UNIVERSITE DE LUBUMBASHI

FACULTE DE DROIT
B.P. 1825
RD.Congo

COURS DE FINANCES
PUBLIQUES

Professeur MATONA PHEMBA Guy

Tél : +(243) 97 735 7167

ANNEE ACADEMIQUE 2021- 2022

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PLAN DU COURS

0. Objet de l’enseignement
1. Introduction

Chapitre I. : Le Budget Public

Chapitre II. : Les principes budgétaires

Chapitre III.: L’élaboration du budget de l’Etat

Chapitre IV : Le vote, l’Adoption et la promulgation de la loi des Finances de l’année

Chapitre V : Le Processus de l’exécution du budget de l’Etat

Chapitre VI : Le contrôle de l’exécution de la loi de Finances

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BIBLIOGRAPHIE

1. BAKANDEJA WA MPUNGU (Grégoire,), Les Finances Publiques, pour une

meilleure gouvernance économique et financière en République Démocratique du
Congo, édition Larcier, Belgique, 2006.
2. KITOPI KIMPINDE (Adalbert), Cours des Finances Publiques, Lubumbashi,
2011-2012.
3. Adam Françoise, Olivier Ferrand et Rémy Rioux, Finances Publiques, 2e
édition revue et mise à jour, édition, Presse de Sciences Po et Dalloz, Paris
2007.
4. MOVA SAKANYI (Henri), La science des finances publiques, éd. SAFARI,
Kinshasa, 2000,
5. LALUMIERE (Pierre), Les finances Publiques, Librairie Armand Colin, Paris,
1976 ;
6. BOUVIER (M), ESCLASSAN (MC) et LASSALE (J.P), Finances publiques, Paris,
L.G.D.J, 6e édition, 2002 ;
7. LA FERRERE (A), Finances Publiques, les notices, Paris, édition, Biadec 2000 ;
8. MUZELLAC, les finances publiques, Paris 2010.
9. Laïc Philip, Finances publiques, cujas, paris 1992
10. Charles HORNGREN, Almoor BHIMANI, Srikant DAKAR, George FOSTER,
Contrôle de gestion budgétaire, Nouveaux Horizons, 4ème, édition, Franc,
2014.
11. Fabrice Carlier, Réussir la ma première Élaboration de budget, Studrymapro,
Paris 2012.
12. Maria Lucia Fattorelli, Audit Citoyen de la Dette Publique Expérience et
Méthodes, Cetim, Genève, 2015.
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COURS DES FINANCES PUBLIQUES

I. INTRODUCTION
1. Objet du Cours

Les Finances Publiques sont aujourd’hui au premier plan de l’actualité

tant nationale qu’internationale. Le SHUTDOW Américain (2019) illustre bel et bien
la primauté des Finances Publiques sur toute la vie nationale.

On le sait : les Finances Publiques fondent la substance des

pouvoirs politiques et elles constituent en cela un instrument privilégié
d'analyse et de création des institutions. Elles ont d'ailleurs à plusieurs reprises
dans l'histoire joué un rôle majeur dans le processus de formation et de
transformation de l'État, se situant ainsi à l'origine de la démocratie.

Comme on peut le constater les finances publiques sont au cœur non

seulement de la naissance des États, mais aussi de leurs mutation.

L'état subit aujourd'hui des transformations d'ampleur en particulier

sous l'effet de la reforme budgétaire qui est l'une de caractéristiques fortes
de la période contemporaine.

La gestion publique de l'Etat, dans le monde entier entre dans une

nouvelle ère marqué du sceau de la performance. Et cette nouvelle gestion
publique se déroule sur la base d'une adaptation au secteur public des modes
de gestion de l'entreprise.

La nouvelle gouvernance financière publique pousse en avant de

l'action publique une rationalisation de la gestion publique et une recherche
de performance. Plus précisément, la logique d'une gestion publique axée vers un
résultat.

Cette transformation s'inscrit par ailleurs dans le cadre du

développement d'une économie cognitive, c'est à dire d'une économie dans
laquelle la croissance, le savoir, la compétence, la créativité, l'intelligence,
sont essentiels et constituent une sorte de nouvelle matière première.

De nombreux observateurs ont relevé combien il pouvait être

intéressant d'appliquer le modèle mandant- mandataire à la relation entre les
citoyens et leur gouvernement.

L'application de ce modèle implique l'hypothèse que le gouvernement

tient sa légitimité et son pouvoir de ceux-là mêmes qu'il gouverne et que sa
première et principale préoccupation est de servir les intérêts de l'électorat.
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C'est là un processus inéluctable qui fait du budget de l'État tout

d'abord un contrat entre mandant-mandataire mais aussi un contrat entre
mandataires (gouvernants) eux-mêmes. Ils doivent avoir un sens de
responsabilité qui les pousse à vouloir atteindre coûte que coûte leurs
objectifs.

Fondamentalement, le budget de l'État est à la fois révélateur et

reflet de la vie sociétale d'une nation.

La transparence budgétaire doit désormais se vérifier à chaque étape du

processus budgétaire qu'il s'agisse de la formulation de la stratégie de la
présentation du budget ou de la production des comptes (une clarification des
comptes).
Toute bonne politique doit s’appuyer sur une connaissance
approfondie, à la fois théorique et empirique, des ressorts qui la sous-tendent.
Le débat d’idées, lorsqu’il est riche des savoirs accumulés par la recherche,
permet de renforce cette connaissance essentielle, et d’améliorer ainsi
l’efficacité et la pertinence des politiques publiques, loin de tout dogmatisme.

Ce sont donc là des défis renouvelés qui font des Finances Publiques
une passion pour les acteurs politiques et un enjeu du pouvoir d’État.
La matière est réputée difficile, et très complexe.

C’est pourquoi, l’objet de cet enseignement est d’éclairer les lanternes

de l’étudiant en lui donnant une vision transversale des finances publiques et aussi,
l’amener à une compréhension globale de la gouvernance financière publique .
L’enseignement vise ainsi à exposer les principaux concepts des
finances publiques afin de doter l’étudiant d’un outil d’initiation et de décryptage de
la gestion publique.
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2. Évolution et Élargissement des finances publiques

Les finances publiques sont d’une manière générale, à l’origine de toute

transformation s’opérant dans toute société moderne. Elles sont, en réalité, ce
thermomètre qui en indique le niveau de vie, et au même moment, le niveau de
développement de cette nation. On est là, en réalité, devant « un véritable fait de
société » puisqu’il convient de remarquer que c’est justement de ces finances
publiques que dépend la vitalité de toute organisation institutionnelle de chaque
pays. « Comme on peut le constater, les finances publiques sont au cœur non
seulement de la naissance des États, mais aussi de leurs mutations »1.

Donc, naturellement, toute évolution idéologique des finances publiques

entraîne, ipso- facto, un mouvement de changement conceptuel des institutions
étatiques modernes. Et, cela se vérifie effectivement, parce que l’institution
parlementaire, par exemple, exerce une influence exiguë sur les finances publiques
selon qu’on est dans un régime démocratique ou totalitaire. C’est pourquoi il est, à
notre avis, essentiel de soutenir que « l’histoire politique trouve souvent un reflet
fidèle dans l’évolution du droit des finances publiques ». Il n’en reste pas moins que
le problème est aussi un intéressant éclairage.

En matière budgétaire, la prise ou la solidité de la décision financière

dépend largement de la conception étatique de ses finances publiques.

Les finances publiques sont aujourd’hui au premier plan de l’actualité.

Le vote du budget par le parlement est un rendez-vous politique majeur,
abondamment commenté.

De nombreuses crises de l’histoire de France ont une origine financière .

Sous l’ancien Régime, les tensions entre le roi et les Parlements portaient très
souvent sur la fiscalité. Au XVIIIe siècle, l’absence d’un système de prélèvement
suffisamment structuré (la perception de l’impôt était déléguée aux fermiers
généraux, très impopulaires) a fragilisé la monarchie et contribué à son
affaiblissement. La Révolution française elle-même a pour origine directe la réunion
des Etats généraux en mai 1789 pour lever l’opposition irréductible des Parlements
à toute modification de la fiscalité. La première décision des États généraux,
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autoproclamés Assemblée nationale, fut de déclarer « nuls et illégaux tous les

impôts existants comme établis sans le consentement de la nation. »

Inversion, l’histoire politique trouve souvent un reflet fidèle dans

l’évolution du droit des finances publiques. Ainsi, la procédure budgétaire de la IIIe
République est l’expression de la puissance du Parlement.

Il apparait ainsi en toute évidence que la vie d’une nation est assujettie
à la santé de ses finances publiques. Mais, il est aussi vrai que l’Etat reste l’acteur
principal de ses finances publiques en jouant un rôle déterminant dans la genèse et
l’accomplissement de l’action publique

Le développement d’une nation est lié aux choix des stratégies adoptées
en ressources comme en dépenses par l’entité concernée .

C’est ainsi qu’on peut dire que l’outil de prévision et d’action de l’Etat
reste son budget national.

3. Définition et caractères des finances publiques

On peut considérer que les finances publiques ont pour objet l’étude des
problèmes financiers des personnes publiques.

Les finances publiques étudient les problèmes relatifs aux dépenses et aux
ressources des personnes et des organismes publics. Elles constituent, donc, l’une
des branches du droit public.

En effet, les finances publiques font appel aussi bien au droit

constitutionnel qu’au droit administratif ou qu’au droit international public.

D’un point de vue juridique, on définit parfois les finances publiques

comme la discipline ayant pour objet l’étude des règles et opérations
relatives aux deniers publics.

Cette conception se retrouve dans la définition de Gaston Jèze : « les

finances publiques étudient les moyens par lesquels l’Etat se procure les
ressources nécessaires à la couverture des dépenses publiques et en répartir
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la charge entre tous les citoyens ». L’accent était ainsi mis sur le problème du
financement de dépenses et des seules dépenses de l’Etat.

Après la crise économique de 1929, on va voir, au contraire, se

développer une conception économique des finances publiques. Les idées de
Keynes, le développement de l’intervention de l’Etat ont amené à faire une place
de plus en plus importante aux aspects économiques des finances publiques.

« L’étude des moyens par lesquels l’Etat cherche à réaliser, en même

temps que la couverture des dépenses publiques par les ressources publiques,
des interventions dans le domaine économique et social ». On s’est intéressé à
des problèmes qui, jusque-là avaient été négligés, tels que les effets productifs (ou
improductifs) des dépenses publiques, le rôle de l’équilibre (ou du déficit)
budgétaire sur la situation économique, les effets du prélèvement fiscal sur le
comportement des agents économiques, etc.

Après la Deuxième Guerre Mondiale, les finances publiques françaises ont

été marquées par une véritable explosion des dépenses de protection sociale,
laquelle s’est traduite par un développement considérable des cotisations sociales.

En définitive, une conception sociologique des finances. Cette

discipline, écrit P. Lalumière, correspond désormais à « l’étude des décisions et
des moyens d’exécution par lesquels les gouvernants assurent la répartition
entre les groupes sociaux et charges publiques résultant de la gestion
administrative et du développement économique et social de l’ensemble
national ».

Cette conception sociologique permet de mettre davantage l’accent sur

l’élaboration des choix financiers et sur les résistances et les conflits que les
décisions financières entraînent souvent.

Cette évolution n’a fait qu’accentuer le caractère pluridisciplinaire des

finances publiques. Il n’est plus possible, aujourd’hui, de traiter du budget de l’Etat
sans évoquer les comptes de la Nation, la politique conjoncturelle ou la
planification. L’influence économique des décisions financières prises par le
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pouvoir central est trop importante pour que l’on puisse ignorer la dimension
économique des finances publiques.

Cette matière soulève également des problèmes politiques : que de crise

politiques, de révoltes et même de révolutions trouvent leur origine dans des
décisions financières des gouvernants !. L’inscription ou la réduction de crédits
au budget de l’Etat, la modification du régime ou du taux d’un impôt, la création
d’un nouvel impôt, ne peuvent être envisagées uniquement d’un point de vue
juridique.

La matière des finances publiques constitue ainsi une matière

pluridisciplinaire par excellence.

4. LE DOMAINE DES FINANCES PUBLIQUES

Pour mieux saisir la portée du domaine des finances publiques, nous

allons distinguer :

I. FINANCES PUBLIQUES ET FINANCES DE L’ETAT

L’Etat n’est pas la seule personne publique qui gère ses dépenses et ses
recettes et qui a à résoudre des problèmes financiers. Il ne faut pas assimiler tout
ce qui est public à l’Etat qui n’est que l’une des multiples personnes morale
de droit public. L’étude des finances publiques, c’est également l’étude des
finances des collectivités territoriales, des finances des établissements publics qui
sont dotés d’une autonomie juridique et financière, des finances des
entreprises publiques, des problèmes financiers des organismes publics
internationaux.

Si la confusion entre finances de l’Etat et finances publiques est si

fréquente, c’est parce que l’autonomie financière des autres collectivités et
organismes publics est souvent imparfaite. Les collectivités territoriales, les
établissements publics, de nombreuses entreprises publiques font fréquemment
appel à l’aide financière de l’Etat si bien, qu’en fait, il n’y a pas toujours de
véritable autonomie financière au niveau de ces différentes personnes et
organismes publics. Des dépenses de la protection sociale (santé, retraite,
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allocations familiales…). Bien qu’il s’agisse de finances gérées souvent par des
organismes privés, il n’est pas possible de les exclure du domaine des finances
publiques, en raison du mode de financement (cotisations obligatoires), du contrôle
qu’exerce l’Etat sur ce secteur et de son intervention fréquente pour en rétablir
l’équilibre financier.

Le domaine des finances publiques recouvre ainsi quatre grands secteurs :

- Celui de l’Etat, financé par l’impôt et, en cas de déficit, par l’emprunt
(secteur étatique).
- Celui des collectivités et établissements publics dotés d’une autonomie
financière dont les dépenses sont financées par des ressources plus variées :
impôts locaux, taxes, aides financières de l’Etat (subventions), emprunts et
ressources propres (secteur décentralisé).
- Celui des organismes à caractère industriel ou commercial qui ont leurs
propres ressources, mais qui sont placés sous le contrôle de l’Etat.
- Enfin, le secteur de la protection sociale dont les dépenses sont
normalement financées par des cotisations obligatoires, mais dont une partie
des ressources tend à se fiscaliser.

Il s’agit de sommes dont la destination ou l’utilisation se trouvent

soumises à des décisions publiques, par opposition à celles qui sont soumises à des
décisions privées. Dès lors, il apparait nécessaire de préciser ce qui distingue les
finances publiques des finances privées, c’est-à-dire des finances des particuliers,
des entreprises privées et des organismes privés non soumis au contrôle public.

II. FINANCES PUBLIQUES ET FINANCES PRIVEES

Les personnes publiques ne sont pas les seules à devoir résoudre des
problèmes financiers. Il en va de même pour les particuliers et les entreprises.
Chacun a des dépenses à effectuer et doit trouver les ressources nécessaires pour
les financer.

Une grande entreprise doit, comme l’Etat, payer le personnel qu’elle

emploie, les bâtiments et terrains qu’elle occupe, les matières premières et les
machines qu’elle utilise, les travaux qu’elle fait exécuter. D’une manière générale,
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lorsque les dépenses deviennent suffisamment nombreuses et importantes, il est

nécessaire d’établir une prévision. « Établir son budget ». Ensuite, il est
indispensable de tenir une comptabilité des dépenses effectuées et des recettes
encaissées. Il faut emprunter provisoirement des fonds, pour pouvoir dépenser sans
attendre la rentrée de toutes les recettes escomptées, ou, parfois, emprunter à plus
long terme pour faire face à des dépenses d’investissement.

En réalité, la gestion des finances publiques s’effectue dans des conditions

très différentes. Les problèmes financiers des personnes publiques se posent et
doivent être résolus d’une toute autre manière que ceux d’un particulier ou
même d’une grande entreprise privée, même si certaines méthodes de gestion
peuvent être identiques, notamment au niveau des collectivités locales.

Ces différences tiennent d’abord à la nature des objectifs poursuivis par

les personnes publiques. Les opérations financières de l’Etat, comme celles de
toutes les collectivités publiques, sont dominées par la notion de service
public. Les personnes publiques déterminent leurs dépenses en fonction d’un
objectif essentiel : la réalisation d’un intérêt collectif.

Les personnes privées effectuent, au contraire, leurs dépenses en

fonction de leurs intérêts particuliers (la satisfaction de besoins personnels en
ce qui concerne les individus, la recherche d’un profit maximum ou la volonté de
dominer le marché, pour les entreprises).

Il résulte de cette différence fondamentale que les notions de coût,

de rendement, qui sont déterminantes pour les affaires privées, ne le sont pas
toujours pour les affaires publiques. L’Etat doit assurer la bonne marche des
services publics, sans prendre en considération les seules conséquences
financières. (Mais cette position mérite une atténuation).

Pour assumer l’ensemble de ses responsabilités, l’Etat est amené à fixer

la plupart de ses dépenses indépendamment des recettes dont il dispose. Cela
est possible car il peut agir par voie de contrainte pour dégager de nouvelles
ressources.

Les différences portent, aussi, sur les moyens et les méthodes utilisés.
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a) L’Etat dispose de moyens de contrainte et de persuasion dont ne

bénéficient pas les personnes privées. Il peut user, en particulier, de
prérogatives exorbitantes pour se procurer des ressources et dont il fait
bénéficier les autres personnes publiques. Son pouvoir d’imposition lui
permet d’obliger les particuliers et les entreprises à verser des fonds
sans aucune contrepartie directe. Sa solvabilité lui permet d’emprunter
plus facilement. Le contrôle qu’il exerce sur la monnaie lui permet d’obtenir
des avances de l’institut d’émission.
b) Les méthodes de gestion ne sont pas les mêmes. Les finances privées sont
soumises, en principe, à un régime de droit privé qui se caractérise par une
assez grande liberté.

