Cours de FINANCES PUBLIQUES.

Peut il exister un état sans finance ?

C’est un célèbre auteur PAUL AMESELEEK qui a posé cette question. C’est le
reste du titre d’un article dans la revue de droit public.
La réponse qu’il apporte à cette question : Il en visage deux solutions. Une valeur
maximale dans laquelle toutes les activités de gestions sont privées tel que
l’école. L’État est réduit à un rôle de commandement, d’autorité et à un rôle de
fiction de règles. L’État fait des lois, prend des contraintes. À côté de cette
variante maximale l’auteur envisage une seconde variante qui est une variante
minimale et c’est une variante minimale de décentralisation intégrale avec un
État à structure composite. A titre d’exemple : l’État décentralisé. Dans cette
hypothèse d’État décentralisé, l’État central se décharge de toutes les activités
au profit des pouvoirs locaux. Nous sommes dans l’hypothèse de finance public
local au cas où l’État se décharge de ses pouvoirs locaux. Dans l’hypothèse d’un
État comme le Nigeria, l’État fédéral qui est à Abuja se décharge sur les états
fédérés. Mais en poursuivant son analyse l’auteur constate que ces deux
variantes comportent des inconvénients. Il en conclut qu’il pourrait exister un
Etat sans filtre. Il peut en exister mais si dans le monde, un tel Etat n’existe pas
c’est qu’il ne correspond pas à une formule commode de gouvernement.
Au contraire, un Etat avec finance est plutôt une formule simplificatrice. C’est
une formule libératrice qui substitue la prise en charge directe au contrôle
médiatisé, au pilotage par personne privée ou pilotage par personne public
interposé. Explication : l’auteur considère que dans monde, il n’y a pas d’état
sans finance. Cela n’existe pas et s’il en existe c’est que leur formule n’est pas
commode.
Il est vrai que dans cette activité financière induite par qui la prise en charge
directe, il a des seuils à ne pas dépasser.
Pourquoi la voirie faisait partie des domaines de l’État ? Réponse : lorsque les
Privés devraient assurer l’activité économique il fallait la voirie pour ouvrir les
routes.
Quelle ressource pour financer les dépenses doit - on recourir à l’impôt. Et dans
l’hypothèse d’un recours à l’impôt quel est la catégorie sociale qui devra
supporter ?
Qui exerce le pouvoir financier ? Et comment ce pouvoir est réparti entre les
collectivités publics. Comment ce pouvoir est -il réparti et au sein d’une
collectivités publics comment les pouvoirs notamment le pouvoir financier est
réparti entre les Instances ?
Toutes ces questions reviennent donc … mais pour bien cerner la matière et
répondre à toutes ces interrogations, il convient d’en donner une définition. De
retracer son évolution et de préciser le cadre juridique des finances publiques.

I-DEFINITION DES FINANCES P.

Il n’y a pas de définitions textuelles des finances publiques, ni de définitions
jurisprudentielles. Il convient de se référer à la doctrine, pour définir les finances
publiques. Et il y’a plusieurs définitions mais nous allons recourir à la définition
de monsieur NGOYEN CHAN THAN.
Pour lui, les finances publiques constituent une discipline à caractère scientifique
et technique complétant plusieurs aspects et ayant pour objet l’étude des
problèmes financiers des collectivités publiques territoriales. Cette discipline
couvre l’étude des moyens et mécanismes par lesquels les collectivités publiques
territoriales détermine leur réponse et se procurent leur ressource. C’est une
définition qui comporte plusieurs éléments mais nous allons en retenir 3.
1- les finances publiques étudient les problèmes des collectivités publiques.
2-les finances publiques comportent plusieurs aspects ce qui en fait une matière
pluri disciplinaire.
3- les finances publiques comportent un caractère scientifique et technique.

A- Les domaines des finances publics.

Ce premier élément précise l’objet des finances publiques. Lesquels finances

publics s’intéressent aux finances des personnes morales de droit public ce qui
va nous conduire à distinguer les finances publiques des finances privées.
Les finances publiques sont les finances de personne morale de droit public et
on n’entend par personne public, les personnes publics de droit interne à titre
d’exemple l’État, collectivité territoriale et personne public de droit
international.
L’organisation financière de ces personnes publics …Une assemblée autorise le
budget dont l’exécution est confiée à un exécutif alors que d’autre organe en
rassure le contrôle. En outre Chaque personne public dispose de ressources
qu’elle consacre à ses réponses. Les finances publiques sont différentes des
finances privées et la différence se situe essentiellement au niveau de leur objet.
Les finances publiques ont pour objet les deniers publics et ces deniers sont des
destinés à l’exécution des services publics où les deniers qui sont mis à
l’exécution d’une personne public.
Quant aux finances privées elles ont pour objet les deniers privés c’est à dire la
richesse des personnes privées.
 B- La pluridisciplinarité des personnes publiques.

Pendant très longtemps les finances publiques ont été considéré comme ne
devant traiter que les aspects juridiques.
Chose à savoir : Les fiances publiques interviennent dans l’exception des
pouvoirs de l’État pour pouvoir donner des moyens aux fonctionnaires et
initialement les finances publiques étaient enseignées comme un chapitre du
coût du droit administratif. A l’origine les Finances publiques était une matière
essentiellement juridique. Ce n’est que plus tard à l’aspect juridique est venu
s’ajouter d’autre aspect tels que l’aspect économique, politiques sociaux et.
Effectivement les finances publiques peuvent être situées par les moyens
d’exécution dont dispose l’administration à côté des finances publiques, agents
publiques, entreprises publiques, qui sont des termes abordés dans les chapitres
de droit administratif. Ces finances sont consacrées au droit des deniers publics
et la matière était enseignée sous l’appellation législations financières. C’est
donc une matière étroitement liée au droit administratif. C’est une matière
étroitement liée au droit administratif qui est aussi rattaché au droit
constitutionnel
C’est donc une discipline du droit public mais cette conception qui prônait les
finances publiques. Sous l’influence d’une multitude d’évolutions comme la crise
économique de 1929, et l’explosion des dépenses sociales à la suite des deux
guerres mondiales. Cette conception a évolué vers une conception plus large.
Les finances publiques s’intéressent désormais à l’économie, la politique et au
sociale. C’est pourquoi la politique financière vient compléter la législation
financière. Les finances publiques dans leur aspect juridique ne sont pas les seuls
qui sont pris en compte. Les finances publiques interviennent dans le droit
administratif, droit constitutionnel etc tant que si bien que les finances publiques
sont qualifiées de discipline de Carrefour.
Le caractère scientifique et technique des finances publiques : elle constitue une
science dans la mesure où elle répond à la définition de celle-ci. En effet, les
finances publiques constituent un ensemble de connaissances et de recherches
ayant un degré suffisant d’unités et de généralités et susceptible d’amener les
hommes qui s’y consacre à des conclusions concordantes résultant de relation
objective.
La méthode de la discipline est l’observation mais il ne s’agit pas d’observation
directe. Mais plutôt d’une observation indirecte à travers les comptes publiques
dont la fiabilité est garantie par les règles de la comptabilité publique et les
informations fournies par les observations sont ensuite exploitées et cette
exploitation conduit à la formation de loi financière. Quand au caractère
technique, il provient du fait que les finances publiques constituent un ensemble
de procédés permettant d’obtenir certains résultats financiers. Alors dans
l’ensemble de ces procédés on peut distinguer 3 types de techniques.
1-technique fiscale
2-technique budgétaire
3- technique comptable : permet une description chiffrée des informations.

II-L’ÉVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES.

Cette évolution est considérable dans le temps et cette évolution a été influencé
par la mutation que l’Etat a connu dans son rôle. L’évolution des finances
publiques est scalpée sur l’évolution de l’Etat.
A l’origine, l’état se caractérisait par son abstentionnisme dans la vie
économique et sociale et le rôle de l’état se limitait aux activités de police, de
commandement et de diplomatie.
Cet abstentionnisme a marqué les finances publiques de l’époque qui se
caractérisait par leur neutralité. L’état ne crée pas des entreprises. Elle assure la
police, défend la nation et fait de la diplomatie. (Ce sont les fonctions régaliennes
de l’état) il faut ajouter aussi la voirie.
Lorsque le budget est réduit celui ci n’a zéro impact sur la vie économique.
L’État va diversifier ses activités en internant de plus en plus dans l’aspect
économique et social par l’utilisation des moyens d’actions financiers. C’est
l’époque de l’interventionnisme financier qui intervient après la deuxième
guerre mondiale.
Au cours de la seconde moitié des années 70, une crise économique se
développe. Elle a de fortes répercussions sur le budget de l’État. Les recettes
publiques diminuent, les dépenses publiques s’accroissent. Il y a une
multiplication des déficits qui sont financés par l’emprunt et accroissement de la
dette. Face à tous ces problèmes financiers, l’état providence est impuissant et
inefficace. Ces moyens d’actions interventionnistes ne peuvent résoudre les
problèmes. C’est alors que les économistes libéraux ont proposé de revenir aux
principes posés par l’État général, c’est-à-dire cesser l’interventionnisme et
laisser le marché se développer librement. Les conceptions libérales classiques
remplacent les thèses keynésiennes et les méthodes de gestion utilisées par les
entreprises sont préconisées pour la gestion publique.

1ère étape : abstentionnisme de l’état.

2e : interventionnisme de l’état pour réglementer certains secteurs. C’est un État

providence.
Ces réformes importantes sont amorcées dans les états à travers le monde et
aboutissent au développement d’une culture de gestion au sein du secteur
public. Quelles sont ces réformes ?
Ces réformes visent la maîtrise des dépenses publiques, la prescription d’une
plus grande transparence dans le système financier public, la recherche de
résultats par les politiques publiques.

3e étape : La performance devient un critère de bonne gestion et l’action des

gestionnaires est évaluée sur la base des indicateurs ou indicateurs de
performance.
Les finances publiques se sont totalement transformées à travers les 3 étapes.
Depuis quelques années la CI est dans un processus de réformes.
Dans cette optique 6 directives ont été adopté en 2009 et constituent le cadre
harmonisé de gestion des finances publiques (au niveau des pays de l’UEMOA)
Celui qui entend mettre en place un système de transparence et de Gestion de
finances publiques. Ce nouveau système veut mettre l’accent sur la performance
et l’objectif recherché qui est de maîtriser les dépenses publiques par
l’introduction des notions de transparence et d’efficacité dans la gestion
budgétaire. La transposition des 6 directives dans le droit interne ivoirien s’est
faite à partir de 2014 et cette transposition des directives va modifier le cadre
juridique des finances publiques qui existaient auparavant. Les 6 directives
devraient liées les états membres de l’UEMOA. Elles sont considérées comme
des lois.
Cette transposition a permis d’obtenir 2 lois organiques notamment la loi
organique n2014-336 du 7 juin 2014 relative aux lois finances puis la loi
organique n2014-337 du 5 juin 2014 portant code de transparence dans la
gestion des finances publiques. La transposition a permis d’obtenir 4 décrets.
Nous avons le décret n2014-416 du 9 juillet 2014 portant règlement général sur
la comptabilité publique, le décret n2015-417 du 9 juillet 2014 portant
nomenclature budgétaire de l’état. Il y a aussi le décret n2014-418 du 9 juillet
2014 portant plan comptable de l’État. Enfin le décret n2014-419 du 9 juillet
2014 portant tableau des opérations financières de l’état (TOF). Après 2014 deux
directives complémentaires ont été transposé. Il y a la directive portant
comptabilité des matières qui a été transposé sur la forme de décret n2018-928
du 12 décembre 2018 et la directive portant régime financier des collectivités
territoriales au sein de l’UEMOA qui a été transposée sous la forme de la loi
n2020-887 portant régime financier des districts autonomes.
Le nouveau cadre global de gestion publique peut être ainsi schématisé :
Loi organique relative au Code de transparence
Loi organique relative aux lois de finance (LOLF)
Décret portant règlement général de la comptabilité publique (RGCP)
Après, nous avons les autres décrets
D’autres textes réglementaires doivent compléter le dispositif. Par exemple
L’arrêté n584 du 5 août 2016 portant codification de la nomenclature budgétaire
de l’état et définissant les principes de codification des recettes et dépenses du
budget de l’état. Il y a d’autres textes qui régissent les finances publiques en CI.
Nous avons des textes d’origine nationale et des textes d’origine internationale,
textes faisant partie du droit positif. Parmi les textes d’origine interne, nous
avons la constitution. Plusieurs dispositions de la constitution concernent la
finance publique avec notamment l’article 93 de la constitution qui pose le
principe fondamental du consentement parlementaire à l’impôt. Ensuite l’article
111 qui
L’article 112 de la constitution qui détermine le contenu de la loi de finance
Nous avons aussi les lois fiscales comme le code général des impôts qui résulte
principalement de la loi n63-22 du 26 décembre 1963 portant aménagement et
codification des dettes fiscaux réglementant les impôts et les taxes indirectes
intérieures. Il y a aussi le livre des procédures fiscales qui résultent de la loi n97-
244. Nous avons les conventions fiscales internationales qui sont des traités
internationaux qui ont pour objet d’éliminer les doubles impositions
internationales et de lutter contre l’évasion fiscale internationale. Nous avons
aussi les accords de prêt qui sont des contrats formels conclus entre un prêteur
et un emprunteur et qui précisent notamment le montant du capital, le taux
d’intérêt, la période d’amortissement, la durée, les modalités de paiement, etc…

Chapitre 1 : LE CADRE GÉNÉRAL DU BUDGET ET DE LA LOI FINANCE.

Chaque année le parlement adopte une loi de finance et dans le langage courant
ceci est appelé est budget de l’État.

Section 1 : les notions de budgets et de loi de finance.

