investissement
public, les principaux chantiers structurants d’infrastructures avant de
présenter les projets par région et par département.

Note sur les dépenses relatives aux charges communes : la note déjà
présentée qui contient une partie fonctionnement et une partie
investissement. Cette note est très importante au niveau de l’investissement
en raison des montants colossaux qui lui sont accordés.Elle permet de
comprendre différents transferts effectués par le BG aux autres CST et
établissements dans le cadre de l’appui à plusieurs politiques publiques.
les crédits d’investissement des Charges Communes peuvent être
ventilés en 3 grandes catégories de dépenses :
 Financement des grands projets structurants ;
 Appui au financement des politiques et stratégies sectorielles ;
 Apurement des dettes, restructuration et transferts divers.
La limitation du plafond de report des crédits d'investissement
(30% des crédits ouverts)
Selon l’article 63 de la LOLF les crédits ouverts au budget général au
titre d'une année budgétaire donnée ne peuvent être reportés sur l'année
suivante.Toutefois, les crédits de paiement ouverts au titre des dépenses
d'investissement du budget général et les reliquats d'engagement, visés et
non ordonnancés, sont reportés, sauf dispositions contraires prévues par la
loi de finances, dans la limite d'un plafond de trente pour cent (30%) des
crédits de paiement ouverts au titre du budget d'investissement pour
chaque département ministériel ou institution au titre de l'année
budgétaire.

CHAPITRE
 ÉLABORATION DE LA LOI DE FINANCES
Le budget porte par la loi de finances est l’acte fondamental de la vie de
l’État, préparer le budget c’est dresser le programme de l’action
gouvernementale pour une année, décider le budget, c’est rendre ce
programme exécutoire et prendre les décisions politiques les plus
importantes qui soient29.

Le partage des pouvoirs constitutionnels en matière budgétaire attribue au

gouvernement la préparation et l’exécution de la loi de finances et au
parlement le vote et le contrôle de l’exécution de la loi de finances. Selon le
schéma classique les quatre temps du baron louis.

Le processus de préparation a été enrichi par une phase de consultation

du parlement dans cette phase et par l’amélioration des techniques de
gestion budgétaire dans un objectif de performance de la dépense publique.

SECTION I- LES ACTEURS DE PRÉPARATION

L’exécutif tout entier participe à l’élaboration du budget, Le chef

gouvernement, le chef de l’État(Roi),le Ministre des finances, les
ministèresdépensiers. Les groupes d’intérêt ou de pression ainsi que les
institutions financières influencent également les choix fiscaux et financiers du
gouvernement.

LE CHEF DE L’ÉTAT (LE ROI):

Les textes de droit budgétaire ne mentionnent pas l’intervention du Roi

dans le processus budgétaire, cependant la constitution précisedans l’article
49 : que

« Le Conseil des ministres délibère sur les questions et textes suivants :

– les orientations stratégiques de la politique de l’Etat ;

– les orientations générales du projet de loi de finances ; »

Maurice Duverger, Finances publiques, p259.

29
 Les grandes orientations stratégiques ont nécessairement des choix
budgétaires, et la loi de finances doit êtreadoptée par le Roi qui préside le
conseil des ministres.

en matière fiscale par exemple les décision d’exonération et d’imposition

du secteur agricole ont été annoncée par des discours royaux(1982-2013)

Demême les documents et rapports qui accompagnent la loi de finances

précisent que la préparation de la loi de finances prend en considérations les
recommandations et orientations royales :

« Le cadre de référence du Projet de Loi de Finances pour l’année 2018 est

établi sur la base des Hautes Orientations Royales, contenues dans les
Discours prononcés par Sa Majesté le Roi à l’occasion de la Fête du Trône et
de la Révolution du Roi et du Peuple, respectivement le 29 juillet et le 20 août
2017, ainsi qu’à l'ouverture de la 1ère session de la 2ème année législative de
la 10ème législature le 13 octobre 2017.
Ledit cadre est également élaboré sur la base des engagements contenus
dans leProgramme du Gouvernement pour la période 2017-2021 »30.

LE CHEF DU GOUVERNEMENT

En principe le projet de loi de finances est une responsabilité du

gouvernement entier, sonreprésentant le chef du gouvernement qui
représente la majoritéélectorale doit traduire lesengagements politiques par
des mesures concrètes dans la loi de finances.

le programme gouvernementale constitue la seconde sources de la loi de

finances. Dans la pratique le cg laisse cette tacheà un ministre qui travaille
sous son autorité pour préparer le projet. le cg émet deux circulaires qui
orientent les ministères et autres services de l’état afin de prendre en
considération les priorités du gouvernement pour l’année prochaine.

Une circulaire de programmation et une autre pour les propositions des

dépenses et de recettes. Le projet de loi de finances est également délibéré

note de présentation du projet de loi de finances 2018.p11

30
 en conseil des ministres en aval et en amont au début de sa préparation et en
fin de son élaboration avant son dépôt au parlement.

Il intervient aussi en cas d’arbitrage entre les Ministères dépensiers et le

ministre des finances. Le cg prend toutes les mesures règlementaires prévues
par la loi organiques des finances concernant l’exécution des lois de finances.

Le Ministère de l’économie et des Finances :

selon ledécret fixant les attributions du Ministère de l’économie et des

finances, ce dernierest chargé de préparer les projets des lois de finances et
de veiller à leur exécution31.Le Ministère est composé de plusieurs directions

 l'Administration des douanes et impôts indirects ;

 la Trésorerie générale du royaume ;
 la direction générale des impôts ;
 la direction du budget ;
 la direction du Trésor et des finances extérieures ;
 la direction des entreprises publiques et de la privatisation ;
 la direction des assurances et de la prévoyance sociale ;
 la direction des domaines de l'État ;
 la direction des affaires administratives et générales ;
 la direction des études et des prévisions financières ;
 l'Agence judiciaire du Royaume

ces directions participent au processus de la loi de finances notamment

par la production de l’information financière,la coordination et surtout la
préparation des documents et rapports accompagnant la loi de finances.

Cependant, certaines directions sont directement concernées par la ldf. il

s’agit de la direction du trésor et la direction des études et des prévisions
financières ; la trésoreriegénérale du royaume et la dgi .

