Finances Publiques, M.

Bouvier, 2009-2010

Ouvrages conseillés :
M. Bouvier, M. C. Eclassan, J.P Lassale « Manuel de Finances Publiques », LGDJ, 2008
M. Bouvier « Les finances locales », LGDJ, 2008
M. Bouvier « Introduction au droit fiscal général et à la théorie de l’impô t », LGDJ, 2008
A. Barilari, M. Bouvier, « La LOLF et la nouvelle gouvernance financière de l’état », LGDJ, 2007
La revue française de fiances publiques (4 nos par an)
Site : www.fonfafip.org

La nouvelle gouvernance financière publique

D'un coté on gère les finances publiques autrement qu'autrefois. Et puis les politiques se sont
intéressés plus qu'autrefois aux finances publiques. C'est la la raison du titre.

La première partie concerne le processus de décision politique, alors que la deuxième parle du
processus de gestion.

Les finances publiques fonctionnent avec de l'argent. On est tous des contribuables donc on
finances toutes les dépenses publiques. La TVA représente presque 50% des impô ts de l'Etat.

Une crise financière privée est en train de se développer et il faudra la gérer,surpasser et les
fonds publics viennent à la rescousse. Mais c'est pas la première que cela ce passe, une première
se déclenchaient il y a 30 ans, donc à la fin des années 70. C'est ce qui a déclenché l'idée qu'il
fallait mieux gérer les fonds publics. Cette fois il ne s'agit pourtant pas de la même, cette fois ci
les problèmes risquent d'être plus graves, redoutables, considérables. Depuis 1970, les revenus
d'Etats ont commencé à se réduire à cause du taux de chô mage élevée qui se traduit par moins
d'impô t et une diminution du pouvoir d'achat alors que d'un autre coté les dépenses ont
augmentées. Un taux de chô mage élevé crée aussi des problèmes sociaux et les dépenses
publiques ont de plus en plus augmentées. Un écart de plus en plus considérable s'est produit
qu'on nomme déficit de plus en plus important lequel il fallait combler. D'ailleurs on ne pouvait
pas le combler en prélevant plus d'impô ts, donc on ne pouvaient plus de recettes et on pouvait
difficilement diminuer les dépenses. On a alors emprunté et aujourd'hui la dette publique est de
plus de 1200 milliards d'euro alors que le PIB de la France est actuellement de 1900 milliards
d'euro. Le problème est qu'on doit gérer les emprunts de plus en plus croissants. D'ailleurs cette
situation française est générale et non seulement française. Mais si on ne fait rien, la France est
aussi vouée à la faillite, comme les entreprises.

Par finances publiques on désigne tout d'abord les finances de l'Etat, des collectivités
locales (communes, groupements de communes, départements, régions) et de la sécurité
sociales. Ces trois éléments formes les finances publiques. Par exemple lorsqu'on parle de
dette publique on ne parle pas seulement de la dette de l'Etat- La dette publique est la dette
cumulée, ajoutée de l'Etat, des collectivités locales et des organismes de sécurité sociale.

Les finances publiques se sont également d'un coté des recettes et de l'autre coté les dépenses.
Les recettes publiques, l'argent publique, les ressources publiques sont essentiellement
aujourd'hui les prélèvements obligatoires c.à .d les impô ts comme par exemple la TVA ou les
cotisations sociales (prélèvements effectués sur les salaires pour le compte des organismes de
sécurité sociale). Ce sont les revenus des citoyens et des entreprises. L'utilisation de l'argent
publique est représentée par ce qu'on appelle les dépenses publiques. Les dépenses publiques
sont les dépenses de l'Etat, comme par exemple la construction d'une université, des
collectivités locales, par exemple le financement d'une piscine municipale, et également de la

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sécurité sociale, par exemple le remboursement des médicaments prescrits par le médecin.

=> Donc finances publiques = recettes publiques + dépenses publiques

En tant que contribuant on ne veut pas que cet argent soit utilisé de manière irrégulière, on ne
veut pas qu'il y ait de la corruption. Il est donc nécessaire qu'il y ait un contrô le de la bonne
utilisation de l'argent public. L'argent ne doit pas être gaspillé. En dehors du gaspillage, il faut
éviter les malversations concernant l’argent public. Pour cela il existe des administrations mais
également des juridictions chargées de contrô ler la régularité des opérations effectuées par le
secteur public. A titre d'exemple on peut citer l'inspection générale des finances ou encore la
Cour des comptes.

Mais qui décide de l'utilisation de l'argent public? Comme nous sommes dans un système
politiques, ce sont les politiques. La décision politique appartient aux représentants des
citoyens. Le budget de l'Etat par exemple doit être adopté par le parlement, ou bien encore le
budget d'une collectivité territoriale doit être adopté par le conseil de cette collectivité. Il y a un
contrô le des citoyens par leurs représentants sur les dépenses et les recettes publiques.

La réforme des finances publique c'est annoncé depuis la seconde moitié des années 1970. Elle
a été déclenchée par la crise économique qui a provoqué une crise des finances publiques. Les
dépenses publiques ont augmenté et les recettes publique n'ont pas suivi le mouvement. C'est
un phénomène international. La réforme des finances publiques a commencé par les pays
développés. Elle se continue aujourd'hui du coté des pays en développement ou émergent. On
trouve la même démarche de réforme sur tous les continents, Cette réforme consiste
essentiellement à adapter les méthodes de gestion utilisée par les entreprises à la gestion
du secteur public. On prend modèle sur le management de l'entreprise. Le coeur de la réforme
est de dire qu'il y a des méthodes qui formes bien pour les entreprises, on va les utiliser les
mêmes méthodes pour le secteur public.

L'enseignement des finances publiques ou encore la manière de concevoir les finances

publiques s'est faite en plusieurs étapes. La première est la législation financière. Les finances
publiques au 19 et au début du 20ième siècle étaient uniquement considérées sous leur aspects
juridique. C'est une conception qui va prédominer jusqu'aux années 1950. La deuxième étape
est l'économie financière publique. Elle apparue à partir des années 1950 lorsque l'Etat a été
obligé d'intervenir de façon massive dans la vie économique. La troisième étape est la gestion
financière publique. Le souci de mieux gérer, de gérer plus efficacement le secteur public est
apparu aux débuts des années 1980. La crise financière de l'Etat a conduit à rechercher de
nouvelles manières de gérer le secteur public et on a commencé à adapter les méthodes de
gestion de l'entreprise à la gestion publique. On est dans un mouvement de réforme qui est long
et général, qu'on retrouve partout dans le monde. En fait, si on observe ce qui se passe à partir
de cette réforme, on s'aperçoit que derrière ça est une réforme de l'Etat dans son ensemble et
cela touche le droit constitutionnel.

PREMIERE PARTIE : LES FINANCES PUBLIQUES ET L’ETAT : LA SOLUTION

Une chose est importante, les finances publiques ont été à la source, à l’origine de l’état puisque
ont été à l’origine des transformations de l’état. Par ailleurs, les finances publiques ont toujours
été utilisées comme des régulateurs du système économique et social.
Les états ont toujours utilisé les FP pour intervenir dans la vie économique et sociale, en
particulier pour régulariser les crises ou s’en sortir.

1ere sous partie : Les Finances publiques aux origines de l’état

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Sans un pouvoir financier, cà d, sans la capacité de leurs impô ts et de les dépenser librement,
aucun pouvoir politique ne peut exister. Les institutions politiques se sont toujours constitue
sur la base d’un pouvoir financier. Aujourd’hui le pouvoir financier dans une grande partie de sa
légitimé de la création d’un droit particulier qui organise le fonctionnement de ce pouvoir, ce
droit s’appelle le droit public financier, composé des 3 branches :
Le droit fiscal – les règes concertants les règles régissantes le système fiscal ;
Le droit budgétaire – le droit qui pose les règles concernant la prise de décision le
fonctionnement, la présentation des tous les budgétaire publics ;
Le droit de la comptabilité publique – le droit qui définit les règles de l’organisation du système
comptable de l’état et des autres collectivités publics, par ex. les collectivités territoriales ;
C’est très largement par la création du droit public financier, par la construction de ce droit que
s’est bâ tit un système politique, celui de la démocratie parlementaire libérale. La construction
du droit public financière doit être associée à la création de l’état parlementaire démocratique.

Chapitre 1 : La naissance du pouvoir politique et de l’impôt.

A l’origine c’est l’impô t qui a servit à la base, fondement à la construction de l’état , par la suite
c’est de l’impô t que dépend l’existence de l’état. (Année 70 et 80 affamer la dette de l’état,
réduire les impô ts aux USA) .C’est par la conquête du pouvoir fiscal que passe la conquête du
pouvoir politique.

Section 1 : Une forme désordonnée de prélèvements et de pouvoir: le pillage

Le pillage représente, est une forme lointaine, ancienne, primitive de l'impô t. En effet ce qui le
caractérise c'est qu'il s'agit d'un prélèvement obligatoire irrégulier dans le temps.( Ce qui
caractérise l'impô t c'est sa régularité). Le pillage n'a pas lieu à des dates fixes, il est soumis au
hasard, aux besoins d'un groupe de pillards. Un deuxième problème est que le pillage consiste le
plus souvent à prélever la totalité des biens qui sont possédés ou produits par les victimes
du pillage. Le pillage est par conséquent un prélèvement obligatoire (base d'un impô t) qui ne
laisse pas le temps aux victimes de ce pillage de reconstituer leur patrimoine. Il n'est plus
possible dans ce cas de reconstituer ce qui permet de produire des richesses économiques. Les
pillards en s'accaparant la totalité des biens de leurs victimes ne leurs laissent plus aucune
possibilité de produire de nouveau bien, ni même de survivre dans certains cas. Autrement dit
ils les condamnent à disparaître et perdent en même temps leurs sources de revenus.(dans un
débat actuel on se pose également la question jusqu'où peut on imposer les contribuables sans
gêner le développement économique). Les pillards n'ont aucune conception de la maîtrise
de leurs ressources sur la durée, dans le temps. Ils vivent dans l'instant, ils ne se
projettent pas dans l'avenir. Autrement dit ils n'ont aucune stratégie

Section 2 : Le tribut

Le tribut est l'ancêtre de l'impô t. C'est aussi avec le tribut que les pillards les plus avisés, les plus
intelligents ont commencé à bâ tir un pouvoir politique. Les pillards ont compris qu'il fallait :

laisser à la disposition de peuples conquis une partie de leur production. Par exemple qu'il ne
fallait pas leur voler toutes les graines qu'ils possédaient (on est dans une société rurale, les
grains sont la base même, c'est le trésor). Il ont compris qu'il fallait leur laisser les moyens de
production ( par exemple les outils qui servent à cultiver la terre). Par conséquent ils ont
compris qu'il fallait que leur victimes soient en mesure de continuer à cultiver leur terre, à
produire de nouvelles richesses dont une partie pourra être ultérieurement prélevé.

-effectuer des prélèvements réguliers ( aussi une caractéristique de la fiscalité) , c.à .d à date
fixe, par exemple après les récoltes. Ils ont compris qu'il était plus judicieux de laisser les

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individus libres de travailler, de leur laisser de quoi entretenir leur force de travail (c.à .d se
nourrir, se vêtir et se loger).
A partir de là c'est déjà une conception gestionnaire et stratégique qui prend naissance. Cette
conception traduit une capacité de se projeter dans l'avenir , mais également la capacité
d'organiser un territoire, un espace territorial. Le tribut possède déjà les principales
caractéristiques de l'impô t: -prélèvement obligatoire qui peut être effectué par la force -
prélèvement qui intervient à date fixe - prélèvement qui laisse aux individus de quoi survivre et
de quoi produire de nouveaux surplus qui pourront être prélevé (il ne s'agit surtout pas de
prélever ce qui est nécessaire pour se loger, nourrir, vêtir) - prélèvement effectué sur la
différence entre ce qui est produit et ce qui est consommé pour continuer à produire car
prélever plus conduirait à l'extinction de la source du prélèvement.
A parti de là un vrai système fiscal peut être bâ ti.

Chapitre 2: La naissance de l'Etat et de l'impôt

Les Etats ont pu se constituer à partir du moment où on a inventé, crée des formes de
prélèvements obligatoires structurés c.à .d à partir du moment où on a mis en place une
organisation du pouvoir fiscal.

Section 1 : L'organisation du pouvoir fiscal et de l'administration de l'impôt.

L'Etat est apparu lorsqu'a été mis en place un système de financement stable et par ailleurs
permettant de rémunérer une armée ainsi qu'une administration et tout d'abord une
administration fiscale. Autrement dit l'organisation du pouvoir financier constitue un
préalable à l'organisation politique. Le passage du tribut à l'impô t se caractérise par le fait
que l'on crée, institue une organisation de plus en plus performante pour effectuer les
prélèvements fiscaux. En effet le prélèvement de l'impô t nécessitait non seulement la force c.à .d
une armée mais nécessitait également de connaître le mieux possible ce que l'on pouvait
prélever . Par conséquent il est indispensable de connaître précisément ce que l'on appelle la
matière imposable c.à .d ce que l'on va taxer, imposer. C'est ce que l'on appelle également la
base d'imposition. Ensuite il a fallu connaître le montant maximum pouvant être prélevé sans
risquer de produire des effets négatifs sur le renouvellement de richesses, mais aussi sans
risquer de provoquer des révoltes fiscales. Il faut que les contribuables acceptent de payer
l'impô t, sinon ils se révoltent ou fraudent. Par conséquent il a fallu déterminer ce que l'on
appelle
- des procédures d'assiette de l'impô t c.à .d des procédures permettant de calculer les bases
d'imposition du contribuable.
-des procédures de liquidation de l'impô t c.à .d des procédures permettant de calculer ce qui
est dû par le contribuable (par l'application d'un taux à une base)
- des procédures de recouvrement de l'impô t c.à .d la manière la plus efficace et aussi la plus
commode pour le contribuable pour lui faire payer sa dette fiscale, son impô t.

La connaissance de la matière imposable est indispensable. Il faut savoir non seulement ce

qu'on va imposer mais aussi qui on va imposer. Par exemple sous l'antiquité les Egyptiens ont
institué des dispositifs déjà très sophistiqués qui leurs permettaient de connaître avec précision
non seulement la matière imposable mais également la capacité contributive des
contribuable (c.à .d jusqu'où il peuvent payer). Ils ont institué pour cela d'une part des
procédures de recensement des populations, des familles et d'autre part ils ont institué ce que
l'on appelle un cadastre c.à .d un plan des terrains qui indique leurs superficie, leur type de
culture, leur rendement et également leur propriétaire ou celui qui cultive la terre. Un corps de
fonctionnaire spécialisé est alors créé pour réaliser ses opérations. Ces fonctionnaires vont
devoir déterminer la matière imposable, calculer (liquider) l'impô t et ensuite percevoir
(recouvrer) l'impô t. Donc on a déjà une armée, un système fiscal sophistiqué. Sur cette base va
pourvoir se mettre en place une structure étatique et l'on va pouvoir financer non seulement

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l'armée et l'administration fiscale mais également une administration générale. Sur cette base
on va pouvoir construire un Etat par morceaux.

Section 2 : La création des premiers Etats

Les premiers Etats ont été des Etats autoritaires, ensuite despotique. On est ensuite passé à des
Etats parlementaires

A. La naissance des Etats autoritaires

Au départ l'Etat se présente comme une forme politique supérieure aux différentes
communautés, groupes qui composent la société. Cet Etat se donne pour objectif d'unifier sous
son autorité les différentes communautés qu'il a soumise, dominé. Cet Etat se présente alors
comme la communauté supérieure qui est légitime pour prélever un tribut. L'Etat va se
présenter comme un pouvoir qui réalise l'intérêt général, le bien être des populations dominées.
Cet Etat va dire aux populations:
- je suis votre protecteur, j'assure votre sécurité avec mon armée
- l'Etat se présente comme le moteur du développement économique par exemple en
organisant, comme en Egypte, l'irrigation des terres.
- l'Etat organise également des fêtes religieuses et organise donc les rapports entre les individus
avec leur Dieu
-Finalement le pouvoir politique, c.à .d L'Etat, fourni des services aux communautés et aux
individus qu'il domine

Ce sont les premiers pas vers le consentement à l'impô t.

B. Les premiers pas vers l’état réglementaire

Sous l'Antiquité des systèmes fiscaux très bien organisés ont été institués non seulement des
impô ts mais également une administration fiscale. Par la suite, avec le Moyen Age, ces systèmes
fiscaux vont soient disparaître, soient éclater. Il ne restera que quelques impô ts qui
continueront à être prélevés par des seigneurs féodaux. Par ailleurs, toujours au Moyen Age, il
n'existe pas de différence entre le patrimoine public et le patrimoine privé, entre les finances
publiques et les finances privées. Mais les guerres vont aller en se multipliant et les moyens
utilisés pour faire la guerre vont coû ter de plus en plus chers. Les souverains ont alors été obligé
de demander une aide matérielle ou financière à leurs vassaux, ce sont les aides féodales. C'est
ainsi que chaque fois que le souverain demande une aide féodale, il est obligé de négocier
cette aide avec ces vassaux. Il ne peut pas imposer, puisque les vassaux n'étaient pas d'accords
dès le début. Cette négociation va progressivement prendre une forme habituelle et va même
s'institutionnaliser sous la forme d'assemblées. C'est dans ce cade là que vont se décider les
aides féodales que l'on qualifiera d'aide extraordinaire. Les assemblées étaient d'abord
ponctuelles, épisodiques. Puis les conflits vont se démultiplier, de même que du coû t les
assemblées. Progressivement elles vont devenir régulière dans le temps. (comme l'impô t). Là
vont naître de véritable institutions parlementaires qu'on appelle cortes en Espagne, le
parlement en Angleterre, les Etats généraux en France.

Par ce biais va naître la première forme organisée du consentement de l'impôt. Il faut

remarquer que dans ce cadre le souverain n'est plus le seul à détenir le pouvoir fiscal. Il partage
ce pouvoir avec les membres de l'assemblée. L'impô t devient alors un enjeu majeur et c'est sur
la base de son consentement que va se construire le régime parlementaire. Donc on voit qu'on a
commencé par constituer l'administration fiscale, un système fiscal et une régularisation de
l'impô t. Puis ensuite, sur cette base il a fallu constituer des institutions parlementaires. Puis il a
fallu légiférer, créer des règles, amender des règles en matière financière et fiscale en général. Il

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a fallu construire un droit parce qu'il a fallu donner un cadre juridique.

2ieme sous partie :Les finances publiques et l’Etat : régulateur du système économique et
social

Chapitre 1 : L’Etat gendarme : un état discret et des finances publiques piliers de l’ordre
économique et social

Section 1: La révolution de 1789 et la naissance du droit public financier

Tout va commencer là encore par la création de l'impô t.

I. La révolution fiscale et naissance du droit fiscale

La particularité de la révolution française en matière financière étaient de créer, d'inventer de

nouveaux impô ts (ce qui est rare, normalement on les bricole d'impô ts existants) et d'inventer
des nouveaux principes fiscaux. Parmi ces principes le plus important est celui du consentement
de l'impô t. Cela va être sur la base des principes fiscaux inventés à la révolution que va se
construire un droit fiscal comportant progressivement des garanties pour le contribuable.
Autrement dit une sécurité juridique pour le contribuable. C'est une sortie de l'arbitraire
fiscale qui se met en place.

D'autre part, la lutte qui se joue autour du pouvoir budgétaire et fiscal entre le pouvoir législatif
et le pouvoir exécutif, c.à .d à l'époque de la révolution entre les constituants et le roi Louis XVI,
se situe au coeur des enjeux politiques. L'issu de ce combat va être déterminant pour la création
d'un régime parlementaire démocratique.

A. Les principes fiscaux fondateurs d'un pouvoir fiscal légitime

A la légitimité sociologique de l'impô t (l'Etat rend des services aux contribuables) qui demeure
(est tjs là ) va venir s'ajouter une légitimité juridique de l'impô t. En effet, la légitimité fiscale va
être formalisé juridiquement par trois principes qui vont figurer dans la déclaration des droits
de l'homme et du citoyen de 1789 aux articles 13 et 14. Premier principe est le consentement à
l'impô t. Il faut souligner que les révolutionnaires avant de s'intéresser aux dépenses publiques,
se sont exclusivement intéressés à la fiscalité, aux impô ts. Leur attention a été complètement
focalisée sur le droit de lever l'impô t, c.à .d sur la décision fiscal, le pouvoir fiscal. Ils ont négligé
le pouvoir d'utiliser les ressources fiscales c.à .d le pouvoir de dépenser. Ils se sont attribués le
pouvoir de décider d'impô t et ont abandonné au roi celui d'utiliser le produit de l'impô t. Après
s'être déclaré assemblée nationale, le Tiers Etat a décidé que tous les impô ts existants étaient
illégaux et qu'aucun impô t ne pourra être levé sans un consentement préalable d'une assemblée
(décret du 13 juin 1789). Cette décision qui a pour objectif, ayant pour objectif de limiter le
pouvoir royal en limitant son pouvoir fiscal, a fait l'objet d'une inscription dans la déclaration
universelle des droits de l'homme et du citoyen à l'article 14 : << Tous les citoyens ont le
droit de constater par eux même la nécessité de la contribution publique, d'en consentir
librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité ( par exemple le taux
d'imposition), l'assiette (bases d'imposition), le recouvrement et la durée>>. Ce principe
est qualifié de principe du consentement de l'impô t ou encore de la légalité fiscale. Ce principe
est toujours en vigueur. C'est aujourd'hui un principe à porté constitutionnelle. A partir de là la
légitimité de l'impô t prend une forme juridique solide. L'impô t a même une légitimité politique
puisqu'il est décidé par les citoyens ou par leurs représentants.

Toutefois ce pouvoir financier attribué à l'assemblée n'est pas complet car il est limité aux
droits de voter, de décider de l'impô t et non pas de décider des dépenses. L'assemblée ne

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détient finalement qu'une partie du pouvoir. Toutefois une logique politique nouvelle s'est
annoncée. Il s'agit de la création du régime parlementaire démocratique.

Le deuxième principe inscrit à la déclaration de 1789 est le principe de l'égalité devant l'impô t.
Ce principe condamne tout privilège en matière fiscal, il figure à l‘article 13 de la DDHC. Un
troisième principe est le principe de nécessité de l‘impô t. Il signifie que l‘impô t est
indispensable pour financer les dépenses public. Il figure aux articles 13 et 14. Les trois
principes confère une légitimité juridique à l‘impô t. Le principe de légalité confère une
légitimité politique à l‘impô t (ce sont les représentants des citoyens qui vont décider de
l‘impô t), le principe d‘égalité devant l‘impô t confère une légitimité sociale à l‘impô t, il concerne
la justice sociale et enfin le principe de nécessité confère une légitimité financière de l‘impô t-->
triple légitimité.

Sur ces principes est sortie le droit fiscal qu‘on connaît aujourd‘hui. La fiscalité a été inventé car
les rédacteurs de la déclaration en avaient mare avec la fiscalité de l‘ancien régime. Ils ont
inventé une fiscalité basée sur les impô ts directs.

B- La création d’un système fiscal nouveau

A toutes les époques, lorsqu‘on créait les institutions, peu importe leur nature, on est plus ou
moins déterminé par deux facteurs, un facteur matériel qui oblige de créer de nouvelle fiscalité
et il faut avoir des concepts, il faut savoir ou est ce qu‘on veut aller. Il y avait des théories
économiques qui étaient à la mode à cette époque

1)L‘influence des doctrines professées par les physiocrates

Les physiocrates est une école d‘économistes qui a développé leur théorie au cours de la
seconde moitié du 18 siècle. Leur leader était un médecin, celui du roi Louis XV. Il s‘appelait
François Quesnay. C‘est l‘école dont fait partie le chapelier ou encore Turgot. C‘était une école à
la fois moderne et archaïque à la fois. Elle était très moderne car elle expliquait que la richesse
d‘un pays dépendait de la liberté des échanges, du marché économiques qu‘il fallait par
conséquent réduire aux maximums les réglementations et qu‘il fallait laisser les hommes
échanger librement leurs marchandises, leurs produits, qu‘il fallait qu‘il exerce un libre échange,
une libre concurrence. Cela paraît banale aujourd’hui, à l‘époque il faut savoir qu‘ils n‘avaient
pas de libre échange, il y avaient des corporations de métiers qui fixaient les prix des
marchandises et des salaires. Il existait à l‘entrée des villes des péages où devait être payé des
droits sur des marchandises, il fallait payer les droits d‘octrois. Les physiocrates s‘opposaient
totalement aux corporations et à ce système fiscale, il voulaient les abolir. Cette école était
avant-gardiste, elle préfaçait le libéralisme économique. Mais elle n‘était pas toute à fait
moderne, elle demeurait par ailleurs archaïque car elle considérait que la source de la richesse
d‘un pays, d‘une nation, résidait dans la propriété foncière alors que allait se développer
l‘industrie. Avec ce développement on a considérait que la source de la richesse n‘était plus la
propriété foncière, mais que c‘était la force de travail. Les physiocrates n‘ont pas compris que la
force de travail est une généralisation de la valeur du travail, du moteur de l‘économie de toutes
les sociétés. C‘est ce qui explique que les physiocrates se soient montré favorable à l‘institution
d‘un impôt unique sur le foncier Les physiocrates considéraient qu‘il fallait abolir tous les
impôts existant et qu‘il fallait les remplacer par un seul impôt taxant la propriété
foncière. A l‘époque les révolutionnaires et qui participaient à la constituante étaient pénétrés
des idées des physiocrates. Les révolutionnaires, les constituants étaient dans leur majorité
favorable aux idées physiocrates. C‘est pourquoi ils ont proposé de supprimer les impô ts
existants et de les remplacer par un impô t foncier partant du principe que la propriété foncière
étant selon les physiocrates la source de la richesse. L‘impô t le plus rentable était celui qui taxé
la propriété foncière.

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 2) La création d‘impôt direct sur la propriété foncière

Les privilèges fiscaux une fois abolie dans la nuit du 4 aoû t 1789, la constituante pose le
principe de la mise en place d‘une fiscalité égalitaire. Les révolutionnaires décident d‘abolir tous
les impô ts indirects existants et notamment ce qu‘on appelait les gabelles (impô ts sur la
consommation) et notamment l‘impô t sur le sel et ils décident de les remplacer par des impô ts
directs taxant la propriété foncière. Cette direction vers les impô ts directs s‘explique par
plusieurs raisons:

Les théories des physiocrates

On voulait éviter tout rapport entre le contribuable et l‘administration fiscale car on voulait
éviter les conflits qui se sont multipliés sous l‘Ancien Régime. C‘est la raison pour laquelle on
voulait mettre en place des impôts indiciaires (fondés sur des indices). En effet les impô ts
assis, établis sur une base foncière c.à .d un terrain ou un immeuble permettait d‘éviter les
relations entre le fisc et le contribuable car il suffisait d‘évaluer de l‘extérieur la superficie de
l‘immeuble ou du terrain pour déterminer la base d‘imposition. (donc on se fondait sur un
indice).

Par ailleurs la constituante a crée dans un premier temps deux impô ts. L‘un s‘appelait la
contribution foncière (on contribuait à l‘intérêt général) ainsi qu‘un deuxième impô t appelé la
contribution mobilière. La contribution foncière a été crée par les lois du 23 novembre et le
décembre 1790. Il s‘agissait du premier impô t crée par les révolutionnaires Ils pensaient
pouvoir tirer de cet impô t la totalité de leurs ressources nécessaires. Mais cet impô t n‘a pas été
correctement recouvré. Un deuxième impô t fû t alors crée, ce fut la contribution mobilière qui a
été institué par les loi du 13 janvier et 18 février 1791. (appelle aussi la taxe d‘habitation) La
contribution mobilière était conçu comme un indice sur le revenu des contribuables, cet impô t
mobilière demeure un impô t indiciaires. L‘indice du revenu était le loyer qui pouvait être
demandé pour le logement occupé par le contribuable. Ce loyer évalué sur la base d‘indices est
appelé la valeur locative du logement.

Ces deux impô ts étaient difficile à recouvrer, à collecter, alors on a décidé de créer un troisième.
On a décidé de taxer cette fois les activité industrielles et commerciales et on a institué un impô t
qui s‘est appelé contribution des patents. Un peu plus tard, sous le directoire on créait un
quatrième impô t, la contribution des portes et des fenêtres. (existait jusqu‘en 1926). Ces
quatre contributions ont été qualifié de quatre vieilles.

N.B. Les contributions de la révolution étaient des impô ts de l‘Etat, elles furent transférées aux
collectivités locales (communes et départements) dans la première moitié du 20ième siècle. En
effet l‘Etat a considéré que ces impô ts n‘étaient pas assez rentable pour couvrir ses dépenses et
il a crée à son profit ce que l‘on appelle les impô ts modernes c.à .d l‘impô t sur le revenu des
personnes physiques, l‘impô t sur les sociétés, la TVA et il a remis aux collectivités locales, les
trois des quatre contributions (Foncière, mobilière et patentes) qui sont devenus des impô ts
locaux. Aujourd‘hui la contribution foncière correspond à la taxe foncière sur les propriétés
bâ ties et à la taxe foncière des propriétés non bâ ties. La contribution mobilière est devenue
aujourd‘hui la taxe d‘habitation et la contribution des patentes est devenue la taxe
professionnelle. Donc les révolutionnaires ont crée un vrai système fiscale avec des principes de
bases, des principes fiscales et des impô ts. Ces quatre taxes sont actuellement les principaux
impô ts directs locaux. La taxe professionnelle pose des problèmes et on pense à la supprimer ou
à la réformer.

Section 2 : Les premiers pas vers le droit pour les élus de décider du choix des dépenses
publiques

Jusqu‘à présent ils décident des recettes. Les révolutionnaires étaient convaincus que de décider

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de l‘impô t étaient essentiel et que par conséquent ce pouvoir devait appartenait aux
représentants des citoyens comme indiquait à l‘article 14 DDHC. Mais le pouvoir de dépenser,
de faire des choix en matière des dépenses, revenait encore à l‘exécutif. Le pouvoir financier
était assimilé au pouvoir fiscal et il faudra 1791 pour que au moins en principe on estime,
admette que le pouvoir législatif était également compétent pour décéder des dépenses,
compétent pour décider d‘un budget (consiste à prévoir des dépenses et des recettes). Selon la
constitution 1791, le corps législatif a pour fonction << de fixer les dépenses publiques,
d‘établir les contributions publiques>> (article 1 premier section chapitre 3 constitution
1791). Ce texte constitue un premier pas vers la présentation d‘un budget c.à .d d‘un acte
parlementaire qui prévoit pour l‘année à venir des dépenses et des recettes et qui
autorise l‘exécutif à réaliser ces opérations de dépenses et de recettes (définition du
budget). A cette époque il n‘y pas encore de texte législatif, de loi qui prévoit des dépenses et
des recettes, il n‘existe pas encore de budget. Il n‘existera en 1792 une simple autorisation
globale de dépenses (même pas détaillé) qui sera d‘ailleurs reconduite les années suivantes.

