INTRODUCTION GENERALE 1

On a coutume de dire que « l’argent est le nerf de la guerre ». Mais on

pourrait à juste titre dire aussi que « l’argent est la guerre des nerfs ». Tout
ceci montre que l’argent est le ressort indispensable de toute société sans lequel
elle ne saurait envisager un quelconque projet. Mais, en même temps, la
recherche de l’argent est entourée de difficultés, d’obstacles, de défis et de
challenges. La quête de l’argent mobilise tant d’énergies. Si l’argent est
indispensable pour la personne physique à combien plus forte raison pour la
personne morale de droit public. L’idée principale contenue dans ce proverbe
latin rendu populaire en France par Rabelais montre que l’argent est un
phénomène universel dont l’accès n’est pas toujours facile. si bien que toutes les
personnes physiques, cherchant l’argent développent des stratégies et mettent en
place des moyens conséquents pour l’avoir ou pour l’obtenir.
De manière générique, on assimile l’argent aux finances. On dit par exemple que
j’ai les moyens financiers’’ ou encore ‘’j’ai les finances pour réaliser tel ou tel
projet’’. De là, on peut dire que argent et finance constituent la même réalité
sans laquelle toute activité humaine est difficile à réaliser. L’argent est donc
pour la société humaine, ce que le nerf est pour le corps humain. L’argent est
donc nécessaire pour cette société, dans ses différentes composantes, publiques
ou privées. Pour cette dernière, l’argent constitue un enjeu essentiel et cela ne
souffre d’aucune contestation.
L’étude que nous allons mener dans ce cours s’intéresse à l’argent public ; plus
précisément aux finances publiques celles de l’État et des collectivités
territoriales. Cette étude nous permettra d’essayer de comprendre tous les
mécanismes juridiques qui entourent la recherche de l’argent ou sa mobilisation,
son utilisation et son fonctionnement. Il s’agit de mettre en relief la fonction
juridique de l’argent mais aussi sa fonction économique en l’inscrivant dans son
contexte d’hier à aujourd’hui car l’argent public, objet d’enjeux énormes
commande l’ensemble des activités de l’État et dans l’Etat (activités de
fonctionnement et d’investissements de l’Etat lui même et de ses divers
démembrements que sont les collectivités territoriales, les Etablissements
publics, les entreprises publiques etc …)
A cet égard, enseigner les finances publiques revêt un intérêt certain pour
plusieurs raisons dont 02 principalement :
- La première se place sur un point de vue général et notamment vise les
citoyens c’est-à-dire ceux qui sont considérés comme les contribuables et qui
payent l’impôt. A ceux-ci, il est demandé d’être plus attentifs, plus

1
Loi organique n°2014-336 du 05 Juin 2014 relative aux lois de finance et le décret n°2014-417 du 09 juillet
2014 portant nomenclature budgétaire de l’Etat.

1
 regardants, plus critiques quant à la perception, à l’affectation et à
l’utilisation de l’argent public dont ils sont les principaux pourvoyeurs. En
réalité, ces citoyens sont les vrais bailleurs de fond et donc les vrais
propriétaires que les gouvernants n’en sont les gestionnaires. Ce cours
pourrait aider à sensibiliser afin que ceux-ci comprennent la pertinence des
actions financières publiques en l’occurrence les ressources publiques mises
à la disposition de l’Etat et les collectivités territoriales pour supporter les
charges publiques.

- La seconde s’apprécie d’un point de vue spécifique et vise les étudiants

destinataires de ce cours de se considérer comme de véritables ambassadeurs,
des défenseurs de la chose publique après avoir acquis une discipline de
culture citoyenne à travers l’étude des finances publiques. C’est à eux qu’il
appartient de traduire l’intérêt de la bonne utilisation de l’argent public.

Pour comprendre ce cours, les étudiants doivent se rendre disponibles à tous

égards, c’est-à-dire être réceptifs à l’identification, à l’appropriation de la
terminologie et du vocabulaire des finances publiques faits de concepts
spécifiques, de principes et exceptions, de méthodes et procédures etc… Ainsi le
cours de finances publiques s’offre comme est un cadre d’initiation pour les
étudiants qui devront se familiariser avec ses concepts (lois de finances, loi
initiale, lois de finances rectificatives ou collectif budgétaire, budget primitif,
compte administratif, loi de règlement etc.)
Dans les différents programmes d’enseignement, la notion de finances publiques
varie selon le choix opéré par chaque université. Tantôt elle se limite aux
finances de l’Etat tantôt elle englobe celles des collectivités territoriales, celles
des structures publiques de sécurité sociale comme c’est le cas en France et
même les finances des organisations d’intégration régionale et sous régionale
appelées les finances communautaires. Bien souvent, l’étude des finances
publiques a pour celle du droit fiscal. Car l’impôt est la principale source de
financement du budget.
Dans le cadre de ce cours et pour des choix pédagogiques en liaison avec le
niveau d’études concerné, on essaiera de s’aligner sur le programme classique
de l’étude des finances publiques à savoir les finances de l’Etat et des
collectivités territoriales appelées finances publiques nationales.
Cette étude vise à apprendre aux étudiants le droit budgétaire ivoirien tel qu’il a
existé, évolué et est en vigueur aujourd’hui. Il s’agit de montrer que ce droit qui
est héritage n’a pas fondamentalement évolué du point de vue juridique jusqu’à
une date récente marquée l’adoption de nouvelles lois organiques respectives
aux lois des finances et code de transparence. Ces deux lois marquent un point

2
déterminant dans l’histoire des finances publiques en Côte d’Ivoire régit pendant
longtemps par un texte colonial à savoir. L’héritage colonial financier ivoirien
est illustré par la loi organique du 31 Décembre 1959, fille de l’ordonnance
française du 1er Janvier 1959. Cette loi organique est restée en vigueur et a régi
le droit financier jusqu’à l’adoption de la loi organique n°2014-336 du 05 juin
2014 relative aux lois de finances. Le même jour, une autre loi importante est
adoptée. Il s’agit de la loi n°2014-337 du 05 juin 2014 portant code de
transparence dans la gestion des finances publiques. Ces deux textes
marquent un renouveau des finances publiques en côte d’Ivoire car elles opèrent
une transformation substantielle du système ivoirien. Leur adoption est favorisée
par l ‘évolution du cadre juridique de l’espace communautaire UEMOA en
matière financière qui a par ses instances notamment par le Conseil des
ministres pris des actes communautaires telles que les Directives
n°01 /2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant de transparence dans la
gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA ;
n°06 /2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 relative aux lois de finances au
sein de l’UEMOA.

Initialement, le contenu du cours est organisé en deux parties. La première partie

est consacrée aux finances nationales à savoir les finances de l’Etat et les
finances des collectivités territoriales. En effet, à côté de l’Etat, personne morale
de droit public ayant ses propres finances, son propre budget appelées budget de
l’Etat finances étatiques ou encore finances centrales existent d’autres personnes
morales de droit public dotées de la personnalité juridique et de l’autonomie
financière issues de la décentralisation. Ce sont essentiellement les collectivités
territoriales qui ont une existence juridique distincte de celle de l’Etat et qui
disposent d’un budget propre. Ce budget est préparé et adopté par elles mêmes
mais approuvé par l’Etat, autorité de tutelle. Ce sont les finances des
collectivités territoriales ou finances locales.
La deuxième partie s’intéressera aux finances internationales.
Mais, pour des raisons de choix pédagogiques, seule la première partie
consacrée aux finances publiques nationales sera assurée.
PREMIERE PARTIE : LES FINANCES PUBLIQUES NATIONALES
Il s’agit des Finances de l’Etat et celles des collectivités territoriales en tant
personnes morales de droit public ayant une existence juridique distincte de
celle de l’Etat et disposant d’une autonomie financière.
TITRE I- LES FINANCES DE L’ETAT

3
Les finances de l’Etat évoluent dans un environnement général qui prend en
compte l’historicité des finances publiques, le cadre politique, économique et
juridique. De là, il importe de présenter le contexte général des finances
publiques d’hier et d’aujourd’hui.

CHAPITRE I - LE CONTEXTE GÉNÉRAL DES FINANCES

PUBLIQUES: LES FINANCES PUBLIQUES D’HIER

Ce contexte général retrace l’évolution des finances publiques d’hier

d’aujourd’hui. Il s’agit de chercher à comprendre comment se présentaient les
finances publiques d’hier pour mieux appréhender celles d’aujourd’hui. Cette
présentation est celle de la lutte pour le pouvoir financier entre l’exécutif et le
législatif entre le gouvernement et le parlement. Cette démarche montrera
l’origine des finances publiques (cadre historique) et les effets de cette lutte au
niveau politique et économique (cadre politique et cadre économique).

Section I : La lutte pour le pouvoir financier : le principe du consentement

à l’impôt à l’origine des finances publiques
La perception des finances publiques a beaucoup évolué depuis la fin de la 1ère
guerre mondiale. Limitées hier, les finances publiques sont de plus en plus
importantes aujourd’hui. Mais, elles doivent s’inscrire dans un contexte en
constante mutation. Ce contexte s’apprécie du point de vue historique,
économique et politique.

Paragraphe I : Le contexte historique

Au plan historique, il existe une interrelation entre les finances publiques et le
pouvoir politique en Grande-Bretagne et en France. Ce qui n’est pas en Côte
d’Ivoire où les finances publiques sont un héritage colonial. C’est dire que les
finances publiques ont une origine anglaise, qu’elles se sont étendues en France
avant que le colonisateur ne les exporte en Côte d’Ivoire.

A. L’origine anglaise des finances publiques

Pour financer ses dépenses ordinaires et extraordinaires, le Roi d’Angleterre
avait la possibilité de prélever des impôts et taxes sur ses sujets en les créant
presque sans le consentement de ces derniers. C’est ainsi qu’il créait des taxes
pour entretenir une armée en temps de paix ; ce qui semblait absurde pour ses
sujets. Les sujets du roi se sentaient écrasés par ces charges supplémentaires
qu’ils ne comptaient pas payer plus longtemps ; c’est le début de la lutte pour le
pouvoir financier entre les troupes du roi et les représentants du peuple. Les
représentants du peuple ont dès le XIIIe siècle, invoqué une vielle coutume pour
échapper aux dépenses extraordinaires. Selon cette coutume, le roi doit requérir

4
le consentement du parlement avant d’instituer les dépenses extraordinaires. Le
roi s’oppose à l’application de cette coutume qui constitue, selon lui la perte de
son pouvoir. Le roi insiste pour dire que les initiateurs de cette coutume en
veulent plutôt à son pouvoir qu’ils comptent restreindre gravement. Pour ne pas
y céder, il élabore des stratégies consistant à contourner l’application de cette
coutume. Il s’ensuit des révoltes et des conflits sanglants à l’issue desquels le roi
fut décapité et le parlement qui en sort vainqueur de ces confrontations et obtient
la limitation des pouvoirs du roi dont le pouvoir financier. C’est l’origine du
régime parlementaire britannique fruit de l’application d’un principe
fondamental : celui du consentement à l’impôt. Ce principe est donc à l’origine
des finances publiques en Grande Bretagne et la raison d’être des premières
Assemblées parlementaires britanniques. Désormais, on a le triomphe du
parlement et la restriction des pouvoirs du roi. Profitant de cette victoire, le
parlement va élaborer des principes protecteurs du contribuable. C’est la
naissance des premiers grands principes budgétaire qui sont au nombre de 03 :
- Autorisation des recettes par le parlement ;
- Autorisation des dépenses par le parlement y compris les dépenses
extraordinaires. Le renouvellement périodique de ces autorisations. La
périodicité est fixée à 01 an ; c’est le principe de l’annualité budgétaire.
La périodicité annuelle choisit a pour objectif de contrôler l’action du
gouvernement régulièrement. Le principe du consentement à l’impôt va être
étendu en France.

B. L’extension du principe du consentement à l’impôt en France

En France, la lutte pour le pouvoir financier a été plus rude car la monarchie a
manifesté une forte résistance à l’application du principe du consentement à
l’impôt. C’est ainsi que cette monarchie prélevait seule l’impôt et instaurait le
type d’impôt seule et pourtant le principe du consentement à l’impôt était déjà
présent dans l’esprit des philosophes de l’époque. Le Roi de France, sorti
vainqueur de la guerre des 100 ans, va tenter de neutraliser le principe ; ce qui
va conduire à des impôts royaux lourds pesant sur le peuple. Les représentants
du peuple vont tenter en vain d’imposer le principe car le roi de France est très
rusé et futé et réussira à contourner l’application effective du principe du
consentement à l’impôt. Pendant plusieurs siècles en France, ce principe n’a été
ni appliqué ni sanctionné.
Même avec l’avènement du siècle des Lumières et les idées des philosophes
(XVIIIe siècle), le peuple éclairé n’est pas vraiment parvenu à imposer le
principe du consentement à l’impôt au roi.
Le principe du consentement à l’impôt aura un début d’application avec la
révolution française de 1789. C’est véritablement avec la restauration en 1814

5
que le principe va effectivement émerger et s’appliquer par l’adoption d’un
budget autorisé par le parlement. Concrètement, le principe a été adopté avec
l’instauration du régime parlementaire français qui est un contre-pouvoir au
pouvoir royal ou monarchique, resté très hostile au principe pendant plus de 05
siècles. En Grande Bretagne et en France, on note que la lutte pour le pouvoir
financier va se solder par la victoire du peuple sur le roi ; le peuple par cette la
voie le véritable détenteur du pouvoir mais le roi est toujours présent et ses
pouvoirs aussi malgré la perte du pouvoir financier. Dans un souci d’équilibrer
le pouvoir financier est partagé entre le peuple (législatif) et le roi (exécutif).
Mais, cet équilibre est de toute évidence de façade car dans un premier temps, le
parlement détient le pouvoir et oblige le gouvernement à s’y soumettre. Dans un
second temps, le parlement va abuser de ce pouvoir, ce qui va entrainer des
blocages et des crises institutionnelles.
Comme on le voit, le principe du consentement à l’impôt est à la base du droit
budgétaire français dont a hérité la Côte d’Ivoire.

C. Les finances publiques en Côte d’Ivoire, un héritage colonial

Comme dans bien des domaines, la Côte d’Ivoire, ancienne colonie française
a hérité du système financier et fiscal français. Plusieurs textes coloniaux ont
régi les finances publiques dans les colonies françaises. Généralement le pouvoir
financier fiscal était détenu par le gouverneur de chaque colonie qui avait tout
pouvoir de proposer des dépenses et de prélever des impôts. Il s’agit notamment
de la loi du 13 Avril 1900, du décret du 30 Décembre 1912. Concernant le
décret du 30 Décembre 1912 qui avait vocation à régir les finances publiques
des territoires d’Outre-Mer (TOM) comme les colonies, a dans sa généralité
consacré la manifestation de l’assujettissement de la colonie à la métropole. Ce
qui signifie que les colonies dépendaient de la métropole et que chaque colonie
devrait aider à constituer une provision pour le budget de la métropole.
Plus tard, dans les années 1946, des changements seront observés au plan
politique avec le mouvement de décolonisation amorcé. C’est ainsi qu’un droit
d’amendement sera reconnu aux membres de l’assemblée locale. Le budget de
ces assemblées néanmoins sera exécuté sous le contrôle de la métropole. Ce
budget voté par ces Assemblées locales est fortement limité. En 1956, les
premières Assemblées territoriales seront élues et obtiendront une autonomie
partielle en matière d’adoption de leur propre budget. Le mode de désignation
des assemblées locales qui est l’élection constitue une nette avancée en matière
financière. Avec l’élection, la colonie de Côte d’Ivoire aura son assemblée
territoriale qui va préparer son propre budget dont la compétence revient
précisément au conseil du gouvernement. Ce budget est voté par l’assemblée
territoriale dont le pouvoir est limité. On enregistre ainsi, une relative autonomie
interne reconnue à la colonie de Côte d’Ivoire. Mais en réalité, l’essentiel du

6
pouvoir financier dans la colonie est exercé par le chef du territoire qui est le
gouverneur. C’est ce dernier qui a le pouvoir d’inscrire d’office les dépenses
obligatoires même non voté par l’assemblée (effort de guerre).
En 1958, la Côte d’Ivoire devient membre de la communauté française. Elle
obtient pour cela une autonomie financière légèrement améliorée. Un an plus
tard (1959), est adoptée une ordonnance, celle du 02 Janvier 1959, relative aux
lois des finances en France qui va inspirer l’adoption de la loi organique du
31 Décembre 1959 en Côte d’Ivoire relative aux lois des finances. Cette loi
organique est la copie de l’ordonnance de 1959 en France. Cette ordonnance a
régie les finances publiques de la plupart des colonies françaises.
La loi organique de 1959 va poser les grands principes budgétaires. En 1960, la
Côte d’Ivoire, indépendante, va maintenir cette loi coloniale jusqu’en 2014
même si quelques modifications lui ont été apportées. Cette loi à la longévité
extraordinaire, est à l’image de l’ordonnance de 1959 en France qui a longtemps
régie le système financier français jusqu’en 2001. C’est la réforme de
l’ensemble du système financier français qui a sans doute motivé la réforme du
système financier de l’ensemble des anciennes colonies françaises. C’est ainsi,
qu’en Côte d’Ivoire, 02 lois organiques seront adoptées le même jour ; ce sont la
loi organique n°2014-336 du 05 Juin 2014 relative aux lois de finances et la
loi n°2014-337 du 05 juin 2014 portant code de transparence dans la gestion
des finances publiques. La loi organique relative aux lois de finances est
étrangement similaire à celle relative aux lois des finances en France.
La loi organique de 1959 a subi quelques modifications pour être adapté au
nouveau contexte politico-socioéconomique. C’est ainsi qu’a été pris le décret
n°98-716 du 16 décembre 1998 portant réforme des circuits et des
procédures d’exécution des dépenses et des recettes du budget général de
l’Etat, des comptes spéciaux du trésor et mise en œuvre du système intégré
de gestion des finances publiques (SIGFIP).
Comme on peut le constater, le principe du consentement à l’impôt existait déjà
en France et a été étendu en Côte d’Ivoire dans le cadre de la colonisation. Il
n’est nullement le résultat d’une lutte comme ce fut le cas en France et en
Grande Bretagne. En tant qu’héritage colonial, ce principe a été introduit en
Côte d’Ivoire dans les textes fondamentaux depuis l’indépendance.
De ce qui précède, on pourrait deviner le cadre politique et le cadre économique
des finances publiques qui reste essentiellement historique. Quant au cadre
juridique, il montre que la Côte d’ivoire indépendante, entend affirmer son
indépendance financière sur tous les plans en dépit des pesanteurs de l’Etat
colonisateur.

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Paragraphe II : Le cadre politique : les finances publiques et la naissance
de la démocratie parlementaire
La lutte pour le pouvoir financier a opposé l’exécutif au législatif. Avec la
victoire du législatif, on observe d’une part l’élargissement de son pouvoir
financier et d’autre part, la perte de ce pouvoir consécutive à l’abus qu’il en a
fait et qui va faire revenir l’exécutif en force.

A. l’élargissement du pouvoir financier du parlement

Les finances publiques impulsent des transformations profondes du système et

notamment celles du pouvoir politique. Désormais, l’exécutif ne peut plus lever
seul l’impôt et l’utiliser librement. Il ne peut le faire qu’avec le consentement du
parlement qui va autoriser le lever d’impôt et engager les dépenses. Mais cette
situation en faveur du parlement est le fruit d’une lutte par laquelle le pouvoir
royal a été affaibli au profit du pouvoir du peuple (législatif). L’exécutif est
désormais soumis à l’application du principe du consentement à l’impôt. Quant
au législatif, non seulement il autorise l’impôt mais il contrôle son utilisation en
allant jusqu’à désigner le chef du gouvernement parce que c’est le parlement qui
détient la majorité. Ce chef du gouvernement désigné par le parlement est
responsable devant lui et il peut le renverser s’il perd toute confiance en lui.
On le voit, le parlement a acquis des pouvoirs élargis en matière financière
ayant permis de dégager les grands principes classiques des finances publiques à
savoir l’équilibre budgétaire, l’annualité budgétaire, l’unité budgétaire,
l’antériorité budgétaire et l’universalité budgétaire.
Tous ces principes budgétaires ont pour objectif d’encadrer le pouvoir financier
en montrant que le parlement est au début et à la fin du processus, ceci pour
protéger les citoyens, longtemps écrasé par les impôts et taxes interminables. De
plus, ces pouvoirs accrus du parlement visent la bonne utilisation des crédits
autorisés et à éviter les gaspillages et détournement de deniers publics. Mais, ces
pouvoirs élargis vont être mal utilisés en matière financière et conduire parfois à
des blocages et crises politiques. C’est ainsi que réflexions vont être menés
allant dans le sens de la rationalisation du régime parlementaire. C’est cette
réforme du régime parlementaire qui va engendrer le régime présidentiel avec la
réduction des pouvoirs du parlement et le renforcement des pouvoirs du
gouvernement d’où la montée en puissance du régime présidentiel.

B. La montée en puissance du régime présidentiel

Cette montée en puissance apparait avec la rationalisation du parlementarisme
et l’apparition du fait majoritaire. Des procédures sont mises en œuvre pour que

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désormais le parlement ne puisse pas facilement renverser le gouvernement.
Tout au plus, la procédure de renversement du gouvernement va être longue
difficile et complexe. Le parlement ne pourra qu’approuver le budget, l’adopter
et le contrôler sans participer à sa préparation qui incombe au gouvernement.
Par ailleurs, le fait majoritaire vient pour donner le pouvoir de décision à la
majorité au parlement. C’est de cette majorité que sort, le chef de l’exécutif. La
plupart du temps, une seule majorité soutient l’action gouvernementale et il
apparait un contrôle mutuel entre parlement et gouvernement.
En matière financière, le pouvoir financier du parlement est fortement réduit au
profit de celui du gouvernement dont la prépondérance est remarquable dans la
plupart des textes (constitution, lois etc.). C’est notamment le cas des Etats au
régime présidentiel ou présidentialiste. Au plan financier, les principes
budgétaires dégagés demeurent mais ils connaitront de nombreuses dérogations.