La direction du budget est chargée de :

- faire toute proposition et procéder à toute étude de nature à éclairer

les choix du ministre en matière de politique budgétaire ;
31
Décret n° 2-07-995 du 23 chaoual 1429 relatif aux attributions et à l'organisation du ministère de
l'économie et des finances. (B.O. n° 5680 du 6 novembre 2008)
 -Préparer et veiller à l'exécution des projets de textes législatifs et
réglementaires en matière budgétaire ;

- Préparer les projets de loi de finances et suivre l'exécution de ces

lois ;

- Préparer le projet de loi de règlement et établir le compte général du

Royaume ;

La direction du Trésor et des finances extérieures est chargée de :

- définir les conditions de l'équilibre financier interne et externe en tenant

compte de la conjoncture économique et financière ;

- définir l'équilibre du Trésor et contribuer à cet effet à l'élaboration de la

loi de finances et au suivi de son exécution ;

-assurer les conditions d'équilibre du Trésor, établir la situation

prévisionnelle des charges et ressources et identifier et mettre en œuvre, en
coordination avec la Trésorerie générale du Royaume, les moyens de gestion
de la Trésorerie publique. La direction procède à cet effet aux émissions et
placements d'emprunts du Trésor ;

Ces deux directions coordonnent leur travail dans la phase du cadrage

financier de la loi de finances c’est la fixation des hypothèses de base du
projet de loi de finances (déficit, inflation, prix du baril, déficit commercial).

LES MINISTÈRES

Les autres Ministères dont les responsables sont appelés (ordonnateurs)

participent à la préparation du projet de loi de finances, dès la publication de
la lettre du chef du gouvernement, les responsables des ministères proposent
leur besoins de crédits pour l’année prochaine, de même ils doivent concevoir
leur budgets ministérielsaccompagnée des programmes et projets.

En principes ces ministères entrent en dialogue et négocient leurs

besoins avec la direction du budget dans des conférences budgétaires et
conférences de performance.
 LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE

- la nouvelle démarche de la performance consacrée par la loi organique

apporte une grande réforme dans les techniques de préparation de la loi de
finances et dans le mode de gestion budgétaire marocain.

D’une gestion basée sur les moyens a une gestion basée sur les résultats,
la consommation des crédits par les Ministères doit répondre se faire selon
les objectifs, et la réalisation de ces objectifs doit être faite avec performance.

La traduction de cette nouvelle culture de gestion est menée par trois axes
:32

L’élaboration des projets de performance

La structuration des budgets autour des programmes
La programmation budgétaire triennale

La structuration des budgets autour des programmes

La structuration des budgets autour de programmes consiste à

présenter les dépenses du budget général, des services de l’Etat gérés de
manière autonome et des comptes spéciaux du trésor en programmes
subdivisés en régions et projets ou actions.
cetteprésentationprogrammatrice s’ajoute a l’ancienne nomenclature
d’exécution.
En effet, le budget programme est l’axe majeur de la reforme budgétaire
actuelle.
le programme définit par l’article 39 de la lolfcomme suit :
« Un programme est un ensemble cohérent de projets ou actions relevant
d'un même département ministériel ou d'une même institution et auquel
sont associés des objectifs définis en fonction des finalités d'intérêt général
ainsi que des indicateurs chiffrés permettant de mesurer les résultats
escomptés et faisant l'objet d'une évaluation qui vise à s'assurer des
conditions d'efficacité, d'efficience et de qualité liées aux réalisations ».

32
voirCirculaire N°: 6/2016 du chef du gouvernement du 23 mai 2016 Lancement de la quatrième
vague de la budgétisation par programme axée sur la performance dans le cadre du déploiement de
la loi organique relative à la loi de finances
 Pour mettre en œuvre les programmes les ministères doivent les traduire
par des projets ou actions.
Selon l’article 40 de la lolf :
« Un projet ou une action est un ensemble délimité d'activités et
d'opérations entreprises dans le but de répondre à un ensemble de besoins
définis de même un projet ou une action est décliné en lignes budgétaires qui
renseignent sur la nature économique des dépenses afférentes aux activités
et opérations entreprises.

Cette nouvelle architecture du budget permet :

-au Parlement d’apprécier l’efficacité des politiques publiques à travers
l’évaluation des ressources globales affectées à l’exécution de ces politiques,
-offre une meilleure cohérence des choix budgétaires et garantit davantage
de lisibilité aux gestionnaires
- une meilleure lisibilité des choix budgétaires et renseignera d’avantage sur
les priorités du département.

2. La déclinaison de la démarche de performance

La démarche de performance a pour finalité de

-Mieux informer le Parlement sur les objectifs escomptés et les résultats
atteints -Accroitre la responsabilisation des gestionnaires quant à leur
engagement et leur obligation de rendre compteen contrepartie de souplesse
de gestion à travers la globalisation des crédits.
-Améliorer l’efficacité des politiques sectorielles mises en œuvre et de
responsabiliser davantage les gestionnaires sur les résultats atteints.
 Les ministères doivent préparer leurs budgets dans le respect de la
démarche de performance qui consiste à définir pour chaque programme une
stratégie dans une perspective triennale, les objectifs de performance qui
doivent traduire les priorités du programme et d’identifier les indicateurs de
performance permettant de mesurer les résultats atteints.

Un responsable par programme, désigné au sein de chaque département

ministériel ou institution, est chargé de définir les objectifs et indicateurs dudit
programme et d'assurer le suivi de sa mise en oeuvre.
signant qu’il faut prendre en considération lors de la fixation de ces objectifs
et de ces indicateurs l'aspect genre.
donc la démarche consiste a :
 Définir une stratégie du programme dans une perspective triennale
 Définir les objectifs stratégiques qui doivent traduire les priorités de
l’action publique et refléter les préoccupations du citoyen, de l’usager du
service public et du contribuable;
 Choisir des indicateurs de performance pertinents, fiables et auditables.

La mise en place de la programmation budgétaire triennale

L’article 3 de la LOLF impose a la loi de finances annuelle la référence à la

programmation budgétaire. selon l’article 5 La loi de finances de l'année est
élaborée par référence à une programmation budgétaire triennale actualisée
chaque année en vue de l'adapter à l'évolution de la conjoncture financière,
économique et sociale du pays .
Cette programmation vise notamment à définir, en fonction d'hypothèses
économiques et financières réalistes et justifiées, l'évolution sur trois ans de
l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat .
Permettant ainsi aux gestionnaires une meilleure visibilité dans la gestion de
leurs programmes.