Plus tard, les constitutions de l‘An III et de l‘An XIII rappellerons la nécessité d‘un budget, mais
ce sera sans effet. D‘autre part le terme (mot) de budget n‘apparaître qu‘en 1802, mais il n‘y
aura pas de budget. D‘ailleurs Napoléon I ira même jusqu‘à établir les impô ts par décrets.

Section 1 : La naissance de l‘Etat gendarme (sécurité des biens et des personnes) et du droit
budgétaire au 19ième siècle.

Le 19ième siècle est marqué par les théories économiques libérales classiques. Ces théories
estimaient que l‘Etat ne devait en aucun cas intervenir dans la vie économique, que l‘Etat devait
être absolument neutre vis à vis du marché économiques, des échanges économiques. Par
conséquent ses libéraux estimaient que le budget de l‘Etat ne devait pas peser sur le marché.
Autrement dit, que:

D‘une part les impô ts ne devaient pas être trop lourd car les citoyens devaient pouvoir investir
dans les entreprises.
D‘autre part les dépenses publiques devaient également être limitées car leur accroissement
risquait d‘entraîner une augmentation des impô ts ou un financement par l‘emprunt.

C‘est la raison pour laquelle les libéraux classiques feront en sorte que des normes, des règles,
des principes soient restitués afin de réglementer l‘activité financière de l‘Etat,afin de
l‘empêcher d‘avoir des activités au delà de certaines frontières et notamment d‘avoir des
activités économiques. C‘est la raison pour laquelle le droit budgétaire c.à .d le droit qui règle
l‘exercice du pouvoir financier en ce qui concerne l‘évaluation, la prévision des recettes et des
dépenses publiques et c‘est la raison pour laquelle ce droit budgétaire est élaboré dans le cadre
de la construction de l‘Etat libéral classique (objectif: limiter et maîtriser les dépenses
publiques)

I- Les doctrines libérales classiques et les finances publiques

A. Le père fondateur : Adam Smith, 1723-1790

Il était professeur à l‘université de Glasgow. Il a enseigné la philosophie, l‘économie, le droit.

Puis il a rencontré les physiocrates au cours d‘un voyage en France. Il va retenir le principe de la
liberté des marchés des théories physiocrates et il va associer ce principe au développement

9
industriel ( ce que les physiocrates n‘ont pas fait) et au rô le essentiel joué dans la production de
richesse, du travail. Il publia en 1776 un livre dont le titre est recherche sur la nature et les
causes de la richesse des nations. Les principales idées sont:

La liberté doit être le principe de base du système économique et l‘interventionnisme doit être
rejeté.
La source de la richesse n‘est pas la propriété foncière mais le travail.
Les salaires et les prix ne doivent pas être réglementés.
Les frontières doivent être supprimées.
L‘activité économique de chaque individu est déterminée par son intérêt personnel et la
confrontation de ces intérêts est à l‘origine du progrès économique
L‘impô t doit être proportionnel et payé par toutes les classes de la société, par tout le monde.

B. Les libéraux classique: des héritiers d‘Adam Smith

Au 19ième siècle des économistes ont poursuivi la pensée d‘Adam Smith. On les appelle des
libéraux classiques- A la fin d 19 et au début du 20 ième siècle d‘autres économistes ont
prolongé les théories des libéraux classiques qu‘on appelle les économistes libéraux
néoclassique.

Les libéraux classiques sont persuadés qu‘Adam Smith a déjà tout dit et écrit et qu‘il suffit de
prolonger sa pensée. C‘est la raison pour laquelle ils reprennent tout les thermes essentielles
présent chez Smith. Sur cette base ils essayent de construire une science de l‘économie qui
aurait ses lois comme les lois de la nature et qui mettrait en évidence les moyens pour faire
fonctionner scientifiquement la société. Parmi les économistes classiques il faut citer David
Ricardo, Jean-Baptiste Cay ou encore Fréderic Bastiat, Robert Malthus. Tous ces économistes
excepté Malthus, étaient persuadés qu‘ils parviendraient à découvrir les lois de la richesse des
nations. Malthus était plus pessimiste, il estimait que les populations évoluaient plus
rapidement que les biens alimentaires et que par conséquent à un moment donné il n‘y aurait
plus assez de quoi nourrir ses populations.

Après les classiques apparaissent les néo classiques : fin 19ieme, début 20ieme siècle. Ceux là
sont persuadés que l‘entreprise, la production jouent un rô le primordial dans l‘économie. Ils
développent également l‘idée que les individus ont un comportement rationnel sur le marché
économique. Ce qu‘ils veulent dire par là c‘est que les individus font le choix d‘acheter ou de
vendre en fonction de leurs intérêts personnels. Ils en déduisent que la confrontation des
intérêts personnels engendre la réalisation de l‘harmonie économique et de l‘intérêt général.
Parmi ces auteurs ont citer Karl Manger, Stanley Gevons ou encore Fréderic Hayek. Hayek
(1899-1992) a participé à la création de l‘école autrichienne au début du 20 ième siècle.

2- Les formes matérielles de l’état gendarme

• Les fonctions de l’état gendarment

C’est un état qui n’intervient pas dans la vie politique. Ses fonctions sont qualifiées des
régaliennes. C’est un état qui maintient l’ordre à l’intérieur de pays. Il assure la sécurité
intérieure et extérieure. Il permet aux entreprises et aux citoyens de travailler en paix. Il leur
permet de produire et échanger librement :
Assurer la sécurité des biens et des personnes et pour cela financer une police et une armée ;
Assurer le respect de la loi et pour cela financer une justice ;
Assurer le bon entretien des voies qui permettent les échanges économiques
Selon ce principe de neutralité de l’état, son budget, cà d les dépenses et les recettes, ne doit pas
poser sur l’économie. C’est pourquoi ce budget doit être strictement équilibré, autrement les
dépenses ne peuvent pas être supérieures aux recettes (pas de déficit). D’un autre coté les

10
recettes ne doit pas être supérieur aux dépenses (pas d’excédent).
L’impô t doit être également neutre, ne pas poser sur le système économique. Il doit uniquement
servir à couvrir les dépenses liées aux fonctions régaliennes.
23/10/09
On n’est pense pas l’état comme un acteur économique. On ne veut pas que l’argent d’état pèse
sur la vie économique.

Le cadre juridique de l’état gendarme

Le droit budgétaire : une garantie de neutralité des finances publiques

On n’a pas encore un droit qui encadre la pratique budgétaire. L’état gendarme ne doit pas
influencer les acteurs économiques. Il ne doit pas peser sur les choix des entreprises ou des
consommateurs. Autrement dit, il ne doit pas en aucun cas influencer les échanges qui se
développent sur le marché économique. Pour que ce principe soit respecté, il a fallu définir et
instituer des règles relatives l’exercice du pouvoir financier de l’état. Et c’est ainsi qu’au XIX
siècle vont être créé des normes et des principes budgétaires. Autrement dit va naître un droit
budgétaire.
Il faut attendre la période de restauration pour que commence à naitre ce droit
budgétaire. C’est alors à cette période, que fut posé les règles essentielles du droit budgétaire
sous l’impulsion des ministres de finances qui se sont succédé sous Luis XVIII et sous Charles X.
Le plus célèbre de ces ministres fut un ministre des fiances de Luis XVIII qui s’appelé le baron
Louis. D’autres ont poursuivi son travail : Villèle, Roy. Rien ne pouvait laisser penser que se
développerait un droit budgétaire sous la restauration car la Chartre Constitutionnelle du 4 juin
1814 (octroyé par Luis XVIII) ne contenait aucun article concernant le budget. il est seulement
fait mention dans cette Charte au principe du consentement de l’impô t. Ce principe figure à
l’article 48 de la Charte « aucun impô t ne peut être établit ni perçu si il n’y a était consenti par
les deux chambres (des pairs et des députés) et sanctionné par le roi ».
Par la suite, toujours au XIX siècle, les procédures vont être précisés et rationnalisés par deux
textes importants : d’une parte l’ordonnance du 31 mai 1838 et d’autre part par le décret du 31
mai 1862. Ces textes organisent les procédures budgétaires et la comptabilité publique. De lors il
existe bien un droit budgétaire et un droit de la comptabilité publique qui viennent s’ajouter au
droit fiscal.
A partir de 1870 le cadre juridique des fiances publiques est en place. Il ne sera réformé qu’à
partir des années 1950 lorsque l’état gendarme sera lui-même réformer et que les conceptions
de l’état seront totalement opposé à celle du XIXème.

La notion de budget
Le budget est tout a la fois un acte juridique, un acte politique comptable et gestionnaire.
Le budget est un document ou figure d’un cô té les dépenses et de l’autre les recettes devant
financer ces dépenses. Il faut attendre la restauration, pour que soit adopté par des
parlementaires les 1ers budgets.
Le budget est un acte de prévision et d’autorisation.
Un acte de prévision : acte de prévision des dépenses et des recettes pour l’année civile à venir.
Le budget est adopté par une assemblée délibérante représentative des citoyens et
démocratiquement élu. Il s’agit du Parlement pour le budget de l’état, du conseil des collectivités
territoriales pour les collectivités territoriales (commune :conseil municipal, département :
conseil général, région : conseil régional).
Le budget est aussi un acte d’autorisation : l’assemblée délibérante, en adoptant le budget,
autorise la réalisation des dépenses et le recouvrement des impô ts. On dit que l’assemblée
autorise l’exécution du budget. L’assemblée par l’adoption du budget autorise l’exécutif à
réaliser les dépenses et les recettes publiques. Si le budget n’est pas adopté, l’exécutif ne peut
pas agir. De la sorte le budget exprime un partage de compétence entre l’exécutif et le législatif.
Ou s’il ne s’agit pas de l’état, entre un organe délibérant (une assemblée) et un organe exécutif.

11
L’autorisation budgétaire doit être préalable, elle doit précéder les opérations d’exécution. Il
s’agit d’une nécessité juridique. C’est pourquoi le budget est un acte condition. La sanction est
simple : si aucun budget n’existe, l’exécutif ne peut assurer ni paiement des dépenses, ni
recouvrement des recettes.

Le budget est un acte de bonne politique et de bonne gestion.

Un acte politique : un acte démocratique car il est d’une part conçu puis discuté et voté par des
décideurs et des élus politiques. Exemple : pour l’état, c’est le gouvernement qui propose au
Parlement un projet de budget. Ensuite, le Parlement débat de ce projet puis il passe au vote, il
l’adopte ou le rejette. D’autre part, le budget est la traduction financière d’une politique que
souhaite mener un gouvernement. Il exprime des choix de société.
Le budget est un acte de bonne gestion : il est une prévision chiffrée d’activité future. Les
collectivités publiques doivent établir des programmes financiers sous la forme de prévision
chiffrée de leur recette et de leur dépense. Cette programmation budgétaire peut ne concerner
qu’une année, mais on s’efforce aujourd’hui un peu partout dans le monde de programmer les
finances publiques (les dépenses et les recettes) sur plusieurs années (le plus souvent sur le
moyen terme : 3 ans).

La notion de budget a évolué depuis le 19ieme siècle

On distingue aujourd’hui 2 notions : la notion de budget et la notion de loi de finances. C’est

depuis une ordonnance du 2 janvier 1959 que l’on pratique cette distinction. On distingue, pour
l’état seulement, la loi de finance qui est un acte législatif et le budget qui est un acte comptable.
Le nouveau droit budgétaire de l’état, qui est définit par une loi organique (relative aux lois de
finances du 1er aoû t 2001 : LOLF), reprend la distinction entre budget et loi de finance.
Selon l’article 1er : « les lois de finances déterminent pour un exercice la nature, le montant et
l’affectation des ressources et des charges de l’état ».
Selon l’article 6 : « les ressources et les charges budgétaire de l’état sont retracées dans le
budget. Le budget décrit pour une année l’ensemble des recettes et des dépenses de l’état ».
Les lois de finances contiennent des dispositions financières qui sont présentées sous la forme
d’article comme pour toutes les lois. Elles comprennent par exemple, des dispositions fiscales
(le barème sur l’impô t sur le revenu). Elle peut également contenir des dispositions concernant
les finances des collectivités locales (exemple : projet de loi de finance PLF pour 2010 contient
une réforme d’un impô t local qui est la taxe professionnelle). La loi de finance est une
expression juridique, législative du budget. Le budget est un document comptable ou figure de
manière chiffré les mesures prises dans le cadre de la loi de finance.
Il existe 3 catégories de loi de finances : la loi de finance initiale, c’est la 1ere loi de finance de
l’année, elle doit être adopté par le parlement d’ici le 31 décembre. Par exemple le projet de loi
de finance initiale pour 2010 est actuellement discuté au parlement. Elle deviendra la loi de
finance initiale (LFI) pour 2010.
2ieme catégorie : les lois de finances rectificatives : on les appelle aussi des collectifs
budgétaires. Elle modifie en cours d’année, quand cela est nécessaire, certaines dispositions,
certains choix prévus dans le cadre de la LFI. Par exemple : à cause de la crise économique et
financière, 2 lois de finances rectificatives ont été adopté au 1er semestre 2009 afin de modifier
les choix qui avaient été fait dans le cadre de la LFI pour 2009. Il peut ne pas y avoir de lois de
finances rectificatives. Mais il peut y en avoir une ou plusieurs.
3ieme catégorie : loi de règlement : c’est une loi de finance, mais ce n’est pas une loi qui
prévoit des recettes et des dépenses. Il s’agit d’un texte législatif, voté par le Parlement, et qui
constate, qui décrit les résultats de l’année écoulée. La loi de règlement décrit les dépenses et les
recettes qui ont été réellement effectués car le budget n’est qu’un acte de prévision. Toutes les
dépenses ne sont forcément réalisées, ni toutes les recettes. La loi de règlement constate les
différences entre les prévisions figurant à la LFI et aux lois de finances rectificatives (s’il y en a)

12
et les réalisations.

NB : les budgets des collectivités territoriales : la notion de loi de finance n’existe pas pour les
collectivités locales, dans leur cas on parle seulement de budget. Les collectivités locales
produisent 3 catégories de budget : le budget primitif (équivalent de la LFI), le budget
supplémentaire et des décisions modificatives (équivalent aux lois de finances rectificatives), le
compte administratif (équivalent des lois de règlement) il décrit les opérations vraiment
effectuées.
Le budget de la sécurité sociale : il n’existe pas de lois de finances pour la sécu. Mais il existe des
lois qui s’en rapprochent. On les appelle des lois de financement de la sécu.

3) Les bases parlementaires du doit budgétaire

2 conditions :
Il faut que les décisions budgétaires soient prises par les représentants élus des citoyens. Il faut
que les documents budgétaires soient parfaitement transparents.

a)Le pouvoir financier : la prise de décision financière par le parlement

La démocratie suppose que les représentants élus des citoyens ont le droit de décider des
recettes et des dépenses publique. Il s’agit la d’un droit qui a été en partie acquis depuis la
DDHC, notamment avec l’article 14 qui confère le consentement de l’impô t aux représentants
des citoyens. Ce droit qui concerne les ressources a été complété au 19ieme siècle par celui de
décider des dépenses publiques.
C’est en 1814 que pour la 1ere fois, aura lieu l’adoption d’un véritable budget. C‘est en 1814,
pour la première fois, qu‘un budget va faire l‘objet d‘une discussion concernant les dépenses.
C‘est le Baron Louis XVIII, ministre des finances, qui va donner le coup d‘envoi d‘un processus
accordant un véritable pouvoir financier aux élus nationaux. Il va déclarer le 22 juillet 1814 aux
députés (plus favorables aux théories libérales classiques que l‘autre chambre) : « en vous
occupant du budget de l‘Etat votre fonction première sera de reconnaître la nature et l‘étendu
de ces besoins et d‘en fixer la somme ». Le baron ajoute « votre attention se portera ensuite sur
la détermination et la fixation des moyens (les recettes) qui devaient être établis ou employés
pour y faire face. Pour procéder suivant l‘ordre de vos délibérations, nous (l‘exécutif) allons
vous présenter d‘abord l‘évaluation la plus exacte de nos besoins c.à .d les sommes qu‘il est
nécessaire d‘affecter à chacun des départements ministériels. Nous aurons ensuite l‘honneur de
vous offrir l‘aperçu des moyens proposés pour les balancer (les équilibrer) ». Par conséquent
l‘exécutif va proposer un projet de budget qui sera ensuite discuté et adopté par les députés.
C‘est la procédure actuelle.

b)Le pouvoir financier du parlement et la transparence des documents budgétaires

Pour détenir un réel pouvoir financier, il est indispensable que les parlementaires aient a leurs
dispositions, non seulement des infos fiables, mais aussi des infos compréhensibles. Donc les
comptes publics doivent être transparent. La recherche de la transparence est une constante
de la vie financière publique depuis l’entrée de cette vie financière dans une logique
démocratique. On associe transparence financière et démocratie. Cette recherche de la
transparence s’appuie principalement sur des principes qui mettent en avant la clarté des
documents budgétaires. La transparence est aussi recherchée a un autre stade du processus
budgétaire. Il s’agit du stade de l’exécution du budget. En effet, si l’on veut suivre l’exécution du
budget, si l’on veut vérifier si ce que l’on avait prévu au budget a vraiment été réalisé, il est
nécessaire que cette exécution soit également effectué selon des procédures les plus claires
possibles. Plusieurs principes budgétaires ont été posé au 19ieme siècle.

- Le principe de spécialité budgétaire : pdt tout le 19ieme siècle, les parlementaires vont

13
s’efforcer de voter, d’adopter le budget de l’état de la manière la plus détaillé possible. Le
principe de l‘adoption des dépenses par les députés est acquis. Une fois ce principe de
l‘adoption des dépenses ayant été acquis, les élus vont ensuite faire en sorte de voter de plus
en plus en détail les dépenses. Cette évolution vers un vote détaillé des dépenses va
progressivement donner naissance à un principe budgétaire que l‘on appelle le principe de
spécialité budgétaire.
Tout au long du 19 ième siècle, les dépenses publiques seront progressivement
compartimentées en diverses catégories à l‘intérieur de chaque ministère. On va d‘abord créer
des parties à l‘intérieur des budgets des ministères, appelé des sections. Ces sections ont été
instituées par une ordonnance du 2 septembre 1827. Les parlementaires auront alors le droit
d‘adopter le budget par section alors qu’il ne l‘adoptait que par ministère. Donc les dépenses de
chaque ministère peuvent encore plus être contrô lées. Par la suite, une loi du 29 janvier 1831 va
instituer de nouvelles subdivisions qui vont s‘appeler des chapitres et les parlementaires vont
alors adopter le budget par chapitre c.à .d encore plus en détail. On dit que les crédits (argent
qui va servir à payer les dépenses) sont spécialisés par chapitre. À partir de là , le Parlement a
acquis un pouvoir financier réel: il contrô le dans le détail les crédits qui sont mis à la disposition
de l‘exécutif. Ce pouvoir s’est poursuivi sous la 3ieme et la 4ieme république. Mais limitée à
partir de la 5ieme république.

Ensuite les textes viendront améliorer la procédure, notamment un décret du 31 Mai 1862 et
l’ordonnance du 31 mai 1838 qui organise la comptabilité publique et qui est à l‘origine d‘un
droit de la comptabilité publique. Par ailleurs, ce décret précise, rationalise les procédures
budgétaires.

- Le principe de l’universalité budgétaire : il se divise en 2 : 1ere règle : la règle de non

affectation : elle consiste à imputer l’ensemble des recettes sur l’ensemble des dépenses. On ne
peut pas affecter une recette particulière à une dépense particulière. Ce principe n’est pas
toujours strictement respecté car certains crédits sont affectés a certaines dépenses.
2ieme règle : règle de non compensation : elle est qualifié de règle du produit brut, elle consiste
à interdire la compensation d’une dépense par une recette. En effet, les recettes d’un cô té et les
dépenses de l’autre doivent figurer pour l’intégralité de leurs montants au budget. Par exemple :
dans le cas ou un contribuable est fournisseur de l’état, d’un cô té, le contribuable est redevable
d’une certaine somme envers l’état, de ses impô ts. De l’autre coté, l ‘état est redevable d’une
certaine somme envers le contribuable, le prix du service rendu. On pourrait faire la différence
entre les sommes dues par le contribuable et par l’état et celui qui devrait le plus d’argent
verserai la différence. Il est interdit de procéder ainsi. Il faut que, d’un cô té le contribuable règle
sa dette en totalité, et que de l’autre l’état règle sa facture en totalité. Sinon on ne pourrait pas
lire la réalité des opérations.

-Principe d’unité budgétaire : selon ce principe, toutes les dépenses et toutes les recettes
doivent figurer dans un seul document. Il s’agit la de permettre aux élus d’avoir une vue globale
des dépenses et des recettes. L’application de cette règle engendre 2 catégories de problèmes :
l’unité du document budgétaire qui est présenté au Parlement n’est pas absolument parfaite. En
effet, il existe bien un budget général qui représente l’essentiel des dépenses et des recettes de
l’état, mais a ce budget général sont associés 2 autres catégories de compte : l’une s’appelle les
budgets annexes, et l’autre s’appelle les comptes spéciaux. Chacune de ces catégories comporte
des recettes et des dépenses qui sont traitées à part du budget général.
2ieme problème qui se pose : présentation unifiée de l’ensemble des dépenses et des recettes
publiques : des finances de l’état, des collectivités locales et des organismes de sécu sociale. A
l’heure actuelle, il n’existe pas de document regroupant la totalité des opérations financières
publiques. C’est une question qui est discutée depuis quelques années. En effet, si l’on souhaite
avoir une vue totale de l’ensemble de toutes les finances publiques, il faudrait rassembler dans
un seul document tous les budgets publics.

14
NB : les grandes catégories du budget de l’état : 3 grandes catégories : général, annexe, compte
spéciaux.
Le budget général : 95% des dépenses et des recettes de l’état, aucune recette n’est affecté a une
dépense.
Les budgets annexes : constitue des opérations financières des services de l’état que la loi n’a
pas dotée de la personnalité morale et dont l’activité consiste essentiellement a produire des
biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement d’un prix. Ils ont été crées pour traiter
à part des opérations de type commerciales et ils étaient très nombreux pendant la période
interventionniste de l’état. Par conséquent, il s’agit de service public qui sont isolés dans un
budget propre figurant en annexe du budget général. Les budgets annexes sont votés par le
Parlement, en même temps que le budget général. Aujourd’hui, il n’en existe plus que 2 :
concerne les publications officielles, les contrô les et l’exploitation du secteur aérien.
Les comptes spéciaux enregistrent des opérations que l’on a décidées d’individualiser, soit pcqil
s’agit d’opération temporaire, soit d’opérations dont le mode financement est particulier.

Chapitre 2: L’état providence : un état omniprésent et les finances publiques qui

conditionnent l’équilibre économique et social

La fin des années 1940 se caractérise par le développement d‘une conception de l‘Etat très
différente et même opposée à celle qu‘avait développée les libéraux classiques. L‘Etat est alors
considéré comme un moyen d‘assurer par cette intervention le développement économique et
social. Cet Etat est un Etat interventionniste que l‘on appelle l‘Etat providence. (Etat va assurer
non seulement les charges régaliennes mais il va aller plus loin: redistribuer les richesses par
exemple, il va s‘investir dans des champs sociaux). A la conception neutraliste qui était celle de
l’état gendarme, s’est substituer une conception interventionniste de l’état dans la vie
économique et sociale. On appelle cet état : état providence. C’est la réponse à la crise de 1929.
En 1929, sous le poids de la crise économique qui a engendré une crise financière de l’état, que
les conceptions interventionnistes se sont imposés face aux théories libérales classiques. Cette
crise est apparu comme la démonstration irréfutable que le marché ne pouvait pas fonctionner
de lui même et donc il fallait que l’état intervienne. Les 1eres mesures furent prises aux EU, dans
le cadre du new deal. Il faut souligner qu’une construction théorique cohérente a été proposée
par un économiste britannique : John Keynes. Les travaux d’un économiste polonais allaient
dans le même sens : Mickael Kalecki. La fin des années 1950, a été marquée par une conception
de l’état tout a fait nouvelle, mais les rapports entre l’état et l ‘économie n’ont pas été
véritablement réglé. L’état est assimilé a un acteur économique, bcp plus qu’à un acteur
politique.

Section 1 : la naissance des théories interventionnistes avant la seconde guerre mondiale

Les théories interventionnistes ne sont pas née au début des années 1950, elle sont nées au 19
ième siècle en réaction aux excès du développement industriel. C‘est alors que sont apparues les
doctrines exprimant la nécessité d‘interventionnisme l‘Etat dans la vie économique et sociale.
L’état doit éviter que se déclenche les crises économiques. Mais ces théories ne seront vraiment
acceptées et concrétisées qu‘à partir de l‘après second guerre mondiale.

1) Adolphe Wagner, un précurseur de l‘interventionnisme

Il vivait à Berlin à la fin du 19ième siècle. Il était professeur d‘économie et de finances publiques
et il était socialiste réformiste. Il fait partie du courant des socialistes de la chair. Il est favorable

15
à une redistribution des richesses et à une égalisation des situations sociales en utilisant la
fiscalité, l‘impô t. Il est favorable à une justice redistributive. Il est partisan d’une
socialisation des conditions sociales par l’impôt.
Mais ce qui a rendu sa pensée originale, c‘est l‘intérêt qu‘il apportait à l‘étude des dépenses
publiques. Il a étudié sur une longue période et dans différents pays. En effet, la quasi totalité
des auteurs de l‘époque ne s‘intéressait qu‘à la fiscalité. Adolphe Wagner a établi ce que l‘on a
qualifié « la loi de l‘extension croissante de l‘activité publique de l‘Etat ». On appelle cette loi
encore la loi de Wagner. Il a développé l’idée que les dépenses publiques augmentées d’années
en années et que c’était inéluctable. Wagner a exposé cette loi dans un ouvrage qui s‘appelle
« fondement de l‘économie politique ». Cette loi signifie que du fait du développement
industriel, les dépenses publiques augmenteront inévitablement car le secteur public
sera obligé d‘intervenir pour rééquilibrer le système économique et social.

Wagner écrivait « des comparaisons dans l‘histoire et dans l‘espace montre chez les peuples en
voie de progrès un développement régulier de l‘activité de l‘Etat et de l‘activité publique
exercée à coté de l‘Etat par les diverses administrations autonomes (collectivités territoriales).
Il encore ajouté « l‘Etat et les corps autonomes se chargent de plus en plus d‘activités nouvelles
ainsi un nombre tjs croissant de besoins collectifs sont satisfaits par l‘Etat. Nous en avons la
preuve manifeste et mathématique dans l‘accroissement des besoins financiers de l‘Etat et des
communes ».

Wagner a montré que le développement industriel entraînait inévitablement l’intervention du

secteur public. Et que donc l’augmentation des dépenses publiques était inéluctable car l’état et
les collectivités territoriales sont mécaniquement conduite a corriger les effets négatifs du
développement industriel. L’intervention du secteur public est nécessaire pour éviter les crises,
mais aussi pour accompagner le développement du système économique.

2) John Maynard Keynes, un développeur de la pensée interventionniste

Il vivait de 1883-1946, il était britannique et il a eu l‘intelligence de présenter une théorie

cohérente et dynamique de l‘interventionnisme public dans la vie économique et sociale. L‘un
des points clé de sa pensée consiste dans le fait qu‘il a mis en évidence la fonction essentielle
que doit jouer le budget de l‘Etat dans la réalisation de l‘équilibre économique c.à .d de
l‘équilibre entre la production et la consommation (offre et la demande). Il a montré que la
fonction que devait jouer le budget pour compenser les déséquilibres économique et sociaux et
pour relancer l‘économie lorsque celle ci connaissait la récession.
Sa pensée se situe dans un contexte particulier : la crise des années 30. crise qui par certains
coté rappelle la crise actuelle. Donc la pensée de Keynes, s’applique à une société au sein de
laquelle sévit un chômage grave et structurelle. Donc une société ou d’importante capacité
de production reste inemployée. Dans ces conditions, on comprend que la théorie de Keynes
se soit immédiatement posée en opposition avec les analyses libérales classiques. Ça veut pas
dire qu’il était pas attaché au libéralisme. Il était tout autant que les libéraux classiques attachés
à la réalisation de l’équilibre générale de l’économie, de la production et de la consommation.
Il faut aussi souligner que la crise des années 30 a été d’une gravité et d’une longueur
exceptionnelle. Cette particularité avait considérablement ébranlé les certitudes de beaucoup
d’économistes de l’époque. Keynes à été l’un des premiers à mettre en lumière qu’il existait
plusieurs formes d ‘équilibre économique possible. L’un de ses grands mérites a été d’avoir
montrer que si une économie pouvait être compétitive et s’accommoder d’un important volume
de sous emploi (chô mage), cet équilibre était un équilibre de gaspillage des énergies. Il en tire
la conclusion que l’état devait intervenir dans la vie économique, notamment pour rétablir le
plein emploi. Par conséquent, il a estimé que les économistes libéraux classiques se trompaient
quand ils estimaient que le marché économique pouvait s’auto réguler. Pour Keynes, l’état et

16
son budget doivent jouer un rô le essentiel dans la compensation des déséquilibres économiques
et sociaux ainsi que dans le développement de l’économie. Donc l’état doit nécessairement
intervenir pour relancer la consommation quand cela est nécessaire et pour éviter que le
système libéral disparaisse sous l’effet des crises. Keynes écrivait en 1936 dans un ouvrage
« théorie générale de l’emploi de l’intérêt et de la monnaie » : « L‘élargissement des fonctions de
l‘Etat qu’implique la responsabilité d’ajuster l’une à l’autre la consommation et l’investissement
semblerai à une publiciste du 19ieme siècle ou à un financier américain d’aujourd’hui une
horrible infraction aux principes individualistes. Cet élargissement nous apparaît au contraire
comme le seul moyen d‘éviter une complète destruction des institutions économiques actuelles
et comme la condition d‘un fructueux exercice de l‘initiative individuelle ».
Keynes a exposé la fonction primordiale du budget de l’état dans le rééquilibrage du système
économique. Il estime que le budget constitue un instrument essentiel pour relancer ou pour
soutenir la demande (la consommation) et pour développer une politique sociale, qui va faire en
sorte que le plein emploi puisse se maintenir et également développer des politiques de santé et
d’éducation.
Pour Keynes l’état doit mettre en place 3 grandes politiques : une politique de soutien au salaire,
une politique de redistribution de l’impô t, une politique d’investissement public. Pour mener
ces politiques a bien, l’état ne doit pas hésiter à adopter des budgets en déficit. Le déficit ne
doit pas être systématique. Pour Keynes, le déficit budgétaire permet d’injecter un
supplément de pouvoir d’achat sur le marché économique. Donc de relancer la demande, la
consommation et par conséquent de relancer l’économie. Quand la production était inférieure à
la demande, il estimait que le budget devait contribuer à rétablir l’équilibre et par conséquent
réduire la demande. Le budget de l’état est considéré comme un instrument de rééquilibrage du
système économique. La question n’est pas celle de l’équilibre du budget, mais de l’équilibre
économique général.
Keynes a influencé des générations d’économistes de l’après seconde guerre mondiale jusqu’à la
seconde moitié des années 70.