Les finances publiques, au contraire, obéissent à un régime de puissance

publique qui, s’il comporte certaines prérogatives pour les personnes publiques, est
aussi un régime beaucoup plus strict.

En effet, l’administration jouit, dans l’exercice de ses attributions

financières, d’une liberté d’action beaucoup moins grande que les personnes
privées.

Le régime est encore plus strict au stade de l’exécution.

D’une part, cela découle du principe de l’autorisation préalable : les

autorités administratives sont, en effet, tenues d’exécuter le budget tel qu’il a été
voté. Il ne leur est pas possible, en principe, de dépenser au-delà de ce qui a été
accepté ou de recourir à des recettes qui n’ont pas été autorisées.

D’autre part, les personnes publiques doivent respecter les règles de

la comptabilité publique. Il ne s’agit pas seulement ici de principes concernant la
matière dont doivent être tenus les comptes, il s’agit de toute une réglementation
qui, en particulier, soumet chaque opération de dépense à une procédure
minutieuse. L’existence d’un contrôle financier préventif, la règle de la spécialité
des crédits, le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables,
constituent des obligations dont on ne trouve pas l’équivalent dans les finances
privées.
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III. L’originalité des finances publiques

Le particularisme des finances publiques viendrait de ce qu’on les

distingue nettement des finances privées ; or l’examen montre que la délimitation
n’est pas si aisée et que l’intérêt de la matière réside dans cette complexité et dans
leur imbrication. Cela en constitue en tout état de cause leur grande originalité.

1. Les éléments de divergence

Les objectifs comme les moyens et les conditions d’action opposent

finances privées et publiques.

a) Au plan des objectifs d’action

Les entreprises privées recherchent le profit maximal, les personnes

privées la satisfaction de leurs besoins personnels. Au contraire, les personnes
publiques tendent à la satisfaction de l’intérêt général . Les notions de coût, de
rendement n’ont pas en principe la même portée pour les unes et les autres.
Déterminantes pour les affaires privées, elles apparaissent secondaires pour les
affaires publiques.

b) Au plan des moyens d’action

Les opérations financières des personnes privées (physiques ou

morales) se fondent sur le contrat, alors que l’Etat met en œuvre des moyens de
contrainte, d’autorité. Le principe de la répartition autoritaire des ressources régit
la gestion des finances publiques. Au-delà de son pouvoir d’imposition, l’Etat
contrôle le crédit (facilités d’emprunts, avantages dérogatoires à la souscription de
bons du Trésor…) mais plus la monnaie.

c) Au plan des conditions d’action

L’Etat n’est pas limité dans ses ressources, il évalue d’abord ses
dépenses dont certaines sont inévitables (justice, défense, police…) et détermine
ensuite les moyens de les couvrir ; il peut, au contraire du particulier, dépenser
plus qu’il ne recouvre et recourir à la contrainte. Par ailleurs, l’Etat est enfermé
dans un cadre comptable strict ; un régime juridique parfois tatillon, toujours
contraignant, précise la réalisation des opérations de dépenses et des recettes :
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autorisation préalable, séparation des ordonnateurs et des comptables, multiplicité

des contrôles a priori et a posteriori… Enfin, les responsabilités de la puissance
publique sont plus étendues mais plus diffuses, car il n’y a pas de sanction précise
à sa gestion comme la faillite dans le secteur privé ; un Etat moderne ne peut plus
être acculé à la banqueroute, la situation récente de la Grèce en constitue un très
bon exemple.

2. Les éléments de convergence

Au triple point de vue évoqué plus haut, objectifs, moyens et conditions

d’action, des convergences se dégagent.

a) Au plan des objectifs d’action

L’accroissement de ses dépenses incite de plus en plus l’Etat à se

préoccuper des problèmes de coût et de rendement. « A défaut de dépenser plus », il
lui faut « dépenser mieux ». Cette approche qui concernait jusqu’alors la sphère des
entreprises et services publics spécifiquement (existence d’un Comité central
d’enquête sur le coût et le rendement des services publics depuis 1946…) devient la
règle au sein de toutes les administrations et n’est plus la loi spécifique du secteur
privé. La mise en œuvre de l’évaluation des politiques publiques vient renforcer
cette tendance.

b) Au plan des moyens d’action

La politique financière inspirée par un néolibéralisme a conduit à un

désengagement du Trésor et à l’harmonisation de ses conditions de concurrence
avec les banques : le taux d’intérêt servi n’est plus fixé unilatéralement, mais
résulte de la situation du marché monétaire. Aujourd’hui l’Etat va chercher sur les
marchés financiers comme le font les entreprises privées les moyens de financer son
action par le recours à l’emprunt auprès des différents investisseurs nationaux et
internationaux, privés ou publics.

c) Au plan des conditions d’action

On constate que la nature du contrôle évolue ; il ne s’agit plus

seulement d’un contrôle de la régularité des opérations (l’agent a-t-il respecté ou
non l’ensemble des règles édictées ?), mais d’un contrôle de la qualité de la gestion,
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c’est-à-dire qu’il convient d’apprécier l’efficacité de la gestion (notion chère au

secteur privé).

Ces incertitudes de frontière entre finances privées et publiques ne

contribuent pas à une définition aisée de ces dernières. Force est de constater
récemment un alignement relatif mais progressif de celles-ci sur les finances
privées, pour ne pas poser la question de leur altération.

On peut à ce sujet observer que la loi n° 18/010 du 09 juillet 2018

Modifiant la loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques en
République Démocratique du Congo prône dans son exposé des motifs un budget
fondé sur une logique des résultats au moyen des budgets-programmes. En d’autres
termes, le budget de l’Etat qui est en réalité un budget de moyens bascule vers un
budget de résultats par cette nouvelle pratique orientée vers une obligation de
résultats pour la réalisation des objectifs de développement.

IV. Le Domaine des finances publiques

C’est dans les ouvrages de Gaston Jèze que l’on trouve l’exposé le plus
remarquable des théories financières classiques. Les finances publiques y sont
définies comme une « science des moyens par lesquels l’Etat se procure et utilise
les ressources nécessaires à la couverture des dépenses publiques, par la répartition
entre les individus des charges qui en résultent ».

En effet, pour assurer le fonctionnement de l’appareil étatique, des

crédits sont nécessaires ; ceux-ci devant notamment assurer le paiement des agents
de la Fonction Publique (militaires, gendarmes, magistrats, enseignant et agent de la
territoriale), des fournisseurs de biens et services à l’Administration publique, etc.

Il est évident qu’à cette époque, cette conception des finances publiques
était la conséquence du rôle assigné à l’Etat par les théories économiques
classiques : pour les partisans de l’Etat libéral du XIXème siècle, tel que Léon Say,
Adam Smith ou Gaston Jèze, il était indispensable de limiter au minimum les
activités de l’Etat, les confiner autant que possible dans les tâches traditionnelles de
police, de l’armée et de la diplomatie ; le reste devant être abandonné à l’initiative
privée, à la libre concurrence et aux lois du marché . Le but des finances publiques
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se résumait ainsi à fournir à l’Etat les ressources nécessaires pour couvrir les
charges découlant des tâches d’administration générale et de souveraineté (armée,
police, diplomatie et justice).

Pour couvrir ces dépenses, l’Etat va se créer des ressources, grâce aux
prélèvements opérés sur les citoyens, sur leurs biens. La technique généralement
utilisée, c’est évidemment l’impôt, qui est un prélèvement forcé de l’Etat sur les
revenus ou la fortune des particuliers, personnes physiques ou morales .

Au fil des années, et surtout après la dépression économique des

années 30 ; l’on a assisté à un accroissement de l’intervention de l’Etat dans les
domaines économique et social. Les dépenses publiques se sont accrues, reflétant
une évolution profonde du rôle de l’Etat.

La politique économique et sociale de l’Etat moderne, dont les finances

publiques ne constituent qu’un des aspects, a pour but d’établir un équilibre social
complet, une sorte de plein équilibre qui dépasse, en l’englobant, la veille notion
d’équilibre budgétaire. Selon l’expression lapidaire de Maurice Duverger, « équilibre
de la production et des échanges, équilibre de la répartition des biens et des risques
sociaux, équilibre de la monnaie et des prix, équilibre général du développement de
la nation : tels sont les buts essentiels de l’intervention par des techniques
financières en particuliers ».

Même les Etats-Unis d’Amérique, considérés comme champion du

libéralisme, n’ont pas été épargnés. Le mouvement d’interventionnisme étatique
inauguré dans le cadre du « New Deal » par le gouvernement de Franklin Roosevelt,
a été poursuivi et consolidé.

L’évolution du rôle de l’Etat a abouti à l’élargissement conséquent du

domaine de la science des finances publiques : l’idée classique de couverture des
dépenses par une égale répartition de leur poids entre les citoyens n’est toutefois
pas mise en cause ; mais, les Finances modernes : s’intéressent de plus en plus à
réaliser une intervention accrue de l’Etat en matière économique, sociale et
politique, par le mécanisme de la dépense publique.
 16

Il s’ensuit que désormais, la notion de finances publique comprend

deux domaines, d’une part, l’étude de l’usage des moyens financiers en vue
d’assurer la couverture des dépenses publiques et d’autre part, l’analyse de leur
utilisation dans un but interventionniste (action de l’Etat sur les activités privées) .

C’est ainsi que le Professeur Paul Marie GAUDEMET a pu dire des

Finances Publiques qu’elles ont pour objet « l’étude des règles et des opérations
relatives aux deniers publics ».

Les caractères pluridisciplinaires des finances publiques.

En réalité, les finances publiques constituent une « science carrefour »

au regard du processus éminemment déterminant que constitue chaque année
l’adoption du budget pour l’Etat, mais plus généralement pour toute entité
publique. Pour en saisir toutes les dimensions, il est indispensable de combiner
différentes perspectives et phénomènes.

L’approche juridique est bien entendu fondamentale. Pour l’essentiel, le

droit des finances publiques est une composante du droit public. Toutefois, le droit
privé n’est pas absent, dans la mesure où une partie des acteurs des finances
publiques sont des organismes de droit privé (entreprises publiques, sociétés
d’économie mixte, caisses locales de sécurité sociale, etc.

1. Les phénomènes juridiques

Historiquement au niveau de l’Etat, c’est par le contrôle du budget que

s’est affirmé le droit de contrôle politique du Parlement. Aujourd’hui encore, la
discussion du budget au Parlement est prétexte à examen de l’ensemble de la
politique gouvernementale. Dans son allocution de clôture du 20 décembre 1974,
M. Poher, président du Sénat de France, rappelait déjà en son temps que : « le débat
budgétaire est l’instant privilégié où le Parlement peut exercer la plénitude de son
contrôle sur l’action du gouvernement et sur les administrations de l’Etat. Les
membres du gouvernement doivent défendre leur budget, répondre aux questions qui
leur sont posées, subir l’assaut des rapporteurs de la commission des finances et
des commissions spécialisées. Il faut bien dire que si ce débat n’existait pas, il
serait bien difficile de contraindre le gouvernement à s’expliquer sur sa politique ».
 17

2. Les phénomènes politiques

Les choix du gouvernement sont mieux décelés dans le budget. Ici les
choix politiques ne peuvent être dissimulés. Privilégie-t-on l’impôt sur le revenu des
ménages ou l’impôt sur les sociétés ? L’impôt sur les salariés est-il favorisé par
rapport à l’impôt sur les non-salariés ? Quel type de dépenses est jugé prioritaire :
éducation nationale, action sociale, défense nationale ? Quelle est la part des
dépenses assumées par les personnes publiques et celle laissée au secteur privé ? A
travers le budget, les résultats de l’action des groupes de pression peuvent être
quantifiés. Le budget n’est-il pas le meilleur indicateur de celui de l’indépendance
réelle des Etats les uns par rapport aux autres ? En un mot, la lecture des
documents financiers permet de déterminer la pression que subit et qu’exerce un
régime politique.

3. Les phénomènes économiques

Nul ne songe plus à négliger les aspects économiques des finances

publiques. Les effets productifs de dépenses, l’impact de l’équilibre ou plus
certainement encore du déséquilibre du budget sur la conjoncture, les conséquences
du prélèvement fiscal sur l’économie… constituent autant de données qui
infléchissent l’élaboration du budget. L’interaction du budget et de l’économie n’est
plus à démontrer : les structures économiques ainsi que la conjoncture
conditionnent les finances publiques, alors que celles-ci se présentent comme un
moyen efficace d’influencer celles-là.

4. Les phénomènes sociaux

Plusieurs sciences sociales enrichissent la science des finances

publiques. L’histoire montre que le passé hypothèque de la vie financière, le lent
glissement des systèmes fiscaux est une évidence, le rôle des finances publiques
a souvent été déterminant dans le déclenchement des révolutions. La
sociologie elle-même éclaire les finances publiques lorsqu’elle révèle que les
mécanismes financiers ne sont pas des créations arbitraires des régimes
politiques, mais reflètent des structures sociales et un certain rapport de
forces entre les divers groupes sociaux.
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PREMIER CHAPITRE : LE BUDGET PUBLIC

SECTION 1 : NOTION DE BUDGET PUBLIC

Le budget public peut être défini de différentes manières mais toutes

recouvrent une même réalité.

Le budget est compris comme étant « l’acte par lequel son prévues et
autorisées les recettes et les dépenses de l’Etat et des autres services que les lois
assujettissent aux mêmes règles ».

C’est donc une prévision ou un état prévisionnel des dépenses et des

recettes futures. Les budgets publics sont les budgets de l’Etat et des autres
collectivités publiques à savoir les Provinces, les villes, les communes, les chefferies
et secteurs.

Par opposition aux budgets publics, les budgets privés sont ceux des
particuliers et des entreprises privées. Tel que défini ci-dessus, le budget public
comprend deux volets : les dépenses d’une part et les recettes d’autre part.

Mais il existe une variété de budgets publics.

Les différentes catégories des Budgets Publics

Pour rendre compte de la différenciation entre les divers budgets

publics, il sied de remonter aux éléments de l’évolution historique des
finances publiques. Ainsi, on y percevra que le budget joue des rôles différents
selon qu’il s’agit des finances classiques ou des finances modernes. Sa présentation,
son contenu, son volume, etc… s’en trouvent complètement modifiés.

1. Le Budget dans la conception classique

Le terme « classique » désigne la période au cours de laquelle des finances

publiques se caractérisent par une grande stabilité, une certaine cohérence
et une profonde adhésion des hommes politiques de l’époque aux règles
financières.
 19

Le système financier va se développer et s’appliquer de façon satisfaisante

jusqu’à la première Guerre mondiale. La période « classique » recouvre donc un
siècle (1815 – 1914). Les règles du droit public financier s’appliquent dans le
cadre d’un régime libéral et parlementaire. Elles se justifient de limiter les
moyens d’action du gouvernement et de permettre un contrôle toujours plus poussé
de l’exécuter. L’autorisation des dépenses et des recettes, c’est-à-dire le vote du
budget, apparait, en effet, comme l’élément essentiel du contrôle parlementaire.

Deux traits caractérisent cette époque : le développement du régime

parlementaire et la prédominance du libéralisme.

LA PREPONDERANCE DE L’IDEOLOGIE LIBERALE

Tout groupe social, dominant secrète inévitablement une idéologie, c’est-à-

dire un ensemble de croyances qui lui servent d’instrument de combat vis-à-vis des
autres groupes sociaux. Aux XVIIe et XVIIIe siècle, la plupart des gouvernements
européens avaient pratiqué une politique de contrôle autoritaire des activités
économiques : ils fixaient les prix, les salaires, les règles d’apprentissage, taxaient
les importations. Toutes ces réglementations avaient fini par ralentir le mouvement
des affaires et freinaient le développement des industries nouvelles. C’est contre ce
système, qualifié de « mercantilisme », que s’insurge le bourgeoisie et que se
développe l’idéologie libérale en s’appuyant sur les thèses économiques des
physiocrates et la fameuse formule : « Laissez passer, laissez passer, le monde va
de lui-même ». L’Etat doit laisser l’industrie et le commerce se développer avec
une entière liberté.

Le libéralisme fait confiance à l’individu, à sa vertu, à son travail, son

initiative et son ingéniosité.

L’expansion industrielle notamment, en favorisant le profit, provoquera

une demande de main-d’œuvre qui assurera l’élévation des salaires. Il faut laisser
jouer la loi de l’offre et de la demande, la libre concurrence. Le capitalisme libéral
considère le profit comme le motif essentiel du progrès économique, la
concurrence comme la loi suprême de l’économie, la propriété privée des
biens de production comme un droit absolu.
 20

Le libéralisme de cette époque, est une doctrine orgueilleuse parce que,

n’accordant confiance qu’à l’individu, elle rejette toute autorité extérieure.

Quatre piliers supportent l’édifice libéral, rappelle M. Flamant :

- Le premier est l’intérêt personnel : pour les libéraux, l’homme est un être
égoïste et rationnel. S’il est égoïste c’est parce qu’il est surtout préoccupé par
ce qui contribue à son propre avantage, que ceci se traduise en bien être, en
sécurité ou en pouvoir.
- En second lieu, l’homme est considéré comme rationnel parce qu’on le
suppose capable de détecter où se trouve son avantage.
- C’est la liberté qui garantit que la concurrence jouera effectivement. La
loi suprême est la demande finale : enfin, tout ceci comporte une sanction.
- La responsabilité ; c’est le complément indispensable. Si l’on est totalement
libre de ses actes, on doit aussi être responsable de leurs conséquences : c’est
le profil ou la faillite.

Dans un tel système, l’Etat n’a pas à intervenir.Son intervention est exclue
à double titre : d’une part, elle porterait inévitablement atteinte à la liberté
d’action des individus ; elle aboutirait nécessairement à un résultat moins
favorable que si l’activité avait été exercée librement par les particuliers.

Le gouvernement doit donc laisser la production nationale, comme le

commerce international, s’exerce librement car l’entrepreneur… en poursuivant son
propre intérêt réalise souvent celui de la société plus réellement que s’il se proposait
vraiment de le promouvoir.