Paragraphe III : Le cadre économique : l’influence des courants

économiques sur l’évolution des finances publiques.

On est passé de l’Etat-gendarme et la neutralité des finances publiques à l’Etat

providence et ses effets sur les finances publiques.

A. Etat-gendarme et la neutralité sur les finances publiques

Avec l’Etat-gendarme c’est-à-dire celui qui est cantonné dans ses fonctions
régaliennes à savoir la sécurité, la justice, la diplomatie, la défense, les finances
publiques ne servent qu’à faire fonctionner les services publiques. Il en découle
que ces finances publiques ne pouvaient pas influencer l’activité économique
d’où leur neutralité. Plus précisément, il s’agit de l’époque du libéralisme
économique ; ce courant qui faisait confiance à l’individu et à son génie et donc
qui prônait le développement du secteur privé par la création d’entreprise privée.
On enregistre un partage de rôle entre l’Etat et l’individu (l’entrepreneur privé).
L’Etat devrait jouer son rôle d’encadreur de l’activité économique (gendarme)
de maintenir l’ordre ou simplement de réguler l’activité économique. Quant à
l’entrepreneur, il devrait produire et créer des richesses. Par ce partage de rôle,
l’Etat ne devrait pas intervenir dans l’activité économique pour troubler
l’équilibre entre les entrepreneurs car l’Etat est avant tout une puissance
publique dont la présence est de nature à déséquilibrer les rapports de force.
Pour cela, l’Etat devrait se contenter uniquement de l’impôt et ne pas chercher à
mobiliser des ressources ailleurs. Les recettes issues de l’impôt sont réservées au
fonctionnement des services régaliens et donc aux dépenses publiques strictes.
Avec l’Etat gendarme, non seulement les services publics étaient limités, mais
aussi les dépenses y afférentes. Ainsi, les finances publiques étaient limitées au

9
strict minimum, étaient neutres et le parlement veillait à ce que les citoyens ne
payent pas plus que ce qui était nécessaire.
Ce contrôle parlementaire a vocation à réduire les gaspillages de deniers publics
et donc à limiter les dépenses en conduisant à un budget improductif (neutre).
De là, l’exigence d’avoir des recettes fiscales qui ne dépassent pas les dépenses
publiques : c’est la naissance du principe de l’équilibre budgétaire 2 qui
n’admet ni excédent ni déficit budgétaire. Pour tout dire, les finances publiques
ne déterminaient pas l’orientation de la vie économique parce que l’Etat
intervenait très peu dans l’économie. Cette intervention étant limitée à la
régulation.
Le concept de l’Etat gendarme est favorable à la neutralité des finances
publiques étant donné que l’impôt n’a d’autres buts que de procurer des
ressources financières à l’Etat pour le fonctionnement de ses services publics
régaliens.
Mais, pour combien de temps l’Etat tiendra-t-il dans ce rôle surtout quand on
pense aux conséquences désastreuses de la 2nd guerre mondiale.
Avec ces conséquences et l’accroissement des besoins de la population, l’Etat-
gendarme va s’éclipser pour faire place à l’Etat-providence.

B. L’Etat-providence et ses effets sur les finances publiques

Avec l’Etat-providence, le rôle de l’Etat va être repensé et les doctrines

libérales classiques vont tomber en désuétude. On aboutit progressivement à un
nouveau rôle de l’Etat qui devient un acteur principal de l’activité économique.
C’est l’interventionnisme.
Avec l’Etat providence désormais, le développement économique et social de la
nation est dévolu à l’Etat qui doit mobiliser les ressources financières en créant
des entreprises publiques, en achetant des actions, en investissant tout
simplement. L’Etat se fait acteur économique au même titre que l’individu.
Plusieurs auteurs sont les précurseurs de l’interventionnisme dont 02
principalement à savoir Adolf WAGNER et John Maynard KEYNES.
Wagner est le concepteur de la ‘’loi de Wagner’’ celle de l’extension croissante
de l’action publique de l’Etat. C’est une loi qui prospère en période
d’industrialisation car pour lui, lorsque le revenu par habitant augmente, la barre
des dépenses publiques dans le revenu augmente aussi et même plus rapidement.
C’est pourquoi, l’Etat en plus de sa mission de régulation doit investir dans le

2
Recette = dépense

10
domaine économique. L’Etat doit développer son action en se chargeant de
nouvelles activités pour accroitre ses ressources financières. Avec Wagner, les
finances publiques deviennent un moyen privilégié de redistribution des
richesses car l’Etat va accorder des subventions aux organismes de sécurité et de
prévention sociale pour soutenir les plus démunis. En conséquence, on
enregistre l’accroissement des dépenses publiques. Ce qui n’est pas sans danger
sur la survie des principes budgétaires. Mais Wagner conseille que le secteur
public aide le développement de l’économie en corrigeant les effets néfastes ou
négatifs de ce développement.
Les déséquilibres enregistrés ne devraient pas effrayer et c’est à ce niveau que
John M. KEYNES intervient. KEYNES est celui-là même qui a démystifié le
déficit budgétaire en montrant qu’il a des aspects positifs et qu’il peut même être
nécessaire dans certains cas. En sa qualité de concepteur de l’interventionnisme,
KEYNES construit sa théorie autour de l’investissement en s’appuyant sur la
théorie de l’offre et de la demande. Pour KEYNES, il y a forcément un lien
entre l’offre et la demande mais cette loi naturelle connait des insuffisances car
elle ne peut pas à elle seule assurer la régulation économique et le plein emploi.
C’est pourquoi l’Etat doit s’impliquer dans le domaine économique au moyen de
son budget (recettes fiscales) pour opérer des rendements ou des bénéfices
indispensables permettant de compenser des déséquilibres. Le budget devient un
levier puissant en matière économique et sociale perdant ainsi sa neutralité.
Néanmoins, KEYNES déconseille le déficit budgétaire en période de crise
même si pour lui, ce déficit budgétaire peut intervenir non pas pour entrainer un
surendettement de l’Etat mais pour contribuer à une reprise des activités
économiques et donc à un retour de l’équilibre.
Le budget va exercer inévitablement une influence importante sur la situation
économique et sociale de la nation. Bien évidemment, la théorie keynésienne
sera combattu en raison des difficultés qu’elle va connaitre. Mais on constate
que cette théorie n’a pas été abandonnée puisque de nos jour et partout dans le
monde, le rôle de l’Etat a considérablement évolué et la plus part des Etats du
monde pratique l’interventionnisme car il appartient à l’Etat d’intervenir pour
créer des richesses et cela devient une obligation de se substituer à l’initiative
privée en cas de défaillance par la création d’entreprises publiques, de prise de
participation.
De ce qui précède, on peut dire que la pensée keynésienne à profondément
marquée le droit budgétaire et les finances publiques sont passées des volumes
réduits à des volumes plus important aujourd’hui avec un accroissement
exponentiel. En Côte d’Ivoire, l’interventionnisme s’est manifesté par la
création de plusieurs entreprises publiques telles que les sociétés d’Etat, des
sociétés d’économie mixte ayant permis à l’Etat ivoirien d’engranger beaucoup
d’argent public. Ce sont ces ressources financières publiques qui ont servi à

11
réaliser toutes ces infrastructures socio-économiques, culturelles, etc. Mais au-
delà, cet interventionnisme est à l’origine du miracle ivoirien.
L’interventionnisme a permis que le budget général passe en 1963, de 82,8
milliard à 6000 milliard aujourd’hui.
L’interventionnisme en Côte d’ivoire dans les années 1970 est abandonné
aujourd’hui au profit de la privatisation de la plus part des entreprises (CIE,
Côte d’Ivoire Telecom, SODECI).
L’interventionnisme selon Keynes a inspiré plusieurs Etats au monde avec l’idée
de lui apporter des collectifs notamment recourir aux emprunts extérieurs pour
financer l’investissement

Section II : Le cadre juridique des finances publiques

Le cadre juridique permet d’étudier l’ensemble des règles juridiques qui

encadrent l’argent public depuis son entrée jusqu’à sa sortie des caisses
publiques. Il s’agit plus précisément d’étudier les sources du droit budgétaire qui
peuvent être classées en 02 catégories.

Paragraphe I : Les sources du droit budgétaire

On peut les classer en 02 catégories à savoir les sources internes et les

sources externes.

A. Les sources internes

Les sources internes comprennent des sources écrites et des sources non-
écrites.
Au titre des sources écrites, on a :
- la première qui est la loi fondamentale à savoir la constitution celle du 08
Novembre 2016, en son chapitre II.
- Les lois organiques notamment celles n°2014-336 et n°2014-337 du 05 Juin
2014 relatives respectivement aux lois des finances et portant code de
transparence dans la gestion des finances publiques.
- Les lois ordinaires qui sont adoptées chaque année par le parlement. En
matière financière, la compétence générale du parlement est reconnue. C’est
ainsi que pour l’exercice budgétaire de l’année suivante, une loi de finance
portant budget est adoptée. Parmi les lois ordinaires, on peut avoir des lois de

12
 programmation des finances publiques, les lois de financement de la sécurité
sociale comme en France, la loi fiscale ou annexe fiscale. Les lois de
finances sont généralement adoptées dans les conditions ordinaires. En Côte
d’Ivoire, on a la loi portant régime fiscal domanial et régime relatif aux lois
des finances. En plus des lois fiscales, on peut citer des lois contenues dans le
code général des impôts qui intéresse les finances publiques.
- Au titre des sources écrites, on peut citer les règlements, les décrets, les
arrêtés etc. Un exemple de décret important en C.I est le décret 98-716 du
16 Décembre 1998 portant réforme des circuits et des procédures d’exécution
des dépenses et des recettes du budget général de l’Etat des comptes spéciaux
du trésor (CST) et mise en œuvre du système intégré de gestion des finances
publiques (SIGFIP). On peut ajouter le règlement du sénat qui est une source
règlementaire. Comme tous les règlements qui intéressent les finances
publiques.

- Au titre des sources non-écrites, on aura essentiellement la jurisprudence

du conseil constitutionnel et des juridictions financières telles que la
cour des comptes.

B. Les sources externes

On appelle source externe, celles qui font intervenir les sujets de droit
international à savoir l’Etat et les Organisations internationales dans leur relation
avec d’autres sujets de droit international. On peut regrouper ses sources en 02
catégories qui sont les conventions fiscales internationales et les actes
communautaires.
Les conventions fiscales internationales sont de 02 types : d’une part les
conventions fiscales bilatérales et d’autre part, les conventions fiscales
multilatérales. L’objectif de ces conventions est d’éviter la double imposition ;
c’est le cas de la convention fiscale bilatérale entre la Côte d’Ivoire et la France
dans ses relations avec son homologue français en ce qui concerne leur
ressortissant respectif. C’est la convention fiscale franco-ivoirienne du 06
avril 1966 modifiée le 25 février 1985 et le 19 Octobre 1993.
Quant aux conventions fiscales multilatérales, elles sont des accords ou traités
en matière fiscales, douanières ou toute autre matière intéressant les finances
publiques. Leur objectif est soit de supprimer les barrières douanières, soit
d’harmoniser les législations fiscales en présence. Ces conventions peuvent
exister entre plus d’un Etat et entre un Etat et des organisations internationales.
C’est le cas du traité sur l’OMC généralement appelé GATT. Mais aussi les
traités en droit communautaire parmi lesquels on peut citer celui de l’UEMOA,

13
de la CEDEAO dont les institutions ou organes prennent des actes
communautaires qui sont soit des règlements soit des directives communautaires
comportant des dispositions financières ou fiscales. Ex : la directive
n°01/2009/CM/UEMOA du 27 Mars 2009 portant code de transparence dans la
gestion des finances publiques de l’UEMOA.
Les actes pris par les institutions communautaires en matière financière sont de
véritables sources du droit budgétaire ivoirien même s’ils ne sont que du droit
dérivé

Paragraphe II : Les institutions financières de l’Etat

Plusieurs institutions publiques interviennent en matière financière parmi

lesquelles, la 1ère est le parlement, la 2ème le gouvernement et la 3ème est la
cour des comptes.

A. Le parlement

Du point de vue constitutionnel, le pouvoir financier est partagé entre le

parlement, le gouvernement et les autres institutions. C’est le parlement qui
décide (consent l’impôt, adopte le projet de loi des finances, contrôle la loi de
finances).
Le parlement en Côte d’ivoire est bicaméral (Assemblée nationale et le Sénat 3).
Le parlement comprend des commissions dont la commission financière. En
règle générale, la commission financière intervient à 03 niveaux :
- Au niveau de la préparation et de la discussion du projet de loi des
finances
- Au niveau de la rédaction du rapport de l’examen du projet de loi des
finances
- Au niveau de l’adoption du projet de loi des finances

B. Le gouvernement

Le gouvernement est l’institution qui vient mettre en œuvre le projet de loi de

finance devenu loi de finance après l’adoption du parlement. Il intervient à tous
les niveaux et sa prépondérance et son omniprésence sont avérés en matière
financière. En effet, c’est lui qui prépare le projet de loi de finance, le soumet
3
Art. 87 de la constitution

14
aux parlementaires, l’exécute, le contrôle en interne etc. Au sein du
gouvernement, les rôles varient et sont plus ou moins important selon qu’il
s’agit du 1er ministre, du ministre du budget et des autres ministres.
Il s’agit du gouvernement avec à sa tête, le 1 er ministre. Au regard de la
constitution ivoirienne du 08 Novembre 2016 des conditions précédentes, le
président de la République participe fortement de cette prépondérance.

C. La Cour des comptes

La cour des comptes est une institution importante en matière financière car elle
est le juge des comptes publics.

CHAPITRE II: LES FINANCES PUBLIQUES D’AUJOURD’HUI

Les finances publiques d’aujourd’hui s’inscrivent dans la dynamique de la
gouvernance financière malgré la complexité due à leur évolution. On parle de
plus en plus de performance de finance publique, de transparence de finance
publique. Mais on parle surtout d’abandonner les budgets de moyens pour
instituer les budgets de résultats.
Qu’entend-t-on par gouvernance financière ? Quels sont ses paradigmes et
indicateurs ?

Section I : La gouvernance financière

Elle repose d’abord sur les nouveaux principes budgétaires, ensuite sur les
mutations des finances publiques qui passent d’un budget de moyen à un budget
par objectif (résultat) et les adaptations de la gestion publique.
Paragraphe I- Les principes de la gouvernance financière

A : La transparence des finances publiques

1- Signification : Lisibilité et clarté

En France, la présentation du budget de l’Etat était très complexe jusqu’en 2005

car Les crédits qui y figuraient étaient dispersés au sein des ministères sous la
forme de 850 comptes que l’on appelait des chapitres. Depuis 2006 (LOLF), les
crédits sont répartis à travers un nombre d’objectifs limités que l’on appelle des
missions, des programmes et des actions.

15
– Les missions

Les missions sont des grands objectifs qui représentent les politiques publiques
qu’entend mener l’Etat (culture, sécurité, etc.). Ces missions peuvent relever
d’un ou plusieurs ministères.
Elles sont composées de programmes.

– Les programmes

Les programmes sont ministériels. Il s'agit d’objectifs devant permettre de

réaliser l’objectif essentiel qui est la mission. Le programme constitue la clé de
la réforme budgétaire car il pose en principe une budgétisation des crédits par
objectifs. Cela signifie que les décideurs publics qu’ils soient gestionnaires ou
qu’ils appartiennent à la classe politique, sont conduits à raisonner en termes
d’objectifs et pas seulement comme autrefois seulement en termes de moyens.

Par exemple, lors de la discussion budgétaire les parlementaires sont obligés de

raisonner en termes d’objectifs, de fixer des objectifs, c'est-à-dire de raisonner à
travers une culture de la stratégie. A l’ancien budget de moyens succède ce que
l’on appelle un budget de résultats.
Ces programmes sont ensuite divisés en sous-objectifs appelés les actions,
également susceptibles d’être divisées en sous-actions.

B– La sincérité budgétaire

1- Signification :
Ni sous estimation ni surestimation

Ce principe a été introduit par la LOLF. Selon ce principe, les lois de finance
doivent présenter de façon « sincère » les ressources et les charges de l’Etat. Les
ressources ne doivent alors pas être surestimées et les dépenses ne doivent pas
être sous-estimées.

2- Contenu

Sincérité Comptable
Ce principe de sincérité s’applique également aux comptes de l’Etat. La
comptabilité de l’Etat doit donner ce que l’on appelle une image fidèle de
son patrimoine et de sa situation financière.

Sincérité budgétaire

16
Ce principe est donc à la fois budgétaire et comptable. La Cour des comptes a
pour fonction de certifier la sincérité des comptes de l’Etat.

Paragraphe II : Les mutations : d’un budget de moyen à un budget par

objectif

Partout dans le monde, les Etats se forcent de réformer leurs systèmes financiers,
de le moderniser afin que l’instrument budgétaire produise des résultats
concrets, visibles et palpables. C’est le phénomène de la nouvelle gestion
publique encore appelé bonne pratique en matière de gestion des finances
publiques. Devant ce défi, les budgets de moyen sont obsolètes et sera
abandonné au profit du budget par objectif.

A. Les budgets de moyens

Par le budget de moyen, l’Etat dote les administrations de moyens financier

en fonction de leur besoin sans viser les résultats. C’est pour cette raison que ces
budgets sont qualifiés de moyens. Le bénéficiaire de ce budget et son
gestionnaire seront jugé sur la régularité de la dépense, qu’elle ait permis de
résoudre ou non le besoin. Cette pratique a conduit pendant longtemps à des
gaspillages, à des détournements de derniers publique et même a provoqué une
conjoncture économique (crise économique). C’est pourquoi ce système s’avère
inadapté aux finances publiques d’aujourd’hui. Il sera remplacé par le budget
par objectif.

B. Le budget par objectif

Budget par objectif, budget programme, budget de résultat ; tous ces concepts
pour désigner le nouveau système qui consiste à viser non pas les moyens
financiers mais les résultats devant être atteint par ces moyens.
On privilégie la gestion par programmation pluriannuelle au lieu de la limitation
annuelle. Le terme de départ choisit est désormais 03 ans. C’est au bout des 03
ans qu’on apprécie si oui ou non les objectifs sont atteints. Dans ce nouveau
système, la finalité de la dépense est connu car le gestionnaire de crédit aura les
mêmes moyens mais devra atteindre les résultats concrets. Ainsi le budget
programme est un instrument qui relie toutes les dépenses des objectifs à
l’avance avec des indicateurs connus.

17
Ainsi, les actions d’un ministère sont regroupées par programme en rapprochant
les crédits alloués aux résultats attendus ; c’est la technique de l’allocation
budgétaire.

Paragraphe III : Les adaptations de la gestion publique

La culture de la performance constitue l’élément important de la
transformation de la gestion publique. Il convient de présenter brièvement la
culture de la performance ; son instauration en France et son étendue en Côte
d’Ivoire.

A. La culture de la performance : principe de la nouvelle gestion publique

L’introduction d’une culture de la performance dans le secteur public est une

idée ancienne dont les origines remontent aux USA et qui a difficilement pu se
concrétiser en France. Elle a été inspirée par la gestion privée observée dans les
entreprises performantes telles que FORD. Ces entreprises ont montrées une
telle performance que le secteur public américain s’en est inspiré. C’est le
secteur de la défense. En Amérique, un groupe d’expert propose le PPBS
(Planning Progamming Budgeting System) qui consiste à fixer des objectifs
stratégiques au ministère par une politique à long terme (Planning) ensuite de
proposer les moyens pour atteindre ces objectifs (programming) enfin de
présenter les moyens sous la forme de budget. Cette méthode appelle une
certaine responsabilisation des acteurs précisément les responsables de chaque
programme. Ceux-ci doivent avec les moyens reçus justifier des résultats
obtenus ou non (échec). A l’issu du constat, ses responsables peuvent être
gratifiés ou pénalisés en fonction des résultats obtenus.
Dans les années 1970, on commence a insisté sur les gestionnaires et les
responsables de programmes et les obligations qui pèsent sur eux de rendre
compte. C’est ainsi qu’en France, on va étendre cette culture des résultats à
plusieurs administrations.

B. La performance en France
S’inspirant du PPBS ; la France va expérimenter un système appelé la RCB
(rationalisation des choix budgétaires). Ce système met l’accent sur les
programmes pluriannuels mais il se soldera par un échec et sera très vite
abandonné car non seulement il n’a pas obtenu l’adhésion du parlement, mais
n’a pas pu être étendu à tout l’ensemble du système public. Suite à cet échec, la
France va initier une autre réforme dans les années 2000 avec l’adoption de la
nouvelle loi organique relative aux lois des finances appelée LOLF et qui
remplace la vielle loi de 1959.

18
La réforme ainsi enclenchée va être soutenue par l’union Européenne qui va
établir des critères tels que le critère de stabilité et de croissance par lesquels les
Etats membres de l’UE doivent éviter les déficits publics. Il leur ait demandé
que le déficit public ne dépasse pas 3% du PIB. Cette exigence pour montrer
qu’il existe une interdépendance entre les économies des Etats membres de la
même zone. Si une seule économie est affectée, elle entrainerait toutes les autres
(Ex : la crise en Grèce).
Pour mieux apprécier ces critères (stabilité, croissance, convergence), il faut
prendre en compte toutes les finances publiques dans l’Etat (finances de l’Etat et
celles des collectivités territoriales) pour s’inscrire dans une logique de
globalisation et même de consolidation. La culture de la performance ainsi testé
en France va être étendue aux Etats membre de l’UEMOA et de la CMAC.