Section 2 : L’épanouissement de l’état providence

1) La création de l’état providence et la crise de l’état gendarme

C’est sous le poids des faits économiques, sociaux que les conceptions interventionnistes ce sont
imposés du fait des crises économiques et sociales, elles sont apparues comme une réponse à
ces crises. Par exemple des problèmes sociaux engendrés par un développement industriel
sauvage ont conduit à admettre qu‘il était indispensable de développer des politiques sociales.
Mais l‘effet déclencheur du succès des théories interventionnistes va être la grande crise
économique et financière qui va se développer à partir de 1929. On va comprendre que le
marché économique devait être régulé, qu‘il ne pouvait pas s‘auto réguler et que par conséquent
il fallait des règles et des interventions du secteur public. L’état apparaît comme la solution à
la crise économique. C‘est ainsi que très pragmatiquement dans les années qui ont précédé la
seconde guerre mondiale, le rô le de l‘Etat en matière économique va être admis et va se
développer tout autant aux Etats Unis avec la politique du « new deal » ,mis en ouvre par
Roosevelt, qu‘en Europe comme par exemple en France avec le front populaire. C‘est la raison
pour laquelle après la seconde GM il sera bien admis qu‘il faut des règles et que l‘Etat doit être
amené à occuper une fonction de stabilisateur de l‘économie.

2) L‘adaptation du droit public financier a l‘Etat providence

Après la seconde guerre mondiale, il sera bien admis que l’état doit jouer un rô le de
stabilisateur de l’économie. Cette fonction lui sera reconnue de façon quasi unanime jusqu’à la
crise économique de la seconde moitié des années 70. c’est dans un contexte très marqué par

17
une conception libérale classique de l’état que le droit public financier a été construit. Il devait
constituer un garant de la neutralité de l’état. Or avec le succès de l’état providence, c’est un
point de vue totalement opposé qui est développé. C‘est la raison pour laquelle le droit
public financier est alors en décalage par rapport aux réalités du moment. Il n‘est plus adapté ni
aux théories nouvelles ni aux pratiques interventionnistes. Le contexte général est lui-même
très différent. La neutralité de l’état n’est plus considérée comme une nécessité. C’est au
contraire au développement d’un état interventionniste que l’on assiste. Il faut donc que les
textes prennent en compte ce changement. C’est ce qui sera fait au cours des années 50.

A- La reconnaissance juridique de la fonction économique du budget d‘Etat

Un décret du 19 juin 1956 reconnaît de manière tout à fait explicite la fonction

économique du budget de l‘Etat (c‘est une rupture avec la période antérieure). Voir polycopié.
Ce décret développe deux grands objectifs:

Il est indispensable de situer le budget dans un contexte économique et financier.

Il est nécessaire de centrer les débats parlementaires sur la loi de finance qui est la traduction
d‘un point de vue budgétaire des objectifs économiques et financiers du gouvernement.

Ici apparaît une notion nouvelle qui est celle de loi de finances qui sera ensuite normalisé
(devient une norme) par l‘ordonnance de 1959 et on distinguera la budget qui est la traduction
chiffrée de disposition fixées par une loi particulière appelé loi de finance. Le décret de 1956
reconnaît formellement, officiellement le rô le actif que l‘on veut faire jouer à l‘Etat en matière
économique. Il reconnaît également officiellement les liens existants entre économie et budget,
donc entre finances publique et économie.
Les objectifs économiques et financiers chiffrés apparaissent désormais dans le budget de l’état.
Selon le décret: « les moyens dont dispose l‘Etat, comme les ressources qu‘il prélève ont
désormais une influence profonde sur la vie de la nation, son orientation économique, son
devoir social. Le temps n‘est plus où les recettes prélevées par l‘Etat pour couvrir les dépenses
de fonctionnement des services public presque exclusivement régalien demeuraient sans
incidence sur l‘économie nationale. Par l‘accroissement de ces interventions, l‘Etat est présent
dans toutes les branches importantes de l‘activité du pays ».

B- La limitation des pouvoirs du Parlement en matière financière

Le pouvoir financier du Parlement a été considérablement limité, encadré par la Constitution de

1958.
Dans le cadre du parlementarisme rationalisé les élus nationaux ont vu leur pouvoir financier
très limité et considérablement encadré, par contre ceux du pouvoir exécutif ont été renforcés.
Le droit d‘amendement des parlementaires a été réduit de façon considérable par l‘article 40 de
la constitution de 1958. la constitution a considérablement renforcé le pouvoir de l’exécution.
Le pouvoir du Parlement s’est trouvé aussi limité par l’accroissement de la technicité des
finances publiques. Les mécanismes financiers sont devenus de plus en plus complexes au fur et
a mesure que l’état à développer ses interventions dans la vie économique. Cette complexité des
finances publiques va faire que ce développe au sein du ministère des finances une capacité
d’expertise que ne possède pas les parlementaires dans leur majorité. Les administrations
financières particulièrement 2 d’entre elles : la direction du trésor et la direction du budget vont
développer en leur sein cette capacité d’expertise. Les administrations financières
développeront une connaissance en matière budgétaire ainsi qu’en matière économique et une
technicité de plus en plus importante.

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C- L‘harmonisation de la législation financière

Une harmonisation du droit budgétaire concernant l‘Etat a été effectuée par une ordonnance du
2 janvier 1959 portant loi organique relative au lois de finances. Cette réforme s’est faite à
l’initiative du pouvoir exécutif. On a pu dire qu‘il s‘agit de la « constitution financière » de la
France. Ce texte qui contient l’essentiel du droit budgétaire de l’état fait une distinction qui est
devenue aujourd’hui majeure, il distingue d’une part les lois de finances, d’autre part le budget.
Un second texte est important, il s‘agit du décret du 29 décembre 1962 portant règlement
général de la comptabilité publique. L‘ordonnance de 59 a été abrogée par une loi organique
relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF). Par contre le décret du 29 décembre
1962 est tjs en vigueur. Ce décret fait actuellement objet de réflexion ayant pour but de le
réformer.
À partir de la fin des années 50 et sous la pression des réformes budgétaires on est en présence
d’un nouveau cas institutionnel. Le droit public financier est nouveau, les pouvoirs du
Parlement ainsi que ceux du gouvernement sont également distribués, répartis d’une autre
façon.

3) Les notions essentielles

A- Les définitions économiques et financières des dépenses publiques

La notion de dépense publique : par dépense publique on désigne les charges de l’état, des
collectivités locales et sécurité sociale. Par conséquent, les dépenses publiques ne se limite
pas à celle de l’état. On désigne toutes les dépenses du secteur public par ce terme.
La notion de dépense d’investissement et de dépense de fonctionnement :
- d’investissement : sont aussi qualifiés de dépenses d’équipement ou encore de dépense en
capital, elles concernent la réalisation d’équipement public comme les routes, les universités, ou
tout autre équipement important.
- de fonctionnement : on les appelle aussi dépense ordinaire ou courante : il s’agit des dépenses
qui servent à faire fonctionner les équipements, par exemple : la rémunération des personnels,
les frais d’entretien d’un bâ timent, les intérêts des emprunts.

Il faut souligner que toutes réalisations d’un équipement, tout investissement entraîne
nécessairement des dépenses de fonctionnement. Donc chaque fois que l’état investit, s’équipe,
cela entraîne une dépense de fonctionnement qui devra être reconduit chaque année jusqu'à ce
que l’équipement n’existe plus. On estime que ces frais représentent en moyenne chaque année
10 a 12% du coû t de l’équipement. Cet effet entraîne une certaine inertie du budget. On appelle
ces dépenses des dépenses inertes.

La notion de dépense de transfert : l’état ou les collectivités locales redistribuent à d’autres

collectivités des ressources pour que ces collectivités réalisent certaines opérations. Ces
sommes transférées apparaissent en dépense dans le budget de l’état, mais apparaissent en
recette dans le budget de la collectivité qui les reçoit. On appelle ces sommes des dépenses de
transfert. L’essentiel de ces dépenses concerne le secteur économique ou le secteur social.

Les dépenses définitives et les dépenses temporaires :

- définitive : c’est la quasi totalité des dépenses
- temporaire : prêt ou avance consentie par des collectivités publiques qui doivent faire
l’objet d’un remboursement.
Toutes les autres dépenses sont des dépenses dites définitives.

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Les dépenses fonctionnelles et les dépenses par nature :
- fonctionnelle : on rassemble les dépenses de l’état par fonction réalisé, par catégorie
d’opération. Exemple : les dépenses d’éducation seront réunis dans une fonction éducation. La
notion de fonction est une notion que l’on trouve aujourd’hui plutô t sous le terme de
programme.
- par nature : les charges de l’état peuvent être placé par nature de dépense : par exemple on va
réunir toutes les dépenses concernant les salaires.

On peut combiner un classement par fonction et un classement par nature. On définit d’abord la
fonction, puis à l’intérieur de cette fonction, on classe les dépenses par nature.

Les dépenses d’avenir : constitue une nouvelle qualification des dépenses, qualification
économique qui a été initialement proposée au début des années 90 par une école qui s’appelle
l’école de la croissance endogène. Ces dépenses concernent essentiellement les dépenses de
recherche, d’éducation, l’environnement, la santé.

B- Les notions d’équilibre budgétaire

1) Les notions théoriques

La notion théorique keynésienne : le budget peut alors être en déséquilibre, donc déficitaire ou
excédentaire. Mais il peut aussi être équilibré. Donc le solde budgétaire est utilisé comme un
moyen susceptible de relancer l’économie. Pour les libéraux classiques, la réalisation de
l’équilibre budgétaire est essentielle. Les dépenses et les recettes doivent être strictement égal.
Il ne peut y avoir ni déficit ni excédent. Les déficits sont prohibés car pour les financiers il faut
soit emprunté soit recourir à l’impô t. Ce qui signifie que l’on retire du circuit économique une
partie de la capacité d’investissement des épargnants. Les excédants sont proscrits car s’il y a
excédant cela signifie que des ressources privées ont été inutilement prélevées sous la forme
d’impô t qui n’était pas nécessaire. Par conséquent, de l’argent qui a été exclus du circuit
économique. Présenter un budget excédentaire, c’est prendre le risque de se servir de cet
excédent pour faire l’acquisition de nouveau équipement et par conséquent être obligé dans les
années à venir de prévoir, d’inscrire au budget les dépenses de fonctionnement qui sont liés a
cet équipement.

2) Les conceptions techniques

Il y a 2 notions : la notion de solde budgétaire : la différence entre les dépenses et les recettes
est appelé solde prévisionnaire. S’il s’agit d’un déficit, on parle d’un déficit prévisionnel. Le solde
que l’on obtient une fois le budget exécuté est qualifié de solde d’exécution. Pour 2010 : 116
milliards d’euros.
Notion de besoin de financement : notion plus large que le déficit, elle comprend le déficit, le
remboursement des emprunts des années précédentes. Pour 2010 le besoin de financement
prévu est de 212 milliards d’euros.

3) Les notions juridiques

En principe il n’existe pas de règles qui imposent à l’état de présenter son budget en équilibre.
Par contre les collectivités territoriales sont tenues a cette obligation. La notion qui concerne
l’état est celle d’équilibre économique et financier de la loi de finance. Cette notion apparaît à
l’article 1er de la LOLF. L’équilibre dont il s’agit n’est pas un équilibre comptable, mais un

20
équilibre au sens de Keynes : il s’agit de prendre en compte pour le budget, l’équilibre
économique général. Par conséquent, la définition de l’équilibre est définie par le parlement qui
adopte la loi de finance.

4) La réduction du déficit

Pour 2010 déficit de l’état de 116 milliards d’euros. Pour réduire ce déficit, différents moyens.
La réduction du déficit consiste à soit à réduire les dépenses soit à augmenter les recettes
publiques, donc les impô ts. On peut faire le choix de rééquilibrer un budget en augmentant les
impô ts et en réduisant les dépenses. C’est la une conception comptable de l’équilibre
budgétaire. On peut aussi estimer qu’il convient de réduire la fiscalité afin d’encourager
l’investissement et de relancer la croissance ce qui entraînera une augmentation du produit
fiscal a terme. Et donc un rééquilibrage du budget. Le déficit budgétaire dépend
considérablement du montant de la dette publique. En effet, chaque fois qu’un état contracte un
emprunt il doit non seulement rembourser cet emprunt, mais aussi il doit régler les intérêts sur
emprunt. Or ces intérêts sur emprunt s’ajoutent aux charges publiques et augmentent le déficit
public, ce qui entraîne la nécessité d’emprunter à nouveau pour combler ce déficit, donc le
paiement de nouveau intérêts sur emprunt qui vient s’ajouter aux dépenses publiques, etc …
C’est ce que l’on appelle l’effet boule de neige. Par ailleurs, les taux d’intérêts plus ou moins
élevés augmentent plus ou moins les charges et le risque qui pèse sur les états est une
augmentation des taux d’intérêts.

Partie 2: Les finances publiques et l’Etat : le problème

Au cours de la seconde moitié des années 1970 une crise économique s‘est développé qui a eu
des incidences fortes sur le budget de l‘Etat. Le taux de croissance diminue. L’état intervient
sans succès. L’état voit ses ressources se réduire, ses dépenses augmenter, il comble l’écart en
commencant à s’endetter considérablement. Un certain nombre d’économistes ont remis en
question les théories keynésiennes. Ils ont critiqué les postulats budgétaires et les politiques
financières suivies jusqu’alors. L’état considéré comme la solution à tous les problèmes, est
alors critiqué.

1ere sous partie : La critique de l’état providence face à la crise de la fin des années 1970

L’état providence en crise à partir de la fin des années 70 est considérablement critiqué et
certains économistes qualifié alors de « nouveaux économistes » estiment qu’il faut revenir aux
théories économiques libérales classiques et par conséquent instaurer une nouvelle forme
d’état gendarme. L’état providence (interventionniste) est dénoncé comme un facteur de
rigidification de la société. La critique porte d’abord sur la croissance de cet état. Puis la critique
se porte sur l’importance des prélèvements obligatoires (les impô ts). À la faveur de cette
critique et de ces problèmes, va se développer un renouveau de la tradition libérale classique

Chapitre 1 : La crise financière de l’état

Section 1 : Les origines de la crise

Au milieu des années 70, sous l’effet de 2 chocs pétroliers que l’on a constaté que l’état ne
parvenait plus à rééquilibrer le système économique. C’est alors que cet état à été

21
considérablement critiqué. S’amorce alors un véritable changement de société. Cette
transformation ne deviendra perceptible qu’à partir des années 80. On a compris que la réponse
à la crise concernée le marché économique, mais aussi et surtout le rapport entre l’état et le
marché économique, donc la place de l’état et l’importance de l’état dans la vie économique et
sociale. D’un point de vue économique, il est reproché à l’état d’exercer une pression fiscale
beaucoup trop importante et d’inspirer sous la forme des impô ts l’épargne des ménages et
l’épargne des entreprises. Cette épargne ne peut plus s’investir dans l’entreprise. A cette
critique s’ajoute celle d’une mauvaise utilisation de l’impô t par l’état qui l’utiliserai pour
réaliser des dépenses jugées totalement improductives. D’un point de vue plus général, il est
reproché à l’état d’envahir le système économique et social et ainsi de le rigidifier et d’empêcher
toute créativité, toute initiative individuelle. Dans la logique de ces critiques, il est proposé d’en
réduire la puissance en diminuant son pouvoir financier et pour se faire en réduisant les impô ts.
Ces reproches ont conduit par ailleurs à l’idée qu’il serait préférable de remplacer les politiques
fondées sur un soutien à la demande par des politiques ayant quant à elle pour objectif de
soutenir la production (l’offre par conséquent). On revient à l’idée libérale classique qu’il
convient d’aider non pas les consommateurs, mais les producteurs donc les entreprises. Une
idée s’est imposé : l’état quelque soit la puissance des instruments financiers dont il dispose ne
peut pas décréter la croissante et qui doit laisser la place au marché économique et financier.
Par conséquent, d’une part, il convient de privatiser les services publics et d’autre part, que le
secteur public adopte des méthodes de gestion empruntées au management des entreprises. Ce
sont ces idées qui seront émises par les économistes néo-libéraux classiques et relayées par les
décideurs politiques principalement Margater tatcher au Royaume-Uni dans les années 70 et
Ronald Reagan aux Etats-Unis a partir du début des années 80.

Section 2 : Les effets de la crise économique et financière

- Les effets matériels

L’effet matériel sur les finances publiques a consisté a un effet de ciseaux : les dépenses
publiques sous l’effet de la crise augmentent considérablement. D’un autre coté, les recettes
publiques sous l’effet de la crise diminuent considérablement jusqu’à se rencontrer à un
moment donné puis à s’écarter (comme un ciseaux). Cet écart qui est un déficit, oblige à
emprunter ce qui augmente les intérêts sur emprunts ce qui augmente les charges ce qui
provoque un second effet que l’on appel l’effet boule de neige. L’effet de ciseaux engendre l’effet
boule de neige. Face à cette situation, l’état va chercher à se retirer, à se désengager et pour se
faire il va d’une part privatiser et d’autre part se décentraliser. Se désengager sur les
collectivités territoriales. Cette réaction est générale dans les pays touchés par la crise.

- Les effets intellectuels

La conséquence sur le plan des théories économiques à été une contestation des thèses
keynésiennes et un renouveau des thèses libérales classiques.

- L’effet sociologique

À partir des années 80 se développe l’individualisme d’un cô té et dans certains pays

Chapitre 2 : Les réponses théoriques à la crise de la fin des années 70

22
Section 1 : La critique de l’impôt et de la dépense publique et la question de la réduction
du déficit : la règle d’or de l’équilibre

1) La critique de l’impô t

Cette critique à été particulièrement mise en évidence par un économiste américain Arthur
Laffer. Il a développé l’idée que plus le taux de l’imposition augment, plus le produit de l’impô t
augmente, mai seulement jusqu’à un certain stade. En effet, selon lui, arrivé à un stade le taux
d’imposition s’il continue à augmenter va entraîner une baisse du produit de l’impô t. (voir
courbe en cloche). L’expression qui à été tiré de cette courbe : « trop d’impô t tue l’impô t ». Autre
expression : « les gros taux tue les totaux ». Cette courbe avait déjà été exprimé a la fin du
19ieme siècle par un économiste libéral classique, Jules-Emile Dupuis. Cette thèse a été ensuite
reprise dans les années suivantes. La baisse du produit fiscal passé un certain stade du taux
d’imposition s’expliquerait par le fait passé un certain stade d’imposition les contribuables
tenteraient d’échapper à l’impô t par différents moyens soit en pratiquant l’évasion fiscale
(fraude fiscale), soit en se délocalisant soit en réduisant leurs activités. On est pas parvenu à
déterminer le seuil max d’imposition.

2) La critique de la dépense publique

Elle a été très sévère. On a considéré que les dépenses publiques sclérosées le système
économique. Parmi ces dépenses sont visées par ces critiques les dépenses de fonctionnement,
notamment les rémunérations de fonctionnaires. On a tenté de mener des politiques de
réduction de la masse salariale dans le secteur public. On a développé la règle d’or : l’équilibre
entre les recettes de fonctionnement et les dépenses de fonctionnement.

Section 2 : Le retour aux théories libérales classiques

À partir de la seconde moitié des années 70, il s’est produit un véritable engouement pour les
théories libérales classiques, d’abor aux Etats-Unis puis en Europe. Les anciennes écoles
connaissent un renouveau d’intérêt. Et s’en crée de nouvelle en très grand nombre. Parmi les
économistes libéraux classiques, il en est un qui est particulièrement important : Frédéric Von
Hayek : il a été prix nobel d’économie en 1974 et il est considéré comme l’équivalent de Keynes.
Il a débattu pendant des années avec Keynes.

1) Hayek : un maître à penser de tous les néo-libéraux classiques

Hayek était un génie, un économiste, il s’intéressé aux sciences po. Il est né à Vienne en 1899 et
il est mort en 1992. il a fait des études de droit, spécialisées en droit et en science po. Puis en
économie. En 1924 il fonde le cercle de Vienne, il s‘agit là d‘un groupe de réflexion qui réunit des
économistes autrichiens les plus connus. En 1927 il dirige l’institut autrichien de recherche
économique. En 1929, il est nommé prof à l’université de Vienne, il commence à militer pour la
pensée économique libérale classique. Il prend toujours le contre-pied de Keynes. Il est
radicalement opposé a toute forme d’interventionnisme. Il a aussi crée avec d’autres libéraux
classiques de différentes nationalités une association : la société du Mont Pèlerin dont l‘objectif
est de développer les thèses favorables à l‘économie de marché et de combattre les conceptions
interventionnistes. Hayek s’est installé au royaume-Uni pendant la seconde guerre mondiale,
puis parti aux états unis en 1950, il est revenu en Europe en 1962. Pour Hayek, les sociétés ne
s’organisent pas par le biais de l’état et donc ne s’organisent pas sur la base de la volonté des

23
décideurs publics. On dit dans ce cas, qu’il ne peut exister de politique volontariste. Il estime que
les sociétés s‘organisent de façon spontanée. Et qu’on est en présence d’une évolution de l’ordre
sociale qui est lente. Cet ordre social et économique se construit sans que les individus ne lui
donne une direction précise, volontaire. Il estime que les sociétés sont tellement complexes qu’il
est impossible d’en maîtriser toutes les données. Par conséquent, les hommes ignorent le réel
fonctionnement de ces sociétés. Il en tire la conclusion que vouloir agir de façon volontariste
pour diriger ces sociétés est d’une part impossible et d’autre part une erreur. Hayek dit dans
« droit législation et liberté » : « l‘inéluctable ignorance de la plupart des données qui entrent dans
l‘ordre de la grande société est la racine du problème de tout ordre social, des millions d‘hommes
réagissent les uns sur les autres».
Hayek propose une libéralisation totale de la société, une appropriation du pouvoir par la
société civile.

1) Les écoles néolibérales classiques

- L’école libertarienne

Les libertariens : une association de libéraux et de libertaire

L’école libertarienne a pris naissance aux états unis en 1969 avec pour chef de file Murray
Rothbard. A l’origine c’est un parti politique qui a été crée : parti libertarien. On les appelle
libéraux libertaires ou anarcho-capitaliste. Ce parti a été crée par des étudiants anarchistes,
libertaires et par des étudiants libéraux classique anti-keynésien très attaché aux théories
d’Adam Smith. Par ailleurs les étudiants anarchistes de leur cô té appartenaient à un courant
anarchiste se situant dans la lignée d‘un des fondateurs du courant anarchiste au XIXème,
Pierre-Joseph Prouhdon. Il s‘agit d‘un courant de pensée radicalement anti étatiste, ils sont
individualistes mais néanmoins favorable à la petite entreprise.car ils estiment que la petite
entreprise constitue une protection de l’individu contre l’état. Ils sont aussi décentralisateurs.

Les théories des libéraux libertaires

Leurs points fort c‘est anti étatisme et hyper individualisme. Sur cette base, ils développent les
points suivants:

- Une organisation décentralisée de la société. Les associations et les collectivités locales doivent
complètement remplacer l‘Etat.
- Les services publics doivent être totalement et tous privatisés et confiés à des entreprises ou à
des associations.
- La petite entreprise doit être aidé car elle est la source, le moteur du développement
économique et une protection de l’individu contre l’état.
- Il est indispensable d‘effectuer une déréglementation radicale la société. Autrement dit le
droit, les règles, les normes doivent être produits par les individus librement à travers leurs
conventions, contrats. Le droit ne doit plus être produit par l‘Etat, par le parlement.
- Il faut supprimer les impô ts et les libertariens ont pour slogan « l‘impô t c‘est le vol »
Aujourd’hui certains libertariens estiment que l‘on peut admettre un impô t sur la
consommation comme la TVA mais à un taux relativement faible.
- Les frontières doivent être supprimées pour que les échanges s‘effectuent librement.

- L’école des choix collectifs : public choice

24
Définition

On l‘appelle encore de Virginie qui est née dans les années 1950 aux Etats Unis. Elle a été crée
par Gordon Tullock et James Buchanan (prix Nobel d’économie en 1986). Il s‘agit d‘une école
libéral classique qui a la particularité d‘étudier de très près le fonctionnement des institutions
politiques et administratives comme un agent économique qui agit au sein d’un marché. Cette
école propose une théorie du marché politique : rejette l’interventionnisme et développe une
critique radicale de la bureaucratie. Cette école, s’intéresse de très près à l’utilité et à la
maîtrise des dépenses publiques. Cette école va notamment analyser la manière dont se
prend une décision qui concerne les dépenses publiques. Pour cela, l’école va non seulement
étudier les administrations, mais aussi les partis politiques et le système électoral. Son idée de
départ, est que les citoyens qui sont aussi des consommateurs désignent leurs choix en ce qui
concerne les biens publics en votant pour des représentants politiques qui ont un objectif qui
est celui de se faire élire ou réélire. Les élus vont chercher à augmenter leur nombre de voix, à
conquérir de nouveau électeur comme une entreprise qui cherche à acquérir de nouveau
marchés, qui cherche à accroître le nombre de ses clients. L’électeur est considéré comme un
consommateur qui agit d’une manière rationnelle sur un marché, c’est-à -dire en fonction de ses
intérêts. Cet électeur va voter rationnellement en fonction des avantages économiques qu’il
compte retirer des programmes qui lui sont proposés par les partis politiques. Il s’agit donc
d’une conception économique de la vie politique et administrative.

Les principales propositions de l’école

L’état doit se débureaucratiser. Pour cela il doit s’intégrer au mécanisme économique. Cela veut
dire qu’il doit se gérer sur le modèle de l’entreprise. Par ailleurs il doit jouer le jeu de la
concurrence. Il doit d’une part utiliser des méthodes de gestion tirées de celle de l’entreprise et
les adapter. Tous les monopoles de service publics doivent être supprimé. Autre proposition :
l’état doit se décentraliser, il doit se désengager sur les collectivités locales, il doit leur
transférer les fonctions, les compétences qu’il n’est plus en mesure d’assumer. Le coû t des
dépenses serait réduit car les collectivités locales sont plus proches des besoins des citoyens.
Autre proposition : le système électoral doit être réformé car il est fondé sur le suffrage
majoritaire. Or un tel système ne peut satisfaire qu’environ la moitié des électeurs, alors que
tous les électeurs qui sont contribuables supportent toutes les dépenses qui ont été décidées.
Donc cette école propose que l’on pratique un vote spécial qui consisterait à faire voter les
électeurs non pas pour une personne, mais pour un bien public et d’y associer le prix qu’il serait
prêt à payer dans le cas ou ce bien serait choisi. Ce prix est considéré par cette école, comme un
impô t appelé la clark tax. Cela revient à considérer l’impô t comme le prix d’un service rendu.
Autre proposition : le secteur privé est considéré comme plus légitime que le secteur public
pour proposer des services du fait que l’argent utilisé appartient à des dirigeants qui sont
responsables de leur choix et des résultats de leur entreprise. Or les fonctionnaires et les
hommes politiques utilisent l’argent du contribuable et non pas par conséquent un intérêt
personnel aussi fort que celui du chef d’entreprise.

- L’école de la croissance endogène

Elle est née au début des années 1990 aux Etats-unis. C‘est une école néo-classique. É cole pas
aussi radicale que les autres écoles libérales classiques au sujet des dépenses publiques. Cette
école est composée par des économistes dont le plus connu est Robert Barro. Cette école
propose d’une part, une politique sélective en matière de dépense publique. Cette école
développe des thèses très classiques sur la fiscalité.

25
Une politique sélective en matière de dépense publique

La théorie de la croissance endogène rechercher qu’elle pourrait être les conditions d’une
croissance économique auto-entretenu. Une croissance autrement dit qui ne nécessite pas
l’action de facteur extérieur. Les recherches de cette école ont concernés initialement des études
sur les rapports entre le niveau de dépense publique et la croissance et la compétitivité de
l’économie. Le principe de base était que la condamnation de toute dépense publique constituait
peut être une erreur. Il s’agissait de se demander si certaine dépense publique ne pouvait pas
aider les entreprises à se développer. Le constat à été fait que certaine dépense d’infrastructure,
comme par exemple la création de réseaux autoroutiers, facilitait le développement de la
croissance économique. Cependant, cette école ne revient pas vers les conceptions
interventionnistes classiques. Cette école estime qu’il est nécessaire de trier les dépenses
publiques et cela pour évaluer les dépenses qui sont susceptibles de stimuler la croissance. C’est
ainsi que l’école a développé le concept de dépense d’avenir. Ces dépenses sont des dépenses
qui ont un effet stimulant pour la croissance, ce sont par conséquent des dépenses
d’investissement pour l’avenir. Cette école a initialement dégagé 2 grandes catégories de
dépenses : les dépenses d’éducation et les dépenses de recherche. Aujourd’hui, on ajoute à ces
dépenses les dépenses de l’environnement et de santé. Cette école s’est notamment appuyée sur
une étude effectuée par Barrot. Cette étude porte sur 98 états et sur 25 ans. Il a montré qu’il
existait une relation positive entre la progression des dépenses d’éducation et le taux de
croissance du PIB.

NB : les dépenses avenir par exemple les dépenses de recherche ne sont pas seulement
constituées par des dépenses d’investissement, mais aussi par des dépenses de fonctionnement.

La neutralité des impositions

Pour l’école du public choice il est nécessaire de respecter un niveau optimal d’imposition. Les
impô ts doivent être neutre par rapport au système économique. Les impô ts doivent être
forfaitaires, proportionnels et non progressifs. Ils ne doivent pas prendre en compte la capacité
contributive du contribuable.

Ces écoles ont considérablement influencé depuis 30 ans la restructuration des états dans le
monde.

Section 3: L’adaptation du modèle de gouvernement de l’entreprise a la gouvernance

financière publique

Depuis une trentaine d‘années, l’évolution de la gestion a commencé à se dessiner dans les pays
anglo-saxons. Cette évolution s’est ensuite développée sur l’ensemble de la planète. C’est la
conception anglo-saxonne du gouvernement d’entreprise qui est prise comme modèle. Or, dans
cette conception, l’entreprise est considérée comme un lieu où s’établissent des rapports
contractuels. Le contrat est la base du fonctionnement de l’entreprise. Ce contrat est établi entre
le décideur de l’entreprise et les gestionnaires de l’entreprise. On appelle ces gestionnaires des
agents. L’agent et le décideur s’engagent mutuellement. Et dans ce cadre, le décideur mandate
l’agent pour réaliser un ou plusieurs objectifs. Cet agent va bénéficier, de la part du décideur,
d’une délégation de pouvoir. Il va être relativement autonome pour réaliser l’objectif qui lui est
fixé. Dans ce cadre, on responsabilise les agents. Ensuite, l’agent va être jugé sur ces
résultats. Il pourra être gratifié s’il a atteint son objectif et inversement pénalisé s’il ne l’a pas
atteint. Cet agent fait également l’objet d’un contrôle de ses performances. Cet agent doit
produire un rapport de performance. Ce rapport dit les résultats obtenus par l’agent. Le

26
décideur (le patron) a le soucis de s’assurer qu’une fois que le contrat à été signé le mandaté
(l’agent) respecte ses engagements et s’efforce d’atteindre les objectifs qui lui sont fixés. Pour
ce décideur on parle d’un risque de hasard ou encore d’un aléa moral. Et pour prévenir ce
risque, le décideur va mettre en place d’une part un dispositif de surveillance, de contrô le du
travail de l’agent et d’autre part un dispositif d’incitation. C’est ce modèle qui est adapté
aujourd’hui au secteur public. Les différences entre gestion publique et gestion privée
s’estompent progressivement. La gestion publique se caractérise progressivement par le fait
qu’elle adopte la culture de performance qui est celle de l’entreprise. Cela amène cette gestion
publique d’une part à considérer les fonctionnaires comme des agents mandatés. Et d’autre
part, cela conduit aussi à établir des rapports fournisseurs-clients entre l’Etat et les
administrés. L’administré est considéré comme un client et l’Etat se considère comme un
fournisseur de service.