La confusion entre budget et loi de finance trouve son explication dans le

développement du droit budgétaire parce que progressivement ce droit a
consacré l’une des notions au détriment de l’autre.
Actuellement il est possible d’affirmer que la loi de finance et de budget sont
deux notions différentes qui se présentent sous un double aspect juridique et
comptable.

• Paragraphe 1 : le budget, un document comptable.

Le budget aujourd’hui se présente comme un document comptable et on trouve
le fondement de cette définition dans l’ancienne loi organique celle de 1959 et
cette définition a été reprise par la nouvelle loi organique en son article 7 ( LOF
2014) qui dispose : la loi finance de l’année contient le budget de l’État pour
l’année civile et le budget décrit les recettes et les dépenses budgétaires
autorisées par la loi finances, le budget décrit les recettes et les dépenses
autorisées par la loi finance. (Cela équivaut à dire que le budget de l’Etat est
contenu dans la loi finance. C’est dans le budget qu’on trouve les recettes et les
finances.)
L’analyse de cet article nous informe sur la véritable nature du budget : il s’agit
d’un compte. C’est à dire une description chiffrée d’une gestion financière.
L’objet du budget est de décrire toutes les recettes et toutes les dépenses de
l’Etat. Donc le budget décrit et n’autorise pas.

• Paragraphe 2 : la loi finance, un acte juridique.

Le même article 7 de la LOF 2024 dispose que la loi finance autorise les recettes
et dépenses budgétaire conférant ainsi un caractère juridique à la loi finance et
ce caractère nous l’apprécierons dans la notion de la loi finance et son étendu.

A-Notion de loi finance.

La LOF de 2014 définit la loi finance en son article 2 Alinéa 1 : les lois finances
déterminent pour un exercice la nature, le montant, et l’affectation des
ressources et des charges de l’État. Et l’alinéa 2 du même article a dit : elle tient
compte d’un équilibre économique et financier qu’elle détermine sur la base des
objectifs et des résultats de programme définit dans le cadre des missions de
l’État. Quand on analyse ces définitions on peut déterminer les éléments
caractéristiques de la loi finance.
-1er élément : la loi finance apparaît comme un acte d’autorisation car la notion
de loi finance implique un rôle du parlement qui autorise les opérations
financières de l’État. Et de cet aspect d’autorisation des opérations découle son
caractère juridique.
-second élément : l’objet de la loi finance transparaît la détermination des
opérations financières de l’État. Que sont les ressources, les recettes ou les
dépenses. Cette définition intègre la politique financière dans la politique
nationale car la loi finance détermine les opérations financières compte tenu
d’un équilibre économique et financier.

B-Les différentes catégories de loi finance.

La LOF 2014 prévoit 3 catégories de loi finance. La loi finance de l’année et
ensuite la loi finance rectificative et la loi de règlement

1-la loi finance de l’année.

La loi finance de l’année est votée avant le début de l’année. Elle a une fonction
de prévision puisqu’elle détermine apriori les opérations financières de l’État.Et
c’est pourquoi elle est appelée loi finance initiale. Et cette loi de finance se livre
à une détermination générale qui couvre l’ensemble des comptes que sont le
budget général, les comptes spéciaux du trésor et même les budgets annexes.
La loi finance de l’année apparaît comme la plus importante parce que toutes les
autres se situent par rapport à elle. Cette loi finance de l’année comprend le
texte de loi à proprement dit et des annexes qui accompagne le texte. Dans la loi
finance de l’année on trouve des éléments d’ordre juridique et des éléments
d’ordre financier. Les éléments d’ordre juridique constitue la quintessence du
texte proprement dit c’est à dire la loi finance de l’année. Quand on examine la
loi finance de l’année elle comprend deux parties distinctes. Dans la première
partie de la loi finance on trouve 4 rubriques qui sont relatives aux ressources,
aux dépenses, et aussi aux dispositions relatives à l’emprunt et enfin aux donnes
générales de l’équilibre budgétaire et financière. Dans la seconde partie la loi de
finance fixe le montant des crédits de payement et des autorisations
d’engagements et elle fixe le plafond des autorisations des emplois rémunérée
par l’État. Elle définit les modalités de répartition des concours de l’État. La
deuxième partie autorise l’octroi des garanties et avale accordés par l’État. Elle
accouche les conventions financières conclut par l’État. Elle comporte les règles
fondamentales à l’exécution du budget public et à la comptabilité publique.

2-Éléments d’ordres financiers

Cette loi finance est accompagnée de divers documents d’ordre financier. Il s’agit
tout d’un rapport qui définit l’équilibre économique et financier. Qui définit les
résultats communs et les perspectives ensuite il y’a un plan de trésorerie
prévisionnel et mensualisé de l’exécrions du budget de l’État.
Il y’a aussi le document de programmation budgétaire et économique pluri
annuel.
Les documents de programmation pluri annuel de dépense (DPPD) il y’a aussi les
annexes explicatives qui accompagne la loi finance de l’année.

3-loi finance rectificative.

Ces lois finances modifient les lois finances de l’année et elle l’est modifie en
cour d’année c’est à dire elle apporte une correction aux dispositions de la loi
finance initiale. Et cette modification est motivée par la nécessité d’adapter les
premiers choix budgétaires de l’année.
Ainsi, les lois financent rectificatives n’ont pas de périodicité particulière. La loi
finance rectificative a aussi une fonction d’approbation dans la mesure où les
ouvertures de crédit opérées par les décrets d’avances sont soumises au
parlement pour ratification. Les lois financent rectificatives sont présentées dans
les mêmes formes que la loi finance de l’année.

4-la loi de règlement.

La loi de règlement constate les résultats financiers de chaque année civile. Elle
rencontre l’exécution du budget ainsi que l’utilisation des crédits. La loi de
règlement intervient après l’année budgétaire et elle a plusieurs fonctions elle
permet de constater le montant définitif des charges et des ressources de
chaque exercice. Elle a aussi une fonction d’annulation des crédits qui n’ont été
ni consommé ni reporté. Elle a aussi une fonction d’approbation notamment des
décrets d’avances. La loi de règlement détermine en fin de compte le résultat de
l’exercice. Elle est accompagnée d’un certain nombre de document pour les
annexes explicatives. Les rapports d’audits de performance de la juridiction
financière sur les programmes. Il faut retenir que la loi fiance à un caractère
juridique et le budget un caractère comptable.

Section 2 : les principes du droit budgétaire.

Ces principes sont des principes d’ordre juridique qui gouvernent les finances
publiques. Parmi ces principes il y’a des principes relatifs à la représentation de
la loi finances

• Paragraphe 1 : principe budgétaire relatif à la présentation de la loi

finance.

1-Le contenu

Le principe de l’unité budgétaire est prévu par l’article 3 de la LOF de 2014. Nous
allons étudier le contenu du principe de l’unité budgétaire.
Ce principe de l’unité budgétaire suppose la réunion dans un document unique
de l’ensemble des ressources et des charges de l’État.Ce principe à un double
sens : le premier est le sens matériel qui suggère que l’ensemble des moyens
financiers de l’État est retracé dans le projet de budget qui soumis au parlement.
Et c’est l’article 29 de la LOF qui rend compte de cette idée en disposant que le
budget de l’État comprend le budget général, annexe et les comptes spéciaux de
trésor. Le deuxième sens est un sens formel qui signifie que tous les moyens
financiers de l’Etat figurent dans une seule loi de finance. L’objectif poursuivit
est un objectif de clarté et un objectif de contrôle. Dans sa mise en œuvre ce
principe a connu quelques difficultés d’application. Notamment les dépenses de
guerre où les dépenses d’investissements qui ont conduit à recourir à des
budgets extraordinaires. Avec l’interventionnisme de l’État d’autres dépenses
sont apparues telles que les dépenses de transfert et les dépenses
d’investissements qui ne présentent pas la même nature que les dépenses de
fonctionnement il y’a aussi la multiplication des personnes publiques. Ce qui fait
qu’en plus de l’État il y’a d’autre structure qui apparaissent tout en ayant une
personnalité distincte de l’État. Telles que les collectivités locales, les entreprises
publiques et les établissements publiques. Autant d’éléments qui vont conduire
à des aménagements et des entorses.

2- Les entorses au principe

Nous avons les budgets autonomes. C’est notamment le cas des budgets des
collectivités territoriales et du budget des EPN (Établissements publics
nationaux).
On parle de budget autonome.
Il y a eu la dualité budgétaire notamment en CI. Elle a été institut en 1962 par
une loi organisant les finances publiques et qui répartissaient les charges et les
ressources annuelles de l’état en 2 catégories de loi de finance ou en 2 catégories
de budget. Il y avait d’une part le budget général de fonctionnement s’occupent
des tout ce qui est fonctionnement comme les charges salariales…, et d’autre
part le budget spécial d’investissement et d’équipement. Ces 2 budgets étaient
alimentés par des ressources spécifiques et avaient des dépenses spécifiques.

3- les aménagements

Il y a eu aussi des aménageants tels que les budgets annexes qui sont prévus par
l’article 33 de la LOLF.
Les budgets annexes regroupent les opérations financières des services de
l’état que la loi n’a pas doté de la personnalité morale. Leur activité tend
essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au
paiement du prix.
Ensuite, il y a les comptes spéciaux du trésor. Ces comptes ont été institués pour
comptabiliser à part les mouvements de fond temporaires. Parmi ces comptes
spéciaux du trésor, nous avons les comptes de règlement des états de la
communauté, les comptes d’avance, les comptes de prêt ou de consolidation.
Ces aménagements cités sont des aménagements au principe d’unité dans son
sens matériel. Et au plan formel, on peut citer les lois de finance rectificatives qui
produisent un éclatement de la loi de finance en cause.

B/ Le principe de l’universalité budgétaire

1- Contenu du principe

Ce principe consiste d’une part à dissocier au sein de la loi de finance deux à

savoir les recettes et les dépenses et d’autre part à importer l’ensemble des
dépenses sur l’ensemble des recettes publiques. Dans ce principe, il faut
différencier les recettes et les dépenses (qui sont les 2 masses). Dans les recettes,
il y a l’ensemble des recettes et dans les dépenses il y a l’ensemble des dépenses.
Objectifs visés par ce principe :
- objectif de contrôle
- Objectif de clarté des comptes
- Objectif de respect de l’unité de l’état
Ce principe comporte un double sens.
- le 1er sens correspond à la règle du produit brut ou encore appelé la règle de
la non compensation. C’est l’article 31 de la LOLF qui en est le fondement
juridique. Cet article dispose : il est fait recette du montant intégral des produits
sans contraction entre les recettes et les dépenses.
- Le 2ème sens de ce principe correspond à la règle de la non affectation. Article
31 de la LOLF qui dispose : « l’ensemble des recettes assure l’exécution de
l’ensemble des dépenses. Toutes les dépenses et toutes les recettes sont
imputées au budget général ». Cette règle interdit qu’une ressource précise soit
affectée à une dépense particulière.

2- Les dérogations au principe de l’universalité.

Les dérogations à la règle du produit brut concernent les comptes de règlement

avec les gouvernements étrangers car des contractions sont possibles avec ce
compte spécial du trésor. Quant aux dérogations à la règle de la non affectation,
elles concernent les lègues (un lègue est le transfert de ses propriétés à une
personne après la mort), les donations (une donation est un transfert entre vifs)
attribuées à l’état ainsi que les fonds de concours. Les fonds de concours étant
des fonds qui sont apportés par des personnes privées ou publiques pour le
financement de certains investissements publics. Dans ces 3 cas, il y a dérogation
au principe de la non affectation parce qu’il faut respecter la volonté de la partie
versante. Comme autre exemple, on peut citer les rétablissements de crédit qui
sont des recettes provenant de la restitution au trésor public de sommes
indûment payées.