C. L’extension de la performance des Etats membres de

l’UEMOA et de la CMAC

L’UEMOA et la CMAC ont en commun, l’usage de la monnaie CFA sans

convertibilité réciproque. Ces deux zones ou espace communautaire qui ont un
lien historique avec la France vont observer la discipline budgétaire à l’image de
l’UE. D’ailleurs, les traités de la CMAC et de l’UEMOA présente une structure
similaire à celle de l’UE.
Les liens étroits existant entre la France et les Etats membres de ces 02 zones
notamment en matière économique et financière, autorisent la France à
surveiller les économies de ces Etats. C’est ainsi que les critères de stabilité, de
convergence et de croissance sont étendus dans ces 02 zones qui doivent éviter
le déficit public. A ce propos, des actes juridiques communautaires ont été pris
en matière de transparence et de stabilité.
Les transformations profondes opérées par la nouvelle gestion financière
(gouvernance financière) n’ont pas pour autant bouleversé les fondamentaux des
finances publiques qui se révèlent dans la complexité de celle-ci.

Section II : La complexité des finances publiques

Cette complexité se traduit d’une part par la pluridisciplinarité des finances en

raison des rapports qu’elles entretiennent plusieurs autres disciplines faisant
d’elles une discipline carrefour (Parag 1). Et d’autre part par l’existence de
plusieurs notions de base avec lesquelles elles semblent être
confondues.(Parag2).

19
Paragraphe I : Notion de finances publiques
Il n’existe pas de définition légale de la notion de finance publique. Mais l’effort
fournit par la doctrine pour pallier la carence de définition légale n’est pas
uniforme.

A. Définition des finances publiques

C’est une définition doctrinale donnée par plusieurs auteurs tels que N’GUYEN
CHANH TAM, LOÏC PHILIPPE qui considèrent les finances publique à la
fois comme une science et une discipline. Au regard de cette définition, il
apparait que les finances publiques, entant que discipline de droit public, étudie
les moyens et mécanismes par lesquels les collectivités publiques déterminent
leur dépense et se procurent les ressources. A cet effet, les finances publiques
ont un objet précis qui est le domaine des ressources financières publiques. Ces
ressources financières publiques peuvent être nationales (finances publiques
nationales4) ou internationales (finances des organisations internationales).
Le domaine des finances publiques permet de les distinguer du domaine des
finances privées.

B. Finances publiques et finances privées

L’enjeu de la définition des finances publiques conduit à les distinguer des

finances privées. Et pourtant, finances publiques et finances privées ont des
points communs au niveau des techniques de mobilisations de ressources par le
prêt, par l’investissement, par la détention de patrimoine et même par
l’élaboration de budget avec la prévision des recettes et des dépenses. On le
voit, tous ces phénomènes sont communs puisque comme la personne publique,
la personne privée recourt au prêt.
Toutefois, les finances publiques se distinguent des finances privées par leur
objet, par leur but5. Ainsi, on peut dire que les finances publiques et les finances
privées se distinguent au plan quantitatif car les montants des finances publiques
sont relativement élevés à l’exception des grandes fortunes telles que celle de
Bill Gates. Ces finances publiques s’estiment généralement en milliard de
francs. Au plan qualitatif, les finances publiques en plus de rechercher l’intérêt
général, utilisent pour sa mobilisation, des prérogatives de puissance publique
comme l’emprunt public ou l’impôt qui est perçu par voie d’autorité (acte
unilatéral).

4
Etatique, local
5
Satisfaction de l’intérêt général

20
 Bien plus, les finances publiques restent une science pluridisciplinaire au
carrefour de plusieurs autres sciences.

Paragraphe II : La pluridisciplinarité des finances publiques

A- Finances publiques et sciences juridiques
1- Droit PUBLIC
- le droit constitutionnel
- Le droit administratif
- Le droit fiscal
- Le droit international public
- Le droit communautaire
2- Droit privé
- Droit civil
- Droit des affaires
- Droit social

Les finances publiques sont dites pluridisciplinaires et transdisciplinaies parce

qu’elles entretiennent des relations étroites avec presque toutes les disciplines de
sciences sociales à savoir les sciences économiques et les sciences politiques.
Mais avant, il est bon de préciser que les finances publiques sont ancrées dans
les sciences juridiques notamment dans le droit constitutionnel, le droit
administratif, le droit fiscal, le droit international public, le droit
communautaire, pour ce qui concerne le droit public. Au regard du droit privé,
on a le droit civil, le droit commercial, le droit social.

B. Finances publiques et sciences économiques

Les finances publiques et les sciences économiques entretiennent des rapports de
complémentarités car dans les différentes facultés, les finances publiques sont
enseignées en sciences économique et les sciences économiques en droit. Les
approches utilisées par les différentes facultés se rapprochent aussi bien dans le
contenu que dans les mécanismes.

C. Finances publiques et sciences politiques

On n’ignore pas que les sciences politiques s’intéressent fortement aux finances
publiques par l’étude des mécanismes. En finances publiques comme en science
politique, il existe des notions sur lesquelles se base les 02 disciplines. Les
finances publiques s’inspirent des phénomènes politiques.

Paragrap II – Les notions de base des finances publiques

21
A- lois sur les finances et lois de finances
les lois de finances sont celles adoptées chaque année et comprennent la loi de
finances de initiale, les lois de finances rectificatives et la loi de règlement.
Quant aux lois sur les finances, elles peuvent être des lois organiques ou des lois
ordinaires adoptées par le parlement et qui n’ont pas une durée de vie limitée à
un an comme les lois de finances. C’est le cas de la loi organique de 1959 et
celles de 2014.

B – Lois de finances et budget

Ces deux notions se côtoient dans la terminologie des finances publiques.
Le pouvoir financier, c'est le pouvoir de prévoir les dépenses et les recettes pour
une période de temps limitée. Cette période est l'année civile. Cette prévision se
fait dans le cadre de ce qu'on appelle un budget.

1- Notion de budget

De manière générique, le budget est un acte de bonne gestion pour toute

personne juridique a fortiori pour la personne publique qui gère les fonds
publics d’autant qu’il consiste à prévoir des dépenses et des recettes dans le
cadre de la réalisation d’une activité.
Pour l’Etat les personnes publiques comme l’Etat, le budget est un document de
référence de gestion active des fonds publics. A ce titre, le budget n'est pas
seulement un acte de gestion. Il est également un acte politique et même
démocratique en ce qu’il est élaboré, conçu et n'est adopté, voire voté que par
les organes spécialement habilités à agir que sont les décideurs ou gouvernants
(et des élus précisément par une assemblée délibérante représentative des
citoyens et démocratiquement élue comme le parlement pour ce qui concerne le
budget de l'Etat) et les Conseils des collectivités territoriales pour les
collectivités territoriales.

Il est la traduction financière des choix de société exprimés par les gouvernants
pour le compte du peuple représenté au parlement qui, seul a compétence pour
l’adopter. Par exemple, le budget de l'Etat est adopté par le parlement et
constitue un acte législatif : une loi particulière appelée loi de finances. Celle-ci
intervient pour encadrer la liberté et le pouvoir discrétionnaire des gestionnaires
est des décideurs politiques dans leur action de définition des actions ou
politiques publiques.

Si le budget est à la fois un acte juridique, politique, économique et de gestion, il

n’en demeure pas moins à la fois un acte de prévision et un acte d'autorisation.

- Un acte de prévision :
En cette qualité, le budget permet d’assurer la prévision des dépenses et des

22
recettes pour l'année budgétaire à venir et devant faire l’objet d’autorisation
budgétaire antérieurement. C’est pourquoi, le budget est un acte d’autorisation.

- Un acte d'autorisation :
En adoptant le budget, l'assemblée délibérante, autorise la réalisation des
opérations qui y figurent. Autrement dit, elle autorise, l'exécution des dépenses
et le recouvrement des recettes par l'exécutif de l'institution. C'est à dire pour
l'Etat, par le gouvernement, par les ministres. Autrement dit, le budget exprime
le partage des compétences entre l'organe délibérant et l'organe exécutif. Cette
autorisation doit être préalable. Elle doit en principe précéder les opérations
d'exécution. Cette règle constitue une nécessité juridique. On dit que le budget
est un acte-condition. La sanction de cette règle consiste que si le budget n'est
pas voté (adopté) en temps voulu, dans l'impossibilité » pour l'exécutif d'assurer
l'engagement des dépenses pour le recouvrement des recettes.

2 – La distinction budget/Loi de finance

Au niveau des finances de l’Etat précisément du budget de l’Etat, la distinction

loi de finances et budget est apparente. En effet, dans les textes législatifs
relatifs aux finances publiques, les deux notions sont employées à savoir la loi
organique du 31 décembre 1959, fille de l’ordonnance française du 2 janvier
1959. Elles ont été reprises dans la loi organique relative aux lois de finances du
5 juin 2014 (LOLF) notamment les articles 2 et 7 de la LOLF. Ainsi l’article 2
dispose clairement que : « Les lois de finances déterminent pour un exercice la
nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat ». Et
l’article 7 de compléter en ces termes que : « La loi de finances contient le
budget de l’Etat pour l’année civile. Le budget décrit les recettes et les dépenses
budgétaires autorisées par la loi de finances ». On voit bien que les deux notions
sont non seulement distinctement employées mais que le budget est un élément
de la loi de finances dont il fait partie intégrante.

Les lois de finances contiennent des dispositions qui sont présentées comme
pour toute loi sous la forme d'articles. Il s'agit par exemple de dispositions
fiscales, ou encore de dispositions qui peuvent concerner les finances des
collectivités territoriales. Le budget est un document comptable, chiffré, des
dispositions prises dans le cadre de la loi de finance.

Au niveau des finances locales, la notion de lois de finances n’existe pas. Seule
celle de budget est utilisée comme c’est le cas de la loi n°2003-489 du 26
décembre 2003 portant régime financier, fiscal et domanial des collectivités
territoriales.

23
Pour tout dire, les lois de finances constituent un acte législatif qui « autorise les
recettes et les dépenses budgétaires » et le budget, un document comptable
qui « décrit les recettes et les dépenses budgétaires autorisées par la loi de
finances », en vertu de l’article 7.

La loi de finances existe en trois catégories.

C – Les catégories de loi de finances

Le titre II de la LOLF est relatif au contenu et à la présentation des lois de
finances.
Sont lois de lois de finances, la loi de finances de l’année ou loi de finances
initiale, les lois de finances rectificatives et la loi de règlement.

1- La loi de finances initiale ou loi de finances de l’année

La loi de finance initiale : LFI. Il s'agit de la première loi de finance de l'année.

Elle doit être adoptée par le parlement d'ici le 31 décembre pour l'année
suivante.

Par exemple, la loi de finance pour 2018 doit être votée pour le 31 décembre
2017.

2- Les lois de finances rectificatives : LFR. On les appelle aussi « collectifs

budgétaires ». Ce sont des lois de finances qui modifient en cours d'année,
lorsque cela est nécessaire des dispositions, des choix qui avaient été prévus par
la loi de finance initiale. Dans le courant de l'année 2008, 2 lois de finances
rectificatives ont été prévues. L'une d'entre elle concerne des mesures pour
répondre à la crise financière actuelle (celle-ci n'a pas encore été adoptée). Il est
également question qu'un projet de loi de finances rectificatives pour 2017 soit
discuté par le parlement en début d'année prochaine pour adapter le budget 2009
aux nécessités liés à la crise. Il peut y avoir aucune LFR ou plusieurs dans une
même année.

2- La loi de règlement : Les LFI et LFR prévoient des recettes et des

dépenses. Mais la loi de règlement n'est pas un acte de prévision. Elle ne
prévoit pas les recettes ou les dépenses. Elle constate les résultats de
l'exercice de l'année civile écoulée. C'est également un texte voté par le
parlement. En découle les réalisations effectives et les résultats effectifs
de l'année.
L’analyse du contexte général des finances publiques permet d’examiner la
question de l’élaboration de la loi de finances et de son exécution.

24
CHAP III: L’ELABORATION DE LA LOI DE FINANCES
L ‘élaboration de la loi de finances permet d’abord d’analyser la présentation de
la loi de finances qui s’appuient sur les principes budgétaires classiques
(SECTION I). Ensuite d’examiner la question de la préparation de la loi de
finances, (SECTION II) Enfin et son adoption (SECTION III).
A l’époque de l’Etat gendarme, la préparation, l’adoption et l’exécution
du budget étaient régies par de grands principes. Ils visaient un objectif
politique, l’aménagement d’un meilleur contrôle du Parlement sur l’exécutif, et
un objectif financier ou technique, l’organisation d’une gestion comptable claire
des dépenses publiques (une bonne gestion des finances publiques).
Ces principes prévoyaient une présentation unique, une présentation
complète, détaillée, et équilibrée des projets de dépenses et de recettes. Ils
prévoyaient également certaine garantie quant à l’étendue de l’autorisation
parlementaire. Les principes budgétaires traditionnels sont donc au nombre de
cinq : unité, spécialité, équilibre, annualité et universalité. Apparus en matière
de budget de l'Etat, ces principes ont ensuite été étendus aux finances locales, en
partie aux finances sociales, et même au budget communautaire (UEMOA). Il
faut, cependant, préciser que ces principes ont été dépassés et battus en brèche,
de sorte qu’ils connaissent aujourd’hui de nombreux assouplissements ou
exceptions. Mieux, dans certains Etats, des principes supplémentaires se sont
ajoutés (le principe de la sincérité budgétaire en France). Ils seront étudiés selon
qu’ils répondent à une exigence de présentation ou à une réglementation de
l’étendue de l’autorisation parlementaire.
Section I : La présentation de la loi de finances et ses exigences
Trois grands principes budgétaires encadrent la présentation du budget.
Ce sont les principes de l’unité, de la spécialité et de l’équilibre.

Paragraphe I : Le principe de l’unité budgétaire

Il convient d’analyser la signification du principe, avant d’aborder les
entorses au principe.
A- La signification du principe
Au sens formel, l’unité implique que les recettes et les dépenses de l’Etat
doivent figurer dans un document unique. Avant 1999, les ressources et les
charges de l’Etat étaient réparties en deux catégories de budgets annuels : le
Budget Général et les budgets annexes de fonctionnement des services
publiques (BGF), le Budget Spécial d’Investissement et d’Equipement (BSIE).
Depuis, la réforme budgétaire de 1999, un seul document centralise l’ensemble
des dépenses de fonctionnement et d’investissement.
Désormais, toutes les recettes et les dépenses de tous les services dépendant
d'une même collectivité publique (l'Etat) et doivent être groupées sans exception

25
dans un même document et présentées simultanément au vote de l'Assemblée
Nationale. Ce principe permet à l'Assemblée Nationale d'avoir une vue
synthétique du montant et de la composition du Budget de l'Etat. Il favorise une
présentation claire du budget et en facilite le contrôle.

B- Les exceptions au principe

Les exceptions au principe concernent :
- les lois de finances rectificatives. Leur existence participe à la multiplication
des documents budgétaires.
-les budgets annexes. Les services de l’Etat ayant une activité industrielle et
commerciale sont dotés de budgets annexes. Par conséquent, les budgets
annexes ont été créés pour traiter de manière particulière les opérations
commerciales de l’Etat. Ce sont des budgets propres des services considérés qui
retracent leurs comptabilités. Ils utilisent les rémunérations de leurs prestations
pour faire face à leurs dépenses.
-les budgets autonomes des personnes publiques décentralisées (les
collectivités locales, les établissements publics, les entreprises publiques),
-les Comptes Spéciaux du Trésor (CST). Ce sont des comptes ouverts dans les
écritures du trésor public pour retracer les opérations de recettes et de dépenses
effectuées en dehors du budget général, par des services d’Etat qui ne sont dotés
ni de la personnalité juridique, ni de l’autonomie financière. Ils enregistrent les
opérations que l’on a voulu individualiser en raison de leur caractère spécifique,
généralement temporaire. La loi organique en prévoit trois catégories: les
comptes de règlement avec les Etats étrangers, les comptes d’avances, les
comptes de prêts.
Les comptes de règlement avec les Etats étrangers sont prévus par l’article 27 de
la loi organique. Ils retracent les opérations effectuées en application des accords
passés avec les Etats étrangers et approuvés par la loi. Les comptes d’avances
prévus par l’article 28 nouveau décrivent les avances que le ministre des
finances est autorisé à consentir dans les limites des crédits prévus par la loi de
finances. Les comptes de prêts sont prévus par l’article 10 nouveau de la loi
organique. Ils retracent les prêts d’une durée supérieure à 2 ans consentis par
l’Etat, soit à titre d’opérations nouvelles, soit à titre de consolidation d’une
avance non remboursée.
L'existence des comptes spéciaux du Trésor remet en cause le principe
d'unité budgétaire. Toutefois, il est interdit d’inscrire ou d’affecter à un compte
spécial des dépenses relatives aux traitements ou aux indemnités des agents de
l’Etat ou d’autres collectivités ou entreprises publiques.

paragraphe II: Le principe de la spécialité budgétaire

Il faut déterminer la signification du principe et mettre en exergue les
exceptions.

26
 A- La signification du principe
Ce principe est apparu en Grande-Bretagne au XVIIe siècle. C'est l'une des
règles les plus contraignantes des finances publiques. Il consiste à détailler
l'autorisation parlementaire, afin que chaque crédit ait une destination indiquée
par la loi de finances. Le respect de ce principe implique que le Gouvernement
ne puisse modifier la destination des crédits sans l'autorisation du parlement.
Les crédits budgétaires ne sont donc pas accordés en bloc, mais ventilés et
détaillés. Chaque crédit est accordé pour une dépense précise et définitive. En
effet, pour que l’autorisation donnée par le parlement conserve sa portée initiale,
il faut éviter que le Gouvernement change la nature des crédits accordés.
Deux critères président à l'application du principe de spécialité :
- Le critère de la nature de la dépense, qui s'applique aux moyens à mettre en
œuvre ;
- Le critère de la destination de la dépense, qui renvoie à l'objectif à atteindre.
En CI, la réforme budgétaire effectuée depuis 1999 consacre la répartition
des crédits par Titre, Chapitre, Article, Paragraphe et par ligne. Les crédits
budgétaires sont répartis par destination (fonctionnelle ou administrative) et par
nature de dépense.
Ce principe de la spécialité budgétaire qui exige que chaque crédit doit être
utilisé pour les dépenses correspondant à la nature ou à la destination prévue au
budget apparaît trop rigide et a nécessité des assouplissements.

B- Les atténuations et exceptions du principe

Il y en a plusieurs. On distingue :
- Les fonds spéciaux
Ces fonds n’ont pas d’affectation spéciale ou officielle. Ils permettent la mise
en réserve de sommes pouvant financer des opérations qui ne sont pas rendues
publics (ex : le financement du contre-espionnage). Ces crédits ainsi soustraits à
toutes les règles de la procédure budgétaire et de la comptabilité publique,
apparaissent comme la manifestation, sous l'angle financier de la raison d'Etat.
- Les crédits globaux
Ce sont des crédits insusceptibles d’être ventilés. Ils sont prévus pour des
dépenses communes à chaque ministère dont la survenance ne dépend que
partiellement de la volonté de l'administration et qui de ce fait ne peuvent être
connus avec exactitude au moment du vote du budget. La répartition de ces
crédits se fait par décret pris en conseil des ministres (ex : dépenses de
carburant, les frais de réception des personnalités).
- Les transferts de crédits
Ils ne modifient pas la nature de la dépense. Seule la détermination du
service responsable de la dépense est modifiée. Ils sont donc un simple
aménagement du principe. Ils sont autorisés par arrêté du ministre des finances
dans certaines limites et conditions. Dans la pratique, il y a transfert de crédits

27
toute les fois qu'il s'opère un transfert d'attribution d'un ministère à un autre. Les
crédits tout en passant d'un chapitre à un autre restent affectés au même emploi.
- Les virements de crédits
Les virements de crédits de chapitre à chapitre à l’intérieur du budget d’un
même ministère sont de réelles exceptions au principe parce qu’ils changent la
nature de la dépense. La nature de la dépense (les biens ou services qui en
sont l'objet) change mais le service chargé de l'exécuter ne change pas
contrairement au transfert de crédit.
En principe, ils sont interdits. Mais, ils peuvent être autorisés par arrêté du
ministre des finances ou par le Directeur Général du Budget et des Finances si :
*le virement porte sur une même catégorie de dépense
*le montant ne dépasse pas le 1/10 des dotations des chapitres intéressés.

- Les dépenses imprévues

Ce sont des dépenses effectuées pour réparer une catastrophe ou une calamité
naturelle ou pour régler une affaire exceptionnelle et imprévue d’intérêt national
(décret n°67-575 du 15 décembre 1967). Ces dépenses sont autorisées par
simple arrêté du ministre des finances. Cette pratique donne souvent lieu à des
abus.