Sous partie 2 : Un état stratège/gestionnaire modeste en réponse à la crise

Ce qui caractérise les évolutions actuelles, et cela depuis la fin des années 70, c’est que l’état
n’est plus considéré comme la solution idéale aux crises économiques. Cette conception s’est
affirmée à partir de la fin 1970 et du début 1980. on s’est alors tourné, d’une part vers un
désengagement de l’état vers d’une part le secteur privé ce qui a conduit à la privatisation
d’entreprise publique et d’autre part vers le secteur public local. Dans ce cas, il développe une
politique de décentralisation. Par ailleurs, une culture gestionnaire à également commencé à se
développer au cours des années 80. une transformation radicale de l’état a commencé à se
produire à la fin des années 70 et au début des années 80. Cette transformation a continué à
s’amplifier depuis cette période, si bien que l’état a complètement changé de forme, de
physionomie, dans la période actuelle. Pour les publicistes, et particulièrement pour les
publicistes français, cette évolution qui correspond à une conception gestionnaire, marchande
du secteur public constitue un véritable défit.

Chapitre 1 : La déconstruction de l’état providence

Dans la période actuelle, les structures publiques sont en pleine transformation. Des réformes
sont mises en place et toutes ces réformes vont dans le sens d’une rationalisation de la gestion
publique et d’un meilleur contrô le de l’argent public. Cette évolution va dans le sens d’une
libéralisation du secteur public. Les mesures les plus spectaculaires qui ont été prises depuis
environ 30 ans en France, ont été la mise la place de la décentralisation à partir de 1982 (les lois
de décentralisation 1982-1983). D’autre part, pendant la même période (années 80) s’est
développé un phénomène de privatisation. Puis une réforme d’ampleur a concerné l’état, il
s’agit d’une réforme budgétaire qui a radicalement modifié les procédures utilisées jusqu’alors
et qui a été instituée par une loi organique relative aux lois de finances du 1 er aoû t 2001 (LOLF :
mise en place depuis le 1er janvier 2006). Toutes ces réformes ont profondément et
fondamentalement, progressivement transformées l’état. Il s’agit d’une véritable révolution.

Section 1 : Le désengagement de l’état providence au profit des collectivités territoriales

(communes, départements, régions).

Un processus de décentralisation s’est engagé un peu partout dans les pays développés au début
des années 80. La France s’est engagée dans ce processus en 1982. Il s’est agit a
responsabiliser financièrement les collectivités territoriales. La responsabilisation financière
est au cœur de toutes les réformes concernant les finances publiques qui ont été ou qui sont
mises en œuvre dans les différents états dans le monde. Avec la crise de la fin des années 70,

27
l’état n’a plus les moyens de diriger les politiques menées par les collectivités territoriales et
c’est alors qu’il fait jouer le principe de subsidiarité (on fait faire par les autres car ils sont plus
capables de faire ce qu’on faisait jusqu’alors). Par ailleurs, on supprime le contrô le apriori
exercé par l’état sur les collectivités locales et on le remplace par un contrôle a posteriori. Ce
qui signifie que l’on confère aux collectivités locales une liberté de gestion et que l’état vérifiera,
contrô lera ensuite la régularité ou l’efficacité de la gestion locale.

I- Les facteurs déclencheurs de la décentralisation de l’état

Le facteur déclencheur essentiel à été la crise financière de l’état de la seconde moitié des
années 70. le désengagement de l’état sur les collectivités locales, c’est-à -dire la
décentralisation, constitue une réforme en profondeur de l’état. C’est tout le système
administratif, financier, politique qui s’est transformé. La décentralisation par ailleurs a été un
phénomène qui s’est développé partout dans le monde. Et à l’époque, la décentralisation à été
considérée comme le moyen privilégié, essentiel, le plus efficace, pour lutter contre la crise
économique et pour sortir l’état de la crise financière dans laquelle il se trouvait. En France,
l’état a connu ce processus en 1982-1983 avec l’adoption des 1eres lois de décentralisation
(acte 1 de la décentralisation). A cette époque (82-83), la société française est passée d’une
situation hyper centralisé à une société ou pouvait se développer les initiatives provenant des
communautés de bases que sont les collectivités territoriales. Jusqu’alors ces collectivités
territoriales étaient considérées par l’état comme des mineurs (devait toujours demander
l’autorisation pour faire quelque chose). C’est alors dans le cadre de cette décentralisation que
l’on a supprimé le contrô le apriori des actes des collectivités locales, exercé par le préfet. On a
remplacé ce contrô le apriori par un contrô le a posteriori, contrô le beaucoup plus
responsabilisant. Cette responsabilisation des collectivités locales a déclenché un processus,
une dynamique de responsabilisation générale du secteur public. Depuis cette
responsabilisation n’a pas cessé de se développer. Les collectivités locales, en vertu de leurs
compétences générales, ont développé leurs actions dans tous les secteurs de la société.

II- La responsabilisation financière

A- L’acte 1 de la réforme des finances locales

La réforme des finances locales s’est mise en place avec le développement de l’autonomie
financière. L’autonomie financière peut se résumer à l’autonomie de gestion. L’autonomie de
gestion signifie que la collectivité locale a la possibilité, a le droit de gérer tout à fait librement
les fonds qui sont mis à sa disposition. Par exemple : de gérer librement les subventions qui leur
sont versées par l’état. Cette autonomie de gestion n’a pas toujours été reconnue aux
collectivités locales. Autrefois, et jusqu’a la fin des années 70, les collectivités locales
bénéficiaient de subventions qu’elles étaient obligés d’utiliser pour réaliser des opérations qui
lui étaient désignés par l’état. On appelé ces subventions des subventions spécifiques.
L’autonomie de gestion consiste à accorder aux collectivités locales des subventions que l’on
appelle subventions ou dotations globales qu’elles ont la possibilité d’utiliser librement. A
cette autonomie de gestion peut être associé ce que l’on appelle une autonomie fiscale. Cela
signifie que non seulement les collectivités locales bénéficient de subventions ou ont aussi la
possibilité d’emprunter auprès des banques mais qu’elles possèdent en propre un certain
nombre d’impô ts dont elles ont la possibilité par exemple de fixer les taux. On dit que ces
collectivités ont une fiscalité propre (des impô ts qui leur sont dédiés : impô ts locaux). Dans ce
cas, l’autonomie financière s’entend comme une autonomie de gestion plus une autonomie
fiscale. C’est par conséquent une autonomie financière plus importante.

28
 1) Les 1ers pas vers l’autonomie financière

Dans un 1er temps, au cours des années 70, les collectivités locales ont obtenu une autonomie de
gestion. Puis dans un second temps, elles ont obtenu une autonomie fiscale importante.
La responsabilisation financière a commencé par l’autonomie de gestion et plus
particulièrement par une responsabilisation en matière d’emprunt. Ensuite par une
responsabilisation en matière de subvention. En ce qui concerne les emprunts : jusqu'à la
seconde moitié des années 1970, les prêts accordés au collectivité locales étaient des prêts
spécifiques, ce qui signifiait qu’elles devaient réaliser avec l’argent de ce prêt une opération
spécifique, précise. A partir de 1976, on a mené une expérience de globalisation des prêts, ce qui
signifie que 3 institutions financières contrô lées par l’état : la caisse d’aide à l’équipement des
collectivités locales, la caisse des dépô ts, les caisses d’épargne : ont fait l’expérience d’accorder
des prêts globaux à des communes de plus de 10 000 habitants. Cette expérience s’est révélée
positive et elle a été généralisée à partir de 1979 pour les communes de plus de 10 000
habitants.
On a aussi globalisé les subventions en 1979 en instituant la dotation globale de
fonctionnement. Une loi du 3 janvier 1979 a institué une subvention globale importante.
Jusqu’alors l’état accordé aux collectivités locales des subventions spécifiques. A commencé a se
développer l’autonomie de gestion financière des collectivités locales. Cette autonomie de
gestion a ensuite été renforcée par une certaine autonomie fiscale. Depuis des lois de 1973-
1974 et 1975, les collectivités locales s’étaient vu attribuer des impô ts propres. Ces impô ts sont
la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâ ties, la taxe foncière sur les propriétés
non bâ tis, taxe professionnelle. Une loi du 10 janvier 1980 a considérablement accru
l’autonomie fiscale des collectivités locales. En effet, cette loi a permis aux collectivités locales
de voter les taux des 4 impô ts locaux. On a là un début d’autonomie de décision en matière
fiscale.

NB : La taxe professionnelle est un impô t local qui est mis à la charge des entreprises.
La taxe d’habitation est un impô t local qui est à la charge des locataires ou des propriétaires qui
occupent un appartement.
La taxe foncière sur les propriétés bâ ties est un impô t local à la charge des propriétaires
d’immeubles, de maison ou d’appart.
La taxe foncière sur les propriétés non bâ ties est un impô t local à la charge des propriétaires de
terrains.

2) Les lois de 1982-1983 : le renforcement de l’autonomie financière locale

On les appelle les lois Deferre (ministre de l’intérieur).

a) Les grandes caractéristiques de la réforme

- Un nouveau partage des compétences entre l’état et les collectivités locales : Des fonctions
jusqu’alors exercées par l’état sont transférées aux collectivités locales. L’état se
désengage sur les collectivités locales.
- Des impô ts d’états sont transférés aux collectivités locales et deviennent des impô ts
propres des collectivités locales. Par exemple l’état a transféré un impô t qui s’appelle un
droit de mutation sur les ventes d’immeubles (il s’agit d’un impô t qui est payé par
l’acheteur d’un appart, d’une maison, d’un immeuble. Cet impô t a été transféré de l’état
au département).
- Des dotations sont également créées pour compenser le coû t que représente les transferts
de compétences vers les collectivités locales. Par exemple : les collectivités locales se
sont vues attribuer une subvention appelée dotation générale de décentralisation.
- Les subventions d’investissement qui étaient jusqu’alors des subventions spécifiques et

29
 qui sont destinées à financer les équipements des collectivités locales sont globalisées.
Par conséquent, on a continué le processus de globalisation des subventions déjà
amorcées en 1979 avec la dotation globale de fonctionnement (DGF). On va accroître le
pouvoir financier des collectivités locales d’une part par une augmentation de leur
autonomie fiscale ainsi qu’en globalisant d’autres subventions et d’autre part en leur
attribuant des compétences nouvelles. C’est la raison pour laquelle aujourd’hui les
collectivités locales réalisent 73% des investissements publics civils.

b) La montée en puissance du pouvoir financier local

Les nouvelles responsabilités qui ont été accordées aux collectivités locales ont engendré une
augmentation des dépenses et des recettes. Aujourd’hui les finances des collectivités locales
représentent environ 220 milliards d’euros, c’est-à -dire un peu que la moitié du budget de l’état.
Les collectivités locales réalisent aussi près des 3/4 (73%) des équipements publics civils. En
1980 (avant les lois de décentralisation) les collectivités locales ne réalisaient que 10% des
équipements publics. Les collectivités locales emploient 1,7 million de fonctionnaires. La dette
des collectivités locales représente environ 10% de la dette publique ( = dette de l’état + dette
de la sécu + dette des collectivités locales). Les collectivités locales sont par conséquent
devenues une véritable puissance financière.

B- L’acte 2 de la réforme des finances locales

Il a eu lieu avec une loi de révision constitutionnelle qui a donné lieu à une loi organique.

1) La révision constitutionnelle du 28 mars 2003

Il existe en droit français un principe de libre administration des collectivités territoriales. Ce

principe figure a l’article 72 de la constitution. Mais pendant longtemps, ce principe n’a eu
aucun fondement financier. C’est la raison pour laquelle, l’article 72 a fait l’objet d’une révision
en 2003. selon l’article 72 non révisé : « les collectivités territoriales s’administrent
librement ».
Les dispositions essentielles de la loi de révision constitutionnelle de 2003 sont les suivantes :
« la libre administration des collectivités territoriales est garantie par des ressources dont
celles-ci peuvent disposer librement. Elles peuvent recevoir tout ou partie des impositions de
toute nature. La loi peut les autoriser à en fixer le taux et l’assiette dans les limites que
détermine la loi ».
Il ne faut pas oublier que le pouvoir fiscal, c’est-à -dire le pouvoir de créer un impô t, de
supprimer un impô t ou de modifier des règles d’imposition, n’appartient qu’au législateur c’est-
à -dire au Parlement en vertu de l’article 34 de la constitution. Par conséquent, le Parlement peut
autoriser les collectivités locales par exemple à fixer les règles d’assiette. Autrement dit le
pouvoir fiscal local est un pouvoir dérivé de celui du Parlement.
La révision constitutionnelle de 2003 a encré le principe de libre administration des
collectivités territoriales dans l’autonomie financière de ces collectivités. Selon l’article 72-2
les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales doivent
représenter pour chaque catégorie de collectivités une part déterminante de l’ensemble de
leur ressource.

2) La loi organique du 29 juillet 2004

Cette loi organique a pour objet de mettre en œuvre complètement la révision constitutionnelle.

30
 a)Les catégories de collectivités territoriale

La constitution garantie une autonomie financière non pas a chaque collectivité locale, mais a la
catégorie commune, département et région.

b)La notion de ressources propres

Les ressources propres comprennent le produit des impô ts, le produit des redevances pour
services rendus, le produit du domaine de la collectivité (par exemple : si la commune est
propriétaire d’un immeuble, elle peut le louer), les dons et les legs (les héritages).

Ne font pas partie des ressources propres, les emprunts et les subventions.

Pour qu'il y ai autonomie financière, on calcule le rapport entre le montant des ressources
propres et le total des ressources or l’emprunt. Cette part des ressources propres dans
l’ensemble des ressources or emprunt ne peut être inférieur au niveau constaté en 2003. Ce
calcul est effectué catégorie de collectivités par catégorie de collectivité.

III- Le développement d’un pouvoir financier local qui n’est pas homogene

Pouvoir très éparpillé. Chaque commune a son budget. Plus de 20 000 groupements de
communes. 10 départements et 26 régions. Ces collectivités territoriales sont dirigées par plus
de 500 000 élus locaux. 90% des communes ont moins de 2 000 habitants. 2 500 communes ont
moins de 700 habitants. 1000 communes ont moins de 50 habitants. Il n’y a que 36 communes
qui ont plus de 100 000 habitants.
Il existe une grande disparité entre départements. La Lozère : 75 000 habitants. Le nord : 2,5
millions d’habitants. La région île de France : 11,5 millions d’habitants. La région limousin : 700
000 habitants.
Donc le système financier local est très inégalitaire et très hétérogène.

Section 2 : La réforme budgétaire de l’état

La réforme de la gestion budgétaire des collectivités territoriales s’est développée

principalement à partir des années 1980. en ce qui concerne l’état, la réforme du budget de
l’état n’a commencé à être mis en place qu’à partir de 2006 et cela sur la base d’une loi
organique : la loi organique relative aux lois de finances du 1 er aoû t 2001. cette réforme
budgétaire n’est pas une simple réforme technique. C’est une réforme qui transforme
l’organisation de la société, c’est une réforme qui progressivement modifie les modes de
fonctionnement et les structures des administrations de l’état. C’est aussi une réforme qui
modifie les modes de fonctionnement politique. Cette réforme budgétaire de l’état ne concerne
pas spécifiquement, uniquement la France. C’est un phénomène international qui concerne la
quasi-totalité des états dans le monde et qui a commencé à se développer dans certains états
comme la Nouvelle-Zélande, l’Australie dès les années 1980. cette réforme se caractérise par le
rapprochement de la gestion de l’état vers la gestion des entreprises. Autrement dit cette
réforme consiste à adapter les dispositifs, les instruments de gestion de l’entreprise à
l’état. Cette réforme se caractérise aussi par le fait qu’elle s’appuie sur la recherche de la
performance.

31
 I- Les raisons de la réforme

(voir photocopie)

A- Un environnement théorique nouveau

Dès les années 1980, le droit budgétaire de l’état tel qu’il était défini par l ‘ordonnance du 2
janvier 1959 s’est trouvé en contradiction avec l’environnement théorique nouveau qui s’est
développé depuis la fin 1970. En effet, l’ordonnance du 2 janvier 1959 était le texte de base du
droit budgétaire de l’état. Il avait été conçu en fonction de la conception interventionniste de
l’état et de son budget, c’est-à -dire de la conception keynésienne qui était celle de l’après
seconde guerre mondiale (années 50). Or à partir des années 1980, c’est une conception
totalement contraire qui s’est imposée, c’est-à -dire celle des théories libérales classiques. Or ces
théories développent l’idée d’un état non interventionniste. En résumé, il a fallu réformer le
droit budgétaire car il n’était plus en phase avec la conception que l’on se faisait de la fonction
du budget de l’état.

B- Une crise financière de l’état

À partir de la fin 1970, la crise économique engendre une crise financière de l’état (effet de
ciseaux). On se trouve de ce fait, devant la nécessité de maîtriser l’évolution des dépenses
publiques et cela sans pour autant augmenter les impô ts. Donc s’est vite développé et imposé
l’idée de mieux gérer le secteur public et de mieux gérer par conséquent l’état. C’est alors que
l’on a développé l’idée qu’il fallait contrô ler la gestion de l’état, comme on contrô le la gestion
des entreprises.

C- Les facteurs politiques

À partir de la fin 1970 et au cours des années 1980, l’opinion publique s’est modifiée. Les
mentalités ont changés du fait du développement de la crise économique et alors que les
citoyens n’attachaient pas une grande importance au budget de l’état, leur attitude à cet égard
s’est modifiée. Ils sont ressentis le besoin d’une part de savoir comment été utilisé l’argent
public, c’est-à -dire le produit de leurs impô ts et ils se sont intéressés au moyen utilisé pour
mieux gérer l’argent public. Ensuite, les élus ont pris le relais de l’opinion publique et ont
commencé à s’interroger sur la possibilité d’accroître leur pouvoir en matière budgétaire. On a
commencé dans les années 1980, a voir apparaître le soucis de la part des parlementaires
d’accroître d’une part leur pouvoir d’initiative en matière budgétaire et d’autre part de pouvoir
contrô ler l’utilisation des crédits budgétaires, de l’argent publique, c’est-à -dire de contrô ler
l’exécution du budget.

D- Un processus de modernisation de la gestion publique en partie mis en place

Il faut rappeler que les collectivités locales avaient déjà depuis les années 80 acquis une
autonomie de gestion et avaient été responsabilités en matière financière. Ces collectivités
locales soucieuses de mieux se gérer avaient dès les années 80 commencé à adapter les
méthodes de la gestion d’entreprise à leur propre gestion. Par ailleurs, l’état avait déjà à la fin
des années 60, début des années 70 expérimenté une méthode de gestion nouvelle proche de
celle de l’entreprise qui s’appelait la rationalisation des choix budgétaires (RCB). Cette
expérimentation n’eut pas de succès.

32
 E- Le poids de l'environnement international

D’une part, le droit de l’union européenne a conduit les états membres à gérer leur finance
publique de façon plus rationnelle. Par ailleurs, la mondialisation a engendré la production de
normes financières publiques par certaines institutions internationales telles que le FMI ou la
banque mondiale.

II- La philosophie de la réforme

Ce qui caractérise cette réforme c’est l’association de 2 logiques : une logique politique et une
logique économique. En effet, sont associés 2 cultures : une culture démocratique (logique
politique) et une culture de gestion (logique économique). La logique démocratique se
donne pour objectif de renforcer les pouvoirs du Parlement en matière budgétaire. La logique
de gestion a pour objectif de développer la capacité professionnelle des agents de l’état en
mettant en avant la nécessité de la performance. Ces 2 cultures ont pour point commun la
recherche de la transparence des finances publiques.

1) L'axe politique : accroissement des pouvoirs du Parlement

Les réformes budgétaires se font sur le principe qui consiste à imposer plus de transparence
dans le dispositif financier public et par conséquent une plus grande lisibilité des budgets et des
comptes de l’état. Par ailleurs, le pouvoir d’initiative des parlementaires est aussi
considérablement augmenté. La réforme budgétaire institue au profit du Parlement, la
possibilité de contrô ler et d’évaluer l’exécution du budget.

2) L'axe économique

Il faut souligner que la transparence est non seulement une garantie de bonne démocratie mais
c’est aussi une garantie de bonne gestion car on ne peut pas gérer convenablement dans
l’opacité. Par conséquent, bonne démocratie et bonne gestion se retrouvent avec la
transparence budgétaire. C’est bien cela que l’on peut qualifier de nouvelle gouvernance
financière publique, c’est-à-dire l’association d’une gestion efficace et de la démocratie.

III- Les acteurs à l'origine de la réforme

La réforme budgétaire de l’état en France a été initiée par les parlementaires, par le pouvoir
législatif alors que le droit budgétaire avait été jusqu’alors définit par le pouvoir exécutif. Par
ailleurs, en dehors des acteurs politiques, les acteurs concernés ont aussi été les fonctionnaires
et à l’origine les fonctionnaires des administrations financières. À la différence de ce qui s’était
passé autrefois, pour la création de norme budgétaire la réforme budgétaire de 2001 a été le
produit d’une initiative parlementaire. Le démarrage du processus de réforme s’est fait avec la
création en octobre 1998 à l’initiative du président de l’Assemblée nationale (Laurent Fabius)
d’un groupe de travail, de réflexion, chargé de réfléchir sur l’efficacité de la dépense publique et
sur le pouvoir des parlementaires en matière de finance publique. Le rapporteur de ce groupe
était le député Didier Migaud (actuel président de la commission des finances de l’Assemblée
nationale). Le 16 mars 2000, lors d’une intervention à la télévision, le 1 er ministre Lionel Jospin
développe l’idée qu’il fallait réformer l’ordonnance du 2 janvier 1959 (le droit budgétaire en
vigueur à l’époque). Le 11 juillet 2000, le rapporteur général de la commission des finances de

33
l’Assemblée nationale, Migaud, dépose une proposition de loi qui va dans le sens de la
réforme. Ensuite, une commission spéciale est installée par le président de l’Assemblée
nationale, le 19 octobre 2000. cette commission a pour fonction d’examiner la proposition
Migaud. De son cô té, la commission des finances du Sénat, qui était alors présidé par le sénateur
Alain Lambert. Cette commission a tout de suite adopté une position constructive (et non pas
opposé), ils n’ont pas déposé de projet concurrents au projet Migaud.. Ils ont choisi de procéder
par voie d’amendement du texte de Migaud. Cette attitude su Sénat sera fondamentale pour le
succès de la réforme.
Par ailleurs, la mise en place de la réforme dans sa phase de préparation a conduit à créer une
administration spécifique au sein du ministère des finances. Cette administration s’appelait la
direction de la réforme budgétaire. Cette direction n’avait que pour objectif de mettre en place
la réforme et était placée sous l’autorité du ministre délégué au budget. Cette direction a été
dissoute le 1er janvier 2006, donc quand la réforme budgétaire a été mise en place.

IV- La nouvelle présentation du budget

L’une des caractéristiques de la réforme a été la transformation radicale de la présentation du

budget de l’état, autrement dit de son architecture. À partir de 2006, le budget de l’état a été
présenté sous la forme d’objectif à réaliser. Ces objectifs correspondent tous à une politique
publique qu’entend mener l’état. Ces objectifs se divisent de la façon suivante : il y a d’abord les
objectifs principaux que l’on appelle des missions (il en est prévu 48 pour le budget 2010). Ces
missions se subdivisent ensuite en objectifs seconds que l’on appelle des programmes. Ces
programmes se subdivisent eux-même en sous objectif que l’on appelle des actions. Par
exemple, il y 3 programmes dans la mission santé : protection et sécurité sanitaire, offres de
soins et prestations sociales.

NB : 2 programmes doivent exister au sein d’une même mission.

Chapitre 2 : La construction de l’état stratège et gestionnaire

Il est important de souligner que la conceptualisation de la nouvelle gouvernance financière

publique et sa matérialisation apparaît d’une certaine façon inéluctable pour 2 raisons : la 1ere
est qu’il s’agit d’une façon de considérer la gestion publique qui est très ancienne et qui s’est
développé depuis le début du siècle dernier pour s’épanouir aujourd’hui. La seconde raison est
que cette nouvelle gestion publique se développe un peu partout sur l’espace planétaire.

Section 1 : Les origines historiques de la nouvelle gestion publique

I- La recherche de la performance aux Etats-Unis

Les Etats-Unis ont été pionnés en matière de conceptualisation de la nouvelle gestion publique.
La réflexion concernant la recherche d’une gestion efficace a commencé à prendre naissance à la
fin du 19ime siècle, mais elle s’est surtout développée à partir du début du 20e siècle. En effet
dès la fin du 19e siècle, Wilson en 1887, a écrit un article qui développé l’idée qu’il fallait créer
un concept de gouvernance publique largement inspiré de celui de l’entreprise. Il estimait qu’il
fallait dégager la gestion publique d’une part des querelles politiques et d’autre part des risques
de corruption. Et que par conséquent il fallait confier la gestion publique à des experts. Par
ailleurs, au début du 20e siècle, on a commencé a s’interroger très sérieusement sur les moyens
a mettre en place pour gérer efficacement l’état. Une commission parlementaire fut créée en
1910. Elle s’appelait la commission pour l’économie et l’efficacité : commission Taft car elle a
été instituée par William Taft qui était président des Etats-Unis. Il était désireux de gérer plus
rationnellement le secteur public. La commission a produit un rapport en 1912. Ce rapport

34
propose de mettre en place, au sein de l’état, ce qui est qualifié de budget de programme. Il
s’agit d’une présentation de budget sous la forme d’objectif à réaliser appelé programme.
La commission a proposé que ces programmes étaient soit annuels soit pluriannuels. Par
ailleurs, il propose aussi qu’une fois les programmes réalisés, il en soit fait une évaluation,
autrement dit que soit faite une évaluation du résultat obtenu. Cette proposition tranchée
considérablement avec la manière dont été conçu les budgets à l’époque. En effet, les budgets
n’étaient pas présentés sous la forme d’objectif à réaliser. Etait seulement présenté les moyens
financiers attribués a chaque ministère, sans obligation de résultat. On appelle ces budgets des
budgets de moyens. Cette proposition ne fut pas mise en pratique. Par la suite, d’autres
commissions se sont réunies, elle étaient toutes préoccupées par le fait qu’il convenait de gérer
plus rationnellement le secteur public. Et toutes étaient influencées, d’accord pour faire en sorte
d’adapter les méthodes du management privé au secteur public. La crise de 1929 a provoqué
une relance des recherches dans le domaine de la gestion publique. Au cours des années 30
ainsi que pendant la seconde guerre mondiale, on est allé plus loin dans la réflexion concernant
la gestion publique. Une commission importante fut notamment créée en 1936 par le président
Roosevelt. Commission composée de 3 membres et présidé par un universitaire Brown Low.
Cette commission a produit un rapport qui a développé l’idée du budget programme ainsi que
l’idée qu’il fallait mettre en place des indicateurs permettant d’évaluer si les objectifs
avaient été atteints. On appelle ces indicateurs des indicateurs de résultat ou encore des
indicateurs de performance. Nouvelle commission en 1947 par le président Truman présidé
par Hoover, s’appelle la commission Hoover, produit un rapport en 1949. Elle propose un
budget de performance. Sous la forme d’un programme à réaliser. Plus tard, en 1960, va naître
ce que l’on appelle le « planning programming budgeting system » (PPBS). Il a consisté a
poursuivre l’idée qu’il était indispensable d’adapter à la gestion de l’état les méthodes utilisés
par les grandes entreprises américaines. L’homme qui a développé cette conception s’appelait
Robert Mac Namara, il était le directeur général de l’usine Ford. Il a été nommé secrétaire d’état
à la défense par le président Kennedy. Son objectif a été d’adapter les méthodes de gestion qu’il
utilisé chez Ford a son ministère. Il a réuni une équipe de chercheurs et leur a demandé de lui
proposer un modèle de gestion adapté de l’entreprise, ce fut le PPBS. Mac namara expérimenta
ce modèle dans on ministère. L’expérience fut ensuite étendue a d’autres ministères par le
président Johnson. Le principe du PPBS est basé sur le fait que l’administration produit des
biens que l’on appelle bien publics. Mais, comme il n’y a pas de marché pour ces biens publics, il
est indispensable de fixer des objectifs et de mesurer les résultats obtenus. L’autre principe de
base est que le budget doit être un instrument d’une stratégie de l’état. Le planning : la
prévision : ce sont les grands objectifs stratégiques à atteindre. Le programming : la tactique
pour réaliser ces objectifs : l’identification des moyens à utiliser, de leurs coû ts . le budgeting : la
formalisation chiffrée dans un budget sous la forme de programme. Donc le budget regroupe
des dépenses nécessaires à la réalisation d’un programme, d’un objectif. Cette culture de la
performance introduite par le PPBS, fut suivie par d’autres amélioration. Mais la mise en place
de ce modèle ne bénéficiait pas des moyens informatiques que l’on connaît aujourd’hui.

II- La recherche de la performance en France

En France, en 1966 le gouvernement envoie une mission aux É tats-Unis chargées d’étudier le
PPBS. Cette mission revient convaincue de la pertinence du modèle PPBS. On commence à
l’appliquer en France à partir de 1968, au ministère de la défense et de l’équipement. C’est la
rationalisation des choix budgétaires. On présente alors le budget des ministères sous la forme
de programme qui sont des objectifs. On détermine par conséquent des priorités, on définit des
indicateurs de résultats associés à ces objectifs. On permet aussi la fongibilité des crédits. Ce
qui signifie que l’on permet aux gestionnaires d’utiliser par exemple des crédits de
fonctionnement initialement destinés à financer des dépenses d’investissement. Et inversement.
Autrement dit, l’essentiel qui est recherché c’est que le gestionnaire parvienne à atteindre
l’objectif qui lui est fixé.