L’examen et l’encadrement des dépenses relatives aux trois années de la

programmation budgétaire, s’effectueront dans le cadre des commissions
budgétaires tenues à l’occasion de la préparation du projet de loi de finances
de l’année,

L’élaboration des projets de performance

Le projet de performance est un document préparé par tous les Ministères

et institutions lors de la préparation du projet de la loi de finances.il reprend les
programmes établis assortis d’objectifs et d’indicateurs de mesure de
performance
Il présente de façon concise sa stratégie et les crédits qui lui sont accordés
sur une période de trois ans ventilés par chapitre budgétaire et par
programme, et selon le cas par région ainsi que par projet ou action.
Afindonner une vision globale des crédits de chaque programme, le projet
de performance doit faire apparaître les crédits alloués aux SEGMA et aux CAS
qui concourent à la réalisation desdits programmes.

Le projet de performance est présenté auxcommissions parlementaires

concernées, en accompagnement du projet du budget dudit département
ministériel ou institutionet feront l’objet d’une publication sur le site
électronique du Ministèrede l’économie et des finances.

SECTION II- LES ÉTAPES DE LA PRÉPARATION

La loi de finances est préparée par le gouvernement puis votée par le

parlement. Sous l’autorité du chef du gouvernement le ministre de
 l’économie et des finances établit le projet de loi de finances de l’année
prochaine.

Le processus de préparation commence du janvier jusqu’au mois

d’octobre. La loi organique des finances précise que le projet de loi de
finances de l’année prochaine doit être déposé avant le 20 octobre de l’année
en cours.

On peut dire que la préparation passe par les étapes suivantes :

le calendrier budgétaire de lapréparation est fixé par la lolf , et le décret n°

2-15-426 du 28 ramadan 1436 (15 juillet 2015) relatif à l’élaboration et à
l’exécution des lois de finances :
 Phase de cadrage et de programmation

Pour préparer le budget prochain le MEF fixe le cadre financier et

macroéconomique national et international qui permet d’établir les
hypothèses de la loi de finances prochaine. les prévisions des recettes
internes et externes et la prévision des dépenses sont nécessaires pour
préparer les besoins des différents départements.

La loi de finances de l’année est élaborée par référence à une

programmation budgétaire triennale actualisée chaque année.
Cette programmation détermine l’évolution, sur trois ans, de l’ensemble
des ressources et des charges du budget général, des budgets des services
de l’Etat gérés de manière autonome et des comptes spéciaux du Trésor.
Les ressources et charges prévues au titre du projet de loi de finances
doivent correspondre à celles de la première année de cette
«programmation budgétaire triennale, les prévisions des ressources et
charges pour les deux années suivantes sont actualisées annuellement.

1- la circulaire programmation ( MARS- MAI-juillet)

Le Chef du gouvernement invite, chaque année, au plus tard le 15 mars,

par circulaire, les ordonnateurs à établir leurs propositions de
programmations budgétaires triennales assorties des objectifs et des
indicateurs de performance.
En vue de définir l’évolution globale des dépenses sur trois ans en
fonction d’hypothèses économiques et financières réalistes et justifiées,
ladite circulaire fixe des indicateurs macroéconomiques notamment le taux
de croissance, le déficit budgétaire et le taux d’inflation ainsi que les
orientations générales en termes d’évolution globale de la dépense.
Les départements ministériels et institutions transmettent, avant le 15
avril de chaque année, au ministère chargé des finances, les propositions de
programmations budgétaires triennales se rapportant à leurs budgets, aux
budgets des services de l’Etat gérés de manière autonome qui leur sont
rattachés et aux comptes d’affectation spéciale dont ils sont ordonnateurs.
Lesdites propositions sont examinées, avant le 15 mai, en commissions de
programmation et de performance regroupant les représentants des services
du ministère chargé des finances et ceux des départements ministériels ou
institutions concernés selon les modalités et le calendrier fixés par ladite
circulaire.

Cette première étape se termine par un exposé du ministre chargé des

finances, en Conseil du gouvernement avant le 15 juillet de chaque année.

Cet exposé porte sur :

- l’état d’avancement de l’exécution de la loi de finances en cours et

présente la programmation triennale des ressources et des charges de l’État
ainsi que les grandes lignes du projet de loi de finances de l’année suivante.

PHASE CONSULTATION ET ORIENTATION : juillet – aout

a- la consultation du parlement

Une nouvelle étape a été introduite par la LOLF dans le processus de

préparation du projet de loi finances, il s’agit d’une consultation du parlement
dans cette période rationnellement réserve au gouvernement.

En effet, selon l’article 47 de la LOLF : « Le ministre chargé des finances

expose aux commissions des finances du Parlement, avant le 31 juillet, le
cadre général de préparation du projet de loi de finances de l'année
suivante. Cet exposé comporte:
-l'évolution de l'économie nationale;
- l'état d'avancement de l'exécution de la loi de finances en cours à la
date du 30 juin ;

-les données relatives à la politique économique et financière;

-la programmation budgétaire triennale globale.

Ledit exposé donne lieu à un débat sans vote.

b-La circulaire d’orientation

 Après avoir été discuté avec le gouvernement et informer le parlement,
le chef du gouvernement oriente les ministères sur les propositions
budgétaires de l’année prochaine par une deuxième circulaire (appelée aussi
lettre de cadrage ou note circulaire).

Le Chef du gouvernement invite les responsables des ministères, par

circulaire, à établir leurs propositions de recettes et de dépenses pour
l’année budgétaire suivante.
Ces propositions ainsi que les projets de dispositions à insérer dans le
projet de loi de finances doivent parvenir au ministère chargé des finances
en vue d’arrêter les projets des budgets des départements ministériels ou
institutions et ce, selon les modalités et le calendrier fixés par ladite
circulaire.

Dans le cadre de l’élaboration du projet de loi de finances, les ministères

dépensiers sont tenus de communiquer au ministère chargé des finances les
informations et les états relatifs à l’exécution de la loi de finances en cours,
selon la périodicité et les modalités fixées par le ministre chargé des finances.

PHASE ARBITRAGE ET ÉLABORATION du projet : septembre

Les ministères dépensiers doivent envoyer leurs propositions avant la fin

du mois d’aout à la direction du budget selon les propositions contenues dans
la lettre de cadrage du chef du gouvernement.