Paragraphe III: Le principe de l' équilibre budgétaire

A- Signification du principe
L'équilibre est l'un des cinq principes budgétaires classiques, dégagés
empiriquement, à partir de la Restauration (1815), qui fait l'objet de
controverses doctrinales car il influe sur le degré d'intervention de l'Etat dans la
société, dans les finances et dans l'économie. La conception libérale de
l'équilibre (19ème s.) est un équilibre arithmétique qui prohibe tout déficit mais
aussi tout excédent budgétaire. En effet, le principe classique de l'équilibre
budgétaire commande que les prévisions de recettes correspondent aux
autorisations de dépenses. Cela signifie que l'on prévoit pour une même année
budgétaire des ressources et des charges d'un égal montant. Il en résulte qu'un
excédent, c'est-à-dire plus de recettes que de dépenses, implique qu'un trop grand
sacrifice a été demandé aux citoyens ; et qu'un déficit, c'est-à-dire plus de dépenses
que de recettes, conduit l'Etat à recourir à l'emprunt ou à presser encore plus les
citoyens. L'équilibre budgétaire peut être apprécié à deux moments : au moment
de l'élaboration du budget (Equilibre prévisionnel) ou après l'exécution de celui-
ci (Equilibre réel). Dans le dernier cas c'est à l'arrêté des comptes qu'on peut
véritablement mesurer la valeur de l'équilibre parce qu'on dispose de tous les
résultats de la gestion budgétaire.

28
 En Côte d'Ivoire, le principe de l'équilibre budgétaire est consacré par
l'article 112 al2 de la constitution de 2016 qui dispose que : « Le Parlement vote
le budget en équilibre ». Cependant, la notion d’équilibre budgétaire a évolué.

B- EVOLUTION DE LA NOTION D'EQUILIBRE BUDGETAIRE

La conception de l'équilibre a évolué avec la complexité croissante des
activités financières de l'Etat, de sorte qu'aujourd'hui, l'équilibre arithmétique est
rarement réalisé. Des budgets votés en équilibre peuvent aboutir à des déficits
lors de leur exécution. Deux thèses sous-tendent l’évolution de la notion
« d’équilibre budgétaire » : la thèse du déficit systématique et la thèse du budget
cyclique.

1- La thèse du déficit systématique

C’est John Maynard Keynes qui est à l’origine de ce que l’on va appeler «
la théorie du déficit systématique». Pour cet auteur l’équilibre économique est
plus important que l’équilibre budgétaire. La conclusion de Keynes est que
l'équilibre est une « Fausse norme ». Le budget n’étant qu’un instrument au
service de l’économie on pourra utiliser « l’effet multiplicateur de la dépense »
pour rétablir l’équilibre économique. En bref, l’augmentation des dépenses et
donc le déficit provoqué va permettre de relancer l’économie et lorsque
l’équilibre économique sera rétabli l’équilibre budgétaire suivra. Keynes part du
constat du mouvement cyclique de l'économie qui alterne les périodes de
prospérité et de dépression. Il démontre qu'en période de dépression, l'équilibre
budgétaire peut être néfaste parce qu'il accentue la crise. A contrario le déficit
budgétaire, par les moyens qu'il procure, peut contribuer à la relance grâce à la
politique de grands travaux. Keynes en déduit par exemple que le déséquilibre
peut être bénéfique. Tout équilibrage du budget en période de récession impose
une aggravation de la pression fiscale afin de compenser le rétrécissement de
l'assiette. Le déficit étant provisoire de par sa liaison à la difficulté de la
conjoncture, il prendra fin aussitôt que l'économie reprendra son envol.

Cette théorie va être appliquée avec plus ou moins de succès ici et là. En
France, sans pourtant se référer à la théorie de Keynes, le budget sera presque
constamment en déficit. Cependant, avec les doutes suscités par les limites
observées dans l'application des thèses de Keynes, on assiste depuis les années
1980 à une volonté de retour vers un équilibre financier classique. L'équilibre
budgétaire s'impose de nos jours car entre autres raisons, accepter un" déficit
élevé conduit à reporter sur les générations futures le fardeau de son
financement, à rigidifier les dépenses ultérieures et à sacrifier les priorités
nationales. En définitive, le principe de l'équilibre budgétaire est bien présent
dans l'esprit des décideurs même si sa réalisation reste aléatoire.
2- La théorie du budget cyclique

29
 La notion de budget cyclique repose sur l’idée selon laquelle la périodicité
annuelle du budget est trop courte pour permettre au Gouvernement de réaliser
l’équilibre budgétaire. Celle- ci ne peut être réalisée que sur une période plus
longue, de préférence 3 années, en s’appuyant sur le cycle économique qui
alterne les périodes de prospérité et les périodes de dépression. Lors des phases
de prospérité, on récolte des excédents qui seront mis en réserve pour pallier les
phases de dépression. Dès les premiers indices de défaillance, l’Etat pourrait
intervenir. Le problème avec cette théorie réside dans la difficulté à prévoir la
durée des cycles économiques. De plus, rien ne garantit que les excédents
récoltés en période de prospérité seront effectivement bien gérés pour pallier les
déficits en période de dépression.
3- L’impasse budgétaire

PARAG IV : LA NOMENCLATURE BUDGETAIRE

C’est le Décret n°2014-417 du 09 juillet 2014 portant nomenclature budgétaire

de l’Etat qui présente la classification des recettes et des dépenses, les deux
éléments du budget.

A - Les classifications des recettes

Conformément à l’article 2 du décret précité, « Les recettes du budget de l’Etat
sont classées selon leur nature et éventuellement selon leur source ».

1- les classifications selon la nature des recettes

art 3 du décret

Les recettes du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du
Trésor définies dans la loi organique relative aux lois de finances sont classées
selon leur nature correspondant à l’assiette de l'impôt, et éventuellement selon
leur source.

2- les modalités des classifications

Les recettes du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux
du Trésor sont codifiées par articles, paragraphes et lignes. L’article est une
subdivision de la classe comptable. Le premier chiffre désigne la classe des
comptes du Plan Comptable de l’Etat. L’article est identifié par les deux
premiers caractères du code de la classification des recettes. Il est codifié sur
deux chiffres comme suit:

30
70:Ventes de produits
71 : Recettes fiscales
72 : Recettes non fiscales
73 : Transferts reçus d’autres budgets 74 : Dons Programmes et Legs

75 : Recettes exceptionnelles

76 : Dons Projets et Legs

77 : Produits financiers

Le paragraphe est une subdivision de l’article. Il est identifié par les trois
premiers caractères du code de la classification des recettes. Il est codifié
comme suit :

Article 70 : Ventes de produits

Article71 : Recettes fiscales

Article 72 : Recettes non fiscales

Article 73 : Transferts reçus d'autres budgets

B- les classifications des dépenses

1- les dépenses concernées

Sont concernées en vertu de l’Article 4 du décret précité « Les dépenses du

budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor ».

2- Les différentes classifications des dépenses

Ce sont les classifications administrative, par programme, fonctionnelle,

économique et par source de financement.

PARAG V : LES EXIGENCES DE L’ETENDUE DE L’AUTORISATION

Les principes budgétaires visent à limiter l’autorisation parlementaire dans le
temps et à l’étendre à l’ensemble des recettes et des dépenses.
A- LE PRINCIPE DE L’ANNUALITE BUDGETAIRE
Il faut en analyser la signification et les atténuations.
31
 1- LA SIGNIFICATION DU PRINCIPE
Le principe de l'annualité budgétaire est posé par les articles 1 er et 8 de la loi
organique de 1959 relative aux finances publiques ivoiriennes et repris dans le
cadre communautaire UEMOA par la directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26
juin 2009 relative aux lois de finances. L'article 1 de la loi organique dispose
que «pour chaque année, les lois de finances déterminent la nature, le montant et
l'affectation des ressources et des charges de l'Etat ». L'article 8 de cette même
loi ajoute que « l'impôt est établi et autorisé annuellement par la loi ».
Concrètement, ce principe veut que le Parlement à travers la loi de finances
autorise chaque année la perception de l'impôt, et que l'autorisation
parlementaire des dépenses ne vaille que pour un an. Cela signifie que le budget
est voté pour un an avant le début de l'exercice budgétaire, et est exécuté pour
un an. C’est ce qui explique l’existence des règles strictes en matière de délais
de dépôt du Projet de Loi Finances, de vote et de promulgation. Ce principe a
pour but de permettre un contrôle régulier des finances publiques par le
Parlement. En Côte d’Ivoire (CI) l’exercice budgétaire commence le 1 er janvier
et prend fin le 31 décembre de l’année. Il coincide avec l’année civile.
2-LES EXCEPTIONS AU PRINCIPE
Il faut distinguer entre les exceptions au vote annuel et les exceptions à
l’exécution annuelle.
a-Les exceptions au vote annuel
Pour les périodes inférieures à un an, il y a comme exception les lois de
finances rectificatives et les douzièmes provisoires. La loi de finances
rectificative intervient en cours d’exécution du budget pour apporter des
modifications à la loi de finances initiale. La procédure du douzième provisoire
est une technique de mensualisation du bUdget. Elle consiste à reconduire le
budget antérieur et à octroyer à chaque administration le 1/12 de sa dotation
antérieure, en cas de retard imputable au Gouvernement dans le vote du budget.

Pour les périodes supérieures à un an, ce principe a connu des atténuations

depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale en raison du développement de la
fonction de programmation attribuée à l'Etat dans le but de réguler l'activité
économique ; ce qui suppose des choix pluriannuels. En effet, le principe
d'annualité conduit à des politiques de court terme. Or, seuls des engagements
pluriannuels permettent de mener des projets cohérents. Cela a donné lieu à
l’institution des autorisations de programmes et aux lois de programme.

- Les lois de programmes sont des lois ordinaires n'ayant aucun effet
contraignant (simple déclaration d’intention) dont le but est de prévoir à titre

32
 indicatif les sommes allouées sur les trois prochaines années à une politique
donnée. Elles regroupent les investissements que l’Etat se propose de
réaliser les trois prochaines années. Pour se réaliser, les crédits doivent être
votés chaque année par la loi de finances.

- Les autorisations de programme (AP) fixent le montant maximum que les

ministres sont autorisés à engager pour l’exécution des dépenses prévues par
les lois de programmes.

b- Les exceptions à l’exécution annuelle

- Le problème du rattachement des opérations budgétaires à l’année
budgétaire (l’imputation comptable)
Deux procédés existent en la matière : le procédé du système de la gestion et
le procédé du système de l’exercice.
Avec le système de la gestion, on tient compte de la date de paiement. Seront
alors rattachées à l’année budgétaire toutes les opérations de dépenses et de
recettes effectivement payées entre le 1er janvier et le 31 décembre quelque soit
la date à laquelle elles ont pris naissance. Malgré la simplicité du système, il
peut être dangereux. Il peut, en fait, accélérer le recouvrement de certaines
recettes et retarder certains paiements, alourdissant les charges de l’année
suivante. Il peut provoquer de faux équilibres budgétaires.
Avec le système de l’exercice, on prend en compte la date de naissance de la
dépense ou de la recette. On rattache à l‘exercice budgétaire de 2010, les
recettes et dépenses nées en 2010, même si elles sont exécutées et payées au
cours des années suivantes. Ce système retarde l’apurement des comptes et rend
illusoire le contrôle de l’exécution du budget. La CI a opté pour le système de la
gestion.
- Les reports de crédits
En principe tout crédit non utilisé avant la fin de l’année budgétaire est
annulé. Cette procédure est une autorisation donnée par le Ministre des finances
à un service d’utiliser l’année suivante le solde des crédits inutilisés de l’année
en cours.
La procédure n’est valable que dans trois cas :
*les dépenses en capital (investissements),
*les chapitres accordant des subventions économiques et sociales ou
permettant l’entretien des immeubles et du matériel,
*les crédits correspondants aux dépenses engagées, liquidées, mais non
ordonnancées, dans la limite des 1/10 de la dotation du chapitre visé.

B- LE PRINCIPE DE L’UNIVERSALITE BUDGETAIRE

33
 Ce principe a une signification et est assorti de certaines atténuations.

1-La définition du principe

L’autorisation donnée par les députés doit porter sur l’ensemble des recettes
et des dépenses de l’Etat. Ce principe revêt 2 aspects :
-La règle du produit brut
Selon l’article 6 de la loi organique, il est fait recette du montant intégral des
recettes sans contraction entre les recettes et les dépenses. Cette règle a pour but
d’éviter que l’administration masque une partie des recettes.
-La règle de la non affectation des recettes
La règle veut que l’ensemble des recettes assure l’ensemble des dépenses.
Aucune recette ne doit être affectée à une dépense déterminée.
Le principe de l’universalité facilite le contrôle de l’Assemblée Nationale
(AN) qui a une vue exacte des dépenses et des recettes. Toutefois, il va parfois à
l’encontre de la gestion rationnelle de certains services et n’incitent pas les
administrations à faire des économies.

2- Les exceptions au principe

Il existe plusieurs exceptions.
-Les budgets annexes
-Les Comptes Spéciaux du Trésor.
-Les fonds de concours. Ils concernent des opérations financées au moyen de
ressources particulières en application d’une disposition de la loi de finances
prise à l’initiative du Gouvernement (article 23 de la loi de finances). Ces fonds
alimentés par la contribution de personnes morales ou physiques pour participer
à une dépense déterminée d’intérêt public, doivent être utilisés conformément
aux donateurs.
Après l’examen des principes budgétaires, il faut aborder la question
importante de l’élaboration de la loi de finances.

34
SECTION II:LA PREPARATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES
Parag I : L’initiative de l’élaboration de la loi de finances

A- le principe de l’initiative concurrente du parlement et du président de la

république

Article 74 de la constitution de 2016

B- L’exception de l’initiative gouvernementale exclusive en matière

financière

L’initiative de l’élaboration des textes budgétaires appartient au seul

Gouvernement. Les lois de finances sont toujours des projets de loi émanant du
conseil des ministres. (Articles 110,111 et 112 de la constitution du 8 novembre
2016).

C- Les raisons de l’initiative gouvernementale exclusive

Cette exclusivité de l’initiative Gouvernementale se justifie par des
considérations techniques. L’élaboration du projet de budget requiert des
compétences techniques dont les parlementaires sont généralement dépourvus.
La loi de finances est, en effet, la traduction chiffrée de la politique que mène le
Gouvernement et il est légitime qu’elle soit élaborée par celui-ci. En CI, c’est le
Ministre de l’Economie et des Finances (MEF) qui est chargé par délégation du
Président de la République d’établir le projet de loi de finances, de la présenter
au parlement d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion.
La préparation du projet de loi de finances, et donc du projet de budget, est le
processus budgétaire regroupant toutes les opérations d’évaluation et
d’ajustement des recettes et des dépenses, telles que régies par les lois et les
règlements financiers. De manière générale, la préparation du projet de budget
met, certes, en évidence les questions de la détermination de l’organe compétent,
mais aussi celles des éléments du budget, de leur évaluation et de la procédure
de préparation du projet de budget.
ParagII- Le financement de la loi de finances
Le budget comprend une partie recette et une partie dépenses.

A-: Les recettes budgétaires

Elles comprennent les ressources PERMANENTES et les ressources non

PERMANENTES.

35
 1. Les ressources permanentes
Composées de recettes fiscales et de recettes non fiscales.
a-les recettes fiscales
Les recettes fiscales sont les impôts et taxes et tout prélèvement obligatoire
ayant une nature fiscale. Selon le code général des impôts, les ressources
fiscales sont principalement subdivisées en 02 grands groupes. On a d’une part,
les impôts directs (Impôt Général sur le Revenu) et d’autre part, les impôts
indirects (TVA). Mais on dénombre d’autres classifications qui distinguent les
impôts analytiques des impôts synthétiques, les impôts progressifs des impôts
proportionnels etc.

b. Les recettes non-fiscales

Les recettes non-fiscales peuvent être subdivisées en ressources non-fiscales
internes et en ressources non-fiscales externes.
Les recettes non fiscales internes sont, selon l’article 12 de la loi organique du
05 Juin 2014 les produits provenant de la cession des actifs, les taxes
administratives, les redevances et les taxes parafiscales. On peut y ajouter les
revenus domaniaux, les fonds de concours, les dons et legs et les produits divers.
Quant aux ressources non fiscales externes, elles sont composées de l’emprunt
et de l’aide publique au développement

2 : Les RESSOURCES NON PERMANENTES

Elles englobent l’emprunt et l’aide publique au développement.
a- L’emprunt
L’emprunt est acte juridique, notamment un contrat de type particulier,
portant sur une prestation pécuniaire versée, en principe, à titre volontaire, qui
donne lieu, au remboursement d’un capital et au remboursement d’intérêts qui
rémunère le service financier rendu par le souscripteur. C’est donc un acte
extrêmement contraignant, susceptible de compromettre la gestion financière de
l’Etat. La Côte d’Ivoire a, plusieurs fois eu recours ces dernières au financement
par emprunt obligataire national et international.

Le recours à l’emprunt soulève la question du poids écrasant du service de la

dette, les sommes empruntées auxquelles il faut ajouter les intérêts consentis
doivent être remboursés dans le délai prévu par le contrat.

36
 b-L’aide publique au développement

Composée essentiellement de l’aide extérieure bilatérale et multilatérale

octroyée par les bailleurs de fonds internationaux publics et privés. C’est
l’ensemble des flux de prêts (à faible taux d’intérêt) et de dons des Etats dits
industrialisés vers les Etats sous-développés. Elle englobe les aides non
remboursables et les aides remboursables consenties à des conditions plus
favorables que celles du marché financier. Elle peut être en nature, en personnel
ou revêtir un caractère financier. On distingue entre l’aide publique multilatérale
(octroyée par des organismes internationaux : Banque Mondiale, FMI, Union
Européenne…) et l’aide publique bilatérale, club de Pris, club de Londres).

B- Les dépenses publiques

Les dépenses publiques sont composées de dépenses ordinaires et de dépenses

en capital.

1. les dépenses ordinaires

Ce sont les dépenses liées au service de la dette, les dépenses de

fonctionnement et les dépenses de transfert. Chaque année, l’Etat budgétise le
service de la dette afin de procéder à son remboursement en tenant compte de
l’échéancier signé avec les créanciers. Le service de la dette est composé du
capital dû plus les intérêts.

2. Les dépenses en capital

Ce sont les dépenses d’investissement consistant à la réalisation

d’équipements publics. Leur montant est fonction des projets inscrits ou retenus
dans le programme d’investissement public. En plus de ces deux catégories de
dépense, il faut ajouter les dépenses des comptes spéciaux du trésor qui sont des
prêts et avances que l’Etat peut faire aux entreprises.

PARAG III: L’ETAPE DE LA PREVISION DES DEPENSES ET DES

RECETTES
L’élaboration du document budgétaire exige le recensement de
nombreuses informations stratégiques qui permettent une meilleure évaluation
des éléments du budget.

37
A-: LE RECENSEMENT D’INFORMATIONS
Le recensement des informations, en prélude à l’élaboration du document
budgétaire, découle de la multitude des contraintes de la préparation du budget.
En effet, les autorités budgétaires doivent nécessairement insérer leurs choix
budgétaires dans le contexte économique international et national.
1-LES CONTRAINTES DE L’ENVIRONNEMENT
INTERNATIONAL
L’environnement international est un indicateur essentiel à l’élaboration
du document budgétaire. Un environnement international marqué par une forte
inflation, une hausse des cours du pétrole ou une dépression sur le marché des
matières premières ne peut être ignoré par les acteurs budgétaires. Le
dynamisme de l’activité économique internationale peut, en effet, se révéler
favorable ou non aux importations et exportations de l’Etat et subséquemment
aux FP. La réalité de l’environnement international permet alors de mieux
mener l’évaluation des ressources à inscrire au projet de budget.
2-LES EXIGENCES DE L’ENVIRONNEMENT NATIONAL
Elles sont d’ordre politique et économique.
Au niveau politique, il est indéniable que la préparation du projet de
budget ne peut être démarquée des choix politiques opérés au sein de l’Etat. On
privilégie telle ou telle dépense en fonction des objectifs fixés dans le
programme de Gouvernement. De même, le montant des prélèvements fiscaux
dépend de l’orientation de la politique nationale ou du volume des activités
économiques à mener. Dans la même logique, le dynamisme des groupes de
pression peut influencer négativement ou positivement les choix budgétaires.
Au niveau économique, le projet de budget prend obligatoirement en
compte l’activité économique antérieure à son élaboration. Il prend également
en compte les indicateurs économiques et sociaux du moment. Dans cette
hypothèse, le cadrage macroéconomique distingue entre :
- Le secteur réel. Ici les indicateurs d’activités analysés sont notamment le
taux de croissance, le solde du commerce extérieur et la consommation
des ménages.
- Le secteur financier. Il repose sur l’évaluation de l’équilibre du Trésor
Public, le service de la dette.
- Le secteur extérieur. Il indique l’équilibre des échanges à travers
l’examen de la balance des paiements.