C-Principe de la spécialité budgétaire

1- Le contenu du principe

Ce principe veut que chaque crédit ait une destination précise. Par exemple on
décide que 1000M seront affectés à la construction de ponts, universités….
Dans sa mise en œuvre, le budget a été voté par ministères, par sections de
ministère puis par chapitres.
En CI, depuis la LOLF 2014, les crédits budgétaires sont répartis par les lois de
finance entre les ministères et les institutions constitutionnelles. Et, à l’intérieur
des ministères, les crédits sont décomposés par programmes. Lesdits
programmes étant désormais des unités de spécialisation des crédits.
Les programmes rassemblent de façon cohérente une ou plusieurs politiques
publiques au sein d’un même ministère.
Un programme peut regrouper tout ou partie des crédits d’une direction, d’un
service, d’un ensemble de directions ou de services d’un même ministère. Les
crédits de chaque programme sont quant à eux décomposés selon leur nature
en crédits de personnels, en crédits de biens et services, en crédits de transferts
et en crédits d’investissements. Les programmes quant à eux sont regroupés
dans des missions. Une mission comprend un ensemble de programmes
concourant à une politique définie. Il est important de noter qu’à ces
programmes sont associés des objectifs précis définis en fonction de finalité
d’intérêt général et des résultats attendus. Ces résultats sont mesurés par des
indicateurs de performance. Ils donnent lieu à des évaluations régulières et à un
rapport de performance élaboré en fin d’exercice par le ministère.
Quant aux crédits budgétaires non repartis en programmes, ils sont repartis en
dotations. Chaque dotation regroupe un ensemble de crédits globalisés destinés
à couvrir des dépenses spécifiques auxquelles ne peuvent être directement
associés des objectifs de politique public ou des critères de performance. Il y a 4
catégories de crédit qui peuvent être constitués en dotations.
- les crédites destinés au pouvoir public pour chacune des institutions
constitutionnelles telles que l’assemblée nationale, le sénat….
- Les crédits globaux pour les dépenses accidentelles et imprévisibles
- Les crédits destinés à couvrir les défauts de remboursement ou appels en
garantie intervenus sur les comptes d’avance, de prêt, d’avale et de garanties
- Les charges financières de la dette de l’état
La distinction confère : à chaque ministère il peut y avoir plusieurs programmes
et ces différents programmes recherchent des objectifs bien précis et il y a des
indicateurs de performance qui peuvent évaluer les résultats. Par contre au
niveau des institutions constitutionnelles, à certains pouvoirs publics, il est
difficile de fixer des objectifs bien précis et d’évaluer les résultats. On ne peut
assigner des objectifs aux dotations

2- Les assouplissements au principe de la spécialité budgétaire

Des mouvements de crédits peuvent affecter la spécialisation des crédits en

cours d’exercice.
En cours d’exercice, la répartition des crédits budgétaires peut être modifiée.
Cette modification peut intervenir d’abord par le transfert de crédits.
- Les transferts de crédits modifient la réparation des crédits budgétaire entre
programmes de ministères distincts ou entre dotations d’institutions distinctes.
La modification peut aussi intervenir par virement de crédits.
- Les virements modifient la répartition des crédits budgétaires entre
programmes d’un même ministère. Il peut avoir avoir donc des virements de
crédits et des transferts de crédits (entre programmes de ministères distincts)
- la fongibilité des crédits. Elle permet la modification des affectations
prévisionnelles initiales des crédits afin de les adapter à l’évolution des besoins.
A l’intérieur d’une même dotation, les ordonnateurs peuvent en cours
d’exécution, modifier la nature des crédits pour les utiliser.
La modification peut intervenir dans les cas ci-après :
- Les crédits de personnel pour majorer les crédits de biens et services, de
transferts ou d’investissements
- Les crédites de biens et services pour majorer les crédits d’investissements.
Comment assouplissement, nous avons aussi les crédits globaux. A l’intérieur des
programmes, les crédits globaux pour dépenses accidentelles et imprévisibles
font l’objet d’une répartition et aucune dépense ne peut être directement
imputée sur ces crédits globaux avant cette répartition.
Enfin, les décrets d’avance peuvent être pris dans 2 hypothèses.
* la première hypothèse est dans les cas d’urgence
* La seconde hypothèse est en cas d’urgence et de nécessité d’intérêt général

• Paragraphe 2 : les principes budgétaires relatifs à la périodicité et

contenu de la loi de finance

A- Le principe de l’annualité budgétaire

1- Signification du principe

Le principe comporte 3 aspects :

- 1er aspect est l’antériorité budgétaire qui signifie que le budget doit être
adopté avant le début de l’année budgétaire
- 2e aspect du principe est l’autorisation annuelle qui signifie que l’autorisation
donnée par le Parlement est valable pour 1 an
- 3e aspect est l’exécution annuelle qui signifie que l’exécution du budget ne doit
pas aller au-delà du 31 décembre. (Elle est valable pour 1 an)
Ainsi conçu, le principe de l’annualité à laisser apparaître quelques difficultés
dans sa mise en œuvre
* la première difficulté est la détermination de l’année budgétaire. Pour les pays
de l’UEMOA dont la CI, l’année budgétaire coïncide avec l’année civile. Mais
cette période n’est pas la même pour tous les pays. Il y en a dont l’année
commence le 1er avril pour se terminer le 31 mars (Canada)1er juillet - 30 juin
(USA), 1er octobre-30septembre (Thaïlande)
* 2’eme difficulté est le rattachement comptable des opérations financières.
Toutes les opérations financières ne sont pas d’exécution immédiate (on ne peut
pas les exécuter immédiatement). Pour résoudre ce problème, deux systèmes
ont été envisagés. Nous avons d’abord le système de l’exercice. Dans ce système,
on considère l’année au cours de laquelle l’opération a pris naissance quelque
soit la date de paiement effectué. Ce qui importe ici, c’est le fait générateur de
cette recette ou de cette dépense. Par exemple en matière de dépenses
publiques, ce sera la phase d’engagement. C’est le système que la LOLF a retenu.
Le 2nd système est le système de gestion. Il consiste à rattacher les opérations à
l’année où elles se sont soldées.

2- Les aménagements au principe

Comme aménagement au principe de l’antériorité, on peut citer la session

extraordinaire qui peut être consacrée par la loi de finance au Parlement et qui
est prévue par l’article 112 de la Constitution
Comme aménagement au principe de l’autorisation annuelle, on peut citer les
autorisations infra annuelles comme la loi de finance rectificative ou comme le
12ème provisoire qui est un budget mensuel adopté sir la base du budget de
l’année précédente
Enfin comme aménagement à l’exécution annuelle, on peut citer les reports de
crédits qui sont des crédits non encore consommés mais admis à être transcrits
sur le budget suivant

B- Le principe de l’équilibre budgétaire

Art 12 al 1 et 2 de la constitution : (le projet de loi de finance doit prévoir les
recettes nécessaires à la couverture intégrale des dépenses, le parlement évite
le budget en équilibre)

1- Signification de l’équilibre budgétaire

Dans la doctrine classique, l’équilibre imposait que les dépenses soient égales
aux recettes, ce qui impliquait la prohibition du déficit et de l’excédent. L actuelle
constitution ivoirienne reprend cette conception.
Cette conception est adaptée à un état dont les fonctions et les dépenses sont
limitées et n ont pas d influence déterminante sur l économie mais avec l
interventionnisme de l état dans la vie économique et les perturbations
économiques, le principe a été compris autrement.
Dans la doctrine néolibérale, l équilibre est plutôt apprécié en fonction de la
situation économique globale, c’est à dire en fonction des équilibres qui la
composent.
Dans cette conception, le budget doit veiller à ces équilibres et aider à les établir
quand ils sont Perturbés même si cela doit déboucher à un déséquilibre du
budget.
Cette conception est consacrée par la directive de l’UEMOA qui a plutôt une
conception extensible de l équilibre budgétaire, cet art 2 dispose (les lois
finances déterminent la nature, le montant et l affectation des ressources et des
charges de l’état compte tenu d un équilibre économique et financier qu’elles
définissent.
La directive autorise ainsi les déficits budgétaires nécessité par les besoins de
politiques conjoncturels. On peut signaler que le pacte de stabilité et de
croissance de l’UEMOA limite les dépenses publiques à 3 %
(Une conception étroite et une conception politique, économique,
mathématique, extensible)

II-les THÉORIES DE L’ÉQUILIBRE GLOBALE

Les conceptions interventionnistes privilégient la recherche de l équilibre de l

économie globale ce qui suggère de considérer le budget dans son rapport à
l’environnements économiques et social. Ils sont de 2 ordres
⁃ la théorie du budget cyclique
L équilibre doit être réalisé sur une période correspondant au cycle économique.
L’objectif c n’est pas annuel. La technique utilisée est que pendant les périodes
d expansion économique il y aurai dès budget en excédent et un fond de réserve
constitué pendant les périodes de grande activité amortirait les emprunts qui
servirait à financer le déficit budgétaire pendant les périodes de récession

⁃ La théorie du déficit systématique

Quant à cette théorie, son objectif est d assurer le plein emploi dans une société
libre et de relancer la demande globale en période de récession et de chômage.
La technique ici repose sur l utilisation de décaissement budgétaire
compensateur de consommation, l’état doit renoncer à l’équilibre du budget et
pratiqué une politique de dépense pour relancer l économique et cela doit être
un déficit délibéré et organisé. Et l activité provoquera ensuite des rentrées
fiscales qui permettront de réduire la dette publique.

C) LE PRINCIPE DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE

C’est un principe nouveau.

1/ FONDEMENT ET SIGNIFICATION DU PRINCIPE

On le trouve d abord dans le code de transparence notamment en son art 8 et il

est aussi prévu par le lof de 2014 en son art 59. Ce principe prévu en ces termes
<< les prévisions de ressource et de charge de l’état doivent être sincère, elles
doivent être effectuée avec réalisme et prudence compte tenu des informations
disponibles au moment où le projet de loi et financé est établit. Il peut être
définit comme l obligation de présenter des comptes ou un budget reflétant une
image sincère et fidèle de là situation et des perspectives économiques et
patrimoniales nationales au regard des informations dont disposent le
gouvernement au moment de leur élaboration. Le principe de sincérité interdit
de sous estimer les charges ou de sûr estimer les ressources présentées dans la
loi de finance et fait obligation de ne pas dissimuler les éléments financiers ou
patrimoniaux.

2- Mise en œuvre du principe

Ce principe est tous de même relatif car les modalités d exercice d un contrôle
de la sincérité budgétaires sont malaisée à définir.
Tout d’abord il faut indiquer que l’obligation de sincérité dans la présentation
des ressources et de charges de l état s apprécie en fonction des informations
disponibles et des précisions qui peut raisonnablement en découler.
Ensuite, du fait de leur caractère prévisionnel les lois de finances s
accompagnent obligatoirement et les précisions ne peuvent être parfaitement
exactes.
L’exercice du contrôle, incombes à différentes autorités notamment les
parlementaires à l’occasion de la diffusion et vote de la loi de finance, ensuite,
elle incombe aussi à l’autorité chargée du contrôle de constitutionnalité des lois
(le juge constitutionnel) et en troisième lieux à la cour des comptes dans la
mesure où elles doivent se prononcer sur la loi des règles.

3- Le contenu du budget

Il y’a a deux composantes :

Des recettes et des dépenses

Étudier le contenu de la loi de finance c est étudier sa substance, celle-ci porte

sur les ressources et les charges et l art 6 de la lof dispose << les ressources et
charges de l état sont constituées de recettes et de dépenses budgétaires ainsi
que des ressources et des charges de trésoreries >>

SECTION I : LES RECETTES BUDGÉTAIRES

II faut se référer l’Article 8 de la LOLF pour connaître les recettes budgétaires se

l’état. Elles sont composées des impôts et taxes, des rémunérations des services
rendues et des redevances, des fonds de concours, des dons et des lègues, des
revenus du domaine et des participations financières et des produits divers.
Dans cette liste, on peut distinguer les recettes permanentes des recettes non
permanentes.

Elles sont dites permanentes car elles reviennent d’année en année. Elles
concernent les recettes fiscales qu’on appelle impôts et des recettes non fiscales

A/ LES RECETTES FISCALES (impôt)

1- Définition

Nous allons recourir à un auteur LUCIEN MEHL QUI DÉFINIT l impôt comme une
prestation pécuniaire requises des personnes physiques ou morales de droit
privé et public d après leur faculté contributive par voie d autorité à titre définitif
et sans contrepartie déterminée en vue de la couverture des charges publiques
de l état et des autres collectivités territoriales ou de l intervention de la
puissance publique.
De cette définition comparait 3 caractères principaux de l impôt

Caractère 1 : caractère forcé.

Le paiement de l impôt peut en effet être obtenu au moyen d un appareil de
contrainte et de sanction.

Caractère 2 : caractère sans contrepartie

Le paiement de l impôt n entraîne aucune contrepartie directe ou immédiate. Ce
qui veut dire que le paiement de l impôt ne donne pas droit à la réalisation d’un
service précis. Ce caractère différencie l’impôt du prix. (L’impôt de la taxe et de
la redevance).

Caractère 3 : le caractère définitif

L impôt est perçu pour toujours. Au profit de la collectivité bénéficiaire. Il lui est
acquis définitivement. Il ne saurait donc être remboursé.

2) LA CLASSIFICATION DES IMPÔTS

Plusieurs classifications des impôts sont possibles.

La première classification oppose les impôts d’état aux impôts locaux. Le critère
de distinction ici réside dans la collectivité bénéficiaire.
Les impôts locaux sont perçus au profit des collectivités locales et les impôts d
états sont perçu au profit de l’état.

La seconde pour opposer les impôts analytiques et les impôts synthétiques.

Le critère de distinction réside dans l amplitude de la matière opposable.
Les impôts analytiques sont assis sur des Éléments isolés du patrimoine alors que
les impôts synthétiques frappent un ensemble d opération ou de revenu

La troisième oppose les impôts directs et les impôts indirects

Il y à plusieurs critères de distinction mais dans le cas du cours nous allons
étudier 1 seul qui est le critère économique.
Selon le critère économique la distinction repose sur l’incidence de l’impôt. L
impôts direct est directement supporté par la contribuable alors que l impôt
indirect peut être répercuté sur autrui (l’impôt sur le salaire)

La quatrième distinction oppose les impôts sur le revenu, impôt sur la dépense
et les impôts sur le capital.
Le critère de distinction réside ici dans la nature économique de la matière
imposable ou encore dans le moment choisit par l office pour prélever son
prélèvement
L impôt sur le revenu frappe la richesse lors de son acquisition ou lors de son
entrée dans le patrimoine, c’est l’ensemble des ressources ne produit pas le
travail ou le patrimoine
L impôts sur la dépense s applique à la richesse à l occasion de son emploi
L impôt sur le capital il s applique à la richesse acquise et consolider par le
patrimoine
Le capital est acquis soit par épargne soit par donation, soit par succession.

B / LES RESSOURCES NON FISCALES

1- Taxes

Elle est définie comme un prélèvement opéré sur l usagers d’un service public
mais sans que ce prélèvement ai une corrélation avec le coup du service rendu.
Il y a 3 traits caractéristiques de la taxe
Premier trait :
La taxe implique en effet toujours un service rendu. Et la taxe apparaît comme
la contre prestation d un service obligatoire quel homme doit fournir, et c’est ce
qui justifie que la taxe est perçue même si l’usager n’utilise pas le service

Troisième élément : le montant de la prestation pécuniaire

En effet le montant de la taxe n est pas proportionnel au service rendu.