35
On met en place aussi des programmes pluriannuels. La rationalisation des choix budgétaires
(RCB) a été en fait un échec, elle fut arrêtée à la fin des années 70, pour 2 raisons : les
parlementaires n’avaient pas été impliqués dans cette opération, la mise en place de la RCB a été
faite par les ministères. La technicité de la RCB était devenue trop compliquée et l’on ne
disposait pas des moyens informatiques suffisants pour traiter cette complexité. La RCB,
néanmoins, a constitué un véritable prototype pour le modèle de gestion publique mis en
place au sein de l’état depuis le 1er janvier 2006.

Section 2 : Les origines internationales de la culture de la performance dans le secteur

public

I- Le consensus de Washington

1) Les grandes caractéristiques du consensus de Washington

Le qualificatif de consensus de Washington a été crée par un économiste américain John

Williamson. Il a voulu qualifier par là les différentes propositions qui en 1989 faisait selon lui
l’unanimité parmi d’une part les économistes et d’autre part parmi les organisations
internationales. En 1989, il a proposé une liste de 10 recommandations pour les pays dont
l’économie était en crise. Ce sont ces recommandations qu’il a regroupées sous le terme de
consensus de Washington. Cette liste résumait la position de la plupart des experts financiers
internationaux ainsi que celle du département du trésor américain. Ces 10 prescriptions sont les
suivantes :
- Mettre en place une discipline budgétaire pour réduire les déficits publics.
- Une orientation des dépenses publiques aussi bien vers la croissance économique
qu’envers une répartition équitable des revenus, il s’agit de mettre en place des priorités
en matière de dépense publique et tout particulièrement d’orienter ces dépenses vers le
financement de l’éducation, d’infrastructures ou de santé.
- Réformer la fiscalité et donc il faut élargir l’assiette des impô ts et réduire les taux
d’imposition les plus élevés et les plus bas : réduire au marge.
- Libéraliser les marchés financiers, les taux d’intérêt
- Faut créer un taux de change stable.
- Faut libéraliser le commerce
- Abolir les barrières à l’entrée des marchés et permettre une libéralisation des
investissements internationaux.
- Privatiser les services publics
- Déréglementer les marchés
- Faut rigoureusement protéger la propriété publique.

Le consensus de Washington exprime les conceptions libérales classiques qui étaient

développées a l’époque.
En 2008 ce consensus a été remis en question par une commission : croissance et
développement.

2) La remise en cause du consensus de Washington

Les recommandations du consensus de Washington étaient toutes d’inspiration libérale

36
classique. Elles ont été critiquées d’une part par les alter mondialistes et d’autre part par le
courant post-keynésien. Par ailleurs, et beaucoup plus récemment, un rapport de la commission
croissance et développement a été produit, présenté le 22 mai 2008. Ce rapport est très critique
en ce qui concerne le consensus de Washington. La commission a travaillé sur cette question
depuis 2006. elle a été crée par la Suède, l’Australie, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et soutenue
par la banque mondiale. Cette commission était composée de 21 membres qui étaient des
économistes, d’anciens chefs d’état, d’anciens ministres, des représentants de la commission
européenne, des représentants de l’ONU, des gouverneurs de banque centrale. Ce rapport
conclu que « la principale de nos conclusions est que la croissance indispensable pour faire
reculer la pauvreté et assurer un développement durable réclame un état fort ». La remise en
question du consensus de Washington est la conséquence des résultats qui n’ont pas été
réellement convaincants. Le rapport remet en question le consensus de Washington sur au
moins 2 aspects : les particularités des états des pays n’ont pas été pris en compte, par ailleurs
les aspects institutionnels ont été négligés par rapport aux aspects économiques qui ont été
privilégiés. On a ainsi pris conscience que la qualité des institutions publiques était nécessaire
au développement économique. On a aussi pris conscience que la suprématie du marché avait
trop souvent conduit à écarter l’intervention de l’état alors que celle-ci était indispensable. Le
second aspect : un post consensus se dessine et il a pour axe une réhabilitation du rô le de l’état.
En effet, l’état doit investir dans les dépenses d’avenir, c’est-à -dire dans les infrastructures de
santé, d’éducation et de recherche. Par ailleurs, il est indispensable que soit mise sur pied une
administration compétente. Il faut considérer chaque pays en particulier et ne jamais appliquer
des solutions uniformes.

II- La mondialisation et la définition de standard budgétaire par le fond

monétaire international dans le cadre de la surveillance multilatérale des
finances publiques

Le fond monétaire internationale est une institution qui a été crée a la fin de la seconde guerre
mondiale dans le cadre des accords de Bretton Woods. Cette institution a été crée avec pour
objectif de réguler le système monétaire international. On estimait que l’une des raisons de la
seconde guerre mondiale avait été le désordre monétaire international. C’est pourquoi le FMI a
été crée pour surveiller les évolutions du système monétaire et prévenir les éventuels
problèmes qui pourraient se poser. On qualifie cette fonction du FMI de surveillance
multilatérale internationale. Le FMI est rattaché à l’ONU et il regroupe la quasi-totalité des états
de la planète. Sa fonction initialement monétaire s’est étendue récemment à la surveillance des
procédures budgétaires des états. Cette nouvelle compétence s’inscrit dans ce que l’on qualifie
la nouvelle gouvernance financière. C’est une nouvelle forme que prend la surveillance
multilatérale internationale. Cette nouvelle fonction consiste à inciter les états à mettre en place
des dispositifs destinés a mieux gérer les finances publiques, à être plus responsable en matière
budgétaires et cela sur la base d’une plus grande transparence des finances publiques.
Autrement dit, le FMI se donne alors pour projet de faire en sorte que les états réorganisent leur
dispositif de gestion et va leur proposer ce qu’il appelle un code de transparence budgétaire.
Ce code regroupe un certain nombre de standard de bonne gestion budgétaire. Il a été publié en
1998 et a été révisé en 2007. Il présente ce que l’on appelle « les meilleures pratiques » qui sont
utilisées en matière budgétaire dans différents pays. L’objectif de ce code est de faire en sorte
que partout dans le monde, les états appliquent une discipline budgétaire commune.
Autrement dit, qu’ils utilisent des modes de gestion, des principes budgétaires ou comptables
sensiblement identiques et le FMI qui ne peut imposer ces normes propose aux états de
s’engager sur ce que l’on appelle une charte de bonne conduite et ainsi de transcrire dans leur
législation les préconisations qu’il développe dans son code.

La définition de la transparence des finances publiques constitue la base du code du FMI. Elle

37
est définit : « la transparence, c’est l’information sans réserve du citoyen sur la structure et les
fonctions des administrations publiques, également sur les objectifs de la politique des finances
publiques et sur les comptes du secteur public. Cette transparence permet que le débat public
ait lieu sur la base d’information fiable ».
Il y a 4 grands principes de base dans ce code :
- Une définition claire des fonctions et des responsabilités : cela signifie que doit exister
une différence très nette entre le secteur public et le secteur privé. Au sein du secteur
public, la répartition des fonctions d’une part de décision et d’autre part de gestion doit
être clairement défini.
- Les procédures budgétaires doivent être parfaitement transparente. Les informations
doivent être présentés de façon à faciliter l’analyse et les documents budgétaires doivent
préciser les objectifs de la politique budgétaire.
- Le public, le citoyen doit avoir accès à l’information. Autrement dit, les informations
doivent être publiées.
- Principe de garantie d’intégrité : ce principe concerne la qualité des informations
budgétaires, elles doivent être sincères.

III- Les normes comptables proposées par la fédération internationale des

comptables (l’IFAC)

Des normes comptables sont proposées par un organisme international : fédération

internationale des comptables. Il bénéficie du soutien du FMI et de la banque mondiale. Il est
composé de représentants de différents pays : la France, les Etats-Unis, l’Australie, le Royaume-
Uni, l’Argentine, l’Afrique du Sud, l’Allemagne, …
Depuis 1996, cette institution propose des normes comptables standard fondées sur la
proposition d’un système comptable pour l’état prenant modèle sur celui des entreprises. Ces
normes comptables ont été reprises en France dans le cadre de la réforme budgétaire et l’état
produit une comptabilité très proche de celle d’une entreprise.

IV- Les normes de l’Union européenne

A- Les critères de convergence

L’autonomie des états qui mettent en place la monnaie unique est limitée par le respect d’un
certain nombre de critère de convergence. Ces critères de convergence, c’est-à -dire des normes
financières devant être respectés par les états ont été initialement définit par le traité sur
l’Union européenne, signé a Maastricht le 7 février 1992. Elles sont été reprises à l’article 104
du traité instituant la communauté européenne. Selon cet article : « les états membres évitent
les déficits excessifs ». Par ailleurs « la commission surveille l’évolution de la situation
budgétaire et le montant de la dette publique dans les états membres. Elle examine si la
discipline budgétaire a été respectée et ce sur la base de 2 critères ». Les 2 critères devant être
respectés :
- La limitation des déficits publics. Le rapport entre le déficit public et le PIB ne doit pas
dépasser 3% (ce critère de référence a été fixé par l’article 1er du protocole fixant les
déficits excessifs annexés au traité).
- La limitation de la dette publique : le rapport entre la dette publique et le PIB ne doit pas
dépasser 60%.

38
 B- Le pacte de stabilité et de croissance

Il est indispensable dans le cadre de la zone euro que les politiques économiques et financières
soient coordonnées. Et les politiques budgétaires qui sont menées dans les différents pays
doivent participer à la consolidation de la situation des finances publiques de chacun des états
et cela pour que la banque centrale européenne soit en mesure de maintenir des conditions
monétaires favorables au développement économique. On veut par exemple éviter que
l’augmentation des déficits publics d’un état entraîne des problèmes dans les autres états. Cette
coordination s’inscrit dans le cadre de ce que l’on appelle le pacte de stabilité et de croissance. Il
s’agit d’un dispositif qui a pour objectif de conduire les états à se rapprocher le plus possible
d’un équilibre budgétaire strict. Ce pacte de stabilité a été introduit par une résolution du
conseil européen : la résolution d’Amsterdam du 17 juin 1997. Les règlements du 7 juillet 1997
ont précisé les éléments de ce pacte. Il a notamment été décidé que les états devaient produire
chaque année un programme, un plan a moyen terme de leur objectif relatif à leur solde
budgétaire sachant que ces soldes budgétaires devraient progressivement se rapprocher de
l’équilibre voir même être excédentaire.

3ieme sous partie : Le fonctionnement budgétaire de l’état stratège et gestionnaire

Chapitre 1 : L’élaboration et l’adoption du budget de l’état : la prise de décision

budgétaire

Le processus de prise de décision budgétaire est un processus politique mais aussi un processus
technique. Il faut souligner que l’élaboration et l’adoption du budget sont le produit de
l’association d’une part d’acteur politique (le gouvernement et le Parlement) et d’autre part
d’acteur administratif (les administrations financières).

Section 1 : L’élaboration du budget de l’état

L’élaboration du budget de l’état est un processus qui évolue selon les circonstances, selon les
années. L’article 38 de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er aoû t 2001 dispose que
« sous l’autorité du 1er ministre le ministre chargé des finances prépare les projets de lois
de finances qui sont délibérés en conseil des ministres ». C’est par conséquent l’exécutif qui
élabore le budget et présente un projet de lois de finances.

I- Un budget lisible

Depuis 2006, et en vertu de la LOLF le budget de l’état est présenté sous la forme d’objectif à
réaliser. Ces objectifs sont organisés en catégorie que l’on appelle des missions, des
programmes et des actions. Jusqu’au budget 2005, la présentation était très compliquée. Les
crédits budgétaires étaient dispersés au sein des ministères, dans 850 chapitres.

A- Les missions

Les crédits sont regroupés par grands objectifs que l’on appelle des missions. Ces missions
relèvent d’un ou de plusieurs ministères. Elles peuvent par conséquent être interministériel. Ces

39
missions sont composées de plusieurs sous objectifs appelés programmes. Ces programmes
participent de la réalisation de la mission. La mission est l’unité de vote, il est prévu pour le
budget 2010 48 missions dont 10 missions interministérielles. Parmi ces missions : mission
justice, mission culture, mission sécurité, mission nouvelle : mission plan de relance de
l’économie. Parmi les missions interministérielles : mission recherche et enseignement
supérieure, mission travail et emploi, mission ville et logement.

B- Les programmes

1) Le passage d’une culture de moyen a une culture de résultat

Les programmes sont des sous objectifs de la mission. Ils devraient y en avoir 171 pour le
budget 2010. Le programme constitue la clef de la réforme budgétaire car il est au cœur de la
mise en place de ce que l’on appelle un budget de résultat. En effet, les crédits sont budgétisés
par objectif. Ce qui a pour conséquence de conduire les décideurs politiques, mais aussi les
gestionnaires des administrations a ne plus concevoir les finances publiques seulement en
terme de moyen attribués à des administrations. À l’ancien budget de moyen a succédé un
budget de résultat. La nouvelle pratique budgétaire ne se borne plus à allouer des moyens
financiers aux administrations, mais a attribuer des moyens pour que puisse être réalisé une
politique publique, c’est-à -dire un objectif a un résultat. La logique de résultat est une logique
d’entreprise.

2) Les programmes sont circonscrits par ministère

À la différence des missions qui peuvent être interministérielles (10 de prévus pour le budget
2010), les programmes sont strictement ministériels. La règle est que les crédits du programme
sont mis a la disposition des ministres et placés sous leur responsabilité. Par ailleurs, chaque
programme est piloté par un responsable de programme. Les programmes sont eux même
divisés en sous programmes que l’on appelle des actions (683 prévus en 2010).

II- Les institutions et les procédures d’aide à la décision

La préparation du budget fait intervenir de très nombreux acteurs. Elle fait l’objet de mises au
point successives très nombreuses. C’est la direction du budget, c’est-à -dire une administration
financière qui assume la responsabilité essentielle de la préparation du budget. Mais cette
administration bénéficie de l’appui d’autres institutions financières.

A- Les administrations financières

1) La direction du budget

Administration qui fait partie du ministère du budget. Sa fonction est primordiale. C’est une
administration qui se situe au cœur du processus de préparation des lois de finances. Cette
administration est aidée dans son travail par d’autres administrations financières telles que la
direction générale du trésor et de la politique économique, l’INSEE.
La direction du budget est chargée de proposer au ministre les grands choix en matière
d’évolution des recettes et des dépenses de l’état. Une fois qu’ont été déterminées les priorités
gouvernementales, elle en effectue la synthèse et traduit ces priorités en terme budgétaire. Par
ailleurs, la direction du budget assure depuis le 1 er janvier 2006 le pilotage de la réforme
budgétaire (la LOLF). La direction du budget poursuit plusieurs missions : l’élaboration d’une

40
stratégie globale des finances publiques pour le long terme, elle veille à ce que la budgétisation
annuelle soit cohérente avec la programmation qu’elle propose par ailleurs. Elle participe aussi
à l’élaboration du budget communautaire.

2) La direction générale de la modernisation de l’état (DGME)

Elle a été crée en janvier 2006. Elle appartient aussi au ministère du budget, des comptes
publics et de la fonction publique. Elle a pour fonction de mettre en œuvre les grandes
orientations concernant la modernisation de l’état. Elle doit notamment rendre compréhensible
aux usagers l’action de l’état. Elle doit permettre de réduire la complexité des procédures et
aussi développer l’administration électronique et la dématérialisation des démarches
administratives.

3) La direction générale des finances publiques

Administration récente. Elle appartient aussi au ministère du budget, des comptes publics et de
la fonction publique. Elle a été crée par un décret du 3 avril 2008. Elle est le produit de la fusion
de 2 administrations financières qui existaient jusqu’alors : la direction générale des impô ts
dont la fonction était fiscale et la direction générale de la comptabilité publique dont la fonction
était de tenir la comptabilité de l’état, mais aussi des collectivités locales, de recouvrer l’impô t et
de payer les dépenses publiques. Ces 2 administrations ont été supprimées et leurs fonctions
sont maintenant pris en charge par la direction générale des finances publiques. C’est une
grosse administration qui comprend environ 130 000 agents.

B- Les comités

1) Le comité des normes comptables de la comptabilité publique

Ce comité réunit des experts et il est composé de représentants des administrations des
différents ministères mais aussi de représentant de la profession comptable. La fonction de ce
comité est de se prononcer sur la nouvelle organisation comptable de l’état et de proposer si
cela est nécessaire des adaptations.

2) Le comité interministériel d’audit des programmes

Ce comité a pour mission d’évaluer la qualité des projets de programmes et des indicateurs de
résultat qui sont liés. Il vérifie, pour le compte du gouvernement, si les informations qui sont
jointes au projet de lois de finances sont pertinentes et exactes. Il fait part de ses observations
dans un rapport qui est transmis au ministère ainsi qu’aux commissions des finances de
l’Assemblée nationale et du Sénat. Ce rapport est aussi transmis a la cour des comptes. Ce
comité est composé de 15 membres, tous appartiennent à un corps d’inspection ou de contrô le.
Le comité est présidé par un inspecteur général des finances.

C-Le débat d’orientation budgétaire

Il est une procédure qui consiste pour le gouvernement à consulter le Parlement sur les
orientations budgétaires qu’il compte introduire dans le projet de loi de finance. Le Parlement
est consulté pour avis. Cette procédure n’est pas une procédure nouvelle, elle a été

41
expérimentée de manière informelle en 1990 par le gouvernement Rocard. L’expérimentation a
été reprise en 1996 par le gouvernement Juppé. Ce dispositif a ensuite été normalisé par la
LOLF dans le cadre de la réforme budgétaire, et rendu obligatoire dès 2003. L’objectif est
d’organiser une consultation pour informer le Parlement et lui permettre d’indiquer ses
préférences. Les débats qui ont lieu au Parlement s’appuient sur une série de documents
transmis aux parlementaires. Ces débats ont lieu en milieu d’année. Cette procédure ne doit pas
être confondu avec celle qui concerne l’adoption de la loi de finance et qui se déroule du mois
d’octobre jusqu’à la fin de l’année.

II- Les étapes de la préparation du budget de l’état

A- La phase de détermination d’une stratégie budgétaire dans un cadre

pluriannuel

Il s’agit d’une phase qui consiste à décider qu’elle doit être le cadre général du projet de loi de
finance. C’est une phase qui commence dès le mois de décembre de l’année M-1, c’est-à -dire fin
décembre 2008 pour le projet de loi de finance de 2010. Pendant toute cette période des
échanges ont lieu entre la direction du budget et les différents ministères. Mais le coup d’envoi
de la procédure est donné par le pouvoir politique. En effet, le 1 er ministre adresse a chaque
ministre en début d’année un document appelé lettre de cadrage. Cette lettre fixe le cadre de la
mise en œuvre du budget. Elle indique les normes à respecter en matière de dépense, c’est-à -
dire les limites en matière de dépense. Il s’agit par conséquent d’instructions qui sont données
aux différents ministres. Ensuite, la préparation du budget se poursuit jusqu’au mois de mai et
l’objectif est de déterminer ce que l’on appelle les perspectives budgétaires à moyen terme,
c’est-à -dire les économies et les réformes à réaliser.

B- Les arbitrages politiques

Le ministre du budget organise des réunions avec chacun des ministres. Elles ont pour objet
d’organiser les propositions de ces ministres et si des problèmes se posent des arbitrages
peuvent être rendu par le 1er ministre. À la fin du mois de juin, début juillet, le 1 er ministre
adresse a chaque ministre une lettre qui définit d’une part les plafonds de crédit du ministère et
d’autre part les réformes structurelles qui doivent être mises en œuvre par ce ministère. Ces
lettres sont appelées des lettre plafond. Ensuite, le projet de loi de finance est finalisé par la
direction du budget jusqu’à la fin du mois de septembre. Puis, en septembre, le projet de loi de
finance est soumis au conseil du ministre. Une fois adopté il est transmis a l’Assemblée
nationale.

Section 2 : L’adoption du budget de l’état

Le débat budgétaire est un moment très important. La cession d‘automne du Parlement est
consacrée en quasi totalité à la discussion du projet de loi de finance.

I- L’examen du projet par les commissions des finances

42
Du point de vue de la technique législative le projet de budget se présente sous la forme d’un
projet de loi. Par conséquent, comme tout autre texte législatif, il doit avant d’être adopté
franchir 2 étapes : être examiné par les commissions parlementaires compétentes et discuté et
voté par chacune des 2 assemblées. La fonction des commissions des finances a été restreinte et
2 dispositions limites le rô le de commission des finances : article 42 de la Constitution selon
lequel la discussion en séance des projets de loi de finance porte en 1ere lecture sur le texte
présenté par le gouvernement. Autre limitation : article 40 de la Constitution : limite
considérablement le droit d’amendement des parlementaires. Néanmoins les commissions des
finances ont une place essentielle par rapport aux autres commissions. Cette importance tient à
leur organisation mais surtout au rô le qu’elle joue dans l’information des parlementaires. En ce
qui concerne leur organisation, elles sont assistées d’un corps d’administrateurs hautement
qualifiés. Par ailleurs, chaque commission élit en son sein un rapporteur général du budget et
des rapporteurs spéciaux. Le rapporteur général a un rô le très important, sa compétence
s’étend à tous les textes des lois de finance et son rapport constitue un document de synthèse
essentiel pour comprendre le projet de loi de finance. La LOLF a considérablement renforcé la
fonction des commissions des finances, notamment en associant ces commissions au contrô le de
l’exécution des lois de finances. Les commissions des finances bénéficient depuis la LOLF d’une
assistance importante de la cour des comptes. En effet, la cour des comptes a pour obligation de
répondre aux demandes d’assistance formulées par le président de la commission de finance et
par le rapporteur général.

III- La discussion et l’adoption du budget

A- Les délais

1) La procédure de droit commun

Les règles concernant les délais sont fixées par l’article 47 de la Constitution et par les articles
40 et 45 de la LOLF. Le projet de loi de finance doit être déposé sur le bureau de l’Assemblée
nationale au plus tard le 1 er mardi d’octobre. Le Parlement dispose d’un délai de 70 jours pour
adopter le budget.

2) L’exercice du droit d’amendement

Selon l’article 40 de la Constitution, les amendements formulés par les membres du Parlement
ne sont pas recevables quand leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des
ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. Par conséquent la
marge de manœuvre est étroite. Toutefois, la LOLF a considérablement élargi le droit
d’amendement des parlementaires. L’application de l’article 40 est limitée aux missions. Par
conséquent, le plafond de dépense de la mission ne peut pas être dépassé. Mais les
parlementaires ont la possibilité de modifier les programmes à leur gré.

Les parlementaires ont la possibilité de transférer des crédits d’un programme à un autre
programme s’il le juge utile. Ils peuvent aussi supprimer un programme et de répartir les crédits
de ce programme dans les autres programmes. Ils peuvent aussi utiliser les crédits des autres
programmes pour créer un nouveau programme. Cette possibilité d’amender le texte du
gouvernement n’est possible qu’à l’Intérieure d’une même mission. Il est interdit de
transférer les crédits du programme d’une mission pour augmenter les crédits d’une autre
mission. On ne peut pas transférer les crédits de la mission vers une autre mission. C’est un
pouvoir énorme des parlementaires.

43
Chapitre 2 : L’exécution du budget sur le modèle du management des entreprises

L’exécution du budget procède de 2 dispositifs : un ancien que l’on qualifie des séparations des
ordonnateurs et des comptables sur lequel s’est greffé un nouveau dispositif qui a pris modèle
sur la gestion des entreprises, il consiste à responsabiliser les gestionnaires des administrations
de l’état et à évaluer s’ils ont correctement atteint les résultats qui leur ont été fixé. Autrement
dit, le dispositif ancien a pour objectif d’assurer la régularité des opérations financières
effectuées par le secteur public. L’objectif du nouveau dispositif est d’assurer l’efficacité de
l’action publique.

Section 1 : Le principe de séparation ordonnateur comptable

En droit public financier, on sépare celui qui décide des dépenses et des recettes publiques et
celui qui exécute les décisions. Les décideurs s’appellent des ordonnateurs et les exécutant
s’appellent des comptables publics. La séparation ordonnateur/comptable est un principe de
base de la comptabilité publique. Ce principe a pour fonction d’assurer un contrô le de régularité
sur l’utilisation des fonds publics. Cette séparation empêche que ce soit la même personne qui
décide de la dépense et qui la paye ou encore qui décide du montant d’un impô t et qui recouvre
cet impô t. Par conséquent, on sépare bien l’ordonnancement de la dépense ou de la recette et
l’exécution. Par ailleurs, celui qui exécute, le comptable public, contrô le systématiquement la
régularité de l’ordre qui lui est donné.

I- Les ordonnateurs

Les ordonnateurs ne sont pas un corps particulier de fonctionnaire. Les ordonnateurs

peuvent aussi, par ailleurs, être fonctionnaire (par exemple un préfet est ordonnateur). En fait,
dans la plupart des cas, les ordonnateurs sont des décideurs politiques comme par exemple les
ministres pour l’état ou bien les présidents des conseils des collectivités territoriales.

A- Les différentes catégories d’ordonnateurs

Il existe 3 catégories : les principaux, les secondaires et les délégués.

1) Les ordonnateurs principaux

Ils sont des ordonnateurs qui ont le droit de réaliser des dépenses et des recettes qui figurent au
budget sans aucun intermédiaire. Ils ont une capacité absolue de décider, ils ne dépendent
d’aucune autorité supérieure. Par exemple, pour le budget de l’état, chaque ministre est
ordonnateur principal pour les crédits qui figurent a son budget. Le 1 er ministre n’est
ordonnateur que pour ses propres services. Autre exemple : en ce qui concerne le budget des
collectivités territoriales, le président du conseil régional est l’ordonnateur principal pour le
budget de la région. Le président du conseil général est ordonnateur principal pour le budget du
département, et le maire ordonnateur principal pour le budget de la commune.

2) Les ordonnateurs secondaires

44
Les ordonnateurs principaux ne sont pas toujours en mesure d’exécuter toutes les opérations
figurant à leur budget. Les ordonnateurs principaux sont alors aidés par des ordonnateurs
secondaires. Ces ordonnateurs secondaires sont des autorités déconcentrées qui sont désignées
par un arrêté conjoint du ministre concerné et du ministre des finances. Exemple : le préfet est
ordonnateur secondaire pour le budget de l’état pour la plupart des ministères. Le budget de
l’éducation nationale a son propre ordonnateur secondaire, il s’agit du recteur de l’Académie.

3) Les ordonnateurs délégués

Ils sont des fonctionnaires auxquels les ordonnateurs principaux ou secondaires ont accordé
une délégation de signature.

B- La compétence des ordonnateurs principaux

Ils ont un pouvoir de décision extrêmement large. Mais ces pouvoirs ne sont pas identiques en
ce qui concerne les dépenses et les recettes.

- En ce qui concerne les dépenses : pour les dépenses, l’ordonnateur principal décide en toute
liberté de l’utilisation des crédits qui figurent a son budget. Toutefois, il ne peut pas dépenser
plus que ce qui figure au budget. Par contre, ils peuvent dépenser moins que ce qui figure au
budget. Il n’a pas l’obligation d’utiliser la totalité des crédits dont il dispose.

- En ce qui concerne les recettes : l’ordonnateur est obligé de faire collecter la totalité des
recettes qui sont prévues au budget. Il ne peut ni recouvrer plus que ce qui figure au budget, ni
moins.

II- Les comptables publics

Ils sont des fonctionnaires qui appartiennent à la direction générale des finances publiques
(dgfip). La majorité des comptables publics encaissent ou décaissent des fonds publics. Ils
recouvrent les recettes de l’état ou des collectivités locales. Ils paient les dépenses engagées par
l’état ou les collectivités locales. Ces comptables n’ont aucun rapport hiérarchique avec les
ordonnateurs. Les comptables publics sont indépendants des ordonnateurs. Les comptables
publics ne sont pas des décideurs, ce sont des exécutants des décisions prises par les
ordonnateurs. Leur fonction est double : en dehors de celle qui concerne le paiement des
dépenses et l’encaissement des recettes, ils ont pour fonction de contrô ler la régularité des
opérations des ordonnateurs. Ce contrô le est minutieux, qui porte sur la validité de l’ordre qui
leur est adressé par l’ordonnateur. Ils vérifient la qualité de l’ordonnateur. Ils vérifient aussi si
les crédits sont disponibles. Ils vérifient aussi si la dépense ou la recette figure bien au budget
de l’ordonnateur. Si le comptable public constate des irrégularités, il refuse d’exécuter l’ordre
qui lui est donné. Si l’en était autrement, il engagerait sa responsabilité pécuniaire. Une fois les
contrô les effectués, le comptable paie la dépense ou recouvre la recette et enregistre ces
opérations dans sa comptabilité.

- La responsabilité des comptables publics : ils peuvent être responsable pénalement en

cas de détournement de fonds public. Ils encourent aussi la responsabilité disciplinaire,
elle est engagée en cas de manquement aux obligations professionnelles. Il y a aussi la
responsabilité pécuniaire : elle est engagée en cas d’irrégularité de leur gestion. Par
exemple, elle peut être mise en œuvre par la cour des comptes et dans ce cas le
comptable peut être déclaré responsable sur ses biens personnels des sommes qui
manquent dans sa caisse. Le trésor public dispose d’un privilège général sur tous les

45
 biens appartenant au comptable ou a sa femme même s’ils sont séparés de bien. Le
trésor public dispose d’hypothèque légale sur tous les immeubles qui appartiennent au
comptable.

Section 2 : Le pilotage et l’évaluation de la gestion

Depuis la réforme budgétaire, la gestion des crédits par les administrations prend modèle sur le
management des entreprises. A été mis en place une chaîne de responsable, encore dit une
chaîne de responsabilité. Cela signifie que chaque gestionnaire a son niveau est responsable
des crédits figurant au budget qui lui est confié. Ce responsable sera ensuite jugé sur ses
résultats. Autrement dit, depuis la mise en place de la réforme (2006) les administrations de
l’état s’inscrivent dans une culture de la performance.

I- La responsabilisation des gestionnaires

A- Les responsables de programme

Un responsable est désigné pour chaque programme. Ce responsable peut être responsable de
plusieurs programmes au sein d’un ministère. Ils sont des hauts fonctionnaires. Il y a environ 80
responsables de programme pour environ 170 programmes. Ces responsables doivent
présenter chaque année un projet annuel de performance (PAP). Ce document figure en
annexe du projet de lois de finances qui est transmis au Parlement. Ces responsables s’engagent
sur des objectifs du programme et pour cela ils ont le droit d’utiliser librement les crédits qui
sont a leur disposition. Mais, les responsables de programme doivent ensuite rendre des
comptes. Ils seront ensuite jugés sur les résultats qu’ils auront obtenus. Un contrô le a
posteriori est effectué sur la base d’un autre document qu’ils produisent qui s’appelle un
rapport annuel de performance (RAP). Ce RAP est annexé au projet de lois de règlement.
Le responsable du programme va diviser son programme en sous programme que l’on appelle
des budgets opérationnels de programme (BOP).

