Procedure Budgetaire

UNIVERSITÉ DE LOMÉ
SCIENCES JURIDIQUES, POLITIQUES ET DE L’ADMINISTRATION

PARCOURS LICENCE
FACULTÉ DE DROIT
DRP346
DROIT DES FINANCES PUBLIQUES.
LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
NOMBRE DE CRÉDITS : 03 ECTS
MENTION : TRONC COMMUN
SEMESTRE 4 MOUSSON
PRÉ-REQUIS :
Maîtriser en principe le cadre juridique des finances publiques.
AFO SABI Kasséré,

Enseignant-Chercheur, Assistant de Droit public
DISPONIBILITÉ SUR RESCOUL

LUNDI : 11H30-13H30
©Lomé 2020
OBJECTIFS DE L’UNITÉ D’ENSEIGNEMENT
1. OBJECTIF GÉNÉRAL
L’argent est le nerf de la guerre, dit-on souvent. Ce dicton se vérifie

largement en droit des finances publiques.
Cette donnée structure et encadre les finances publiques. Elle justifie
tout aussi l’ensemble des précautions et exigences en vue d’assurer
une mobilisation optimale des ressources mais aussi une efficacité dans
les dépenses publiques. Ce qui repose sur une procédure destinée à
sauvegarder des exigences.
Il s’agit ainsi pour l’apprenant de maîtriser toute la chaîne budgétaire,
qu’il s’agisse des prévisions, de la mobilisation des ressources, de
l’engagement ou de la réalisation des dépenses publiques.
2. OBJECTIFS SPÉCIFIQUES
- Maîtriser les organes chargés de la préparation du budget ;
- Être capable d’analyser les étapes de préparation du budget ;
- Maîtriser les pouvoirs du Parlement en matière d’adoption du budget ;
- Maîtriser les modalités d’adoption du budget
- Retracer les procédures d’exécution des dépenses
- Maîtriser les enjeux du management public dans l’exécution du
budget ;
- Maîtriser les mutations du contrôle du budget.
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Cours de M. AFO SABI
Séance n° 1
OBJECTIFS :
- Circonscrire la partie procédurale du droit des finances publiques,
- Maîtriser les notions de bases.
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INTRODUCTION
La raison d’être de l’Etat est d’assurer le bien-être (le mieux vivre), la sécurité et la
justice à ses citoyens. Pour réaliser ces objectifs, l’Etat met en œuvre des moyens
variés : des moyens humains, des moyens matériels et des moyens financiers sans
lesquels les deux premières catégories de moyens ne pourraient être mises en œuvre.
Un personnel aux compétences éprouvées ne peut rien faire si cette compétence
n’est pas activée par des moyens financiers suffisants permettant d’acquérir les outils
de travail nécessaires en vue d’objectifs prédéfinis et de rémunérer le travail de ce
personnel.
Le moteur de l’action de développement économique et social du gouvernement
est constitué par les finances. L’ensemble des moyens financiers dont dispose l’Etat
est retracé dans le budget, qui recense l’ensemble des ressources et l’ensemble des
charges de l’Etat. La notion de « budget », apparue la première, a constitué pendant
longtemps l’élément central des finances publiques ; elle est apparue insuffisante à
rendre compte des finances publiques modernes ; elle est logiquement aujourd’hui
supplantée par celle de « loi de finances ».
Les finances publiques sont aujourd’hui constamment au premier plan de
l’actualité. On assiste d’ailleurs à une mutation d’ampleur de l’organisation des
systèmes financiers publics et cette mutation se développe comme une onde de
choc qui s’étend progressivement. « Toutes les sociétés, développées ou en développement, sont confrontées
à la réforme de leurs finances publiques et, par effet systémique, ces réformes rétroagissent, se répercutent de pays à pays si
bien que l’on peut constater un rapprochement progressif des dispositifs ».
Dans cette dynamique, les Etats membres de l’UEMOA se sont lancés dans la
modernisation de la gestion de leurs finances publiques respectives. Dans cette
perspective, le 26 juin 2009, le Conseil des ministres de l’UEMOA a adopté six directives
qui s’inscrivent dans un processus de définition d’un cadre budgétaire performant
permettant une gestion rigoureuse et transparente des finances publiques. La
directive n° 06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances a été transposée au Togo
par le Loi organique n° 2014-013 du 27 juin 2014 relative aux lois de finances (LOLF).
Inutile d’indiquer l’importance de cette loi organique qui apparaît un peu comme la
« constitution financière » de l’Etat.
Fort justement, la communautarisation du droit budgétaire est sérieusement en débats. Il faut dire
que la maîtrise des finances publiques est au premier point de l’expression d’une
souveraineté frappée de toutes parts.
Il reste que c’est à l’aune de cette loi que sera compris ce cours sur la procédure
budgétaire. La procédure budgétaire est l’ensemble des étapes permettant d’avoir
les ressources pour mieux coordonner l’action publique. Elle porte fondamentalement
sur les évènements et activités liés au cycle budgétaire impliquant la détermination
des ressources et leurs utilisations dans la réalisation des objectifs du Gouvernement.
Selon Jean Rivoli, la procédure budgétaire est « l’ensemble des études, discussions et décisions comprises
dans la préparation, l’approbation et l’exécution du budget de l’État ».
Elle est aussi l’ensemble des étapes de préparation du budget aboutissant à la
présentation de celui-ci au Parlement pour adoption. Ainsi, l’apport de la définition
de Jean Rivoli est d’étendre la procédure budgétaire à l’approbation et à l’exécution
du budget de l’Etat. Cependant, cette définition occulte l’aspect contrôle. Or, toute
loi de finances naît, vie et meurt. Ainsi, la procédure budgétaire est le cycle que subit
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une loi de finances dès son élaboration jusqu’à l’évaluation ou le contrôle des résultats
des programmes en passant par l’exécution des crédits alloués.
Les finances publiques classiques empruntent de nombreuses règles à la
structuration du droit budgétaire selon la « règle des quatre temps alternés » inspirée du droit
britannique et systématisée par le baron Louis. Cette règle fait intervenir,
alternativement, le Gouvernement et le Parlement dans la préparation, l’adoption,
l’exécution et le contrôle de l’exécution de la loi de finances. Le cycle budgétaire est
donc un processus qui implique la formulation des politiques budgétaires par
l’exécutif, l’approbation législative, la mise en œuvre par l’exécutif, le contrôle par le
législatif.
Il en découle immanquablement la question du pouvoir financier dans l’Etat, le
détenteur de ce pouvoir. L’autorité compétente, dans un Etat, pour déterminer les
ressources et les charges (à distinguer des recettes et des dépenses) occupe donc
une place très importante. Or, sur ce dernier point, si, en principe, ce sont les
représentants des citoyens, regroupés au sein du parlement, qui ont le pouvoir de
décider, il faut reconnaître que ce pouvoir a glissé vers l’exécutif, pour des raisons
tenant aux règles juridiques mais aussi pour des raisons d’ordre pratique.
La règle des quatre temps alternés, avec en toile de fond le pouvoir financier dans
l’Etat, connait Aujourd’hui un renouveau. Si les temps demeurent, il n’y a plus lieu de
séparer la part de l’exécutif et du législatif. Et si la prééminence ou l’omnipotence du
Gouvernement étaient incontournable et le demeurent encore peut-être, elles
doivent être et elles sont aujourd’hui contrebalancées. Si le gouvernement dirige la
procédure de préparation du projet de loi de finances, l’ensemble de ses actes, ses
moindres faits et gestes doivent être évalués, contrôlés et scrutés3. Qu’il s’agisse ainsi
de l’élaboration du budget ou du contrôle de son exécution, le processus budgétaire
organise les rapports de force entre les différents acteurs du budget, principalement
autour de la rénovation des pouvoirs budgétaires du Parlement en l’associant à tous
les niveaux de prise de décision. Et puis apparaît un acteur devenu important et
incontournable : le juge constitutionnel ! Le juge constitutionnel contrôle aujourd’hui plus
strictement le maniement du pouvoir financier. Dans d’autres systèmes, apparaît
même ce qu’ils appellent la « règle d’or ».
L’analyse conceptuelle de la procédure budgétaire fait appel à la notion de
budget. En effet, l’article 3 de cette loi organique parle de lois de finances et dispose
que « les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des
ressources et des charges de l’Etat ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en
résulte, compte tenu de la situation et des objectifs macro-économiques des Etats
membres et des obligations du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et
de solidarité ». L’article 5 de la LOLF donne les différentes catégories des lois de
finances. Ainsi, ont le caractère de lois de finances : la loi de finances de l’année ; les
lois de finances rectificatives et la loi de règlement.
La loi de finances de l’année prévoit et autorise, pour chaque année civile,
l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat. L’article 7 de cette loi organique
prévoit que « la loi de finances de l’année contient le budget de l’Etat pour l’année
civile. Le Budget décrit les recettes et les dépenses budgétaires autorisées par la loi
de finances ».
Il ressort de cette définition que la loi de finances de l’année supplante le budget,
car la notion de loi de finances est plus large que celle du budget. En effet, le budget
est contenu dans la loi de finances de l’année. Mais il faut reconnaitre purement et
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simplement que le budget avec toutes ses infidélités est la loi de finances de l’année.
L’on convient volontiers avec Luc Saïdj que « le budget, c’est la loi de finances (l’opinion commune ne s’y
trompe d’ailleurs pas) ; rien ne peut donc y faire : le budget est mort mais vive le budget »4. C’est dans cette
même dynamique que s’inscrit Nicaise Médé. Pour lui, le budget est un récapitulatif
des chiffres de la loi de finances de l’année. Ce tableau récapitulatif est établi dans
le respect de la nomenclature budgétaire de l’État. Pour rendre compte de cette
articulation entre différents documents financiers et comptables, le chapitre 2 de la
LOLF est consacré au « budget de l’État » entendu ici au sens de loi de finances de
l’année, par opposition aux budgets des collectivités territoriales locales et des
budgets des établissements publics. Ce chapitre 2 comprend une section 1ère intitulée
« Du budget général », une section 2 portant le titre « Des budgets annexes » et une
troisième et dernière section dont le libellé est « Des comptes spéciaux du Trésor ».
Il est clair que le droit budgétaire est jonché d’un certain nombre de concepts et
dont il convient de s’arrêter sur les principaux. L’étude du droit budgétaire, de la
procédure budgétaire, sera donc précédée d’un chapitre premier consacré aux
notions générales balisant la compréhension de la procédure budgétaire dans l’Etat.
Au total et sous réserve de l’ensemble de ces considérations, les quatre temps alternés
restent la structure de proue de la procédure budgétaire qui peut être articulée sur
deux grandes phases qui la résument : d’une part, l’élaboration de la loi de finances
(Partie I), d’autre part, sa mise en œuvre (Partie II).
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CHAPITRE PRÉLIMINAIRE.
LES CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES
La confusion couramment faite entre les notions centrales de « budget » et de « loi

de finances » exige une clarification de ces deux notions (Section I), avant de donner
des précisions sur le pouvoir financier dans l’Etat (Section II).
SECTION I. BUDGET ET LOI DE FINANCES

§ 1. LA POSITION DU PROBLÈME À PARTIR DE LA NOTION DE BUDGET
La notion de budget, en prenant pour exemple le droit français qui inspire le nôtre,
a connu trois définitions successives :
A. Les notions classiques
1. Décret du 31 mai 1862 sur la comptabilité publique : article 5
« Le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les
dépenses annuelles de l’État ou des autres services que les lois assujettissent aux
mêmes règles ».
Retenir : Le budget ainsi défini est :
• un acte de prévision, ie qu’il évalue les recettes et les dépenses à effectuer
pendant l’année à venir. ≠ bilan ;
• un acte d’autorisation : un acte par lequel le Parlement, permet au
gouvernement d’effectuer des dépenses et de percevoir des recettes (résultat du pp
du consentement à l’impôt qui s’applique à toutes les ressources et à toutes les
charges) ;
• un acte périodique, d’une durée de 1 an (pour permettre le contrôle effectif
de l’autorité qui donne l’autorisation).
Critiques :
• un acte, de quelle nature ? Législative, réglementaire, contractuelle ?
→ imprécision
• vise les dépenses et les recettes.
→ n’englobe pas les sorties et les rentrées de fonds présentant un caractère
temporaire ;
→ ni les autorisations de dépenses débordant le cadre d’un an (ie les autorisations
de programmes nécessitées par la politique de planification) → aussi, le décret du
29 décembre 1962, portant règlement général sur la comptabilité publique, donnera
du budget une définition qui ne mentionnera pas le caractère annuel.
« Le budget ou, le cas échéant, l’état des prévisions de recettes et de dépenses,
est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses des
organismes publics ».
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Cette définition s’expose aux mêmes critiques que ci-dessus, sauf en ce qui
concerne la règle d’annualité qui a disparu ;
• de même, qu’il s’agisse de la définition de 1862 ou de celle de 1962, aucune
ne fait mention des rapports qui unissent le budget et l’économie (étant donné
qu’aujourd’hui l’Etat exerce une action sur la conjoncture économique et donc le
budget ne peut être envisagé de façon indépendante).
2. Le décret - loi du 19 juin 1956 : article 1er
« Le budget de l’Etat (exclu donc le budget des autres collectivités publiques)

prévoit et autorise en la forme législative les charges et les ressources de l’Etat. Il est
arrêté par le Parlement dans la loi de finances qui traduit les objectifs économiques et
financiers du gouvernement ».
Retenir :
• la notion de budget a été élargie : les notions de charges et de ressources se
substituent à celles plus étroites de recettes et de dépenses. Ceci permet d’inclure
dans le budget les opérations financières (entrées et sorties d’argent) ayant un
caractère immédiat et définitif (ce sont les dépenses et les recettes au sens strict) ainsi
que les mouvements de fonds futurs ou temporaires ;
• les liens entre les finances publiques et la politique économique sont reconnus,
puisque la loi de finances traduit « les objectifs économiques et financiers du
gouvernement » ; on met désormais l’accent sur la situation économique et financière
globale ;
• le caractère annuel de l’acte budgétaire n’apparaît plus dans la notion. Le
budget peut donc comporter des autorisations de programmes débordant le cadre
de l’année.
Critiques :
• on dit que le budget est un acte de valeur législative, sans préciser en quoi il
consiste vraiment ;
• on n’est pas davantage précis sur la notion de loi de finances qui arrête le
budget ;
• on omet de mentionner que le budget doit être établi périodiquement tous les
ans.
3. L’ordonnance française du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de
finances : article 1er
C’est cette loi qui va permettre de distinguer la notion de budget de celle de loi
de finances apparue dans le décret - loi de 1956 :
« Les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des
ressources et des charges de l’Etat, compte tenu d’un équilibre économique et
financier qu’elles déterminent ».
Article 34 de la Constitution française de 1958 : « les lois de finances déterminent
les ressources et les charges de l’Etat dans les conditions et sous les réserves prévues
par une loi organique ».
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B. La modernisation de la notion de budget
1. La LOLF (française) du 1er août 2001 (art. 1er)
La LOLF qui vise, notamment, à améliorer l’efficacité de la dépense publique par

des engagements de résultats, renforcer le rôle du Parlement dans l’autorisation, le
suivi et le contrôle de la dépense publique et à appréhender l’évolution à moyen
terme des finances publiques grâce à des outils de mesure de la situation financière
de l’Etat, dispose que les LF « déterminent pour un exercice , la nature, le montant,
l’affectation des ressources et des charges de l’Etat ainsi que l’équilibre budgétaire et
financier qui en résulte. Elles tiennent compte d’un équilibre économique défini ainsi
que des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent » dans le
cadre de l’année civile.
2. La LOLF (togolaise) du 27 juin 2014 de transposition d’une directive de l’UEMOA
Cette directive harmonise les législations au sein des Etats membres, apporte un
élément nouveau. Son article 3, reprend les dispositions de l’article 2, al. 1er de la loi
de 2008 et la complète : « les lois de finances déterminent la nature, le montant et
l’affectation des ressources et des charges de l’Etat ainsi que l’équilibre budgétaire et
financier qui en résulte, compte tenu de la situation et des objectifs macro-
économiques de l’Etat et des obligations du pacte de convergence, de stabilité, de
croissance et de solidarité de l’UEMOA ».
Autrement dit, la loi de finances ne doit pas se borner de décrire la nature, le
montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat et l’équilibre
budgétaire et financier, mais tenir compte des obligations des Etats membres de
l’UEMOA telles qu’elles résultent du pacte de convergence signé par eux. Par
exemple, en vertu de ce pacte, au plus 35 % des ressources de l’Etat peuvent être
affectés aux charges salariales.
Budget :
Voici la rédaction qu’emprunte l’article 7 de la loi organique de 2014 dans le droit
national : « la loi de finances contient le budget de l’Etat pour l’année civile. Le budget
décrit les recettes et les dépenses budgétaires autorisées par la loi de finances ».
On peut alors voir ce qui distingue les 2 notions.
§ 2. LA DISTINCTION NÉCESSAIRE ENTRE LOI DE FINANCES ET BUDGET
A. La loi de finances
La loi de finances « détermine », elle ne se borne plus à prévoir et à autoriser. La loi