LES CARACTERES DES FINANCES PUBLIQUES CLASSIQUES

- Les dépenses sont limitées.

- Le budget doit être équilibré.
- Les finances publiques sont neutres.

Le premier souci du Parlement est d’autoriser le gouvernement à

n’effectuer que les dépenses indispensables au fonctionnement des services
publics essentiels afin de ne faire supporter aux contribuables qu’une charge
financière aussi faible que possible.
 21

Dans la conception classique, la dépense publique revêt à la fois un

caractère néfaste et inéluctable :

Un caractère néfaste elle s’analyse, en définitive, comme une restriction

de la liberté d’action du secteur privé et comme une amputation du pouvoir d’achat
des particuliers. En effet, lorsque l’Etat effectue une dépense ; achète un immeuble,
passe un marché, engage du personnel, il réduit d’autant les biens et les
services disponibles sur le marché. Inéluctable. En effet, les dépenses
publiques étant limitées au minimum indispensable, il ne peut être question
de les supprimer ni même de les réduire. « Il y a des dépenses, il faut les
couvrir ». Les dépenses de l’Etat sont indispensables, mais elles doivent se limiter
aux attributions que lui seul peut assurer, c’est-à-dire essentiellement au
fonctionnement des services de police, de justice, de défense nationale, de
diplomatie. Le parlement veille à ce que les sacrifices imposés aux citoyens par le
fonctionnement des services publics soient réduits au strict nécessaire et il n’est
jamais favorable à un accroissement des moyens financiers du
Gouvernement. Toute la démocratie du XIXesiècle est empreinte de méfiance vis-à-
vis du pouvoir exécutif. Le seul organe considéré comme véritablement légitime
est le Parlement, unique dépositaire de la souveraineté nationale.

Avec le développement du contrôle parlementaire, il n’est plus question,

comme auparavant, de recourir à des techniques hasardeuses pour financer les
dépenses publiques. La prévision budgétaire oblige le Gouvernement à faire
l’inventaire de ses besoins financiers pour l’année à venir, et à proposer des
ressources qui soient adaptées à la nature des dépenses.

Le rôle du Gouvernement doit se limiter à arbitrer les conflits entre les

particuliers sans s’immiscer dans leurs relations économiques. La fonction de l’Etat
est d’assurer l’ordre dans la cité et non de prendre en charge son développement
économique et social (théorie de l’Etat gendarme).

Les finances publiques présentent une certaine neutralité par

rapport à l’économie nationale. Elles sont neutres, tout d’abord, parce que, du
fait de leur volume limité, elles n’exercent pas une influence déterminante sur
l’orientation de l’économie du pays.
 22

C’est une neutralité objective : les dépenses ne sont jamais effectuées

avec l’intention de modifier les phénomènes économiques, par exemple, pour
favoriser telle activité ou telle forme d’entreprise. De même, les ressources sont
neutres. Elles ne cherchent à pénaliser ou favoriser aucun secteur. L’impôt doit
être équitablement réparti entre tous et ne doit entraîner aucun changement dans
la répartition des revenus.

LE DEVELOPPEMENT DE L’INTERVENTIONNISME ET LA CRISE DE FINANCES

PUBLIQUES

L’Etat libéral, né de la pensé politique du XVIIIe siècle et de l’histoire

constitutionnelle du XIXe siècle, a fait place, à partir de 1914, à un Etat
interventionniste chargé de responsabilités beaucoup plus grandes. Il lui a fallu
intervenir pour diriger, orienter ou relever l’économie du pays et pour
réparer certaines injustices sociales trop flagrantes. Il en est résulté, pour
les finances publiques, un objectif beaucoup plus ambitieux : elles vont jouer
un rôle déterminant dans le développement et la régulation de l’économie
ainsi que dans la redistribution du revenu national. Elles vont devenir le
principal instrument de la politique économique et sociale des Gouvernements.

La guerre de 1914 – 1918, la révolution russe de 1917 et l’avènement

du premier Etat marxiste, la crise économique de 1929, l’instabilité monétaire, la
chute de la démocratie et le développement des régimes fascistes, en Italie, en
Allemagne, au Portugal et en Espagne, la Deuxième Guerre Mondial tous ces
événements ont contribué aux bouleversements des institutions et à la remise en
cause d’idées qui paraissaient bien établies.

Sur le plan financier, deux transformations ont eu des conséquences

particulièrement importantes : le déclin du parlementarisme et le
développement de l’interventionnisme étatique.

La Première Guerre mondiale en se prolongeant et en révélant de

nouvelles techniques militaires, a obligé l’Etat à prendre en mains la direction
de la vie économique. Cette guerre fut une formidable entreprise collectiviste. Le
Gouvernement dut corriger les déséquilibres économiques qu’avait engendré
l’état de guerre, en taxant les prix, en rationnant la consommation des
 23

denrées essentielles, en interdisant l’exportation des capitaux, en organisant

la répartition des produits rares.

L’Etat fut appelé à mobiliser un nombre toujours croissant d’activités

économiques et à gérer lui-même d’importantes entreprises. Il est devenu assureur
maritime, transporteur, industriel pour la fabrication des armements,
commerçant pour lutter contre la hausse des prix et ravitailler la population.
La crise économique des années 1930 nécessita de nouvelles interventions, même
dans les pays les plus attachés au libéralisme traditionnel. Les politiques fondées
sur le déséquilibre budgétaire.

La fin de l’Etat libéral

Le libéralisme économique est mort et les efforts de ses défenseurs ne

ranimeront point son cadavre.

Il n’y a plus, à l’heure actuelle, d’Etats libéraux au sein du XIXe

siècle et il n’y a plus de finances publiques neutres, partout, les
Gouvernements utilisent les dépenses et les recettes publiques pour réguler et
orienter l’économie. Il existe de plus en plus d’Etats qui se rallient à une certaine
forme d’économie capitaliste, mais il ne s’agit plus de libéralisme. En fait, tous les
pays ont désormais une économie orientée.

Les Gouvernements ont désormais la responsabilité de la direction de

l’économie. Non seulement l’Etat libéral a définitivement disparu, mais
l’économie libérale ne peut plus fonctionner dans le cadre l’économie
moderne.

De l'intervention des personnes publiques dans le domaine économique.

Le Développement de la libre concurrence entre les acteurs

économiques a heurté de plein fouet les situations monopolistiques et les droits
exclusifs qui caractérisaient souvent l'action publique dans le domaine économique.

C'est l'existence même de l'Etat en tant qu'entrepreneur, générant un

important secteur public industriel et commercial, qui se trouverait ainsi
 24

condamnée à disparaitre, au nom, précisément, d'une liberté et d'une égalité de

concurrence qui rendraient sont maintien impossible.

D'une part, il paraît évident aujourd'hui que les actions

économiques des personnes publiques ne sauraient, pour l'essentiel,
demeurer à l'écart des règles de la concurrence. D'autre part, la
libéralisation des économies s'est accompagnée d'une déréglementation de
secteurs d'activité sur lesquels l'Etat exerçait jusqu'alors un contrôle
important.

C'est ainsi le législateur congolais de la loi organique n°18/020 du 09

juillet 2018 relative à la liberté des prix et à la concurrence dans son exposé des
motifs parle " de faire émerger un marché économique moderne dans lequel la
liberté des prix et la concurrence sont de mise, tout en assurant la protection
de l'intérêt général."

En ses articles 26 et 27 de la loi précitée, il limite ainsi, l'intervention

des personnes publiques en ces termes:

- Les personnes publiques peuvent intervenir dans le domaine

économique en vue de concurrencer l'initiative privée dans les cas ci-après:

1. Insuffisance de l'initiative privée;

2. rattachement de l'objet du service à l'exercice d'une attribution
légale de la personne publique;
3. satisfaction de leurs propres besoins de fonctionnement de
service;
4. Amélioration des prestations de service dans l'intérêt de la
population. (art.26)

- Les services, les établissements publics et les sociétés commerciales

créés sur base des dispositions de l'article 26 ci-dessus sont délimitées dans leur
objet par le principe de la spécialité de leur activité. (art.27)
 25

2. Le budget dans les finances modernes

A partir de 1914 et surtout avec la grande crise de 1929, le budget va

considérablement évoluer. Il prend carrément le contre-pied de la conception
classique des finances publiques.

a. le budget devient plus volumineux

Les tâches de l’Etat s’accroissent et ses besoins se diversifient

entraînant le grossissement des montants inscrits au budget public .

L’Etat voit ainsi se développer son rôle à travers un développement

technologique sans précédent. L’accroissement de la population, des activités
économiques et les menaces de guerre obligent l’Etat à engager de plus en plus des
dépenses.

Le progrès technologique impose des nouvelles dépenses à l’Etat

alors que les éléments sociaux (revendications des syndicats) et politique influence
une nouvelle conception du rôle financier de l’Etat.

Les budgets contiennent alors davantage des dépenses

économiques et sociales qui, d’ailleurs, se présentent sous des structures très
différentes.

b. Les recettes extraordinaires tiennent une place de choix

L’emprunt se développe même si les revenus domaniaux et fiscaux

restent les recettes essentielles du budget public. L’emprunt sert à combattre
l’inflation (surtout si elle est d’origine monétaire). En plus, l’emprunt aide à
jouer un rôle incitateur (facteur de relance) pour l’économie.

Endettement (emprunt) : Avantage et Danger

Théoriquement, la dette publique se rapporte à des obligations

contractées par l'État ou par des entités du secteur public.

Elle est un instrument facultatif dont la finalité est d'obtenir des

moyens pour financer les budgets gouvernementaux ou les investissements
publics, suivant une base légale et réglementaire spécifique à chaque pays.
 26

En principe, la dette publique ne devrait pas être quelque chose de

nocif, pour autant qu'elle fournisse des moyens pour améliorer la gestion
publique, assurer la réalisation des droits sociaux, le développement
économique durable et rendre possibles des investissements ayant un impact
social élevé.

Cet instrument financier devrait venir compléter, face aux besoins

budgétaires, ce que l'État ne parviendrait pas à financer par ses propres
ressources, c'est-à-dire les recettes fiscales (Impôts, taxes, contributions) et autres
revenus publics existants (patrimoniaux, commerciaux et de services).

De plus, la décision de contracter des dettes publiques devrait être

stipulée dans la constitution de chaque pays et suivre un processus transparent
et obligatoirement discuté avec la société puisque, en fin de compte, c'est elle
qui va les assumer.

Dans la pratique, ces critères n'ont pas été appliqués car l'utilisation
de la dette publique a été complètement dévoyée. En d'autres termes, au lieu
de représenter un apport de fonds, l'endettement public est devenu un
mécanisme de pillage que nous appelons le "Système dette"

2.3 SYSTÈME DETTE ET SES IMPACTS

Le fonctionnement de ce système a débuté avec la création de dettes -

dans la majorité des cas sans aucune contrepartie en biens, services ou
bénéfices pour les pays - au travers de divers mécanismes.

Une fois créée, la dette continue à se multiplier du fait de ses

coûts élevés et d'aspects connexes, comme l'ajustement budgétaire, les contre-
réformes, les changements de lois, le contrôle de l'inflation, les artifices
comptables, etc.., imposés par les organismes internationaux qui
interviennent quand surgissent les crises budgétaire. Cependant, ces crises
sont justement provoquées par le volume important de ressources qu'exige le
paiement continu des intérêts et des coûts financiers.

L'objectif est de garantir la remise de fonds pour le paiement des dettes.

Le fonctionnement de ce système assure la perpétuation de

l'endettement public externe et interne, étant donné que les dettes croissent
de manière accélérée sur la base des conditions onéreuses qu'exige la
contraction continuelle de nouvelles obligations pour payer des dettes
antérieures. Il s'agit d'un processus sans fin, non transparent, dont le
résultat est la domination financière et économique, et qui constitue une
attaque contre la souveraineté nationale.
 27

Les créations monétaires quoique conditionnelles sont admises et

tolérées notamment en cas de dépression. Mais le recours au financement
monétaire est considéré comme une ultime solution.

C’est un point qui fait l’unanimité des analystes modernes même s’ils
divergent sur la rentabilité de certaines dépenses (celles du secteur social et
militaire particulièrement)

c. Le déséquilibre budgétaire est admis

Le budget ne peut plus passer outre les éléments de la conjoncture. Il

s’intègre dans un cadre plus général selon la situation économique. Le déficit
ou l’excédent prend une valeur relative voire symbolique, l’important étant
l’équilibre général. Pour Keynes, le déséquilibre dans les économies modernes est
provoqué par une insuffisance de la demande globale, par le sous-emploi des
moyens de production. Le déficit budgétaire, par les moyens qu’il procure, peut
contribuer à la relance : politique de grands travaux. Le déficit de l’économie
est provisoire (lié à la conjoncture difficile) et surveillé (il prendre fin dès que
l’économie a repris son essor), sinon le risque inflationniste devient réel. Le déficit
budgétaire est l’excédent de l’ensemble des dépenses du budget général sur
l’ensemble des recettes budgétaires (c’est-à-dire des recettes fiscales, des recettes
domaniales, des produits divers) ; le déficit budgétaire étant pris en charge par le
Trésor publique. La politique budgétaire connaître alors une révolution.

En clair, MUZELLEC, rapporte systématiquement qu’il y a déficit

lorsque les dépenses définitives (au-dessus de la ligne) ne sont pas financées
totalement par des recettes définitives (fiscales, domaniales) et impasse lorsque
les recettes définitives ne couvrent pas la totalité des dépenses définitives et
provisoires (au-dessous de la ligne).

Impasse budgétaire, expression apparue en 1955. Synonyme de

« découvert de la loi de finances » qui est l’expression officielle depuis 1959
désignant l’insuffisance des recettes publiques définitives par rapport à l’ensemble
des dépenses publiques de toute nature (dépenses définitives et dépenses
temporaires) inscrites dans la loi de finances (ou budget voté)
 28

Section 2 : Sortes de budgets publics

Selon la loi des finances ou la loi financière de chaque pays, il existe

plusieurs sortes de budgets publics. Ceux-ci peuvent être classés, soit en fonction
des institutions bénéficiaires, soit en fonction de la durée couverte par ledit budget.

Par rapport aux institutions bénéficiaires, on a :

1. Le budget annexe : un document reprenant les prévisions des recettes et des

dépenses d’un service auxiliaire de l’Etat dont l’activité tend essentiellement à
produire des biens ou à rendre des services donnant lieu à un paiement sous
forme de redevances : les budgets des Universités et des Instituts Supérieurs,
des Centres de recherche Scientifiques etc. « l’équilibre des budgets
annexes est assuré soit par le versement au budget général (de leur
surplus) en cas d’excédent, soit par une subvention en cas de déficit
dûment justifié par la situation bilantaire ».

Les budgets annexes retracent les opérations budgétaires de services de

l’Etat, qui exercent, cette fois-ci à titre principal, une activité de production de biens
ou de service donnant lieu à une commercialisation, ou au versement d’une
redevance.

2. Le budget de l’Etat : un document contenant les prévisions des recettes et

des dépenses du pouvoir central consolidées avec celles des provinces ;
3. Le budget provincial : un document contenant les prévisions des recettes et
des dépenses des entités territoriales décentralisées intégrées dans celles de
la province ;
4. Le budget de la province : un document contenant les prévisions des
recettes et des dépenses de la province
Par rapport à la période couverte par ledit budget, on trouve :
1. La loi de finances de l’année ou le budget de l’année de l’Etat : l’acte
par lequel sont prévues et autorisées, par le parlement, les ressources et
les charges du pouvoir central pour un exercice budgétaire donné. La loi
en détermine, dans le respect de l’équilibre budgétaire et financier, la
nature, le montant et l’affectation. Elle est la traduction financière
annuelle du programme d’action du Gouvernement de la République.
 29

2. Le budget pluriannuel : un document contenant les prévisions des

recettes et des dépenses sur plusieurs années et dont l’objectif
consiste à sécuriser la trajectoire des finances publiques et à donner
une meilleure visibilité aux gestionnaires sur les moyens dont ils
disposent. Il est apprécié sur la durée d’un cycle économique de longue
durée et repose sur deux objectifs fondamentaux : un objectif d’équilibre et
un objectif de soutenabilité.
En droit étranger, on parle également du budget économique, de budget
(de) programme et même de budget social.
Le budget public peut également être scindé en ses deux volets et
examinés séparément. On parle alors de budget de dépenses (prévisions et
réalisations) et de budget de recettes (prévisions et réalisation).

Cependant, le budget public revêt plusieurs caractères et aspects.

Section 3 : Caractères et aspects du budget public

Il a été dit, dans l’introduction générale, que les Finances Publiques

modernes correspondent au néo-capitalisme du XXème siècle, où l’Etat dispose de
pouvoir d’intervention et de planification sur l’ensemble de l’économie où un
secteur public important s’est développé à côté du secteur privé qui demeure malgré
tout prépondérant. L’intervention de l’Etat vise principalement les secteurs
économique et social.

§1. Caractère de prévision

Le budget étant établi pour l’exercice à venir, il est nécessaire

d’évaluer à l’avance avec le maximum de précision, la nature et le montant des
dépenses à effectuer et l’importance des recettes qui pourront être recouvrées. Ceci
permettra, en particulier, de déterminer la charge qui va peser sur les
contribuables.

Par ailleurs, l’acte de prévision revêt toujours un caractère obligatoire

pour les finances publiques, ce qui n’est pas le cas pour les finances privées.

§2. Caractères d’autorisation

 30

C’est l’élément juridique de la définition. C’est lui qui donne au

budget toute son originalité.
Le régime financier des finances publiques se caractérise par
l’importance qu’occupe le principe de l’autorisation préalable. La perception des
recettes et la réalisation des dépenses publiques ne sont possibles que dans
la mesure où elles ont été préalablement autorisées.
L’aspect d’autorisation découle, pour le budget de l’Etat, du régime
démocratique et du principe selon lequel le Parlement, en tant que représentant de
la Nation, donne au gouvernement l’autorisation d’effectuer les dépenses et de
percevoir les recettes. On sait que cette procédure résulte du principe du
consentement à l’impôt, principe qui a été considérablement élargi puisqu’il
s’applique, non seulement à l’impôt, mais à toutes les ressources et, non
seulement aux ressources, mais également aux dépenses. Il s’agit d’une règle
générale liée au développement des institutions démocratiques qui est désormais
appliquée dans la plupart des pays : le budget doit être approuvé par l’organe
délibérant.