2- Le redevable de la redevance

Les redevances sont demandées à des usagers en vue de couvrir les charges d’un
service public déterminé. Elle couvre leur contrepartie directe dans les
prestations fournies par les services publics.
L origine de la redevance : elle réside dans le service rendu, il s’agit d’un service
dont les usagers profitent personnellement et collectivement. Le redevable de
la redevance c est l usagers du service public. Il doit être dans un statut attestant
qu’il peut utiliser le service

3ème trait caractéristique c est le montant de la redevance

On applique le principe d équivalence entre

3-la taxe parafiscale

C est l art 9 de là lof qui donne la définition de cette taxe
<< les taxes parafiscales perçues dans un intérêt économie et sociale au profit d
une personne morale de droit public ou privée autre que l’état, les collectivités
décentralisées et les établissements publics administratifs sont établit par décret
pris sur rapport du ministre chargé de finance et du ministre intéressé après avis
de la commission en charge des affaires économiques et financières du
parlement >>

Élément 1 : le bénéficiaire de la taxe parafiscales

Ce bénéficiaire ne saurait être l état ou toute collectivité territoriale encore
moins un établissement publique administratif et les bénéficiaires de cette taxe
sont plutôt les personnes privées ou les personnes publiques exerçants une
activité industrielle ou commerciale.

Élément 2 : l objet de la taxe parafiscales

C est une affectation économique ou sociale.

Élément 3 : l origine de la taxe parafiscale

C est que d abord elle est établie par décret et ce décret est pris sur l’accord de
ministre des finances et de ministre intéressé et ce rapport est rédigé après avis
consultatif des commissions en charges des affaires économiques et financières
du parlement

4- Les revenus domaniaux (du domaine)

Ils sont constitués par les revenus du domaine forestier, du domaine insulaire et
du domaine maritime et par les revenus de valeur mobilières (constituées par
les actions de l état et par les bénéfices des entreprises publiques ainsi que les
ressources exceptionnelles tirées de la vente de son patrimoine à l occasionne
des opérations de privatisation)

PARAGRAPHE 2 : LES RECETTES NON PERMANENTES (L’EMPRUNT)

Ces recettes non permanentes sont des recettes temporaires et l emprunt

constitue un point important de ces recettes. On peut définir l emprunt comme
une prestation pécuniaire que les particuliers, les entreprises ou les organismes
financiers versent aux personnes publiques moyennant une promesse de
remboursement de capital et un service d’intérêt.
A/ LA NATURE DE L EMPRUNT

Cette nature peut être présentée sous deux angles

1- La nature juridique de l’emprunt

La doctrine classique opposait l emprunt à l impôt mais cette opposition est

tranchée actuellement si on considère les deux caractères de l’impôt
En effet l impôt est une manifestation de la puissance publique et en temps de
tel l impôt est imposée au contribuable de façon unilatéralement. Au contraire l
emprunt de présente comme un accord de volonté, un contrat entre l’état et le
souscripteur. Il faut cependant souligner que ce contrat est un type particulier
car les termes du contrat ne font pas l objet d un débat entre les partis. L’état
fixe seules les conditions de l’émission de l’emprunt, et le souscripteur n’a que
le choix entre accepter ou refuser l’emprunt. Il s agit d un contrat de droit public
ou contrat d’adhésion.

Le deuxième caractère réside dans l’existence d’une contrepartie. L impôt est

perçu à titre définitif. Alors que l emprunt donne lieux au remboursement d un
capital et au versement d un intérêt au souscripteur.

2- La nature économique de l emprunt

Il y a deux conceptions sur ce point

Tout d abord la doctrine classique considère que l’emprunt n est qu’une
anticipation de recette pesant sur les générations futures.
Les doctrines modernes pensent au contraire qu’il s’agit d’une véritable recette
supportée par la génération présente. En effet pour la génération présente l
emprunt est considérée comme un prélève sur le revenu, sur le pouvoir d achat
des citoyens pour financer les dépenses publiques, aux lieux d’être utilisée à
d’autres fins.
Quant à la génération future, elle ne supporte pas la charge de l emprunt car ce
que les uns paient sous forme d impôt pour procédé au remboursement de l
emprunt profite au prêteur à qui l on paye le capital et les intérêts de l’intérêt.
Ainsi il n’y a qu’une redistribution des ressources.
En définitive, considérée dans son ensemble, la génération future ne supporte
aucune charge.
Le second point de divergences réside dans le fait que là doctrine classique
considérait que l emprunt entame le capital alors que les conceptions modernes
considèrent que ni le capital individuel ni le capital national n est entame
En effet pour le souscripteur l emprunt constitue un placement qui ne diminue
pas sa fortune. De plus l emprunt accroît le capital national car il permet le
renouvèlement et le développement de l’équipement de la nation.

B/ LA TECHNIQUE DE L’EMPRUNT

L emprunt comporte deux phases

⁃ la phase de l émission au cours de laquelle l état sollicite et reçoit la
dette des souscripteurs
⁃ La phase du service de la dette pendant laquelle l état verse les
interêt et rembourse le capital

Pour ce qui est des avantages consentis au prêteur, il faut dire que ces avantages
doivent être suffisamment attrayant. Et à cet effet plusieurs avantages sont
consentis.

D abord en ce qui concerne le taux d intérêt :

Ce taux d intérêt de l emprunt doit réaliser un équilibre entre deux
considérations contradictoires.
Ce taux d intérêt doit être suffisamment élevé pour attirer le souscripteur mais
il doit être aussi bas que possible pour alléger la charge de la dette
En dehors du taux d’intérêt, d’autres avantages peuvent être consenti.
Parmi ces avantages y a le privilège juridique qui est l insaisissabilité du titre.
Il peut aussi accorder un privilège fiscal et dire que l’emprunt est exonéré
d’impôt

En ce qui concerne le placement des titres, il faut dire qu’il se fait de 3 sortes
D abord la souscription publique
C est le procédé par lequel l état place lui même ses titres par l intermédiaire dès
guichets des comptables publics.

Le second procédé c est le placement par l’intermédiaire des banques. L état

vend ses emprunts à un ensemble de banque qui les achètes pour les revendre
en un client moyennant bénéfice.

Il y a enfin la vente en bourse. Les bourses des valeurs sont les marchés où s
achètent des valeurs mobilières comme les actions et les obligations. De même
que les sociétés privée, l’état peut y recourir en émettant des types d’emprunt.

1- Le service de dette
Il consiste à rembourser le capital par l amortissement à payer les intérêts et
parfois à transformer l emprunt la contrainte
Pour ce qui est de l’amortissement de l’emprunt, on distingue deux techniques,
l’amortissement obligatoire, l’état est obligé de rembourser l emprunt à la taxe
et aux échéances fixée lors de l’émission, il y a aussi l amortissement facultatif
par lequel l’état peut décider de rembourser avant la date d’échéance.
Il y a aussi le paiement de l intérêt qui se fait à l’échéance
Enfin la conversion qui est une opération juridique par laquelle l état offre au
prêteur de substituer à un ancien emprunt onéreux ou assorti d avantage
important un nouvel emprunt. Souvent la conversion se traduit par la réduction
du taux d intérêt mais parfois d autres avantages peuvent être supprimés comme
notamment le privilège fiscal.

SECTION II : LA DÉPENSE PUBLIQUE

Il faut dire à cet effet que les opérations de dépense publique sont très variées
c’est pour ça qu’il importe de définir la notion de dépense publique et d en
connaître les différentes catégories.

PARAGRAPHE I / La notion de dépense publique

2 conceptions pour la définir :

⁃ conception juridique
⁃ Conception socio économique

A- La conception juridique

Dans cette conception le critère de définition c’est la qualité de l’auteur de la

dépense. Si l’auteur de la dépense est une personne publique alors la dépense
est publique.
À contrario s’il s’agit d’une personne privée alors la dépense est privée
Les activités des personnes publiques ce sont tellement diversifiées qu’elles ont
fait une incursion dans les secteurs traditionnellement réserver à l’initiative
privée
En sens inverse des organismes privée ou organismes mixtes exerce des activités
à l’occasion desquels, ils usent de prérogatives de puissance publique
La frontière et donc devenu incertaine si l’on s’attache seulement à la qualité de
l’auteur de la dépense
 B- La conception socioéconomique

La conception juridique n’est pas totalement absente dans cette conception.

Cette conception socio-économique part de l’analyse sociologique des
personnes publiques. Elle considère les personnes publiques comme des
réunions de gouvernants (réunion de personnes publique) dans leur sphère
d’intervention et ce qui caractérise ces gouvernants, c’est le pouvoir de
commandement dont elles sont investies et qui leur donne le pouvoir de donner
les ordres à leurs gouvernés. Au contraire des citoyens dont les rapports mutuels
sont régis par des conventions. Dans cette conception, La dépense publique
apparaît comme La dépense engagée par la personne publique quand elle use
de son pouvoir de commandement. Pour les autres nous sommes en présence
de dépense privée. Et de façon extensive, on considère que les dépenses
engagées par les organismes privées ou mixtes lorsqu’ils mettent en œuvre des
prérogatives de puissance publique sont aussi des dépenses publiques

Paragraphe 2 : classification des dépenses publiques

Il y a plusieurs classifications possibles

A/ La classification administrative

On peut l’appeler aussi classification organique car elle reproduit les organes de
l’état ou la structure de l’état. Dans cette classification, les dépenses sont
regroupées d’après les autorités administratives qui les ont effectuées. Ainsi
nous constatons que les crédits budgétaires ouvertes par les lois de finance sont
répartis entre les différents ministères et les institutions constitutionnelles. Et à
l’intérieur des ministères, ces crédits sont décomposés en programmes. Un
programme peut regrouper tout ou partie des crédits d’une direction. Il peut
regrouper aussi les crédits d’un service, d’un ensemble de directions ou d’un
ensemble de services d’un même ministère.

B/ Les classifications financières

On range dans cette classification la distinction budget général-budget annexe

et comptes spéciaux du trésor. On retrouve aussi la distinction entre opérations
définitives et opérations temporaires.
Tout comme aussi la distinction entre opérations annuelles et opérations
pluriannuelles.
C/ La classification fonctionnelle

Dans cette classification, on veut regrouper les crédits en fonction des tâches à
accomplir et en fonction des missions poursuives par le gouvernement. Comme
mission on peut avoir l’élaboration et mise en œuvre de la politique nationale
agricole. Comme programme on peut avoir
- Programme 1 : administration générale
- Programme 2 : production et sécurité alimentaire
- Programme 3 : développement rural.

Comme action du programme 2, on peut avoir comme 1er objectif,

developer les filières agricoles. Dans cet objectif on peut avoir plus actions.
Action 1 : amélioration de l’accès aux intrants de qualité, action 2 :
renforcement du potentiel de production des produits d’exportation,
action 3 : dynamisation des productions alimentaires végétales.

D/ Les classifications économiques

Comme première distinction, il y a dépense de service-dépense de transfert.

Cette distinction repose sur l’existence ou non d’une contrepartie directe à la
dépense. (Dépense sans contrepartie, construction de routes, d’écoles, éclairage
public, les bourses). L’objet de dépense de services est la rémunération des
services ou des fournitures nécessaires au fonctionnement de l’administration.
(Ex le fonctionnaire qui est payé en rémunération du travail qu’il a fournit, le
fournisseur qui est payé en rémunération des biens qu’il a livrés à
l’administration, les consommables à l’administration. La dépense de services
nécessite une contrepartie
Au contraire la dépense de transferts n’implique pas une contrepartie. Elle
correspond à un transfert de revenus vers d’autres secteurs d’activités. Nous
avons des dépenses de transfert social (bourse d’étudiants). Il y a aussi des
dépenses de transfert économique. Par exemple une subvention versée à une
entreprise. Nous avons aussi les dépenses de transfert administratif tels que les
subventions que l’état fait aux communes ou au entités décentralisées (régions,
districts).
La 2ème distinction oppose les dépenses de fonctionnement et les dépenses en
capital.
Les dépenses de fonctionnement sont aussi appelées dépenses ordinaires. Elles
sont consacrées à la marche courante de l’administration (ce qui fait que
l’administration peut fonctionner). Ces dépenses permettent d’exercer une
activité sans rien laisser subsister après elle. Dans cette catégorie de dépenses
de fonctionnement, on trouve les dépenses ordinaires qui sont constituées par
les dépenses de personnel (salaire, indemnité, prime, prestation familiale…). Ces
dépenses ordinaires sont constituées aussi de charges financières de la dette.
Ces charges désignent toute charge relative à la dette à l’exception des
remboursements de capital (car étant classés parmi les opérations de
trésorerie). Comme autre dépense ordinaire, nous avons les dépenses de
transferts courants tels que les dotations aux établissements publics comme le
COGES, les contributions aux cotisations internationales.
Les dépenses en capital visent à accroître le capital de la nation, et en ce sens,
elles procurent un bien durable. (C’est le contraire des dépenses de transfert qui
ne laissent rien subsister). Ce sont les dépenses d’investissement ou
d’équipement. D’après la LOLF, les déposes en capital comprennent les
dépenses d’investissement exécutées par l’état. Par exemple les contreparties.
Parmi les dépenses en capital il y a aussi les dépenses en transferts de capital
telles que les subventions d’investissement accordées par l’état. (Ce qui
caractérise la dépense de fonctionnement est qu’elle ne laisse rien subsister
après alors alors qu’une dépense d’investissement procure un bien durable, elle
laisse des traces)

CHAPITRE 3 : Établissement de la loi de finance

Dans l’établissement de la loi de finance, il y a deux étapes à distinguer :

- L’étape de la préparation de la loi de finance confiée à l’exécutif

- L’étape de l’adoption de la loi de finance confiée au législatif

Ces 2 étapes sont confiées à des personnes publiques différentes ou pouvoirs

publics différents.
L’étape de la préparation de la loi de finance est confiée à l’exécutif.
L’étape de l’adoption de la loi de finance est confiée au législatif.