38
 - Le secteur monétaire. Il indique la situation des avoirs extérieurs nets qui
permet d’avoir une idée de l’équilibre de la monnaie.
Les indicateurs sociaux pris en compte sont notamment l’inflation et le
chômage. Au-delà de cette analyse de la situation économique du moment, il est
également fait une projection macroéconomique sur la base de la conjoncture
nationale. Toutes ces informations recueillies favorisent une meilleure
appréciation des ressources et des charges à inscrire au projet de budget.
B-: l’évaluation des composantes du budget
Le projet de budget ne peut être élaboré sans l’évaluation de son contenu
c’est-à dire de ses composantes qui sont les recettes et les dépenses publiques.
1-L’évaluation des recettes publiques
Deux techniques permettent d’évaluer les recettes publiques: les méthodes
d’évaluation automatique et la technique de l’évaluation directe.
a- Les méthodes d’évaluation automatique
Ce sont la méthode de la « pénultième année » et la méthode du « tantièmes
de majoration ». La méthode de la « pénultième année » consiste à inscrire
comme produit probable de l’exercice budgétaire à venir le montant des recettes
obtenues du dernier exercice budgétaire connu. Cela signifie que l’on prend pour
appui le résultat de l’avant-dernier budget par rapport au budget préparé, d’où
son appellation de règle de la « pénultième année ». Par exemple, pour évaluer
le montant des recettes pouvant figurer au budget de 2012 en cour de
préparation, l’on s’appuie sur les recettes obtenues au cours de l’exercice
budgétaire de 2010.
Cette méthode, parce qu’elle ne prend pas en compte l’accroissement
probable de la matière imposable ou les risques de récession économique,
aboutit généralement à des résultats peu fiables. C’est pourquoi, elle est
complétée par une méthode de correction par majoration ou « tantièmes de
majoration ». Cette technique consiste à ajouter aux prévisions résultant de la
pénultième année une majoration égale à la moyenne des accroissements de
recettes constatés au cours des 5 années précédentes.
Ces méthodes d’évaluations automatiques ne sont plus utilisées. Elles font
place aux méthodes d’évaluation directe jugées plus souples.
b-La méthode d’évaluation directe
Face à la faillite de la méthode de la pénultième année, c’est une méthode
nouvelle liée aux méthodes de la prévision économique. Elle consiste à évaluer
les recettes en prenant appui sur les résultats les plus récents fournis par la
direction des douanes, la direction des impôts, la direction de la prévision et des

39
services du trésor. En effet, cette méthode repose sur certains éléments : les
résultats les plus récents du rendement fiscal, les variables intervenues en
matière de dépenses publiques, la croissance du PIB…
2-L’évaluation des dépenses publiques
Il existe plusieurs techniques d’évaluation des dépenses publiques. Loin
d’effectuer un choix unique entre toutes ces méthodes la CI s’est forgée une
expérience particulière à travers une évaluation multiforme de ses dépenses
publiques.

a- Les techniques d’évaluation des dépenses publiques

On distingue entre la méthode d’évaluation directe et les méthodes
d’évaluation scientifiques.
-La méthode d’évaluation directe
C’est une méthode d’évaluation dite « automatique » ou « mécanique ».
Elle concerne la technique des « services votés » et des « mesures nouvelles ».
Elle consiste à prendre pour base d’évaluation les crédits inscrits au budget
antérieurement exécutés auxquels sont ajoutées les charges nouvelles issues de
mesures nouvelles.
En effet, les services votés constituent le minimum de dotation que le
Gouvernement juge incompressible et indispensable pour poursuivre l’exécution
des services publics dans les conditions approuvées l’année précédente par
l’Assemblée Nationale. Les crédits concernés représentent plus de 90% des
charges de l’Etat. Les services votés concernent à la fois les dépenses de
fonctionnement et les dépenses en capital.
Pour les dépenses de fonctionnement, les services votés sont égaux aux
crédits actualisés de l’année écoulée c'est-à-dire diminués des inscriptions non
renouvelables. Pour les dépenses en capital ils correspondent aux autorisations
de programmes de l’année précédente.
Quant aux mesures nouvelles, elles concernent les charges nouvelles qui
s’ajoutent aux services votés et qui devront être inscrites au budget au cours de
l’année à venir. Elles résultent des nouveaux choix du Gouvernement.

-Les méthodes d’évaluation rationnelle et scientifique

La dépense publique a plusieurs fonctions. R. Musgrave en distingue trois

: allocation (production de biens et services fournis gratuitement), redistribution
(transferts aux secteurs économiques et prestations sociales), et régulation
(assurer la stabilité économique).
Mais, en raison du caractère limité des ressources publiques et du caractère
obligatoire des services votés (dépenses obligatoires ; exemple des dépenses de
fonctionnement), l’on est contraint de faire un choix des dépenses. Les méthodes
d’évaluation rationnelle et scientifique permettent d’effectuer des choix de

40
dépenses en tenant compte des objectifs et des moyens en fonction des
ressources disponibles en vue d’un maximum d’efficacité pour un minimum de
coût. Cette méthode a vue le jour aux USA sous l’appellation Planning
Programming, Budgeting System (PPBS).
Elle a connu plusieurs adaptations. Il y a le Management by objectives
(MBO). C’est une méthode participative qui consiste à fixer des finalités au
niveau central en laissant le soin aux gestionnaires de fixer leurs objectifs
propres. Les finalités, les objectifs et les ressources disponibles font par la suite
l’objet de coordination. Il y a également le Budget Base Zéro (BBZ).
Le budget base zéro s’oppose à la procédure classique d’établissement
du budget qui consiste à considérer comme acquis les crédits budgétaires de
l’année précédente. Dans cette méthode, les responsables font des propositions
qui sont soumises à l’analyse. Par la suite des choix sont faits en fonctions des
priorités retenues.
En France, la méthode du PPBS été adaptée sous la dénomination de
Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB).
La CI a initialement opté pour la technique américaine du PPBS, avec
l’élaboration de plans quinquennaux et de lois de programmes triennales. Cette
rationalisation des choix budgétaires consiste à :
-Déterminer les objectifs en termes généraux à atteindre à long terme,
-préciser ces objectifs en action ainsi que les catégories de personnes
concernées. C’est la planification des dépenses publiques,
-analyser les moyens pour atteindre ces objectifs et à les regrouper en
programme. C’est la programmation des dépenses publiques,
-à choisir entre les programmes proposés, les dépenses à inscrire chaque année
dans la loi de finances. C’est la budgétisation des dépenses publiques.
Entre l’indépendance et 1980, la CI a adopté 4 lois portant Plan de
développement économique et social. Ce fut la période d’essor de la
planification et de la programmation. A partir de 1980, le plan a connu un
déclin en raison des difficultés à faire des projets à long terme et du non-respect
des lois de programmes triennales. Mais, loin d’avoir rompu avec la méthode de
la planification, les plans nationaux se sont se sont imbriqués dans les
Programmes d’ajustements structurels.

b-La particularité ivoirienne de l’évaluation des dépenses.

En Côte d’Ivoire, les techniques utilisées pour évaluer les dépenses sont
fonctions des catégories de dépenses concernées.
Certaines dépenses de fonctionnement, en raison de leur caractère
extrêmement contraignant, font l’objet d’une évaluation directe. C’est le cas des
dépenses de personnel, des dépenses d’abonnement, des dépenses relatives à la
dette publique...
Les autres dépenses de fonctionnement font l’objet de délégation de crédit
et sont évaluées selon la technique de la table rase ou du BBZ). En effet, les

41
administrateurs de crédits sont libres de reconduire ou non les crédits antérieurs
de leur ministère dans la répartition des enveloppes plafonds qui leur sont fixées.
Quant aux dépenses d’investissement, la méthode utilisée se rapproche de
celle du BBZ. Chaque année la direction du plan élabore en association avec le
ministère des finances et les ministères concernés un Programme triennal
d’Investissement Public (PIP). L’adoption du PIP se fait selon une procédure
bien déterminée. D’abord, on rappelle les objectifs généraux et sectoriels
retenus à moyens terme par le Gouvernement en matière d’investissement et les
stratégies à mettre en place. Ensuite, on procède à la sélection des projets. Celle-
ci passe par une mise en cohérence des propositions de projets avec les grandes
orientations du Gouvernement. Enfin, sur présentation du ministre des finances,
le Conseil des ministres approuve le choix des projets retenus et les montants
des financements. Les projets retenus figurent pour la première année du
programme au budget de la même année.

C- : LES ETAPES DE LA PREPARATION DU PROJET DE BUDGET

Dans le processus de préparation du budget, plusieurs acteurs
interviennent. Ce sont essentiellement: la Direction Générale du Budget et des
Finances; la Direction Générale de l'Economie (Direction de la Conjoncture et de
la Prévision Economique); la Direction Générale du Plan; le Bureau National
d'Etudes Techniques et de Développement; l'Institut National de la Statistique;
la Société Nationale de Développement Informatique; les Directions des Affaires
Administratives et Financières des Ministères. Ils sont chargés de l’exécution de
plusieurs opérations qui sont les suivantes :
- l'élaboration du cadrage macroéconomique;
- l'élaboration du cadrage budgétaire;
- la détermination des enveloppes budgétaires;
- la lettre de cadrage du Premier Ministre;
- la tenue des conférences budgétaires avec les DAAF;
- les arbitrages budgétaires par la Direction Générale du Budget et des
Finances; - - l'édition de l'avant-projet de budget.

1 : L'élaboration du cadrage macroéconomique

La Direction Générale de l'Economie élabore les estimations macro-
économiques pour l'année en cours, en relation avec l'Institut National de la
Statistique. Elle effectue ensuite les projections pour les prochaines années (sur
au moins trois ans), esquissant les grandes tendances en matière de croissance
économique. Ces projections sont basées sur les estimations de l'année en cours
et les grandes orientations du Gouvernement en matière de politique
économique et sociale. Le taux de croissance économique prévisionnel

42
 déterminé dans le cadrage macroéconomique permet d'effectuer les prévisions
de recettes fiscales qui sont ensuite examinées avec les Régies Financières.
Le Gouvernement peut apporter des ajustements ou donner de nouvelles
orientations en fonction de l'évolution de la situation sociopolitique et
économique.
2 : L'élaboration du cadrage budgétaire
Elaboré par la Direction Générale du Budget et des Finances, le Cadrage
Budgétaire est un tableau d'équilibre qui met en cohérence les engagements de
l'Etat et les ressources mobilisables qui se composent des recettes intérieures
(fiscales et non fiscales) et des concours extérieurs (prêts et dons projets, appuis
budgétaires...).
Le cadrage budgétaire est donc la représentation synthétique du budget qui
se compose des grandes masses de ressources d'une part et des grandes masses
de dépenses (tenant compte des priorités économiques et sociales du
Gouvernement, ainsi que les engagements extérieurs) d'autre part. Le
Gouvernement approuve les choix de dépenses et le niveau de ressources
mobilisables. Cette validation ouvre ainsi la voie à la répartition des enveloppes
entre les ministères, Institutions.

3 : La détermination des enveloppes budgétaires

La détermination des enveloppes budgétaires consiste à traduire les
objectifs globaux définis dans le cadrage budgétaire en objectifs sectoriels.
Les crédits budgétaires sont alloués aux ministères, Institutions et
Collectivités Décentralisées en tenant compte :
- du niveau des crédits mis à leur disposition au cours de la gestion
précédente ;
- du niveau de consommation des crédits alloués au cours de la
gestion précédente ;
- des opérations nouvelles mises à leur charge par décisions du
Conseil des Ministres, ou des engagements pris avec les
partenaires au développement;
- des opérations ponctuelles effectuées au cours de l'exercice
précédent.
-
4 : LA LETTRE DE CADRAGE DU PREMIER MINISTRE
La lettre de cadrage du Premier Ministre communique aux Ministères,
Institutions et aux Collectivités Décentralisées les enveloppes budgétaires qui
leur sont allouées. Ces enveloppes budgétaires sont ensuite reparties par ces
acteurs selon leurs propres besoins qui tiennent compte elles-mêmes des
orientations données par le Gouvernement. Ces priorités doivent être contenues
dans les enveloppes communiquées. Les besoins complémentaires non couverts

43
par ces dotations peuvent être exprimés. Ces besoins feront l'objet d'un examen
lors des conférences budgétaires. La ventilation des crédits par les DAAF est
transmise à la Direction Générale du Budget et des Finances par voie électronique
grâce au Système Intégré de Gestion Budgétaire (SIGBUD). Peuvent alors
commencer les conférences budgétaires.
5: LA TENUE DES CONFERENCES BUDGETAIRES AVEC LES DAAF
Les conférences budgétaires, élargies au BNETD et à la Direction
Générale du Plan et à la Société Nationale de Développement Informatique,
permettent d'examiner les propositions de répartition des enveloppes réalisées
par les ministères, Institutions et Collectivités Décentralisées. Elles ont pour
objet :
- de vérifier le respect des orientations données dans la lettre de cadrage du
Premier Ministre ;
- de s'assurer que toutes les unités administratives sont dotées (y compris
les structures nouvellement crées) ;
- de s'assurer de la prise en compte des engagements antérieurs non encore
dénoués (exemple : reliquat marché, DENO) ;
- de s'assurer que les opérations ponctuelles (achats d'ordinateurs, de
meubles...) de la gestion précédente ne sont pas systématiquement
reconduites ;
- d'analyser les justifications des demandes éventuelles de crédits
complémentaires.

6 : L'ARBITRAGE ET L'EDITION DU PROJET DE BUDGET

Au terme des conférences budgétaires, la Direction Générale du Budget
et des Finances fait une synthèse des demandes complémentaires et effectue des
modifications appropriées lors des arbitrages. Ceci permet d'arrêter les
montants des crédits alloués à l'ensemble des structures. Un avant-projet de
budget est alors édité et présenté au Ministre en charge du Budget. Celui-ci,
après un arbitrage, arrête le niveau global du projet de budget qui est ensuite
soumis à l'approbation du Conseil des Ministres. Commence alors le volet
politique de l'élaboration du budget.
SECTION III : L’ADOPTION DU PROJET DE LOI DE FINANCES
Le volet politique de l’élaboration de la loi de finances concerne l'adoption
du projet de loi de finances par le Conseil des ministres ainsi que l'examen et le
vote de la loi de finances par l'Assemblée Nationale.

44
PARAG I : L'ADOPTION DU PROJET DE LOI DE FINANCES PAR LE
CONSEIL DES MINISTRES
Le Conseil des ministres adopte le projet de budget sous la forme d’un projet de
loi de finances auquel est annexé de nombreux documents.

A : L’APPROBATION DU CONSEIL DES MINISTRES

L'adoption du projet de budget par le Conseil des ministres suppose que
toutes les priorités de la politique nationale ainsi que les différentes
observations du Gouvernement relatives aux cadrages macroéconomique et
budgétaire ont été prises en compte. Cette caution du Gouvernement aux
services techniques en charge de la préparation du budget marque la fin (ou
presque) de l'intervention du Pouvoir Exécutif dans le processus d'élaboration
du budget. Du point de vue de la technique législative le projet de budget se
présente sous la forme d’un projet de loi : c’est le projet de loi de finances.
Le projet de loi de finances ainsi validé est transmis à l'Assemblée
Nationale dès l'ouverture de sa session d'octobre qui est la session budgétaire
conformément aux dispositions de l'article 80 de la Constitution. La
présentation du projet s’effectue selon certaines règles.

B-: LA PRESENTATION DU PROJET DE BUDGET

Contrairement à une application stricte du principe de l’unité budgétaire,
le projet de loi de finances comprend le Budget général (de fonctionnement et
d’investissement des services publics administratifs), les budgets annexes et des
opérations financières extrabudgétaires (les comptes spéciaux).
Conformément à l’article 35 de la loi organique, le projet de loi de
finances est accompagné de plusieurs documents explicatifs qui offrent une
analyse détaillée des mesures financières prévues par le projet de budget. En
effet celui-ci fait une présentation générale et sous forme de chiffres totalisés.
Le projet de loi de finances est donc accompagné :
- du rapport économique et financier,
- de la justification sur le coût des services votés antérieurement et sur celui des
mesures nouvelles
- d’annexes relatives aux comptes spéciaux du trésor
- d’un rapport relatif à l’exécution des opérations d’investissement au cours de
l’année précédente et l’échelonnement des paiements issus des autorisations de
programme.
Les budgets annexes sont accompagnés d’un rapport économique et
financier de l’activité de l’exercice budgétaire précédent.

PARAGII : L'ADOPTION DU PROJET DE LOI DE FINANCES PAR LE

PARLEMENT( AN et Senat)

45
Les articles 110, 111, 112 de la constitution du 8 novembre 2016
Le projet de loi de finances est d’abord examiné avant de faire l’objet d’un
vote.
A-: LA PRIMAUTE DE L’AN DANS L’EXAMEN DU PROJET DE LOI
DE FINANCES Article 110 alinéa 2
L’examen du projet de loi de finances est effectué par la Commission des
Affaires Economiques et Financières de l’Assemblée Nationale (AN) en
première lecture puis en assemblée plénière.

1-L’EXAMEN DU PROJET DE LOI DE FINANCES PAR LA

COMMISSION DES FINANCES l’AN
Le projet de Loi de finances est soumis à la Commission des Affaires
Economiques et Financières (CAEF) de l'Assemblée Nationale qui procède à
une analyse globale du projet ainsi qu'à une analyse spécifique du budget de
chaque ministère et institution. La Commission des finances est prévue par
l’article 13 du règlement de l’AN du 24 juillet 2002. Elle est saisie par le
Président de l’Assemblée Nationale de tous les projets ou propositions de loi
ayant une incidence financière avant d’être présentés en assemblée plénière.
Les députés non membre de la Commission peuvent assister aux travaux de la
Commission et même participer aux débats. Mais, ils n’ont pas de droit de
vote.
Les travaux de la Commission se déroulent en présence du Commissaire du
Gouvernement. Il est chargé de défendre le projet de loi de finances devant la
Commission comme l’autorise l’article 83 de Constitution. Le commissaire du
Gouvernement commence les travaux de la Commission en présentant l’exposé
des motifs du projet de loi de finances. Ensuite, des débats sont engagés sur
l’exposé des motifs et plus tard sur le dispositif légal. A la fin des travaux, un
rapport est rédigé, approuvé par la Commission, puis transmis à l’AN.
Cet examen préalable en commission est essentiel pour les travaux en
plénière, mais aussi pour le jeu démocratique. En effet, la couverture
médiatique dont elle fait souvent l’objet permet aux acteurs politiques et à
l’opinion publique en générale de juger la politique Gouvernementale.
2-L’EXAMEN DU PROJET DE LOI DE FINANCES PAR LE
PARLEMENT

La discussion du projet de loi de finances en assemblée plénière porte sur le

texte présenté par la Commission des finances du Parlement. Toutefois, à la
demande du Gouvernement, la Commission doit porter à la connaissance des
députés les points sur lesquels il y a désaccord avec le Gouvernement.

46
 Après la présentation des travaux de la commission, le ministre en charge du
budget rappelle le contexte économique et politique dans lequel le projet de Loi
de finances a été préparé, présente la politique économique et financière du
Gouvernement et expose les objectifs et le contenu des principales dispositions
du projet de loi de finances. Ces différents exposés donnent lieu à un débat
général, puis le projet de budget est examiné dans ses différents articles avant
d'être voté dans les limites d'amendement et de délai prévues par la Constitution.
B-: LE VOTE DU PROJET DE LOI DE FINANCES
Des délais et des règles stricts sont imposés pour le vote du projet de loi
de finances.

1- LE VOTE PROPREMENT DIT

En ce qui concerne le budget général, les recettes sont votées par chapitres.
Les dépenses de personnel sont votées par tableau des effectifs et les dépenses
de matériel sont votées par chapitre. Les dépenses d’investissement sont votées
par nature d’opérations.
Concernant les budgets annexes, le vote se fait par catégorie de ressources et
par nature de ressources.
2-LES DELAIS STRICTS IMPOSES
En vertu de l’article 112 alinéa 1 de la Constitution du 08 novembre 2016, le
Gouvernement est astreint de déposer le projet de loi de finances avant la fin de
la session ordinaire.(1er jour ouvrable du mois d’avril et dernier jour ouvrage du
mois de décembre conformément à l’article 94 de la constitution.
Les députés saisis en première lecture ont 40 jours pour examiner le projet de loi
de finances. Si à l’expiration de ces 40 jours, les députés n’ont pas pu se
prononcer, ils sont dessaisis au profit des sénateurs dans un délai de 15 jrs.
En cas de retard imputable au Parlement, c'est-à-dire, si au bout des 70 jours,
les députés et les sénateurs n’ont pas voté le projet, celui-ci peut être mis en
vigueur par ordonnance.
Dans ce cas, le Président de la République saisit le Parlement dans un délai
de 15 jours convoquée en session extraordinaire dans un délai de quinze jours.
Si le parlement n'a pas voté le budget à la fin de cette session extraordinaire, le
budget est établi définitivement par ordonnance.
En cas de retard imputable au Gouvernement, c'est-à-dire, si le projet de loi
de finances n'a pu être déposé en temps utile pour être promulgué avant le début
de l'exercice, le Président de la République demande d'urgence Parlement
l'autorisation de reprendre le budget de l'année précédente par douzième
provisoire.