L’aspect d’autorisation du budget est ainsi l’élément le plus

important : c’est lui qui entraîne des conséquences sur le plan juridique, c’est lui
qui permet de distinguer le budget public du compte prévisionnel privé.

§3. Aspect économique du budget public

Comme dit supra, les finances publiques modernes jouent un rôle

interventionniste dans l’économie du pays.

Par les crédits budgétaires, l’Etat intervient dans le domaine

économique, en plus de son rôle de régulateur, soit pour soutenir un secteur
économique important confronté à des difficultés (subventions, avances du
trésor), pour produire, accroître la production (Etat entrepreneur, prises de
participations financières au capital social des sociétés, etc.)

L’intervention de l’Etat dans le domaine économique se réalise

généralement de manière indirecte, notamment l’utilisation des droits de
douane dans un but protecteur, la méthode de la détaxe, l’exemption ou
 31

l’exonération d’impôt pour encourager un secteur économique (stimulants

fiscaux).

§4. Aspect social du budget,

Comme dit ci-dessus, les procédés techniques utilisés en matière

budgétaire peuvent être détournés de leur destination première et employés à
réaliser une intervention dans le domaine de l’activité sociale : la
redistribution à certaines catégories sociales des revenues prélevés sur d’autres
catégories ; application des impôts à but familial ou nataliste-charge fiscale plus
lourde pour les célibataires que pour les mariés ; impôt destinés à assurer une
certaine égalité sociale des individus.

§5. Aspect politique du budget

Autant on a mis en évidence la corrélation entre finances publiques et

science politique, autant le budget public revêt un aspect politique tant dans
son élaboration, son adoption et vote que dans son exécution.

Lors de l’élaboration du budget, l’organe exécutif est parfois obligé de

trouver une solution aux problèmes d’ordre financier de certains groupes de
pression (ex-revendications salariales des parlementaires, des fonctionnaires). Lors
de l’adoption et du vote de budget, l’organe délibérant peut se servir de cette arme
pour faire tomber le Gouvernement. En effet, dans un régime parlementaire, le rejet
du projet de budget déposé par le gouvernement peut entraîner sa chute,
contraint de démissionner (LF article 83, alinéa 6).

De même durant l’exécution du budget, le Gouvernement peut s’en

servir pour régler certains comptes à l’organe délibérant (non-paiement à
temps des émoluments aux parlementaires).
 32

CHAPITRE II : LES GRANDES PRINCEPS DU DROIT BUDGETAIRE

Le budget en tant qu’acte de prévision administrative présente trois

aspects :

- Il réalise une opération de totalisation qui doit comprendre toutes les

dépenses comme toutes les recettes de l’année à venir d’où les règles
classiques de l’unité, de l’universalité et de l’annualité.
- Il doit permettre la comparaison finale des recettes et des dépenses, afin
de montrer comment se présente l’équilibre financier.
- Enfin, il se présente comme une opération d’analyse, les dépense étant
distinguées et décomposées selon les règles de la spécialité.

Ces grands principes dominent, depuis le XIXe siècle, le régime des

finances publiques.

Ces trois reflétaient, sous des formes diverses, la même préoccupation :

permettre au Parlement d’exercer, régulièrement, un contrôle approfondi sur
les dépenses de l’Etat.

Enfin, la règle de la spécialité des crédits concerne l’exécution des

dépenses, son objet est de limiter le pouvoir des administrateurs et, toujours,
de faciliter le contrôle de l’exécution du budget.

1. La règle de l’unité

La règle de l’unité du budget signifie qu’il ne doit y avoir qu’un seul

document qui retrace les dépenses et les recettes. Mais c’est un principe qu’il est
difficile de respecter de façon stricte2.

Puisque l’objectif est de pouvoir présenter une vue d’ensemble claire de

la situation financière, le principe de l’unité devrait logiquement conduire à
l’élaboration d’un seul et unique document permettant de réaliser une synthèse de
l’ensemble des finances publiques.

Il permettrait une présentation globale des recettes fiscales et des

emprunts publics.
2
GUILAUME G., Les vicissitudes du principe de l’unité budgétaire, A.J.D.A., 1990, p.499
 33

En fait, la règle de l’unité budgétaire n’aboutit pas à la présentation

d’un seul document. Elle doit être considérée comme un simple idéal vers lequel il
faut rendre et qui interdit aux personnes publiques une trop grande dispersion des
documents budgétaire.

Au point de vue juridique, la règle comporte de nombreuses

exceptions en raison de l’existence d’une multitude de budgets autonomes.
Au niveau central, la règle est mieux respectée avec la loi de finances qui
regroupe toutes les charges et toutes les ressources de l’Etat, cependant, elle
comporter certains aménagements avec l’existence des budgets annexes.

- Les exceptions :

Il est tout à fait normal que la reconnaissance d’une certaine autonomie

aux collectivités territoriales et aux établissements publics se traduise par
l’octroi, à leur profit, d’un budget propre, distinct de celui de l’Etat.

- Les budgets annexes

Tandis que le budget autonome concerne une personne morale

distincte de l’Etat, le budget annexe retrace les dépenses et les recettes d’un
service non doté de l’autonomie juridique.

Il n’y a donc pas décentralisation. Les budgets annexes sont préparés

par le Gouvernement et soumis au vote du Parlement dans le cadre de la loi
de finances, mais ils font l’objet d’une présentation distincte du budget général.

Le budget annexe permet de retracer les activités des services qui

produisent des biens ou des services qu’ils vendent. Ils ne sont donc pas
financés par l’impôt comme les autres services, et leurs comptes doivent
s’équilibrer.

En fait, cette définition ne correspond pas à la réalité. Certains budgets

annexes concernent des services qui ont la personnalité morale et qui ont un
caractère administratif et non industriel et commercial.
 34

- La valeur de la règle de l’unité

L’existence des budgets annexes ne constitue pas une véritable

infraction à la règle de l’unité dans la mesure où ces documents, bien que distincts
du budget général, sont regroupés dans la loi de finances et restent, ainsi, soumis à
la procédure budgétaire et au contrôle parlementaire.

La loi de finances regroupe bien toutes les charges et toutes les

ressources de l’Etat au cours d’une année et constitue ainsi le document unique
permettant aux parlementaires d’avoir une vue globale de la situation financière
étatique3.

2. La Règle de l'universalité

Elle est assez proche de celle de l'unité. Non seulement toutes les
dépenses et toutes les recettes doivent figurer dans un seul document, mais ce
document doit retracer les dépenses et les recettes de façon séparée, chacune
d'entre elles y figurant pour son montant intégral.

La règle répond aussi au double souci d'assurer la clarté des comptes

de l'Etat et de permettre, par là même, un contrôle efficace de Parlement.

L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses... » .

Il y a donc, en fait, deux règles distinctes bien que corollaires : la règle

du produit brut et la règle de la non-affectation des recettes qui a une portée plus
large.

a. La règle du produit brut

Elle interdit les contractions entre certaines recettes et certaines

dépenses qui conduiraient à ne faire figurer dans les documents budgétaires, pour
certaines opérations, que les soldes de compensation.

Tous les services des différents ministères réalisent des recettes

accessoires et, inversement, la plupart des recettes comportent des dépenses

3
Toutefois, ne figurent dans la loi de finances, ni les ressources du Trésor, ni les ressources d’emprunt, ni
les avances du Trésor. Ni les charges de remboursement en capital de la dette publique.
 35

accessoires. On pourrait penser qu'il serait plus simple de ne faire apparaître que le
solde. C'est précisément ce qu'interdit la règle du produit brut.

b. La règle de la non-affectation des recettes

Elle interdit d'affecter certaines recettes à certaines dépenses

déterminées. La totalité des recettes budgétaires doit former une masse
commune qui sert, sans distinction, à la couverture de toutes les dépenses
budgétaires.

La règle de la non-affectation des recettes conduit les comptables

publics à confondre, dans leur caisse, toutes les recettes quelle que soit leur origine

- Valeur de la règle

Plus encore que la règle de l'unité, la règle de l'universalité présente de

nombreux inconvénients pratiques. Elle aboutit à gonfler artificiellement les
comptes publics et entretient l'idée que les personnes publiques dépensent trop.
Elle est aussi parfois responsable du mauvais fonctionnement des services publics
dans la mesure où elle ne motive guère les agents.

3. La Règle de L'annualité

La règle de l'annualité est apparue la première. Elle découle du

principe du consentement à l'impôt. Son objet était de permettre au Parlement
d'exercer un contrôle régulier sur les finances publiques.Toute la vie financière de
l'Etat se déroulait dans le cadre de l'année.

La règle correspond à des exigences techniques plutôt que politiques.

Le contrôle du Parlement en matière financière est devenu pluriannuel avec le vote
des lois de finances rectificatives.

La règle présente un triple aspect : le budget doit être présenté

avant le début de chaque année; l'autorisation concernant les dépenses et
les recettes n'est valable que pour un an; et l'exécutiondoit s'opérer entre le
1er janvier et le 31 décembre. Certains en déduisent que le législateur ne peut
modifier le régime ou le taux d’un impôt en cours d’année sans porter atteinte au
principe de l’annualité.
 36

Pour les dépenses, l'application de la règle est formellement

maintenue quant aux dépenses de fonctionnement, mais elle est le plus
souvent écartée en ce qui concerne les dépenses d'investissement.

Les crédits qui n'ont pas été utilisés au 31 décembre ne peuvent, sauf
exception, être reportés sur l'exercice suivant. Ils sont purement et simplement
annulés.

Par ailleurs, aucune dépense ne peut être considérée comme acquise, les
crédits qui ont été accordés une année peuvent parfaitement ne pas être renouvelés
l'année suivante.

Il est évident, qu'en pratique, il faut bien renouveler, chaque année, la

plupart des dépenses, notamment celles qui sont nécessaires à la marche des services
et au paiement des agents publics.

La grande masse des crédits est reconduite chaque année. Ils représentent
« le minimum de dotations que le Gouvernementjuge indispensable pour
poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été
approuvées l'année précédente par le Parlement »

La règle de l'annualité ne peut s'appliquer à la plupart des dépenses

d'investissement car celles-ci ne peuvent s'exécuter que sur plusieurs années.

Presque tous les pays appliquent la règle de l'annualité budgétaire, mais

tous n'ont pas choisi la même date de départ de l'année financière. L'année
budgétaire commence le 1er avril en Grande-Bretagne et en Suède, le 1er octobre aux
Etats-Unis. En RDC, l'année budgétaire coïncide avec l'année civile.

Le respect de la règle de l'annualité voudrait que les dépenses et les

recettes soient rattachées à l'exercice budgétaire où elles ont été autorisées
quelle que soit la date du paiement effectif. C'est le système dit de l'exercice.

 L'application de la règle de l'annualité

On constate qu'ils s'adaptent difficilement aux caractères des finances

publiques modernes.
 37

La règle de l'annualité devrait signifier que, chaque année, on repart à

zéro et que toutes les dépenses et toutes les recettes sont réexaminées. Or, de ce
point de vue, on peut penser que la règle est une pure fiction.

En ce qui concerne les recettes, il est évident qu'on ne remet pas

en cause, chaque année, l'ensemble du système fiscal. La loi de finances se
borne à renouveler l'autorisation de percevoir les impôts existants et à
apporter quelques aménagements à un système fiscal qui, en fait, est
permanent.

En ce qui concerne les dépenses, celles-ci sont renouvelées chaque

année pour leur quasi-totalité et le principe de l'annualité ne s'applique, en fait,
qu'aux dépenses nouvelles et, pour les dépenses d'investissement, la règle de
l'annualité ne s'applique plus.

4. Le Principe de l'équilibre

Le fait que les dépenses prévues soient ou non supérieures aux recettes
escomptées ne signifie pas grand-chose, car le rendement des recettes fiscales
dépend essentiellement de la situation économique qu'il est toujours
difficile de prévoir plus d'un an à l'avance. Nous savons que l’impôt est le
premier pourvoyeur des recettes de l’Etat.

Par ailleurs, l'existence d'un déficit ne signifie pas qu'une partie des
dépenses ne pourra pas être financée, cela signifie simplement que l'on aura
recours à d'autres ressources que les ressources ordinaires pour financer le
déficit.

Le budget général de l'Etat est considéré comme étant en déficit

lorsque les dépenses prévues ne peuvent être entièrement couvertes par les
ressources ordinaires, c'est-à-dire, essentiellement, par les recettes fiscales et
domaniales.

Ceci étant, il existe différents types d'équilibre.

 38

A. L'équilibre prévisionnel et l'équilibre d'exécution

L'équilibre prévisionnel correspond à l'équilibre présenté dans la loi de

finances primitive. C'est cet équilibre — ou, le plus souvent, ce déséquilibre — qui
frappe le plus les parlementaires, la presse et l'opinion.

Or, ce n'est qu'une prévision et elle a de valeur que si elle est proche de
la réalité, l'équilibre, ou le déséquilibre d'exécution correspond, lui, à la réalité.
Il est le reflet de la situation qui apparaît, après la clôture de l'exercice, une
fois que l'on a fait le compte des dépenses réellement exécutées et des recettes
effectivement encaissées.

L'équilibre d'exécution est assez souvent différent de l'équilibre

prévisionnel. C'est bien l'équilibre d'exécution, et non l'équilibre prévisionnel, qui est
important.

Ex : La crise économique de 2016 a obligé le gouvernement congolais à une

revisitassions de la situation prévisionnelle du budget.

B. Équilibre réel et équilibre comptable

Pour porter un jugement sur les caractères d'un budget, il convient
d'abord de vérifier si son contenu est le même que celui des budgets
précédents.

Il est, en effet, relativement simple pour limiter un déficit ou pour

revenir à l'équilibre de supprimer certaines dépenses. Cependant, la
signification de cette compression budgétaire n'est pas la même selon les
cas.

Si la réduction des dépenses correspond à des mesures d'économie, on

peut estimer qu'il y a réellement une politique de rigueur budgétaire. Mais le nouvel
équilibre peut aussi résulter d'une modification de la présentation budgétaire, ce qui
est très différent.

Normalement, la physionomie d'un budget résulte de sa

comparaison avec le budget de l'exercice précédent. Si le budget précédent
était présenté en équilibre et que le nouveau est en déficit, ou si ce déficit est plus
 39

important que celui de l'année précédente, on sera en présence d'un budget de

relance. Si, au contraire, le déficit diminue ou disparaît, par rapport à l'exercice
antérieur, on sera en présence d'un budget de rigueur. Mais la physionomie
réelle du budget peut être faussée par toute une série de modifications, voire de
manipulations.

C’est par exemple la pratique de la débudgétisation.

Elle consiste, non à supprimer réellement certaines dépenses, mais à en

modifier le mode de financement. Au lieu d'être inscrites au budget général (et par
conséquentd'être financées par l'impôt), ces dépenses sont débudgétisées et prises
en charge pard'autres organismes.

5. La Règle de la spécialité des crédits

Le crédit budgétaire n'est pas un compte créditeur permettant

d'effectuer un retrait de fonds ou de payer directement un créancier. Il s'agit
seulement d'une autorisation donnée à une autorité administrative de signer
un acte juridique aboutissant à engager financièrement une personne
publique pour une dépense déterminée et limitée dans son montant.

En ce qui concerne l'Etat, les crédits inscrits dans la loi de finances

sont mis à la disposition des différents ministres. Ils sont ensuite répartis entre les
directions et les services de chaque ministère.

Certains crédits seront gérés directement par le ministre, d'autres par

les directeurs de l'administration centrale, d'autres par les directeurs provinciaux
ou par les chefs d'établissement.

Les crédits ouverts par les lois de finances sont mis à la disposition des ministres.

L'autorisation d'engager un crédit ne porte pas seulement sur un

montant mais également sur un objet : tel service de tel ministère est autorisé à
engager une dépense jusqu'à tel montant pour tel objet particulier.
 40

6. LE PRINCIPE DE SINCERITE

Ce principe veut que les budgets du pouvoir central, des provinces et

présentent de manière sincère (= sans rien cacher et sans tromper) l’ensemble de
leur ressources et de leurs charges en reflétant une image fidèle de leur situation
financière et patrimoniale. Cette sincérité du budget peut s’apprécier en tenant
compte des informations économiques disponibles et les prévisions qui peuvent en
découler.

- Le budget étant l’expression du programme d’action de l’Exécutif, la sincérité

du budget permet à ce dernier de mettre en chanter un programme aussi
réaliste que possible. ;
- La sincérité évite au public de nourrir d’illusions par un budget à caractère
démagogique, irréaliste ;
- La sincérité dans l’élaboration du budget augmente la crédibilité de
l’action de l’exécutif

A ces principes qui découlent du prescrit de la loi relative aux finances

publiques, les exigences de la transparence dans la gestion de la chose
publique ainsi que la pratique en ont ajouté deux, à savoir le principe de publicité
et celui de la priorité de la dépense.

7. LE PRINCIPE DE PUBLICITE

Dès leur vote et adoption par les organes délibérants, les budgets du
pouvoir Central, des Provinces et sont des budgets publics, des budgets des
citoyens. A ce titre, ils doivent faire l’objet non seulement de publication au journal
Officiel et dans les autres organes officiels reconnus, mais ils doivent également
êtrepubliés intégralement ou par extraits dans la presse écrite, publique et
privée, par affichages et même placés sur internet afin d’en informer les
contribuables qui doivent en suivre la gestion à travers leur organes de
représentation.