de finances peut donc intervenir à priori ou à posteriori. Elle a pour objet une
détermination globale ou la rectification d’une détermination antérieure. Puisqu’elle
a pour objet de déterminer la nature, le montant et l’affectation des ressources et des
charges de l’Etat, il faut admettre que, contrairement au principe ancien de non
affectation des ressources, la loi de finances peut aussi affecter les ressources.
Le lien entre la loi de finances et l’économie est affirmé. Mais on ne parle plus du
seul équilibre financier qui reviendrait à assurer l’égalité entre les ressources et les
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charges. La loi de finances doit en effet "déterminer…" en « tenant compte » « d’un
équilibre économique et financier ».
L’article 4 de la loi organique n° 2008-019 prévoyait, comme dans le droit français,
3 sortes de lois de finances. Avec la loi organique n° 2014-013 du 27 juin 2014 relative
aux lois de fiances, la loi de finances ne détermine plus la nature … de l’Etat, en tenant
compte de l’équilibre économique et financier. Elle détermine également cet
équilibre, mais en tenant compte du pacte de convergence … de l’UEMOA. Il y a trois
(3) types de lois de finances (art. 5) :
- la loi de finances de l’année : elle est établie a priori, au cours de l’année
précédant l’année où elle va recevoir application. Votée chaque année par le
Parlement, elle regroupe toutes les ressources et les charges.
« la loi de finances de l’année prévoit et autorise, pour chaque exercice ou
chaque gestion, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat » → prévision et
autorisation globales. Détermine les opérations définitives, les opérations temporaires
(C.S.T.) et les opérations spécialisées. La L.O. de 2014 préfère employer l’expression «
… pour chaque année civile » à la place de « … pour chaque exercice ou gestion ».
L’art. 5, al. 3 de la loi organique de 2014 reprend la même définition de la loi de
finances que ci-dessus en précisant qu’elle prévoit et autorise…, pour chaque année
civile » c’est-à-dire du 1er janvier au 31 décembre de l’année ; comparer avec les
définitions données par l’art. 1er de la LOLF (française) au 1er août 2001.
- les lois de finances rectificatives interviennent en cours d’année pour corriger
la détermination des ressources et des charges établies initialement par la loi de
finances de l’année. Seules, elles « peuvent, en cours d’années, modifier les
dispositions de la loi de finances de l’année ». Elles ratifient les modifications apportées
aux crédits ouverts par la LFI.
- la loi de règlement est votée par le Parlement à la fin de l’exercice ou de la
gestion. Elle « constate les résultats de chaque exercice ou de chaque gestion et
approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances de
l’année, complétée, le cas échéant, par les lois rectificatives ». L’article 5 de la L.O.de
2014 est rédigé différemment : « la Loi de règlement constate les résultats financiers
de chaque année civile et rend compte de l’exécution du budget ainsi que de
l’utilisation des crédits ».
B. Le budget
L’article 17 de la loi organique de 2008 disposait que « le budget est constitué par
l’ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile, toutes les ressources et
toutes les charges permanentes de l’Etat ». Selon l’art. 7 de la loi organique de 2014,
« Le budget décrit les recettes et les dépenses budgétaires autorisées par la loi de
finances. »
Le budget est un « ensemble de comptes » (un compte étant la description chiffrée
d’une gestion financière de manière à en permettre le contrôle). Contrairement aux
comptes privés, le budget est une description a priori de la gestion qu’il commande.
Il fait donc partie des « comptes prévisionnels ».
Le budget a une périodicité : c’est 1 an. C’est ce que précise l’article 17 : « une
année civile ». La durée du budget va du 1er janvier au 31 décembre.
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Contrairement à la loi de finances qui prévoit et autorise l’ensemble des ressources
et des charges de l’Etat, le budget, lui, se borne à « décrire » les comptes (sans pouvoir
autoriser comme auparavant). De plus, le budget ne décrit que les ressources et les
charges permanentes de l’Etat. Le budget sert donc à expliciter, à développer et à
détailler les autorisations données par la loi de finances en ce qui concerne les
ressources et les charges permanentes. En conséquence, ne font pas partie du
budget (général) les opérations temporaires (dont les C.S.T ou comptes spéciaux du
Trésor, les opérations de trésorerie) qui font partie de la loi de finances, puisqu’elle
autorise l’ensemble des ressources et des charges, permanentes ou non.
Le budget, simple document comptable, n’est qu’une partie, mais la plus
importante, de la loi de finances.
(→ cette distinction n’existe pas au niveau des autres personnes morales de droit
public).
Le droit budgétaire c’est donc l’ensemble des règles applicables à la préparation
et la présentation des documents (budgétaires) composant la loi de finances, mais
aussi celles relatives à la procédure de vote et d’exécution de la loi de finances, ainsi
que des règles de contrôle de l’exécution.
SECTION II. LE POUVOIR FINANCIER DANS L’ETAT

L’exercice du pouvoir financier dans l’Etat repose sur un principe sacrosaint : celui
du consentement à l’impôt, né en Grande Bretagne avec la charte de 1215 et en
France avec la Déclaration des droits de 1789. Conçu à l’époque comme un moyen
de limiter l’appétit financier royal, il impose à celui-ci de ne pouvoir lever un impôt sur
les citoyens qu’avec le consentement de ceux-ci, donné par l’intermédiaire de leurs
représentants au Parlement. Ce principe a été maintenu jusqu’ici dans tous les pays
d’inspiration libérale. Mais ce pouvoir s’est, partout, progressivement déplacé du
Parlement vers l’Exécutif. Toutefois, en raison des exigences démocratiques de plus en
plus élevées, la LOLF française du 1er août 2001, modifiée en 2005, a redonnée au
Parlement de nouveaux et réels pouvoirs en matière budgétaire par rapport à
l’ordonnance de 1959. Elle reconnaît également au citoyen un droit de regard sur
l’exécution du budget en instituant, à la charge de l’Etat, des obligations
d’information de rédaction de rapports et de publicité. La L.O. togolaise du 27 juin
2014 s’en est largement inspirée.
§ 1. LA CONSÉCRATION DES POUVOIRS FINANCIERS DU PARLEMENT
A. Les textes consacrant la compétence du Parlement
1. Le principe du consentement à l’impôt
Tous les pays de tradition libérale, telle que la France, confient le pouvoir financier
au Parlement. Le Togo aussi, et cela dans toutes les constitutions adoptées depuis son
indépendance (1961, 1963, 1980 puis 1992).
L’article 84, alinéa 10 de la Constitution de 1992 stipule que : « La loi fixe les règles
concernant … l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des (dispositions)
impositions de toute nature » → principe du consentement à l’impôt.
Alinéa 11 du même article : « La loi … le régime d’émission de la monnaie ».
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Ces dispositions sont identiques à celles de l’article 34 de la Constitution française
: « La loi fixe les règles concernant : l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement
des impositions de toutes natures ; le régime d’émission de la monnaie ».
De même, la loi organique togolaise n° 2014-013 du 27 juin 2014 relative aux lois de
finances dispose en son article 3 :
alinéa 1er : « Les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation
des ressources et des charges de l’Etat, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier
qui en résulte… ».
alinéa 2 : « Les dispositions relatives à l’assiette, aux taux et aux modalités de
recouvrement des impositions de toute nature, qu’elles soient perçues par l’Etat ou
affectées à d’autres organismes publics, sont du domaine de la loi ».
L’art. 4, alinéa 1er précise qu’aucune recette ne peut être liquidée, ou encaissée,
qu’aucune dépense publique ne peut être engagée si elle n’a été préalablement
autorisée par une loi de finances. C’est également ce que prévoit l’article 3, alin. 1er
du décert n°2015-054/PR du 27 août 2015 portant règlement général sur la
comptabilité publique : « Les recettes et les charges de l’Etat sont autorisées par une
loi de finances… ».
Par ailleurs, l’article 85 de la Constitution togolaise de 1992, reprenant la formule
de l’article 37 de la Constitution française de 1958, stipule que : « Les matières autres
que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère règlementaire ».
2. L’interprétation des textes
L’interprétation résultant de l’ensemble des textes rappelés ci-dessus confirme

cette idée très forte du consentement à l’impôt conférant, en principe, aux
représentants du peuple un pouvoir exclusif en matière de finances dans l’Etat. Le
pouvoir exécutif n’intervenant que dans les matières non expressément réservées au
législateur.
- En matière fiscale, l’existence de ce principe suppose que les représentants du
peuple sont seuls compétents pour créer un nouvel impôt et déterminer son régime
(cf. art. 84 de la Constitution togolaise et l’art. 14 de la Déclaration française des droits
de 1789).
Le législateur arrête tous les éléments essentiels du régime de l’impôt, en ce qui
regarde tous les types de prélèvements à caractère obligatoire (impôts d’Etat, locaux
ou autres taxes fiscales).
- En matière budgétaire, le pouvoir d’autorisation du législateur porte sur toutes
les ressources et toutes les charges, mais seulement tout ce qui peut être analysé
comme ressources ou comme charges. Ce qui ne peut être analysé ainsi ne relève
pas de la compétence du législateur.
Le pouvoir du Parlement n’en est pas pour autant affirmé. Dans la pratique, le
Parlement exerce, en matière financière, un pouvoir très largement limité.
B. Limitation du pouvoir d’initiative du Parlement en matière financière
Le principe que l’on vient d’examiner est battu en brèche dans la pratique. De
sorte qu’au lieu d’un pouvoir de décision, c’est plutôt d’un droit de véto dont
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disposent les parlementaires. Leur pouvoir d’initiative est en effet limité en matière
financière par l’article 90, alinéa 2 de la Constitution de 1992 et l’alinéa 6 de l’article
2 de la loi organique relative aux lois de finances.
D’abord, l’initiative en matière de loi de finances appartient au gouvernement ;
l’article 91 de la Constitution togolaise, alinéa 1er, stipule que : « l’Assemblée nationale
vote les projets de loi de finances… », préparés par le ministre des finances (art. 56
L.O.L.F. de 2014). Ensuite, le pouvoir d’amendement du parlement est encadré : en
vertu de l’article 90, alinéa 2 de la Constitution : « Les propositions et amendements
formulés par les députés ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour
conséquence, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou
l’aggravation d’une charge publique, à moins que ces propositions ou amendements
ne soient assortis de propositions de recettes compensatrices ». Cette restriction est
confirmée par la L.O.L.F. de 2014 en son article 59 : « aucun article additionnel, aucun
amendement à un projet de loi de finances ne peut être proposé par le Parlement,
sauf s’il tend à supprimer ou réduire effectivement une dépense, à créer ou à
accroître une recette. De même, le Parlement ne peut proposer ni la création ni la
suppression d’un programme, d’un budget annexe ou d’un compte spécial du Trésor
».
Comparer article 40 de la Constitution française de 1958 : « Les propositions et
amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque
… d’une charge publique ».
Conséquence de l’article 90 de la constitution et de le l’article 59 L.O. : les députés
ne peuvent proposer une loi qui diminuerait les impôts (→ sérieuse atteinte au principe
du consentement à l’impôt). Ils peuvent proposer la diminution d’un impôt s’il y a
compensation par l’augmentation d’un autre impôt. Ils n’ont également pas le droit
d’augmenter les dépenses publiques. Les lois nouvelles entraînant des dépenses
supplémentaires ne peuvent donc être proposées que par le gouvernement. Il y a là,
par le biais financier, limitation du droit d’initiative des parlementaires en matière
législative (reconnu par l’article 84).
En France cependant, la pratique parlementaire et la jurisprudence font preuve
de souplesse dans l’application de l’article 40 de la Constitution, laissant place à
l’initiative financière et parlementaire, notamment fiscale.
Comme on l’a vu précédemment, pour le cas français, le Parlement a retrouvé
des pouvoirs certains depuis la LOLF de 2001 qui prévoit, depuis 2003, une obligation
d’information du Parlement au moment de la préparation et pendant l’exécution du
Budget, ainsi que des moyens de contrôle plus accrus.
Depuis cette LOLF française,
- La compétence du Parlement a été accrue en ce qui concerne la
détermination des recettes et des dépenses, d’une part, et en ce qui concerne leur
montant, d’autre part.
- S’agissant, par exemple de la détermination des recettes et des dépenses
Avec les dispositions de l’art. 34, I, 8° selon lesquelles la loi de finances de l’année
« évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de
l’équilibre financier présentées dans un tableau de financement », le Parlement n’est
plus limité à se prononcer sur les seules charges budgétaires (ex : le remboursement
des emprunts, constituant une charge de trésorerie, était exclu de sa compétence),
- Page 13 sur 67 –
mais statue sur le tableau de financement qui retrace le remboursement des emprunts
:…
La compétence a été également accrue à l’égard des finances des tiers : la règle
est que les collectivités territoriales doivent déposer gratuitement leurs disponibilités au
Trésor. Avant la LOLF de 2001, seul le ministre des finances avait compétence pour
accorder des dérogations à cette règle. Avec ladite loi, c’est le Parlement, qui, à
l’occasion du vote d’une disposition de la loi de finances, accorde la dérogation.
De même, l’article 4 dispose que les décrets du CE établissent la rémunération des
services rendus par l’Etat et deviennent caducs en l’absence d’une ratification dans
la plus prochaine loi de finances ; avec l’ordonnance de 1959, le pouvoir
réglementaire (décret en CE) était maître en la matière.
§ 2. LES POUVOIRS FINANCIERS DU GOUVERNEMENT
• rôle essentiel dans la préparation des décisions financières ;

• un certain pouvoir de décision grâce à son pouvoir réglementaire ;
• rôle déterminant au niveau de l’exécution.
A. En ce qui concerne la préparation des décisions financières
• En matière fiscale : l’initiative est soit parlementaire soit gouvernementale. Mais