B- Les responsables des BOP

Les responsables de programme confient la mise en œuvre de leur programme à différents

services qui sont sous leur responsabilité. Pour cela, ils ventilent leur programme en BOP. Ils
désignent un responsable pour chaque BOP. De la même manière que le responsable de
programme, le responsable d’un BOP gère librement un budget global avec des crédits et des
personnels et il s’engage auprès du responsable de programme à atteindre un certain nombre
d’objectif. Il sera jugé sur ses résultats. Le responsable d’un BOP s’il le juge nécessaire peut à son
tour diviser son budget en des unités opérationnelles de programme (UOP) et il désigne un
responsable à la tête de cette UOP.

II- La mise en cohérence du processus de gestion

A- Le dialogue de gestion

Ce dispositif qui est fondé sur une chaîne de responsabilité, remet en question le système
hiérarchique classique car il introduit la concertation, le dialogue entre les responsables de
programme et les responsable de BOP, puis entre les responsables de BOP et les responsables
d’UOP. Sur la base du dialogue de gestion, les responsables de BOP et de UOP se mettent

46
d’accord sur les objectifs à atteindre, les moyens à mettre en œuvre et sur les indicateurs de
résultat. Autrement dit, le dialogue de gestion consiste dans une négociation entre le
responsable du programme et le responsable du BOP puis entre le responsable du BOP et le
responsable du UOP.

B- La surveillance de la cohérence par les préfets

L’exécution du budget de l’état nécessite une mise en cohérence des différentes actions
ministérielles au niveau des territoires. C’est le préfet qui est chargé de cette mission et cela
selon 3 dispositifs :
- le préfet donne un avis préalable sur les BOP
- il s’assure de la cohérence du BOP avec les autres actions qui sont menées au niveau de
son territoire (administration déconcentrés ou collectivités territoriales)
- il veille au respect de la démarche de performance au sein du territoire

Section 3 : L’évaluation de la performance par les indicateurs

Un des enjeux essentiel de la réforme budgétaire consiste à passer d’une culture de moyen à une
culture de résultat. Selon cette logique, la performance et l’évaluation de cette performance sont
au centre du nouveau cadre de la gestion budgétaire. A chaque programme sont associés des
objectifs et des indicateurs de performance et la stratégie d’un programme est définit par le
responsable du programme et son ministre. Cela conduit à sélectionner des objectifs
mesurables par des indicateurs et a chaque indicateur est associée une cible à atteindre dans un
délai déterminé. Enfin, un comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) est chargé de
contrô ler la fiabilité ou encore la pertinence des indicateurs.

Section 4 : Une comptabilité de l’état à l’image de la comptabilité des entreprises

La comptabilité de l’état depuis 2006, a été bâ tie sur le modèle de celle des entreprises. Donc
l’état produit chaque année un bilan ou figure l’actif et le passif de l’état ainsi qu’un compte de
résultat avec d’une part les recettes de l’état et d’autre part les charges de l’état.

Section 5 : LA révision générale des politiques publiques

C’est un dispositif qui consiste à auditer les administrations de l’état, c’est-à -dire à évaluer si
ces administrations sont bien pertinente et efficace pour réaliser les politiques publiques dont
elles ont la charge. Cette procédure a été présenté en conseil des ministres par le 1er ministre le
20 juin 2007. elle a été lancé le 10 juillet 2007.

47
Partie 2: Les finances publiques et la bonne gestion

Partout dans le monde, les Etat s‘efforcent de moderniser leur gestion financières. On qualifie ce
phénomène de nouvelle gestion publique. On parle aussi de bonne pratique en matière de
gestion. L‘objectif poursuivi est de maîtriser des dépenses publiques et pour ce faire,
d‘introduire dans la gestion budgétaire plus de transparence, plus d‘efficacité, une meilleure
programmation des dépenses. D‘autre part, on prend partout modèle sur les méthodes de
gestion utilisées par les entreprises.

Autrement dit, la gestion publique se rapproche de plus en plus de la gestion privée. C‘est
la raison pour laquelle ce que l‘on appelle une culture de gestion se développe dans le secteur
public.

Sous partie 1: Les transformations de la gestion publique

La gestion publique se transforme sur la base d‘un principe qui est celui de la recherche de la
performance

Chapitre 1: La culture de la performance: principe de la nouvelle gestion publique

L‘introduction d‘une culture de la performance dans le secteur public est une idée ancienne qui
a mis longtemps pour prendre une forme concrète, pour se matérialiser.

Section 1: Les origines historiques

La recherche de la performance aux Etats Uni

On a commencé dès le début du 20 ième siècle à chercher les moyens de gérer plus efficacement
les secteurs publics aux Etats Unis. Plusieurs commissions se sont réunies et ont proposé des
solutions.

1912: la commission pour l‘économie et l‘efficacité. Cette commissions, également appelée <<
commissions Taft >> recommandait des changements radicaux dans les méthodes de gestion
utilisées par le secteur public. Elle proposait ce que l‘on appelle un budget de programme, c.à .d
un budget organisé en fonction de différents objectifs, de différentes fonctions appelées
programmes. Ces propositions ne purent pas être appliquées.

La crise de 1929: elle s‘est caractérisée par une augmentation des dépenses publiques et une
diminution des recettes publiques ce qui a conduit à s‘interroger là encore sur les moyens de

48
maîtriser l‘évolution des dépenses et l‘on a proposé de considérer le budget de l‘Etat comme un
instrument de contrô le de la gestion. (à nouveau, le bonne gestion vient dans les esprits)

1947: La commissions Hoover va travailler jusqu‘en 1949 et va proposer une refonte complète
de la structure des administrations des ministères afin d‘en améliorer le fonctionnement.
(aujurd‘hui la RGPP poursuit un objectif similaire) cette commission a par ailleurs proposé de
modifier la présentation du budget et d‘adopter une présentation sous la forme de
programme. (cf notre présentation du budget actuel) D‘autre part, la commission Hoover
qualifie ce type de budget de budget de performance.
Années 1960: au cours des années 1960, on propose d‘utiliser des méthodes pratiquées par les
grandes entreprises depuis les années 1920 c.à .d les budget de programmes, c.à .d une
conception stratégique de la gestion. En 1961, l‘ancien président de l‘usine Ford, Mac Namara,
devient secrétaire d‘Etat à la défense aux Etat Unis. Il décide d‘appliquer à son ministère les
méthodes de gestion utilisé par l‘usine Ford et il demande à un groupe d‘expert de l‘aider à
adapter ces méthodes à son ministère. Ce groupe d‘expert propose le planning programming
budgeting system (PPBS). Il s‘agit d‘abord de fixer des objectifs stratégique au Ministère c.à .d. le
proposer une politique à long terme, le planning. Il s‘agit en second lieu les moyens pour
atteindre ces objectifs, le programming et enfin il s‘agit de présenter ces moyens sous la forme
d‘un budget, d‘un programme chiffré des dépenses, d‘un regroupement de ces dépenses par
programme. C‘est la phase du budgeting. Selon cette méthode, chaque programme est doté d‘un
responsable qui lui doit atteindre les objectifs fixés par le programme. Il est responsable de ses
résultats. Les responsables peuvent être gratifiés ou pénalisés en fonction des résultats qu‘ils
ont obtenus. Par conséquent, un tel budget est qualifié de budget de résultat. (c‘est un peu près
le même système qu‘on met en place aujourd‘hui en France

1973: une autre commissions propose d‘insister sur ce qu‘on appelle la reddition des comptes,
cela signifie que tous les gestionnaires responsables de programmes doivent rendre des
comptes sur les résultats obtenus. Au leu d‘attribuer uniquement des crédits à des
fonctionnaires, on va leur demander ce qu‘ils ont atteint avec ce crédit. On se trouve placé dans
ce cadre de gestion dans une logique de résultat, contrairement à une logique de moyens. Cela
signifie qu‘on ne se borne pas à attribuer des moyens c.à .d des crédits à une administrations
mais que l‘on demande à ce que des résultat soient atteint et que des comptes soient rendus sur
ces résultats. On n‘est plus seulement dans une logique qualifiée de logique de moyens
(consiste à attribuer des fonds, de l‘argent sans se soucier de ce qui va se passer par après)

La recherche de la performance en France

En France, à la fin des années 1960, le gouvernement envoie une mission d‘exploration aux Etat
Unis pour examiner, comprendre le PPBS. On est en 1966. En 1968, le gouvernement décide
d‘adapter, d‘appliquer le PPBS à la gestion des administrations publiques en France. Une
expérimentation est faite au Ministère de la défense et au Ministère de l‘équipement.

Autrement dit, des budgets de programmes sont mis en place, on détermine des objectifs mais
également des indicateurs de résultat qui permettent de savoir si les objectifs ont été ou non
atteint. Cette nouvelle manière de considérer la gestion publique est alors qualifiée en France de
rationalisation des choix budgétaires(RCB). Il faut souligner que les programmes du budget
sont des programmes pluriannuels.

La RCB se soldera par un échec, elle sera abandonnée à la fin des années 1970 car elle est restée
cantonnée aux administrations. Les parlementaires n‘y ont pas été intéressé, à la différence de
la récente réforme budgétaire, la LOLF, ce sont les parlementaires qui ont pris l‘initiative de
mettre en place une nouvelle gestion public pour l‘Etat.

Section 2 : les normes internationales et la mondialisation.

49
 Depuis le développement de la globalisation de la mondialisation, s'est développé un
phénomène d'harmonisation des normes, des règles financières publiques au niveau
international. Cette harmonisation est principalement due à des institutions internationales qui
proposent des règles de bonne conduite budgétaire et comptable aux états.

I- La mondialisation et la proposition de code de bonne conduite par les institutions

internationales.

Ces institutions proposent des normes déjà depuis des années. En 1998 par exemple le FMI a
proposé des règles très construites. L'atmosphère des années 1990s a été marquée par le
consensus de Washington.

A- Le consensus de Washington.

Ce qu'on appelle le consensus de Washington est une forme d'interprétation du

développement économique international et de la manière de lutter contre la pauvreté. Ce
consensus de Washington fut produit dans un cadre théorique très marqué par les théories
économiques libéral classique (voir supra).

1- Les caractéristiques du consensus de Washington.

Le terme de consensus de Washington a été crée sur la base des propositions d'un économiste
américain nommé John Williamson. Il a voulu qualifier, déterminer les moyens de réaliser le
développement économique. Il a fait différentes propositions en 1989. Il estimait que ces
propositions faisaient l'unanimité chez les économistes. Il estimait également qu'elles étaient en
accord avec les conceptions du FMI et de la Banque mondiale. C'est pourquoi en 1989, à
Washington, il a proposé une liste de dix recommandations destinées aux pays dont
l'économie était en difficulté. Il a essayé par cela de résumer la position de la plupart des experts
des institutions financières internationales concernant les moyens à utiliser pour favoriser la
croissance et réduire la pauvreté des pays en développement.
Parmi ces dix prescriptions, plusieurs d'entre elles concernent la discipline budgétaire
(maitrise pour les états de leur déficit public, nécessité de produire des budgets en équilibre :
faire en sorte que le budget de l'état ne pèse pas sur le fonctionnement du marché économique),
il y a aussi la libéralisation des marchés financiers, commerciaux et une dérèglementation de ces
marchés, une abolition des barrières douanières. Développer les privatisations et protéger la
propriété privée.

2- La remise en question du consensus de Washington.

Les résultats de la mise en œuvre de ces principes n'ont pas étés particulièrement
convaincants. Si les budgets de certains états ont pu être relativement améliorés, l'inflation a
dans certain cas diminué mais la pauvreté n'a pas été réduite.

Un rapport de la commission « croissance et développement » en date du 22 mai 2008 exprime

l'idée et se montre partisan d'une autre politique d'aide au développement. La commission
« croissance et développement » est une commission internationale crée en 2006 et qui est
financée par l'Australie, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, la Suède et la Banque Mondiale. Elle est
présidée par un libéral classique qui s'appelle Michael Spence. Cette commission est composée
de vingt-et-une personnes : des économistes, des responsables politiques (chefs d'état, ancien
chefs d'état, ministres, ex ministres, représentants de l'ONU, représentants de la Commission
européenne et représentants de gouverneur de la banque centrale). Ce rapport conclu « la
principale de nos conclusion est que la croissance indispensable pour faire reculer la pauvreté et
assurer un développement durable réclame un Etat fort ». La remise en cause du consensus de
Washington porte sur les deux aspects suivants : les spécificités des pays n'ont pas été prise en

50
compte (solutions beaucoup trop uniformisées), par ailleurs les aspects institutionnels ont été
négligés alors que les institutions juridique, administratives, politiques sont indispensable au
développement.

La suprématie du marché économique a trop souvent conduit à écarter l'intervention de l'état.

Un post-consensus est en train de se décider autour de plusieurs axes :

Réhabilitation du rô le de l'état : On prend conscience qu'il doit investir dans les infrastructures
d'éducation et de santé ; développer la démocratie ; mettre en place des administrations
compétentes ; considérer chaque pays en particulier et non pas uniformisé les solutions.

C'est à travers « la nouvelle gouvernance financière publique » que se mettent en place

aujourd'hui les réformes budgétaires dans les pays en développement ou émergents. Cette
nouvelle gouvernance financière publique associe une gouvernance démocratique et une
gestion publique rationnelle et efficace.

B- La mondialisation et la définition de standards budgétaires par le Fonds monétaire

international.

Au plan international on peut constater le développement d'une culture de gestion au sein du

secteur public. Cette culture de gestion se caractérise par la recherche d'une plus grande
transparence, clarté des comptes publics. L'objectif général poursuivi par les états est de
maitriser les dépenses publiques et le FMI propose des règles de bonnes conduites en matière
budgétaire.

1- Le Fonds monétaire et la diffusion d’une culture de gestion.

Le FMI est une institution internationale qui a été crée à la fin de la Seconde guerre mondiale
dans le cadre des accords de Bretton Woods. L'objectif qui lui était donné était de réguler le
système monétaire national, de surveiller le système avant de prévenir les problèmes. Cette
régulation du système monétaire international par le FMI fait parti de ce qu'on appelle « la
surveillance multilatérale internationale. Le FMI est rattaché à l'ONU en tant qu'institutions
spécialisées. Son rô le est centré sur l'économie militaire et sur l'aide aux pays en
développement. Cela s'est étendu depuis plusieurs années, aux politiques et aux procédures
générales budgétaires. Cette nouvelle compétence s'inscrit dans ce que l'on qualifie de nouvelle
régulation. C'est une nouvelle forme que prend la surveillance multilatérale internationale.
Cela consiste à mettre en place au sein des états; des dispositifs, des règles standardisées de
manière à conduire ces états à se responsabiliser en matière législative. Le PMI incite les états à
réorganiser leurs procédure de gestion des fonds publics et principalement ç les rendre plus
transparente.

2- Le code de transparence budgétaire du Fonds monétaire international.

Le FMI a publié en 1998, un code de transparence budgétaire. Ce code fut révisé en 2007 et il
présente ce que le FMI considère comme les meilleurs pratiques en matières budgétaires.
L'objectif est de faire en sorte que dans le monde les états se conforment à une discipline
budgétaire commune. Autrement dit qu'ils utilisent des règles de gestions et des principes
budgétaires et comptables voisins voir même identiques. Le FMI ne peut pas imposer ses règles
aux états. Il peut seulement leur proposer de s'engager sur cette charte de bonne conduite en
matière budgétaire et d'en transcrire les règles dans leurs législations financière.

Ce code est complété par un manuel sur la transparence des finances publiques. Ce code
comprend quatre grands principes :

 Une définition claire des fonctions et des responsabilités des différents acteurs. Il doit y

51
avoir une différences nettes entres acteurs et activités du secteur public et acteur et activités du
« secteur privé ». La gestion des finances publiques doit s'inscrire dans un cadre juridique et
institutionnel clairement définie notamment la répartition des fonctions entre les décideurs et
les gestionnaires doit être parfaitement claire.

 La transparence des procédures budgétaires : Les informations budgétaires doivent être

présentées de la manière la plus claire et notamment doivent être précisées les objectifs de la
politique budgétaire.

 L'accès du public à l'information : Les informations concernant les finances publiques

doivent être accessibles aux citoyens.

 La garantie d'intégrité : C'est un principe qui concerne la qualité des informations budgétaires
qui sont fournies (c'est à dire leur sincérité). Cela fut introduit par la LOLF du 1er aout 2001.

C- Le « Public expedentire and Financial acccountability » (PEFA).

Collaboration entre la commission Européenne, la banque mondiale, la France, le RU, la

Norvège, la Suisse et le FMI.

L'objectif de ce PEFA est d'aider à l'harmonisation des normes budgétaires des états et d'aider à
la réforme des finances publiques des états, particulièrement des états en développement. Le
PEFA produit des indicateurs de performance concernant les situations budgétaires des états.
Ces indicateurs commencent à être utilisés pour évaluer l'avancée des réformes budgétaires.

D- Les normes comptables proposées par le comité secteur public de la fédération

internationale des comptables (FIC).

Des normes comptables publiques sont proposées aux états par un organisme international (le
FIC) qui bénéficie du soutien de la banque mondiale et du FMI. Cette institution est composée de
représentants de différents pays dont la France, le RU, l'Afrique du Sud, la Nouvelle-Zélande,
l'Argentine, le Canada, etc.). Cette institution propose des normes comptables standard. Et l'idée
essentielle consiste dans la mise en place au sein des états d'une comptabilité prenant modèle
sur celle de l'entreprise. La France par exemple, pratique une comptabilité très proche de
l'entreprise depuis la mise en place de la LOLF. Autrement dit, se généralise progressivement à
travers le monde, une conception commune de la gestion publique.

II- Le poids des structures régionales internationales sur les transformations des systèmes
financiers publics nationaux.

La politique financière publique des états est nécessairement limitée lorsque sont mises en
place des zones d'intégration économique et plus encore des zones d'intégration monétaire
comme par exemple l’Union européenne ou encore l'Union économique et monétaire des pays
de l'Afrique de l'ouest (UEMOA).

La question qui se pose est de connaître le degré d'autonomie dont dispose les politiques en
matière financière.

A- Les normes de l’Union européenne.

1- Une politique financière encadrée par le droit de l’Union économique et monétaire.

Critères de convergence et le pacte de stabilité.

52
 a- Les critères de convergence.
L'autonomie des états est réduite en matière financière par l'obligation de respecter des
critères de convergence. Ces critères ont été initialement posés par le traité de Maastricht du 7
février 1992. Ils ont été ensuite repris dans le traité instituant la communauté européenne, à
l'article 104.

Selon cet article 104, « les états membres évitent les déficit excessifs ». De plus « la commission
surveille l'évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette publique dans les états
membres ». Elle examine si la discipline budgétaire a été respectée et cela sur la base de deux
critères.

Les deux critères sont :

 La limitation des déficits publics. Le rapport entre le déficit public et le Produit intérieur
brut ne doit pas dépasser 3%. On entend par déficit public, les résultats cumulés de l'état, des
collectivités locales et des organismes de sécurité sociale. Il ne s'agit pas du seul déficit de
l'état.
Ce critère fut inséré dans l'article 1 du protocole annexé au traité européen. La limitation de la
dette publique. Le rapport entre la dette publique et le PIB ne doit pas dépasser de 60% le PIB.
La dette publique consiste dans l'addition de la dette de l'état, plus celle des collectivités
territoriales et de la sécurité sociale.
Le PIB actuel est de l'ordre de 1900 milliards d'euros.

b- Le pacte de stabilité et de
croissance.
Les politiques économiques au sein de la zone euro doivent être cohérentes, coordonnées et les
politiques budgétaires qui sont menées par les différents pays doivent concourir à une
consolidation, à un renforcement de la situation des finances publiques de chacun des états. Cela
doit permettre à la banque centrale européenne (BCE) de maintenir des conditions favorables
à la vie économique et financière de la zone euro.
Par exemple, On veut éviter que l'augmentation des déficits publics d'un état provoque des
problèmes dans les autres états. Cette coordination s'inscrit dans le cadre de ce qu'on appelle
« le pacte de stabilité et de croissance ».
C'est un dispositif qui a renforcé les critères de convergence et la discipline budgétaire. Le pacte
à pour objectif de faire en sorte que les états se rapprochent de l'équilibre budgétaire, voir
même dégage un surplus budgétaire. C'est une résolution du conseil de l'Europe qui a institué ce
pacte : résolution d'Amsterdam du 17 juin 1997.
Ce pacte fut précisé par 2 règlements du 7 juillet 1997.

Concernant les modalités de ce pacte : On a décidé l'obligation pour les états de produire chaque
année un plan à moyen terme (3 ans) de leurs objectifs concernant leur solde budgétaire. Ces
soldes doivent être proches de l'équilibre (0% du PIB) voit même excédentaires.

Le pacte comporte plusieurs volets.

Tout d'abord, un volet sur la surveillance des politiques économique, ce volet prévoit que
les états doivent produire, présenter chaque année une programmation budgétaire à moyen
terme. Ces programmes doivent afficher un objectif qui est celui d'un solde budgétaire équilibré
ou excédentaire.

Le Conseil des ministres européens peut émettre des recommandations lors de l'examen de ces
programmes, voir même lors du suivi de l'exécution de ceux ci. Par ailleurs des amendes
peuvent être décidées en cas de déficit excessif (une marge d'appréciation est prévue en cas de

53
circonstances exceptionnelles),si l'état persiste dans son inaction vis à vis de ses déficits

L'exécution de ce plan suppose non seulement que l'état mais aussi les collectivités locales et les
organismes de sécurité sociale parviennent à maitriser leurs dépenses, à réduire leur déficit et
par conséquent à réduire leur endettement.

2- Les points forts de la logique financière européenne.

a- La globalisation des finances publiques.

La globalisation des finances publiques : Les finances publiques sont conçues de manière
globales (on prend en compte l'ensemble des finances de l'état, des collectivités locales et de la
sécurité sociale).

b-Le souci de la qualité de la gestion financière publique.

Un principe de bonne gestion financière publique est évoqué à l'article 274 du TUE. L'objectif
de finances publiques bien gérées est central.

c- La transparence budgétaire.
Une obligation de transparence figure dans les textes communautaires.

B- Les structures régionales en Afrique.

Il existe plusieurs structures régionales en Afrique mais la plus élaborée et aussi la plus proche
(dans sa structure) de l’Union Européenne est l'UEMOA (union économique et monétaire de
l'ouest africain). Crée par un traité du 10 janvier 1994. En font partie, le Bénin, le Burkina-Faso,
la Cô te d'Ivoire, Le Sénégal, le Niger, le Togo, le Mali et la Guinée Bissau. Tous ces états ont crée
une communauté sur le modèle de l'UE. Cette institution insiste sur la nécessité d'harmoniser et
de faire converger les politiques budgétaire est fiscales des états qui la composent. Ces états
doivent parvenir à une réduction de leur déficit public, ils doivent parvenir à une réduction de la
dette publique, il est également prévu une réduction de la masse salariale de ces états et une
augmentation du taux de pression fiscale.

Chapitre 2 : Le management de l’Entreprise de l’Entreprise, un modèle pour la nouvelle gestion

publique.

Section 1 : Le modèle du gouvernement de l’entreprise.

I- La théorie de l’agence et la conception contractualiste de l’entreprise.

Le modèle utilisé est le modèle anglo-saxon de l'Entreprise. Selon la conception Anglo-saxonne

de la gouvernance de l'Entreprise. L'Entreprise est considérée comme un lieu où s'établissent
des rapports contractuels. Dans cette conception, le contrat est la base du fonctionnement de
l'Entreprise. Tout ce passe comme si le décideur (patron) et le gestionnaire (employé)
s'engagent l'un envers l'autre. On désigne le gestionnaire (employé) par le qualificatif d'agent.
Dans ce contexte, l'agent est mandaté pour réaliser un objectif, un résultat et dispose d'une
délégation de pouvoir de la part du décideur pour réaliser cet objectif.
Par conséquent l'agent est relativement autonome. Il est responsabilisé. L'agent sera jugé sur
ses résultats. En fonction de cela il sera soit sanctionné, soit gratifié. L'agent fait l'objet d'un
contrô le d'une évaluation de ses performances. Il doit produire un rapport de performance. Le
décideur de son coté, à pour préoccupation de s'assurer qu'une fois le contrat signé entre lui et
l'agent, l'agent respecte bien ses engagements. On parle de risque de hasard ou encore d'aléa
moral. Le décideur essaye de se prémunir de cet aléa moral par un dispositif de contrô le, de

54
surveillance mais aussi d'incitation du gestionnaire.

II- L’adaptation de la gestion privée à la gestion publique.

L'utilisation au sein du secteur public du modèle de l'agent atténue voir même supprime les
différences entre gestion publique et gestion privée. Dans ce cadre la gestion publique en
adoptant le modèle de l'entreprise est conduite à établir un rapport client fournisseur entre les
citoyens et l'état.

Cette logique entraine des transformations fondamentales au sein des administrations, ainsi
que dans les rapports qu'entretiennent les administrations et leurs administrés. Les citoyens ou
les usagers en viennent à se considérer comme des clients. C'est par exemple le cas aux USA.
Cette évolution se poursuit maintenant dans de nombreux pays. Du coté des administrations, les
gestionnaires sont de plus en plus responsabilisés et autonomes pour réaliser les objectifs qui
leur sont fixés. Ce modèle fut mis en place depuis de nombreuses années dans des pays comme
l'Australie, la Nouvelle Zélande, le RU, les Pays-Bas, le Canada, l'Espagne, l'Italie et la France.

Section 2 : L’adaptation du modèle de l’entreprise à l’Etat.

I- Le pilotage de la gestion.

Il s'effectue sur la base de ce que l'on appelle une « chaine de responsabilités ». La

responsabilité dont il s'agit est une responsabilité gestionnaire.

A)La responsabilité des gestionnaires :

Elle se fonde sur plusieurs dispositifs :

La fongibilité des crédits : des crédits sont attribués aux gestionnaires publics. Ces crédits sont
utilisables par les gestionnaires pour atteindre les résultats, les objectifs qui leur ont été fixés.
Ils sont classés d'une certaines manière à leur niveau dans la position d'un chef d'Entreprise. On
dit que les crédits qui leur sont accordés sont fongibles car les gestionnaires ont la possibilité de
décider par exemple que des crédits qui ont été désignés au départ comme destinés à financer
des investissements peuvent être utiliser à d'autre frein par exemple pour financer des
dépenses de fonctionnement.

Ce qui est important, ce n'est plus la différence entre crédit d'investissement et crédit de
fonctionnement. Si on veut transformer les crédits en fonctionnement on pourra le faire, ou vice
versa.
Autrement dit, on peut changer la destination des crédits.

Par contre il est interdit d'utiliser des crédits d'investissement ou de fonctionnement pour
augmenter le montant des rémunérations des personnels. Cependant on peut utiliser des crédits
de personnels pour financer soit des dépenses d'investissement, soit d'autres dépenses de
fonctionnement.

La fongibilité est asymétrique.

Cette possibilité d'utiliser l'eau par les gestionnaires leur confère une grande autonomie mais en
contrepartie ils doivent rendre des comptes.

B)Les responsables de programmes :

55
Un responsable d'un ou plusieurs programme est désigné au sein de chaque ministère. Ce sont
des hauts fonctionnaires. Ils sont au nombre de 80 pour 170 programmes prévus pour 2009.
Ces responsables de programmes produisent chaque année un projet annuel de performance.
Ce PAP est présente au parlement. Les responsables de programmes s'engagent sur des
objectifs à atteindre. Ils ont la possibilité d'utiliser librement les crédits mis à leur disposition
mais ils doivent ensuite rendre des comptes et seront jugés sur leur résultats.

C)Les responsables de budget opérationnel de programmes et unité opérationnelles de

programmes :

Le responsable d'un programme va diviser son programme en ce que l'on appelle des budgets
opérationnels de programmes. Il va désigner un responsable pour chaque budget opérationnel
de programme ( BOP ). Un responsable de BOP peut être responsable de plusieurs BOP. Il existe
2300 BOP et 1200 responsables de BOP. Le responsable d'un BOP gère librement les crédits mis
à sa disposition. Ce responsable de BOP s'engage auprès du responsable à atteindre des
objectifs. Ces objectifs sont négociés entre le responsable de programme et le responsable du
BOP. Cette négociation se déroule dans le cadre de ce que l'on appelle, le dialogue de gestion. Le
responsable du BOP a lui même la possibilité de diviser son BOP en plusieurs unités
opérationnelles de programme. Et là encore il désignera un responsable pour chaque « unité
opérationnelles de responsabilité ». Là encore des objectifs entre le responsable du POP et les
responsables des UOP.

Cette chaine de responsabilité qui va du responsable du programme au responsable du UOP a

été mise en place dans le cade de la mise en œuvre de la LOLF.

D- Le bilan des budgets opérationnels de programme (BOP).

En Janvier Février on effectue un bilan des BOP. On analyse les résultats obtenus et les écarts
entre ces résultats et les objectifs. On réfléchis sur l'efficacité de la gestion ainsi que sur la
pertinence des objectifs fixés. On identifie également les bonnes pratiques, c'est à dire les
actions qui se sont montrées les plus efficaces.

La structure du budget est simple ( revoir les missions, programmes, les actions ). A chaque
niveau on place un responsable.

E) La mise en cohérence du processus de gestion des finances de l'état :

1) Le dialogue de gestion :

C'est une procédure, un dispositif déjà utilisé par les entreprises. Avec la mise en place d'une
chaine de responsabilité au sein de l'état, le dialogue, la concertation se substitue le système
hiérarchique habituel. Les décisions se prennent à travers ou à l'issue d'une discussion entre le
responsable de programme et le responsable de BOP puis entre le responsable de BOP et le
responsable de UOP.

« Le programme est divisé en BOP, le BOP est divisé en UOP ».

Avec le dialogue de gestion les responsables à tout les niveaux s'entendent sur la manière
d'atteindre les objectifs, sur les moyens disponibles pour les atteindre. Le dialogue de gestion
consiste à décider conjointement des objectifs à atteindre et des indicateurs de résultats qui
permettront de déterminer, d'être informer sur la réalisation de ces objectifs.

Ce système ne marcherait pas sans un organe de cohérence. Il y a tellement de programmes, de

56
BOP et de UOP. Il faut un organe de cohérence.

2)La surveillance de la cohérence par le préfet :

Cette déconcentration et cette responsabilisation de la gestion nécessite que soit mis en

cohérence les multiples actions ministérielles au niveau des territoires. C'est le préfet qui va
s'assurer de cette cohérence. Le préfet donne d'abord un avis préalable sur les BOP, il donne cet
avis au responsable du programme. Le préfet s'assure de la cohérence du BOP avec les autres
actions territoriales. Le préfet veille également au respect de la démarche de performance et de
la cohérence de cette démarche avec les priorités qui ont été fixées pour le territoire
( département, région ) sur lequel il exerce son autorité.

II) L'évaluation de la performance par des indicateurs de résultat :

L'un des enjeux les plus importants de la nouvelle gestion publique consiste à faire passer l'état
de ce que l'on appelle une culture de moyens à une culture de résultat.

La culture de moyens consiste à allouer des crédits à des administrations sans se préoccuper de
fixer des objectifs.

La culture de résultats consiste à attribuer des moyens, des crédits mais en fixant des objectifs à
atteindre et en mesurant ensuite si ces objectifs ont bien été atteints. Cette mesure se fait à
l'aide des indicateurs de résultat.