Un budget public ne doit pas être géré en cachette comme c’est le cas
actuellement en République Démocratique du Congo, c’est une tricherie et, à la
 41

limite, une escroquerie faite à la communauté par les responsables qui ne rendent
pas publique leur gestion des finances publiques.

- Les budgets publics étant financés avec l’argent du contribuable, celui-ci a le

droit de suivre et de connaître l’utilisation qui est faite de son argentet,
le cas échéant, demander des comptes à ses dirigeants qui n’en usent pas
sagement et conformément aux prescrits de la loi ;
- Inspirer la crainte dans le chef des gestionnaires publics et les contraindre à
un peu plus de discipline sur le plan budgétaire ;
- Permettre aux contribuables (électeurs) de sanctionner les mauvais
gestionnaires (lors du scrutin)
 42

CHAPITRE III : L’ELABORATION DU BUDGET DE L’ETAT

1. INTRODUCTION

A quoi bon élaborer des budgets puisque, de toute façon, ils ne sont
jamais respectés?

Pour autant, l'élaboration d'un budget constitue une étape

incontournable dans la conception et la mise en place d'une activité. Quelles
que soient la nature ou l'envergure de cette dernière, il paraît difficile d'imaginer
dépenser les recettes qui n'ont pas été obtenues, plus difficile encore de ne
pas savoir de combien les promoteurs des projets disposent.

Que vous soyez dirigeant ou gestionnaire dans la fonction publique ou

dans une entreprise privée ne change rien au fait qu'il vous est nécessaire
d'effectuer de rigoureuses préparations et surveillances de budget.

Les budgets peuvent être définis comme étant la formalisation

chiffrée de l'ensemble des plans d'action concourant à la réalisation
d'objectifs sur une période d'un an.

Un budget prévisionnel bien conçu n'a rien d'un laborieux exercice

comptable. C'est, à l'inverse, un excellent outil de gestion et de management,
qui permet tout à la fois de fixer des objectifs, de planifier les moyens, de
vous mobiliser et de mobiliser vos collaborateurs.

La préparation d'un budget passe par l'obtention de réponses à de

nombreuses consultation et questions. Parce qu'il s'agit d'un processus nécessitant
tout à la fois rigueur et imagination, méthode et audace, l'élaboration d'un
budget exige des qualités multiples.

2. Un budget pourquoi?

De nombreuses et impérieuses raisons justifient la conception et la

mise en place de budgets.

1. La vocation budgétaire

a. Les organisations privées

Les entreprises privées ont pour finalité de gagner de l'argent. Par

nature, leur existence se justifie par leur volonté d'effectuer des bénéfices et leur
devenir est conditionné par leur aptitude à dégager ces bénéfices. Partant,
leur efficience se mesurera au regard des profits dégagés, lesquels résulteront
mécaniquement de la différence observée entre les charges et les recettes. Les
organisations privées se doivent donc établir des budgets prévisionnels et de les
suivre, afin d'éviter le risque de dépenser plus qu'elles ne gagnent.
 43

b. Les organisations publiques

Les organisations publiques poursuivent une mission de nature

différente de celle animant les entreprises privées dans leur ensemble. Remplissant
des fonctions de service public et inscrivant leur activité dans les services rendus
constituant leur mission, elles n'ont, sauf cas particulier, pas vocation à gagner de
l'argent.

Il n'est pas question pour nous de chercher à gagner de l'argent.

Ce n'est pas notre vocation. En revanche, nous nous devons, et nous devons à nos
administrés, de faire toujours plus et mieux avec moins. Notre objectif est donc
certes d'augmenter les recettes, mais surtout de gérer au mieux les dépenses.

L'optimisation de la gestion d'une collectivité locale ou d'une activité

publique passe néanmoins, elle aussi, par la maîtrise rigoureuse des fonds dont
elle dispose (impôt, dotations, subventions...) et la pertinence de leur usage.
Partant, tout responsable public se doit d'établir un budget et d'en surveiller
l'exécution.

c. Les organisations associatives

Les organisations associatives n'ont, elle non plus, pas pour

vocation à gagner de l'argent. Leur finalité a trait aux services, qu'elles rendent
ou au remplissage de la fonction qu'elles s'assignent. Si leur développement passe
par la croissance de leurs recettes, ces dernières n'ont pas pour objectifs de
permettre de dégager un profit, mais plutôt de fournir à l'association concernée les
moyens de son autonomie et de ses ambitions.

Nous ne sommes clairement pas une société marchande, dont la

vocation serait de faire du profit, mais notre gestion est au moins aussi
rigoureuse que celle d'une entreprise privée. L'objectif étant à ne pas
dépenser plus que ce que l'on peut acheter.

2. DES RESSOURCES TOUJOURS LIMITEES

Un budget tient au fait qu'aucune organisation, y compris les plus

fortunées ou les plus rentables, ne peut durablement se permettre de dépenser
sans compter. Quel que soit le niveau de ressources, en effet, chaque
organisation se heurtera à la nécessité de surveiller ses dépenser, au regard
de ses recettes notamment.

Je dois prévoir et surtout surveiller les dépenses et les recettes, même si

les natures différent.

Ne pas dépenser plus que ce que l'on gagne apparaît comme un

impératif s'imposant à toutes les structures, quels que soient leur taille ou
leur registre d'intervention.
 44

3. LA TRADUCTION D'UNE STRATEGIE

Toute organisation doit se doter d'une stratégie dont le budget

constituera l'expression et contiendra les modalités de sa mise en œuvre. La
stratégie est une impérieuse nécessité.

Une organisation sans stratégie ressemble à un navire sans

destination.

Que vous la définissiez totalement ou partiellement une vision

stratégique vous est nécessaire, en ce sens qu'elle balise votre devenir, vous
motive et vous incite à donner le meilleur de vous même.

Je ne parle pas de carrière, mais du besoin de comprendre la direction

sue j'emprunte. Sans raison d'avancer, je n'avance pas.

En effet, une stratégie revêt plusieurs fonctions majeures. Tout d'abord,

elle définit et éclaire la route. Comme le disait Napoléon Bonaparte, bon
connaisseur en matière de guidage d'hommes : "On ne conduit le peuple qu'en lui
montrant un avenir : un chef est un marchand d'espérance".

Partant, vous devez tracer la route, condition sine qua non de la

mobilisation de vos équipes. L'existence même d'une stratégie, bien que cette
dernière ne soit pas forcement appelée à être admise et partagée par tous, rassure
les "Matelots" sur la conscience qu'a le capitaine du chemin qu'il entend
emprunter, du trajet qu'il envisage, des ports dans lesquels il veut faire
escale et du but du voyage.

Une stratégie possède par ailleurs un pouvoir de mobilisation. De même

que vous devez savoir où aller pour pouvoir vous y rendre, de même les membres de
votre organisation ou de votre équipe ressentent le besoin de l'existence d'une voie à
suivre.

La réflexion sur les moyens, de toute nature, à mettre en œuvre

pour atteindre vos objectifs vous fera prendre conscience de l'impérieuse
nécessité de "penser budget". Ce dernier exprime en définitive votre stratégie en
action.

La définition de votre stratégie vous conduira, en effet, à déterminer des

objectifs stratégiques. Un budget prévisionnel exprime les choix effectués et les
priorités établies, en termes de recettes prévisionnelles comme en termes de
dépenses prévues.
 45

4. UN OUTIL DE PREVISION

Un budget prépare et prévoit l'avenir. Ordonné autour des recettes

que vous escomptez et des dépenses que vous prévoyez, il vous permet de vous
projeter dans les douze mois à venir. Parce qu'une organisation ne peut
durablement dépenser plus qu'elle ne peut enregistrer de recettes, la
nécessité de l'établissement d'un budget prévisionnel s'impose à elle.

La préparation des budgets présente un grand mérite, c'est celui de se

demander "concrètement" comment on pense que les choses vont se dérouler
l'année d'après. Vous êtes bien obligé de mettre des chiffres en face de vos
idées ou de vos espoirs, donc d'écrire l'avenir tel que vous avez envie qu'il se
déroule ou que vous pensez qu'il se dérouler.

L'une des grandes vertus des budgets réside en la préparation de

l'avenir, en l'écriture prévisionnelle de celui-ci. La réflexion que vous effectuez
sur le futur, soit les douze mois à venir, sera, de par son existence même,
productive et fructueuse. Comme l'écrivait Antoine de Saint-Expéry : "Pour ce qui
est de l'avenir, il ne s'agit pas de le prévoir, mais de le rendre possible".

De ce point de vue, la préparation d'un budget vise justement à rendre

l'avenir possible en dessinant les contours et en se donnant les moyens de les
atteindre.

5. UN OUTIL DE PILOTAGE ET DE SUIVI

Un budget constitue un outil de pilotage et de suivi de l'activité.

En d'autres termes, quels que soient le domaine d'intervention, la nature et la taille
de votre organisation, vous devez suivre dans le temps le déroulement de son
activité.

Par construction, tout comme un particulier, une organisation

publique ne peut durablement dépenser plus qu'elle ne gagne. Partant, la
première vertu d'un budget consistera à vous permettre de surveiller les
dépenses et les recettes ainsi que leur conformité par rapport aux prévisions
effectuées.

Il faut à la fois s'assurer que les recettes sont en ligne avec les
prévisions et que les charges sont maîtrisées et ne flambent pas.

Suivre un budget consiste à s'assurer, tous les mois par exemple, de

son respect. Autrement dit, la mission incombant au "surveillant" (parlement)
résidera en la comparaison régulière des dépenses prévues et effectuées,
ainsi que les recettes escompter er obtenues.
 46

L’élaboration du budget relève donc de la compétence exclusive du

pouvoir exécutif : dans la mesure où le budget constitue la traduction de la
politique du gouvernement, il paraît légitime que celui-ci soit chargé de sa
préparation, en outre, seul le gouvernement dispose des ressources techniques et
humaines nécessaires à la mise au point du budget. La préparation et le vote sont
insérés dans des procédures réglementaires et constitutionnelles.

SECTION I : LES PROBLEMES TECHNIQUES LIES A L’ELABORATION BUDGETAIRE

Ceux-ci ont trait aux techniques d’évaluation des dépenses et des

recettes. Autrement dit, comment sont déterminés les chiffres inscrits dans le projet
de budget et sur quelles bases se fait la prévision budgétaire ?

Dans l’ensemble, les méthodes d’évaluation des dépenses et des recettes

qui ont beaucoup évolué conservent un caractère administratif. C’est-à-dire qu’elles
se font dans le cadre des services publics, d’après la nature des dépenses et des
recettes.

A. Importance de la dépense

La dépense publique est alpha et oméga de nos systèmes des

finances publiques, c’est elle qui justifie la construction de l’ensemble. Tout
l’édifice institutionnel, politique, normatif et administratif créé au fil de l’histoire des
Etats modernes ne se justifie que pour mettre en œuvre des dépenses.

Les rédacteurs de la Déclaration des Droits de l’Homme avaient semble

–t-il bien vu cette place primordiale de la dépense ; son article 13, toujours cité en
France comme étant le fondement de nos institutions budgétaires, place au
premier rang le contrôle de « la nécessité de la contribution publique » ; la
forme en particulier la répartition de cette contribution autrement dit
l’impôt- n’arrivé qu’en seconde place.

Cette exigence de justification des dépenses publiques, affirmée dès

1789, trouve une traduction dans les grands principes budgétaires qui apparaissent
au XIX² siècle : Le principe de spécialité veut en effet que l’objet des dépenses
soit clarifié par les gouvernements et soumis au contrôle du parlement,
 47

répondant donc ainsi à cette exigence de justification de la nécessité des

contributions publiques : à quoi vont servir nos impôts ?

L’utilité de la dépense est également un facteur important du

consentement à l’impôt.

Mais la qualité de la dépense, son utilité sociale, bref le contenu

même des dépenses que finance l’impôt sont des éléments déterminants de
l’attitude des contribuables : toute chose égale d’ailleurs, l’impôt est mieux
accepté s’il finance de bonnes dépenses ou, à tout le moins, considérées comme
telle.

B. La prévision des dépenses

Celle-ci semble relativement facile : il suffit pour chaque ministère

d’évaluer directement le coût des services publics qui dépendent de lui, compte tenu
de leur extension possible. Techniquement, cela ne présente pas de très grandes
difficultés.

Mais, des considérations politiques peuvent conduire quelquefois à

fausser volontairement les prévisions, ce qu’il convient d’éviter.

0. Les dangers d’évaluation majorées ou minorées. Le risque d’évaluation

majorée est le plus naturel : il concerne surtout les services existants.
(présenter une surévaluation de leurs besoins).
1. La prétendue règle de la priorité des dépenses. On admet traditionnellement
que le Budget de l’Etat se caractérise par la priorité des dépenses sur les
recettes. Mais, cette proposition est de moins en moins admise aujourd’hui
car les ressources de l’Etat sont limitées et toutes les dépenses de l’Etat ne
sont pas nécessaires. D’où le recours à des compressions budgétaires pour
établir un pseudo-équilibre. (Eviter un gaspillage des ressources de l’Etat).

C. L’Evaluation de recettes

Si la prévision des dépenses ne présente guère de difficultés techniques

et ne soulève que des problèmes de sincérité politique, il n’en est pas de même du
budget des recettes. Le rendement des impôts, en particulier, dépend de toute une
 48

série de facteurs plus ou moins délicats à prévoir. Les impôts indirects sont liés au
volume de la production et d’échanges, ce volume étant susceptible de varier très
sensiblement d’une année à l’autre. En apparence, les impôts directs sont liés
moins immédiatement au processus économique, mais ils en dépendent très
étroitement aussi, en fait.

Autrement dit, le rendement des différentes ressources financières est

fonction de la conjoncture économique. Dans ce contexte, il est difficile de faire des
projections. Mais, cette difficulté est surmontée grâce au perfectionnement des
techniques financièrespermettant l’abandon de la règle de la pénultième année pour
le système de l’évolution directe.

1. La règle traditionnelle de la pénultième année

C’est une règle classique qui a été inaugurée en France par Villèle en
1823. Il s’agit d’une évaluation forfaitaire des recettes, sur la base des résultats du
dernier budget exécuté au moment où l’on prépare le projet budgétaire. Comme
cette préparation intervient pendant l’application du budget de l’exercice précédent,
c’est l’avant dernier budget qui sert ainsi de base aux évaluations, le budget de la «
pénultième » par rapport à l’année de budget qu’on élabore. A titre indicatif, dans le
projet de loi budgétaire de 2017, qui se prépare dans le courant de 2016, on
prendrait comme base les résultats du budget de 2015, on prendrait aussi comme
base les résultats du budget de 2014. On recule ainsi de deux ans. Cette technique
d’évaluation est corrigée par le recours à la règle des « tantièmes de majoration ». Le
système consistait à ajouter aux recettes de la pénultième année la moyenne des
accroissements qui se sont produits d’une année à l’autre pendant les cinq années
précédentes. Il consiste en définitive à appliquer aux résultats du dernier exercice
connu des correctifs arithmétiques justifiés par les modifications apportées aux
tarifs fiscaux qui tiennent compte des éléments de la conjoncture économique et
aussi des tantièmes de majoration ou de réduction destinés à corriger
l’automatisme trop absolu de la méthode.

Cependant, cette règle présente de grandes faiblesses. Les principales

sont d’ordre économique. La règle de la pénultième année ignore le phénomène de
 49

cycles économiques marqué par le niveau économique selon la conjoncture. D’où

son abandon en France depuis 1938.

2. Le Système actuel de l’évaluation directe

Ce système repose sur une analyse aussi précise que possible de la

conjoncture économique et sociale. Il s’agit d’un dépassement de la règle de la
pénultième année en fonction du progrès et du succès des services de la
statistique. Ce progrès permet de tenir compte des flux et reflux
économiques. Le calcul des recettes se fait ainsi sur la base de la conjoncture
économique immédiate, ce qui n’exclut pas de recourir au passé.

Concrètement, on évalue les recettes et les dépenses à partir des

réalisations des douze derniers mois connus, ce qui est facilité par les
données statistiques et les études économétriques fondées sur les
perspectives économiques, et aux réalisations auxquelles sont associés les
experts des certaines administrations et organismes spécialisées dans les questions
économiques et financières (secrétariat général au Budget, Secrétariat Général aux
Finances, Direction Générale des Impôts, Direction des Douanes et Accises,
Direction Générale des Recettes Administratives, Domaniales, Judiciaires et de
Participations « DGRAD », Banque Centrale, Inspection Générale des Finances,
Office de Gestion de Dette Publique).

Section II : Le calendrier de la préparation du budget

La préparation du budget dans le temps peut être décomposée en

plusieurs étapes qui normalement se déroulent sur les neufs premier mois de
l’année.

I. La phase préliminaire appelée autrement phase des perspectives (de

janvier à juin)

Cette phase concerne :

A. La définition d’une stratégie budgétaire

Il s’agit pour les autorités compétentes de présenter des documents de

travail donnant :
 50

1) L’esquisse budgétaire (janvier-février et mars)

Les deux premiers mois de l’année sont consacrés par la Direction de la

préparation et du suivi du budget à un exercice interne de définition des
perspectives budgétaires qui permettront à la direction de proposer au Ministre un
certain nombre de grandes options s’inscrivant dans la politique gouvernementale.
Il s’agit en fait de l’élaboration des programmes et l’estimation des coûts par le
gouvernement.

Cet avant-projet est soumis au gouvernement pour examen et

approbation.

2) Le cadrage (avril-mai)

Le Président de la commission interministérielle économique et

financière, après concertation avec les Présidents des autres commissions
gouvernementales, invite le ministre ayant le budget dans ses attributions à rendre
compte des perspectives budgétaires pour l’année à venir. A l’issue de ce débat
d’orientation du gouvernement sont arrêtés les grands objectifs de la politique
budgétaire. Enfin, des instructions dans une lettre de cadrage sont adressées à
l’ensemble des ministres.

B. La finalisation du projet du budget (mois de juin)

Elle passe par la détermination des recettes. Dans le même temps, les
prévisions des recettes sont affinées car les perspectives économiques sont mieux
connues en juillet-août, même si celles-ci restent éminemment aléatoires.