à cause de la technicité de la matière, le travail est presque toujours effectué par les
administrations fiscales du ministère des finances puis présenté par le gouvernement
au Parlement.
• En matière budgétaire : l’initiative appartient au gouvernement seul. Le
Parlement ne fait que voter.
B. Le pouvoir réglementaire financier du gouvernement
• En matière fiscale : le gouvernement dispose d’un pouvoir de décision propre

lorsqu’il ne s’agit pas des « impositions de toutes natures » mais de mesures ne
concernant pas directement l’assiette, le taux ou les modalités de recouvrement de
l’impôt, matières qui sont réservées au législateur.
C’est également le pouvoir réglementaire d’application qui assure la mise en
œuvre des lois fiscales.
• En matière budgétaire : le pouvoir réglementaire est également très large.
C’est le Premier ministre qui répartit les crédits votés par le Parlement dans la loi de
finances aux différents ministères, conformément au vote émis par le Parlement. Puis
chaque ministre répartit les crédits entre les différents services de son ministère.
C. S’agissant de l’exécution des décisions financières
• En matière fiscale : l’exécution de la loi et des mesures réglementaires est

assurée par voie de directives et de circulaires adressées par l’administration centrale
aux services locaux ; ces actes orientent les décisions individuelles des agents des
impôts.
- Page 14 sur 67 –
• En matière budgétaire : l’exécution des dépenses est effectuée sous la
responsabilité de chaque ministre. Mais la direction du budget surveille les décisions
financières et autorise les modifications dans la répartition des crédits. L’exécution des
décisions financières est ainsi placée sous la surveillance du ministère de l’économie
et des finances.
Le Premier ministre peut décider, sur rapport du ministre des finances, le blocage
ou l’annulation de certains crédits.
L’étude du droit budgétaire et financier conduit à l’examen des aspects juridiques
des finances publiques, à savoir, rechercher comment le budget est élaboré, qui
l’élabore, comment il est présenté, dans quelles conditions et suivant quelles
procédures il est approuvé, mais aussi les modalités de son exécution et les contrôles
exercés sur son exécution.
Les règles prévues par les textes nationaux relatifs aux finances publiques
s’appliquent en principe au budget de l’Etat et à ceux des collectivités territoriales
mais avec quelques variantes pour ces dernières cependant.
- Page 15 sur 67 –
Séance n° 2
OBJECTIFS :
- Maîtriser les différentes tâches qui entrent dans la préparation de la loi de finances,
- Comprendre les manifestation du pouvoir financier dans l’Etat, la prépondérance du pouvoir exécutif.
- Page 16 sur 67 –
PARTIE I.
L’ÉLABORATION DE LA LOI DE FINANCES
La prise de décision budgétaire repose sur un processus à la fois technique et

politique, éminemment complexe, qui fait intervenir un très grand nombre d’acteurs
ayant chacun une logique et des objectifs qui leur sont propres. Les procédures de
préparation et d’adoption des lois de finances ont progressivement évolué dans le
sens d’une association des acteurs politiques, administratifs, voire sociaux. Le
processus d’élaboration du projet de loi de finances est de ce point de vue une
opération lourde que l’on peut analyser en s’intéressant à trois points : les acteurs de
la préparation du budget, l’évaluation des masses budgétaires de l’Etat et les
principales phases d’élaboration du projet de loi de finances. Une fois cette
préparation administrative achevée (Chapitre I), le projet de loi de finances sera
adopté par le Parlement (Chapitre II).
CHAPITRE I.
LA PRÉPARATION DE LA LOI DE FINANCES
La préparation du budget, donc de la loi de finances, est un exercice complexe

et constitue une pièce aux acteurs multiples. Le pouvoir exécutif dispose d’une
maitrise complète de la préparation du projet de loi de finances. Cependant, le
pouvoir législatif intervient à ce niveau pour aider à la prise de la décision budgétaire.
SECTION I. LA PRÉPARATION ADMINISTRATIVE DU PROJET DE LOI DE FINANCES

Étant donné que le budget est la traduction financière de la politique du
Gouvernement, il paraît légitime que celui-ci soit chargé de la préparation de ce
texte. Il s'agira de retracer tout d'abord les principales phases d’élaboration du projet
de loi de finances (§ 1) avant d’analyser les techniques d’évaluation des masses
budgétaires de l'Etat (§ 2).
§ 1. LES PRINCIPALES PHASES D’ÉLABORATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES
Plusieurs acteurs sont impliqués dans les différentes étapes de la préparation

administrative de la loi de finances.
A. Les acteurs impliqués
1. Le rôle déterminant du ministère des finances et de ses services
En droit financier, le ministre du budget ou de l’économie et des finances joue un

rôle décisif dans le processus budgétaire. La place privilégiée du ministère des
finances en matière budgétaire n'est pas une situation spécifique à un pays. Même si
juridiquement tous les ministères sont égaux, l’importance des fonctions du ministère
des finances et les moyens qu'il possède lui confèrent un poids particulier au sein du
Gouvernement et surtout en matière budgétaire et financière. En France, aux termes
de l’article 38 de la LOLF, non seulement le ministre chargé des finances prépare les
- Page 17 sur 67 –
projets de loi de finances (au Togo, art. 56 de la LOLF de 2014), mais encore il est «
responsable de l’équilibre de l’ensemble des comptes publics » et chargé de préparer
et de mettre en œuvre « la politique du Gouvernement en matière économique,
financière, budgétaire, fiscale, de consommation, de répression des fraudes et de
réforme de l'Etat » (décret n° 2005-671 du 16 juin 2005).
Au regard de ces missions, le ministère de finances a autorité sur plusieurs services
qui jouent un rôle important dans la préparation du budget. Parmi eux, il faut citer la
Direction du budget (qui reste la véritable plaque tournante du processus
budgétaire), la Direction de la comptabilité publique, la Direction générale de
l’impôt, la Direction générale des douanes et la Direction du Trésor. Par ailleurs, depuis
le 26 janvier 2005 en France, la Direction du Trésor, la Direction de la prévision et de
l’analyse économique et la Direction des relations économiques extérieures ont été
fusionnées pour donner naissance à la Direction générale du Trésor et de la politique
économique. Celle-ci contribue à l’élaboration des prévisions pour ce qui concerne
tant l’évolution prévisible des charges que la gestion de la trésorerie de l'Etat. Les
interventions de la Direction des douanes et de la Direction générale des impôts,
quant à elles, permettent d’affiner les prévisions et la rédaction des dispositions
concernant les recettes.
2. Les autres acteurs du Gouvernement
Ça serait une erreur de croire que le budget est établi uniquement par quelques
grandes Directions des ministères de l’économie et du budget, dominées par la
Direction du budget. En France, la LOLF de 2001 (art. 38) dispose que « sous l’autorité
du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de
finances, qui sont délibérés en Conseil des ministres ».
D’abord, les problèmes financiers étant étroitement liés à la politique générale du
Gouvernement, la préparation du budget est placée sous l’autorité du Premier
ministre. Celui-ci exerce à cet égard une fonction de régulation et d’arbitrage dans
l’élaboration du projet de loi de finances. Il use de son autorité pour donner des
directives budgétaires conformes aux options gouvernementales et procède à
l’arbitrage entre les besoins exprimés par les différents ministères.
Ensuite, les ministères dits « dépensiers » participent bien sûr à l’élaboration du projet
de loi de finances en prévoyant les crédits budgétaires qu'ils souhaitent obtenir. Dans
chaque ministère, il existe toujours, sous des dénominations diverses, une direction ou
un service à compétence financière ayant pour fonction de réaliser des prévisions
budgétaires.
Enfin, le Conseil des ministres intervient également dans le processus de la
préparation du budget. En effet, c'est cette instance politique qui arrête, suivant les
pays, sur proposition du ministre du budget ou des finances le calendrier de la
préparation du budget. C’est à lui également que le ministère des finances présente
les grandes orientations de la loi de finances. C’est encore le Conseil des ministres qui
adopte et arrête définitivement le projet de loi de finances. Dans cette situation, la
préparation du projet de loi de finances relève aussi de la compétence du Président
de la République, puisque c'est lui qui préside le Conseil des ministres.
- Page 18 sur 67 –
B. Les différentes étapes de la préparation du projet de loi de finances
La préparation du budget de l'Etat peut être décomposée en plusieurs étapes : le

cadrage général, la concertation ministérielle, les réunions de restitution et la
détermination des plafonds ainsi que l’établissement définitif du projet de loi de
finances.
1. Le cadrage général (janvier à février)
En France, la stratégie d’ensemble d'un projet de loi de finances se fonde sur un

travail préparé très en amont à l’intérieur de la Direction du budget. Ce travail,
notamment entre juillet et septembre, soit deux ans avant l’année budgétaire
concernée (juillet à septembre 2004 pour le projet de loi de finances de 2006),
s’appuie sur le programme de stabilité (projection à moyen terme des finances
publiques) et sur les propositions à moyen terme (en novembre-décembre 2004 pour
le projet de loi de finances 2006) élaborées par la Direction du budget.
En partant notamment de ces données et des résultats d’exécution connus de la
dernière loi de finances (ex. : LF 2004 pour PLF 2006) ainsi que de prévisions d’exécution
de la loi de finances en cours (ex. LF 2005 pour PLF 2006), le Premier ministre, à la fin
du mois de janvier, réunit ses ministres dans un séminaire gouvernemental pour
présenter, avec le ministre de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, la stratégie
d’ensemble en matière de finances publiques telle qu’elle résulte du programme de
stabilité. Ce séminaire permet de préciser le cadre général du budget de l'Etat et les
objectifs de redressement des finances publiques. Il est l’occasion de faire le point sur
la situation des finances de l'Etat et d’identifier les mesures qui permettent d’atteindre
les objectifs prévus.
À l’issue de ce séminaire, le Premier ministre envoie une lettre de cadrage aux
ministres. Cette lettre situe le budget dans son environnement macro-économique (la
macroéconomie étudie l’économie à travers les grands agrégats économiques
notamment le revenu, l’investissement, la consommation, le taux de chômage,
l’inflation, etc.), explique la politique budgétaire choisie (exemple : réduction du
déficit, baisse des prélèvements obligatoires…). La lettre de cadrage représente bien
le point de départ politique de la préparation de la loi de finances. Parallèlement, les
services ministériels évaluent leurs besoins pour l’année à venir afin de préparer les
négociations avec la Direction du budget. Pour la préparation du projet de loi de
finances pour 2006, le séminaire gouvernemental du 27 janvier 2005 s'est conclu par
l’envoi de la lettre de cadrage du 7 février 2005. Quant au projet de loi de finances
pour 2007, la lettre de cadrage a été envoyée le 19 janvier 2006 à la suite de la
Conférence nationale du 11 janvier 2006.
2. La concertation ministérielle (février à avril)
Pendant la période de février à avril, sur la base de la lettre de cadrage du Premier

ministre, le ministre de l’Economie, des Finances et de l’Industrie et, le cas échéant, le
ministre délégué au Budget et à la Réforme budgétaire procèdent avec chaque
ministre à des réunions d’économies structurelles pour examiner les projets de réforme
des différentes politiques et en tirer les conséquences en termes de crédits, d’effectifs
et de recrutements.
- Page 19 sur 67 –
Des réunions budgétaires (appelées aussi réunions de budgétisation) ont lieu entre
les Directions des affaires financières des ministères et la Direction du budget. Elles
permettent aux ministères dépensiers d’examiner conjointement avec les services du
ministère des Finances les perspectives budgétaires qui sont des esquisses du futur
budget élaborées par la Direction du budget, d’une part, et donnent lieu à des
négociations contradictoires des crédits, d’autre part. La direction du budget,
examine les projets de réforme, les économies réalisables, en particulier, par des gains
de productivité. À partir des propositions d’économies, de redéploiements et de
réformes, des dossiers de restitution sont constitués afin de préparer les arbitrages du
Premier ministre.
3. Les réunions de restitution et la détermination des plafonds (mai à juin)
Au mois de mai, le ministre du budget communique au Premier ministre les résultats

de concertations ministérielles. A partir de ce moment débute un cycle de réunions,
les réunions de restitution permettant d’arrêter les plafonds de crédits par mission, les
plafonds des effectifs et les réformes à mettre en œuvre. Les résultats des arbitrages
se matérialisent par des lettres-plafonds adressées aux ministres sur la base de la
nomenclature par mission et par programme. Enfin, de mai à juin, des réunions entre
les services ministériels et la Direction du budget ont pour objectif d’arrêter la
répartition des crédits par programme afin de préparer les projets annuels de
performance.
4. L’établissement définitif du projet de loi de finances (juillet à septembre)
La répartition des crédits étant arrêtée, il s’agit, à partir du mois de juillet, de

déterminer les objectifs poursuivis avec davantage de précision à l’occasion de
conférences de gestion publique (services ministériels, Direction du budget et ministre
des finances). Elles permettent de préciser la liste des objectifs ainsi que la liste des
indicateurs de performance et de procéder à l’élaboration détaillée du budget et à
la réalisation des fascicules budgétaires. C’est à ce moment-là que l’on procède à la
répartition des crédits et des emplois par programme et par action.
Au cours du mois d’août, le ministre des Finances et le Premier ministre arrêtent
l’équilibre définitif du budget à partir des dernières prévisions de recettes et en
fonction des mesures fiscales prévues. Après examen par le Conseil d'Etat, à la fin du
mois de septembre, le projet de loi de finances est présenté au Conseil des ministres.
Débute alors la phase parlementaire.
Cette procédure d’élaboration du projet de loi de finances a le mérite de laisser
une plus large place à la concertation ainsi qu’à une démarche interministérielle.
Toutefois, le calendrier de préparation, rigoureux et complexe, ne permet pas de
surmonter sans dommages les changements politiques importants susceptibles de
survenir en cours d’année, en particulier en cas de changement de Gouvernement
ou de majorité.
§ 2. LES TECHNIQUES D’ÉVALUATION DES MASSES BUDGÉTAIRES (RECETTES ET

DÉPENSES)
Les techniques de prévision sont différentes selon qu'il s’agit des recettes ou des
dépenses.
- Page 20 sur 67 –
A. L’évaluation des recettes
Jusqu’en 1938 l’évaluation des recettes s’effectuait de manière forfaitaire selon la

règle de la pénultième année. Celle-ci consistait à procéder à une évaluation
forfaitaire des recettes sur la base des résultats du budget précédent. Ainsi, pendant
l’année N, on préparait le budget de l’année N+1 grâce aux résultats de l’année N-
1. Mais l’accroissement de la richesse avait pour effet d’aboutir à des prévisions
souvent inférieures à la réalité.
Depuis 1938, on est passé en France à des méthodes « d’évaluation directe » qui
tiennent compte de trois éléments fondamentaux : la prise en considération des
derniers chiffres connus des rendements fiscaux, de l’accroissement probable du
produit national au cours de l’année suivante (car certaines recettes fiscales sont
particulièrement sensibles à la conjoncture), et des effets des modifications de
législation fiscale intervenues en cours d’année. Ainsi, les Directions du Trésor, des
impôts et des douanes évaluent le rendement probable de chaque impôt et
fournissent ces indications à la Direction du budget.
Si l’évaluation directe est relativement facile en matière d’impôts directs assis sur
des revenus dont l’administration fiscale a déjà connaissance au moment de
l’élaboration du projet de loi de finances, il n’en va pas de même en matière d’impôts
indirects comme la TVA. Dans ce cas, la Direction du budget doit donc s’en remettre
aux hypothèses économiques formulées notamment par la Direction générale du
Trésor et de la politique économique qui intègre l’ancienne Direction de la prévision.
Or il arrive parfois que certains accidents économiques ne soient pas prévus par les
experts de cette direction.
B. La détermination des dépenses
1. L’évaluation traditionnelle
En France, l’article 31 de l’ordonnance de 1959 opérait une distinction au sein des