Selon cette nouvelle logique, à chaque programme sont associés des objectifs et des indicateurs
de performance ( résultat ). Ces objectifs et ces indicateurs figurent dans un document annexé
au projet de loi de finance et remis au parlementaires. Ce document s'appelle un projet annuel
de performance.

A)L'engagement sur des objectifs et des indicateurs :

La stratégie d'un programme est définie, décidée par le responsable du programme en accord
avec son ministre. Cette procédure conduit à sélectionner un nombre limité d'objectifs. A cet
objectif sont associés un ou plusieurs indicateurs de résultat. A chaque indicateur est associé
une cible à atteindre dans un délai déterminé.

Par exemple en ce qui concerne la mission sécurité. Elle a 2 programmes ( police nationale et
gendarmerie ).

Le programme gendarmerie possède un certains nombre d'actions dont l'action sécurité

routière. L'un des objectifs de l'action sécurité routière est de réduire le nombre de blessés et de
tués sur les routes. La cible qui a été fixée à l'horizon 2009 est de limiter à 27 834 le nombre de
blessés. Ce chiffre est l'indicateur de résultat. La valeur prévue de cet indicateur pour 2008 est
de 29 611.

Un comité interministériel d'audit des programme contrô le la pertinence, la fiabilité des

indicateurs. Ces audits sont réalisés par des fonctionnaires qui appartiennent à des corps
d'inspection et de contrô le. Il s'agit par exemple d'inspecteurs des finances.

B) Le contrôle de la performance par le parlement :

Le responsable de programme s'engage sur les objectifs et sur les indicateurs qui figurent dans
le cadre du projet annuel de performance ( PAP ) de son programme. Il est responsable de ce

57
programme, par conséquent, il doit rendre compte au parlement des résultats qu'il a obtenu. Il
le fait en produisant un rapport annuel de performance ( RAP ). Le responsable de programme
rend des comptes après la réalisation du programme ( à la fin de l'exercice budgétaire ). Le RAP
est joint en annexe de la loi de règlement.

Selon ce nouveau dispositifs, les parlementaires ne se limitent plus comme autre fois à débattre
des crédits car ils ont également à discuter des objectifs, des indicateurs.

Cette logique d'entreprise nécessite des outils de gestions adaptés de l'entreprise. L'un de ces
outils est essentiel, il s'agit de la comptabilité.

III) Une comptabilité de l'état très proche de celles des entreprises :

Depuis 2006, la comptabilité de l'état a été complètement réformé. Elle est conçue maintenant
sur le modèle de celle de l'entreprise. On appelle ce type de comptabilité, une comptabilité
d'exercice. Il s'agit d'un système comptable qui consiste à décrire , à retracer, non seulement les
flux ( les entrées et les sorties d'argent ), mais également la valeur du patrimoine de l'état. C'est
à dire ce qu'il possède mais également ce qu'il doit. Aujourd'hui l'état comme les entreprises
présente en fin d'exercice ( en fin d'année civile ) un bilan et un compte de résultat.

2nde sous partie : Les nouveaux enjeux de la gestion publique :

L'enjeu majeur de la gestion publique consiste dans la maitrise de son endettement et

également la maitrise du déficit budgétaire. Actuellement, le déficit budgétaire de l'état
représente plus de 20% de l'ensemble du budget. Cela veut dire que l'état vit environ 25% au
dessus de ses moyens. Par conséquent il est obligé en permanence d'emprunter de l'argent.

C'est au cours des années 1980 que l'on a particulièrement pris conscience qu'il fallait trouver
les moyens de maitriser les dépenses pour retrouver l'équilibre budgétaire. Jusqu'à cette date,
on réfléchissait surtout essentiellement à la fiscalité, à l'impô t.

Chapitre 1 : L'équilibre des finances publiques :

Le pouvoir financier, c'est le pouvoir de prévoir les dépenses et les recettes pour une période de
temps limitée. Cette période est l'année civile. Cette prévision se fait dans le cadre de ce qu'on
appelle un budget.

Section 1 : Les notions budgétaires de base :

I)Les notions de budget et de loi de finance pour l'état :

A)Définition :

1)La notion de budget :

Le budget est un acte de bonne gestion par ce qu'il consiste à prévoir des dépenses et des
recettes. Il s'agit d'un document utilisé dans le cadre d'une gestion active des fonds publiques.

58
Le budget n'est pas seulement un acte de gestion. C'est également un acte politique. En effet le
budget est un acte démocratique, il est élaboré, conçu et n'est adopté, voté que par les décideurs
et des élus politique ( gouvernement + parlement ).

D'autre part le budget est la traduction financière de certain choix de société. Le budget de l'état
est adopté par le parlement et constitue un acte législatif : une loi. C'est la raison pour laquelle
on parle de loi de finance.

Par conséquent, la liberté des gestionnaires est des décideurs politiques est encadrée par le
droit, c'est la raison pour laquelle le budget est à la fois un acte juridique, politique, économique
et de gestion.

Le budget est également à la fois un acte de prévision et un acte d'autorisation.

Un acte de prévision :

C'est un acte de prévision des dépenses et des recettes pour l'année civile à venir. Il doit être
adopté par une assemblées délibérante, représentative des citoyens et démocratiquement élue,
( c'est le parlement pour l'état ), c'est le conseil de la collectivité pour les collectivité
territoriales.

Un acte d'autorisation :

En adoptant le budget, l'assemblée délibérante, autorise la réalisation des opérations qui y

figurent. Autrement dit, elle autorise, l'exécution des dépenses et le recouvrement des recettes
par l'exécutif de l'institution. C'est à dire pour l'état, par le gouvernement, par les ministres.
Autrement dit, le budget exprime le partage des compétences entre l'organe délibérant et
l'organe exécutif. Cette autorisation doit être préalable. Elle doit en principe précéder les
opérations d'exécution. Cette règle constitue une nécessité juridique. On dit que le budget est un
acte-condition. La sanction de cette règle consiste que si le budget n'est pas voté ( adopté ) en
temps voulu, dans l'impossibilité » pour l'exécutif d'assurer l'engagement des dépenses pour le
recouvrement des recettes.

2) La distinction budget/Loi de finance :

Cette distinction concerne l'état. On distingue d'une part, la loi de finance et d'autre part le
budget depuis une ordonnance du 2 janvier 1959. Ces 2 notions ont été reprises dans la loi
organique relative aux lois de finances du 1er aoû t 2001 ( LOLF ) .

Selon l'article 1er de la LOLF : Les lois de finances déterminent pour un exercice la nature, le
montant et l'affectation des ressources et des charges de l'état.

Selon l'article 6 de la LOLF : Les ressources et les charges budgétaires de l'état sont retracées
dans le budget...le budget décrit pour une année l'ensemble des recettes et des dépenses
budgétaire de l'état.

Les lois de finances contiennent des dispositions qui sont présentées comme pour toute loi sous
la forme d'articles. Il s'agit par exemple de dispositions fiscales, ou encore de dispositions qui
peuvent concerner les finances des collectivités territoriales.

Le budget est un document comptable, chiffré, des dispositions prisent dans le cadre de la loi de
finance.

59
Les lois de finances : acte législatif.
Le Budget : document comptable.

Dans le langage courant, on ne distingue pas forcement.

B) Les 3 catégories de loi de finances :

La loi de finance initiale : LFI. Il s'agit de la 1ère loi de finance de l'année. Elle doit être adoptée
par le parlement d'ici le 31 décembre pour l'année suivante.

Par exemple, la loi de finance pour 2009 doit être votée pour le 31 décembre 2008.

Les lois de finances rectificatives : LFR. On les appelle aussi « collectifs budgétaire ». Ce sont des
lois de finances qui modifient en cours d'année, lorsque cela est nécessaire des dispositions, des
choix qui avaient été prévu par la loi de finance initiale. Dans le courant de l'année 2008, 2 lois
de finances rectificatives ont été prévues. L'une d'entre elle concerne des mesures pour
répondre à la crise financière actuelle ( celle ci n'est pas encore adoptée ). Il est également
question qu'un projet de loi de finances rectificatives pour 2009 soit discuté par le parlement en
début d'année prochaine pour adapter le budget 2009 aux nécessités liés à la crise. Il peut y
avoir aucune LFR ou plusieurs dans une même année.

La loi de règlement : Les LFI et LFR prévoient des recettes et des dépenses. Mais la loi de
règlement n'est pas un acte de prévision. Elle ne prévoit pas les recette ou les dépenses. Elle
constate les résultats de l'exercice de l'année civile écoulée. C'est également un texte voté par le
parlement. En découle les réalisations effectives et les résultats effectifs de l'année.

II) Les budgets des collectivités locales :

Il n'y a pas de notion de loi de finance pour les collectivités territoriales car les elles ne sont pas
législateurs ( Article 34 C° ). On parle seulement de budget pour les collectivités territoriales.
Ces collectivités produisent 3 catégories de budgets :

Le budget prévisible : 1er budget de l'année. Il correspond à la LFI pour l'état.

Le budget supplémentaire et les Décisions modificatives : budgets adoptés en cours d'année

pour modifier les choix du budget prévisible. Ils correspondent aux LFR pour l'état.

Le compte administratif : Il décrit les opérations réellement effectuées. Il correspond à la loi de

règlement pour l'état.

III) Définition et évolution quantitative des dépenses publiques :

A)Définition :

1) La notion de dépense publique :

Par dépense publique on veut dire les dépenses des charges de l'état + celle des collectivités
locales, plus celle des organisme de sécurité sociale. Les dépenses publique ne se limitent pas
aux dépenses de l'état.

Il s'agit là d'une qualification introduite par l'UE.

60
 2) Les notions de dépenses d'investissement et de dépenses de
fonctionnement :

Les dépenses d'investissement : On les appelle aussi les dépenses d'équipement ou encore
dépenses en capital ». Il s'agit de dépenses qui concernent les bâ timents publics ( FAC, etc... ).

Les dépenses de fonctionnement : Dépenses courantes. Elles permettent de faire fonctionner les
équipements ou les employés qui utilisent le dit équipement ou encore les intérêts des
emprunts.

Toute réalisation d'un équipement entraine des dépenses de fonctionnement. Un équipement

engendre une reconduction de dépenses de fonctionnement chaque année pendant toute la
durée de cet équipement. Cela provoque ce que l'on appelle, une inertie du budget.

Une nouvelle notion est apparu depuis quelques années. Il s'agit de la notion de « dépense
d'avenir ». Ces dépenses concernent tout aussi bien, l'investissement que le fonctionnement. Par
exemple, les dépenses de recherche ou les dépenses de formation ou d'éducation sont
considérées comme des dépenses d'avenir et par conséquent comme des investissement pour
l'avenir, même s'il s'agit de dépense de fonctionnement comme par exemple les salaires des
chercheurs.;

Les notions de dépenses d'investissement et de dépense de fonctionnement sont remise en

question par la pratique nouvelle issue de la LOLF, qui est celle de la fongibilité des crédits, c'est
à dire la possibilité pour le gestionnaire, pour le responsable d'un programme. On a la
possibilité d'utiliser des crédits de fonctionnement pour financer les crédits d'investissement.

RAPPEL : Cette fongibilité est asymétrique ( cf ci avant ).

3)La notion de dépense au transfert :

l'état et les collectivités territoriales redistribue une partie de leur ressources budgétaire à
d'autres collectivités afin que ces collectivité réalise certaines dépenses. Ces dépenses
apparaissent en dépenses dans le budget de l'état et en recettes dans le budget de la
collectivité : dépenses de transferts. Ce sont souvent des dépenses sociales ou liée au
développement économique.

Le RMI fait l'objet d'un transfert du budget de l'état vers les budget des départements. Ce sont
les départements qui sont chargés de redistribuer le RMI.

4) Les dépenses définitives et les dépenses temporaires :

Les dépenses définitives : Ce sont la quasi totalité des dépenses ( par exemple les salaires ).
Les dépenses temporaires sont des prêts ou des avances consenties par les collectivités
publique. On les qualifie de temporaire celles qui bénéficieront d'une aide de l'état.

5) Les dépenses fonctionnelles et dépenses par nature :

Les dépenses fonctionnelles : Organiser les dépenses de manière fonctionnelle signifie qu'on les
rassembles par objectifs, par programmes qu'on peut aussi appeler des fonctions. Il existe par
exemple des fonctions cultures, sécurité, défenses, logement.

Les dépenses par nature : Les dépenses peuvent être classés par nature de la charge. Les
salaires, les intérêts sur emprunts, les frais de déplacement, les loyers.

61
Dans ce cas là , on aligne les postes de défenses par nature sans les rattacher à tel ou tel objectif.

On peut combiner une présentation des dépenses par fonction et par nature. Cela signifie qu'ç
l'intérieur de chaque fonction, on va retrouve les dépenses par nature qui concerne cette
fonction et uniquement celle ci.

B) L'évolution chiffrée :

Document sur le budget 2008 en « Flyers ».

Les dépenses de l'état : 300 milliards d'euros.

Les dépenses des collectivités locales : 180 milliards d'euros.
Les dépenses de la sécurité sociale : 450 milliard d'euros minimum.

Les principales dépenses de l'état sont :

La mission enseignement scolaire : 60 milliard d'euros.

La mission recherche et enseignement supérieur : 24 milliards.
La mission défense : 48 milliards d'euros.
La mission sécurité : 16 millions d'euros.
La mission culture : 2,9 milliards d'euros.
La mission justice 8 milliards d'euros

Les intérêts de la dette de l'état : 45/50 milliards d'euros.

Il faut observer que les dépenses de l'état sont essentiellement des dépenses de
fonctionnement. Ce sont les collectivités publiques qui effectuent la plupart des travaux sur les
routes. Les collectivités locales réalise 73% des équipements civil ( hors défense ). En 1980,
avant les collectivités locales ne réalisé que 10% des dépenses.

Section 2 : Les notions d'équilibre budgétaires :

Il n'y a pas de règles juridiques qui impose à l'état de présenter son budget en équilibre. L'état
doit seulement tenir compte d'un équilibre économique et financier général. Les collectivités
locales ont une obligation d'équilibre du budget. Il existe un débat ancien entre économistes sur
le sujet de l'équilibre budgétaire. Les uns estimant que cet équilibre des dépenses et des
recettes est indispensable. Les autres estimant que l'essentiel était l'équilibre général de
l'économie.

I- Les conceptions théoriques.

A- La conception libérale classique.

Pour les économistes libéraux classique, l'équilibre des dépenses et des recettes est
indispensable car il constitue une garantie pour la neutralité de l'état par rapport au marché
économique. L'équilibre entendu dans ce sens est un équilibre strict. Il ne peut y avoir ni déficit,
ni excédent.

Pas de déficit : les déficits sont interdits car leur financement oblige soit de recourir à l'emprunt
et par conséquent d'alourdir les dépenses des futurs budgets avec les intérêts a payer
notamment, soit à recourir à une augmentation des impô ts, et l'on diminue alors le pouvoir
d'achat ou la capacité d'investissement des contribuables.

62
Pas d'excédent : S'il y a excédent, cela signifie que l'on a prélevé plus d'impô ts que nécessaire.
D'autre part, présenter le budget en excédent c'est prendre le risque d'engager des dépenses
qu'il faudra reconduire ( que l'on risque de ne pas pouvoir supprimer dans l'avenir )

B) La conception keynésienne :

Selon Keynes, l'équilibre qu'il faut réaliser c'est avant tout l'équilibre général de l'économie.
Pour les keynésiens, le budget peut parfaitement être déficitaire ou excédentaire ou strictement
équilibré. L'essentiel c'est qu'il permette de réaliser l'équilibre entre la consommation et la
production, autrement dit le solde budgétaire est considéré comme un instrument, comme un
moyen d'intervention pour relancer l'économie, par une augmentation des dépenses publiques.

II- Les conceptions techniques.

A)Les notions de solde budgétaire :

Le solde c'est la différence entre les dépenses et les recettes. Le solde budgétaire des lois de
finances est appelé : le solde prévisionnel.

Lorsque le budget a été exécuté on parle alors de solde d'exécution.

B) La notion de besoin de financement :

Le besoin de financement est une notion plus large que celle de déficit. Il faut ajouté au déficit le
remboursement des emprunts des années précédentes (l'amortissement de la dette). Il faut
couvrir le déficit mais il faut également rembourser chaque année le capital emprunté. Le
besoin de financement tel qu'il figure dans le projet de loi de finance pour 2009 est de 165,3
milliards d'euros dont 52 milliards de déficit budgétaire.

III- Les notions de l’équilibre juridique.

La notion d’équilibre, d’un point de vue juridique, est différente selon que l’on considère l’Etat
ou les collectivités territoriales.

er
En ce qui concerne l’Etat, la notion d’équilibre figure à l’article 1 de la LOLF. Il ne s’agit pas
d’un équilibre comptable, mais d’un équilibre au sens keynésien du terme. Ce qui est pris en
compte est l’équilibre général économique et financier. Par conséquent, les déséquilibres
comptables entre les dépenses et les recettes sont possibles. Par exemple, un déficit est possible.
Il n’existe donc pas de règles juridiques imposant un équilibre comptable au budget de
l’Etat. C’est le Parlement qui définit l’équilibre (qui va définir quelle est la différence entre les
dépenses et les recettes).

Les collectivités locales ont l’obligation de voter leur budget en équilibre comptable.

Chapitre 2 : La transparence des finances publiques.

Section 1 : Un budget lisible, un budget clair.

Jusqu’en 2005, la présentation du budget de l’Etat était très compliquée. Les crédits qui y
figuraient étaient dispersés au sein des ministères sous la forme de 850 comptes que l’on
appelait des chapitres.

Depuis 2006 (LOLF), les crédits sont répartis à travers un nombre d’objectifs limités que l’on
appelle des missions, des programmes et des actions.

63
 A- Les missions.

Les missions sont des grands objectifs qui représentent les politiques publiques qu’entend
mener l’Etat (culture, sécurité, etc.). Ces missions peuvent relever d’un ou plusieurs
ministères.

Elles sont composées de programmes.

B- Les programmes.

Les programmes sont ministériels. Il s'agit d’objectifs devant permettre de réaliser l’objectif
essentiel qui est la mission.

Le programme constitue la clé de la réforme budgétaire car il pose en principe une

budgétisation des crédits par objectifs. Cela signifie que les décideurs publics qu’ils soient
gestionnaires ou qu’ils appartiennent à la classe politique, sont conduits à raisonner en termes
d’objectifs et pas seulement comme autrefois seulement en termes de moyens.

Par exemple, lors de la discussion budgétaire les parlementaires sont obligés de raisonner en
termes d’objectifs, de fixer des objectifs, c'est-à -dire de raisonner à travers une culture de la
stratégie. A l’ancien budget de moyens succède ce que l’on appelle un budget de résultats.

Ces programmes sont ensuite divisés en sous-objectifs appelés les actions, également
susceptibles d’être divisées en sous-actions.

Section 2 : Les structures de pilotage du budget clairement identifiables.

I- La Direction du budget.

Elle joue un rô le essentiel dans la préparation des lois de finances. Elle est chargée de proposer
au ministre du budget les grands choix en matière de recettes et de dépenses. Une fois qu’ont
été fixées les priorités gouvernementales, elle les traduits en moyens budgétaires. Elle suit
également l’exécution du budget et elle peut proposer des moyens pour améliorer la réalisation
des objectifs qui ont été fixés.

er
Par ailleurs, la Direction du budget assure depuis le 1 janvier 2006 le pilotage de la mise en
œuvre de la LOLF. Elle a également en charge l’élaboration d’une programmation pluriannuelle
des dépenses de l’Etat. Au total, la Direction du budget doit remplir sept missions.

 Proposer une stratégie globale des finances publiques sur le long terme.

 Elaborer une programmation pour mettre en œuvre cette stratégie sur le long terme.

 Veiller à ce que la budgétisation annuelle soit cohérente avec la programmation.

 S’assurer que la gestion publique réponde à une logique de performance.

 Participer à l’élaboration du budget communautaire et à son cadrage pluriannuel.

 Définir les outils budgétaires à utiliser.

 Assurer la tutelle stratégique des organismes publics.

II- La Direction générale de la modernisation de l’Etat.

Une administration avait été créée en mars 2002 pour mettre en place la LOLF. Cette
administration s’appelait la Direction de la réforme budgétaire. Il avait été décidé que cette

64
 er
Direction disparaitrait lors de la mise en place de la LOLF (1 janvier 2006). Par conséquent, la
er
Direction de la réforme budgétaire a été supprimée au 1 janvier 2006 et lui a succédé une
autre administration, appelée la Direction générale de la modernisation de l’Etat (DGRE). La
DGRE a pour fonction de mettre en application les grandes orientations concernant la
modernisation de l’Etat au service des usagers. Parmi ses fonctions, on peut retenir qu’elle doit
faire en sorte de rendre compréhensible l’action de l’Etat, elle doit simplifier les procédures
administratives, développer l’administration électronique et participer à la dématérialisation
des démarches administratives.

III- Le comité interministériel d’audit des programmes (CIAP).

Il s'agit d’une institution composée de hauts fonctionnaires appartenant aux grands corps de
contrô le de l’Etat. Elle est présidée par un inspecteur général des finances. Sa fonction est de
garantir la qualité des projets de programme, autrement dit de garantir la pertinence des
objectifs et des indicateurs de résultat qui leurs sont associés et qui seront intégrés dans le
projet de loi de finance.

Section 3 : Des principes budgétaires garant de la transparence.

Dans tout régime démocratique, la recherche de la transparence financière est un objectif

central. Cette recherche est dominée par la mise en avant d’un principe qui est celui de la clarté
des documents budgétaires, et cela pour que les décisions prises par les parlementaires ne
soient pas faussées par un manque d’information ou par des informations inexactes. Par
ailleurs, la transparence est également recherchée pour pouvoir suivre l’exécution du budget et
pour être en mesure de juger de la régularité et de la sincérité des comptes publics.

Cela a nécessité la mise en place de nombreux principes depuis le début du XIXème siècle.

I- Le principe de spécialité budgétaire.

Né sous la Restauration.

Ce principe signifie que l’on détaille les crédits, qu’on spécialise les crédits par catégories de
dépenses. Actuellement, les crédits sont ouverts par missions et par programmes, et l’ont dit
que l’unité de spécialité est le programme. Les crédits sont spécialisés par programme.

II- Le principe de l’universalité budgétaire.

Ce principe comporte deux règles :

 La règle de non-affectation : elle consiste à imputer l’ensemble des recettes sur l’ensemble
des dépenses. Autrement dit, il n’est pas autorisé d’affecter une recette particulière à une
dépense particulière. Cette règle est souvent transgressée car certains crédits sont affectés à
certaines dépenses. C’est par exemple le cas des budgets annexes.

 La règle de non-compensation : elle est aussi parfois qualifiée de règle du produit brut. Elle
consiste à interdire la compensation d’une dépense par une recette. Les recettes et les dépenses
doivent figurer pour l’intégralité de leur montant au budget, elles ne peuvent être compensées.

Ainsi, dans le cas où un contribuable est un fournisseur de l’Etat, d’un cô té ce contribuable est
redevable de ses impô ts envers l’Etat, d’un autre cô té l’Etat lui doit le prix de la prestation qui
lui a été rendu par ce contribuable. Pour simplifier les choses pour nos cerveaux de larves
atrophiées, il est possible de faire la différence entre les sommes dues d’un cô té par le

65
contribuable, d’un autre cô té par l’Etat, et celui qui resterait redevable verserait la différence. En
fait, cette possibilité est interdite, on ne peut compenser. Il faut que d’un cô té le contribuable
règle sa dette, et que de l’autre cô té l’Etat règle la sienne au contribuable.

III- Le principe de sincérité budgétaire.

Ce principe a été introduit par la LOLF. Selon ce principe, les lois de finance doivent présenter
de façon « sincère » les ressources et les charges de l’Etat. Les ressources ne doivent alors pas
être surestimées et les dépenses ne doivent pas être sous-estimées.

Ce principe de sincérité s’applique également aux comptes de l’Etat. La comptabilité de l’Etat

doit donner ce que l’on appelle une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière.

Ce principe est donc à la fois budgétaire et comptable. La Cour des comptes a pour fonction de
certifier la sincérité des comptes de l’Etat.

IV- Le principe d’unité budgétaire.

A- Définition.

Selon la règle de l’unité budgétaire, l’ensemble des dépenses et des recettes doit être présenté
dans un seul document. Cela a pour objectif de permettre aux élus d’avoir une vue globale
exhaustive des prévisions budgétaires. Cette règle pose deux problèmes.

1) Le document budgétaire lui-même.

Le budget de l’Etat est présenté en trois parties :

- Budget général.

- Budgets annexes.

- Comptes spéciaux.

Si la quasi totalité des recettes et des dépenses figurent bien au budget général, d’autres
recettes et d’autres dépenses sont cependant inscrites aux budgets annexes et aux comptes
spéciaux. Par conséquent, le budget de l’Etat n’est pas réellement unifié (notons que ces
saloperies de budgets annexes et de comptes spéciaux sont tout de même fournis, le seul
problème est en réalité qu’il n’y a pas une colonne « recettes » et une colonne « dépenses »).

2) Présentation d’ensemble de tous les comptes publics (Etat, collectivités territoriales

et organismes de sécurité sociale).

Il n’existe aucun document centralisant toutes les opérations réalisées par les collectivités
territoriales, l’Etat et les organismes de sécurité sociale. On s’efforce actuellement de trouver les
moyens de consolider les opérations financières de ces trois catégories d’acteurs.

B- Les grandes catégories du budget de l’Etat.

1)Le budget général.

Il comprend environ 95% du budget de l’Etat. Les recettes sont inscrites globalement, aucune
d’entre elles n’est affectée à une dépense particulière (non-affectation).

2) Les budgets annexes.

Ils retracent des opérations effectuées par les services de l’Etat qui n’ont pas de personnalité
morale et dont l’activité consiste à produire des biens ou des services qui donnent lieu au

66
paiement d’impô ts. Par conséquent, les budgets annexes ont été créés pour traiter à part des
opérations commerciales de l’Etat. On isole certains services publics et les dote d’un budget
propre appelé budget annexe. Ce budget figure en annexe du budget général. Il en existe
actuellement deux : le budget annexe contrôle et exploitation aériens et le budget annexe
publications officielles et informations administratives.

Ils doivent être votés en équilibre. Si un excédent est dégagé, l’excédent est reversé au budget
général. S’il y a un déficit, il sera comblé par une subvention d’équilibre du budget général.

3) Les comptes spéciaux.

Ils enregistrent les opérations que l’on a voulu individualiser en raison de leur caractère
spécifique, généralement temporaire. A la différence des budgets annexes, leur solde peut être
excédentaire ou déficitaire et ce solde est reporté d’une année sur l’autre.

Chapitre 3 : L’intégration des finances de l’Etat, des collectivités locales et des organismes de
sécurité sociale.

Se pose aujourd’hui la question d’une vision d’ensemble des finances publiques afin d’en
contrô ler l’évolution et par cela de contrô ler l’évolution du déficit public. L’Etat s’est fixé pour
ses dépenses une norme d’évolution de ses dépenses : le taux d’inflation. Il souhaiterait que
cette norme de dépenses puisse s’appliquer aux autres catégories des finances publiques et
notamment aux dépenses des collectivités locales.

Section 1 : La maitrise des dotations de l’Etat allouées aux collectivités locales.

I – Les subventions allouées par l’Etat aux collectivités locales.

On appelle cela les concours de l’Etat. Ils sont de l’ordre d’environ 75 milliards d’euros. L’Etat
accorde aux collectivités locales deux catégories de subventions. D’une part les subventions de
fonctionnement, d’autre part les subventions d’investissements.

Les dotations de fonctionnement servent à financer les dépenses courantes des collectivités
locales (dépenses…de fonctionnement !). Parmi ces subventions, la plus importante s’appelle l’a
dotation globale de fonctionnement. Elle représente environ 40 milliards d’euros. Elle est
accordée aux communes, aux départements et aux régions.

67
Les dotations d’investissement servent à financer les dépenses d’équipement (routes, etc.). Il
en existe principalement deux : la dotation globale d’équipement, versée aux communes dont
la population est inférieure à 20 000 habitants, ainsi qu’aux départements. La seconde est le
fonds de compensation de la T.V.A. Les collectivités locales sont considérées comme des
consommateurs et supportent par conséquent, comme tout consommateur final, la totalité de la
T.V.A. Elles ne peuvent pas récupérer la T.V.A. qu’elles ont payé lors d’un achat sur la T.V.A
qu’elles auraient encaissé lors d’une vente comme c’est le cas pour les entreprises.

Cela est stupide car la dotation est équivalente à environ 20% du budget des collectivités pour
l’achat d’équipement…soit le montant de la T.V.A. C’est pourquoi le fonds de compensation de la
T.V.A consiste à rembourser aux collectivités locales la T.V.A. qu’elles ont payé à leur
fournisseur lorsqu’elles ont fait l’acquisition d’un bien d’équipement. Ce remboursement ne
concerne que les dépenses d’investissement. Elle n’est pas remboursée lorsqu’elle concerne les
dépenses de fonctionnement.

II- Les dispositifs de régulation.

A- Le contrat de solidarité.

L’Etat a mis en place un dispositif qui vise à encadrer l’évolution de la plupart des dotations : le
contrat de solidarité. Il consiste à placer dans ce qu’on appelle une enveloppe (un morceau de
papier replié sur lui même afin d’accueillir un bout de papier) la plupart des dotations et à faire
évoluer le montant de cette enveloppe en fonction de l’évolution prévue des prix à la
consommation.

Le contrat de solidarité s’inscrit dans une logique d’ensemble qui a pour objectif de maitriser
les dépenses publiques.

B- La Conférence nationale des finances publiques.

Il s'agit d’une institution créée par un décret du 5 mai 2006. Elle réunit chaque année les
représentants des trois grandes composantes des finances publiques (Etat, collectivités locales
et organismes de sécurité sociale). Effectue un examen des dépenses publiques. Elle a pour
fonction de proposer les moyens de maitriser les dépenses publiques et la dette publique.
Aucun pouvoir de décision.

C- La Conférence nationale des exécutifs.

Cette institution a été créée le 4 octobre 2007. Elle a pour mission de faire participer les
collectivités territoriales à l’élaboration des normes qui les concernent ainsi qu’à la réforme de
la fiscalité locale. Il s'agit d’un lieu de concertation. Cette institution comprend les ministres
concernés par les affaires locales (ministres des finances, de l’intérieur, de l’écologie, et des
affaires européennes), ainsi que par les représentants des trois grandes associations d’élus
locaux (association des maires de France, assemblée des départements de France et association
des régions de France).

On y trouve également le président du comité des finances locales et celui du Conseil supérieur
de la fonction publique territoriale. Le président de cette Conférence est le Premier ministre.