Cette circulaire prévoit un calendrier des réunions au sein de la direction

du budget pour débat et échanges concernant la répartition des crédits. ces
réunions sont appelées conférences budgétaires.

Les représentants des Ministères et instituions négocient leurs dépenses

avec la direction du budget, au cas de divergence le ministre de l’économie et
des finances essaie de concilier entre les deux positions mais en cas de litige le
chef du gouvernement tranche en dernier lieu.

Afin de soumettre le projet de loi de finances aux hautes

autoritésexécutives, le ministère des finances prépare les aspects juridiques et
fiscaux a coté des grandes masses arrêtées par la direction du budget, la
préparation des rapports accompagnant le projet de loi de finances (13
documents chaque direction prépare son rapport).

ADOPTION ET DÉLIBÉRATION (octobre)

Le projet du budget doit être adopté par les hautes instances exécutives ;
le conseil des ministres et le conseil du gouvernement.

Selon la constitution leconseil des ministres (présidé par le Roi)délibère

sur les orientations générales du projet de loi de finances ;
Et quelques jours après, le conseil du gouvernement (présidé par le chef du
gouvernement).
Le respect des orientations arrêtées devant le conseil des ministres est
confirmée également par la constitution dans l’article 92 qui précise que : « le
Conseil du gouvernement délibère sur :
– les projets de loi, dont le projet de loi de finances, avant leur dépôt au
bureau de la Chambre des Représentants, sans préjudice des dispositions de
l’article 49 de la présente Constitution » ;

Après son adoption, il est imprimé est envoyé au chef de gouvernement

pour dépôt au parlement dans un délai qui ne dépasse pas le 20 octobre.

LE VOTE ET L’APPROBATION DES

LOIS DE FINANCES PAR LE PARLEMENT

le Baron Louis, Ministre des Finances sous la Restauration et

la Monarchie de Juillet
 Le 22 juillet 1814, lors de la présentation du budget à la Chambre
des députés, le nouveau ministre des Finances déclarait : « En vous
occupant des budgets de l’État votre fonction première sera de
reconnaître la nature et l’étendue des besoins et d’en fixer la somme.
Votre attention se portera ensuite sur la détermination et la fixation
des moyens qui devront être établis et employés pour y faire face.
Pourprocéder suivant l’ordre de vos délibérations, nous allons
d’abord vous présenter l’évaluation la plus exacte de nos besoins,
c’est-à-dire des sommes qu’il est nécessaire d’affecter à chacun des
départements ministériels entre lesquels ces besoins se partagent.
Nous aurons ensuite l’honneur de vous offrir l’aperçu des voies et
moyens proposés pour les balancer. […] Chaque ministère est garant
de l’emploirégulier des fonds mis à sa disposition. […] Ces éléments
partiels dont la réunion forme le montant de chacun des crédits
ministériels énoncés dans le budget seront soumis, quand vous le
demanderez, à votre vérification et d’ailleurs

la responsabilité des ministres est, pour la régularité de l’emploi

des fonds dont ils sont les ordonnateurs, une garantie faite pour vous
rassurer. »

(J. Mavidal et E. Laurent, Archives parlementaires de 1787-1860.

Recueil complet des débatslégislatifs et politiques des chambres
françaises, Deuxième série [1800–1860], Tome 12, Librairie
administrative PaulDupond, Paris, 1868).

Le parlement vote les lois de finances annuelle et rectificative,ainsi que celle

du règlement du budget. Dans les démocraties modernes, les citoyens à travers
leurs représentants au parement doivent autoriser les dépenses et les recettes
puis contrôler leur utilisation. L’autorisation est accordée par la loi de finances
pour l’année prochaine,elle est modifiée et renouvelée par les lois rectificatives.
Le contrôle de l’exécution se fait également par une loi qui constate et ratifie le
budget réellementexécuté (la loi de finances de règlement).

Depuis la révolutionfrançaise, la charte des droits de l’homme et des citoyens

en 1789 contient les principes du contrôle citoyen des finances publiques,
aujourd’hui intégrés au bloc de constitutionnalité française.il s’agit des articles
suivants :
Art. 13. Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses
d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être
également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés.
Art. 14. Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par
leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir
librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le
recouvrement et la durée.
Art. 15. La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son
administration

Mais, c’est au moment de la restauration de la monarchie que la règledes

quatre temps alternésest consacréegrâce surtout au célèbre ministre des finances
le Baron Louis.(le parlement approuve et contrôle, le gouvernement prépare et
exécute).

Au Maroc indépendant, le budget de l’État était examiné par le conseil

national consultatif est présenté à l’approbation du Roi, ce conseil a été institué
auprès du Roi le 3 aout 1956.

Le conseil a participé à l’approbation des budgets et à la gestion des finances

publiques pour la période avant la constitution de 1962, première forme de
parlementarisme au Maroc, le conseil a aussi approuvé le Dahir n°1-58-041 du 6
aout 1958 portant règlement sur la comptabilité publique du royaume du Maroc
qui constitue le premier cadre budgétaire et comptable de l’indépendance.

Laconstitution de 1962 est le premier texte fondateur des pouvoirs des

chambres en matière budgétaire. En effet, dans son article 53,elle énonce
queParlement vote la loi de finances dans des conditions qui seront précisées par
la loi organique des finances, cette loi a été promulguée en 1963.

Les constitutions et les lois organiques suivantes avaient repris les mêmes
pouvoirs et ajouté d’autres au profit du parlement toutefois l’approbation du
budget reste marquée par un ‘’parlementarisme rationalisé’’ (1).
 Les pouvoirs du parlement ont été réduits de plus en pluspar la pratique
budgétaire, face à ce déclin, les récentes réformes budgétaires au niveau
international tendent à réhabiliter le pouvoir des assemblées législatives en
finances publiques mais sans beaucoup de résultats. Au Maroc, la loi organique
des finances n130-13 a essayé également de rénover les pouvoirs du parlement
en matière des finances publiques(2).

