Droit administratif – fiches révisions

La notion de service public

I. La place de la notion de service public en droit administratif

1) Le temps de la fondation.

TC, 1873, Arrêt Blanco : Fonde le droit administratif français.le TC s’est prononcé en matière de
responsabilité de l’État du fait des dommages causés aux particuliers dans l’exercice d’un service
public suite à un incident et tranche pour déterminer quelle est, des deux autorités : administrative
ou judiciaire, celle qui a compétence pour connaître des actions en dommages et intérêts contre
l’État. Le TC considère que cela relève du juge administratif et situe le service public au cœur du
droit administratif.

CE, 1889, Cadot : le CE se reconnaît une compétence générale pour les recours dirigés contre les
décisions administratives ( avant de la compétence des ministres ) c-a-d les recours en annulation.

CE, 1903, Terrier : Possibilité pour une personne publique de produire des actes juridiques de
droit privé. C’est la confirmation qu’une personne publique n’agit pas toujours dans l’intérêt
général et donc par le biais d’un service public. La personne publique peut agir en dehors du service
public.

TC, 1908, Feutry : le Tribunal des conflits étend le principe de la responsabilité de l’Etat du fait de
l’inexécution ou de la mauvaise exécution des activités de service public aux collectivités locales.
Les litiges portant sur la responsabilité quasi délictuelle des départements relèvent de la juridiction
administrative. Le contentieux de la responsabilité extra contractuelle des collectivités est incorporé
au contentieux administratif et soumis à ses règles spécifiques.

CE, 1910, Therond : Si le contrat passé à pour but d’assurer une mission de service public, alors le
contrat est un contrat administratif.
 2) Le temps du déclin.

CE, 1912, Société des granits porphyroïdes des Vosges : Une personne publique gérant un
service public peut, pour certains actes, par exemple pour passer un contrat de fournitures de
matériel, agir comme un particulier sans recourir à ses prérogatives de puissance publique.

TC, 1921, Société commerciale de l’Ouest africain aussi nommé « Bac d’Eloka » : Par cette
décision, le TC reconnaît qu’une personne publique peut être en charge d’un service dont l’objet est
industriel et commercial et qui doit, pour cette raison, être soumis pour l’essentiel à des règles
issues du droit privé. Décision fondatrice de la distinction SPA et SPIC.

La notion de service public perd son caractère unitaire. Ainsi, une partie des activités de SPIC
relève en principe du droit privé et de la compétence du juge judiciaire.

Ensuite, le juge administratif étend le service public à des activités assurées par des personnes
privées, il reconnaît, de manière implicite puis explicite, le fait que des personnes privées puissent
être chargées de l’exécution d’un service public.

CE, 1935, Vézia : la haute juridiction admet qu’un organisme privé soit en charge d’une activité
présentant un caractère d’intérêt public.

CE, 1938, Caisse primaire aide et protection : confirme l’arrêt Vezia : un organisme privé peut
gérer un service public. Avant 1938, le service public était surtout défini au regard de la personne
qui l’exerce. Ainsi, était un service public ce qui était réalisé par une personne publique. Après
1938, c’est plutôt le critère de l’intérêt général qui détermine si l’activité exercée par une personne
juridique publique ou privée est une mission de service public.

3) Le temps du renouveau.

CE, 1956, Bertin : le CE juge qu’un contrat est administratif dès lors qu'il a pour objet de confier
au cocontractant l’exécution même du service public.

4) Le temps de la confrontation à la construction européenne

CJCE, 1993, Corbeau : la Cour de justice valide le fait pour l’État de fournir à une entreprise des
compensations financières pour qu’elle puisse assurer un service public.
CJCE, 1994, Commune d’Almelo : la Cour autorise des restrictions à la concurrence tant qu’elles
sont nécessaires à l’accomplissement du service public.

CJUE, 2003, Altmark : la Cour précise les conditions dans lesquelles une aide à un service public
n’est pas considéré comme une aide d’État et donc est autorisée, en particulier le service doit être
clairement défini et la compensation ne doit pas dépasser les frais qu’il a occasionnés.

II. Les critères de la notion juridique de service public

D’après le professeur René Chapus : « Le service public est une activité d’intérêt général, assurée
ou assumée, par une personne publique. » Deux critères d’identification se dégagent de cette
définition : un critère fonctionnel et un critère organique.

1) Le critère fonctionnel : l’intérêt général

Ce qui caractérise le service public, c’est d’abord la spécificité du but de l’activité en jeu, l’activité
de service est une activité d’intérêt général. Mais la notion d’intérêt général est une notion floue,
évolutive, qui varie en fonction de l’époque, des lieux.

CE, 1997, Ordre des avocats du barreau de Paris : le CE a par exemple admis que l’activité
commerciale en l’occurrence la diffusion de textes, décisions et documents juridiques, puisse être le
complément d’une activité de service public légalement autorisé. La solution pour définir la notion
d’intérêt général à travers elle la notion de service public peut alors consister à définir l’activité de
service public comme l’activité prioritairement d’intérêt général.

CE, 1986, époux Herbelain : Il convient de voir au cas par cas si les activités des personnes
publiques relèvent ou non du service public en vérifiant donc si elles se destinent prioritairement à
l’intérêt général.