dépenses publiques. L’essentiel des dépenses figurait au sein des services votés, le
reste étant compté au titre des mesures nouvelles.
Les services votés constituaient « le minimum de dotations que le Gouvernement
juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions
approuvées l’année précédente par le Parlement » (art. 33 de l’ordonnance de 1959).
Ils représentaient une masse de crédits qui devait être obligatoirement réinscrite d’une
année sur l’autre. Il s’agissait en fait des crédits nécessaires au fonctionnement de
l’administration déterminés par rapport aux crédits de l’année précédente : ces
dépenses en quelque sorte incompressibles représentaient environ 95% des dépenses
totales du budget. Cependant, il était tout de même nécessaire de réactualiser le
montant de certaines dépenses soit à la hausse (traitement des fonctionnaires par
exemple), soit à la baisse (non-reconduction d’une dépense). Les hausses et les
baisses étaient dénommées mesures acquises. En conséquence, les services votés
d’une année N correspondaient aux crédits votés de l’année N-1 auxquels on ajoutait
les mesures acquises de l’année N.
Les mesures nouvelles constituaient des autorisations nouvelles (expression utilisée
dans l’article 31 de l’ordonnance) généralement positives. Il s’agissait de simples
correctifs apportés aux crédits votés de l’année en cours. C'est seulement à travers
- Page 21 sur 67 –
ces mesures nouvelles que l’on appréciait les nouvelles orientations de la politique
budgétaire du Gouvernement.
Cette technique traditionnelle d’évaluation des dépenses manque en réalité de
rationalité, car elle privilégie la logique de moyens aux dépens de la logique des
résultats. En effet, elle donne la priorité au montant des crédits alloués (moyens), sans
tenir compte des objectifs et des résultats à atteindre. Or la nécessité d’effectuer des
choix budgétaires s’impose compte tenu de nombreuses sollicitations dont font l’objet
les pouvoirs publics. Afin de pallier ces inconvénients, des techniques nouvelles se sont
développées.
2. Les techniques nouvelles
A partir des années 1860 (aux États-Unis) et 1960 (en France), une technique est
apparue pour rationaliser les choix budgétaires : le Planning, programming, Budgeting
System (PPBS) aux EU et la Rationalisation des choix budgétaires (RCB) en France.
La RCB est née d'un constat : les charges de l'Etat augmentent, mais ses ressources
sont limitées. En conséquence, il importe de rentabiliser les rares ressources en les
affectant aux dépenses les plus utiles. Pour cela, il faut établir et préciser les objectifs
poursuivis. Cette méthode de management distinguait quatre étapes :
1re étape : la planification ou phase d’étude (planning). Il s'agit d’une phase de
perspective à long terme pendant laquelle on détermine des objectifs très généraux,
ces objectifs étant subdivisés en sous-objectifs de plus en plus étroits afin d’aboutir à
la population ou au secteur ciblé.
2e étape : la programmation ou la phase de décision (programming) : cette étape
consiste à analyser des moyens, à confronter les moyens par rapport aux objectifs, à
procéder à la mise au point des programmes (on choisit un certain nombre d’objectifs
précis) et à évaluer ces programmes.
3e étape : le financement des programmes ou phase d’exécution (budgeting) :
pendant cette étape, il faut choisir entre les programmes, traduire les programmes en
tranches annuelles et les intégrer au budget.
4e étape : le contrôle : enregistrement des résultats obtenus, compréhension des
écarts entre les prévisions et la réalisation et, à partir des résultats obtenus, on remet
en cause les trois étapes précédentes.
En France, la RCB a été lancée en 1968 à l’initiative de Michel Debré, mais le
succès n’a pas été au rendez-vous, sauf sous la forme de budgets de programmes
mis en place dans tous les ministères à partir de 1978. Après la disparition des budgets
de programmes depuis le milieu des années 1990 et avant la mise en œuvre de la
LOLF en 2006, le budget base zéro a été expérimenté. Toutes proportions gardées, la
RCB semble renaître de cendres avec la réforme de 2001.
En effet, cette réforme bouleverse le mode de présentation des crédits par le biais
de programmes regroupés dans les missions. La nouvelle méthode de présentation du
budget implique un découpage des crédits qui vise à atteindre des objectifs précis.
Ainsi, au sein d'un même ministère, chaque programme doit regrouper un ensemble
cohérent d’actions. Au moment de l’adoption de la loi de finances, les programmes
sont accompagnés de projets annuels de performance (PAP). Enfin, l’exécution des
programmes fait l’objet d’un contrôle interne et d’un contrôle externe basés en
particulier sur les rapports annuels de performance (RAP) rattachés à chaque
- Page 22 sur 67 –
programme. Conformément aux dispositions de la loi organique, les rapports annuels
de performances, annexés au projet de loi de règlement, rendent compte, pour
chaque programme, de l’exécution des engagements pris dans les projets annuels
de performances (PAP) au moment de l’examen du projet de loi de finances. Ils
présentent et expliquent les réalisations effectives concernant l’ensemble des moyens
regroupés au sein d’une mission et alloués à une politique publique et permettent ainsi
d’apprécier la qualité de la gestion des politiques publiques.
- Page 23 sur 67 –
Séance n° 3
OBJECTIF :
Comprendre le pourquoi et les modalités des assouplissements de la prépondérance de l’Exécutif.
- Page 24 sur 67 –
SECTION II. LA PARTICIPATION DU PARLEMENT À L’ÉLABORATION DE LA LOI DE
FINANCES
Si la préparation du budget relève toujours, pour l’essentiel du seul pouvoir exécutif,

le Parlement a fait preuve d’une curiosité croissante pour cette phase de la procédure
budgétaire, progressivement satisfaite, en fait puis en droit. Ainsi, l’association du
Parlement à la préparation du projet de loi de finances passe par l’information et le
débat d’orientation budgétaire.
§ 1. L’INFORMATION DU PARLEMENT
Les parlementaires sont informés par les documents de programmation

pluriannuelle qui sont publiés et soumis au débat d’orientation budgétaire
A. Les documents de programmation pluriannuelle
Pour ce qui est de l’information des parlementaires, elle est faite par la transmission
des documents de programmation pluriannuelle.
Le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP)
est un outil budgétaire qui s’étend sur trois (3) ans. Il prévoit l’évolution des recettes et
les dépenses budgétaires, mais également celle des ressources et des charges de
trésorerie du secteur public. Pour ce qui est des recettes, les projections doivent
préciser le produit attendu par catégorie d’impôts et taxes. L’évaluation des recettes
est importante. Elle permet que la projection soit la plus exhaustive possible et que les
éléments de contraintes budgétaires soient fixés de façon précise.
Les documents de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD) prévoient
pour une période minimale de trois ans, à titre indicatif, l’évolution des crédits et des
résultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis.
La transmission du document de programmation budgétaire et économique
pluriannuelle est une obligation. La transmission des documents de programmation
pluriannuelle des dépenses reste une éventualité.
B. Le recours à d’autres documents d’information
Il s’agit d’abord du rapport définissant l’équilibre économique et financier, les

résultats connus et les perspectives. Ce rapport explique et justifie les choix de
politique budgétaire du gouvernement. Il permet de faire le lien entre les objectifs de
politique économique et financière et les options de fiscalité et de dépense
contenues dans la loi de finances ; le plan de trésorerie prévisionnel et mensualisé de
l’exécution du budget de l’État.
Ensuite les annexes explicatives : les dépenses par programme et par dotation, les
projets annuels de performance, le montant des recettes et des dépenses ventilées
par nature pour chaque budget annexe et chaque compte spécial du Trésor,
l’encours et le service de la dette, les tableaux explicatifs et de synthèse, etc.
- Page 25 sur 67 –
§ 2. LA TENUE D’UN DÉBAT D’ORIENTATION BUDGÉTAIRE
Au sixième titre de la LOLF figure un premier chapitre intitulé «de la préparation des
projets de lois de finances ». Ce chapitre contient un article qui consacre le débat
d’orientation budgétaire comme une obligation et non comme une faculté. L’article
57 dispose que les documents de programmation pluriannuelle sont publiés et soumis
au débat d’orientation budgétaire (DOB).
Ce débat permet à l’Assemblée nationale de participer activement au processus
de préparation du budget. Mais la portée de ce débat reste discutée.
A. Le débat, une aide politique à la préparation du budget
Le DOB doit ainsi permettre aux parlementaires de porter un regard rétrospectif sur
l’évolution des finances publiques mais aussi, et surtout de s’interroger sur la
cohérence et la pertinence des principales orientations envisagées par le
Gouvernement en matière budgétaire sociale et fiscale. Fondamentalement, le DOB
doit donner l’occasion aux parlementaires de s’exprimer sur la nomenclature
budgétaire, sur le choix des politiques publiques, sur le choix des objectifs stratégiques,
des indicateurs définis pour en mesurer la réalisation et enfin sur les cibles de résultats.
Pour Nicaise Médé « ce débat d’orientation budgétaire est un exercice participatif qui doit permettre de ne plus faire
des choix fondamentaux en matière financière, la chose exclusive de la technostructure des administrations financières, mais
de faire contribuer la représentation nationale, et donc le peuple souverain ».
Le débat d’orientation budgétaire ne porte pas sur le projet de loi de finances de
l’année, les ressources et les charges, les modifications de la loi fiscale. Il ne porte donc
pas sur le seul document ayant une valeur juridique comme une composante de la
légalité financière. Le débat d’orientation budgétaire porte sur les documents qui
accompagnent le projet de loi de finances au sens de l’article 46 de la LOLF. Ces
documents constituent le cadrage macroéconomique et macro-financier des lois de
finances.
B. La portée du débat d’orientation budgétaire
Le débat d’orientation budgétaire doit permettre au parlement de participer

activement à la détermination des choix budgétaires. Le parlement devient un
partenaire actif du gouvernement. La vocation du DOB est de donner aux
parlementaires, la possibilité de se prononcer sur la nomenclature budgétaire avant
qu’elle ne soit définitivement arrêtée. Elle permet aussi de restituer le débat dans un
cadre pluriannuel afin de mieux en cerner les enjeux à moyen terme.
Le débat d’orientation devrait redonner vie à la parole parlementaire pour
s’intéresser aux politiques publiques donc à l’action gouvernementale. Il s’agira d’un
débat constructif dans l’intérêt supérieur de la nation. Il ne s’agira pas de contester
systématiquement le projet du gouvernement. Comme le dit Montesquieu, « le
gouvernement est comme toutes les choses du monde : pour le conserver, il faut l’aimer ».
La consécration du DOB est un moment privilégié de coopération entre le législatif
et l’exécutif sur l’orientation des choix budgétaires. En réalité, il s’agit d’une
consécration en trompe-l’œil dans la mesure où le moment de coopération aura une
efficacité qui reste entièrement dépendant du bon vouloir de l’exécutif.
- Page 26 sur 67 –
Une fois la phase de préparation du projet de loi de finances terminée, le
gouvernement dépose le projet sur le bureau de l’assemblée nationale en vertu de la
priorité dont elle bénéficie en matière de lois de finances. Déposé au début du mois
d’octobre, le projet de loi de finances initial doit être adopté avant le 31 décembre
de l’année.
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Séance n° 4
OBJECTIF :
Cerner les différentes exigences juridiques structurant l’élaboration de la loi de finances.
- Page 28 sur 67 –
SECTION III. LES PRINCIPES STRUCTURANT L’ÉLABORATION DE LA LOI DE
FINANCES (RÉSERVÉ)
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Séance n° 5
OBJECTIFS :
- Amorcer l’étape de l’adoption de la loi de finances,
- Cerner la portée des actes matériels de vote de la loi de finances.
- Page 30 sur 67 –
CHAPITRE II.
L’ADOPTION DE LA LOI DE FINANCES
L’essentiel de la session d’octobre est consacré à la discussion du projet de loi

de finances. Le débat budgétaire est donc un des temps forts de la vie
parlementaire. Mais les pouvoirs budgétaires des assemblées ont été
progressivement « encadrés » et toute une série de garde-fous mis en place pour
éviter les excès. Après avoir analysé le vote proprement dit de la loi de finances
(Section I), il importe de préciser que cette phase d’adoption se consolide avec
un contrôle juridictionnel (Section II).
SECTION I. LE VOTE DE LA LOI DE FINANCES

La loi de finances est adoptée selon une procédure particulière qui, depuis la Ve
République française, marque une réelle limitation des pouvoirs du Parlement. Il
convient cependant de voir au préalable la forme de présentation du projet de loi
de finances.
§ 1. LA FORME DE PRÉSENTATION DE LA LOI DE FINANCES
Le projet de loi de finances de l’année comprend deux parties distinctes : la loi de

finances proprement dite et les documents annexes.
A. La loi de finances proprement dite
En France, l’article 34 de la LOLF (art. 45 au Togo) prévoit que la loi de finances doit
comprendre deux parties distinctes.
Intitulée « Conditions générales de l’équilibre financier », la première partie
comporte deux titres, dont l’un est intitulé « dispositions relatives aux ressources », dans
lequel figurent l’autorisation de percevoir les impôts ou les modifications de la
législation fiscale, et l’autre « dispositions relatives à l’équilibre des ressources et des
charges », qui ne comporte qu'un seul titre, appelé l’article d’équilibre. Celui-ci
retrace sous la forme d'un tableau l’ensemble des recettes et l’ensemble des
dépenses et le solde général (déficit) qui en résulte, et autorise le Ministre des finances
à procéder à des emprunts. En outre, un tableau de financement présente
l’évaluation des ressources et des charges de trésorerie qui concourent à la réalisation
de l’équilibre financier. Enfin, une disposition arrête les modalités selon lesquelles seront
utilisés les éventuels surplus du produit des impôts.
La seconde partie, intitulée « Moyens des politiques publiques et dispositions
spéciales », comprend deux titres. Le premier, intitulé « Autorisations budgétaires pour
l’année » fixe les crédits des missions pour le budget général, les budgets annexes et
les comptes spéciaux du Trésor. Dans le second, intitulé « dispositions permanentes »,
figure une variété de mesures ponctuelles (fiscales, sociales…). Il faut préciser qu’en
fin de la loi de finances, figurent des états annexés, numérotés dans l’ordre
alphabétique de A à D, qui précisent certaines dispositions de la loi de finances.
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B. Les documents annexes
En France, la LOLF (article 50 à 52) prévoit que le projet de loi de finances doit être
accompagné de trois types de documents, auxquels il faut ajouter un quatrième.
1. Le rapport relatif aux prélèvements obligatoires
A l’ouverture de la session parlementaire, le Gouvernement doit déposer un

rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, en vue de préparer
l’examen du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la Sécurité
sociale. Ce rapport doit évaluer financièrement pour les deux années suivantes
chacune des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires envisagés par le
Gouvernement dans ces deux projets de texte.
2. Le rapport économique et financier
Ce rapport doit s’inscrire dans une perspective pluriannuelle. Il comprend

notamment la présentation des hypothèses, des méthodes et des résultats des
projections sur la base desquelles est établi le projet de loi de finances. Il présente et
explicite les perspectives d’évolution pour les quatre années suivantes des recettes et
dépenses et du solde de l’ensemble des administrations au regard des engagements
européens de la France. En outre, doivent être joints les rapports sur les comptes de la
Nation comportant une présentation des comptes des années précédentes.
3. Les annexes explicatives
Communément appelées les « bleus budgétaires » du fait de la couleur bleue de

leur couverture, ces annexes (une quarantaine) concernent chaque mission, un bleu
étant consacré aux comptes spéciaux, et budgets annexes. Ces documents
détaillent les crédits par programmes et par dotations, récapitulant les effectifs du
personnel de chaque ministère. Les annexes explicatives sont accompagnées du
projet annuel de performance de chaque programme précisant la présentation des
actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus
pour les années à venir mesurés au moyen d’indicateurs précis.
4. Les annexes générales
Appelées « jaunes budgétaires », ces annexes (une trentaine environ) peuvent être
distribuées aux parlementaires après le dépôt du projet de loi de finances mais
doivent l’être au moins cinq jours francs avant l’examen, par l’Assemblée nationale,
en première lecture, des recettes ou des crédits auxquels elles se rapportent. Elles sont
destinées à l’information et au contrôle du Parlement sur les sujets particuliers
(télévision publique, action extérieure de la France, agences de l’eau…).
Il faut également souligner qu’en janvier, sont distribués des « verts budgétaires »
qui correspondent au budget voté et présentent de façon détaillée les crédits de
chaque ministère.
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§ 2. LES CARACTÈRES GÉNÉRAUX DE LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
La discussion budgétaire est soumise à une double contrainte. Elle doit s’insérer
tout d’abord dans un cadre temporel relativement rigide et une procédure d’examen
assez formelle.
A. Les délais d’adoption stricts
En France, l’examen du projet de loi de finances par les deux Assemblées est
effectué selon une procédure permanente destinée à contraindre le Parlement à une
décision rapide. Il s’agit d'un calendrier que l’on peut qualifier de normal. Si ce dernier
ne peut être tenu, il existe des procédures susceptibles de faire face aux retards.
1. Le calendrier normal
Ce calendrier comporte des contraintes relatives aux délais de dépôt du projet de