I-L’AUTORISATION PARLEMENTAIRE : EXAMEN ET VOTE

Conformément au principe de l’autorisation préalable, et au principe de la

légalité de l’impôt, le parlement doit autoriser le gouvernement à prélever les
impôts et autres ressources et á dépenser les crédits par la loi de finances
annuelle et rectificative.Le parlement doit aussi approuver et voter la loi de
finances initiale avant ledébut de l’année budgétaire suivante.
A- l’examen de la loi de finances annuelle :
Selon la constitution notamment l’article 75 Le Parlement vote la loi de
finances, déposée par priorité devant la Chambre des Représentants. Cet article
renvoieà la lolf pour déterminer la nature des informations, documents et
données nécessaires pour enrichir les débats parlementaires sur le projet de loi
de finances.
1- Multitude des documents budgétaires:
Les documents déposés au parlement sont des rapports et notes nécessaires
pour la compréhension de la LDF, toutefois certains sont déposés uniquement
aux commissions.
1-Le projet de loi de finances de l'année est déposé au parlementaccompagné
des documents suivants :

(1) note de présentation de la loi de finances comportant des données

concernant les investissements du budget général ainsi que les impacts
financiers et économiques des dispositions fiscales et douanières proposées;
(2) rapport économique et financier;
(3) rapport sur les établissements et entreprises publics ;
(4) rapport sur les services de l'État gérés de manière autonome;
(5) rapport sur les comptes spéciaux du Trésor;
(6) rapport sur les dépenses fiscales ;
(7) rapport sur la dette publique;
(8) rapport sur le budget axé sur les résultats tenant compte de l'aspect genre;
(9) rapport sur les ressources humaines ;
 (10) rapport sur la compensation ;
(II) note sur les dépenses relatives aux charges communes ;
(12) rapport sur le foncier public mobilisé pour l'investissement ;
(13) note sur la répartition régionale de l'investissement.
Ilpeut être également accompagné d'un rapport sur les comptes consolidés du
secteur public.
Cette année le ministère des finances vient de publier un autre rapport
préalable au budget Concernant la programmation budgétaire. Signalant
l’existence d’un document qui résume les principales composantes de la loi de
finances intitulé le budget citoyen destiné auxcitoyens.

2- LES DOCUMENTS DÉPOSÉS AUX COMMISSIONS :

Certains documents sont réservés aux commissions parlementaires

concernées , mais leur publication dans les sites du Ministère de l’économie et
des finances ou dans le site du parlement les rend accessibles à tout le monde.il
s’agit des documents suivants :
-Projets de budgets des départements ministériels ou institutions auxquels ils
se rattachent.
-Les projets d'opérations programmées dans le cadre des comptes
d'affectation spéciale

-Les objectifs d'un programme et les indicateurs y afférents sont repris dans
le projet de performance élaboré par le département ministériel ou l'institution
concerné.
Pour information la programmation pluriannuelle des départements
ministériels ou institutions, ainsi que celle des établissements et entreprises
publics soumis à leur tutelle et bénéficiant de ressources affectées ou de
subventions de l'État, est présentée, aux commissions parlementaires concernées
en accompagnement des projets de budgets desdits départements ministériels ou
institutions.

-les morasses budgétaires sont des documents volumineux qui présentent la

répartition détaillée du des crédits du budget général, elles présentent les
dépenses reparties selon les codifications économiques, fonctionnelle, et par
programme, elles sont déposées aux commissions et publiées par le Ministère de
l’économie et des finances.
 Malgré l’importance de ces documents qui constituent le budget détaillé, les
textes budgétaires ne mentionnent pas les morasses budgétaires ni dans les
documents qui doivent accompagner la LDF ni dans l’examen et le vote de cette
loi.

B- PROCÉDURE LÉGISLATIVE: SPÉCIFICITÉ DE LA LOI DE

FINANCES

Comme toute loi ordinaire le projet de loi de finances passe par les
mêmesétapes de l’examen en commission et en plénière toutefois vu
l’importance des questions budgétaires, la procédurerelative à laloi de finances
est un peu spécifique.
La constitution consacre la priorité de la chambre des représentants lors du
dépôt et sa supériorité en matière du vote définitif.
Le projet de loi de finances de l'année est déposé sur le bureau de la Chambre
des représentants, cette priorité est consacrée par leconstitution et la loi
organique des finances avant les anciens textes(loi organique 7-98 et la
constitution de 1996) laissaient le choix au gouvernement de la déposer sur l’une
des deux chambres.
En réalité, c’est une règle générale consacrée par la constitution article 78 :
Les projets de loi sont déposés en priorité sur le bureau de la Chambre des
Représentants. À l’exception des projets de loi relatifs particulièrement aux
Collectivités territoriales, au développement régional et aux affaires sociales
sont déposés en priorité sur le bureau de la Chambre des Conseillers.
Le renforcement de la chambre des représentants par la constitution de
2011 est aussi visible à travers le vote définitif des lois en deuxième lecture, y
compris la loi de finances.
La phase parlementaire commence du 20 octobre jusqu’à la fin de l’année, ce
délai englobe les durée des deux chambres ainsi qu’une éventuelle deuxième
lecture. ce délai comprend 30 jours pour les represenants,22 jours pour les
conseillers avec une possibilité d’une deuxième lecture qui ne doit pas dépasser
6 jours.
Ainsi,selon l’article 49 de la LOLF :
« La Chambre des représentants se prononce sur le projet de loi de finances
de l'année dans un délai de trente (30) jours suivant la date de son dépôt.
Dès le vote du projet ou à l'expiration du délai prévu à l'alinéa précédent, le
Gouvernement saisit la Chambre des conseillers du texte adopté ou du texte qu'il
 a initialement présenté, modifié, le cas échéant, par les amendements votés par
la Chambre des représentants et acceptés par lui.
La Chambre des conseillers se prononce sur le projet dans un délai de vingt-
deux (22) jours suivant sa saisine
La Chambre des représentants examine les amendements votés par la
Chambre des conseillers et adopte en dernier ressort le projet de loi de finances
dans un délai n'excédant pas six (6) jours.

La chambre des représentants

Le projet de loi de finances de l'année est déposé sur le bureau de la Chambre

des représentants, après une présentation du projet par le Ministre de l’économie
et des finances devant Le parlement (réunion commune des deux Chambres),Il
est immédiatement soumis à l'examen des commissions.