Préparation Vote Contrôle

Exécution
Pouvoir Exécutif Pouvoir Législatif Pouvoir Judiciaire

Section 1 : La préparation de la loi de finance

Dans cette préparation de la loi de finance nous allons connaître les structures
chargées de préparer la loi de finance.

Paragraphe 1 : Le cadre institutionnel

En matière de préparation de la loi de finance, il y a 2 systèmes connus :

- Le 1er système confie la préparation de la loi de finance au président de la

république. C’est ce système qui est en vigueur aux USA puisque dans ce
pays le document budgétaire est élaboré par « le budget office »
- Le 2nd système confie la préparation de la loi de finance à un ministère et
c’est ce système qui accourt dans la totalité des pays membres de
l’UEMOA. En ci la préparation est confiée au ministre chargé de la finance.
Nous avons la direction de la conjoncture et de la prévision, les régies
financières (DGI, direction générale de la douane…). Nous avons aussi le
ministre du plan qui intervient en matière de projet d’investissement
essentiellement à travers la direction générale du plan. A l’intérieur de
chaque ministère, nous avons les DAF (direction des affaires
administratives et financières) qui sont les interlocuteurs privilégiés de la
direction générale du budget et des finances

Paragraphe 2 : élaboration du cadrage macroéconomique

Le projet de loi de finance de l’année est élaboré par récence à un document de
programmation budgétaire et économique pluriannuel (DPBEP). Ce document
couvre une période minimale de 3 ans il est élaboré sur la base d’hypothèses
économiques précises et justifiées. Qu’est-ce qu’on trouve dans ce doc ? Le
DPBEP procède à des évaluations aussi bien en ce qui concerne l’état qu’en ce
qui concerne tout le secteur public.
Pour ce qui est de l’état, le DPBEP évalue le niveau global des moyens financiers
de l’état. Il s’agit des recettes attendues de l’état. Il s’agit aussi des dépenses
budgétaires
En ce qui concerne le secteur public, le DPBEP évalue l’évolution de l’ensemble
des ressources, des charges et de la dette du secteur public (collectivités
décentralisées, EPA…). Le DPBEP prévoit aussi la situation financière des
entreprises publiques et éventuellement le concours financier que l’état peut
leur rapporter. Enfin le DPBEP fixe les objectifs d’équilibre budgétaire et
financier sur le moyen terme. En plus du DPBEP, il y a les documents pluriannuels
de programmation des dépenses (DPPD). Ces DPPD sont établis en référence au
DPBEP. Ces DPPD doivent contenir les informations
La différence est que le DPBEP à une approche globale alors que les DPPD ont un
périmètre sectoriel. Les DPPD présentent l’évolution budgétaire des
programmes. Précisément les DPPD prévoient l’évolution des crédits et des
résultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis
sur une période minimale de 3 ans. Tous les ministères, budgets annexes et
comptes spéciaux du trésor présentent chacun un DPPD qui regroupent les
programmes qui leur sont associés. (Le DPBEP fait des évaluations en ce qui
concerne le secteur et en ce qui concerne l’état).
À la suite de l’élaboration du cadrage macroéconomique, la lettre de cadrage du
premier ministre fait connaître les enveloppes budgétaires allouées aux
ministères, aux institutions et aux collectivités décentralisées. Ces enveloppes
sont en suit réparties par ces acteurs selon leurs besoins en tenant compte des
orientations données par le gouvernement.
La ventilation des crédits par les DAAF est contenu dans le DPPD-PAP (projet
annuel de performance) qui est transmis à la direction générale du budget et des
finances.
Par la suite, les conférences budgétaires se tiennent avec les DAA, puis
interviennent les arbitrages budgétaires et enfin l’édition de l’avant-projet de loi
de finance qui est soumis en conseil des ministres. Une fois que l’avant-projet
est adopté en conseil des ministres, il devient le projet de loi de finance de
l’année qui est déposé au Parlement

SECTION 2 : Le vote de la loi de finance

C’est la constitution qui en son article 111 précise que le parlement vote le projet
de loi de finance. La constitution prévoit aussi la procédure d’adoption de la loi
de finance ainsi que les restrictions au droit d’amendements des parlementaires.
Mais en amont de tout ceci, il se tient un débat d’orientation budgétaire.

Paragraphe 1 : Le débat d’orientation budgétaire

C’est la LOLF de 2014 qui a instauré un débat d’orientation budgétaire. Ce débat

se déroule au plus tard à la fin du 2ème trimestre de l’année (dans le mois de juin
plus précisément). À l’occasion de ce débat d’orientation budgétaire, le DPBEP
est présente aux parlementaires accompagnés des projets de DPPD. Ces
documents offrent des indications au parlement sur les choix et les objectifs du
gouvernement. L’objectif qui est visé ici est d’améliorer l’information des
parlementaires et de les associer plus étroitement à la formulation de la loi de
finance.
Le débat d’orientation budgétaire offre un espace de libre discussion aux
parlementaires et d’appréciation des orientations gouvernementales. Ce débat
intervient avant le dépôt du projet de loi finance de l’année et donc peut
influencer les choix du gouvernement. C’est donc un moment très important du
contrôle politique du parlement sur la loi de finance. Toutefois il est important
de noter que le débat d’orientation budgétaire ne se conclut pas par un vote. Le
débat d’orientation budgétaire est une nouveauté.
Paragraphe 2 : la procédure d’élaboration de la loi de finance

Le parlement est saisi du projet de loi de finance avant la fin de la session

ordinaire. Et ce projet est déposé à la fois sur le bureau de l’assemblée nationale
et sur le bureau du sénat
Et avant le vote proprement dit, le projet de loi de finance fait l’objet d’un
examen minutieux par les parlementaires

A/ L’examen du projet de loi de finance

Le projet de loi de finance est un peu comme tout projet de loi. Il est examiné
successivement par les 2 chambres du parlement en vue de l’adoption d’un texte
identique. Il est examiné aussi par la commission compétente de chaque
chambre avant son vote en séance première.
Le projet de loi de finance est soumis en premier à l’assemblée nationale. Et à ce
titre en tant que première chambre saisie, elle discute sur le projet de loi de
finance présenté par le président de la république. Au niveau de l’assemblée
nationale, l’examen du projet de loi de finance se fait d’abord par la commission
des affaires économiques et financières. Cette commission procède à une étude
technique du projet de loi de finance proprement dit et des documents annexes
qui l’accompagnent.
À la fin de cet examen, le rapporteur général fait la synthèse de l’étude dans un
rapport général qui exposera par la suite devant les députés en séance publique
ou plénière (tous les députés sont censés être réunis). L’examen en séance
plénière débute par l’intervention du rapporteur général de la commission. Le
ministère en charge du budget lui succède. Il rappelle le contexte économique
dans lequel s’insère le projet de loi de finance et précise La politique économique
et financière du gouvernement. Puis il expose les objectifs et le contenu des
principales dispositions du projet de loi de finance. Une fois que le ministre a
terminé, un débat général s’ouvre. Après ce débat général, les députés passent
au vote. Le texte adopté par l’assemblée nationale est ensuite transmis au sénat.
C’est en effet quand l’assemblée nationale saisit le sénat, celui-ci délibère sur les
textes transmis par l’assemblée nationale. (À voir le reste). Dans cette 2ème
chambre du parlement, le projet de loi de finance suit la même procédure qu’a
l’assemblée nationale, c’est-à-dire qu’il y a d’abord un examen en commission
par la commission des affaires économiques et financières. Ensuite, il y a une
présentation du rapport en séance plénière suivie d’une discussion et d’un vote
en séance plénière.

B/ le vote proprement dit

Pour obtenir le vote du parlement, le nombre de vote et les délais de vote ont
été strictement réglementés

1- Le nombre de vote

En ce qui concerne le vote, la première partie de la loi de finance doit être

adoptée avant la mise en discussion de la seconde partie de la loi de finance.
Les modalités de vote diffèrent selon qu’il s’agisse des recettes et des
dépenses du budget général ou des budgets annexes où encore des comptes
spéciaux du trésor.
En ce qui concerne le budget général, il faut signaler que les évaluations de
recettes font l’objet d’un vote d’ensemble. Quant au crédit, ils font l’objet
d’un vote par programme et d’un vote par dotation. Et les votes portent à la
fois sur les autorisations d’engagement et les crédits de paiement. Et les
plafonds des autorisations d’emploi rémunéré par l’état font l’objet d’un vote
unique. En ce qui concerne les budgets annexes et le compte spéciaux du
trésor les évaluations de recettes font l’objet d’un vote d’ensemble par
budget annexes et par compte spécial du trésor et les crédits font l’objet d’un
vote par budget annexe et par compte social du trésor. En ce qui concerne
les évaluations de ressources et des charges de trésorerie, ils font l’objet d’un
vote unique

2- Les délais de vote

La réglementation des délais a pour but d’éviter que les débats parlementaires
se prolongent au-delà du début de l’année d’exercice de la loi de finance. Le non
respect des délais est sanctionné. (Avant il y avait 2 sessions ordinaires mais
maintenant les députés ont une session ordinaire unique qui commence au
début de mois d’avril et se termine à la fin du mois de décembre donc les
vacances parlementaires comprennent janvier, février, mars). Les 3 hypothèses
peuvent se présenter
Selon l’article 12 alinéa 3 de la constitution : si l’assemblée nationale ne s’est pas
prononcée en première lecture dans le délai de 40 jours après le dépôt du projet
de loi de finance, le président de la république saisit le sénat qui doit statuer
dans un délai de 15 jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues par
l’article 110 de la constitution. Si par suite de cet examen par le sénat, il y a
désaccord entre l’assemblée nationale et le sénat, le PR peut convoquer la
réunion d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte unique
sur les dispositions restant en discussion. Le texte élaboré par la commission
mixte paritaire peut être soumis au PR pour approbation. Aucun amendement
n’est recevable sauf accord du président de la république. Si la commission mixte
paritaire ne parvient pas à l’adoption d’un texte commun ou si le désaccord
persiste entre les deux chambres, le PR demande à l’assemblée nationale de
statuer définitivement sur le texte. Dans ce cas l’assemblée nationale peut
reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte paritaire soit le dernier
texte voté par l’assemblée nationale modifié par un ou plusieurs des
amendements adoptés par le sénat.
La 2nde hypothèse est prévue par l’article 112, alinéa 4, 5 et 6 de la constitution.
Dans cette hypothèse si le parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de 70
jours, le projet de loi peut être mis en vigueur par ordonnance. Le PR saisit pour
ratification, le parlement convoqué en session extraordinaire dans un délai de
15 jours. Dans un délai de 15 jours si le parlement n’a pas voté le budget à la fin
de cette session extraordinaire, le budget est établi définitivement par
ordonnance.
La 3ème hypothèse est prévue par l’article 112 alinéa 7 de la constitution. Si le
projet de loi de finance n’a pu être déposé en temps utile pour être promulgué
avant le début de l’exercice (avant le 1er janvier), le le PR demande d’urgence au
parlement l’autorisation de reprendre le budget de l’année précédente par 12ème
provisoire.

Paragraphe 3 : Les restrictions au droit d’amendement des députés

C’est le droit de proposer des modifications à un texte (propositions de loi ou

projet de lo) dont est saisie une assemblée. Les membres du parlement ont le
droit d’amendement. Toutefois en matière de loi de finance, pour que les
amendements des membres du parlement soient recevables, 2 conditions
doivent être remplies.
- II faut que les amendements soient du domaine de la loi
- L’adoption des amendements ne doit pas avoir un certain nombre
conséquences (2 particulièrement)
• 1ère conséquence : leur adoption ne doit pas entraîner une diminution des
ressources publiques
• 2ème conséquence : leur adoption ne soit pas conduite à une création ou
une aggravation d’une charge publique
Dans ces deux cas, pour que l’amendement soit recevable, il doit être
accompagné d’une proposition d’augmentation de recettes ou d’une
proposition d’économies équivalentes.

A/ L’interdiction de la diminution des ressources publiques

La base de référence peut être le texte en discussion. C’est notamment le cas le
projet gouvernemental tend à réduire les ressources publiques de 10 points à 5
points.
L’amendement des députés est recevable s’ils limitent cette réduction à un
niveau intermédiaire.
On considère en effet que même si l’amendement aboutit à réduire les
ressources par rapport au droit existant, il ne réduit pas par rapport au texte en
discussions. Or, il serait paradoxal d’écarter l’initiative parlementaire qui
apparaît moins onéreuse pour les finances publiques que l’initiative
gouvernementale.

B/ l’interdiction de l’aggravation des dépenses publiques

L’aggravation d’une charge publique s’apprécie par rapport au droit existant et

essentiellement par rapport au texte en discussion. La base de référence est le
droit existant si le projet diminue ou supprime une charge. Il s’agit du texte en
discussion si le projet créé une charge.
La portée de ces interdictions est atténuée par la possibilité offerte aux
parlementaires de faire les propositions de recettes compensatrices ou
d’économies budgétaires.

C/ l’atténuation de la portée de l’interdiction

En France, la jurisprudence du conseil constitutionnel admet la recette

compensatrice à certaines conditions.
D’abord il faut que la ressource publique compensatrice soit réelle, qu’elle
bénéfice aux mêmes collectivités ou organismes et que la compensation soit
immédiate
Ensuite, la création ou l’aggravation d’une charge publique pourra être admise
si l’initiative est compensée par une ressource complémentaire ou par la
réalisation d’une économie budgétaire. Cette économie budgétaire doit être
faite soit par la diminution d’une charge publique, soit par la suppression d’une
charge publique.