loi de finances et à la durée des débats parlementaires.
a. Les conditions du dépôt du projet de loi de finances
Le projet de loi de finances de l’année doit être déposé, au plus tard, le premier
mardi d’octobre de l’année N-1 d’exécution du budget (au Togo, art. 58 de la LOLF).
Il est arrivé au Gouvernement de ne pas respecter cette règle pour certaines annexes
explicatives lors de l’examen de la loi de finances pour 1983. Le Conseil constitutionnel,
dans sa décision du 29 décembre 1982, a estimé que ce retard n’était pas pour autant
inconstitutionnel. Concernant les lois de finances rectificatives (qui servent à modifier
les prévisions initiales en cours d’année), il n’existe pas de délais précis sauf en cas de
décret d’avances pour nécessité impérieuse car, dans ce cas, le dépôt doit être
immédiat. Enfin, en ce qui concerne la loi de règlement (lois de bilan qui font le point
de l’exécution budgétaire et interviennent par conséquent en principe dix mois après
l’année budgétaire), elle doit être déposée et distribuée au plus tard au 1er juin de
l’année N+1 d’exécution du budget.
b. Les conditions de l’examen du projet de loi de finances
Le délai global dont dispose le Parlement pour se prononcer sur le projet de loi de
finances est de 70 jours en France (articles 47 de la Constitution et 40 de la LOLF) et
de 45 jours au Togo (art. 91 de la Constitution). En France, l’Assemblée nationale
dispose de 40 jours pour se prononcer en première lecture. Une fois qu’elle s'est
prononcée, le projet est transmis au Sénat qui dispose alors d’un délai de 20 jours. Les
10 jours restants permettent la mise en œuvre de l’article 45 de la Constitution
(procédure d’urgence). Toutefois, lorsque l’Assemblée nationale ne s'est pas
prononcée dans les 40 jours, le projet est considéré comme étant adopté et le
Gouvernement saisit le Sénat. Si le Sénat ne respecte pas son délai, la sanction est la
même que pour l’Assemblée et le projet est à nouveau transmis à la première
chambre.
En cas de désaccord après la première lecture, le Premier ministre peut convoquer
la Commission mixte paritaire (composée de 7 députés et 7 sénateurs) qui examine
les dispositions « restant en discussion ». Si la Commission mixte paritaire n’arrive pas à
trouver un accord sur un texte commun, surtout dans l’hypothèse où la majorité est
différente à l’Assemblée nationale et au Sénat, une nouvelle lecture a lieu devant
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l’Assemblée nationale et le Sénat. Puis le Gouvernement peut demander à
l’Assemblée nationale de statuer définitivement, conformément au droit commun de
la procédure législative.
c. Les computations de délais
L’article 47 de la Constitution est assez imprécis concernant le point de départ des

délais. L’article 39 de la LOLF (comme cela était le cas avec l’ordonnance de 1959)
prévoit que le projet de loi de finances doit être déposé au plus tard le premier mardi
d’octobre. Les délais courent dès le lendemain de la date d’envoi, par le
Gouvernement, d’une lettre au Président de l’Assemblée nationale qui récapitule la
liste de toutes les annexes qui doivent être obligatoirement déposées avec le projet
de loi de finances. Cependant, les délais fixés ne sont pas des délais francs, ils peuvent
donc être suspendus en cas de motion de censure ou lorsque le Parlement n'est pas
en session (lorsqu'il vient de faire l’objet d’une dissolution par exemple).
2. L’éventualité d'un retard concernant l’adoption de la loi de finances
Il importe de distinguer ici l’hypothèse d'un retard imputable au Parlement,

l’hypothèse d'un retard imputable au Gouvernement et l’hypothèse d'un retard lié à
une décision du Conseil constitutionnel déclarant la loi de finances non conforme à
la Constitution.
a. L’hypothèse d’un retard d’origine parlementaire (art. 91 de C.

togolaise)
Lorsque les 70 jours ne sont pas respectés par le Parlement (45 au Togo), c'est-à-
dire lorsqu’il ne s'est pas prononcé (situation différente du rejet qui n’arrive jamais
puisque le Gouvernement a toujours la majorité à l’Assemblée), le Gouvernement
peut agir par ordonnances. Ces ordonnances, spécifiques, prévues par l’article 47 de
la Constitution française, n'ont pas valeur législative et ne font pas l’objet d’une
ratification. Cette procédure n’a jamais été utilisée jusqu’à présent. Au Togo, si
l’Assemblée nationale ne s'est pas prononcée dans un délai de quarante-cinq (45)
jours suivant le dépôt du projet de loi de finances et que l’année budgétaire vient à
expirer, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance (art.
91 alinéa 2 de la Constitution).
b. L’hypothèse d'un retard d’origine gouvernementale
En France, lorsque le retard est dû au Gouvernement, c’est-à-dire lorsque le projet

de loi de finances n’a pas été déposé à temps pour être adopté et promulgué avant
le début de l’exercice, le Gouvernement demande d’urgence au Parlement
l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre, par décret, les crédits se rapportant
aux services votés. Deux procédures sont alors prévues par l’article 45 de la LOLF
(article 44 de l’ordonnance de 1959 prévoyait une procédure similaire) : le
Gouvernement demande à l’Assemblée nationale de voter la première partie de la
loi de finances (projet de loi partiel) avant le 11 décembre, projet soumis ensuite au
Sénat selon la procédure d’urgence. Cette procédure a été suivie le 11 décembre
1962 à la suite du renversement du Gouvernement Pompidou par l’adoption d’une
motion de censure par l’Assemblée nationale le 4 octobre 1962, la seconde partie a
été adoptée au mois de février 1963.
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Si cette première procédure n’a pas abouti ou n’a pas été suivie, le Gouvernement
dépose devant l’Assemblée nationale un projet de loi spécial avant le 19 décembre
l’autorisant à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de
l’année. Cette seconde procédure a été utilisée en 1979 pour une hypothèse que ne
prévoyaient ni la Constitution ni l’ordonnance organique de 1959 : la loi de finances
déclarée non conforme à la Constitution.
Au Togo, aux termes de l’article 91 al. 3 de la Constitution, « si le projet de loi de
finances n’a pu être déposé en temps utile pour être voté et promulgué avant le
début de l’exercice, le Premier ministre demande, d’urgence, à l’Assemblée,
l’autorisation de reprendre le budget de l’année précédente par douzièmes
provisoires ».
c. L’hypothèse d’une loi de finances déclarée non conforme à la

Constitution
A la suite de divers incidents qui ont émaillé la discussion de la loi de finances pour
1980, l’Assemblée nationale avait délibéré sur la seconde partie sans avoir adopté la
première. Le Conseil constitutionnel avait estimé, par sa décision du 24 décembre
1979, que la procédure suivie était irrégulière. Il a donc déclaré la loi de finances pour
1980 inconstitutionnelle. Cette décision avait pour conséquence immédiate la reprise
de toute la procédure budgétaire, ce qui était impossible en une semaine. Par
conséquent, le Gouvernement avait déposé un projet de loi spécial pour demander
l’autorisation de percevoir des impôts et taxes existants. Le Conseil constitutionnel a
été saisi une seconde fois et, par une décision du 30 décembre 1979 (n° 79-111 DC), il
a estimé que, devant un tel vide juridique, il fallait effectivement utiliser les règles
prévues en cas de dépôt tardif du projet de loi de finances. La procédure employée
par le Gouvernement a donc été validée par le Conseil constitutionnel alors confronté
à un vide juridique. Ce dernier a été comblé, puisque désormais l’article 45 alinéa 4
de la LOLF codifie cette procédure en prévoyant l’adoption d'un projet de loi spécial
dans l’hypothèse où la loi de finances serait déclarée non conforme à la Constitution
par le Conseil constitutionnel.
B. Le vote de la loi de finances
La discussion en séance publique est précédée d'un examen du projet de loi de

finances par les commissions parlementaires.
1. L’examen du projet par les commissions parlementaires
Les commissions des finances des deux chambres jouent un rôle primordial dans
l’examen, l’analyse et la discussion du budget. Chaque commission des finances
désigne en son sein des rapporteurs spéciaux chargés d’étudier les budgets des
différents ministères, budgets annexes et comptes spéciaux du Trésor. Chaque
commission des finances dispose d'un rapporteur général qui élabore un rapport sur
le projet de loi de finances, composé de plusieurs tomes : deux d’entre eux constituent
une étude technique de la première partie et de la seconde partie du projet de loi
de finances. Les autres fascicules reflètent ses analyses personnelles du budget. Il
coordonne les travaux des rapporteurs spéciaux, présente ses conclusions à la
commission et présentera, en son nom, les amendements en séance publique.
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L’article 49 de la LOLF prévoit que « les commissions de l’Assemblée nationale et
du Sénat chargées des finances et les autres commissions concernées adressent des
questionnaires au Gouvernement avant le 10 juillet de chaque année. Celui-ci y
répond par écrit au plus tard le 10 octobre ». L’article 57 de la LOLF prévoit en outre
que les Présidents et rapporteurs spéciaux de ces commissions peuvent procéder à
toutes investigations sur pièces et sur place et à toutes auditions qu'ils jugent utiles.
Tous les renseignements et documents d’ordre financier et administratif qu'ils
demandent doivent leur être fournis (sous réserve des sujets à caractère secret :
défense, sécurité intérieure ou extérieure…). En cas de refus de communiquer les
renseignements ou documents demandés, le Président de la commission des finances
peut demander au juge administratif statuant en référé de faire cesser cette entrave
sous astreinte.
Les six autres commissions de chaque chambre ne sont saisies du projet que sur la
partie qui entre dans leur champ de compétence (la commission de la défense n'est
saisie pour avis que du budget du ministère de la Défense). Ces commissions
désignent en leur sein des rapporteurs pour avis chargés d’étudier le budget sous
l’angle sectoriel qui les concerne et d’élaborer un rapport pour avis sur ce sujet.
2. La discussion en séance publique suivie de vote
Comme tout projet ou proposition de loi, le projet de loi de finances fait tout
d’abord l’objet d'un débat général, dans lequel interviennent le rapporteur général,
le Président de la commission des finances, le ministre des finances et les groupes
politiques.
La première partie de la loi de finances doit ensuite être discutée et adoptée,
puisque la LOLF (article 42) prévoit en effet que la seconde partie de la loi de finances
ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote de la première
partie. La discussion sur la première partie du projet de loi de finances dure environ
une semaine. Dans la discussion générale, la parole est donnée en priorité au
Gouvernement pour la présentation du projet de loi de finances (ministre des
Finances, ministre délégué au budget) et au rapporteur général de la commission des
finances. Après la discussion générale s’engage la discussion par article et sur les
amendements où, à ces mêmes orateurs prioritaires, s’ajoutent les parlementaires
auteurs d’amendements.
Lors de la discussion de la seconde partie de la loi de finances, qui porte sur les
crédits ministériels, chaque ministre dont les crédits sont soumis à l’examen doit être
présent à la chambre pour expliquer sa gestion et débattre avec les parlementaires
du contenu de son budget. A ce stade, les ministres n’ont plus en face d’eux que les
spécialistes de la question : le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux de la
commission des finances et les rapporteurs pour avis des autres commissions.
La première partie est votée article par article (une cinquantaine) ; il y a donc
autant de votes que d’articles. S’agissant de la seconde partie, les évaluations de
recettes font l’objet d'un vote d’ensemble pour le budget général, les budgets
annexes et les comptes spéciaux du Trésor. Les évaluations de ressources et de
charges de trésorerie (les opérations de trésorerie, qui ont pour fonction le
financement des opérations budgétaires, comprennent les émissions et
remboursements d’emprunts ainsi que les opérations de dépôt) font l’objet d’un vote
unique. La discussion des crédits du budget général donne lieu à un vote par mission,
les votes portant à la fois sur les autorisations d’engagement et sur les crédits de
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paiement. Les crédits des budgets annexes et les crédits ou découverts des comptes
spéciaux sont votés par budget annexe et par compte spécial (et non plus par
catégorie de comptes spéciaux). Au total, le budget nécessite environ 200 votes.
§ 3. LA LIMITATION DES POUVOIRS DU PARLEMENT
La Constitution française de 1958 a voulu limiter le pouvoir du Parlement. La loi de

finances ne fait pas exception à cette tendance générale. De ce point de vue, non
seulement plusieurs irrecevabilités sont prévues, mais encore le Gouvernement peut
utiliser la procédure de vote contraint.
A. Les irrecevabilités
1. L’interdiction des cavaliers budgétaires
Comme le Gouvernement, les parlementaires sont soumis à l’interdiction des

cavaliers budgétaires. On appelle cavaliers budgétaires les dispositions qui n’ont
aucun caractère financier mais que certains parlementaires ou le Gouvernement
cherchent à faire intégrer dans la loi de finances. Pour les parlementaires, l’intérêt est
stratégique : si le cavalier passe inaperçu, il est adopté rapidement avec la loi de
finances ; si le cavalier est démasqué, il est alors réorienté vers la procédure législative
ordinaire. Dans ce dernier cas, il a encore des chances d’aboutir rapidement puisqu'il
fait l’objet d'un débat d’office à la suite de la loi de finances.
2. La limitation du droit d’amendement à incidence financière
L’article 40 de la Constitution française de 1958 (90 de la Constitution togolaise de

1992) dispose que « les propositions et amendements formulés par les membres du
Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit
une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une
charge publique ».
En matière de dépenses, toute augmentation de charge est strictement interdite,
même si elle est compensée par une ressource nouvelle (CC n° 63-21 DC du 12 mars
1963). Par contre il est toujours possible de supprimer une charge ou de la réduire.
Cette restriction relative aux dépenses peut être contournée par le mécanisme de la
réserve parlementaire. Le Gouvernement laisse à la commission des finances de
chaque Assemblée le soin de répartir quelques millions de crédits (environ 80 millions
d’euros pour l’Assemblée nationale et 45 millions pour le Sénat). Dans ce cas, la
commission fait des propositions d’augmentation de crédits reprises sous forme
d’amendements dans le texte du Gouvernement.
En matière de recettes, on peut diminuer une ressource en la compensant par
l’augmentation d’une autre ressource de telle sorte qu'il n’y ait pas globalement
diminution des ressources. Autrement dit, la diminution d’une recette doit être gagée
par des augmentations au moins équivalentes d’une ou plusieurs autres recettes. Il
faut que l’augmentation compensatrice de ressources soit réelle et immédiate
(décision n° 76-64 DC du 2 juin 1976). Il est admis également par tradition que les
parlementaires puissent proposer une augmentation de ressources moindre que celle
voulue par le Gouvernement.
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B. Le vote contraint par le Gouvernement
En France, le Gouvernement dispose, au fil du débat budgétaire, de mesures de

contrainte pour accélérer ou faciliter le vote de la loi de finances. Ces mesures,
empruntées à la procédure législative ordinaire, s’entendent essentiellement du vote
bloqué (art. 44-3, C) et de l’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur
un texte (art. 49-3, C).
1. Le vote bloqué (art. 44-3, C)
Le troisième alinéa de l’article 44 de la Constitution française permet au

Gouvernement de demander à l’Assemblée saisie, de se prononcer par un seul vote
sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements
proposés ou acceptés par le Gouvernement. Fréquemment utilisé dans le cadre de
la procédure législative ordinaire, le vote bloqué l’est également au cours des débats
budgétaires. Ainsi, entre 1980 et 2000, le Gouvernement a utilisé, à onze reprises, le
vote bloqué et ce, de manière systématique, à compter de la loi de finances pour
1994.
2. L’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur un texte (art. 49-3, C)
Selon le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution française, « le Premier

ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du
Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d'un texte. Dans ce cas, ce
texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les
vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues par le deuxième
alinéa » de ce même article. En matière budgétaire, le Gouvernement a eu recours à
plusieurs reprises à ce dispositif, avec un palmarès attribué à Michel Rocard qui
comptabilise, à lui seul, douze utilisations du 49-3 en matière de loi de finances.
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Séance n° 6
OBJECTIFS :
- Comprendre les fondements du contrôle juridictionnel de la loi de finances,
- Maîtriser les éléments du contrôle juridictionnel de la loi de finances.
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SECTION II. LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL DE LA LOI DE FINANCES
§ 1. LE CONTRÔLE CLASSIQUE DE LA CONSTITUTIONNALITÉ DES LOIS DE FINANCES