1- LA COMMISSION DES FINANCES ET COMMISSIONS

SECTORIELLES :
La chambre des représentants est composée de 9 commissions sectorielles
suivantes :
1) Commission des affaires étrangères, de la défense nationale, des
affairesislamiques et des MRE
2) Commission de l'intérieur, des collectivités territoriales, de l'habitat et de la
politique de la ville

3) Commission de justice, de législation et des droits de l’homme

4) Commission des finances et du développement économique
5) Commission des secteurs sociaux
6) Commission des secteurs productifs
7) Commission des infrastructures, de l’énergie, des mines et de l’environnement
8) Commission de l’enseignement, de la culture et de la communication
9) Commission du contrôle des finances publiques

L’examen et vote par la commission des finances

La commission des finances et du développementéconomique est chargée
d’étudier le projet de loi de finances, en parallèle les commissions sectorielles
examinent les projets des budgets des ministères entrants dans leurs
compétences.
laprcedure au sein de la commission est organisée comme suit :
1. Présentation du projet par le ministre de l’économie et des finances et écoute
des explications et informations complémentaires.
2. Discussion générale des choix gouvernementaux en matièreéconomique et
financière
3. Examen détaillé des articles
4. Amendements
5. vote
Le travail de la commission ne doit pas dépasser trois jours pour les
discussions et 5 jours pour le vote, les travaux sont repris dans un rapport qui
sera présenté aux députés avant la séanceplénière.
Les commissions sectorielles commencent en parelleà examiner les
projets des budgets de l’année prochaine. La commission des finances examine
aussi les budgets du Ministère des finances et autres Ministères en relation avec
ses attributions.
Les commissions examinent aussi la programmation triennale et les
politique de chaque secteur telle qu’elle est tracée dans les projets de
performance.
Ainsi, avant l’examen de ces budgets le gouvernement doit déposer aux
commissions 5 jours avant, les dossiers contenants lesdocuments suivants :
-budget des ministères
-note de présentation
-Documents et informations relatifs aux projets du budget concernes.
Ainsi, que toute information demandée par les membres de la commission.
-les projets de performance et la programmation triennale.
L’examen des budgets sectoriels par les commissions passe par les étapes
suivantes :
-Présentation générale du budget par le Ministre concerné
-Discussion par les députés et le Ministre ou son représentant

I-EXAMEN DU PROJET DE LOI DE FINANCES EN SÉANCE

PLÉNIÈRE

Les commissions doivent rédiger des rapports contenant le projet de loi

initial, le résumé des discussions, les amendements et lerésultat des votes.Ces
rapports doivent être diffusés au sein de la chambre pour préparer l’examen en
séance plénière.
 L’examen commence par la présentation du projet de loi par le
gouvernement ainsi que par le rapporteur de la commission des finances, puis
les représentants prennent la parole pour discussion et échanges, l’examen et le
vote de la loi de finances est soumis àcertainesconditions précisées par la
LOLF :
Lesdéputés doivent commencer par le vote de la première partie de la loi de
finances avant la deuxième partie.
Dans le cas où la première partie est rejetée, la seconde partie ne peut être
soumise au vote. Le rejet de la première partie par l'une des deux Chambres du
Parlement est considéré comme rejet du projet dans son ensemble par la même
Chambre.
Selon l’article 53 :
Les dispositions de la loi de finances sont votées article par article.
Toutefois, l'une des deux Chambres du Parlement peut procéder au vote
d'ensemble de la deuxième partie à la demande du Gouvernement ou du bureau
de la Chambre concernée.

MODALITÉ DU LES LE VOTE DES

VOTE ÉVALUATIONS DE DÉPENSES
RECETTES
le budget général vote d'ensemble par titre et à l'intérieur d'un
même titre par chapitre.
les budgets des vote d'ensemble vote d'ensemble par
services de l'État gérés de département ministériel ou
manière autonome institution auquel ils sont
rattachés.
les comptes spéciaux vote par catégorie vote par catégorie de
du Trésor comptes spéciaux.

la chambre des représentants vote le budget, les députes peuvent modifier les
dispositions du projet de loi de finances , toutefois , Conformément au alinéa de
l'article 77 de la Constitution, le Gouvernement peut opposer, de manière
motivée, l'irrecevabilité à des articles additionnels ou amendements ayant pour
objet soit une diminution de ressources publiques, soit la création ou
l'aggravation d'une charge publique.
 Dès le vote du projet ou à l'expiration du délai prévu à l'alinéa précédent, le
gouvernement saisit la chambre des conseillers du texte adopté ou du texte qu'il
a initialement présenté, modifié, le cas échéant, par les amendements votés par
la chambre des représentants et acceptés par lui.
LE VOTE PAR LA CHAMBRE DES CONSEILLERS :
La Chambre des conseillers se prononce sur le projet dans un délai de
vingt-deux (22) jours suivant sa saisine.
Le projet doit être déposé dans les mêmes formes á la chambre des
conseillers, les documents accompagnant le projet et les documents réservées
aux commissions.
L’examen et le vote passent par les mêmes étapes en commissions et en
plénière.
La chambre est composée de six commissions permanentes,
La commission des finances de planification et développement reçoit le
projet de loi de finances pour examen et vote. Elle peut demander tous
documents et informations au gouvernement concernant le l’exécution de la loi
de finances en cours ou le projet prochain.
L’examen commence par la présentation du projet par le Ministre des
finances suivi d’une discussion générale sur les grands axes de la prochaine loi
de finances notamment ses hypothèses,ses nouveautés ; le Ministre répond aux
questions et commentaires des conseillersaprès discussiondes amendements ; le
projet est voté.
Le rapporteur de la commission doit élaborer un rapport relatant les travaux
de la commission.
Enparallèle,les autres commissions examinent les projets des budgets
ministériels
Chaque Ministre présente son budget devant la commission concernée par
son secteur.il doit en outre déposer à la commission :
-Une note de présentation du budget
- les budgets de fonctionnement et d’investissement détaillés
- Document et informations demandées par les conseillers.
Les commissions discutent le budget dans sa globalité puis articles par
articles,le Ministre répond aux observations et aux questions des conseillers.
 L’EXAMEN EN SÉANCE PLÉNIÈRE :
Les rapports des commissions doivent êtreremis aux conseillers pour examen
et vote à la séanceplénière.
Après la présentation du projet par le Ministre des finances, les rapporteurs
des commissions ouvrent le débat par la présentation de leurs travaux puis les
députés discutent le projet dans sa globalité et article par article, ils ont le droit
de présenter leurs amendements á condition qu’ils soient déjà exprimés en
commission des finances et qu’ils ne modifient pas l’équilibrebudgétaireprévu
par le gouvernement.
Le gouvernement peut accepter ou refuser les amendements selon l’article
77 de la constitution (irrecevabilitéfinancière).
Finalement,les conseillers doiventvoter la première partie avant la deuxième
partie, les mêmes règles les modalités du vote de la loi de finances doivent
êtrerespectées par les conseillers (articles 54,55 de la LOLF ).
Le projet de loi de finances de l’année ne passe pas directement à la
promulgation et la publication, souvent il est renvoyéà la chambre des
représentants pour une deuxième lecture ou à la cour constitutionnelle pour
contrôle de sa conformité à la constitution.