47
 3-LES RESTRICTIONS AU DROIT D’AMENDEMENT DES
PARLEMENTAIRES
L’article 107 alinéa 1 de la Constitution reconnaît un droit d’amendement
aux membres du Parlement. Il dispose que « Les membres du Parlement ont le
droit d'amendement ». Mais ce droit est limité à l’alinéa 2. Cet article prévoit
que « les propositions et amendements déposés par les membres de l'Assemblée
nationale ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence
soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation
d'une charge publique, à moins qu'ils ne soient accompagnés d'une proposition
d'augmentation de recettes ou d'économies équivalentes ». Sont également
interdits en vertu de l’article 40 de la loi organique, les cavaliers budgétaires
(les dispositions étrangères à la loi de finances).
Ainsi, tout comme le parlement ne peut partager l'initiative de la loi de
finances contrairement aux autres lois, elle ne peut proposer d'amendements à la
loi de finances sans se heurter aux dispositions de l'article 107 précité, si ces
derniers sont de nature à réduire le niveau des recettes où à augmenter celui des
dépenses.
Au-delà de son pouvoir d'amendement limité, le Parlement est confiné
dans un délai de soixante-dix jours pour se prononcer ou se voir dessaisir de sa
compétence budgétaire si elle ne finit pas par voter la loi de finances lors d'une
session extraordinaire convoquée non par son Président mais par le chef de
l'exécutif. Cette possibilité peu démocratique d'établissement du budget
méconnaît aux citoyens leur droit de consentir l'impôt. Elle donne lieu à une
ordonnance portant budget et non à une loi de finances. Cela n'est pas de nature
à faciliter les relations entre les pouvoirs exécutif et législatif. Elle soulève
enfin la problématique de l'exercice de l'autorité budgétaire.
Les questions budgétaires ont souvent fait l’objet d’adoption
d’ordonnances budgétaires n’est respectée quant à l’adoption de ces
ordonnances budgétaires qui apparaissent donc comme des ordonnances sans
fondement constitutionnel.
Il est important de souligner, en outre, qu’en dehors de cet état de fait, des
pouvoirs spéciaux dévolus au Gouvernement viennent atténuer davantage la
compétence du Parlement.
D’abord, il y a les ordonnances prévues à l’article 106 de la Constitution.
Selon cet article « le Président de la République peut, pour l'exécution de son
programme, demander à l'AN l'autorisation de prendre par ordonnance, pendant
un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». Il en
découle que sur le fondement de cet article, des mesures peuvent être prises par
l’exécutif dans le domaine budgétaire au détriment des dispositions de la loi de
finances.
Ensuite, il y a les services votés, les crédits évaluatifs, les Comptes spéciaux
du trésor, les fonds spéciaux, les transferts et virements de crédits, les dépenses

48
imprévues qui limite la portée de l’autorisation budgétaire donnée par le
parlement. De même, les décrets d'avances par un arrêté du Ministre de
l'Economie et des Finances ou par une décision du Directeur Général du Budget
et des Finances peuvent modifier l’autorisation donnée par le parlement à travers
le vote de la loi de finances.
La loi de finances, une fois votée, doit être exécutée. Le droit de la
comptabilité publique définit les règles de l’exécution du budget.

49
CHAPITRE IV: L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES
Conformément au décret du 30 décembre 1912, mis à jour par le décret
98- 716 du 16 décembre 1998 portant réforme des circuits et procédures
d’exécution des dépenses et des recettes du budget général de l’Etat, des
Comptes Spéciaux du Trésor et mise en œuvre du Système Intégré de Gestion
des Finances Publiques (SIGFIP), la comptabilité publique est l’ensemble des
règles applicables à la gestion des deniers publics. Ainsi, elle « regroupe
l’ensemble des règles relatives d’une part, aux procédures d’exécution des
recettes et des dépenses des organismes publics, aux obligations et aux
responsabilités des agents qui les exécutent ainsi qu’aux contrôles auxquels ils
sont soumis et, d’autre part, à la tenue et à l’exploitation de la comptabilité qui
retrace l’activité de ces agents » (Dictionnaire encyclopédique de finances
publiques). L’objectif visé par ces règles est d’assurer la régularité des
opérations financières et de sanctionner les irrégularités éventuelles.
En effet, l’exécution de la loi de finances repose sur des considérations
financières et administratives. Elle doit s’effectuer dans le respect de
l’autorisation parlementaire pour garantir l’équilibre financier et économique.
Dans cette logique, des mesures sont prises pour empêcher les dérives et les
malversations éventuelles des fonctionnaires chargés de l’exécution du budget.
Ainsi, les règles d’exécutions sont strictes et les mécanismes de contrôle sont
diversifiés.
Il faut distinguer entre l’exécution juridique et comptable de la loi de
finances et l’exécution financière.

SECTION I : L’EXECUTION JURIDIQUE DE LA LOI DE FINANCES

Elle repose sur les règles fondamentales de la comptabilité publique et
une procédure rigoureuse.

PARAG I : LES CADRES ET MODALITES DE L’EXECUTION

JURIDIQUE

A-: LA REGLE DE LA SEPARATION DES ACTEURS D’EXECUTION

Les règles de la comptabilité publique repose sur le principe de la
séparation des ordonnateurs et des comptables publics.
Le principe affirme une distinction nette et précise entre les attributions
dévolues aux fonctionnaires chargés de l’exécution du budget. Il existe, en effet,
une incompatibilité absolue entre la fonction d’ordonnateur et la fonction de

50
comptable public. L’article 107 du décret du 30 décembre 1912 pose le principe
en ces termes : « les fonctions d’agents de l’ordre administratif et d’ordonnateur
sont incompatibles avec celles de comptable». En cela, le comptable public jouit
d’une indépendance organique et fonctionnelle à l’égard de l’ordonnateur. Il est
délié de tout devoir d’obéissance ou de lien hiérarchique dans les domaines
susceptible d’engager sa responsabilité comptable.
L’intérêt de la séparation est double. D’abord, elle favorise la division du
travail. Cela réduit le risque de l’excès de concentration du pouvoir. Ensuite,
elle permet d’éviter les détournements de deniers publics en confiant l’exécution
du budget à 2 fonctionnaires n’étant astreints à aucun lien de subordination l’un
à l’égard de l’autre. Chacun est tenu de rester dans la sphère de ses compétences.
B- LES AGENTS DE LA PHASE ADMINISTRATIVE
1- Le rôle des ordonnateurs
L’ordonnateur de recettes ou de dépenses a qualité au nom de l’Etat, d’une
collectivité ou d’un Etablissement public pour constater, liquider une créance ou
une dette, et pour ordonner, soit le recouvrement d’une créance, soit le paiement
d’une dette.
Il existe 3 catégories : les principaux, les secondaires et les délégués.
L’ordonnateur principal de l’Etat est le Ministre de l’Economie et des Finances.
Il est aidé par des ordonnateurs délégués qui sont, dans les ministères, les
Directeurs des Affaires Administratives et Financières (DAAF), sauf pour les
dépenses de personnel (pour lesquels le directeur de la solde est ordonnateur
délégué) et de remboursement de la dette.
Dans les services déconcentrés, les ordonnateurs principaux sont aidés par
des ordonnateurs secondaires. Ces ordonnateurs secondaires sont des
fonctionnaires locaux. Par exemple, le préfet ou les ambassadeurs sont
ordonnateurs secondaires.
Toutefois, au niveau de chaque ministère l’initiative des dépenses appartient
à chaque ministre. Le ministre est donc un administrateur de crédits. Il peut
confier, par délégation de signature, une partie de ses pouvoirs à ses
collaborateurs pour engager les dépenses. Les fonctionnaires délégués sont
appelés administrateurs de crédits délégués. Notons que les fonctions
d’ordonnateur et d’administrateur de crédit peuvent être cumulées.
En ce qui concerne le budget des collectivités territoriales, le président du
conseil général est l’ordonnateur principal pour le budget du département et le
maire est ordonnateur principal pour le budget de la commune.
2- La responsabilité des ordonnateurs
La responsabilité des ordonnateurs est civile, pénale et politique. La
responsabilité civile implique une réparation pécuniaire. L’article 44 de la loi
organique relative aux lois de finances retient contre les ministres leur

51
responsabilité personnelle et civile pour les dépenses exécutées sans engagement
préalable. La responsabilité pénale est prévue par l’alinéa 2 du même article qui
interdit à peine de forfaiture (infraction criminelle commise par un fonctionnaire
dans l’exercice de ses fonctions), aux ministres, aux secrétaires d’Etat, et à tous
les fonctionnaires publiques de prendre sciemment des mesures ayant pour
objectif d’engager des dépenses au-delà des crédits ouverts ». La responsabilité
politique est engagée à travers le renvoi du ministre.
La responsabilité des ordonnateurs, telle que présentée, est théoriquement
importante, mais elle est pratiquement nulle, parce que difficile à mettre en
œuvre ou jamais mise en œuvre. C’est à dessein que Benjamin Constant affirme
que « les ministres seront dénoncés, accusés quelquefois, condamnés rarement,
punis presque jamais ».
PARAG II- LES AGENTS DE LA PHASE COMPTABLE : LES
COMPTABLES PUBLICS
A-Le rôle des comptables publics
Est comptable public tout fonctionnaire ou agent régulièrement nommé en
cette qualité par le Ministre de l’économie et des finances et qui a seul
compétence pour exécuter au nom de l’Etat, des collectivités, des Etablissement
publics, le recouvrement des ordres de recettes, le paiement des dépenses, la
conservation et la garde des valeurs inactives (les timbres) et en portefeuille (les
bons du Trésor) ainsi que les pièces justificatives. Les comptables publics sont
indépendants des ordonnateurs.
Leur fonction est double : en dehors de celle qui concerne le paiement des
dépenses et l’encaissement des recettes, ils ont pour fonction de contrôler la
régularité des opérations des ordonnateurs. Ce contrôle est minutieux, qui porte
sur la validité de l’ordre qui leur est adressé par l’ordonnateur. Ils vérifient la
qualité de l’ordonnateur. Ils vérifient aussi si les crédits sont disponibles. Ils
vérifient aussi si la dépense ou la recette figure bien au budget de l’ordonnateur.
Si le comptable public constate des irrégularités, il refuse d’exécuter l’ordre qui
lui est donné. A défaut, il engagerait sa responsabilité pécuniaire. Une fois les
contrôles effectués, le comptable paie la dépense ou recouvre la recette et
enregistre ces opérations dans sa comptabilité.
Les comptables publics sont regroupés dans un corps de comptables
hiérarchisé relevant du ministère de l’économie et des finances. Il y a les
comptables supérieurs et les comptables principaux. Ce sont le Trésorier Payeur
Général (TPG), les Trésoriers principaux des agences comptables centrales et les
trésoriers départementaux. Ils relèvent de la compétence de la chambre des
comptes. On a aussi les comptables subordonnés ou secondaires qui relèvent du
contrôle de leur supérieur hiérarchique (les comptables principaux).
B-La responsabilité des comptables publics

52
 La responsabilité du comptable est réglementée par le décret 64- 240 du 2
juin 1964. En vertu de ce texte, le comptable encourt une responsabilité civile,
disciplinaire et pénale en cas de faute de service. Il peut être responsable de son
propre fait ou du fait des comptables subordonnés, des régisseurs et des
comptables de fait s’il a eu connaissance de leurs actes et ne les a pas signalés à
son supérieur hiérarchique. Il peut aussi être responsable du fait de son
prédécesseur pour les opérations prises en charge sans réserves lors de la
passation de service, ou non contestées dans les 6 mois suivants.
Cependant, il n’est pas responsable des opérations effectuées sur réquisition
régulière des ordonnateurs. La responsabilité du comptable est engagée, même
s’il n’a pas commis une faute, elle est acquise dès l’instant où l’administration
subit un préjudice. Le comptable paye sur ses deniers personnels les sommes
dues, ou la valeur du bien manquant.
En cas de non remboursement, il sera constitué en débet par un arrêt de débet
de la chambre des comptes (comptable principal) ou par un arrêté ayant force
exécutoire, pris par le Ministre de l’économie et des finances (comptable
secondaire).
Pour garantir la solvabilité du comptable public, il est obligé, avant sa prise
de fonction, de réaliser un cautionnement. En cas de force majeure, le comptable
peut bénéficier de la décharge partielle ou totale. Il peut aussi bénéficier d’une
remise gracieuse du ministre des finances des soldes laissées à sa charge.
PARAGRAPHE III : LES PROCEDURES D’EXECUTION
Elles varient selon qu’il s’agit des dépenses ou des recettes.
A- L’EXECUTION DES DEPENSES PUBLIQUES
Il existe une procédure de droit commun et des procédures dérogatoires.
1- La procédure de droit commun
Elle comprend 4 étapes successives :
- l'engagement : il peut s'agir du fait générateur de la dette ou de la simple
constatation de l'existence d'une dette. Il se définit à la fois comme un acte
juridique et comme l’utilisation d’un crédit budgétaire. Ainsi, faut-il distinguer
l'engagement juridique d'où découle la dette et qui peut être le fait de personnes
autres que l'ordonnateur, et l’engagement comptable qui relève du seul
ordonnateur. L’engagement juridique est, en effet, l’acte par lequel un
organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de la quelle
résultera une dépense (ex : le recrutement d’un fonctionnaire). L’engagement
comptable ou « blocage de crédit » consiste à affecter une partie des crédits
budgétaires à la réalisation de la dépense qui résulte de l’engagement juridique.

53
L’engagement comptable doit toujours précéder l’engagement juridique.
L’engagement est soumis au visa du contrôleur financier.
- la liquidation : elle a pour objet de vérifier la réalité de la dette, notamment en
vérifiant que le service a bien été effectué (constatation du service fait), puis
d'arrêter le montant de la dépense (la liquidation proprement-dite: par exemple,
la vérification de la non-application de la prescription quadriennale de la dette
des personnes publiques). Ces opérations peuvent être réalisées matériellement
par des fonctionnaires.
- l'ordonnancement : c’est l'acte administratif par lequel l’ordonnateur donne
au comptable l'ordre de payer la dette. Il comporte 2 opérations : l’ordre de
payer et la remise d’un titre de règlement au créancier afin que celui-ci puisse
obtenir le règlement des sommes qui lui sont dues. Il relève de la compétence du
seul ordonnateur. Le mandat de paiement est soumis au visa du contrôleur
financier.
-- le paiement : C’est la phase comptable. Elle commence par le contrôle de la
régularité de l'ordre de dépense et de la présence des pièces justificatives. En
effet, le comptable vérifie la validité de l’ordre qui lui est adressé par
l’ordonnateur. Il vérifie la qualité de l’ordonnateur, la disponibilité des crédits,
et s’assure que la dépense figure bien au budget de l’ordonnateur. Après les
vérifications, a lieu le paiement proprement dit. Ainsi, quand il ne décèle aucune
irrégularité, le comptable procède au visa des mandats et effectue le paiement.
En cas d’irrégularité le comptable peut différer ou refuser son visa. Il refuse
alors de payer. Mais, l’ordonnateur principal peut requérir le comptable de
payer. Dans ce cas, l’ordonnateur endosse la responsabilité.
Le circuit de la dépense publique reste marqué par un processus de
modernisation. Celui-ci est matérialisé par l’introduction de l’outil informatique
dans la chaîne de la dépense à travers deux Progiciels intégrés, notamment le
SIGFIP pour la partie administrative de la dépense et ASTER pour la partie
comptable. Ces outils d’organisation contribuent à assurer la traçabilité de
l’information et sa fluidité tout au long de la chaîne de la dépense publique.
Ainsi, le comptable prend en charge les mandats de paiement dans le SIGFIP au
moyen d’une validation électronique.
2- Les procédures simplifiées
Elles concernent les dépenses engagées et ordonnancées de manière
concomitantes qui sont prévues à l’article 68 du décret SIGFIP. Pour ces
dépenses seuls les documents d’ordonnancement sont édictés. Il s’agit
notamment:
- des régies d’avances : pour faciliter l’exécution des dépenses courantes dans un
service, des régies d’avances sont crées par arrêté du Ministre des finances
auprès des services administratifs. Le régisseur d’avance est un agent qui n’a pas

54
la qualité de comptable public. Mais, il exerce toutes les opérations d'exécution
des dépenses, sous le contrôle d’un comptable.
- des dépenses relatives à la dette publique…
3- La déchéance quadriennale des dettes publiques
La déchéance quadriennale ou prescription quadriennale est une règle de
comptabilité publique. Elle a pour objet de proscrire au profit des personnes
morales de droit public les créances non payées dans un délai de quatre ans à
partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont
été acquis. Cependant, il est aménagé, au profit des créanciers de
l’administration, des mécanismes d'interruption de ce délai de prescription afin
de leur permettre de faire valoir leurs demandes ou leurs réclamations dès lors
qu'elles ont trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de
la créance qu’ils estiment détenir contre l’administration. C’est le cas lorsque :
-il y a émission de moyen de règlement.
- le créancier adresse une demande de paiement par écrit à l’administration
relative au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la
créance.
- un recours juridictionnel est introduit concernant le fait générateur, l'existence,
le montant ou le paiement de la créance.
-une communication est écrite par une administration intéressée et qu’elle à trait
au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance.
-le créancier méconnait l’existence de la créance.
-il y a un retard imputable à l’administration.

B- L’EXECUTION DES RECETTES PUBLIQUES

1- La procédure de droit commun
Ici, les ordonnateurs ne créent pas les recettes, puisqu'elles résultent de
l'application de la loi de finances.
La première étape est celle de l’Assiette. Il s’agit de constater la créance par
détermination de la matière imposable.
Puis, il faut arrêter le montant de la créance, c'est la liquidation. Ces deux
opérations peuvent être effectuées par des fonctionnaires n'ayant pas la qualité
d'ordonnateur.
En revanche, l’étape de l’émission des titres de perception ou titres de
recettes ne peut être opérée que par l'ordonnateur. Elle est relative à la mise en
recouvrement. Pour les impôts directs, le rôle nominatif constitue en principe le
titre de perception. Mais pour les impôts indirects la liquidation vaut titre de
perception.
Enfin, dans la phase comptable, le comptable effectue les contrôles
nécessaires pour déterminer la régularité de l'ordre de recettes, en vérifiant
notamment l'existence de l'autorisation parlementaire. De là, il peut opérer le

55
recouvrement proprement-dit c'est-à-dire faire entrer dans les caisses de l’Etat
les sommes dues par les contribuables.
2- Les procédures simplifiées
Elles concernent des dépenses précises. Il s'agit des recettes non
définitives (avances, acomptes sur travaux) qui peuvent être encaissées sans
liquidation. D'autres recettes peuvent être encaissées sans ordre de recettes dans
la mesure où elles ont été établies directement par le contribuable : par exemple,
la TVA. Il y a aussi le cas des régies de recettes dans lesquelles un régisseur
exerce toutes les opérations d'exécution des recettes, y compris le recouvrement.
Mais, cela se fait sous le contrôle d’un comptable. S'agissant des recettes non
fiscales, l'ordonnateur détermine le service rendu à l'usager, en calcule le
montant et émet un ordre de recettes que le comptable public exécute.

SECTION II: L’EXECUTION FINANCIERE DE LA LOI DE FINANCES

Elle implique un organe important et incontournable du système financier. Il
s’agit du Trésor public. Il convient de présenter cet organe, son organisation
avant d’exposer ses attributions.

PARAGI-: PRESENTATION ET ORGANISATION DU TP

Le Trésor public est l'ensemble des moyens financiers dont dispose un État.
Par métonymie, l'expression désigne également l'administration chargée de gérer
ces ressources. Dans cette logique, le Trésor Public (TP) est l’organe chargé de
l’exécution financière des lois de finances. C’est une direction générale du
ministère des finances ou du ministère de l’économie et des finances ou encore
du ministère en charge du budget. En tant que service public administratif, la
DGCT ou le TP n’a pas de personnalité juridique distincte de celle de l’Etat. Sa
compétence ne se limite pas à l’exécution du budget de l’Etat. Elle s’étend à
l’exécution des budgets annexes, des Comptes Spéciaux du Trésor et du service
de la dette publique.

A la tête de la DGCT se trouve un DG. Mais, le TP est composé de corps de

trésoriers hiérarchisés comme suit. Un Trésorier Payeur Général (TPG) et un
trésorier principal. Le trésorier principal est placé à la tête des agences
comptables centrales.

PARAGRAPHE II- LES ATTRIBUTIONS DU TP

Le Trésor a plusieurs missions dans l’exécution du budget de l’Etat.

A- CAISSIER GENERAL DE L’ETAT

56
 Le TP est à la fois caissier de l’Etat, instrument de l’Etat banquier et
gestionnaire des emprunts.
En tant que caissier, il procède aux opérations de recouvrement des
recettes et de paiement des dépenses publiques dans l’exécution de la loi de
finances. Dans l’exercice de cette mission, il est responsable des mouvements de
fonds. Il doit veiller à la gestion équilibrée des liquidités disponibles dans
l’espace et dans le temps afin qu’il n’y ait pas de rupture. Pour réussir cet
aménagement des fonds publics dans l’espace et dans le temps le trésor s’appuie
sur l’unité de caisse et l’unité de trésorerie.

B- BANQUIER DE L’ETAT
En tant qu’instrument de l’Etat banquier, le TP peut accorder des prêts, se
porter garant et prendre des participations au capital de certaines entreprises
pour le compte de l’Etat. D’ailleurs, l’Etat a créé l’Agence Comptable Centrale
des Dépôts qui est une banque nationale.
En tant que gestionnaire des emprunts, il tient les statistiques relatives à la
dette publique et gère les emprunts contractés pour le compte de l’Etat et de
d’autres organismes.