CHAPITRE 4 : L’EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCE

Une fois votée (par les députés), la loi de finance est publiée au journal officiel
de même que le décret de répartition (qui va repartir les différents crédits aux
différents organismes). Elle devient donc exécutoire. L’exécution de là de finance
pose deux séries de problèmes.
La 1ère série des problèmes concerne la détermination des procédures qui vont
permettre une exécution correcte des dépenses et des recettes.
La 2ème série de problèmes concerne l’aménagement des ressources de sorte
qu’elles permettent le paiement des dépenses publiques.
Ces différents problèmes se rapportent à l’exécution financière de la loi de
finance.

SECTION 1 : L’exécution juridique et comptable

L’exécution juridique et comptable repose sur l’une des règles fondamentales de
la comptabilité publique à savoir (la séparation des ordonnateurs et des
comptables). Cette règle trouve son expression dans la séparation des agents
d’exécution, la séparation des opérations d’exécution et la séparation des
comptabilités.

Paragraphe 1 : La séparation des agents d’exécution

C’est l’article 67 de la LOLF qui dit que les opérations d’exécution du budget de
l’état incombent aux ordonnateurs et aux comptables publiques. Ces deux
agents interviennent par 2 phases différentes de l’exécution du budget à savoir
la phase administrative et la phase comptable.
A/ Les agents de la phase administrative : les ordonnateurs
L’ordonnateur désigne toute personne qui a qualité au nom de l’état, des
Établissements publics nationaux ou des collectivités territoriales pour prescrire
l’exécution des recettes ou des dépenses inscrites au budget. C’est l’article 9 du
décret 2014-416 du 9 juillet 2014 portant règlement général sur la comptabilité
publique qui donne cette définition de l’ordonnateur.
Comme la définition l’indique, les ordonnateurs ont pour rôle de prescrire
l’exécution des dépenses publiques ou des recettes publiques. Il procédé aussi à
l’exécution des ordres de mouvements affectant les biens et matières de l’état.
Les ordonnateurs principaux sont les présidents des institutions
constitutionnelles (sénat, Assemblée nationale, conseil constitutionnel) et les
ministres. Ils le sont pour les dotations, les crédits des programmes et des
budgets annexes de leur institution ou de leur ministère. Ces ordonnateurs
peuvent déléguer leur pouvoir à des agents publics et cette délégation de
pouvoir peut porter sur tout ou partie des crédits dont ils ont la charge. Le
ministre chargé des finances est ordonnateur principal unique des recettes du
budget général, des comptes spéciaux du trésor et de l’ensemble des opérations
de trésorerie. Le ministre chargé des finances est en outre ordonnateur principal
des crédits, des programmes et des budgets annexes de son ministère. Il peut
déléguer son pouvoir ordonnateur comme les autres ordonnateurs principaux. Il
faut noter aussi que le ministre chargé des finances est responsable d’exécution
de la loi de finance et du respect de l’équilibre budgétaire et financier. À ce titre,
il dispose d’un pouvoir de régulation budgétaire. C’est ainsi qu’il peut par
exemple annuler un crédit qui est devenu sans objet au cours des exercices. Par
ailleurs le ministre chargé des finances est responsable de la centralisation des
opérations budgétaires des ordonnateurs en vue de la reddition des comptes
relatif à l’exécution des lois de finance

B/ Les agents de la phase comptable : les comptables publics

La notion de comptable public désigne tout agent public régulièrement habilité
pour effectuer à titre exclusif au nom de le retrait ou d’un organisme public des
opérations de recette, de dépense o de maniement de titres soit aux moyens de
fonds et valeurs dont il a la garde, soit par virement interne d’écriture, soit par
l’intermédiaire d’autres comptables. C’est le décret 2014-416 du 9 juillet 2014
portant règlement général sur la comptabilité publique qui donne cette
définition du comptable public.
La notion d’organisme public désigne en l’articulée les collectivités
décentralisées, les établissements à caractère administratif et les organismes de
protection sociale.
Parmi les comptes publics, il y a les comptables d’ordre qui centralisent les
écritures qui retracent les opérations effectuées par d’autres comptables. II y a
aussi les comprennes en matière qui assure la conservation des matières, des
valeurs et des titres comme le stock de marchandises.
Ces comptables ne participent pas à l’exécution de la loi de finance.
Les comptables deniers et valeurs. Ceux-ci sont des personnes habilitées au
manient et à la conservation des fonds publics. Les valeurs qui font des valeurs
de portefeuille d’impôts, des traites, des obligations, des rentes
II y a aussi le comptable supérieur qui est le comptable qui a sous son autorité
hiérarchique un ou des comptables subordonnés
Il y a aussi le comptable principal qui rend des ses comptes à la Cour des comptes
Le comptable secondaire est celui dont les opérations sont centralisées par un
comptable principal auquel II rend compte.
Les comptables deniers et valeurs exercent plusieurs fondions. Par exemple, ils
font la prise en charge et le paiement des recettes oubli, il assure la garde et la
conservation des deniers publics le maniement des fonds et la gestion des
comptes de disponibilité. Il assure l’archivage des pièces justificatives et puis il
veille à la tenue de la comptabilité publique

C/ Les exceptions
Les règles de la séparation des ordonnateurs et des comptables s’appliquent de
manière impérative en matière des dépenses publiques. Pour les recettes
publiques, cette règle est moins rigoureuse. Notons toutefois certaines
situations particulières qui se présentent comme de véritables exceptions à la
règle. Ainsi, en matière de dépense nous avons les régisseurs d’avance. La régie
d’avance a été instituée pour faciliter les dépenses courantes de faible ampleur
et pour le règlement de quelques repenses dont la nature permet de substituer
le contrôle à posteriori au contrôle a priori.
En matière de recette, on a les régisseurs de recette qui ont été institués pour
faciliter les opérations de recouvrement

Paragraphe 2 : La séparation des opérations

Ce qui caractérise la procédure à ce niveau, c’est l’idée de contrôle qui justifie la

séparation des ordonnateurs et des comptables. Ensuite, il y a l’idée de
puissance publique qui entraîne un régime particulier de créance et de dette de
l’état. On distingue notamment les opérations de dépenses publiques et les
opérations de recettes publiques.

A/ Les opérations de dépenses publiques

Nous allons étudier d’abord la procédure applicable aux dépenses publiques et

puis préciser ensuite le régime juridique des dettes de l’état.
1- Procédure applicable à l’exécution des dépenses publiques
Dans cette procédure, plusieurs étapes se succèdent
• 1ère étape est l’engagement qui est l’étape au cours de laquelle l’ordonnateur
crée où constate à l’encontre de l’état une obligation de laquelle résultera une
charge.
•Puis ensuite vient l’étape de liquidation et celle-ci a pour objet de vérifier la
réalité de la dette et d’arrêter le montant de la dépense. La vérification de la
réalité de la dette correspond à la certification du service fait (2ème étape)
• La 3ème étape est l’ordonnancement. C’est l’acte par lequel l’ordonnateur
donne l’ordre de payer la dette de l’état au comptable conformément aux
résultats de la liquidation.
Ces 3 étapes se déroulent à la phase administrative
• La 4ème étape correspond à la phase comptable. C’est la phase de paiement. En
effet, à la réception des mandats ou ordonnancements et avant de procéder à
l’exécution du paiement, le comptable procédé à un contrôle de régularité. Ce
contrôle porte sur divers éléments comme par exemple la qualité de
l’ordonnateur, la disponibilité des crédits, la certification du service fait, etc…
Une fois le contrôle effectué, le comptable peut adopter trois positions.
- Il peut d’abord différer son visa si les demandes de paiement lui sont
transmis sont entachées d’irrégularités
- Il peut ensuite refuser son visa
- Ou encore il peut apposer son visa
ère
1 attitude : Il peut différer son visa si les demandes de paiement lui sont
transmis sont entachées d’irrégularités. (Il ne refuse pas le visa mais il le reporte)
2e : les mêmes irrégularités peuvent le conduire à refuser son visa. Cette attitude
peut également être adoptée lorsque le comptable peut établir l’inexactitude
des certifications mentionnées dans les pièces justificatives. Le refus du visa a
pour conséquence l’interdiction de la prise en charge du mandat dans les
écritures du comptable. Lorsque le désaccord persiste entre l’ordonnateur et le
comptable, le dossier est présenté devant le ministre chargé des finances. Si
celui-ci donne l’ordre au comptable de payer, le comptable peut adopter deux
attitudes
- 1ère attitude le comptable ne défère pas à l’ordre de paiement. Cette
possibilité lui est offerte lorsque le refus de visa est motivé par l’absence
de crédits disponibles vu l’imputation budgétaire erronée, l’absence de
service fait.
- 2e attitude : il procède au paiement. Dans cette hypothèse l’ordre du
ministre devrait être écrit et le rejet ne devrait être motivé que par
l’omission ou l’irrégularité des pièces. En cas de paiement sur réquisition
régulière, la responsabilité du comptable est dégagée car c’est le ministre
qui lui a ordonné de payer.
e
3 attitude : Lorsque le comptable ne constate aucune irrégularité, il procède au
visa des mandats puis les prend en charge.
Dans la procédure simplifiée d’exécution des dépenses publiques, on retrouve
un certain nombre de dépenses qui sont engagées et ordonnancées de façon
concomitante.
Ex de dépenses : dépense de personnels, dépense de missions (frais de transport
et de mission), dépense sur fonds spéciaux

2- Le régime juridique des dettes de l’état

Les dettes de l’état bénéficient d’un régime privilégié qui se caractérise par
l’absence d’exécution forcée et la déchéance quadriennale. En effet si l’état
n’acquitte pas ses dettes, ses créanciers ne peuvent utiliser à son encontre les
voies d’exécution de droit de commun c’est-à-dire la saisie par exemple. Dans
les cas où le pouvoir judiciaires est compétent, il ne peut que prononcer des
astreintes sans pouvoir contraindre l’état à payer. De plus, les créanciers de l’état
ne peuvent faire la compensation entre les dettes publiques et les créances de
l’état en vertu du principe d’insaisissabilité des biens de l’état.
Les dettes de l’état s’éteignent normalement par le paiement. Mais lorsque les
créanciers ne font pas valoir leur droit en temps utile, ils peuvent tomber sur le
coup de la déchéance quadriennale. Cela veut dire que les dettes ne peuvent
plus être payées 4 ans à partir du 1er jour de l’année suivant celle au cours de
laquelle la prise en charge a été effectuée par le comptable.
Toutefois cette prescription ne peut être interrompue dans certaines conditions.
Par exemple toute demande paiement ou toute réclamation adressée par écrit
par le créancier de l’administration Même si l’administration saisie n’est pas celle
qui aura finalement en Charge le règlement

B/ Les opérations de recette publique

1- Les phases de l’opération de recette publique

II y a d’abord la phase administrative. Cette phase comporte 3 étapes :
• L’étape de l’assiette qui consiste à déterminer et à évaluer la matière
imposable,
•Il ya ensuite l’étaie de la liquidation dont le but est de constater et d’arrêter le
montant de la dette des redevables
• La 3ème étape est l’étape de l’émission du titre de perception. Pour les impôts
directs, le titre de perception est représenté par le rôle nominatif qui est un titre
collectif comportant la liste des contribuables avec les éléments de l’assiette et
le montant de l’impôt.
Pour les impôts indirects, il n’y a pas de titre de perception, on estime que
l’opération de liquidation vaut titre de recettes puisque la liquidation et le
recouvrement sont effectuées par la mémé administration.
Dans la phase comptable, il y a le recouvrement. Le recouvrement est l’acte par
lequel le comptable public fait entrer dans sa caisse et dans les écritures du
trésor les sommes dues par les débiteurs d’impôts

2- Le régime juridique des créances de l’état

Ce régime juridique se caractérise par le privilège d’exécution d’office et la

prescription extinctive. S’agissant du privilège d’exécution d’office, il faut
signaler que pour le recouvrement des recettes, les personnes publiques
bénéficient de prérogatives de puissance publique.
En matière d’impôts directs, lorsque le redevable m’acquitte pas son impôt dans
le délai requis, une sommation sans frais lui est faite suivi d’un commandement
puis d’une saisie.
En matière d’impôts indirects, l’envoie d’un avis de mise en recouvrement est
suivie d’une mise en demeure puis de la procédure de saisie.
Pour les créances non fiscales et non domaniales qui ont leur source dans les
contrats, dans les quasi-contrats, le recouvrement forcé peut être opéré à la
suite de l’émission d’un état exécutoire ou d’un arrêté de débet (c’est un arrêté
qui décide que vous êtes débiteur, vous devez) qui sont tous les deux des
décisions administratives unilatérales.
L’état exécutoire qui a forcé exécutoire permet de mettre en œuvre les voies
d’exécution prévues par le Code de procédure Civile sauf opposition.
L’arrêté de débet est utilisé contre le rétentionnaire des deniers ou de biens
publics.
Quant à la prescription extinctive, elle est justifiée par le fait qu’il faut assurer
aux contribuables au cours d’un certain temps qu’aucun impôt ne lui sera
réclamé. En matière de prescription, il y a 2 délais. Il y a le délai pendant lequel
l’administration peut faire naître la dette d’impôt ou l’augmenter. Cette
prescription concerne l’ordonnateur.
Il y a aussi le délai pendant lequel le comptable peut poursuivre le recouvrement.

SECTION 2 : L’EXÉCUTION FINANCIÈRE

Chapitre 5 : contrôle d’exécution de la loi de finance

La notion de contrôle peut s’entendre comme la vérification, la recherche de la
vérité par un point de vue extérieur et par confrontation à un référentiel. En
matière de finance publique, le contrôle est sanctionné et obéit à certaines
modalités.