Selon l’article 84 de la constitution, tout projet ou proposition de loi est

examiné successivement par les deux chambres du Parlement pour parvenir à
l'adoption d'un texte identique et c’est la chambre des Représentants qui adopte
le texte examiné en dernier ressort.
LaLOLF reprend le principe général pour la loi de finances et précise que
La Chambre des représentants examine les amendements votés par la Chambre
des conseillers et adopte en dernier ressort le projet de loi de finances dans un
délai n'excédant pas six (6) jours.

ENCADREMENT DU POUVOIR FINANCIER DU PARLEMENT

Certes le parlement dispose du pouvoir de voter le projet de la loi de finances
annuelle,en realité ce pouvoir est limité dans le temps et dans le contenu du texte
examiné.
LE DÉLAI DE LA FIN D’ANNÉE
Le parlement doit voter le projet dans un délailimité, qui commence du 20
octobre et finit avant la fin d’année. Si il n y a pas de sanction pour le
 gouvernement en cas du retard du dépôt, le retard du vote est sanctionné par le
retour du projet au gouvernement.
Selon la constitution et la LOLF : Si, à la fin de l'année budgétaire, la loi
de finances n'est pas votée ou n'est pas promulguée en raison de sa soumission à
la Cour Constitutionnelle en application de l'article 132 de la constitution, le
gouvernement ouvre, par décret, les crédits nécessaires à la marche des services
publics et à l'exercice de leur mission, en fonction des propositions budgétaires
soumises à approbation.
Les mesures prises par le gouvernement ne consistent pas à continuer le
même projet de l’année précédente en attendant le vote mais à prendre des
décisions nouvelles en dépenses et ressources aussi:
« Les recettes continuent à être perçues conformément aux dispositions
législatives et réglementaires en vigueur les concernant à l'exception, toutefois,
des recettes dont la suppression est proposée dans le projet de loi de finances.
Quant à celles pour lesquelles ledit projet prévoit une diminution de taux, elles
seront perçues au nouveau taux proposé.
Donc, le gouvernement prend deux décrets un pour les crédits l’autres pour la
perception des recettes. Il est mis fin à l'application desdits décrets dès l'entrée
en vigueur de la loi de finances. (voirldf 2017encadré suivant)33
LOI DE FINANCES POUR L’ANNÉE 2017
l’année 2017 n’a pas commencé par une loi de finances annelle
ordinaire, elle a démarré par deux décretsdu chefs du
gouvernement conformément à l’article 75 de la constitution et à
l’article 50 de la loi organique des finances 130-13.

-Décret n° 2-16-1010 du 1er rabii II 1438 ( 31 décembre 2016 )

portant ouverture des crédits nécessaires à la marche des services
publics et à l’exercice de leur mission
-Décret n° 2-16-1011 du 1er rabii II 1438 ( 31 décembre 2016 )
relatif à la perception de certaines recettes pour l’année budgétaire
2017

Même si le projet de loi de finances n° 73-16 a été déposé au

parlement le 6 octobre 2016 il n’a pas eté voté pour des raisons
politiques et institutionnelles notamment la difficulté de la
formation gouvernementale.

BOn 6530 bis du 31 décembre 2016.

33
 il a fallu attendre l’investiture du gouvernement et l’approbation
du programme gouvernemental par le parlement pour commencer
à nouveau la discussion du même projet gouvernemental le jeudi 27
avril 2017.
La loi de finances 2017 a etépromulguée par le dahir n°1-17-13
du 9 juin 2017au BO n° 6577 du 12 juin 2017.

LESDÉPENSES PLURIANNUELLES:

Afin d’assurer la continuité des projets et plans stratégiques, la constitution

permet au gouvernement de prévoir des dépenses qui dépassent le cadre annuel
sans leur soumission au parlement chaque année, ainsi en vertu de l’article 75 de la
constitution:
Le Parlement vote une seule fois les dépenses d’investissement nécessaires,
dans le domaine de développement, à la réalisation des plans de développement
stratégiques et des programmes pluriannuels, établis par le gouvernement qui en
informe le parlement. Les dépenses ainsi approuvées sont reconduites
automatiquement pendant la durée de ces plans et programmes. Seul le
gouvernement est habilité à déposer des projets de loi tendant à modifier les
dépenses approuvées dans le cadre précité.

L’IRRECEVABLITÉ FINANCIÈRE

Afin de respecter l’équilibre conçu et préparé par le gouvernement (le Ministère

des finances dans la pratique), le droit d’amendement des députés est limitéá des
cas précis.
En effet, le gouvernement peut opposer l’irrecevabilité à toute proposition ou
amendement formulés par les membres du Parlement lorsque leur adoption aurait
pour conséquence, par rapport à la loi de finances, soit une diminution des
ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique.

Assouplissement de l’irrecevabilité par la LOLF

Le principe d’irrecevabilité par le gouvernement des amendements proposés
par le parlement a étéassoupli, dans le cadre de la reforme constitutionnelle de
2011, et clarifié par la LOLF de 2015.
L’article 77 de la constitution 2011 a précisé la notion de l’irrecevabilité des
amendements émis par les députés, et a ajouté une obligation de la motivation des
 rejets par le gouvernement ce qui constitue une évolution par rapport à l’article 51
de la constitution 1996.
Constitution 1996 Constitution 2011
ARTICLE 51: Article 77

Les propositions et amendements Le Parlement et le gouvernement veillent

formulés par les membres du à la préservation de l’équilibre des finances
Parlement ne sont pas recevables de l’Etat.
lorsque leur adoption aurait pour
conséquence, par rapport à la loi de Le gouvernement peut opposer,
finances, soit une diminution des manière motivée, l’irrecevabilité à toute
ressources publiques, soit la créationproposition ou amendement formulés par les
ou l'aggravation d'une charge membres du Parlement lorsque leur
publique adoption aurait pour conséquence, par
rapport à la loi de finances, soit une
diminution des ressources publiques, soit la
création ou l'aggravation d’une charge
publique