Après examen et adoption en Conseil des Ministres, le projet est dépose

dans la seconde moitié de septembre sur le bureau de l’Assemblée Nationale.

L’analyse des différentes phases de l’élaboration du budget montre

l’importance du pouvoir exécutif en matière budgétaire, en particulier du ministre
ayant dans ses attributions le budget. Dans tous les cas, c’est le pouvoir exécutif qui
détient l’exclusivité de la préparation budgétaire quand bien même l’expérience de
deux exercices 2003-2004 a incité à l’inversion de ce principe, le parlement ayant
 51

été amené à chambouler le projet de budget en redistribuant les crédits budgétaires

pour tenir compte des revendications de certaines catégories sociales.

Les prévisions des dépenses et des recettes permettent de définir une

première esquisse budgétaire permettant au directeur de la préparation et du suivi
budgétaire d’élaborer une stratégie budgétaire à soumettre au Ministre concerné au
mois de mars. En cas d’acceptation de l’ébauche par ce Ministre, une instruction y
relative est diffusée.

II. La phase du budget préfiguré (juillet-Août)

C’est la phase cruciale au cours de laquelle :

A. Le gouvernement décide de l’enveloppe globale des dépenses et des recettes.

Les différents services de l’Etat sont invités à déposer leurs prévisions pour
dépouillement par la commission budgétaire en vue de la défense des
prévisions. Il s’agit de la négociation contradictoire du plafond des dépenses
de chaque ministère et service.
B. Les arbitrages sont réalisés après échanges entre ministères et services
publiques.
Ces conférences ou réunions budgétaires se concluent sur une liste de points
d’accords et de désaccords qui font l’objet d’un dossier d’arbitrage . Les
arbitrages sont effectués par le Directeur de la préparation et du suivi du
budget, par les ministres ayant les finances et budget dans leurs attributions
ou par le Conseil des Ministres pour les dossiers les plus importants.
C. Les lettres-plafonds sont adressées aux Ministres.
Début-juillet, le Conseil des Ministres décide des plafonds de dépenses. Des
lettres sont par la suite adressées à chaque ministre fixant l’enveloppe des
crédits du ministère, ce qui met donc fin, en principe, à toute discussion : ces
lettres rappellent les principaux points d’accord et d’arbitrage qui précisent
les composantes du budget de chaque ministère.

III. La globalisation des données (Août-septembre)

Il s’agit de la mise au point définitive du projet budgétaire.

A cet affect, le travail est réalisé comme suit :
 52

A. La commission budgétaire procède au courant du mois d’août à :

- La rédaction de la synthèse des travaux de défense des prévisions
budgétaires ;
- L’élaboration de l’avant-projet du budget de l’exercice.
B. Le projet budgétaire est déposé par le Gouvernement sur le bureau du
parlement avant la fin du mois de septembre pour examen et vote par les deux
chambres.

Section III : L’intervention du parlement dans l’élaboration du budget

La question se pose de savoir si le parlement dispose des moyens pour

concourir efficacement à la prise de décision financière en raison des nombreuses
interférences et entraves apportées à son action. La rentrée parlementaire d’octobre
est d’ordinaire consacrée à la discussion du projet de loi de finances de l’année
appelée loi budgétaire. Le débat budgétaire est donc un des temps forts de la vie
d’un pays car le budget est un instrument de développement économique. Il s’agit en
fait de la traduction de la volonté politique du gouvernement.

Pour que le budget soit un instrument de développement économique,

divers instruments doivent être connus des parlementaires dans l’examen du projet
soumis par le gouvernement : une meilleure connaissance du contexte économique
international (prévision macro-économique, croissance au niveau mondial pour en
tirer les conséquences) et de la situation économique des partenaires et voisins
immédiats, une connaissance de l’évolution économique nationale avec les éléments
clés comme le niveau de la dette publique, la balance des paiements, le taux de
change qui est lié à l’image de solvabilité de l’Etat, la politique de taux de l’intérêt,
les recettes fiscales, la politique des investissements. Autant d’éléments qui doivent
être maîtrisés avant tout discussion budgétaire.
 53

CHAPITRE IV : LE VOTE, L’ADOPTION ET LA PROMULGATION DE LA LOI DES

FINANCES DE L’ANNEE

> Introduction

Le vote du budget est une prérogative essentielle du Parlement dans un

régime démocratique. Le pouvoir législatif est exercé par l’Assemblée Nationale
et le Sénat. Le Parlement bénéficie sur ce pont d’un pouvoir protégé par la
Constitution. Mais depuis un certain temps, on assiste impuissant à la restriction
du rôle du Parlement. On explique que ce sont les raisons politiques et économiques
qui justifient les limitations des pouvoirs du Parlement en matière budgétaire.

Avec l’évolution politique vers la démocratie, les parlements ont vu leur

rôle diminuer. Dans la mesure où l’établissement du budget constitue l’acte
fondamental de la vie de l’Etat, une épreuve des forces s’est engagée entre le
pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. En se référant à Maurice DUVERGER,
nous constatons que préparer le budget, c’est dresser le programme de l’action
gouvernementale pour une année ; décider du budget, c’est rendre ce
programme exécutoire et prendre les décisions politiques les plus
importantes qui soient.

> Section I : Vote du budget

C’est la phase du vote qui voit intervenir la notion de décision

budgétaire et qui crée effectivement le budget car celui-ci, au-delà de toutes
considérations, est une loi. Le parlement est donc dans son domaine de
prédilection.

En fait, autour du budget s’empoignent des gros intérêts du

gouvernement et ceux du Parlement. Ce qui amène Victor Hugo à ironiser : « le
budget, monstre énorme, admirable poisson-auquel de tous les côtés on jette
l’hameçon ».

Les séances plénières du Parlement sont l’occasion offerte à chaque

député de formuler ses critiques négatives ou positives, à la fois vis-à-vis du
projet gouvernemental et vis-à-vis des amendements apportés. Autrefois, le
 54

parlement avait une souveraineté financière totale, mais aujourd’hui, ce pouvoir

s’est considérablement dégradé. Il ne peut pratiquement pas modifier profondément
le budget proposé par le gouvernement. En plus, sa compétence matérielle est fort
limitée : non seulement, il n’est pas compétent pour l’ensemble des problèmes
financiers de l’Etat, mais encore les délais stricts imposés pour l’adoption du
budget constituent une contrainte pour les députés.

La compétence rationetemporis est très rigide. Les détails d’examen

sont très réglementés. Le non-respect de ces détails peut même amener dans
certains pays à des dessaisissements du Parlement. Mais il est évident que la
durée de la discussion budgétaire est tributaire des rapports des forces entre le
Parlement et le Gouvernement. La réglementation des délais limite le pouvoir du
Parlement dans la mesure où on distingue entre autre, le délai global de délai de
lecture. Ces délais ne doivent pas dépasser certaines durées fixées préalablement.

Le non-respect des délais entraîne des sanctions dans la mesure où le

gouvernement a aussi des obligations de délai.

Section II : Du dépôt des projets de lois de finances (LFP article 83)

Il s’agit principalement du dépôt du projet de loi de finances de l’année

et du projet de loi de reddition des comptes.

§1. Du dépôt de la loi de finances de l’année

- Dépôt obligatoire par le Gouvernement, au plus tard le 15 septembre de

chaque année, du projet de loi de finances de l’année au bureau de
l’Assemblée Nationale ;
- Si le projet de loi de finances de l’année n’a pas été déposé en temps utile
pour être promulgué avant le début de l’exercice, le Gouvernement demande à
l’Assemble Nationale et au Sénat l’ouverture des crédits provisoires ;
- L’Assemblée Nationale dispose de 40 jours à compter de la date du dépôt pour
adopter le projet de loi de finances de l’année ;
- Si quinze (15) jours avant la fin de la session budgétaire, soit le 1er décembre,
le Gouvernement n’a pas déposé son projet de loi de finances de l’année
suivante, il est réputé démissionnaire ;
 55

- Dans ce cas, le Gouvernement demande à l’Assemblée Nationale et au Sénat

l’ouverture de crédits provisoires. A cet effet, le Gouvernement dépose à
l’Assemblée Nationale avant le 15 décembre de l’année qui précède le début de
l’exercice, un projet de loi portant ouverture de crédits provisoires ;
- A défaut de vote, dans les quinze (15) jours du dépôt, le projet de loi portant
ouverture crédits provisoires est mis en vigueur le premier jour de l’exercice
budgétaire par ordonnance-loi du Président de la République délibérée
Conseil des ministres
- Si le Gouvernement est réputé démissionnaire, la loi portant ouverture de
crédits provisoires est mise en exécution jusqu’au vote de la loi de finances de
l’année ;

§2. Du dépôt de la loi portant reddition des comptes (LFP article 84)

Le projet de loi portant reddition des comptes du dernier exercice clos,

est déposé à l’Assemblée Nationale, au plus tard le 15 mai de l’année suivant celle
de l’exécution du budget auquel il se rapporte. Dans l’impossibilité de respecter ce
délai, le projet de loi portant reddition des comptes, ainsi que le rapport de la Cour
des comptes sont déposés avant la fin de la session ordinaire de mars.

§3 : Du Dépôt des projets d’édits et de décisions budgétaire (LFP article 182)

- La session budgétaire pour les Assemblée provinciales court du 30 septembre

au 30 décembre. Elles disposent d’un délai de 20 jours pour se prononcer sur
le projet d’édit budgétaire présenté par le Gouvernement Provincial ;
- Le projet d’édits budgétaires de l’année est déposé par le Gouvernement
Provincial sur le bureau de l’Assemblée Provinciale au plus tard le 25
novembre, pour être voté et promulgué au plus tard le 15 décembre.
 56

Section III : La procédure parlementaire du vote du budget

Le projet du budget obligatoirement déposé en priorité sur le bureau du

Parlement, est renvoyé aux commissions spécialisées avant de revenir en séance
publique de la plénière. Cette procédure est celle utilisée en France, aux Etats-Unis,
en République Démocratique du Congo notamment.

1. La procédure devant la commission économico-Financière

Le débat budgétaire est donc un des temps forts de la vie parlementaire.

Mais l’est-il réellement et offre-t-il aux assemblées des possibilités d’action efficace ?
Quelle est la place des commissions des finances au sein du processus ? En
d’autres termes, le Parlement dispose-t-il, en droit comme en fait, des moyens
qui lui permettent de concourir efficacement à la prise de décision financière ?

Commençons par noter que les commissions parlementaires

abordent leur rôle moderne d’arbitrage entre les pouvoirs législatif et
exécutif en assumant le travail préparatoire des projets de loi. Par leur biais,
les commissions parlementaires contribuent au renforcement de la liberté et de la
démocratie en permettant aux assemblées de constituer un contrepoids à l’action
gouvernementale. En effet, « quelle que soit (…) l’origine d’une pareille assemblée,
libre élection par le suffrage universel ou restreint, hérédité, nomination par le chef
de l’Etat, une chose est incontestable, c’est que l’examen qu’elle fera des
affaires publiques sera une garantie utile contre les coups de tête et des abus
de pouvoir (…) ».

On observera que du point de vue de la technique législative, le projet

de budget se présente sous la forme d’un projet de la loi et par conséquent, comme
tout texte législatif, il doit franchir deux étapes principales avant d’être
adopté : être examiné d’abord par les commissions parlementaires
compétentes, et être discuté et voté ensuite par les assemblées elles-mêmes ; les
commissions parlementaires constituent ainsi pour les assemblées un
instrument de travail fondamental, et leur spécialisation est un gage de
compétence technique.
 57

Par leurs attributions, les commissions des finances sont très tôt
apparues comme des rouages essentiels du système politique. Cette place
particulière les expose aux évolutions qui affectent l’Etat et les régimes politiques.

En ce qui concerne le projet de loi de finances, si toutes les

commissions sont intéressées à son examen, le rôle essentiel est dévolu à la
commission des finances de chaque assemblée.

Le Parlements de tous les pays recourent aux commissions parce que

celles-ci « répondent à une nécessité, à un besoin des assemblées délibérantes ».

Les commissions des finances se trouvent en effet « placées au point

de contact le plus délicat » entre le Parlement et le Gouvernement. Ainsi, en
préparant le travail des chambres et l’exercice de l’action gouvernementale, dans le
domaine étendu de leurs compétences, elles peuvent être amenées à modifier
l’équilibre pouvoirs.

Elles ont même contribué à forger la tradition française selon laquelle

les projets ou propositions de loi sont d’abord étudiés en commission avant d’être
discutés en séance publique ; cette procédure est scrupuleusement respectée
depuis longtemps pour le projet de la loi finances. En effet, depuis la IIIe
République, il est clairement admis que « le vote du budget est une opération
trop importante pour que les députés y procèdent d’emblée, sans travaux
préparatoires. Il faut évidemment qu’entre le dépôt du projet et le vote même de la
loi s’intercalent des phases d’instruction intermédiaire ». Pour ces raisons, «
commission du budget et discussion politique se retrouvent, sous une forme ou une
autre, dans tous les pays parlementaires ». Certains auteurs ont même pu affirmer
que « presque toute l’activité utile du Parlement se trouve ramassée dans les
commissions des finances des deux assemblées ».

Le travail réalisé en comité restreint au sein des commissions

parlementaires est essentiel pour assurer la qualité des débats législatifs. Cette
exigence est encore plus marquée pour les textes budgétaires et financiers
qui se caractérisent par leur technicité et dont l’examen requiert par
conséquent une grande capacité d’expertise. Exemple : parler des droits de
douanes.
 58

C’est pourquoi, la commission économico-financière a pour rôle en

matière budgétaire, particulièrement, de considérer l’ensemble des demandes des
crédits et des ressources prévues dans le projet du budget présenté ; tandis que
chaque sous-commission examine, avec le concours des services spécialisés
des questions budgétaires du Ministère visé, les demandes de crédits
afférents aux ministères dont elle a la charge.

La commission a donc plusieurs pouvoirs. Mais en matières

budgétaire :

 Elle ne se limite pas à un examen critique des propositions de

l’Exécutif mais s’arroge le droit de les amender et de soumettre
au Parlement, non pas le Projet de l’Exécutif mais son propre
projet.
 Elle remplit une mission d’instruction pour le compte de l’assemblée
dont elle émane. Ainsi, elle demande à l’Exécutif toutes les
explications utiles pour donner au Parlement tous les
éclaircissements désirés. Cependant, elle n’apporte aucune
modification au projet initial et laisse à l’assemblée elle-même le soin
de se prononcer sur base notamment de ses observations contenues
dans le rapport général.

Cette commission auditionne les ministres et prépare les

amendements. Les pouvoirs de la commission des finances ont donné lieu à des
aphorismes célèbres: « ministère au petit pied et aux grandes prétentions » (Poincaré),
« groupe de naufrageurs du ministère en fonction (Jèze) «coupe-gorge politique »

2. La discussion en séance plénière

POURQUOI DEFENDRE SON BUDGET

La défense de votre budget, soit l'ensemble des actions et démarche que vous
allez entreprendre pour parvenir à ce que ce dernier soit avalisé tel que vous
l'avez conçu, est devenue partie intégrante de la mission du gouvernement.
Partant, elle justifie que vous vous prépariez avec soin, tant sur le fond de
votre budget que sur la façon dont vous allez vous y prendre et vous
comporter avec le parlement.
 59

Tout le monde recherche, de plus en plus, des gens qui savent se

battre, pousser leurs idées, y tenir et savoir convaincre de leur pertinence. Un
budget, ce sont des choix, des arbitrages, des optiques. La demande va de plus
en plus vers des cadres aptes à gérer l'argent de l'entité, même si leur métier
consiste à en ramener. Un bon gestionnaire doit aujourd'hui savoir dépenser,
donc ne pas dépenser trop.

Même des entités publiques doivent maintenant s'inscrire, avec les

effets pervers que cela peut engendrer, dans une logique de gestion et non plus
simplement de comptabilité. Si le propos d'une marie n'est pas d'être rentable ou
distribuer des dividendes, son action doit de plus en plus prendre en compte
des notions de coûts et de retours sur les investissements effectués.

Partant, les parlementaires chercheront d'une part à vérifier que

votre budget (tient la route) donc, en d'autres termes, que vous avez, de façon
pertinente, réaliste et précis, appréhendé dépenses, recettes et
investissements.

Le rapport de la commission déposé, commence la discussion devant

la plénière du Parlement non sur le rapport de la commission mais sur le
projet présenté par le gouvernement.

C’est l’étape du processus budgétaire la plus connue du public. Elle est

parfois tellement houleuse.

De manière générale et en résumé :

- L’Assemblée Nationale dispose de 40 jours à compter de la date du dépôt pour

adopter le projet de loi de finances de l’année ;
- Si le projet de loi de finances de l’année déposé dans le délai constitutionnel
n’est pas voté dans les 40 jours suivant l’’ouverture de la session budgétaire,
ledit projet est transmis au Senat pour être adopté dans les 20 jours.
- L’Assemblée Provinciale dispose de 20 jours pour se prononcer sur le projet
d’édit budgétaire présenté par le Gouvernement Provincial.

Le vote de la loi de finances de l’année se fait conformément aux règles

suivantes :

a) Les évaluations de recettes font l’objet d’un vote d’ensemble pour le titre sous
lequel elles sont regroupées dans le budget général et d’un vote par budget
annexe et par compte spécial.
 60

b) Les dépenses du budget du pouvoir central sont votées par ministère ou

institution et par programme.
c) Les propositions de loi et les amendements formulés par les membres de
l’Assemblée National ou du Sénat ne sont pas recevables lorsque leur
adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources
publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique, à moins
qu’ils ne soient assortis de propositions dégageant les recettes ou les
économies correspondantes.