57
CHAPITRE V: LE CONTROLE DE L’EXECUTION DE LA LOI DE
FINANCES
Selon les articles 14 et 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du
Citoyen (DDHC), les citoyens ont le droit de suivre l’emploi de la contribution
publique et donc d’exiger que tout agent public rende compte de son
administration. Pour se faire, des mécanismes de contrôle sont institués. Il
importe, en effet, que les FP soient gérées conformément à l’autorisation
parlementaire et en toute transparence. Les irrégularités et fraudes doivent, par
conséquent, être dénoncées et punies. Le contrôle de la régularité doit être
doublé d’un contrôle de qualité pour optimiser les dépenses.
Trois catégories de contrôles sont exercées pour favoriser la bonne
exécution du budget: le contrôle administratif, le contrôle juridictionnel et le
contrôle politique.
SECTION I : LE CONTROLE ADMINISTRATIF
C’est un contrôle interne exercé par les organes avant ou pendant
l’exécution des opérations budgétaires. Il vise la régularité des opérations,
complétée souvent par une appréciation de la qualité de la gestion
administrative. Il s’agit du contrôle financier, du contrôle budgétaire et du
contrôle des organes d’inspection.
PARAGRAPHE I : LE CONTROLE FINANCIER
Le contrôleur financier (CF) est le dispositif central du contrôle à priori.
Tout acte, toute mesure ayant pour effet immédiat ou susceptible d’entrainer
dans l’avenir une dépense budgétaire doit être soumise au visa préalable du
contrôleur financier. Le contrôle ainsi exercé est un contrôle de la régularité.
Mais, le CF est aussi un conseiller et un informateur.
A- UN CONTROLE DE LA REGULARITE
Il porte sur les dépenses de personnel et les dépenses de matériel. Le
contrôle des dépenses de personnel s’effectue à travers le visa préalable des
actes de recrutement. Il concerne aussi le visa préalable de toutes décisions à
incidence financière qui concernent la carrière du fonctionnaire ou de l’agent
(titularisation, mise en disponibilité…).
Le contrôle de la régularité des dépenses de matériel s’opère avant et
après l’engagement juridique.
Avant l’engagement juridique, le CF a 8 jours pour contrôler la régularité
des opérations. Il contrôle la qualité de l’administrateur de crédit, la disponibilité
des crédits, l’exactitude de l’imputation budgétaire, l’utilité et l’évaluation du
coût de la dépense et le respect de la législation et de la réglementation. C’est
donc à la fois un contrôle de la régularité, de la légalité, mais dans une certaine
mesure, un contrôle de l’opportunité ; même non affirmé par les textes.
58
 Après l’engagement, le CF contrôle la réalité du service fait et opère un
contrôle au stade de l’ordonnancement pour veiller à ce que celui-ci s’effectue
dans la limite de l’engagement.
Lorsque le CF ne constate aucune irrégularité, il appose son visa. Dans le
cas contraire, il diffère son visa ou appose son visa avec observations, ou encore
notifie son refus par un avis motivé.
B- LE ROLE DE CONSEILLER ET D’INFORMATEUR DU
CONTROLEUR FINANCIER
En tant que conseiller, le CF donne son avis motivé sur tous les projets de
loi, décret, arrêté, contrats ou marchés publics ou toutes mesures envisagées par
le ministre ayant une répercussion budgétaire ou financière immédiate ou à
venir. Il donne également son avis sur les demandes de crédits additionnels
formulées par les départements ministériels ou circonscriptions administratives
dont il dépend. Il est en quelque sorte l’avocat du ministère dépensier devant le
Ministre de l’économie et des finances.
En tant qu’informateur, il établit chaque année le rapport d’activité assorti
de propositions sur l’exécution du budget de la structure à laquelle il est
rattaché.
PARAGRAPHE II : LE CONTROLE BUDGETAIRE
Le contrôleur budgétaire (CB) est nommé auprès de chaque Etablissement
Public National. Il exerce un contrôle à priori, un contrôle concomitant et un
contrôle de gestion.
A- UN CONTROLE A PRIORI
Le CB contrôle à priori tous les engagements de dépenses. Il vérifie la
régularité de l’imputation de la dépense, le rythme de consommation des crédits,
la réalité des coûts avec à l’appui les pièces justificatives, la disponibilité des
crédits et l’application des textes.
S’il ne décèle aucune irrégularité, il appose son visa dans un délai de 8
jours. Il peut approuver avec observations. Son refus d’approbation doit être
notifié à l’ordonnateur par avis motivé.
B- UN CONTROLE CONCOMITANT ET DE GESTION
Dans le cadre du contrôle concomitant, le CB examine mensuellement
l’état d’exécution du budget de l’EPN visé par l’agent comptable. S’il constate
une irrégularité, il la notifie par écrit au directeur de l’EPN, au président du
conseil de gestion et au Ministre de l’économie afin que des mesures de
redressement soient prises.
Concernant le contrôle de gestion, il intervient à la clôture de l’exercice
budgétaire après examen du compte financier de l’agent comptable ou du
rapport financier du directeur de l’EPN. Le CB vérifie si les ressources sont
59
obtenues et utilisées efficacement et de manière efficiente au regard des
objectifs visés et de la rentabilité économique et technique de la structure. En
cas de décalage, en recettes ou en dépenses, entre les prévisions et les résultats,
il recherche les causes pour proposer des mesures correctives.
PARAGRAPHE III : LE CONTROLE DES ORGANES D’INSPECTION
C’est le contrôle exercé par les organes d’inspection des régies
financières et par l’inspection générale des finances du ministère de
l’économie et des finances.
A- LE CONTROLE DES ORGANES D’INSPECTION DES
REGIES FINANCIERES
Il existe trois organes d’inspection. Il y a d’abord l’inspection générale
du trésor et de la comptabilité publique. Elle s’assure de la bonne
application des textes législatifs et réglementaires par les comptables
publics, contrôle les opérations effectuées par ceux-ci et toutes missions
qui leur sont confiées par le directeur général de la comptabilité ou par le
ministre de l’économie et des finances.
Il y a ensuite, l’inspection générale des services fiscaux assure le
contrôle et l’audit des services fiscaux.
Enfin, l’inspection générale des douanes contrôle le respect des
règlementations et procédures douanières.
B- LE CONTROLE DE L'INSPECTION GENERALE DES
FINANCES
L’Inspection Générale des Finances assiste le Ministre de l’Economie et
des Finances dans l’exercice de sa mission de contrôle permanent des
Finances de l’Etat, des collectivités locales, des établissements et offices
publics ou semi-publics, ainsi que des organismes de toute nature recevant
une aide financière ou matérielle des collectivités publiques ou
concessionnaires d’un service public. Elle est chargée :
- de contrôler et d'auditer les structures du Ministère et les
établissements sous tutelle
- de vérifier l'emploi des ressources publiques
- de veiller à l'efficacité de la lutte contre la fraude et la corruption sous
toutes ses formes
- d'effectuer sur instruction du Ministre, toutes opérations d'inspections
jugées nécessaires
- d'assister les structures susvisées et évaluer leurs performances.
Inspecteur Général des Finances est dirigée par un Inspecteur Général des
Finances ayant rang de Directeur Général d'Administration Centrale.
L'Inspection Générale des Finances est chargé :

60
 - de contrôler et d'auditer les structures du Ministère et les établissements
sous tutelle
- de vérifier l'emploi des ressources publiques

Le contrôle de l'inspection générale des finances du ministère de

l’économie et des finances est aussi un contrôle sur place et sur pièces des
opérations des comptables publics. Ce contrôle se fait à travers des visites
inopinées effectuées par des inspecteurs. En fait, c’est un contrôle
hiérarchique des comptables supérieurs ou principaux sur les comptables
secondaires.

SECTION II: LE CONTROLE JURIDICTIONNEL

La Cour des comptes, plus exactement, la Chambre des comptes de la
Cour Suprême exerce un contrôle juridictionnel, un contrôle administratif et
joue un rôle d’assistance.
PARAGRAPHE I : LES ATTRIBUTIONS TRADITIONNELLES DE LA
COUR DES COMPTES : LE CONTROLE JURIDICTIONNEL
La Chambre des Comptes juge les comptes des comptables publics
(comptabilités patentes), déclare et juge les comptes des comptables de fait et les
fautes de gestion. Le contrôle juridictionnel est sanctionné par les arrêts
provisoires et définitifs rendus par la Chambre des Comptes au nom du peuple
ivoirien.

A- LE REGLEMENT DES COMPTES

Concernant le règlement des comptes, le contrôle de la Cour s’exerce sur
pièce, sur place et porte uniquement sur les comptes. Il ne porte pas sur le
comportement personnel du comptable, qui peut être mis en débet même s’il n’a
pas eu connaissance de l’irrégularité ou s’il na pas pu l’empêcher. Trois
éléments sont examinés par la Cour lors de son contrôle : la forme du compte de
gestion (régularité formel du compte), la régularité sur chiffre du compte et la
régularité budgétaire du compte (application effective des textes budgétaires).
En l’absence d’irrégularité, la Cour rend un arrêt ou jugement de
décharge.
En cas d’irrégularité, la Cour par un arrêt provisoire, enjoint le
comptable d’apporter la preuve ou les pièces justificatives de la rectification des
irrégularités constatées. Le comptable a 2 mois pour répondre. S’il apporte les
justifications valables, la Cour rend un arrêt ou jugement de décharge. Dans le
cas contraire, la cour rend un arrêt définitif. Il peut s’agir d’un arrêt de débet
quand le compte comporte un excès de dépenses injustifiées ou une insuffisance
de recettes. Le comptable sera alors contraint au remboursement des sommes

61
manquantes. Il peut s’agir aussi d’un arrêt d’avance en cas d’excès de recettes
injustifiées ou d’insuffisance de dépenses.

Si le comptable quitte sa fonction avec une gestion jugée correcte, la

Chambre des comptes rend un arrêt de quitus. Le cautionnement versé à sa
prise de fonction lui est reversé. La Cour ordonne également la mainlevée et la
radiation des oppositions et inscriptions hypothécaires mises sur ses biens.

62
 B- L’APUREMENT DES GESTIONS DE FAIT

Il y a gestion de fait, lorsqu’une personne sans autorisation légale s’ingère

dans le maniement des deniers publics ou privés, alors que ceux-ci auraient dus
être encaissés ou conservés par des comptables patents, ou alors du simple fait
de la détention sans autorisation des deniers publics. Même des personnes qui
ont aidé à la gestion illicite peuvent être déclarées gestionnaires de fait.

Quand la gestion de fait est constatée, le gestionnaire de fait encourt les

mêmes sanctions que celles d’un comptable patent. Il encourt également des
sanctions pénales et peut être astreint à rembourser jusqu’au montant des
sommes indûment maniées.

PARAG II- LES ATTRIBUTIONS NON JURIDICTIONNELLES : LA

COMPETENCE ADMINISTRATIVE ET D’ASSISTANCE DE LA COUR
DES COMPTES

Dans le cadre de ses compétences administratives, la Chambre des

Comptes possède un pouvoir de contrôle sur la gestion de tous les organismes et
collectivités publics. Elle contrôle l’exécution des lois de finances (budget e
l’Etat). Elle exprime son avis sur la régularité et la sincérité des comptes, ainsi
que sur la gestion générale des entreprises publiques, des sociétés d’économie
mixte ou des sociétés à participation financière publique. Cette compétence
s’étend aux organismes de sécurité et prévoyance sociales, aux organismes
bénéficiant de fonds publics (subventions de l’Etat, taxes parafiscales,
cotisations instituées par la loi,…), aux organismes faisant appel à la générosité
publique.

La chambre des comptes assiste le parlement et le Gouvernement. Chaque

année, la Chambre des Comptes remet au Parlement (Assemblée Nationale et
Sénat) le rapport sur l’exécution de la loi de finances de l’année précédente
accompagnant la déclaration générale de conformité. Le pouvoir est aussi donné
à la Chambre des comptes de réaliser toutes les enquêtes nécessaires à
l’information du Parlement à l’occasion de l’examen et du vote du projet de loi
de règlement.
La première forme d’assistance au Gouvernement consiste en ce que tous
les ans, la Chambre des Comptes examine les observations faites à l’occasion
des diverses vérifications effectuées pendant l’année, et forme, avec celles
qu’elle retient, un rapport qui est remis au Président de la République. La
Chambre des Comptes expose, dans ce rapport, ses observations et dégage les
enseignements qui peuvent en être tirés. Elle peut aussi établir un rapport sur
l’exécution de la loi de finances, envoyé au Gouvernement avec

63
recommandations en vue de la bonne préparation et présentation de la loi de
finances et du projet de loi de règlement.

PARAGRAPHE III : LES NOUVELLES ATTRIBUTIONS DE LA COUR

DES COMPTES

A- LA CERTIFICATION DES COMPTES

La L.O.L.F. élargit le rôle de la juridiction financière en lui attribuant de

nouvelles tâches et en prévoyant la possibilité de lui confier la mission de
certification des comptes de l’Etat.

En vertu de l’article 84 de la L.O.L.F. prévoit que, dans un délai à fixer par une
loi, la juridiction financière procède à la certification des comptes en lieu et
place de la déclaration générale de conformité.

La certification est une mission d’audit externe des comptes. Elle vise à
formuler une opinion sur la conformité des comptes appliquée à un référentiel
comptable. Cette opinion ne se limite pas à la régularité des comptes, elle
conduit également à se prononcer sur leur sincérité : elle se distingue ainsi de la
seule vérification des comptes. La certification donne au parlement et aux
ministères l’assurance supplémentaire de disposer d’une comptabilité générale
abilisée.

B- LE CONTRÔLE DES GESTIONNAIRES DE CREDITS

SECTION III : LE CONTROLE PARLEMENTAIRE

Les Articles 116 à 118 de la constitution.

Au-delà de l’adoption du projet de loi de finances, l’Assemblée Nationale

et le Sénat doivent aussi constater sa bonne exécution par le Gouvernement.
Elle exerce un contrôle en cours d’exécution de la loi de finances (concomitant)
et un contrôle après l’exécution de la loi de finances (a postériori).

PARAGRAPHE I : LE CONTROLE EN COURS D’EXECUTION

Le contrôle concomitant du parlement s’effectue à travers les documents
que le ministre de l’économie et des finances communique à la Commission des
finances. Il s’agit en vertu de l’article de la Constitution :
- du tableau récapitulatif par service des effectifs du personnel,
- de la situation par chapitre des dépenses engagées,
- de la situation par chapitre des dépenses ordonnancées,

64
 - de la situation par chapitre des titres de recettes et des recouvrements
effectués.
En outre, à l’occasion du vote des lois de finances rectificatives, les députés
peuvent exiger des explications sur les ajustements de crédits sollicités par le
Gouvernement.

PARAGRAPHE II : LE CONTROLE EN FIN D’EXECUTION DU

BUDGET

Conformément à l’article Article118 al 1 de la Constitution

« L'Assemblée nationale règle les comptes de la Nation selon les modalités
prévues par la loi de finances. Le projet de loi de règlement doit être déposé sur
le Bureau de l'Assemblée nationale un an au plus tard après l'exécution du
budget », al.2. En effet, le pouvoir de contrôle de l’Assemblée Nationale
s’exerce à travers le vote de la loi de règlement. Ce vote est effectué après
l’examen du projet de loi de règlement établi par le Ministère de l’économie et
des finances (ce projet retrace l’ensemble des recettes et des dépenses
effectivement réalisées) et la déclaration de conformité de la Chambre des
comptes.
Cependant, la portée du contrôle exercé est réduite. L’Assemblée
Nationale n’a pas véritablement la possibilité d’apprécier les conditions de
l’exécution du budget. La technicité du budget, les considérations politiques (la
solidarité majoritaire du parlement à l’exécutif), l’absence de moyens de
contrôle efficaces de l’Assemblée Nationale, peuvent expliquer en partie les
limites du contrôle politique qu’elle exerce.

65
 CONCLUSION
L’administration ivoirienne fait des efforts pour améliorer la gestion des
finances publiques et particulièrement pour la modernisation de son système de
dépense publique. Ce processus de modernisation s’inscrit dans le cadre général
des mesures communautaires adoptées au niveau de l’Union Economique et
Monétaire Ouest Africaine (UEMOA).
En effet, de nombreuses directives ont été prises dans le domaine des
finances publiques des Etats membres. Elles portent essentiellement sur leur
modernisation à travers le renforcement de l’informatisation des systèmes de
gestions financières, un renforcement par la création d’institutions de contrôle a
posteriori (Cour des comptes ) et l’amélioration du cadre réglementaire des
marchés publics avec l’adoption d’un nouveau code des marchés publics qui
renforce l’égalité des chances des opérateurs économiques. Au niveau
organisationnel, les directives prescrivent l’élargissement de la compétence des
ordonnateurs délégués du budget de l’Etat, l’élargissement du nombre de postes
comptables supérieurs pour assurer une meilleure efficacité de l’action
comptable. Mieux les finances publiques nationales doivent s’inscrire dans une
logique de performance avec l’objectif de consolidation des finances publiques
nationales(finances étatiques et locales).
Il reste à espérer que les mesures communautaires soient effectivement
transposées dans l’ordre interne des Etats membres.
Cependant, il faut faire remarquer que toutes les réformes entreprises et la
performance des mesures prises ne valent rien si elles ne sont pas mises en
œuvre par des hommes de qualité. L’intégrité morale, la compétence technique
et l’indépendance fonctionnelle des agents sont les meilleures garanties de
l’efficacité de la gestion financière publique.

66
TITRE II- LES FINANCES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

L’article 1er de la loi n°81-1129 du 30 décembre 1981 portant régime financier

des communes définit le budget communal comme la traduction financière
annuelle du programme d’actions et de développement de la commune. Cette
disposition est reprise par l’article premier de la loi n°2003-489 du 26 décembre
2003 portant régime financier, fiscal et domanial des collectivités territoriales
(CT).
Les finances des collectivités territoriales obéissent au même processus
que celles de l’Etat. Ainsi, il convient d’analyser le financement du budget des
CT (CHAP I), l’élaboration du budget (CHAP II) et l’exécution des budgets des
CT(CHAPIII).

CHAPITRE I : LE FINANCEMENT DES BUDGETS LOCAUX

CHAPITRE II : L’ELABORATION DU BUDGET DES

COLLECTIVITES TERRITORIALES
SECTION I : LA PREPARATION DU BUDGET DES COLLECTIVITE
TERRITORIALES

Le budget de la collectivité territoriale (CT), à l’instar de celui de l’État repose

sur les principes du droit budgétaire et son adoption respecte une procédure bien
définie.

PARAGRAPHE I : LES PRINCIPES CLASSIQUES

Le budget des collectivités Territoriale est l’acte par lequel le conseil

municipal prévoit et autorise les recettes et les dépenses de l’exercice. Si le
budget est soumis à des dispositions légales précises, il doit obéir également aux
principes généraux du droit budgétaire.

A- LES PRINCIPES DE PRESENTATION

1- LE PRINCIPE DE L’UNITE
Le budget est un document unique qui englobe la totalité des charges et des
produits de la CT. La notion de budget annexe existant dans certains pays, n’est
pas encore utilisée pour les CT en Côte d’Ivoire. Seules peuvent accompagner le
budget divers documents annexes qui précisent ou développent des inscriptions
portées au budget (états du personnel, du parc auto etc…).

67
2- LE PRINCIPE DE L’UNIVERSALITE

Le budget doit décrire l’intégralité des produits et des charges sans

compensation entre les recettes et les dépenses. Les produits et les charges
doivent être inscrits pour leur montant brut et non pour leur montant net. C’est la
règle du produit brut. Cette règle permet au conseil général ou au conseil
municipal de saisir tous les aspects de la gestion de la CT et de délibérer en
toute connaissance de cause et aux organes de tutelle et de contrôle d’exercer
plus facilement leur mission de conseil de surveillance.
En outre, l’ensemble des recettes s’applique à l’ensemble des dépenses. C’est
la règle de la non-affectation des recettes. Cependant, certaines recettes
d’investissement peuvent être affectées à un programme précis (recettes
d’emprunt, subventions…).

3- LE PRINCIPE DE LA SPECIALISATION DES CREDITS

A l’inverse des recettes, les dépenses budgétaires sont spécialisées et
l’ordonnateur demeure lié par les crédits ouverts à chaque chapitre, article et
paragraphe.

B- PRINCIPES D’ADOPTION

1- LE PRINCIPE DE L’ANNUALITE

Le budget s’applique à une période annuelle qui va du 1er janvier au 31

décembre. La période complémentaire qui existait auparavant a été supprimée
par la loi n°81-1129 précitée. Ainsi le budget de la CT couvre un exercice
annuel qui coïncide avec l’exercice du budget de l’Etat. Cependant la règle de
l’annualité nécessite des aménagements qui sont concrétisés par des
modifications budgétaires, aménagements justifiés par la nécessité d’assurer la
continuité de la gestion financière de la CT. Ces modifications budgétaires ne
peuvent en aucun cas avoir lieu au cours du dernier mois de l’exercice.

2- LE PRINCIPE DE L’ANTERIORITE
Le budget est un acte prévisionnel. Il doit donc être arrêté avant l’ouverture
de l’exercice auquel il s’applique, aucune recette ni aucune dépense ne pouvant
être réglée sans inscription antérieure au budget. Pour éviter les difficultés qui
surgiraient si le budget n’était pas approuvé avant le début de l’exercice, la loi
portant régime financier a prévu un aménagement à la règle de l’antériorité.
Dans pareil cas, le maire peut engager les dépenses de caractère obligatoire
strictement indispensable au fonctionnement des services à la double condition :
 que ces dépenses aient été inscrites pour le même

68
  objet au budget approuvé de l’exercice précédent ;
 qu’elles soient prévues au projet de budget transmis à l’autorité de tutelle.
L’ordonnateur ne peut toutefois engager de cette façon des sommes n’excédant
pas, pour chaque mois écoulé ou commencé, le douzième (1/12) du montant
total inscrit pour le même objet au budget de l’exercice précédent.

PARAGRAPHE II - LES PRINCIPES MODERNES

A - LE PRINCIPE DE L’EQUILIBRE REEL

Le budget doit être présenté et voté en équilibre réel. Cette règle s’applique
bien sûr au budget lui-même, mais également aux modifications ultérieures
éventuellement apportées au budget. Cette règle implique non seulement que le
total des prévisions de recettes soit strictement égal au total des prévisions de
dépenses, mais encore que cette égalité formelle traduise un équilibre réel des
masses de recettes et de dépenses.

B- LA SINCERITE BUDGETAIRE
Les prévisions portées au budget doivent donc être sincères et aussi justes que
possibles.