Section 1 : les modalités de contrôle

La loi organique relative à la loi de finance distingue plusieurs types de contrôle.
Elle parle de contrôle interne à l’administration et elle parle aussi d’un contrôle
externe à l’administration et dans lequel elle classe le contrôle parlementaire et
le contrôle juridictionnel. Nous allons distinguer le contrôle administratif du
contrôle parlementaire et du contrôle juridictionnel.

Paragraphe 1 : le contrôle administratif

Le contrôle administratif est le contrôle interne de l’administration publique sur

ses agents. Il est défini par la loi organique comme un contrôle a priori et a
posteriori qui s’exerce sous la forme de contrôle hiérarchique ou organique par
l’intermédiaire de corps et d’organes de contrôle spécialisés. Ainsi on le constate
à travers cette définition, le contrôle administratif se décrit en contrôle
hiérarchique, en contrôle a priori exercé par les contrôleurs financiers et
budgétaires en contrôles concomitants et contrôle a posteriori par des corps et
organes de contrôle ainsi qu’en mission particulière d’audit.
Nous allons voir le contrôle financier et le contrôle organique (exercé par des
organes d’inspection)

A/ le contrôle financier

Les contrôleurs financiers ou budgétaires relèvent du ministre chargé des

finances qui les nomme auprès de certaines structures. Quelle est la différence
entre les deux ? Les contrôleurs financiers sont placés auprès des institutions
constitutionnelles auprès des ministres que ce soit les services centraux des
ministères ou les services déconcentrés. Ils sont aussi placés auprès des projets
co-financiers, auprès des représentations de l’état à l’extérieur (ambassade) ou
auprès des collectivités territoriales.
Les contrôleurs budgétaires sont placés auprès des Établissements publics
nationaux et assimilés.
Ces contrôleurs financiers et budgétaires exercent diverses fonctions

1- Le contrôle à l’élaboration et à la programmation budgétaire

Le contrôle financier ou budgétaire intervient déjà au stade de l’élaboration et

de la programmation budgétaire. Son contrôle concerne les budgets des
programmes dans les différents ministères. Le contrôle concerne aussi les
dotations.
Le contrôle intervient au stade de la programmation budgétaire initiale ou du
document prévisionnel de cation des plafonds d’emploi et des crédits de
personnel.
Dans toutes ces hypothèses, le processus est le même. La programmation des
crédits soit par l’ordonnateur notamment soit par le responsable de
programmes et soit par le responsable du budget opérationnel de programme.
Lorsque… celui-ci transmet la programmation des crédits au contrôleur et ce
contrôleur financier ou budgétaire émet un avis motivé sur le caractère
soutenable du projet de budget et son avis porte sur divers éléments qui sont
variables selon la nature du document. Mais on retrouve les éléments :
- la couverture des dépenses obligatoires et inévitables (dépenses salariales)
- La cohérence entre le montant des crédits
Le contrôle des projets d’acte d’engagement est exercé au regard de 6 critères
- le respect des lois et règlements vigueur
- L’imputation de la dépense
- La disponibilité des crédits
- L’exactitude de l’évaluation
- L’impact sur les finances publiques (sur le budget)
- L’utilité de la dépense
Le contrôle a priori poste ensuite sur des actes à l’ordonnancement (l’ordre de
payement, mandat de paiement, la délégation de crédits). Tous ces actes ne
peuvent être présentés à la signature de l’ordonnateur qu’après avoir été soumis
au visa préalable du contrôleur financier ou budgétaire. Le contrôleur financier
ou budgétaire peut rejeter ou différer son avis et ce rejet ou ce différé doit être
écris et motivé. En cas de désaccord persistant entre l’ordonnateur et le
contrôleur financier, l’ordonnateur en réfère au ministre chargé du budget. Seul
l’autorisation écrite du ministre chargé du budget peut permettre de passer
outre le refus de visa du contrôleur financier ou budgétaire. Il convient de
signaler que le contrôleur financier peut moduler son contrôle a priori en
fonction de la qualité du contrôle interne. Le contrôleur financier ou budgétaire
peut en effet dispenser certains engagements du visa préalable et réduire les
délais de traitement de certaines dépenses.

2- Le contrôle a posteriori

Ce contrôle s’effectue dans 3 hypothèses

- en cas d’allégement du contrôle a priori des actes de dépenses
- En cas d’évaluation de la performance
- En ce qui concerne le patrimoine de l’état
Le contrôle a posteriori est celui qui exercé après l’exécution de la dépense.
En cas d’allégement du contrôle a priori des actes de dépenses, il constitue le
contre-partie de la réduction du contrôle a priori. Il vise à s’assurer que le
recentrage des contrôles a priori ne s’accompagne pas de dérives dans la gestion
des actes dispensés de contrôle. Il s’effectue sur pièce et sur les dépenses
payées. Il consiste en la vérification de la régularité des dépenses déjà exécutées,
de la qualité et de l’efficacité du contrôle interne mis en œuvre par
l’ordonnateur.
Pour ce qui est de l’évaluation de la performance, il faut indiquer que le
contrôleur budgétaire ou financier donne des avis surs. A cet effet il apprécie a
posteriori les résultats et les performances des différents programmes au regard
des objectifs fixés, des moyens utilisés et de l’organisation des services de
l’ordonnateur. Cet examen se fait sur la base des projets annuels de performance
et les rapports annuels de performance qui lui sont transmis par les
ordonnateurs.
Quant au contrôle a posteriori du patrimoine de l’état, il faut noter que dans sa
mission le contrôleur financier ou budgétaire doit contrôler l’existence et la
conservation des biens corporels et incorporels confiés aux services utilisateurs.
A cet effet, il collecte les infos et données relatives aux dits biens et les transmet
périodiquement au ministre chargé de la comptabilité des matières par la voie
hiérarchique.

B/ Le contrôle des organes d’inspection

Le contrôle interne (interne à l’administration) a posteriori sur l’exécution des

lois de finance est exercé par des corps et organes de contrôle à compétence
nationale ou sectorielle

1- Les organes d’inspection des régies financières

Les régies financières (le trésor public, la DGI, douane)

Il y a tout d’abord L’inspection générale du trésor et de la comptabilité publique.

Elle est placée sous l’autorité de son directeur général. Elle comprend un
inspecteur général, des inspecteurs vérificateurs principaux et des inspecteurs
vérificateurs du trésor placés auprès de chaque trésorerie départementale ou
régionale. Les fonctions de vérificateur sont incompatibles avec celles de
comptable publique (vous ne pouvez pas exercer en tant que comptable et en
tant que vérificateur). Cette structure exerce 3 tâches :
- elle contrôle l’application des textes juridiques par les comptables publics
- Elle contrôle les opérations des comptables publics et de leurs services
- Elle exerce toute mission à la requête du ministre en charge des finances et du
directeur général du trésor et de la comptabilité publique.
Les missions de l’inspection générale font l’objet de procès verbaux et de
rapports adressés au DGTCP. Celui-ci apprécie de s’y adonner et en réfère au
ministre chargé des finances.
Il y a ensuite l’inspection générale des services fiscaux. Elle est chargée du
contrôle et de l’audit des services fiscaux ainsi que de toutes études à la
demande du DGI (directeur général des impôts). Elle comprend plusieurs
divisions et elle est composée d’un inspecteur général, d’un inspecteur général
adjoint et des inspecteurs.
Il y a enfin l’inspection générale des douanes. Elle est chargée de contrôler
l’application de la règlementation douanière et de l’ensemble des procédures de
dédouanement, de veiller au bon fonctionnement des services et de rechercher
la meilleure efficacité et qualité de service. Elle comprend 2 divisions. La
direction générale comporte en outre une direction des enquêtes douanières et
de renseignements. Elle est composée d’un inspecteur général, d’un inspecteur
général adjoint et des inspecteurs.

2- L’inspection générale des finances

Il s’agit d’un service rattaché au ministre en charge des finances. Elle exerce
essentiellement 4 missions.
- elle veille au bon fonctionnement des services
- Elle procède au contrôle financier et comptable à l’audit et l’évaluation des
procédures administratives et de gestion des EPN, des entreprises publiques et
de tout autre organisme sous tutelle économique et financière gérant des fonds
publics
- Elle doit aussi veiller à conseiller, à vérifier et à contrôler les organismes en vue
d’améliorer le recouvrement des taxes
- Elle doit veiller à la lutte contre la fraude fiscale sous toutes ces formes et
notamment les fraudes relatives aux relations financières de la CI avec les pays
étrangers
Sont soumis au contrôle l’IGF (inspection générale des finances), les services
rattachés au cabinet du ministre, les directions centrales et le service extérieur
du ministre en charge des finances ainsi que les EPN et les organismes publics
ainsi que les personnes physiques et les personnes morales de droit privé pour
les questions d’ordre fiscale et en matière de contrôle des relations financières
avec l’étranger. Pour la réalisation des différentes opérations induites par ces
missions, l’IGF peut travailler en relation ou en collaboration avec l’inspection
générale d’état

C) Les missions particulières d’audit

Le PR, le ministre chargé des finances ou les autres ministres peuvent charger
tout expert de missions particulières d’audit.

Paragraphe 2 : le contrôle politique exercé par le parlement

(Contrôle selon le moment du contrôle qui permet de distinguer le contrôle a

priori, le contrôle a posteriori et le contrôle pendant l’exécution (en cours
d’exécution, concomitant))
On distingue à cet effet 2 types de contrôle : le contrôle en cours d’exécution ou
concomitant et le contrôle après exécution encore appelé contrôle a posteriori

A/ Le contrôle en cours d’exécution

La loi de finance confie ce rôle spécifique aux commissions des finances du

parlement qui sont chargées de veiller au cours de la gestion annuelle, à la bonne
exécution de la loi de finance.
Ce contrôle se manifeste tout d’abord à travers la communication d’un certain
nombre de documents par le gouvernement (ministre en charge des finances)
au parlement. Ces documents concernent les rapports sur l’exécution de la loi
de finance et l’application du texte de la loi de finance. Ces rapports sont mis à
la disposition du public. Ces rapports sont produits trimestriellement (rapport
partiel). Le contrôle en cours d’exécution peut se faire à travers des commissions
d’enquêtes ou de contrôles qui peuvent être créés au sein du parlement les
commissions d’enquêtes visent à recueillir des éléments d’informations sur des
points précis. Les commissions de contrôle examinent la gestion financière,
administrative et technique des organes publics. Le contrôle en cours
d’exécution se réalise également par le biais des questions écrites ou orales
posées par les parlementaires au membre du gouvernement ou par leur
audition.
En outre, ce contrôle s’exerce à l’occasion de l’adoption d’une loi de finance
rectificative.
Enfin, le parlement peut demander à la juridiction financière la réalisation de
toute enquête nécessaire à son information.

B/ Le contrôle a posteriori

Ce contrôle se fait essentiellement à travers l’examen de la loi de règlement.

Cette loi de règlement est distribuée au Parlement au plus tard à la fin du mois
de septembre de l’année suivant celle de l’exécution du budget auquel il se
rapporte. Mais au parlement, les projets de loi de règlement sont transmis à la
juridiction au plus tard à la fin du 1er semestre de l’année suivant celle de
l’exécution du budget auquel il se rapporte. Évidemment Le projet de loi de
règlement est accompagné de certains docs (les annexes explicatives, le rapport
d’audit de performance de la juridiction financière…)

Paragraphe 3 : le contrôle juridictionnel de la cour des comptes

Deux types de contrôle sont prévus : un contrôle juridictionnel et un contrôle

non juridictionnel
A/ Le contrôle juridictionnel
Ce contrôle vise la vérification de la régularité des recettes et des dépenses
publiques. A cet effet, la cour des comptes juge la gestion des comptables
publics.
Pour les comptables soumis au jugement de la Cour des comptes, il pèse sur eux
une obligation de communication de leur compte de gestion.
La procédure au niveau de la cour des comptes se caractérise par la règle du
double arrêt. En effet, la cour des comptes rend un arrêt provisoire qui est notifié
au comptable public avec des observations et injonctions éventuelles de la Cour.
Un délai est imparti au comptable pour produire ses observations.
Dans cet arrêt définitif 4 catégories puisque l’article 71 al 2 de la loi organique
2018 -997 du 27 décembre relative à cour des comptes précise que celle-ci
établit par ces arrêts définitifs… à l’avance d’en débet
En effet la cour rend un arrêt de décharge lorsque le compte du comptable est
régulier. Cet arrêt de décharge est rendu à l’égard du comptable qui reste en
fonction. Lorsque le comptable doit quitter ses fonctions, il est plutôt rendu un
arrêt de quitus.
La cour rend un arrêt d’avance lorsque le compte du contribuable est
excédentaire.
La cour rend un arrêt de débet lorsque le comptable est reconnu débiteur. Avec
l’arrêt de débet, la responsabilité du comptable peut être mis en jeu de même
que les garanties correspondantes.
Ensuite la Cour des comptes décèle et sanctionne les gestions de fait. Celles-ci
concernent les personnes qui sans titre légal, s’ingèrent dans le recouvrement
des recettes publiques ou procèdent aux mouvements irréguliers des valeurs et
aux fonds publics.
Enfin la cour des comptes sanctionne les fautes de gestion. Celles-ci concernent
par exemple l’engagement irrégulier des dépenses et d’une façon générale le
non respect des règles d’exécution des recettes et des dépenses publiques par
les agents de la phase administrative.