(RÉSERVÉ)
§ 2. LE NOUVEAU CONTRÔLE SPÉCIFIQUE DE LA SINCÉRITÉ DES LOIS DE

FINANCES(RÉSERVÉ)
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Séance n° 7
OBJECTIFS :
- Cerner la chaîne d’exécution de la loi de finances,
- Maîtriser le rôle de chaque acteur dans l’exécution de la loi de finances.
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PARTIE II.
LA MISE EN ŒUVRE DE LA LOI DE FINANCES
Après la prise de la décision budgétaire par le Parlement, celle-ci doit être mise en
œuvre. Cette dernière est matérialisée par l’exécution des crédits budgétaires par les
gestionnaires qui doivent en rendre compte puisque le contrôle est consubstantiel à
toute gestion publique.
CHAPITRE I.
L’EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCES
L’exécution désigne l’ensemble des opérations qui consistent à mettre en œuvre

les dispositions de la loi de finances. Elle intervient dès le premier janvier, après le vote
définitif de la loi de finances et sa promulgation au Journal officiel. En effet, après le
vote de la loi de finances, le Gouvernement doit repartir les crédits au sein des
différents programmes. Cette opération revêt une importance particulière, puisque
c'est elle qui détermine les moyens financiers dont les services disposent pour l’année
à venir. Les crédits sont repartis au moyen du décret de répartition pris par le Premier
ministre. Il conviendra dans le cadre de ce chapitre d’analyser le processus
d’exécution du budget de l'Etat (Section I) et le contrôle de l’exécution du budget de
l'Etat (Section II).
SECTION I. LE PROCESSUS D’EXÉCUTION DU BUDGET DE L'ETAT

L’administration de l'Etat, comme toutes les administrations publiques, n’échappe
pas au principe de séparation des ordonnateurs et des comptables qui gouverne
l’exécution des budgets publics. Au Togo, le processus d’exécution du budget de
l'Etat est régi par le décret du 29 juillet 2008 portant règlement général sur la
comptabilité publique et, en France, par le décret du 29 décembre 1962 sur la
comptabilité publique. Il sera utile de préciser les agents d’exécution du budget de
l'Etat (§ 1) et les opérations d’exécution du budget (§ 2).
§ 1. LES AGENTS D’EXÉCUTION (AU TOGO, ART. 5 DU DÉCRET DU 29 JUILLET 2008)
L’exécution de la loi de finances doit s’effectuer conformément à un principe

fondamental de la comptabilité publique : le principe de séparation des
ordonnateurs et des comptables.
A. Les ordonnateurs
1. La notion d’ordonnateur (au Togo, art. 7 du décret du 29 juillet 2008)
L’ordonnateur public de recettes ou de dépenses est une personne ayant qualité

au nom de l'Etat, d’une collectivité locale ou d'un établissement public pour
contracter, constater les droits des organismes publics, liquider une créance ou une
dette, ou pour ordonner soit le recouvrement d’une créance, soit le paiement d’une
dette.
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Du fait de leurs fonctions, les ordonnateurs sont soumis à un statut particulier. Ils
doivent s’accréditer auprès des comptables, c’est-à-dire qu'ils doivent informer les
comptables publics (assignataires des recettes et des dépenses dont ils prescriront
l’exécution) de leur nomination et leur donner un échantillon de leur signature.
Pendant la fonction et durant les cinq années de la cessation de fonction, ils ne
peuvent posséder d’intérêt dans les entreprises avec lesquelles l’administration qu'ils
représentent ont passé des marchés ou des contrats. Par ailleurs, ils ne peuvent
prendre ou recevoir des intérêts dans les affaires dont ils ont en tout ou partie
l’administration et la surveillance. Ces contraintes, qui visent à garantir
l’indépendance de l’ordonnateur, sont déterminées par le code pénal (en France,
art. 432-12 et 432-13 du code pénal).
2. La responsabilité des ordonnateurs
En France, le décret de 1962 (article 9) prévoit que les ministres encourent à raison
de l’exercice de leurs attributions, les responsabilités que prévoit la Constitution. Cela
renvoie non seulement à la responsabilité politique du Gouvernement (motion de
censure) mais aussi à la responsabilité pénale des ministres (Cour de Justice de la
République). Les autres ordonnateurs (secondaires) encourent une responsabilité
disciplinaire, pénale ou civile, sans préjudice des sanctions qui peuvent leur être
infligées par la Cour de discipline budgétaire et financière. En pratique, la
responsabilité des ordonnateurs est très rarement engagée.
B. Les comptables publics
1. La notion de comptable
Un comptable public est un fonctionnaire ou un agent qui a qualité pour exercer

au nom de l'Etat, d’une collectivité ou d'un établissement public des opérations de
dépenses, recettes ou maniements de titres. Il a l’exclusivité du maniement des deniers
publics (en France, art. 11 du décret sur la comptabilité publique de 1962 ; au Togo,
art. 14 du décret du 29 juillet 2008). Contrairement aux ordonnateurs, les comptables
disposent des comptes pour effectuer les encaissements et les paiements. Ils n’ont pas
de pouvoir de décision analogue à celui des ordonnateurs. Bien entendu, les fonctions
de comptable sont incompatibles avec celles d’ordonnateurs de même que, dans
certains cas, les comptables sont inéligibles.
2. La responsabilité des comptables
En application de l’article 19 du décret de 1962, les comptables sont

personnellement et pécuniairement responsables des opérations dont ils sont chargés
(au Togo, art. 38 du décret du 29 juillet 2008). Cette responsabilité peut être engagée
de son fait personnel ou à raison de faits de ses subordonnés. Il s’agit d’éviter les
détournements de fonds.
A cet effet, les comptables sont tenus de constituer des garanties lors de leur entrée
en fonction (au Togo, art. 26 du décret du 29 juillet 2008). En France, il s’agit tout
d’abord d’une garantie morale, puisque le comptable doit prêter serment avant de
prendre fonction. Il s’agit ensuite de garanties financières : soit par cautionnement
puisqu’il doit déposer une somme d’argent dont l’importance varie en fonction du
poste à occuper ou adhérer à l’Association française de cautionnement mutuel
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(AFCM) qui procure une caution solidaire de tous les membres ; soit par privilège
(sûreté qui grève tous les meubles appartenant au comptable ou à sa femme) ou par
hypothèque légale (sur tous les immeubles appartenant au comptable). Enfin, on
exige une garantie physique, en l’occurrence il ne peut obtenir un passeport qu’après
autorisation du supérieur. Au Togo, les garanties exigées peuvent être constituées soit
par un dépôt en numéraires, soit par un dépôt en valeur admise en garantie, soit par
retenues mensuelles sur l’indemnité de responsabilité financière allouée au
comptable, soit par souscription d’un contrat d’assurance (art. 27 du décret du 29
juillet 2008).
§ 2. LES OPÉRATIONS D’EXÉCUTION
Il s’agit d’une part des opérations d’exécution des dépenses et, d’autre part, des
opérations d’exécution des recettes.
A. L’exécution des dépenses
Le processus administratif en matière de dépenses passe par quatre étapes. Les

trois premières sont de la compétence de l’ordonnateur alors que la dernière est de
celle des comptables.
1. Les missions de l’ordonnateur
Elles sont au nombre de trois : engagement, liquidation, ordonnancement (au

Togo, art. 7 du décret 29 juillet 2008).
L’engagement est l’acte par lequel un organisme public crée ou constate à son
encontre une obligation de laquelle résultera une charge (en France, art. 29 du
décret de 1962 sur la comptabilité publique). Cette obligation peut résulter de la
passation d’une commande, de la conclusion d'un marché, de la décision de verser
une subvention ou d'un décret de nomination. L’engagement est le fait générateur
de la dépense. En principe, l’engagement crée une obligation, mais, dans certains
cas exceptionnels, l’engagement se borne à constater l’obligation. C'est le cas, par
exemple, pour une décision de justice défavorable à un organisme public.
L’ordonnateur constate cette obligation en procédant à l’engagement comptable.
Aux termes de l’article 30 du décret de 1962, la liquidation a pour objet de vérifier
la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la dépense. Elle constate dans un
premier temps les droits du créancier. Pour être payé, le créancier doit présenter les
pièces justificatives de la prestation fournie. Dans un second temps, la liquidation
arrête le montant de la dépense en prenant comme base d’évaluation les sommes
figurant sur les titres qui établissent les droits du créancier (factures). En général, le
montant précis de la dépense n'est fixé qu’après exécution des services ou des
prestations constituant la cause juridique de la créance.
L’ordonnancement est un acte administratif donnant conformément aux résultats
de la liquidation, l’ordre de payer la dette de l’organisme public (en France, art. 31
du décret du 29 décembre 1962). Lorsqu’il s'agit de l’ordonnateur principal, on parle
d’ordonnance ; lorsqu'il s’agit de l’ordonnateur secondaire, on parle de mandat de
paiement. L’ordonnancement détermine le paiement. Le comptable ne peut
procéder au paiement d’une dépense que s’il est en possession d’un titre
d’ordonnancement régulièrement établi.
- Page 44 sur 67 –
2. Le rôle du comptable : le paiement
Le paiement est la phase comptable de la procédure d’exécution de la dépense.

C'est l'acte par lequel l’organisme public se libère de sa dette (en France, art. 33 du
décret du 29 décembre 1962). Le comptable ne doit procéder au paiement qu’après
une série de vérifications : régularité de l’ordre de paiement, identité et capacité
juridique du créancier entre autres. Quand le titre de paiement paraît irrégulier, le
comptable doit suspendre le paiement et en aviser l’ordonnateur qui, éventuellement
et exceptionnellement, peut requérir le paiement par un ordre de réquisition. Dans ce
cas, le comptable paye sans engager sa responsabilité. Cependant, il a l’obligation
de ne pas déférer à l’ordre de réquisition si le refus est fondé sur l’absence de crédits,
de visa du contrôleur financier ou de justification.
Il existe tout de même des exceptions à la procédure normale d’exécution de la
dépense. En effet, la procédure normale est lente et compliquée. Dans certains cas,
il faut donc des procédures simplifiées : le paiement sans ordonnancement préalable
et la régie d’avances. Le paiement sans ordonnancement préalable se produit dans
deux hypothèses : soit l’ordonnancement intervient après paiement en régularisation
(par exemple pour les dépenses urgentes et de faible montant), soit
l’ordonnancement disparaît (pour des dépenses dont le principe, le montant et la
date d’échéance sont fixés par la loi, versements des pensions par exemple, ou pour
le paiement des fonctionnaires). Le mécanisme de régie d’avance est prévu par
l’article 18 du décret du 29 décembre 1962 selon lequel « des régisseurs peuvent être
chargés pour le compte des comptables publics d’opérations d’encaissement ou de
paiement ». L’agent, nommé régisseur d’avances, reçoit du comptable sous le
contrôle duquel il est placé l’avance des sommes nécessaires au paiement de
certaines dépenses de son service. Ce système est surtout utilisé pour des dépenses
de faible montant.
B. L’exécution des recettes
Il faut également distinguer, en matière de l’exécution des recettes, les missions de

l’ordonnateur et celles du comptable.
1. Les missions de l’ordonnateur
L’ordonnateur doit tout d’abord constater les droits de la personne publique, c’est-
à-dire vérifier l’existence d'un fait générateur de droits (par exemple, pour l’impôt sur
le revenu, le versement du salaire par l’employeur à l’employé), puis vérifier la légalité
de ce fait générateur de droits, car l’existence matérielle de la créance doit être
complétée par une existence juridique. La créance doit être fondée sur un texte lui
donnant une existence juridique, elle doit être prévue par la loi de finances de
l’année.
Il doit ensuite procéder à la liquidation des droits de la personne publique, c’est-à-
dire calculer et arrêter le montant de la dette du redevable en appliquant le tarif légal
aux droits constatés.
Il doit enfin ordonner le recouvrement de la recette par un ordre ou un titre de
recette. L’ordre de recette peut être semblable à celui du droit commun
(l’administration oppose alors au débiteur l’existence d’une créance : décision de
justice, testament, donation ou contrat) ou spécifique à la comptabilité publique (il
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peut s’agir d’ordre de versement, de reversement, de rôle, d’arrêté, d’état
exécutoire, d’avis de mise en recouvrement…).
2. Le rôle du comptable
Le comptable prend en charge le titre de recette. Il y a prise en charge lorsqu'un

comptable public devient personnellement débiteur à l’égard de l'Etat du montant
de la recette qu'il est chargé de recouvrer. Le comptable accuse réception du titre
de recette ou de l’ordre de recette émis par l’ordonnateur auprès duquel il est
accrédité, puis constate, dans ses écritures, la réception du titre ou de l’ordre de
recette. Ensuite, le comptable va procéder au recouvrement de la recette. Il exerce
l’action en recouvrement à partir de la date d’exigibilité de la recette. Enfin, le
comptable reçoit le paiement du débiteur.
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Séance n° 8
OBJECTIF :
Maîtriser les différentes facettes de l’exécution de la loi de finances.
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SECTION II. LES FORMES D’EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCES
§ 1. L’EXÉCUTION ADMINISTRATIVE
§ 2. L’EXÉCUTION ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE
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Séance n° 9
OBJECTIFS :
- Cerner les contours du contrôle de l’exécution de la loi de finances,
- Cerner les éléments du contrôle administratif de l’exécution de la loi de finances.
- Page 49 sur 67 –
CHAPITRE II.
LE CONTRÔLE DE L’EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCES
Le contrôle constitue la dernière phase du cycle budgétaire. Il conviendra

d’effectuer la distinction entre le contrôle interne ou administratif (§I), le contrôle
politique ou parlementaire (§II) et le contrôle juridictionnel (§III).
SECTION I. LE CONTRÔLE ADMINISTRATIF
Les contrôles administratifs sont des contrôles internes, réalisés a priori, par certains
corps, agents ou instances spéciales de l'Etat, et portant à la fois sur les ordonnateurs
principaux ou secondaires et sur les comptables.
§ 1. Le contrôle sur les ordonnateurs
Ce contrôle est exercé à la fois par le contrôleur financier et les comptables.
A. Le contrôle financier
1. Les autorités chargées du contrôle financier
En France, on distingue le contrôle financier central et le contrôle financier

déconcentré.
Le contrôle financier central, organisé précédemment par la loi du 10 août 1922
qui instituait dans chaque ministère un « contrôleur des dépenses engagées », devenu
« contrôleur financier » depuis le décret du 23 janvier 1956, a fait l’objet d’une
profonde réforme par le décret n° 2005-54 du 27 janvier 2005 créant le contrôleur
budgétaire et comptable ministériel. Statutairement, ce dernier appartient au
nouveau corps des contrôleurs généraux économiques et financiers (décret n° 2005-
436 du 9 mai 2005) formé par la fusion des anciens corps de contrôleurs d'Etat,
d’inspecteurs généraux des Postes et Télécommunications, d’inspecteurs généraux
de l’industrie et du commerce.
Au plan local, les dépenses de l'Etat effectuées par les ordonnateurs secondaires
font l’objet d'un contrôle financier déconcentré désormais organisé dans le cadre de
la réforme opérée par le décret n° 2005-54 du 27 janvier 2005. Les autorités chargées
du contrôle financier au niveau local sont définies par l’article 4 du décret du 27
janvier 2005. Il s’agit en principe des trésoriers-payeurs généraux de département du
ressort de la région et leurs collaborateurs.
Au Togo, aux termes de l’article 69 de la LOLF, le contrôle administratif des
opérations budgétaires de l'Etat est assuré par les Contrôleurs financiers qui relèvent
du ministre chargé des finances. Ils sont nommés par celui-ci ou à son initiative auprès
des ordonnateurs et sont chargés des contrôles a priori des opérations budgétaires.
2. Les missions des autorités de contrôle financier
En France, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel, qui relève du ministre