Le Conseil d’orientation des FP

Crée auprès du PM (présidé par lui-même). Composé des ministres chargés de l’économie et des
finances, du budget, le ministre chargé de la Sécurité sociale, le ministre chargé des relations
avec les collectivités territoriales, des représentants des élus nationaux et locaux, des
représentants des organismes de Sécurité sociale. La fonction de ce Conseil est de décrire,
d’analyser la situation des fp ainsi que de formuler des propositions concernant la bonne

68
gestion des fp et de préparer les travaux de la Conférence nationale des fp. Remet chaque année
au PM après l’adoption de la LF et de la loi de financement de la Sécurité sociale et avant la
Conférence nationale des fp un rapport rendu public.

Ces directions ne concernent que les fp, pas les ressources publiques et tout particulièrement la
fiscalité et les autres prélèvements obligatoires (essentiellement les cotisations sociales).

Sont donc créés récemment des institutions entre les différents acteurs financiers publics.

Section 2 : La maitrise des finances sociales.

Elles représentent plus de 450 milliards d’euro (plus que l’Etat ou les collectivités locales).
Elles ne font qu’augmenter depuis une trentaine d’années.

I- Les contraintes liées aux évolutions de la démographie.

A- Les problèmes posés.

Ces problèmes concernent essentiellement la question de ces enfoirés de retraités.

L’allongement de la durée de la vie accroit la charge des retraites. Par ailleurs, la diminution du
nombre des actifs a des effets sur les cotisations de retraite (baisse des cotisations), ce qui
remet en question l’équilibre du régime des retraites. Des solutions sont proposées.

 Eradication des vieux.

 Chaque individu constitue sa propre retraite. Par exemple, en cotisant à ce que l’on appelle
des fonds de pension. Ce sont des organismes privés qui placent l’argent de leurs cotisants et
leurs servent une pension au moment de leur retraite. Ces fonds de pension sont assez limités,
ils dépendent en effet aux placements qu’ils ont opérés, et certains d’entre eux sont ainsi remis
en question par la crise financière actuelle.

 Augmenter les cotisations qui pèsent à la fois sur les entreprises et sur les salariés. Le poids
des prélèvements obligatoires étant déjà élevé (44% du PIB), cela pose problème en pratique.

 Constituer des réserves pour plus tard. La Suède ou le Canada ont ainsi institué un fond
national de retraite (pour pouvoir financer les retraites). Le Canada, pour financer ce fond, a
institué une surcotisation.

 La solution qui va être adoptée en France consiste à augmenter l’â ge de la retraite.

B- La progression des dépenses.

Le nombre de vieillards semi grabataires va augmenter, ce qui est une source importante
d’augmentation des dépenses.

Ceux nés juste après la seconde guerre mondiale peuvent faire valoir leur droit à la retraite
(60ans). Ce phénomène va s’ajouter au fait que la proportion des personnes â gées de plus 60
ans a déjà augmenté de plus de 4% depuis 1946 et progresse actuellement de près de 5%/an.
On estime qu’à partir de 2010, les plus de 60 ans seront plus nombreux que les moins de 20 ans.

Le coû t des prestations sociales va aller en s’accroissant pour deux raisons :

 Allongement de la durée de vie.

 Baisse, proportionnellement à autrefois, des salaires servant de base au calcul des retraites.

69
 C- L’évolution des recettes.

Elle ne sera pas plus importante car elle dépend du nombre des actifs et également de la
situation de l’emploi.

II- Les contraintes liées à la crise de l’emploi.

Le nombre de demandeurs d’emploi a des conséquences sur le niveau des dépenses sociales.
Cela concerne autant l’Etat que les organismes de sécurité sociale.

Section 3 : Quelles normes pour les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale ?

Depuis 1983, l’Etat s’est efforcé de ne pas augmenter ses dépenses dans des proportions
supérieures aux évolutions du PIB, mais cette norme de dépenses a subi de très nombreuses
exceptions.

Ce n’est que depuis 2003 que cette norme qui consiste à faire évoluer les dépenses au rythme de
l’inflation est respectée. Cependant, l’Etat souhaiterait que cette norme de dépenses soit
étendue aux autres secteurs publics, et notamment aux collectivités territoriales.

La réponse à la crise financière actuelle va nécessiter une intervention accrue de l’Etat et par
conséquent une augmentation de ses dépenses. On se pose actuellement la question de dissocier
les dépenses de l’Etat habituelles et ses dépenses exceptionnelles liées à la lutte contre la crise.

Il serait question d’isoler les dépenses liées à la crise au sein d’une nouvelle mission du budget
de l’Etat qui serait une mission spécifique dédiée à la lutte contre la crise.

Chapitre 4 : La programmation pluriannuelle des finances publiques.

Une des innovations les plus importantes de ces dernières années en matière de finances
publiques consiste dans le souci de contrô ler la gestion publique, de la piloter. Question de
gestion des finances dans le temps. Programmer dp au-delà de l’année civile. Mais également
réagir en cours d’année face aux imprévus. Les difficultés à programmer proviennent d’une part
de la rigidité des règles des fp mais surtout de l’incertitude croissante de l’environnement
économique et financier.

La question de la programmation des dépenses publiques dans le temps est centrale pour toutes
les stratégies budgétaires contemporaines. La France vient d’instituer une programmation
pluriannuelle pour les années 2009/2010/2011. Cette programmation concerne les dépenses
de l’Etat. Par ailleurs, une révision de la Constitution de juillet 2008 a institué une nouvelle
catégorie de loi qui sont les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques.
Une première loi de ce genre a été votée à l’automne dernier.

Section 1 : Les enjeux de la programmation pluriannuelle.

Elle se heurte à une règle budgétaire importante qui est le principe d’annualité budgétaire.

I- Le principe d’annualité budgétaire.

L’origine de ce principe est d’abord politique. Il tire ses origines du consentement de l’impô t.
Lorsque les premiers impô ts révolutionnaires ont été créés en 1790, il a été décidé qu’ils
seraient levés pour une année. Cela concernait par conséquent les ressources, et il a été ensuite
été étendu aux dépenses.

A- Exposé du principe.

70
 Pour l’Etat, la loi de finance initiale est établie chaque année avant le 31 décembre pour l’année
er
civile à venir, c'est-à -dire du 1 janvier au 31 décembre .

L’exécution de ce budget se fait sur la même période.

Les collectivités locales devraient normalement adopter leur budget avant la fin de l’année
pour l’année suivante, mais elles sont autorisées à le voter jusqu’au 31 mars car elles ne
possèdent pas toutes les informations nécessaires concernant leurs finances, qui leurs sont
fournies par l’Etat, avant la fin de l’année.

B- Les origines et les inconvénients du principe.

Ce principe a été institué à la Révolution afin qu’existe une régularité dans le temps qui
n’existait pas sous l’Ancien Régime. On a considéré que la période (un an) n’était ni trop longue
ni trop courte. Si elle était plus courte, les débats budgétaires seraient trop nombreux et si elle
était plus longue, le contrô le du Parlement serait trop espacé dans le temps.

Le problème qui s’est posé, par rapport à ce principe d’annualité, est que l’Etat est de plus en
plus intervenu en réalisant des équipements de plus en plus importants. Or, la réalisation de ces
équipements nécessitait parfois plusieurs années. En vertu du principe d’annualité, le budget
n’autorise à dépenser que sur une année , ce qui voulait dire que pour réaliser de gros
équipements il fallait voter chaque année pour la tranche à réaliser l’année suivante. On ne
pouvait pas adopter l’ensemble de l’opération. De ce fait, les gros investissements étaient
soumis aux fluctuations politiques, économiques ou financières.

Ainsi, si une nouvelle majorité hostile à la poursuite des travaux entrait en fonction, elle pouvait
faire cesser ces opérations car l’Etat n’était juridiquement engagé que pour une année. Il a par
conséquent fallu mettre en place un dispositif permettant de poursuivre des travaux sur
plusieurs années et d’engager l’Etat sur plusieurs années. Ce dispositif s’appelle les
autorisations d’engagement.

II- La pluriannualité travestie.

Dans notre droit budgétaire, la pluriannualité est généralement présentée de la manière

suivante : l’annualité est la règle, la pluriannualité est l’exception.

A y regarder de plus près, on s’aperçoit que des dépenses pluriannuelles existent sans qu’elles
soient qualifiées comme telles.

 La création d’emplois nouveaux dans la fonction publique. En effet, lorsque l’Etat crée un
emploi dans la fonction publique, et qu’il recrute un fonctionnaire, il prend de fait un
engagement pluriannuel car il s’engage à payer le traitement de ce fonctionnaire puis sa
retraite et cela sur une longue durée.

 La charge de la dette publique. En effet, lorsque l’Etat émet un emprunt, il s’engage à payer
les intérêts pour toute la durée de l’emprunt. Par conséquent il s’engage dans un processus
pluriannuel.

71
Section 2. Les outils classiques de la programmation pluriannuelle

Traditionnellement, il existe deux dispositifs : les autorisations d’engagement d’une part, et les
lois de programmation d’autre part.

§1 : Les autorisations d’engagement

Elles étaient autrefois qualifiées, avant la mise en œuvre de la LOLF, d’autorisations de

programme. Ces autorisations instaurent une programmation des dépenses d’investissement et
des dépenses de fonctionnement sur plusieurs années (ce dispositif s’applique pour toutes les
dépenses de fonctionnement, excepté celles qui concernent les rémunérations des personnels).
Si l’on était tenu de respecter le principe d’annualité budgétaire, il serait nécessaire dans le cas
où l’on voudrait réaliser une dépense sur plusieurs années, de voter chaque année dans le cadre
du budget la partie de la dépense concernant cette année, c’est-à -dire par exemple la partie de la
dépense concernant les travaux devant être réalisés au cours de cette année (ex : pour 2009, on
ne peut pas voter des investissement pour après 2009). Engagement juridique mais ne
figureront au budget de l’année que les dépenses qui concernent la tranche de travaux devant
être réalisés sur cette année là . L’Etat ne s’engage pas juridiquement au-delà d’une année,
toujours en vertu de ce principe : ainsi, si par exemple un équipement ne peut être réalisé que
sur plusieurs années, il pourrait être décidé de ne pas poursuivre les travaux, simplement parce
que l’Etat s’engage juridiquement sur une année. D’autre part, si l’on inscrivait le total de la
dépense sur 1 an cela augmenterait artificiellement puisque une partie seulement de ces

72
dépenses serait réalisée sur l’année. Par conséquent, on a institué un dispositif qui permet à
l’Etat de s’engager juridiquement sur plusieurs années. Ce sont les autorisations d’engagement.
Ces autorisations sont accompagnées de ce que l’on appelle des crédits de paiement (CP). Ils
correspondent au paiement de la dépense chaque année lorsque le travail a été fait.

En résumé, les autorisations d’engagement (AE) sont pluriannuelles : elles engagent l’Etat sur la
durée du programme. Cela signifie que l’équipement qui est prévu devra être réalisé et que les
fonds pour le financer sont d’ors et déjà prévus. Ces fonds ne seront débloqués que par tranches
au fur et à mesure de la réalisation des travaux. Ainsi, les sommes nécessaires sont inscrites au
budget, votées (adoptées), ce qui est engage l’Etat et ce qui oblige chaque année à inscrire les
crédits nécessaires au paiement du service fait par l’entreprise. Ces crédits qui sont inscrits
chaque année et qui correspondent à la tranche du programme d’équipement qui devra être
réalisée sont qualifiés de crédits de paiement. Ces derniers sont annuels. Ce sont les seuls pris
en compte dans les charges du budget. Ils rentrent dans le calcul du solde budgétaire.

§2 : Les lois de programmation

Les lois de programme (ou lois de programmation / d’orientation) sont des lois ordinaires qui
définissent certains objectifs de l’action économique et sociale de l’Etat. Il ne faut pas les
confondre avec les autorisations d’engagement. Ces lois n’ont aucun caractère obligatoire, il
s’agit seulement d’indications qui n’engagent pas l’Etat. Ce sont des déclarations d’intentions,
formalisées dans un cadre législatif. Les lois de programme sont des lois ordinaires. Cependant,
sous les IIIe et IVe Républiques, les lois de programme avaient la même valeur que le budget.
C’est l’ordonnance du 2 janvier 1959 qui leur a retiré leur valeur budgétaire et qui les a limitées
à des lois ordinaires. Il y a des lois de programmation pour l’éducation, la défense, et ainsi de
suite. Ce sont des lois ordinaires, et par conséquent elles sont le plus souvent non appliquées en
raison de leur faible force. NB : Les autorisations d’engagement figurent dans le cadre des lois
de finances, ce qui n’est pas le cas des lois de programme.

Pas très efficace : lois ordinaires pas forcément appliquées et autorisation de programme =/
logique d’ensemble.

Ces outils n’étaient pas suffisants pour développer une véritable stratégie budgétaire. Ces outils
ne concernaient que quelques éléments. Il fallait faire en sorte de dépasser l’annualité. On
pouvait recourir à la pluriannualité en Grande-Bretagne, mais pas en France avant 2008.

Section 3. La nouvelle programmation pluriannuelle

Les dispositifs que l’on vient de voir existent toujours. A partir de 2008, on en a simplement
ajouté de nouveaux. Cette nouvelle programmation est représentée par une programmation des
dépenses de l’Etat mais aussi une programmation de l’ensemble des finances.

§1 : La programmation pluriannuelle : une réforme gestionnaire

La stratégie budgétaire de l’Etat s’enracine (ou s’organise) aujourd’hui dans la révision générale
des politiques publiques. + Pression UE. Officiellement lancée par PdR le 12 décembre 2007.
Cette révision générale des politiques publiques (RGPP) sert de fondement à l’élaboration d’une
programmation sur trois ans (triennale) des dépenses de l’Etat. Ce dispositif ne fait pas l’objet
d’une décision législative qui remettrait en question le principe d’annualité budgétaire. Il s’agit
d’un dispositif gestionnaire qui vise à rationaliser la gestion budgétaire de l’Etat. Cette
programmation est élaborée par les services du ministère du budget dans le cadre de la
ère
préparation du budget. Seules les prévisions concernant la 1 année font l’objet d’un vote au
Parlement dans le cadre de l’adoption de la loi de finances. Cette programmation a été
préconisée par un rapport au gouvernement qui concernait la mise en œuvre de la LOLF. Ce
rapport a été écrit par Alain Lambert (UMP) et Didier Migaud (PS) qui sont les initiateurs de la

73
LOLF. Par ailleurs, la programmation budgétaire pluriannuelle a officiellement été annoncée par
le président de la République le 12 décembre 2007 lors du premier conseil de modernisation
des politiques publiques qui s’est tenu au moment de la présentation de la première tranche de
la RGPP. Les propos du Président de la République étaient les suivants : « Nous mettrons en
place pour 2009 / 2011 un budget pluriannuel cohérent avec notre trajectoire de finances
publiques. Il s’agit d’une révolution dans notre fonctionnement administratif ». Cela faisait une
quinzaine d’année que l’on parlait de cette réforme mais elle ne s’était jamais faite. Elle a été
pour la première mise en œuvre lors de l’élaboration du budget 2009 sur une période qui
correspond à celle de la RGPP (3 ans).

Ce dispositif ne remet cependant pas en question le principe d’annualité budgétaire car seules
les lois de finances annuelles ont une valeur contraignante et continuent à être adoptées à
l’automne par le Parlement. La différence est que, bien que discutée et soumise à l’adoption des
parlementaires chaque année, les projets de lois de finances s’inscrivent maintenant dans le
cadre d’une programmation triannuelle. D’autre part, alors que les lois de finances concernent
les dépenses et les recettes, la programmation pluriannuelle ne fixe quant à elle que des
plafonds de dépenses. Cette programmation qui se limite aux dépenses de l’Etat concerne les
missions qui figurent au budget (les politiques publiques, donc). Le périmètre de cette
programmation comprend les crédits des missions figurant au budget général.

On qualifie cette programmation de programmation semi-glissante car le dispositif fonctionne

de la manière suivante : En premier lieu un plafond global de dépenses est fixé pour chacune
des années. Ce plafond est déterminé en fonction de ce que l’on appelle une norme de dépenses.
Il s’agit actuellement du taux d’inflation prévu pour l’année en question. Ce plafond fait l’objet
d’une programmation ferme, fixe, immuable, sur trois ans (excepté la possibilité d’une
modification liée à une variation du taux d’inflation). En second lieu des plafonds sont fixés par
missions. Ces plafonds sont fermes pour les deux premières années mais révisables la troisième
année en fonction des contraintes de cette dernière. En troisième lieu sont enfin déterminés
les crédits répartis par programme (plafonds par programmes) En ce qui concerne les
programmes, les crédits sont fermes la première année mais modifiables les deux années
suivantes. Cette programmation peut être qualifiée de semi-glissante puisqu’on peut faire
glisser des dépenses d’une année sur l’autre. La troisième année sert de fondement à la
programmation pluriannuelle suivante (pour 2009/2011, la suivante sera 2011/2013).

§2 : La loi de programmation pluriannuelle des finances : une réforme politique

Une loi de programmation pluriannuelle des finances publiques a été instituée par la loi de
révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Cette loi de programmation n’abroge cependant
pas les lois dont on a parlé tout à l’heure. Selon l’article 34 révisé de la Constitution, des lois de
programmation déterminent les objectifs de l’action de l’Etat. De plus, les orientations
pluriannuelles des finances publiques (pas que de l’Etat et pas que dépenses) sont définies par
des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des
administrations publiques. Autrement dit, la programmation pluriannuelle des finances
publiques est associée à la réalisation de l’équilibre des dépenses et des recettes publiques. Mais
lois ordinaires (=/ LF). Par ailleurs, cette programmation concerne l’ensemble du secteur
financier public, c’est-à -dire l’Etat, les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale.
Autrement dit, cet article s’inscrit dans la logique des critères de convergence et du pacte de
stabilité institué dans le cadre de l’UE. On a ainsi créé une catégorie de lois qui va complètement
dans le sens de l’UE. Il faut toutefois souligner que cette loi de programmation pluriannuelle des
finances publiques est comme toutes les lois de programmation dépourvue de force obligatoire
sur le plan financier. Ce ne sont pas des lois de finances mais bien des lois ordinaires. Elles
peuvent donc être ou non appliquées. Néanmoins, il était important de donner un caractère
solennel par un vote des parlementaires non seulement aux engagements pris dans le cadre du
pacte de stabilité et de croissance mais également à une logique nouvelle de gestion des
finances publiques. Par ailleurs, il est aussi important que la maîtrise des finances publiques soit

74
conçue de manière consolidée / globale, ce qui signifie que soient prises en considération non
seulement les dépenses et les recettes mais les dépenses et les recettes de l’ensemble du secteur
public (pas seulement l’Etat). On ne peut plus considérer aujourd’hui les finances de l’Etat de
manière indépendante de celles des collectivités locales et des organismes de sécurité sociale.
C’est la raison pour laquelle le texte constitutionnel (l’article 34) fait référence aux finances
publiques dans leur totalité. C’est la même chose pour l’équilibre des comptes publics qui doit
être considéré de manière globale.

NB : il faut souligner que la conférence nationale des finances publiques, laquelle réunit les
représentants des différentes composantes du système financier public, va dans le sens d’une
globalisation, c’est-à -dire d’une consolidation des comptes publics.

Loi programmation pluriannuelle votée en février 2009 et concerne 2009-2011.

Chapitre 5 : La mobilisation des ressources fiscales

Section 1. Une grande variété de prélèvements obligatoires

§1 : Définition de l’impô t et des autres prélèvements obligatoires

La notion de prélèvement obligatoire est utilisée en France pour désigner d’une part les impô ts
prélevés au profit de l’Etat, ou des collectivités locales, ou encore des organismes de sécurité
sociale, et d’autre part les cotisations sociales prélevées au profit des organismes de sécurité
sociale, non considérées comme des impô ts. En effet, on considère que les impô ts sont sans
contre-partie. Or les cotisations sociales ont une contrepartie (comme c’est le cas pour le
remboursement des médicaments par ex.). L’ensemble des prélèvements obligatoires
représente environ 44% du PIB et plus de 20% sont représentés par les prélèvements sociaux.
Il est très difficile de comparer les prélèvements obligatoires d’un pays à un autre car les
services publics rendus par le secteur public ne sont pas identiques. En effet, il y a des pays où la
couverture sociale est nulle alors qu’en France elle est au contraire très importante. Les débats
les plus nombreux concernant la fiscalité sont relatifs à la justice fiscale et à la simplification des
systèmes fiscaux.

§2 : Caractéristiques et évolutions des impô ts

L’impô t constitue l’essentiel des ressources de l’Etat avec environ 300 milliards d’euros. Il
représente 90% des ressources définitives de l’Etat. Le reste des recettes est constitué par des
revenus provenant de l’exploitation des domaines publics et privés. Les principaux impô ts
d’Etat sont la TVA (qui représente 45% du total des impô ts d’Etat), l’impô t sur le revenu des
personnes physiques (1917), l’impô t sur les sociétés et la taxe intérieure sur les produits
pétroliers. Ce sont les quatre principaux impô ts d’Etat. Il y en a bien d’autres (230 environ).
L’impô t représente environ la moitié des ressources des collectivités locales (impô ts et
cotisations sociales =/ impô ts, prélèvements qui donnent lieu à une contrepartie, ex
remboursement des frais de maladie/médicaments alors que l’impô t ne peut pas donner lieu à
une contrepartie précise). Contribution sociale généralisée (CSG 1990) = impô t sur le revenu
qui financent les dépenses de la SS. Les principaux impô ts locaux sont la taxe professionnelle, la
taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâ ties et non bâ ties. Il en existe beaucoup
d’autres tel que la taxe sur la publicité, sur les eaux minérales, sur les permis de conduire, la
taxe de séjour (généralement comprise dans le prix des chambres d’hô tels), la taxe sur les
remontées mécaniques. En résumé, il y a des taxes à peu près sur tout (sauf l’air). Les
organismes de sécurité sociale sont financés à la fois sur des impô ts et par des cotisations
sociales. Ces dernières sont dues à la fois par les salariés et par les employeurs. Les impô ts
sociaux sont maintenant une source de financement de plus en plus importante de la sécurité
sociale. Parmi ces impô ts, le plus important est celui sur le revenu des personnes physiques qui
s’appelle la contribution sociale généralisée.

75
Section 2. Les résistances à l’impô t

§1 : Les révoltes fiscales

C’est un phénomène universel.

A] Les révoltes fiscales en France

Dans la période contemporaine, deux grandes révoltes fiscales ont eu lieu en France. Il s’agit du
mouvement Poujade d’abord puis du mouvement Nicoud. Ce sont des mouvements qui ont
profondément marqué l’administration fiscale française. Ils ont été, notamment le second
mouvement, des mouvements très violents de révoltes contre l’administration fiscale.

S’agissant du mouvement Poujade, il s’agit d’un mouvement de contestation de l’impô t qui s’est
développé dans les années 1950. Il a été créé par un commerçant du centre de la France qui
s’appelait Pierre Poujade, qui a fondé l’Union de défense des commerçants et des artisans
(l’UDCA). Son objectif a été de s’opposer aux contrô les fiscaux qui venaient d’être mis en place.
En fait, si le prétexte a été fiscal, il s’agissait surtout d’une réaction aux premières
transformations de l’économie et plus particulièrement à une concentration du commerce de
distribution et par conséquent à une disparition des petits commerces. L’une des actions les
plus spectaculaires de l’UDCA a été d’empêcher les agents du Fisc d’effectuer leur contrô le.
Poujade demandait à ce qu’on se place devant les entreprises qui faisaient l’objet du contrô le. Le
commerçant imposé n’était pas sanctionné car il disait de pas refuser l’impô t, ce qui était une
ruse. D’où une grande adhésion à l’UDCA. Par ailleurs, le mouvement Poujadiste a bénéficié du
mode de scrutin de la IVe République, c’est-à -dire de la représentation proportionnelle. L’UDCA
présenta des candidats aux élections, à la chambre des députés et obtint en 1956 une
cinquantaine de sièges, ce qui lui permettait de peser sur les décisions politiques. Ce n’était donc
pas seulement un syndicat mais aussi une force politique et sociale. Avec la Ve République et
son nouveau mode de scrutin, l’UDCA n’obtint aucun siège à l’Assemblée nationale. Il disparut
par conséquent en tant que force.

S’agissant du mouvement Nicoud, il a été semblable au mouvement Poujade (il réunissait donc
des commerçants et des artisans) et s’est développé au cours des années 70. Il s’agit du comité
inter-professionnel de défense des commerçants et artisans (CID). Le CID fut créé en 1969 par
un commerçant de la région Nord-Alpes, Gérard Nicoud. Ce mouvement s’est caractérisé par des
actions parfois très violentes et spectaculaires contre les agents des impô ts. Il kidnappait
parfois des agents, les ligotait et les attachait toute la nuit à des arbres (sic !), plaçaient des
bombes devant les portes de députés giscardiens (on raconte qu’une petite fille a failli un jour
être blessée suite à une explosion d’une porte, et le mouvement Nicoud a fait porter des fleurs
pour s’excuser). A un moment, Nicoud a été emprisonné et les militants, descendus dans la rue,
défilaient en criant « pas de Nicoud, pas de sous » (il y avait donc une menace d’une grève de
l’impô t). Nicoud a finalement été libéré suite à la pression populaire. Ce mouvement n’a jamais
eu de représentation politique. Enfin, certains militants devinrent maoïstes, voire marxistes-
léninistes et le mouvement finit par disparaître de lui-même.

B] Les révoltes fiscales aux Etats-Unis

C’est sur le plan doctrinaire ou théorique que s’est développé la résistance à l’impô t. Des
doctrines anti-fiscales sont nées et se sont développées à la fin des années 1970, et cela suite au
mouvement du développement des théories néo-libérales classiques (déjà étudiées, voir infra).
On s’est alors focalisé sur le rejet de l’impô t sur le revenu des personnes physiques, beaucoup
plus que les impô ts sur les dépenses (la TVA n’était pas mal considérée car elle n’avait pas
d’impact réel sur les entreprises). Les critiques se sont concentrées sur la pression fiscale trop
importante, sur la progressivité de l’impô t, enfin sur la complexité des problèmes fiscaux.
L’impô t était considéré comme un frein à l’investissement dans les entreprises.

76
Un vaste mouvement de refus s’est ainsi développé à la fin des années 70 du cô té des classes
moyennes. Il était soutenu par des associations qui étaient pour la plupart très marquées par les
théories économiques libérales classiques. Ce mouvement anti-fiscale a connu son apogée en
Californie avec l’adoption le 6 juin 1978 par les deux tiers des électeurs d’un amendement à la
Constitution appelé la proposition 13. Cet amendement a réduit considérablement l’impô t
foncier de l’Etat de Californie en instituant un plafonnement du taux de cet impô t à 1% de la
valeur marchande du bien. Il s’agit là d’une première forme de constitutionnalisation du taux de
pression fiscale. Cet amendement avait été soutenu par un sénateur républicain (Jarvis) ainsi
que par le futur président des USA (Ronald Reagan, « et non Obama »). Ce dispositif a ensuite
été institué dans 22 autres Etats des USA.

§2 : Les autres modes de résistance à l’impô t

A] La fraude fiscale

Elle constitue un anti-fiscalisme individuel dont l’ampleur est évalué à 15 ou 20% des recettes
fiscales en France. On distingue la fraude de l’évasion fiscale.

_ La fraude est en effet un délit puni pénalement, et consiste à se soustraire intentionnellement à

l’impô t. Il faut donc prouver l’intention.

_ L’évasion fiscale consiste quant à elle à utiliser au maximum les possibilités d’atténuer la
charge fiscale sans pour autant enfreindre la loi. On parle d’optimisation fiscale.

B] La grève de l’impô t

La grève de l’impô t a parfois été proposé par des partis politiques ou par des mouvements anti-
fiscaux. On avait demandé par exemple à des militants de s’opposer à la construction d’une
centrale nucléaire. Généralement, la grève de l’impô t n’a jamais fonctionné.

C] La fuite devant l’impô t

Cette délocalisation des contribuables concerne surtout les sportifs de haut niveau. Elle consiste
à délocaliser leurs activités dans un autre pays à plus basse pression fiscale. Le siège de leurs
activités se trouve alors dans des paradis fiscaux, états où la pression fiscale est parfois
quasiment nulle. La fuite devant l’impô t est également une réduction des activités
professionnelles : on a vu certains qui estiment que passé un certain stade, ils paient trop
d’impô ts, et qu’il vaut donc mieux arrêter de travailler.

B] L’économie souterraine

L’économie souterraine est ce qu’on appelle le travail clandestin, c’est-à -dire des activités non
déclarées ou encore des échanges de services entre professionnels. Le travail clandestin est
aujourd’hui considérablement développé dans tous les états du monde. C’est la terreur des états
actuels car il est difficile à arrêter.

Section 3. Les transformations de l’impô t

§1 : Les transformations de la nature de l’impô t

Aujourd’hui, la matière imposable et l’impô t lui-même se transforment sous la pression de

différents facteurs : la mondialisation des échanges, la délocalisation des contribuables, le
développement du commerce électronique, la prolifération des industries de services,
l’instabilité des systèmes fiscaux et financiers. 1ère conséquence : la mobilité de la matière
imposable au-delà des frontières pose le problème de la fraude fiscale d’une part et du poids de
plus en plus lourd de l’impô t supporté par les contribuables qui n’ont pas les moyens ni de se
délocaliser ni d’optimiser leur fiscalité. 2e conséquence : le développement du commerce

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électronique pose de très grands problèmes en ce qui concerne le paiement de la TVA. On note
en effet une fraude à la TVA.

§2 : La réforme fiscale et la recherche du bonheur

A] Les utopies fiscales

Ce sont des doctrines qui proposent un impô t idéal : un impô t juste, simple et rentable. Par
ailleurs, cet impô t remplacerait tous les autres impô ts. Il s’agirait donc d’un impô t unique.
Quelles sont les propositions d’impô ts uniques qui ont été faites à l’époque et aujourd’hui ?

L’impôt unique sur la terre : Cette doctrine a été conçue initialement par les physiocrates au
XVIIIe siècle. La terre était perçue comme la source de la richesse économique. Ainsi, il était
logique de taxer la propriété foncière. Cette idée fut reprise au XIXe siècle, aux Etats-Unis, par
Henri George (1839 – 1897). George voulait instaurer un régime fiscal juste en instituant un
impô t unique qui aurait pour vertu de lutter contre la pauvreté. Il estimait qu’en taxant
lourdement la propriété foncière, on allait décourager les investisseurs d’investir dans ce
domaine et les conduite à investir dans l’industrie, ce qui aurait pour effet de créer les emplois
et par conséquent de lutter contre la pauvreté. Pour George, il s’agissait de supprimer tous les
impô ts et de les remplacer par un seul impô t sur le foncier.

L’impôt unique sur le capital : Il a été proposé par un fabricant de chocolats (considéré à
l’époque comme un médicament) qui s’appelait Menier à la fin du XIXe siècle. C’était un libéral.
Il estimait qu’il fallait supprimer tous les impô ts et les remplacer par un impô t sur le capital.
Cette idée a été reprise dans la période contemporaine, sous un angle lui aussi libéral.

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