3. Promulgation des lois de finances de l’année

1) Les lois de finances votées dans les délais légaux sont promulguées dans les
délais constitutionnels ; il en est de même de loi portant ouverture des crédits
provisoires (Art. 136 et 137 de la Constitution)
2) Si le projet de loi de finances de l’année déposé dans le délais constitutionnel
n’est pas voté avant l’ouverture du nouvel exercice, les dispositions dudit
projet sont mises en vigueur par ordonnance-loi du Président de la
République délibérée en Conseil des Ministres en tenant compte des
amendements votés par chacune des deux chambres (Constitution, art. 126,
alinéa 4 et LFP83 al.5)

A. Rôle délibératif budgétaire du parlement

Avant de procéder au vote, le Parlement doit délibérer. Deux étapes sont

prévues à cet effet.

- Les discussions au niveau de la commission économique et financière ;

- Les débats en plénière.

De façon générale, les commissions économiques et financières des

deux chambres jouent un rôle primordial dans l’examen, l’analyse et la discussion
du budget. Chaque commission est dirigée par un bureau composé entre autres
membres, d’un Président et de deux ou trois rapporteurs, chargés d’étudier les
budgets de différents ministères ainsi que les budgets annexes et comptes spéciaux
du Trésor.
 61

1) Affaiblissement des pouvoirs des députés en matière de dépenses.

La tendance à restreindre les pouvoirs parlementaires à ce niveau est

généralement considérable dans tous les pays. En France depuis la 3e République
jusqu’à ce jour, les députés gardent l’initiative en matière de suppression de
dépenses, mais ils ne peuvent pas en principe créer des dépenses. En
République Démocratique du Congo, sous la 2e République, les
parlementaires ont approuvé les projets gouvernementaux plus par
acclamation que par des discussions véritables. Un changement a été
cependant constaté au début des années 90 à la suite de l’ouverture démocratique.
Mais le fonctionnement du Parlement est resté le même si bien qu’en matière de
discussions budgétaires, les pouvoir du Parlement sont demeurés intacts en rapport
avec la situation d’avant l’engagement du processus démocratique.

2) Affaiblissement des pouvoirs des députés en matière de recettes

De façon générale, l’évolution est presque identique comme en matière

des dépenses, mais le principe est inverse. Les députés ont perdu l’initiative
d’amendements pour diminuer ou supprimer les recettes, mais ils gardent
toute initiative pour créer les recettes.

Ces contraintes juridiques ont amené les parlementaires à rechercher

les moyens pour agir, d’où la tentative de faire de sauvegarder leurs prérogatives.
Ces tentatives varient selon les régimes politiques.

Dans les régimes à système partisan (comme la Grande-Bretagne), le

rôle du gouvernement est capital. Mais dans le système partisan souple, le
Parlement dispose d’une influence certaine de fait et d’une capacité de mise en
œuvre qui lui permet de manifester son désaccord par deux techniques. Il
s’agit de :

 La réduction indicative des crédits : ne pouvant augmenter une

dépense qu’il désire, le Parlement manifestera son mécontentement en le
diminuant de manière explicite. Le gouvernement averti, procède par
lettre de rectification à l’augmentation souhaitée par le Parlement.
 62

 Le refus de discuter les crédits : dans ce cas, le Parlement refuse de

discuter la partie contestée du budget tant qu’elle n’est pas modifiée par
le Gouvernement dans le sens souhaité par les députés. En régime
parlementaire, c’est la motion de censure qui constitue une épée de
Damoclès pour le Gouvernement qui est obligé de reculer.
 63

CHAPITRE V : LE PROCESSUS DE L’EXECUTION DU BUDGET DE L’ETAT

En vue de pourvoir aux besoins urgents de fonctionnement de l’Etat, et

de toutes ses obligations, l’instrument financier dont il dispose, le budget doit être
exécuté ; c’est-à-dire concrétiser la réalisation des recettes et engager les
dépenses prévues.

En réalité, l’exécution du budget se présente en deux catégories de

tâches :

- Assurer l’exécution des autorisations juridiques contenues dans la loi

budgétaire (autorisations de dépenses ou crédits, autorisations de perception
des recettes) il s’agit d’un problème essentiellement juridique, ou de technique
comptable régi par les règles de la comptabilité publique ;
- Assurer la disponibilité des fonds nécessaires au paiement des dépenses
publiques ou la mise en œuvre des moyens financiers.

Section I : Les Agents d’exécution du budget

Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables

implique des fonctions des ordonnateurs avec celles de comptables. Ainsi les
phases se rapportant à l’exécution du budget sont accomplies par des agents
différents, les uns accomplissent des actes administratifs, décision d’engagement,
les autres étant chargés de la manipulation des fonds.

A. Les ordonnateurs
1. Les différentes catégories d’ordonnateurs

L’ordonnateur est un décideur au sens où il est l’autorité

administrative qui prend la décision de la dépense et ordonne au comptable
de payer. Les ministres sont ordonnateurs principaux ; les gouverneur de province
sont ordonnateurs de province ou ordonnateurs secondaires pour les services
déconcentrés des administrations civiles de l’Etat ; pour certaines opérations, des
ordonnateurs délégués sont nécessaires parce que les ordonnateurs principaux
n’ont pas toujours la possibilité matérielle de se prononcer sur l’ensemble des
recettes et des dépenses relevant de leurs attributions : ils bénéficient ainsi d’une
 64

délégation de signature de la part du ministre (-membres du cabinet, hauts

fonctionnaires…) ou du gouverneur (directeur de cabinet, services déconcentrés).

2. La responsabilité des ordonnateurs

La responsabilité des ordonnateurs est délicate à mettre en

œuvre, notamment pour les ordonnateurs principaux. Ces derniers sont dans la
situation normale de responsabilité des agents publics (faute personnelle, faute de
service). Les politiques (ministres) encourent à raison de l’exercice de leurs
attributions, les responsabilités que prévoit la Constitution : cela peut être tantôt
la responsabilité politique par la mise en jeu collective de la responsabilité
du Gouvernement ou la révocation du ministre concerné ; tantôt la
responsabilité pénale par la mise en accusation du ministre devant la cour
suprême de justice en cas de dépassement de crédits.

Quant aux autres ordonnateurs non politiques (fonctionnaires

notamment), ils encourent une responsabilité disciplinaire, pénale ou civile,
sans préjudice des sanctions qui peuvent être infligées au niveau de
l’Administration.

B. Les comptables publics

A la différence des ordonnateurs, c’est à titre principal et en leur qualité

d’agents publics spécialement chargés d’un emploi de comptable que les comptables
publics interviendront dans le processus d’exécution. L’autre différence, non moins
notable, est que les comptables ont l’exclusivité du maniement des fonds
publics, laquelle entraîne une responsabilité pécuniaire personnelle lourde.

Le comptable est l’agent qui assume, sous l’autorité du Ministre des

Finances, les tâches suivantes :

 L’encaissement de toutes les recettes des organismes publics ;

 Le paiement des dépenses de ces mêmes organismes, généralement
sur ordre des ordonnateurs ;
 La conservation des fonds des organismes publics ;
 La tenue de la comptabilité du poste comptable qu’il dirige.
 65

1) Les différents comptables

Il existe plusieurs sortes de comptables :

- Les comptables du Trésor : ils sont dotés d’une compétence générale. Ils
relèvent de la Direction de la Comptabilité Publique du Ministère des
Finances et /ou du Budget.
- Les autres comptables n’ont qu’une compétence d’attribution :
comptables des budgets annexes pour les opérations de recettes, de dépenses
et de trésorerie des budgets annexe, comptables spéciaux, comptables des
administrations financières chargés du recouvrement de certains impôts ou
taxes qui ne relèvent pas d’un comptable général (receveurs fiscaux, receveurs
des douanes).

2) La responsabilité des comptables

Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement

responsables des opérations dont ils sont chargés. Cette responsabilité peut être
engagée de son fait personnel ou à raison de faits de ses subordonnés. C’est
une responsabilité objective, la seule constatation d’une irrégularité suffit pour le
mettre en cause. Le comptable est responsable de sa caisse sans qu’il soit
nécessaire qu’une faute ait été prouvée. Dès lors qu’un déficit ou un manquement
en deniers est constaté ou qu’une dépense a été irrégulièrement payée, la
responsabilité pécuniaire du comptable est engagée. Les comptables sont en
conséquence tenus de constituer des garanties lors de leur entrée en fonction :
cautionnement, assurance personnelle. Tel n’est pas le cas en ce moment dans
notre pays.

Section II : Les opérations d’exécution de la loi budgétaire

L’étape administrative concerne l’exécution de la recette ou du budget

des recettes c’est-à-dire l’accomplissement des différents actes administratifs
permettant de réaliser (recouvrer) les recettes prévues au budget.

De manière générale, le ministre ayant les finances dans ses

attributions est, en sus de sa qualité d’ordonnateur du budget de son
 66

ministère, ordonnateur général de toutes les recettes du pouvoir central. A ce

titre, il constate, liquide et ordonnance lesdites recettes. Il est le régulateur de
la trésorerie. Il désigne les comptables publics. Il délègue tout ou partie de ses
pouvoirs à des fonctionnaires qualifiés (LFP art.106).

Sur le plan technique, les actes administratifs sont posés par

l’administration en général, pour le cas des recettes publiques, et plus spécialement
par les Régies Financières.

A. Exécution des recettes

Il y a quatre étapes dans la réalisation de la recette fiscale ou

administrative :

1. La constatation de l’assiette de l’impôt ou de la taxe

C’est la tâche dévolue au service d’assiette (administration génératrice

de la taxe) ou au contribuable/redevable devant souscrire une déclaration fiscale ou
douanière.

2. La taxation

Elle est faite par le service de taxation qui est à la base pour l’émission
de la note de perception que le redevable présent auprès des intervenants (Banque
et CADECO) dans l’encaissement des paiements en règlement des dettes envers
l’état.

3. Le recouvrement

C’est l’ensemble des opérations tendant à faire passer l’argent de la

poche du contribuable/redevable dans les Caisses du Trésor Public.

C’est l’œuvre du Receveur des impôts (à la DGI), du Receveur des

douanes (à la DGDA) ou du Receveur de la DGRAD.

4. Le paiement

C’est le fait de verser au Trésor Public, par le contribuable/redevable,

de la dette due à l’Etat sous forme d’impôt ou de taxe.
Le paiement s’effectue :
 67

 Auprès des intervenants : Banque et CADECO ou auprès des comptables

publics des recettes ;
 En espèces (pièces sonnantes et trébuchantes) ou en monnaie scripturale
(documents valant espèces comme le chèque)

Après paiement, il est délivré au contribuable ou au redevable :

1. Le bordereau de versement et l’attestation de paiement pour le règlement en

espèces ;
2. L’avis de débit et l’attestation de paiement pour le règlement par voie
scripturale ;
3. La note de perception ou de versement en cas de paiement auprès d’un
comptable public des recettes.

Organes d’exécution des recettes courantes

En République Démocratique du Congo, il existe, au niveau national,

trois régies financières chargées du recouvrement des recettes courantes. Il s’agit
de :

a) La direction Générale des Impôts (DGI)

Créée par le Décret n°017/2003 du 02 mars 2003, la DGI s’occupe des

impôts directs et des impôts indirects frappant les biens et services (TVA)

b) La Direction Générale des Douanes et Accises (DGDA)

Créée par le Décret n°09/43 du 03 décembre 2009, la DGDA a pour

mission de s’occuper, à titre principal de :

 la perception des droits, taxes et redevances à caractère douanier

et fiscal, présents et à venir ;
 la perception des droits d’accises ;
 la surveillance des frontières ;
 la recherche et la constatation des infractions en matière de
douane et accises et aux législations connexes
c) La Direction Générale des Recettes Administratives, Domaniales Judiciaires et
de Participation (DGRAD)
 68

Créée par décret n°0058 du 27 décembre 1995, la DGRAD assure la

perception et le recouvrement de :
a) Taxes administratives (rémunératoires) ;
b) Taxes et redevances foncières (recettes domaniales)
c) Recettes judiciaires (frais de justice, droit proportionnel,…)
d) Recettes de participations (dividendes des entreprises publiques).

Les organes d’exécution des recettes exceptionnelles (dons, aides et prêts)

Ce sont la Banque Centrale du Congo (BCC), le Ministère des Affaires

Etrangères et celui de la Coopération International et Régionale, le Ministère du
Budget, le Ministère de Plan et le Ministère des Finances.

Ces Ministères et la BCC font parvenir à la Direction de la Préparation

et du Suivi du Budget (DPSB) le niveau de réalisation de cette catégorie des recettes,
la nature et la destination des aides, dons et prêts, en faveur de la République
Démocratique du Congo.
B. Exécution de la dépense
Elle concerne tous les actes posés par les différents intervenants, allant
de l’ordonnateur au comptable public.
Les actes administratifs d’engagement, de liquidation,
l’ordonnancement et de paiement sont posés conformément aux principes
budgétaires.
1. Les étapes d’exécution de la dépense
Il y en a quatre : l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le
paiement.
a) L’engagement de la dépense
Engager une dépense, c’est rendre l’Etat juridiquement débiteur de
cette dépense. En d’autres terme, c’est poser un acte qui a pour conséquence, le
décaissement de l’argent du Trésor Public. Exemples :

- Recruter des agents pour travailler dans la fonction publique nationale,

provinciale ou locale. Conséquence financière : il faudra les payer
régulièrement (chaque mois), mettre à leur disposition les matériels de travail,
les faire soigner, au besoin s’ils tombent malades etc.
 69

- Envoyer un agent en mission de service : il faut lui assurer les frais de voyage,
d’hôtellerie et de substance durant la mission etc.

Les gestionnaires et les sous-gestionnaires des crédits engagent les dépenses.

b) La liquidation

Liquider une dépense, c’est en calculer son montant. Bien que le

gestionnaire des crédits et le fournisseur (de biens et services) puissent liquider une
dépense (par le placement de la commande ou la facturation qui en est faite), la
liquidation de la dépense est faite, au niveau central, par la cellule de liquidation de
la Direction du Contrôle Budgétaire (du Ministère du Budget). Au niveau de la
Province du Katanga. La liquidation de la dépense est assurée par le sous-
gestionnaire des crédits du Ministère Provincial du Budget.

c) L’ordonnancement

Aux termes de loi relative aux finances publiques, tous les ministres du
gouvernement central et ceux du gouvernement provincial ainsi que tous les
responsables d’institutions sont ordonnateurs des dépenses de leurs
administrations respectives. Ordonnancer une dépense, c’est donner l’ordre de la
payer.

d) Le paiement

Payer une dépense c’est éteindre la dette de l’Etat, de la province ou de

toute autre entité territoriale, en décaissant le montant de la dette due. C’est faire
passer l’argent de la caisse du trésor Public (National ou provincial) vers la poche de
particulier, agent public de l’Etat ou fournisseur de biens et services à l’Etat u à
Province.

Le paiement est assuré par le caissier de l’état ou de la Province (la

Banque Centrale du Congo) ou par les comptables publics des dépenses.

N.B : La nouvelle loi financière a réduit substantiellement le circuit de la dépense

publique en conférant à l’ordonnateur les compétences d’engager, de
liquider et d’ordonnancer la dite dépense.
 70

CHAPITRE VI : LE CONTROLE DE L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES

Pour être efficaces, les systèmes de contrôle de gestion doivent être

étroitement alignés sur la stratégie et les objectifs poursuivis.

Un système de contrôle de gestion tout en assistant le gestionnaire doit

aussi lui donner des informations susceptibles de guider les décisions de celui-ci
afin qu'il mobilise toutes ses forces pour atteindre les objectifs dans le respect du
programme.

C'est pourquoi, un bon système de contrôle de gestion doit d'abord

bien maitriser la structure de l'organisation et le domaine de responsabilité de
chaque décideur.

Ainsi, pour l'action publique, il est important que l'organe de gestion et

l'organe de contrôle visent à mobiliser leurs efforts dans une cohérence des objectifs
à atteindre

Une loi non assortie de sanctions est une loi inefficace. Le budget
est une loi. Sa mauvaise gestion entraine des sanctions à l’endroit des personnes
fautives. Les budgets de l’Etat, des Provinces doivent être exécutés
conformément à la Constitution et à la loi relative aux Finances Publiques
qui prévoient des sanctions en cas de faute. Voilà pourquoi l’exécution du
budget doit être contrôlée.

Le contrôle de l’exécution du budget a toujours été ressenti comme une

nécessité primordiale afin d’assurer, d’une part, le respect de la légalité
budgétaire, c’est-à-dire la conformité de l’exécution administrative et
comptable aux règles de droit, d’autre part, celui de l’autorisation budgétaire
donnée par le Parlement.

A cette préoccupation initiale est venue s’ajouter celle complémentaire

d’une évaluation de la qualité de la gestion financière publique.

Pour protéger les deniers de l’Etat, plusieurs formes de contrôle ont été
mises en œuvre : le contrôle à priori et le contrôle à posteriori, les contrôles
externes et internes.
 71

Le contrôle à priori repose sur une intervention préalable à tout acte

engageant les finances publiques. Il est préventif et s’efforce justement de
prévenir les irrégularités. Son inconvénient provient du fait qu’utilisé abusivement,
il risque de paralyser l’action administrative.

Le contrôle à posteriori intervient alors que la procédure de recette

et de dépense est déjà totalement réalisée, en sanctionnant les irrégularités
commises. Si ce contrôle évite la paralysie de l’action administrative générée par le
contrôle à priori, il n’en est pas moins dépourvu d’inconvénient en ce qu’il est moins
protecteur des deniers publics, car les conséquences d’irrégularités budgétaires
sont souvent difficilement réparables. A titre indicatif, en cas de dépenses engagées
irrégulièrement, il ne reste, le plus souvent au Parlement qu’à couvrir ces
irrégularités.
La gestion saine des finances publiques est l’affaire de tous les
intervenants dans le processus budgétaire, chacun dans sa sphère de
compétences : l’Ordonnateur du budget du Ministère ou de l’Institution, la Direction
du Contrôle Budgétaire (Ministère de Budget), la Direction du Trésor et de
l’Ordonnancement (Ministère des Finances), l’Ordonnateur Délégué et l’Ordonnateur
Général, les responsables des budgets annexes et enfin le Caissier et le Comptable
public.
Cependant, en ce qui concerne l’exécution des budgets publics dans
leur ensemble, la fonction contrôle est exercée pleinement par les structures
internes et externes aux services dépensiers et mobilisateurs des recettes du
budget public. Ainsi, les organes compétents en matière de contrôle sont :
1. L’Administration (Finances et Budget) ;
2. La Cour des Comptes ;
3. Les Organes Délibérants (Parlement, Assemblée Provinciale).