des finances, a autorité sur le département de contrôle budgétaire dans le ministère
où il est affecté et joue, de ce point de vue, le rôle d’un contrôleur financier. Il a
également autorité sur le département comptable ministériel pour comptabiliser et
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payer les dépenses de l’administration centrale sous sa propre responsabilité de
comptable public. Juridiquement, il faut distinguer selon que les actes sont soumis au
visa ou à l’avis préalable de l’autorité chargée du contrôle financier.
Pour les actes soumis au visa, le visa est obligatoire sur la programmation
budgétaire initiale, sur les projets de modification de répartition de crédits. En
revanche, le visa est exceptionnel sur les actes d’engagement et sur les ordonnances
de paiement. Pour les actes soumis à l’avis préalable, celui-ci est obligatoire sur les
documents prévisionnels de gestion et exceptionnel sur les actes d’engagement.
Qu'il s’agisse d'un visa ou d'un avis préalable, le contrôle porte sur « l’imputation de
la dépense, la disponibilité des crédits et des emplois, l'exactitude de l’évaluation et
l’impact sur les finances publiques ». En France, l’avis préalable ou le visa sont donnés
implicitement quinze jours après avoir été sollicités, sauf si l’autorité chargée du
contrôle financier demande, dans ce délai et par écrit, des documents ou
informations complémentaires. Dans ce cas, un nouveau délai de quinze jours court
à compter de la production des informations ou documents sollicités. Toutefois la
distinction entre visa et avis préalable tient à ce que les effets juridiques sont différents
en cas de refus. Ainsi, le refus de visa bloque la dépense et il ne peut être passé outre
au refus de visa de l’autorité chargée du contrôle financier que sur autorisation du
ministre chargé du budget saisi par le ministre concerné. En revanche, un avis
préalable défavorable de l’autorité chargée du contrôle financier ne lie pas le
responsable de programme ou le responsable du service concerné. Lorsque ce
responsable décide de ne pas se conformer à l’avis donné, il informe par écrit
l’autorité chargée du contrôle financier des motifs de sa décision.
Au Togo, le contrôleur financier émet son visa préalable sur tous les actes portant
engagement de dépenses notamment les contrats, arrêtés, mesures ou décisions
émanant d'un ministre ou d'un fonctionnaire des administrations (art. 79 de la LOLF).
En outre, toute ordonnance ou tout mandat de paiement ou de délégation de crédits
ne peut être présentée à la signature de l’ordonnateur qu’après avoir été soumise au
visa du contrôleur financier. Le comptable du Trésor ne peut mettre en paiement des
ordonnances non revêtues de ce visa.
B. Le contrôle exercé par les comptables
Le comptable public, en qualité de payeur, exerce une fonction de contrôleur de

la régularité de l’ordre de paiement, du seul point de vue budgétaire et comptable.
Aucun délai n'est imposé au comptable pour réaliser son contrôle et s’il estime la
dépense régulière, il vise l’ordonnance.
Toutefois s’il estime qu’une dépense est irrégulièrement ordonnancée, le
comptable suspend le paiement et notifie sa décision à l’ordonnateur. L’ordonnateur
peut passer outre à ce refus en adressant au comptable un ordre de réquisition qui
est transmis par le comptable au ministre des finances, qui l’adresse à la Cour des
Comptes : la procédure de réquisition dégage la responsabilité du comptable et
engage celle de l’ordonnateur. Le comptable réquisitionné doit en principe déférer
à l’ordre de payer, sauf en cas d’indisponibilité des crédits, absence de service fait,
absence de visa du contrôleur financier ou caractère non-libératoire du paiement
(au Togo, art. 80 et 81 du décret du 29 juillet 2008).
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§ 2. Le contrôle sur les comptables
En France, il est exercé à la fois par l’inspection générale des Finances et par le
trésorier-payeur général.
A. Le contrôle exercé par l’Inspection générale des Finances
Créée par un arrêté du 25 mars 1816, l’Inspection générale des Finances, dont les
membres sont essentiellement recrutés par la voie de l’ENA (parmi les premiers du rang
de classement), est compétente à l’égard de tous les comptables publics. Elle a pour
mission de contrôler sur pièces et sur place, à l’improviste, les comptables publics, et
tous les agents des services déconcentrés du ministère des finances. L’Inspection
constate et un rapport contradictoire est rédigé sur la situation, puis adressé au
ministre.
B. Le trésorier-payeur général
Il est chargé d’une mission de surveillance et de contrôle sur les comptables

publics. Son contrôle s’effectue sur place, sur pièces, à l’improviste et donne lieu à
l’établissement d'un rapport, communiqué pour observations au comptable public
contrôlé.
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Séance n° 10
OBJECTIFS :
- Cerner les éléments du contrôle parlementaire de l’exécution de la loi de finances.
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SECTION II. LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE
Ce contrôle peut intervenir en cours d’exécution de la loi de finances (A), mais

surtout a posteriori lors du vote de la loi de règlement (B).
§ 1. Le contrôle en cours d’exécution (au Togo, art. 74 de la LOLF)
En cours d’exécution de la loi de finances, le contrôle parlementaire est

essentiellement exercé au moyen des questions des parlementaires et surtout par les
commissions des finances des Assemblées.
A. Les questions des parlementaires
En France, les parlementaires disposent d'un certain pouvoir de contrôle des

finances de l'Etat qu'ils exercent, à titre individuel, par le biais des questions. Bien que
non prévue par le règlement des Assemblées, la pratique des questions budgétaires
s'est développée depuis 1978 en France. Les Notes Bleues de Bercy publient
régulièrement les principales questions en matière de finances publiques et de
fiscalité, ainsi que les réponses du Gouvernement.
B. Les commissions des finances des Assemblées
En dehors des pouvoirs reconnus individuellement aux parlementaires, « le contrôle

parlementaire au cours de l’exécution des lois de finances est essentiellement l’œuvre
des commissions des finances des Assemblées » (Pierre Avril). D’abord, elles peuvent
obtenir des informations suite à des constatations faites par la Cour des comptes.
Ensuite, les commissions des finances ont communication des situations trimestrielles
des dépenses engagées ainsi que de toute demande d’engagement des dépenses
au-delà des crédits ouverts. En outre, les rapporteurs spéciaux du budget de chaque
ministère ont la possibilité de suivre sur pièces et sur place l’emploi des crédits attribués
aux ministères qu'ils suivent. Enfin, les commissions des finances peuvent demander au
ministre de l’économie et des finances ou à un ministre dépensier de venir s’expliquer
sur la manière dont est exécutée la loi de finances de l’année dans son ministère.
§ 2. Le contrôle a posteriori
A. La loi de règlement (au Togo, art. 49 de la LOLF)
La loi de règlement est le mode normal de contrôle parlementaire sur l’exécution

de la loi de finances. Les Assemblées ayant, en effet, donné l’autorisation budgétaire,
il est logique qu’elles puissent, a posteriori, vérifier si et dans quelles conditions cette
autorisation a bien été respectée. La loi de règlement a par conséquent pour objet :
• d’arrêter le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel
elle se rapporte ;
• d’arrêter le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant
concouru à la réalisation de l’équilibre financier, présenté dans un tableau de
financement ;
• d’approuver le compte de résultat de l’exercice et d’affecter au bilan le
résultat comptable et d’approuver ce bilan ;
- Page 54 sur 67 –
• de ratifier des opérations non autorisées lors du vote de la loi de finances initiale
(dépassement de crédits, décrets d’avances…). Enfin, elle peut comporter toutes
dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des
finances publiques, notamment.
B. Le régime juridique de la loi de règlement
Le projet de loi de règlement et les documents qui l’accompagnent doivent être

déposés et distribués avant le 1er juin de l’année suivant celle de l’exécution du
budget. Au reste, le projet de loi de finances de l’année ne peut être mis en discussion
devant une assemblée avant le vote par celle-ci, en première lecture, sur le projet de
loi de règlement affèrent à l’exercice précèdent. Cela rend possible l’examen
préalable du projet de loi de règlement permettant ainsi d’éclairer les données
prospectives du projet de loi de finances de l’année grâce aux renseignements tirés
de l’exécution du dernier exercice.
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Séance n° 11
OBJECTIFS :
- Cerner les éléments du contentieux administratif de l’exécution de la loi de finances..
- Page 56 sur 67 –
SECTION III. LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL
En France, le contrôle sur les finances publiques de l'Etat est exercé par deux
juridictions : la Cour des comptes (A) et la Cour de discipline budgétaire et financière
(B), dont les arrêts relèvent par voie de cassation du Conseil d'Etat. Au Togo, seule la
Cour des comptes est prévue.
§ 1. La Cour des comptes
Créée par la loi du 16 juillet 1807, la Cour des comptes en France est une juridiction
spécialisée de l’ordre administratif, composée de magistrats majoritairement recrutés
parmi les élèves de l’ENA sortis dans le meilleur rang de classement. Elle joue un
double rôle : un rôle juridictionnel de contrôle des comptes des comptables publics
et un rôle non juridictionnel de contrôle de gestion.
A. Le contrôle juridictionnel des comptes des comptables publics
La Cour des comptes exerce un contrôle sur les comptes des comptables publics.
Ces derniers supportent une responsabilité pécuniaire personnelle sur l’ensemble des
opérations du poste qu'ils dirigent. A cet effet, les comptables de l'Etat ou des
établissements publics doivent rendre leurs comptes à la Cour avant une certaine
date (31 juillet pour les comptables de l'Etat), assortis des pièces justificatives. En cas
de retard, une amende est prononcée par la Cour. Pendant longtemps, la procédure
était restée peu contradictoire : une instruction était faite par un magistrat et une
contre-instruction par un autre ; la technique du double arrêt signifiait que la chambre
compétente rend un arrêt provisoire notifié au comptable puis à la suite des réponses
de celui-ci, un arrêt définitif. Lorsque les comptes sont réguliers, la Cour rend un arrêt
de décharge ; lorsqu’elle constate une irrégularité qui se traduit par un déficit de
caisse, elle rend un arrêt de débet condamnant le comptable à payer les sommes
manquantes. Les arrêts de la Cour peuvent être soumis au Conseil d'Etat par la voie
de cassation.
Mais cette procédure était d’abord secrète : la phase d’instruction et de jugement
se déroulait hors la présence du comptable ; il n’était pas informé que son compte
fait l’objet d’une instruction ni de la tenue d’une audience et découvrait l’arrêt
lorsqu’il était rendu ; il n’était pas entendu par le juge avant le prononcé de l’arrêt
définitif. La procédure était donc très peu contradictoire à l’exception du
contradictoire du système du double arrêt. Ensuite elle se caractérisait par une auto
saisine de la Cour des comptes par l’arrêt provisoire qui allait délimiter l’étendue des
reproches faits au comptable. Le juge pouvait par un nouvel arrêt provisoire révéler
de nouvelles charges et s’auto saisir plus largement.
Sous l’influence de la jurisprudence de la CEDH (12/04/2006, Martini contre France
où elle a admis l’applicabilité de l’article 6 §1 de la CEDH, relatif au droit à un procès
équitable, aux jugements des comptes des comptables publics patents), cette
procédure a subi une profonde modification. La loi du 28/10/2008 votée à la suite de
cette jurisprudence apporte de nombreuses modifications à la procédure de
jugement des comptes des comptables patents même si les grands traits de la
procédure demeurent :
• La Cour des comptes et les CRC doivent satisfaire à l’exigence de publicité des
audiences posée par l’article 6 §1 de la CEDH. Dans son arrêt Martini contre France,
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la Cour EDH a en effet estimé que le respect du caractère contradictoire de la
procédure supposait que le comptable public puisse solliciter une audience publique.
L’audience publique est désormais de principe et doit s’appliquer à la mise en débet
des comptables ainsi qu’aux appels et révisions concernant les mises en débet.
• Fin de la règle du double arrêt qui alourdissait la procédure, exposait le juge au
risque d’une violation de l’exigence européenne de rendre justice dans un délai
raisonnable, et dont l'auto-saisine qui en découlait pouvait être contraire au principe
d’impartialité qu’affirme également l’article 6 §1 de la CEDH ;
• Saisine des juridictions financières par le parquet : les comptables publics
demeurent soumis à une obligation de reddition de comptes aux juges des comptes
de sorte que ces comptes sont étudiés par un rapporteur qui transmet son rapport au
parquet. Si le parquet relève qu’un élément est susceptible de conduire à la mise en
jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable, il saisira la formation
de jugement. S’ouvrira alors la phase contradictoire qui s’achève avec le jugement
du compte. Si le parquet considère qu’aucun élément n’est susceptible de conduire
à la mise en jeu de la responsabilité pécuniaire et personnelle du comptable, il
transmettra ses conclusions au président de la formation de jugement qui pourra
rendre une ordonnance de décharge. Si le président de la formation de jugement
estime que des éléments incitent à penser que la solution opposée doit présider, il
peut demander un rapport supplémentaire.
Au Togo, la Cour des comptes est à la fois juge des comptes des comptables
publics (art. 75 de la LOLF) et de la faute de gestion des administrateurs et
ordonnateurs de l'Etat autres que les membres du Gouvernement, à savoir toute
personne appartenant au cabinet d'un membre du Gouvernement, tout
fonctionnaire, représentant, administrateur de l'Etat ou tout agent d'un organisme
public (art. 78 de la LOLF de 2008). La faute de gestion est sanctionnée par une
amende dont le montant est arrêté par le juge des comptes sur rapport du ministre
chargé des finances.
B. Le contrôle non juridictionnel de la gestion
Conformément à ses missions, la Cour assure un contrôle non juridictionnel, de

nature administrative, sur la gestion des organismes publics de l'Etat soumis à la
comptabilité publique, des entreprises publiques, des institutions de la sécurité sociale,
des organismes privés bénéficiant de concours financiers publics. La loi précise en
outre que les observations, suggestions de la Cour font l’objet de communications de
celle-ci.
Les observations que peut formuler la Cour des comptes à l’occasion de ces
contrôles peuvent prendre diverses formes. Mais elles prennent une résonnance
particulière au travers le rapport public annuel de la Cour des comptes, rapport le plus
médiatisé de cette institution. En effet chaque année, la Cour des comptes adresse
au Président de la République et présente au Parlement un rapport annuel dans
lequel elle expose ses observations et dégage les enseignements qui peuvent en être
tirés. Ces observations sont ainsi l’occasion pour la Cour des comptes de stigmatiser
les fautes de gestion constatées afin de les citer en exemple. La Cour peut également
avoir recours à des rapports particuliers lorsque le thème traité suscite des analyses
critiques plus longues que la nécessaire brièveté du rapport public annuel ne le
permet. Enfin, et s’agissant des lois de finances et des lois de financement de la
Sécurité sociale, la Cour des comptes émet, chaque année, un rapport sur l’exécution
- Page 58 sur 67 –
des lois de finances et un rapport sur l’application des lois de financement de la
Sécurité sociale. Ces rapports adressés aux parlementaires doivent accompagner ces
derniers dans l’adoption des lois de finances et de financement aux fins d’une
amélioration du pouvoir financier détenu par le Parlement.
§ 2. La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF)
Créée par la loi du 25 septembre 1948, la CDBF est composée de cinq magistrats
de la Cour des comptes et de cinq membres du Conseil d’Etat nommés pour cinq ans
auxquels s’ajoutent le Premier Président de la Cour des comptes, Président de la CDBF
et le Président de la section de finances du conseil, vice-président de la CDBF.
A. Les justiciables de la CDBF
La CDBF a été créée pour sanctionner les fautes de gestion commises par les
gestionnaires publics, en particulier par les ordonnateurs. Plus précisément, elle est
compétente à l’encontre des membres de cabinets ministériels, des agents publics
de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics, ainsi qu’à l’égard
des agents des organismes soumis aux contrôles de la Cour des comptes et des Cours
régionales des comptes. Sont également justiciables de la CDBF, toutes personnes
exerçant les fonctions ci-dessus désignées. En revanche, elle n'est pas compétente
pour juger les comportements des agents ayant agi sur ordre de leur supérieur
hiérarchique ou encore à l’égard des ministres. Enfin, s’agissant des exécutifs locaux,
ceux-ci ne relèvent pas de la CDBF lorsqu'ils agissent dans le cadre de leurs fonctions.
En revanche, ils en deviennent justiciables en cas d’inexécution d’une décision de
justice qui leur est imputable, lorsqu'ils ont fait usage de leur pouvoir de réquisition,
lorsqu'ils ont procuré à autrui un avantage injustifié ou lorsqu'ils agissent dans le cadre
d’activités qui ne constituent pas l’accessoire obligé de leurs fonctions électives.
B. Les infractions sanctionnées par la CDBF
La CDBF sanctionne les infractions définies par les articles L. 313-1 à L. 313-7 et L.
313-12 du code des juridictions. Il s’agit d’infractions constitutives de fautes de gestion
:
- le non-respect de la procédure de contrôle financier ;
- l’imputation irrégulière d’une dépense pour dissimuler un dépassement de
crédit ;
- l’engagement de dépenses sans en avoir le pouvoir ou sans avoir reçu
délégation de signature à cet effet ;
- et, d’une manière générale, le non-respect des règles relatives à l’exécution
des opérations de recettes et de dépenses ;
- l’omission de déclaration fiscale ;
- l’attribution à autrui d'un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature,
entrainant un préjudice pour le Trésor, la collectivité ou l’organisme intéressé, de
même que la tentative de procurer un tel avantage ;
- les agissements ayant causé un préjudice grave à raison de carences graves
dans les contrôles, d’omissions ou de négligences répétées dans le rôle de direction ;
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- l’inexécution des décisions de justice ;
- l’exercice irrégulier du pouvoir de réquisition.
C. Les sanctions prononcées par la CDBF
Conformément à l’article L. 313 du Code des juridictions financières, la CDBF peut