B/ le contrôle non juridictionnel ou le contrôle administratif de la cour des

comptes

Ce contrôle ne vise pas à sanctionner mais à vérifier et à informer les autorités

administratives compétentes sur les conditions d’exécution du budget.
C’est un contrôle administratif qui apparaît comme un contrôle de la qualité de
la gestion s’exerçant sur les ordonnateurs des organismes publics ou qui gèrent
des fonds publics.
1- le contrôle de gestion des fonds publics
Ce contrôle de gestion porte sur les fonds publics gérés par les services de l’état,
des collectivités territoriales, des EPN, des sociétés d’état, des sociétés à
participation financière publique, des organismes de prévoyance de sécurité
sociale (CNPS par exemple), des organismes bénéficiant d’un concours financier
public ou des organismes bénéficiant de ressources collectées par appel à la
générosité publique.
Ces différents organismes doivent tenir des comptes et divers documents à la
disposition de la cour des comptes. Par exemple les services de l’état et les
collectivités territoriales doivent produire les comptes relatifs à l’emploi des
ressources allouées. Par exemple des entreprises publiques et des organismes à
participation financière publique doivent transmettre leurs comptes annuels à la
cour des comptes.
Le contrôle de gestion de la Cour des comptes vise à apprécier la réalisation des
objectifs assignés, les moyens utilisés, les coûts des biens et services produits
ainsi que les prix pratiqués. Le contrôle de gestion porte également sur la
régularité et la sincérité des comptabilités ainsi que la matérialité des opérations
qui y sont décrites. A l’issu de ce contrôle, la cour des comptes peut adresser des
référés aux autorités compétentes et leur communiquer des mesures à prendre.
Elle peut aussi rédiger de simples notes à l’endroit des autorités compétentes
tout comme elle peut rédiger des rapports particuliers avec des observations.

2. L’assistance au pouvoir public

Elle se manifeste par l’établissement d’un rapport sur l’exécution des lois de
finance que la Cour des comptes doit présenter au PR et au Parlement et faire
publier au journal officiel.
La cour des comptes peut aussi conseiller le gouvernement et le parlement sur
toute question d’intérêt général dont elle a connaissance. À la demande du
gouvernement ou du parlement ou de sa propre initiative, la cour des comptes
peut aussi effectuer toute étude ou diagnostique sur les domaines concernant
les organismes qu’elle contrôle.

3. la certification des comptes

La certification des comptes est un nouveau type de contrôle dévolu à la cour

des comptes.
En effet, aux termes de l’article 87 al5 de la loi organique, la juridiction financière
procède à la certification des comptes en lieu et place de la déclaration générale
de conformité.
La certification est une mission d’audit externe des comptes. Elle vise à formuler
une opinion sur la conformité des comptes appliquée à un référentiel comptable.
Il s’agit donc d’attester l’exactitude des écritures comptables et la régularité des
comptes. Elle conduit à se prononcer sur leur sincérité, ce qui distingue la
certification de la seule vérification des comptes. La certification donne au
parlement et au ministère l’assurance supplémentaire de disposer d’une
comptabilité générale viabilisée.

Section 2 : La sanction du contrôle : la responsabilité des agents

d’exécution de la loi de finance

(Les ordonnateurs, les comptables, les contrôleurs publics (ceux qui participent
à l’exécution de la loi de finance)
Qui sont ceux qui peuvent avoir la qualité d’ordonnateur ? Préfet, ministre,
présidents d’institutions
En CI, quels sont les présidents d’institution ? Ahoussou Jeannot, feu Amadou
Soumahoro (Assemblée nationale)
Lorsqu’on les compare à un préfet, est-ce qu’ils ont la même qualité ? Non, car
ils sont des autorités politiques (ils sont nommés) et les préfets sont des
autorités administratives donc des fonctionnaires. On ne doit pas traiter de la
même manière car ils n’ont pas la même légitimité. Le préfet est un
fonctionnaire, il est régi par un statut. Les ministres, ils ne sont pas forcément
des fonctionnaires. Ils n’ont pas les mêmes responsabilités. Cependant ils gèrent
tous les mêmes deniers publics.
L’ordonnateur administratif, les contrôleurs financiers, les comptables sont des
fonctionnaires.
Un politicien ordonnateur
Vu que les ordonnateurs ne sont pas les mêmes, ils n’auront pas les mêmes
responsabilités)

Cette responsabilité, dans l’exécution de la loi de finance est différente selon la

qualité des agents et selon leur fonction ou leurs tâches dans les opérations
financières publiques. Ainsi, on peut distinguer la responsabilité des autorités
politiques telles que les membres du gouvernement de la responsabilité des
fonctionnaires. On peut aussi distinguer la responsabilité des agents de la phase
administrative des agents de la phase comptable. Les agents de la phase
administrative, les agents de la phase comptable (ils manient les deniers publics
des ressources publiques, ils gardent la caisse, ils ont une plus grande
responsabilité).
On peut donc distinguer la responsabilité commune des fonctionnaires de la
responsabilité des comptables publics.

Paragraphe 1 : La responsabilité des membres du gouvernement

Il peut être envisagé une responsabilité pénale, une responsabilité civile et une
responsabilité politique à leur égard

A/ La responsabilité pénale

Le fondement de cette responsabilité réside dans l’article 58 de la constitution

(2016). Cet article dispose : « la haute cour de justice est compétente pour juger
le vice président de la république et les membres du gouvernement en raison
des faits qualifiés de crime ou délit commis dans l’exercice de leurs fonctions »
La haute cour de justice est donc compétente pour les actes ayant un rapport
direct avec leurs attributions. Parmi les infractions, il convient de citer les
malversations financières, l’enrichissement illicite, la corruption, le recel, etc…
Quant aux infractions que les membres du gouvernement et le Vice PR peuvent
commettre en dehors de l’exercice de leurs fonctions, elles échappent à la
compétence de cette juridiction spéciale. Elles relèvent de la compétence des
juridictions de droit commun.

B/ La responsabilité civile

Elle peut être engagée pour les fautes personnelles commises dans l’exercice de
leurs fonctions. Elle aboutit au paiement sur les deniers personnels des autorités
en question, de la dépense irrégulièrement engagée

C/ la responsabilité politique

Cette responsabilité est prévue par l’article 70 al2 de la constitution qui donne
le pouvoir au PR de mettre fin aux fonctions des ministres sur la proposition du
Premier Ministre. Cette responsabilité peut être individuelle ou collective. En cas
responsabilité collective, la démission est collective.

Paragraphe 2 : la responsabilité commune des fonctionnaires

C’est l’article 91 alinéa 3 de la Loi organique 2014 qui prévoit que : « les
ordonnateurs, les contrôleurs financiers et les contrôleurs budgétaires peuvent
encourir une responsabilité disciplinaire, pénale et ou civile sans préjudice des
sanctions qui peuvent leur être infligées par le juge des comptes en raison de
leur faute de gestion ». Ainsi la responsabilité des fonctionnaires est quadruple

A/ La responsabilité pénale

Cette responsabilité est engagée pour les faire prévues par les lois pénales. Il
s’agit notamment des malversations financières, de l’enrichissement illicite,
etc…
Pour les comptables publics particulièrement, l’article 96 alinéa 2 de la loi
organique dispose : « en cas de défaillance dans la tenue des comptes, la
juridiction financière peut condamner le comptable public concerné par des
sanctions prévues par le Code pénal »

B/ La responsabilité civile

Elle est applicable aux fonctionnaires non en raison des fautes de service
commises mais les fautes personnelles détachables de l’exercice de leurs
fonctions. Ils doivent donc réparer le préjudice causé à l’Etat par leur faute
personnelle. L’article 91 al 3 de la loi organique relative aux lois de finance de
2014 dispose à cet effet que : « les ordonnateurs, les contrôleurs financiers et
les contrôleurs budgétaires sont personnellement responsables des opérations
de gestion et des contrôles dont ils ont la charge ». Toutefois, cette
responsabilité est difficilement mise en œuvre du fait de la disproportion entre
la fortune personnelle du fautif et la sanction qui lui est infligée.

C/ La responsabilité disciplinaire

Elle est prévue par le statut général de la fonction publique et les statuts
particuliers. Les sanctions disciplinaires frappent les fonctionnaires dans le
déroulement de leur carrière. En fonction de la gravité du manquement, elles
sont classées en différentes catégories

D/ La responsabilité pour faute de gestion

(Quelles sont les personnes justiciables au titre de la faute de gestion ? Il s’agit

selon l’article 92 de la loi organique de tout fonctionnaire, de tout agent de l’état
d’un organisme public, de tout représentant administrateur ou agent
d’organisme soumis à un titre quelconque au contrôle de la juridiction financière
(de la Cour des comptes) ainsi que de toute personne chargée de l’exécution de
la loi de finance.
La faute de gestion est définie par la loi de façon énumérative. L’article 93 de la
loi organique liste notamment la violation des règles relatives à l’exécution des
recettes et des dépenses de l’état et des autres organismes publics, la violation
des règles relatives à la gestion des biens appartenant à l’état et aux autres
organismes publics, le fait pour toute personne dans l’exercice de ses fonctions
d’octroyer ou de tenter d’octroyer à elle-même ou à autrui un avantage injustifié
pécuniaire ou en nature, etc…
Par exemple l’attribution d’une bourse à une personne qui ne mérite pas,
exonérer une personne de payer ses taxes…
Il faut indiquer que les auteurs de la faute de gestion ne sont passibles d’aucune
sanction s’ils peuvent exciper d’un ordre écrit préalable. Cet ordre écrit peut être
donné par leur supérieur hiérarchique ou la personne légalement habilitée à
donner un tel ordre. Dans ce cas, la responsabilité du donneur d’ordre se
substitue à celle de l’auteur de la faute de gestion. La faute de gestion est
sanctionnée par une amende.

Paragraphe 3 : La responsabilité personnelle pécuniaire et objective des agents

de la phase comptable

La délicatesse du rôle des comptables publics n’échappe à personne (c’est eux

qui conservent les deniers, ils les manient donc ils ont un rôle très délicat). C’est
ce qui explique les obligations qui pèsent sur eux, l’étendu de leur responsabilité
ainsi que la rigueur de sa mise en jeu.

A/ Les obligations des comptables

1- Les contraintes fonctionnelles

Les contraintes fonctionnelles des comptables se résument en des

incompatibilités. En effet, la fonction de comptable public est incompatible avec
la fonction d’ordonnateur. Il est en outre interdit aux comptables de cumuler
leurs fonctions avec l’exercice d’autres activités professionnelles, commerciales
et industrielles. Enfin, ils ne peuvent avoir des intérêts dans les marchés de
travaux dont ils assurent les opérations financières.

2- Les garanties

La garantie est d’abord morale. Elle se présente sous la forme d’une prestation
de serment à laquelle sont soumis les comptables publics.
Ensuite la garantie financière, elle est assurée par le cautionnement et par
l’hypothèque légale. En effet, dès leur entrée en fonction, les comptables publics
doivent déposer un cautionnement entre les mains de l’agent comptable central
du trésor. Ce cautionnement varie selon l’importance du poste comptable. Il
peut être versé en plusieurs fois.
À la cessation de leurs fonctions, le cautionnement leur est remboursé dès que
le quitus de leur gestion leur a été délivré.
Quant à l’hypothèque légal, elle grève tous les immeubles appartenant aux
comptables qu’ils aient été acquis avant son entrée en fonction ou
postérieurement à titre gratuit ou onéreux. L’hypothèque est levée lors de la
cessation des fonctions du comptable

B/ L’étendu de la responsabilité des comptables

Les comptables sont personnellement et pécuniairement responsables des

opérations effectuées à leurs postes comptables. Cette responsabilité couvre les
opérations de recouvrement des recettes, de paiement de dépenses et de
conservation des fonds et valeurs.
Les comptables publics sont aussi responsables en raison de leurs faits
personnels mais aussi des actes des comptables subordonnés placés sous leur
autorité. La responsabilité s’étend à toutes les opérations effectuées depuis la
date de leur installation jusqu’à la cessation de leurs fonctions

C/ la mise en œuvre de la responsabilité

L’appréciation de la responsabilité des comptables est fondée sur les critères

objectifs. Elle est engagée dès qu’il est établi qu’un préjudice a été causé par la
collectivité publique. Ce préjudice peut avoir été causé par une omission ou par
une irrégularité imputable aux comptables publics ou aux personnes dont ils
doivent répondre.
L’article 97 de la loi organique relative aux lois de finance prévoit que la
responsabilité pécuniaire des comptables publics se trouvent engagée dès lors
que l’une des situations suivantes advient : un déficit de dette ou un manquant
en deniers ou en valeurs a été constaté. Par exemple aussi une recette qui n’a
pas été recouvrée de son fait, une dépense a été irrégulièrement payée, un
organisme public a dû procéder par la faute du comptable à l’indemnisation d’un
autre organisme ou d’un tiers.
Lorsqu’ils ne versent pas immédiatement le montant déficit constaté sur leurs
deniers personnels, les comptables peuvent être mis en débet. On distingue 2
sortes de débet : le débet administratif ou arrêté de débet qui est prononcé par
le ministre en charge des financiers. Ensuite, il y a le débet juridictionnel ou arrêt
de débet qui est prononcé par la Cour des comptes. Les deux types de débet
produisent les mêmes effets, ils sont soumis aux mêmes règles d’exécution et ils
sont susceptibles de recours.
Le débet est l’obligation pour l’agent public de réparer sur ses deniers propres,
le préjudice qu’il a causé à la collectivité publique.
Il faut noter que le comptable peut être déchargé de sa responsabilité s’il peut
faire la preuve d’un cas de force majeure (coup d’état, guerre, un incendie, le vol
à mains armées …) ou en présence de certaines situations comme l’insolvabilité
du débiteur, l’erreur commise dans l’assiette et dans la liquidation.
Enfin, le comptable peut solliciter la remise gracieuse de sa dette auprès du
ministre en charge des finances.
Il faut ajouter aussi qu’en cas de décharge de responsabilité ou de remise
gracieuse, les débets restent à la charge du budget de l’état ou de l’organisme
public concerné. À noter aussi que les comptables publics peuvent bénéficier
d’un sursis de versement pendant l’examen de leur demande de décharge de
responsabilité ou de remise gracieuse