Puisque c’est l’équilibre qui justifie ces irrecevabilités, il est permis aux députés
de modifier certaines dispositions de la LDF dans le respect de l’équilibre, en effet
la loi organique des finances dans son article 56 précise la portée de cet
assouplissement.
Ainsi, conformément au 2éme alinéa de l'article 77 de la
Constitution, le Gouvernement peut opposer, de manière motivée,
l'irrecevabilité à des articles additionnels ou amendements ayant
pour objet soit une diminution de ressources publiques, soit la
création ou l'aggravation d'une charge publique.
S'agissant des articles additionnels ou amendements, la charge publique s'entend
des crédits ouverts au titre du chapitre.
À l'intérieur d'un même chapitre, des articles additionnels ou amendements, qui
doivent être justifiés et accompagnés des ajustements nécessaires aux objectifs et
indicateurs relatifs aux programmes concernés, peuvent augmenter ou diminuer les
crédits afférents à un programme, dans la limite des crédits prévus au titre dudit
chapitre. Tout autre article additionnel ou amendement doit être justifié.
 Donc, les parlementaires peuvent modifier les crédits au sein des
programmes á l’intérieur d’un chapitre.

LE VOTE DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE ET LA LOI

DE FINANCES DE RÈGLEMENT

Si la loi de finances rectificative ressemble à la loi de finances annuelle, la ldf

du règlement ressemble beaucoup à une loi ordinaire
A- LDF RECTIFICATIVE :
la loi de finances rectificative s’impose lorsque les grandes lignes de l’équilibre
budgétaire et économique sont bouleversées ou pour des raisons politiques.
En principe, le gouvernement doit présenter annuellement des lois de finances
rectificatives pour obtenir l’accord du parlement concernant les modifications
apportée a la loi de finances initiale ou pour approuver les opérations d’exécution
qui arrivent a changer l’autorisation initiale. mais au Maroc le gouvernement
accorde cette fonction a la loi de finances de règlement ce qui prive le parlement
d’undébatdémocratique relatif aux choix financiers du gouvernement.
lalolfprécise dans son article 4 :
Seules des lois de finances rectificatives peuvent en cours ,d'année modifier les
dispositions de la loi de finances de l'année
Les lois de finances rectificatives sont présentées et votées dans les mêmes
formes que la loi de finances de l'année mais elle doit êtrevotée dans des
délaistreslimités vu son caractère urgent. Ainsi, selon l’article 51, le projet de loi
de finances rectificative est voté par le Parlement dans un délai n'excédant pas
quinze (15) jours après son dépôt par le Gouvernement sur le bureau de la
Chambre des représentants.

La Chambre des représentants se prononce sur le projet de loi de finances

rectificative dans un délai de huit (8) jours suivant la date de son dépôt.
Dès le vote dudit projet ou à l'expiration du délai prévu à l'alinéa précédent, le
Gouvernement saisit la chambre des conseillers du texte adopté ou du texte qu'il a
initialement présenté, modifié, le cas échéant, par les amendements votés par la
Chambre des représentants et acceptés par lui.
La Chambre des conseillers se prononce sur le projet dans un délai de quatre (4)
jours suivant sa saisine.
La Chambre des représentants examine les amendements votés par la Chambre des
conseillers et adopte en dernier ressort le projet de loi de finances rectificative dans
un délai n'excédant pas trois (3) jours.

B- LA LOI DE FINANCES DU RÈGLEMENT :

Si la loi de finances annuelle prévoit et autorise la perception des recettes et

les opérations de dépenses ainsi que les autres opérations de
trésorerienécessaires pour assurer l’équilibre estimé pour l’année prochaine, la
loi de finances de règlement constate et arrêteles recettesrecouvrées et les
dépensesvisées par les comptables (donc exécutées).
Elle approuve donc les différences entre les prévisions et les réalisations
dues à modifications effectuées par le gouvernement á l’autorisation initiale.
Selon l’article 76 dela constitution :
« Le gouvernement soumet annuellement au Parlement une loi de règlement
de la loi de finances au cours du deuxième exercice qui suit celui de l’exécution
de ladite loi de finances. Cette loi inclut le bilan des budgets d’investissement
dont la durée est arrivée à échéance »
Cette disposition qui existe déjà dans avant 2011 dans de la loi organique n° 7-
98 relative à la loi de finances a été élevée au niveau constitutionnel avant
d’obliger le gouvernement à respecter ce délai peu pris au sérieux avant.

la loi de finances de règlement inclut le bilan des budgets d’investissement

dont la durée est arrivée à échéance.
selon l’article 64 de la lolf :
« La loi de règlement de la loi de finances constate et arrête le montant
définitif des recettes encaissées, des dépenses dont les ordonnances sont
visées, se rapportant à une même année budgétaire, et arrête le compte de
résultat de l'année ».
 La loi de finances de règlement contient donc des documents budgétaires,
des documents comptables, et documents d’évaluation de performance.
Les textes de droit budgétaire obligent le gouvernement à respecter un délai
d’une année et trois moisaprès l’année de l’exercice budgétaire, afin de
permettre auMinistère des finances de collecter toutes les informations
nécessaires des ordonnateurs et des comptables.
La LOLF précise que le projet de loiest déposé annuellement, en priorité, sur le
bureau de la Chambre des représentants, au plus tard, à la fin du premier
trimestre du deuxième exercice qui suit celui de l'exécution de la loi de finances
concernée.
La cour des comptes assiste le parlement lors du débat du projet de loi de
finances de règlement et notamment par l’élaboration des documents suivants :
- Le rapport sur l'exécution de la loi de finances

-la déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des

comptables et le compte général du Royaume

la phase du vote et d’examen de loi de finances de règlement ne sont pas

précisées par la LOLF, mais dans la pratique c’est « la commission chargées du
contrôle des finances publiques » qui examine et vote la projet de LDFR avant
de l’envoyer à la séanceplénière pour la chambre des représentants,

le règlement intérieur de la chambre des conseillers précise que l’examen et

le vote de la ldf de règlement obéit á la même procédure législative des lois
ordinaires à l’exception des amendements.

Cependant la LDFR n’a pas encore reçu l’importance qu’elle mérite entant
que moment d’évaluation et de reddition des comptes.