prononcer des amendes d'un montant minimal (et fonction de l’infraction constatée)
de 140 euros et d'un maximum pouvant atteindre le montant du traitement ou du
salaire brut annuel à celui alloué à l’auteur de l’infraction à la date à laquelle le fait a
été commis. Ces montants sont doublés lorsque l’auteur de l’infraction aura procuré
ou tenté de procurer un avantage injustifié à autrui. A cette condamnation
pécuniaire, la CDBF peut ajouter une sanction morale : la publication au Journal
officiel de l’arrêt rendu, ainsi que l’y autorise l’article L. 314-20 du Code des juridictions
financières.
Les arrêts rendus par la CDBF peuvent faire l’objet d'un pourvoi en cassation
devant le Conseil d'Etat.
- Page 60 sur 67 –
Séance n° 12
OBJECTIFS :
- Approfondir certains aspects par des exercices pratiques,
- Faire un point général sur le cours (Conclusion),
- Révision générale.
- Page 61 sur 67 –
CONCLUSION (RÉSERVÉE)
- Page 62 sur 67 –
BIBLIOGRAPHIE INDICATIVE
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finances, Paris, LGDJ, 3e éd., 2011 ;
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 TEITGEN-COLLY (C.), La légalité de l’intérêt financier dans l’action administrative, Paris,
Economica, 1981.
- Page 63 sur 67 –
TABLE DES MATIÈRES
INTRODUCTION ..................................................................................................... 4
CHAPITRE PRÉLIMINAIRE. LES CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES ..................................................................... 7
Section I. Budget et loi de finances .............................................................................................................................. 7
§ 1. La position du problème à partir de la notion de budget ................................................................. 7
A. Les notions classiques .............................................................................................................................................................................................................7
1. Décret du 31 mai 1862 sur la comptabilité publique : article 5 ........................................................ 7
2. Le décret - loi du 19 juin 1956 : article 1er ............................................................................................ 8
3. L’ordonnance française du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances
: article 1er ....................................................................................................................................................... 8
B. La modernisation de la notion de budget .....................................................................................................................................................................9
1. La LOLF (française) du 1er août 2001 (art. 1er) .................................................................................. 9
2. La LOLF (togolaise) du 27 juin 2014 de transposition d’une directive de l’UEMOA .............. 9
§ 2. La distinction nécessaire entre loi de finances et budget ................................................................ 9
A. La loi de finances .......................................................................................................................................................................................................................9
B. Le budget ..................................................................................................................................................................................................................................... 10
Section II. Le pouvoir financier dans l’Etat ................................................................................................................ 11
§ 1. La consécration des pouvoirs financiers du Parlement ................................................................... 11
A. Les textes consacrant la compétence du Parlement ............................................................................................................................................. 11
1. Le principe du consentement à l’impôt............................................................................................... 11
2. L’interprétation des textes ................................................................................................................... 12
B. Limitation du pouvoir d’initiative du Parlement en matière financière ...................................................................................................12
§ 2. Les pouvoirs financiers du gouvernement ......................................................................................... 14
A. En ce qui concerne la préparation des décisions financières........................................................................................................................... 14
B. Le pouvoir réglementaire financier du gouvernement ........................................................................................................................................ 14
C. S’agissant de l’exécution des décisions financières .............................................................................................................................................. 14
PARTIE I. L’ÉLABORATION DE LA LOI DE FINANCES ................................................... 17
CHAPITRE I. LA PRÉPARATION DE LA LOI DE FINANCES .............................................................................. 17
Section I. La préparation administrative du projet de loi de finances ..................................................................... 17
§ 1. Les principales phases d’élaboration du projet de loi de finances ................................................ 17
A. Les acteurs impliqués ............................................................................................................................................................................................................17
1. Le rôle déterminant du ministère des finances et de ses services ................................................. 17
2. Les autres acteurs du Gouvernement..................................................................................................18
B. Les différentes étapes de la préparation du projet de loi de finances ........................................................................................................... 19
1. Le cadrage général (janvier à février) .................................................................................................. 19
2. La concertation ministérielle (février à avril) .................................................................................. 19
3. Les réunions de restitution et la détermination des plafonds (mai à juin) ............................... 20
4. L’établissement définitif du projet de loi de finances (juillet à septembre)............................. 20
§ 2. Les techniques d’évaluation des masses budgétaires (recettes et dépenses) ........................... 20
A. L’évaluation des recettes .....................................................................................................................................................................................................21
B. La détermination des dépenses .........................................................................................................................................................................................21
- Page 64 sur 67 –
1. L’évaluation traditionnelle .................................................................................................................... 21
2. Les techniques nouvelles ....................................................................................................................... 22
Section II. La participation du Parlement à l’élaboration de la loi de finances....................................................... 25
§ 1. L’information du Parlement ................................................................................................................... 25
A. Les documents de programmation pluriannuelle .................................................................................................................................................25
B. Le recours à d’autres documents d’information ....................................................................................................................................................25
§ 2. La tenue d’un débat d’orientation budgétaire .................................................................................. 26
A. Le débat, une aide politique à la préparation du budget ...................................................................................................................................26
B. La portée du débat d’orientation budgétaire...........................................................................................................................................................26
Section III. Les principes structurant l’élaboration de la loi de finances (réservé) ................................................ 29
CHAPITRE II. L’ADOPTION DE LA LOI DE FINANCES .................................................................................... 31
Section I. Le vote de la loi de finances ....................................................................................................................... 31
§ 1. La forme de présentation de la loi de finances ................................................................................... 31
A. La loi de finances proprement dite .................................................................................................................................................................................31
B. Les documents annexes ........................................................................................................................................................................................................ 32
1. Le rapport relatif aux prélèvements obligatoires............................................................................. 32
2. Le rapport économique et financier ................................................................................................... 32
3. Les annexes explicatives ....................................................................................................................... 32
4. Les annexes générales ............................................................................................................................ 32
§ 2. Les caractères généraux de la procédure budgétaire ...................................................................... 33
A. Les délais d’adoption stricts ............................................................................................................................................................................................ 33
1. Le calendrier normal ............................................................................................................................... 33
a. Les conditions du dépôt du projet de loi de finances ............................................... 33
b. Les conditions de l’examen du projet de loi de finances .......................................... 33
c. Les computations de délais........................................................................................ 34
2. L’éventualité d'un retard concernant l’adoption de la loi de finances....................................... 34
a. L’hypothèse d’un retard d’origine parlementaire (art. 91 de C. togolaise) .............. 34
b. L’hypothèse d'un retard d’origine gouvernementale ............................................... 34
c. L’hypothèse d’une loi de finances déclarée non conforme à la Constitution ........... 35
B. Le vote de la loi de finances ...............................................................................................................................................................................................35
1. L’examen du projet par les commissions parlementaires .............................................................. 35
2. La discussion en séance publique suivie de vote ............................................................................. 36
§ 3. La limitation des pouvoirs du Parlement ........................................................................................... 37
A. Les irrecevabilités.................................................................................................................................................................................................................. 37
1. L’interdiction des cavaliers budgétaires ............................................................................................ 37
2. La limitation du droit d’amendement à incidence financière ...................................................... 37
B. Le vote contraint par le Gouvernement...................................................................................................................................................................... 38
1. Le vote bloqué (art. 44-3, C) ................................................................................................................. 38
2. L’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur un texte (art. 49-3, C).................. 38
Section II. Le contrôle juridictionnel de la loi de finances........................................................................................ 40
§ 1. Le contrôle classique de la constitutionnalité des lois de finances (réservé) ...........................40
§ 2. Le nouveau contrôle spécifique de la sincérité des lois de finances(réservé) ..........................40
PARTIE II. LA MISE EN ŒUVRE DE LA LOI DE FINANCES ............................................ 42
CHAPITRE I. L’EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCES .................................................................................. 42
- Page 65 sur 67 –
Section I. Le processus d’exécution du budget de l'Etat ......................................................................................... 42
§ 1. Les agents d’exécution (au Togo, art. 5 du décret du 29 juillet 2008)........................................42
A. Les ordonnateurs ...................................................................................................................................................................................................................42
1. La notion d’ordonnateur (au Togo, art. 7 du décret du 29 juillet 2008) ....................................42
2. La responsabilité des ordonnateurs ................................................................................................... 43
B. Les comptables publics ........................................................................................................................................................................................................ 43
1. La notion de comptable.......................................................................................................................... 43
2. La responsabilité des comptables ....................................................................................................... 43
§ 2. Les opérations d’exécution ................................................................................................................... 44
A. L’exécution des dépenses ....................................................................................................................................................................................................44
1. Les missions de l’ordonnateur ............................................................................................................. 44
2. Le rôle du comptable : le paiement .....................................................................................................45
B. L’exécution des recettes .......................................................................................................................................................................................................45
1. Les missions de l’ordonnateur .............................................................................................................. 45
2. Le rôle du comptable..............................................................................................................................46
Section II. Les formes d’exécution de la loi de finances .......................................................................................... 48
§ 1. L’exécution administrative..................................................................................................................... 48
§ 2. L’exécution économique et financière ................................................................................................ 48
CHAPITRE II. LE CONTRÔLE DE L’EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCES....................................................... 50
Section I. Le contrôle administratif ............................................................................................................ 50
§ 1. Le contrôle sur les ordonnateurs .................................................................................................................................................................................50
A. Le contrôle financier.............................................................................................................................. 50
1. Les autorités chargées du contrôle financier ............................................................ 50
2. Les missions des autorités de contrôle financier ...................................................... 50
B. Le contrôle exercé par les comptables ................................................................................................51
§ 2. Le contrôle sur les comptables ......................................................................................................................................................................................52
A. Le contrôle exercé par l’Inspection générale des Finances .......................................................... 52
B. Le trésorier-payeur général .................................................................................................................. 52
Section II. Le contrôle parlementaire ......................................................................................................... 54
§ 1. Le contrôle en cours d’exécution (au Togo, art. 74 de la LOLF) ................................................................................................................54
A. Les questions des parlementaires.......................................................................................................54
B. Les commissions des finances des Assemblées................................................................................ 54
§ 2. Le contrôle a posteriori ....................................................................................................................................................................................................54
A. La loi de règlement (au Togo, art. 49 de la LOLF) .........................................................................54
B. Le régime juridique de la loi de règlement ........................................................................................ 55
Section III. Le contrôle juridictionnel ........................................................................................................ 57
§ 1. La Cour des comptes...........................................................................................................................................................................................................57
A. Le contrôle juridictionnel des comptes des comptables publics ................................................ 57
B. Le contrôle non juridictionnel de la gestion .................................................................................... 58
§ 2. La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) ................................................................................................................................59
A. Les justiciables de la CDBF .................................................................................................................. 59
B. Les infractions sanctionnées par la CDBF ........................................................................................ 59
C. Les sanctions prononcées par la CDBF ............................................................................................. 60
CONCLUSION (RÉSERVÉE) .................................................................................... 62
- Page 66 sur 67 –
BIBLIOGRAPHIE INDICATIVE ................................................................................ 63
TABLE DES MATIÈRES .......................................................................................... 64
- Page 67 sur 67 –

Procedure Budgetaire

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UNIVERSITÉ DE LOMÉ

SCIENCES JURIDIQUES, POLITIQUES ET DE L’ADMINISTRATION

AFO SABI Kasséré,

DISPONIBILITÉ SUR RESCOUL

L’argent est le nerf de la guerre, dit-on souvent. Ce dicton se vérifie

La confusion couramment faite entre les notions centrales de « budget » et de « loi

SECTION I. BUDGET ET LOI DE FINANCES

A. Les notions classiques

1. Décret du 31 mai 1862 sur la comptabilité publique : article 5

2. Le décret - loi du 19 juin 1956 : article 1er

« Le budget de l’Etat (exclu donc le budget des autres collectivités publiques)

1. La LOLF (française) du 1er août 2001 (art. 1er)

La LOLF qui vise, notamment, à améliorer l’efficacité de la dépense publique par

2. La LOLF (togolaise) du 27 juin 2014 de transposition d’une directive de l’UEMOA

§ 2. LA DISTINCTION NÉCESSAIRE ENTRE LOI DE FINANCES ET BUDGET

La loi de finances « détermine », elle ne se borne plus à prévoir et à autoriser. La loi

SECTION II. LE POUVOIR FINANCIER DANS L’ETAT

§ 1. LA CONSÉCRATION DES POUVOIRS FINANCIERS DU PARLEMENT

A. Les textes consacrant la compétence du Parlement

1. Le principe du consentement à l’impôt

2. L’interprétation des textes

L’interprétation résultant de l’ensemble des textes rappelés ci-dessus confirme

B. Limitation du pouvoir d’initiative du Parlement en matière financière

§ 2. LES POUVOIRS FINANCIERS DU GOUVERNEMENT

• rôle essentiel dans la préparation des décisions financières ;

A. En ce qui concerne la préparation des décisions financières

• En matière fiscale : l’initiative est soit parlementaire soit gouvernementale. Mais

B. Le pouvoir réglementaire financier du gouvernement

• En matière fiscale : le gouvernement dispose d’un pouvoir de décision propre

C. S’agissant de l’exécution des décisions financières

• En matière fiscale : l’exécution de la loi et des mesures réglementaires est

La prise de décision budgétaire repose sur un processus à la fois technique et

La préparation du budget, donc de la loi de finances, est un exercice complexe

SECTION I. LA PRÉPARATION ADMINISTRATIVE DU PROJET DE LOI DE FINANCES

§ 1. LES PRINCIPALES PHASES D’ÉLABORATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES

Plusieurs acteurs sont impliqués dans les différentes étapes de la préparation

A. Les acteurs impliqués

1. Le rôle déterminant du ministère des finances et de ses services

En droit financier, le ministre du budget ou de l’économie et des finances joue un

2. Les autres acteurs du Gouvernement

La préparation du budget de l'Etat peut être décomposée en plusieurs étapes : le

1. Le cadrage général (janvier à février)

En France, la stratégie d’ensemble d'un projet de loi de finances se fonde sur un

2. La concertation ministérielle (février à avril)

Pendant la période de février à avril, sur la base de la lettre de cadrage du Premier

3. Les réunions de restitution et la détermination des plafonds (mai à juin)

Au mois de mai, le ministre du budget communique au Premier ministre les résultats

4. L’établissement définitif du projet de loi de finances (juillet à septembre)

La répartition des crédits étant arrêtée, il s’agit, à partir du mois de juillet, de

§ 2. LES TECHNIQUES D’ÉVALUATION DES MASSES BUDGÉTAIRES (RECETTES ET

Jusqu’en 1938 l’évaluation des recettes s’effectuait de manière forfaitaire selon la

B. La détermination des dépenses

En France, l’article 31 de l’ordonnance de 1959 opérait une distinction au sein des

2. Les techniques nouvelles

Si la préparation du budget relève toujours, pour l’essentiel du seul pouvoir exécutif,

Les parlementaires sont informés par les documents de programmation

A. Les documents de programmation pluriannuelle

B. Le recours à d’autres documents d’information

Il s’agit d’abord du rapport définissant l’équilibre économique et financier, les

A. Le débat, une aide politique à la préparation du budget

B. La portée du débat d’orientation budgétaire

Le débat d’orientation budgétaire doit permettre au parlement de participer

L’essentiel de la session d’octobre est consacré à la discussion du projet de loi