Une prévision optimiste en matière de recettes ou une sous-estimation de

dépenses peuvent entraîner de graves difficultés lors de l’exécution du budget.
Au contraire, une surestimation des dépenses amène à immobiliser inutilement
des crédits qui auraient pu être affectés à d’autres postes. La loi portant régime
financier prévoit à cet égard que le budget doit être sincère et véritable. Aucune
recette fictive ne peut être inscrite au budget en vue d’assurer l’équilibre
apparent. Cette disposition revêt une telle importance que la loi relative à
l’organisation des CT a fait de la présentation d’un budget non sincère et non
véritable une faute susceptible d’entraîner la suspension ou la révocation de
l’ordonnateur.

SECTION II : LA PROCEDURE D’ELABORATION DES PROJETS DE

BUDGETS DES CT (A SAISIR P85-91)

PARAG I –LA PREPARATION DU BUDGET DES CT

« Le budget de la CT est préparé par l’ordonnateur, voté par l’organe

délibérant c’est-à-dire, le conseil général ou le conseil municipal et
éventuellement modifié par l’autorité de tutelle ».
Comme tout ordonnateur, le gouverneur du district, le président du conseil
général ou le maire est chargé de la préparation et de la présentation du budget.

69
Dans cette mission, il est secondé par les services de la CT et par le payeur ou le
trésorier municipal le cas échéant.

A- LE RÔLE DES SERVICES DE LA CT

L’ordonnateur dispose de services financiers qui sont à même de lui donner
tous les éléments nécessaires à l’élaboration du budget. Par ailleurs, le
secrétaire général et les conseillers peuvent apporter leur concours. Ainsi toutes
les recettes et toutes les dépenses de la CT doivent être prévues annuellement et
spécifiées au budget. L’évaluation des recettes incombe au l’ordonnateur.
Les dépenses de personnel sont inscrites au projet de budget dans la limite du
cadre organique des emplois de la CT fixé par décision du conseil général ou du
conseil municipal et approuvé par la tutelle. Le budget doit être sincère et
véritable et doit s’équilibrer aussi bien en section de fonctionnement qu’en
section d’investissement.

B- RÔLE DU PAYEUR DU DÉPARTEMENT OU DU TRÉSORIER

MUNICIPAL
Si l’ordonnateur le juge utile, il peut demander conseil au payeur ou au
trésorier municipal, qui pourra lui apporter toutes les informations financières et
fiscales qu’il détient.

SECTION II : L’ADOPTION DU BUDGET DES CT

Le vote du budget relève de la compétence exclusive des organes
délibérants ou délibératifs à savoir le conseil régional ou le conseil municipal.
Ceux-ci ont la possibilité de modifier le projet de budget présenté par
l’ordonnateur.
Le projet de budget préparé par l’ordonnateur est transmis pour avis,
accompagné de ses annexes et d’un rapport de présentation, à la commission des
affaires économiques, financières et domaniales. Cette commission n’a aucun
pouvoir de décision. C’est un organe d’études chargé d’éclairer l’ensemble des
conseillers municipaux ou régionaux préalablement au vote du budget.

PARAGRAPHE I : LA PROCEDURE DE VOTE DU BUDGET

Le budget doit être voté par article ou par paragraphe. Lors du vote, le
Conseil général ou municipal peut accepter le budget, le rejeter, le modifier.
Cependant, en ce qui concerne les modifications apportées au projet de budget
par le Conseil général ou le Conseil municipal, elles ne sont recevables que si
elles :
 respectent l’équilibre budgétaire ;
 n’ont pas pour effet de supprimer ou de rendre insuffisants les crédits
destinés à pourvoir aux dépenses obligatoires.
Tout amendement entraînant un accroissement des dépenses ou une
diminution des recettes doit être assorti des mesures nécessaires en vue de

70
rétablir l’équilibre réel du budget. Le vote obéit à des exigences de délais et est
soumis à certains contrôles.

A- LE DELAI DE VOTE
Le budget doit être voté avant le 1er janvier de l’année au titre de laquelle il
s’applique. En règle générale le vote intervient au cours du dernier trimestre de
l’année précédant celle au titre de laquelle il s’applique. Le budget voté n’est
exécutoire que lorsqu’il a été approuvé par le ministre chargé de la
décentralisation, autorité de tutelle.
Toutefois, il convient de signaler que l’article 19 de la loi N°2003-489 du 26
Décembre 2003 portant régime financier, fiscal et domanial des CT dispose que
le budget est exécutoire 15 jours après sa transmission à l’autorité de tutelle.
C’est l’urgence budgétaire.
Ce délai court à partir du 1er Janvier de l’exercice auquel il se rapporte. Cette
exigence de l’approbation préalable de l’autorité de tutelle ne concerne pas les
budgets des départements. Seuls sont soumis à cette approbation préalable leur
programme triennal, la création des régies et l’emprunt.

B- L’APPROBATION DE L’AUTORITE DE TUTELLE

Le budget voté par les organes délibérants des CT est transmis par le maire, à
l’autorité de tutelle dans les meilleurs délais et au plus tard dans les 15 jours à
compter de la date du vote. Les budgets des communes sont examinés par une
commission présidée par le représentant du ministère chargé de la
décentralisation et qui comprend les représentants des ministres en charge des
portefeuilles suivants : des finances ; de l’industrie et du plan ; des travaux
publics ; des transports ; de la construction et de l’urbanisme ; de la fonction
publique.
Au cours de l’examen, différents contrôles sont effectués par la commission.

1- Le contrôle de la légalité des recettes et des dépenses.

Il est procédé particulièrement à un contrôle des taxes communales perçues
sur titres de recettes. Le contrôle porte sur la légalité des taxes comme sur les
taux applicables. De même, il est procédé à un contrôle du montant des impôts
d’État inscrit au budget et revenant à la commune. En matière de dépenses, la
commission vérifie que les dépenses obligatoires figurent réellement au budget.

2- Le contrôle de l’équilibre réel

La commission vérifie que le budget est présenté en équilibre réel aussi bien
pour le projet d’ensemble que pour chaque section.

3- Sanctions des contrôles

71
Plusieurs cas peuvent se présenter. Si le budget est correctement établi, l’autorité
de tutelle approuve le budget par arrêté. Le budget est ensuite adressé au maire
pour exécution. l’autorité de tutelle peut effectuer d’office et sans renvoi du
budget les corrections de forme. Elle en avise le maire en même temps qu’elle
lui adresse en retour un exemplaire du budget approuvé. Dans les cas énoncés
ci-après, l’autorité de tutelle renvoie dans les 12 jours le budget au maire à
charge pour lui d’inviter le conseil municipal à le modifier ou à le compléter :
 lorsque le budget n’est pas établi conformément aux dispositions de la loi
;
 lorsqu’il a été omis d’y inscrire une ou plusieurs dépenses obligatoires ;
 lorsque les crédits ouverts pour faire face aux dépenses obligatoires sont
insuffisants ;
 lorsqu’il apparaît qu’il y a surestimation des recettes ou sous-estimation
des dépenses réelles.
Lorsque le budget est renvoyé au maire dans l’un des cas précités, la décision de
l’autorité de tutelle comporte mise en demeure :
 soit d’établir le budget conformément aux dispositions
 légales ou réglementaires ;
 soit d’y inscrire toute dépense obligatoire omise ;
 soit d’augmenter le montant prévu pour une ou plusieurs dépenses
obligatoires ;
 soit de réduire ou supprimer tout ou partie des dépenses facultatives à
l’effet de rétablir l’équilibre du budget ;
 soit si la réduction ou la suppression des dépenses facultatives ne suffit
pas à rétablir l’équilibre budgétaire, à augmenter le taux de certains
impôts ou taxes ou à instituer de nouvelles impositions dans la limite des
lois et règlements ainsi que des possibilités fiscales de la commune.

C- LE DELAI D’APPROBATION
En cas de renvoi du budget par l’autorité de tutelle, le maire doit soumettre le
budget dans les 5 jours à une seconde délibération du conseil municipal. Celui-ci
doit statuer dans les meilleurs délais et au plus tard dans les 15 jours suivants la
réception du budget renvoyé. Le maire expédie aussitôt le budget rectifié à
l’autorité de tutelle au plus tard 3 jours après le vote du conseil. A défaut pour le
maire de retourner le budget dans les délais définis à l’article précédent ou pour
le conseil d’apporter les modifications reprises dans la mise en demeure de
l’autorité de tutelle, celle-ci peut se substituer au conseil et prendre elle-même
par arrêté les mesures demandées. Après avoir ainsi modifié le budget, l’autorité
de tutelle l’adresse ensuite en retour au maire pour exécution. Le maire informe
le conseil des modifications apportées d’office à sa prochaine réunion.

72
PARAGRAPHE II- MODIFICATION BUDGETAIRE EN COURS
D’EXERCICE.
Ces modifications constituent des exceptions au principe de l’annualité du
budget, exceptions qui se justifient par la nécessité d’assurer la continuité de la
gestion financière de la commune. Les modifications budgétaires s’analysent,
ainsi, soit comme des documents de liaison, soit comme des documents
rectificatifs.
En effet, ces modifications interviennent de façon privilégiée à deux
moments de l’exercice. Après la fin de l’exercice précédent, donc après la
clôture des comptes. Cette première modification a pour objet de tenir compte
des résultats de l’exercice précédent, et permettre ainsi la liaison entre deux
exercices successifs.
En cas de déficit, le budget devra être modifié pour assurer la résorption
de ce déficit. Si au contraire, l’exercice présente un excédent, ce dernier peut
permettre la prévision de nouvelles recettes.
Dans les deux cas l’intégration des résultats doit se faire initialement dans
les fonds de réserve ou d’investissement. Cette modification se substitue ainsi au
budget additionnel établi antérieurement.
Dès que les émissions des impôts perçus par l’Etat pour le compte des
communes sont connues, en général au mois de juillet, cette 2ème modification
permet de rectifier et d’ajuster les prévisions initiales de recettes fiscales. Les
modifications apportées au budget doivent être préparées, votées et approuvées
dans les mêmes conditions que le budget initial.
Toutefois, hors le cas où le conseil municipal a décidé que le budget sera
voté par article ou par paragraphe, les virements à l’intérieur d’un même
chapitre du budget peuvent être opérés par décision du maire après autorisation
préalable du conseil municipal. Enfin, aucun remaniement du budget ne peut
être soumis à l’approbation de l’autorité de tutelle au cours du dernier mois de
l’exercice.

73
CHAPITRE III : L’EXECUTION DU BUDGET

L’exécution budgétaire en Côte d’Ivoire obéit aux principes fondamentaux

de finances publiques dont l’un des plus importants est celui de la séparation des
fonctions d’ordonnateurs et de Comptables Publics. Ce principe répond au souci
de la sécurisation des deniers publics et de contrôle mutuel entre les
intervenants. Au niveau des collectivités territoriales, ce principe est adopté,
mieux il est appliqué dans le sens ou ces deux catégories d’agents interviennent
dans l’exécution des budgets.
Il s’agit :
 des Présidents des Conseils Généraux et des Gouverneurs de district ou
des Maires, ordonnateurs principaux.
 des Payeurs des régions et des Payeurs de districts, des Trésoriers
Municipaux,
Le rôle de ces acteurs sera appréhendé au niveau de l’exécution du budget en
dépenses et en recettes.

SECTION 1 : LES OPERATIONS D’EXECUTION

PARAGRAPHE I- L’EXECUTION DES RECETTES

Les recettes des CT sont constituées essentiellement de transferts
financiers de l’État aux CT à savoir les subventions d’investissement et de
fonctionnement, les différentes taxes et impôts d’État dont le produit est
ristourné aux collectivités territoriales, des emprunts et dons, des recettes
diverses, etc…
A l’instar des dépenses, les ordonnateurs interviennent en amont dans les phases
administratives concernant les recettes.

A-: LA PHASE ADMINISTRATIVE : L’ÉMISSION DES ORDRES DE

RECETTES PAR LES PRÉSIDENTS DE CONSEIL OU LES
GOUVERNEURS.
Les Présidents de Conseil ou les Gouverneurs sont chargés de la
constatation de la liquidation et de l’ordonnancement des recettes matérialisées
par l’émission des ordres de recettes. L’ensemble du dossier est transmis au
Payeur.

B-: LA PHASE COMPTABLE :

1- LES CONTRÔLES ET PRISE EN CHARGE DES ORDRES DE

RECETTES PAR LE PAYEUR OU LE TRÉSORIER MUNICIPAL

Le Payeur ou le Trésorier municipal procèdent aux contrôles suivants relevant

de sa compétence :

74
 -l’existence matérielle des ordres de recettes ;
- la qualité de l’ordonnateur c’est-à-dire si les documents sont signés par le
Président du Conseil ou du Gouverneur de district ou le Maire de la commune.
- l’exactitude du calcul de liquidation ;
- la légalité de la recette, etc…
En cas d’anomalie, le Payeur ou le Trésorier Municipal rejette les ordres de
recettes concernés. Dans le cas contraire, il procède à sa prise en charge c’est-à-
dire à l’acceptation des ordres de recette, en vue du recouvrement.

2-LE RECOUVREMENT DES RECETTES

Le Payeur est chargé d’assurer le recouvrement des recettes de la

collectivité territoriale. Ce recouvrement peut se faire à l’amiable comme de
façon contentieuse. A côté de la procédure normale d’exécution des recettes, il
existe des cas de recouvrement simplifiés.

a- LE RECOUVREMENT AMIABLE
On parle de recouvrement à l’amiable, lorsque le débiteur de la collectivité,
une fois en possession de l’avertissement (invitation à payer les droits de la
collectivité territoriale) à lui adressé par le Payeur ou le Trésorier Municipal,
s’acquitte de sa dette ou prend des engagements sur les modalités de son
règlement.

b- LE RECOUVREMENT CONTENTIEUX
Le recouvrement contentieux n’intervient qu’après échec du recouvrement
normal précisément lorsque les relances, les lettres de rappel, les différentes
sommations ont été infructueux parce le redevable est récalcitrant et ne
s’exécute pas. Dans ce cas, le Payeur ou le Trésorier Municipal recourt aux
voies de droit notamment les avis à tiers détenteur, l’opposition à loyer, la
saisie, la fermeture des magasins, la vente etc…
Si le recouvrement est assuré par le payeur ou le Trésorier Municipal, il n’en
demeure pas moins que le Président du Conseil ou le Gouverneur ou le Maire
doit apporter son concours et des moyens matériels nécessaires en vue d’assurer
le recouvrement rapide et intégral de toutes les recettes de la CT.

c- LE RECOUVREMENT SIMPLIFIE
En principe, le recouvrement se fait par le payeur ou le Trésorier Municipal
au vu des ordres de recette émis par l’ordonnateur : c’est le recouvrement après
émission des ordres de recettes. Néanmoins, le payeur ou le Trésorier Municipal
peut être amené à recouvrer certaines recettes alors que les titres de recettes ou
ordres de recettes ne sont pas encore émis, à charge pour lui de le notifier au
Président du Conseil ou au Gouverneur ou au Maire, par déclaration de recettes,
en vue de la régularisation.

75
C’est le cas par exemple :
- du recouvrement par voie de régie de recette : un régisseur de recettes
peut être nommé et chargé pour le compte du payeur d’encaisser certaines
recettes. Le régisseur de recettes est placé sous l’autorité et le contrôle du
payeur ou du Trésorier Municipal à qui il rend des comptes de clerc à
maître ;
- du recouvrement des subventions de l’État ;
- du recouvrement d’impôts d’État dont le produit est ristourné aux
collectivités territoriales (impôts fonciers, patentes et licences, impôt
synthétique).
C’est ici l’occasion de préciser que tout encaissement opéré par une personne
autre que le Payeur ou le Trésorier Municipal peut être qualifié de gestion de fait
et sanctionné comme telle.

PARAGRAPHE II- L’EXECUTION DES DÉPENSES

L’exécution du budget se fait en 4 phases : l’engagement, la liquidation,

l’ordonnancement qui constituent les phases administratives et le paiement qui
est la phase comptable. Les phases administratives relèvent de la compétence de
l’ordonnateur tandis que la phase de paiement est du ressort du comptable
public.

A- LE ROLE DES ORDONNATEURS

L’initiative de la dépense relève des organes exécutifs des CT (Président
du Conseil Général, Gouverneur du district ou Maire). Le choix des
fournisseurs ou prestataires de services en fonction de leurs besoins leur
incombe. En outre, avant l’exécution du budget, le Comptable public est chargé
du suivi de chaque chapitre budgétaire par l’ouverture de livre par compte
budgétaire puis pris en charge du budget qui consiste à prendre le montant de
chaque chapitre budgétaire pour un suivi.
Après exécution des travaux et des commandes par les fournisseurs, ils
doivent établir, sur la base des factures définitives certifiées par eux, les mandats
de paiement. Ces mandats sont récapitulés sur les bordereaux d’émission des
mandats. L’ensemble du dossier composé des bordereaux d’émission des
mandats, des bons de commande, des mandats de paiement, des factures
définitives certifiées, des bons de livraison et d’autres pièces éventuelles
(Procès-verbal de réception des travaux, marchés pour les travaux dont le
montant atteint le seuil de passation de marché : 60 millions pour les communes)
doit être transmis au Payeur du département ou de district, ou au Trésorier
Municipal.

B- LE ROLE DES COMPTABLES ( PAYEUR DU DÉPARTEMENT OU

DU DISTRICT ET DU TRÉSORIER MUNICIPAL)

76
P A la réception de l’ensemble des dossiers provenant de l’ordonnateur, le
comptable joue un double rôle de payeur et de caissier.
1- LE ROLE DE PAYEUR
En tant que payeur le comptable procède aux contrôles suivants :
- l’existence matérielle des mandats de paiement par rapport aux
bordereaux d’émission des mandats de paiement ;
- la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué (dépôt du spécimen de
signature chez le payeur)
- l’exacte imputation budgétaire : le comptable vérifie la concordance entre
la nature de la dépense et l’imputation budgétaire en fonction de la
nomenclature budgétaire et comptable. Par exemple : le carburant ne doit
pas être engagé sur le chapitre fourniture de bureau ou salaires des agents.
- La disponibilité de crédit : la dépense mandatée ne doit pas excédée le
crédit disponible correspondant.
- La validité de la créance du point de vue de la certification du service fait,
de la régularité des pièces justificatives. En effet, toutes les pièces jointes
ou annexées doivent concorder avec les mandats afférents. Elles doivent
être datées et signées. Toutes surcharges et ratures doivent être
approuvées par leurs auteurs.

En matière de dépense, le Payeur ne contrôle ni l’opportunité de la dépense, ni

son utilité mais plutôt sa légalité, sa régularité. En cas d’irrégularité sur les
dépenses, la Payeur procède à un rejet motivé des mandats de paiement
concernés. Lorsqu’il y a un désaccord persistant sur le motif de rejet, seul le
Ministre d’État, Ministre de l’Économie et des Finances a le pouvoir de
réquisitionner le Payeur.
Dans le cas contraire, le Payeur procède à la prise en charge des
bordereaux d’émission des mandats qui consiste en l’acceptation des mandats de
paiement. Au moment du paiement, le Payeur du département ou du district ou
le Trésorier Municipal joue le rôle de
caissier.

2- LE ROLE DE CAISSIER
Le Payeur ou le Trésorier Municipal procède, en fonction des disponibilités au
règlement des dépenses soit en espèce, soit par chèque soit par virement
bancaire. Pour que le paiement libère la collectivité territoriale, le Payeur ou le
Trésorier Municipal doit veiller à ce que :
- le paiement soit fait au véritable créancier ;
- l’acquit libératoire soit donné par le véritable créancier. Le Payeur doit
donc s’assurer de l’identité du créancier après vérification de son identité
(numéro de sa carte d’identité, signature, autres pièces faisant foi…) ;

77
 - la dette n’ait pas été frappée par une prescription. En Côte d’Ivoire, c’est
la déchéance quadriennale qui est applicable aux dettes publiques (État et
collectivités territoriales).

Exceptionnellement, certaines dépenses peuvent être payées par régie d’avance.

Un régisseur d’avance peut être nommé par l’ordonnateur et chargé pour le
compte du Payeur ou du Trésorier Municipal de régler certaines dépenses. Il est
placé sous l’autorité et le contrôle du Payeur à qui il rend compte de clerc à
maître.

Comme le budget de l’Etat, les budgets des CT sont soumis à plusieurs

contrôles.

SECTION II- LE CONTROLE DE L’EXECUTION DES BUDGETS DES

CT
PARAGRAPHE I- LE CONTROLE ADMINISTRATIF
A- LE CONTRÔLE DU CONSEIL LOCAL

B- LE CONTROLE DU TRESORIER

PARAGRAPHE II- LE CONTROLE JURIDICTIONNEL

CONCLUSION

Les finances des collectivités territoriales constituent un volet important des

finances publiques nationales. En effet, les CT sont de plus en plus nombreuses
et diversifiées. Elles mobilisent beaucoup de ressources financières et en gèrent
presqu’autant. L’ensemble des règles, procédures et principes budgétaires
classiques et modernes s’appliquent à elles parfois avec beaucoup de rigueur.
Mais les CT ont toujours du mal à s’affranchir de la dépendance de l’Etat qui
constitue le principal pourvoyeur et bailleur de fonds. Leur autonomie financière
et organique est parfois sinon souvent mise en mal. Il est important de savoir
que la consolidation des finances publiques ne peut se faire sans l’intégration
des finances locales; cette consolidation étant fondée sur la maitrise de la dette
publique.

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DEUXIEME PARTIE : LES FINANCES PUBLIQUES
INTERNATIONNALES

TITRE I : LES FINANCES DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES

( ONU, UA)

TITRE II : LES FINANCES DES ORGANISATIONS

D’INTEGRATION(FINANCES COMMUNAUTAIRES)

79