I. Les contrôles administratifs (ceux exercés par l’Administration sur ses services)

Le contrôle administratif est celui exercé par l’Administration sur ses

services. Il est soit hiérarchique soit un contrôle de tutelle.
 72

A. Le Contrôle hiérarchique

Lorsqu’un dossier est constitué par l’Ordonnateur des crédits, celui-ci

exerce un contrôle sur les actes budgétaires posés par les collaborateurs. De même,
les actes posés par l’Ordonnateur sont contrôlés par les contrôleurs budgétaires.
A ce stade, nous avons notamment :
- Le contrôle exercé par le contrôleur budgétaire ;
- Celui exercé par l’Ordonnateur et,
- Celui exercé par le Comptable public.

Dans les détails ce contrôle se présente de la manière suivante :

1. Du contrôle exercé par le contrôleur budgétaire

- Le contrôleur budgétaire exerce un contrôle administratif a priori des
opérations budgétaires de dépenses du pouvoir central. A ce titre, tous les
actes portant engagement, liquidation et ordonnancement sont soumis à son
visa préalable notamment, les contrats, arrêtés, mesures ou décisions
émanant d’un responsable d’institution, d’un ministre, d’un responsable de
service déconcentré ou d’un fonctionnaire habilité de l’administration (LFP
article 112)
- Il obtient communication de toutes les pièces propres à justifier les
engagements et les liquidations de dépenses et à éclairer sa décision. Si les
actes de l’ordonnateur lui paraissent entachés d’irrégularités au regard des
dispositions qui précédent, le contrôleur refuse le visa. Pour ce faire, il ne
peut en aucun cas être sanctionné (LFP article 113) ;
- En cas de désaccord persistant avec l’ordonnateur auprès duquel il est
rattaché, le contrôleur budgétaire en réfère, selon le cas, au ministre ayant le
budget dans ses attributions au niveau central ou au représentant du
pouvoir central en province. Il ne peut être passé outre au refus de visa que
sur autorisation motivée écrite dudit ministre ou représentant du pouvoir
central (LFP article 114) ;
- Les contrôleurs budgétaires sont affectés auprès de chaque institution et
ministère de dépenses et auprès des services déconcentrés de l’Etat (LFP
article115)
 73

2. Du contrôle exercé par l’ordonnateur

Le contrôle administratif effectué par l’ordonnateur porte sur :
- La régularité des opérations de recettes et de dépenses ;
- L’exhaustivité de leur enregistrement,
- L’efficacité de la dépense en conformité avec le budget et le suivi et la
maîtrise des coûts en relation avec la mise en œuvre des actions ou
activité programmées (LFP article 116).

3. Du contrôle exercé par le comptable public

- Il porte sur la réalisation des recettes, l’exécution des dépenses ainsi que
la gestion du patrimoine (LFP article 117) ;
- En matière de recette, le comptable public contrôle exclusivement
l’autorisation de leur perception, l’exactitude de leur liquidation et mise
en recouvrement et de la régularité des réductions et des annulations de
titres y afférents (LFP article 118) ;
- En matière de dépenses, tout ordonnancement de dépense ne peut être
transféré au comptable public qu’après avoir été revêtu du visa du
contrôleur budgétaire. Le comptable public procède à un contrôle de
régularité avant paiement sur toute dépense. A cet effet, il contrôle
exclusivement la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué,
l’assignation de la dépense, la validité de la créance au regard de la
production des pièces justificatives, l’existence de l’intervention des
contrôles préalables, l’existence d’oppositions, les éléments garantissant
le caractère libératoire du règlement de la dépense et l’observance des
règles de prescription (LFP article 119)

B. Le contrôle de tutelle
C’est le contrôle exercé par l’Inspection Générale des Finances sur
les services publics de l’Etat, sur les entreprises publiques, mixtes et privées,
dans les conditions définies par la loi.
Créée par l’ordonnance n°87-323 du 15 septembre 1987 et placée sous
la tutelle directe du Président de la République, l’Inspecteur Générale des
Finances(IGF) dispose d’une compétence générale de contrôle sur les biens publics
et les finances de l’Etat, financier de l’Etat, des provinces.
 74

Le contrôle de l’Inspection des Finances porte sur l’ensemble du secteur

public. La fonction de contrôle, sous la forme d’audit interne, est exercée par
l’Inspection Générale des Finances dont la mission consiste à auditer l’ensemble
des administrations financières ainsi que toutes les entreprises bénéficiant,
à un titre ou à un autre, d’un financement de la part de l’Etat. Le statut et
surtout les missions ainsi définies de l’Inspection Générale des Finances en font
tout autant un corps d’expertise qu’un corps de contrôle traditionnel ; les méthodes
du contrôle vont de l’approche la plus classique (contrôle sur les comptables) à la
plus moderne (enquêtes et audit). Les inspecteurs des Finances sont nommés par le
Président de la République sur proposition conjointe des Ministres des Finances et
de la Fonction Publique.
Les inspecteurs des finances exercent sur les ordonnateurs
secondaires une surveillance financière générale qui donne au Ministre des
Finances une vue sur l’ensemble de l’activité administrative.
II. Le Contrôle juridictionnel
C’est le contrôle exercé par la Cour des Comptes conformément au
prescrit de l’article 180 de la Constitution.

A. Institution de la Cour des Comptes.

Prévue par la Constitution de la République Démocratique du Congo en

son Article 178, la Cour des Comptes a vu son fonctionnement organisé par
l’ordonnance-loi n°87-005 du 06 février 1987. La procédure devant la Cour des
comptes est définie par cette loi organique qui porter composition, organisation et
fonctionnement de la Cour des comptes.

La Cour des Comptes relève de l’Assemblée Nationale. Elle dispose

d’un pouvoir général et permanent de contrôle de la gestion des finances et
des biens publics ainsi que ceux de tous les établissements publics,
entreprises publiques au mixtes où l’Etat, les Provinces détiennent une
participation. Compte tenu de cette mission, la Cours des Comptes est appelée à
avoir, dans un proche avenir, des antennes dans les différentes Provinces.

La Cour des Comptes est une véritable juridiction dont les

membres sont des Juristes de formation, des économistes et d’autres
compétences.
 75

La Cour des Comptes comprend un Président, des Vice-Présidents, des

Conseillers, un Procureur Général et des Avocats Généraux. Elle est Composée de
trois sections, d’un Parquet et de six (6) Direction techniques et administratives.

Le Président de la Cour des Comptes assure la direction générale de la

Cour ; il administre les services de la Cour, assure la gestion des membres et du
personnel de la Cour.

Le Secrétaire Général et le Secrétaire Général Adjoint, Magistrats à la

Cour, assistent le Président dans la gestion du personnel et assurent le greffe
central et les greffes de trois sections de la Cour.

Le Procureur Général exerce le Ministère Public près la Cour. Il est

assisté d’un ou plusieurs Avocats Généraux.

B. Missions de la Cour des comptes

- Le contrôle de la Cour des Comptes est un contrôle a posteriori.
- La Cour des comptes est chargée de contrôler les comptes de tous les services
du pouvoir central. A ce titre, elle vérifie, à posteriori, sur pièces et, en cas de
besoin, sur place, la régularité des opérations exécutées aussi bien par
l’ordonnateur que par le comptable public, en matière de recettes, de
dépenses et de trésorerie retracées dans la comptabilité du pouvoir central.
- Elle s’assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par le pouvoir
central.
- Elle publie chaque année un rapport remis au Président de la République, au
Parlement et au Gouvernement.
- Elle exerce un contrôle sur les organismes qui bénéficient du concours
financier du pouvoir central.
- Elle assiste l’Assemblée nationale dans le contrôle de l’exécution de la loi de
finances. Elle évalue notamment les rapports de performance.
- Elle contrôle, dans les conditions fixées par la loi, la gestion des finances de
l’Etat de leurs actes, règlements ou décisions.
- Le contrôle juridictionnel exercé sur les recettes et les dépenses publiques est
un contrôle externe à l’Administration et a posteriori.
- Le contrôle est effectué également sur la gestion des comptables publics.
C. Procédure devant la Cour des Comptes

1) Une procédure contradictoire

La procédure devant la Cour des Comptes est contradictoire, c’est-
à-dire qu’aucun contrôle de la Cour ne peut être finalisé sans que le contrôlé
 76

n’ait pris connaissance des faits lui reprochés et n’ait eu l’occasion de

s’expliquer. C’est pourquoi les rapports de contrôle se font en deux étapes :
 d’abord un rapport préliminaire est rédigé et transmis au contrôle qui a
l’obligation de réagir dans un délai maximum de deux mois ;
 ensuite, ce n’est qu’après avoir pris en compte les réponses au rapport
préliminaire que la Cour des Comptes établit son rapport définitif.
En plus des jugements qu’elle rend, la Cour établit des rapports
qui consistent en des recommandations exigeant des actions correctives de la
part des services de l’Etat et des entités décentralisées, ainsi que des
établissements publics.

2) Le jugement des comptes

La Cour des Compte peut juger tout fonctionnaire ou agent de l’Etat et
des entités décentralisées, tout responsable, agents des établissements publics,
auteur d’une infraction de gestion.

3) Mécanisme de contrôle
La régularité du compte est appréciée à partir de l’examen de toutes les
opérations effectuées par le comptable et des pièces justificatives produites à l’appui
de ces opérations.

4) Résultats du contrôle
A l’issue du contrôle, la Cour peut prendre comme décision, selon les
cas :
- Soit un arrêt de quitus (arrêt de décharge) lorsque les comptes sont
réguliers ;
- Soit un arrêt de débet en cas d’irrégularité ; cet arrêt condamne le
comptable à payer les sommes manquantes ;
- Soit un arrêt déficitaire (compte de débit).
Bref, du point de vue purement technique, la Cour des Comptes remplit deux rôles
résumés comme suit :
a) faire respecter et promouvoir l’obligation de rendre compte ;
b) l’assistance au Gouvernement et au Parlement. Le Gouvernement peut
demander des enquêtes à la Cour ; la Cour qui relève désormais du Parlement
 77

assiste ce dernier et aussi le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution de

la loi de finances. ;
c) l’information des administrés. Dans beaucoup de pays, il est admis que la
Cour des Comptes remettre un rapport au Chef de l’Etat qui est ensuite mis à
la disposition du public.

III. Le Contrôle Parlement ou Politique

Dans le schéma des contrôles de l’exécution des lois de finances, le
contrôle politique opéré par le Parlement tient en principe la première place.
Ayant initialement autorisé la mise en œuvre des opérations de recettes et de
dépenses, il doit donc en suivre le déroulement puis se prononcer sur
l’exécution définitive du budget.
Sur le plan strictement juridique, le contrôle parlementaire devrait être
le principal contrôle en raison des prérogatives constitutionnelles conférées au
Parlement en matière budgétaire. Dans beaucoup des pays, cette mission de
contrôle est devenue presque l’unique activité du parlement.

La Constitution confère au Parlement un pouvoir de contrôle (un

contrôle politique) sur l’action du Gouvernement dans le cadre de la
séparation des pouvoir entre les organes institutionnels (Exécutif-Législatif-
Judiciaire).
Les moyens de contrôle dont dispose le Parlement (ou l’Assemblée
Provinciale) sont prévus par l’article 138 de la Constitution, à savoir :
1. La question écrite ou orale avec ou sans débat non suivi de vote :
2. L’interpellation ;
3. La commission d’enquête ;
4. La question d’actualité ;
5. L’audition par les Commissions.

La sanction à infliger à l’exécutif, en cas de faute, est une sanction

politique qui peut être :
a. Soit la motion de censure, lorsque la sanction envisagée vise tout le
Gouvernement (article 147)
 78

b. Soit la motion de défiance, lorsque la sanction concerne un membre du

Gouvernement (article 146)
Ces contrôles sont hiérarchisés, les uns ayant préséance sur d’autres dans le sens
ci-après, allant du plus bas au plus élevé : contrôle hiérarchique –– contrôle de
tutelle –– contrôle juridictionnel (Cours des comptes) –– contrôle parlementaire.

IV. Les Sanctions

Les deniers publics ne sont pas une propriété privée des ordonnateurs
des dépenses. En cas de mauvaise gestion, le fautif doit en rendre compte. La
Constitution et les lois ordinaire, notamment la loi relative aux finances publiques,
le règlement de la comptabilité publique et les lois pénales énumèrent différents
manquements en matière de gestion des finances publiques, lesquels manquements
appellent des sanctions correspondantes.
Cadre juridique général des sanctions (LFP article 128 -131 et 213-21).
En manière générale :
1. Les ordonnateurs sont responsables des certifications qu’ils délivrent.
2. Les membres du Gouvernement encourent, en raison de l’exercice de leurs
fonctions, les sanctions prévues par la Constitution et les lois de la
République. Ils sont également responsables des résultats atteints par
rapport aux objectifs attachés au budget de programmes établi et exécuté
sous leur autorité.
3. Les ordonnateurs, autres que les membres du Gouvernement, et les
comptables publics encourent une sanction qui peut être disciplinaire,
civile et /ou pénale.
4. Est passible d’une sanction pour faute de gestion tant au niveau du
pouvoir central qu’au niveau provincial, toute personne :
 qui n’aura pas respecté les règles d’engagement des dépenses ;
 qui aura engagé des dépenses sans en avoir le pouvoir ou reçu
délégation,
 qui aura engagé des dépenses sans disponibilité des crédits ;
 qui aura effectué une dissimulation de nature à permettre la fausse
imputation d’une dépense ;
 79

 qui se sera procuré à soi-même ou à autrui un avantage injustifié, sous

toute forme, entraînant un préjudice pour le pouvoir central ;
 qui aura omis en méconnaissance de la loi fiscale, de remplir les
obligations qu’elle impose aux fins d’avantager indûment les
contribuables ;
 qui aura enfreint les règles relatives à l’exécution des recettes et des
dépenses du pouvoir central ou à la gestion des biens appartenant au
pouvoir central ou qui, chargée de la tutelle ou du contrôle des services
du pouvoir central, aura donné son approbation aux décisions
incriminées.
5. La sanction pour faute de gestion réside dans la condamnation de la
personne incriminée, à une amende dont le montant ne pourra atteindre
le double du traitement ou salaire brut annuel alloué à la date de
l’infraction sans être inférieur au quart.
6. Outre les sanctions énumérées ci-dessus, le fonctionnaire encourt une
sanction disciplinaire, civile et/ou pénale.
7. Toute personne qui s’ingère dans les opérations de recettes, de dépenses
ou de maniement de valeur sans avoir qualité pour le faire ou sans avoir le
titre de comptable public, est réputée comptable de fait. Sans préjudice
des sanctions pénales ou administratives qu’elle peut encourir, elle est
soumise aux mêmes obligations et assume les mêmes responsabilités
qu’un comptable public.
8. Sans préjudice des dispositions du code pénal, les fautes de gestion visées
au point 4 ci-dessus commises par les contrôleurs budgétaires, les
comptables publics, les ordonnateurs autres que les membres du
gouvernement et les responsables d’institution, sont examinées et jugées
par la Cour des comptes.
Toutefois, la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable est
mise en cause au moyen d’une décision de débet prononcée par la Cour
des comptes.
 80

CONCLUSION GENERALE

Quoiqu’il en soit, il est plus qu’évident que le Cours de Finances

Publiques est d’une importance capitale dans la capitalisation des outils
indispensables pour l’exercice de la démocratie, tant pour les gouvernants
que pour les gouvernés. On ne peut pas prétendre faire valeur ses droits par les
mécanismes de la représentation populaire sans disposer des moyens nécessaires
pour exiger des représentants à la députation nationale, provinciale ou locale et des
autres mandataires publics, de rendre compte de leur gestion ou mandats
avant de solliciter, de nouveau, les suffrages du souverain primaire.

Il faut retenir que les méthodes budgétaires forment un cycle à quatre

temps complet avec partage des compétences :

Le budget est :

- Préparé par le Gouvernement,

- voté par le Parlement,
- exécuté par l’administration sous l’autorité du Gouvernement et,
- contrôlé par le Parlement.

La finalité du budget est la dépense ou plus exactement les objectifs que

la dépense permet de financer. La recette n’existe que comme moyen de
financement de la dépense.

Cependant, notons que la prise en compte de notions nouvelles

d’utilité, d’efficacité et de rentabilité de la dépense publique a conduit à
l’introduction de la technique de rationalisation des choix budgétaires : définition et
choix des objectifs poursuivis, étude des moyens à mettre en œuvre pour atteindre
ces objectifs et choix de leurs connaissances.

Parlant précisément de la République Démocratique du Congo, tant

qu'il n'aura pas une pression publique sur le gouvernement pour une gestion
rationnelle et saine, à travers le budget participatif, le développement de la RDC est
encore trop loin.
 81

L'histoire de la République Démocratique du Congo appelle à un

sacrifice économique commun. La libération économique de la RDC dépend de
nous- même car un peuple ne se libère que par lui-même.

Nous sommes toujours en attente d'un lendemain meilleur. Le

lendemain meilleur dépend de nous même en agissant. Luttons ensemble pour une
gestion publique transparente et saine. Soyons actifs dans la surveillance d'une
gestion publique saine et nous aurons une République Démocratique du Congo
radieux

Bref, le Cours de Finances Publiques permet à tout citoyen de ne plus

être totalement étranger à l’évolution de la gestion des affaires publiques en général
et des affaires publiques de sa communauté de vie en particulier.

–– FIN ––