L’idée a parfois été avancé que certaines activités relèveraient par nature du service public : il
s’agirait notamment de la justice, de la défense nationale, du maintien de l’ordre, de la perception
des impôts, en somme des activités les plus liées à la figure de l’État gendarme. Il s’agit d’un noyau
dur d’activités dites régaliennes auxquelles, on ajoute toujours souvent aussi l’éducation et
l’assistance sociale, la formation professionnelle et la santé publique. Aujourd’hui, les auteurs
considèrent néanmoins le plus souvent qu’un service public est ce que le représentant du peuple
considère à un moment donné comme d’une importance telle que la collectivité publique doit le
prendre en charge, cette conception est confortée par l’évolution des services publics français, elle
explique par exemple qu’à côté des services publics les plus traditionnels, il y ait des services
publics culturels et de loisirs.

CE, 1916, Astruc : le CE refuse la qualité de service public au théâtre des Champs-Élysées au
motif que le théâtre n’est pas d’intérêt général.

CE, 1923 Gheusi : la haute juridiction a admis qu’une activité de gestion de théâtre puisse relever
de la notion de service public.

2) Le critère organique : la prise en charge par une personne publique.

Selon René Chapus, une activité, pour être qualifiée de service public, doit être assurée ou assumée
par la personne publique. Pour bien comprendre cet enjeu, il faut dissocier deux fonctions
différentes dans la réalisation du service public.

La première fonction est la maîtrise. Cette fonction ne peut incomber qu’à une personne publique
dans la mesure où elle renvoie aux pouvoirs de créer et de supprimer le service public, d’en définir
les règles générales d’organisation et de fonctionnement. Il s’agit, pour la personne publique, de
choisir si elle va gérer elle-même le service ou en déléguer la gestion, et dans ce second cas, de
choisir le bénéficiaire de la délégation et de le contrôler.

La seconde fonction est la gestion. Elle peut incomber aussi bien à une personne publique qu’à une
personne privée et elle revient à prendre en charge le fonctionnement du service, en définissant
précisément ses modalités de fonctionnement - à la fois matérielles, techniques et juridiques -, à
gérer les agents du service et à assumer la responsabilité du service vis-à-vis des usagers, de ceux
qui l’utilisent.

À partir de ces deux fonctions, il est possible de concevoir deux modes de gestion :
1) La gestion directe : La gestion directe est l’hypothèse la plus simple : l’État, ou une collectivité,
créé un service public. Ils en assurent alors la maîtrise et ils décident, en plus, d’en assurer
également la gestion.
2) La gestion déléguée : on délègue soit à une personne public ( c’était le cas traditionnellement)
soit à une personne privée ( plus fréquent aujourd'hui ). Dans ce dernier cas, cela pose parfois des
difficultés.
CE, 1943, Bouguen : Décision de principe après CE, 1938, Caisse primaire aide et protection.
C’est la possibilité pour des organismes privés de gérer des services publics sur habilitation
unilatérale. Les bénéficiaires peuvent également être des associations comme des fédérations
sportives ou des associations de chasse, mentionnons aussi les syndicats professionnels quel qu’il
soit.

Les personnes publiques n’hésitent plus aujourd’hui à déléguer la gestion de service public à des
personnes privées, dans un souci plus simple, plus de souplesse. Ainsi les juridictions recherchent
des indices qui vont leur permettre de conclure que l’activité est exercée ou non sous l’autorité
d’une personne publique. Cette méthode a donné lieu à une systématisation à l’occasion de l’arrêt
du CE, 1963, Narcy.

CE, 1963, Narcy : le CE exige la réunion de trois éléments pour que l’activité d’une personne
privée soit qualifiée de service public : l’exercice d’une activité d’intérêt général, le contrôle de
l’administration et la détention de prérogatives de puissance publique.

CE, 1990, Ville de Melun contre Association Melun culture : Dans cette affaire, le Conseil
d’État semble s’éloigner de la solution retenue par l’arrêt Narcy, puisqu’il a admis qu’une personne
privée gère sous le contrôle d’une personne publique une activité de service public « alors meme
que ses missions ne comportaient pas la mise en œuvre de prerogatives de puissance publique ».
Ainsi, le critère des prérogatives de puissance publique ne serait pas nécessaire à la qualification de
service public…

CE, 2007, APREI : Poursuite de la jurisprudence Narcy et Ville de Melun. Le CE considère que
dans le cas d’un silence de la loi, ou en l’absence de prérogatives de puissance publique, un
organisme de droit privé peut se voir reconnaître une mission de service public eu égard à certains
indices : l’intérêt général de son activité, les conditions de la création de l’organisme, les conditions
de son organisation ou de son fonctionnement, les obligations qui lui sont imposées et enfin le
contrôle des objectifs qui lui sont assignés( = la vérification qu’ils soient atteints).

III. Les règles communes à tous les services publics ou l’unité de la notion
La reconnaissance de la qualité de service public à une activité donnée induit des conséquences
juridiques particulières, cela à travers la soumission à un certain nombre de règles communes de
droit public concernant leur création ou suppression, de même que leur fonctionnement. Ce tronc
commun permet de sauvegarder, par-delà de la diversification des activités de service public et les
règles qui leur sont appliquées une certaine unité de la notion.

1) La création (ou la suppression) des services publics

A. Les autorités compétentes

Une personne privée ne peut pas d’elle-même, par sa propre volonté, créer un service public. Il en
résulte que deux cas de figures sont envisageables : soit les personnes publiques créent ex nihilo, à
partir de rien, l’activité de service public, c’est-à-dire qu’elle crée une activité qui n’existait pas
jusqu’alors ; soit les personnes publiques reconnaissent une activité préexistante la qualité de
service public. Dans les deux cas, ce sont les personnes publiques qui conservent la maîtrise du
champ du service public.
À partir de là, il reste à déterminer quelles autorités précisément parmi les personnes publiques sont
habilitées à agir ? On se base sur l’article 34 et 37 de la Constitution. On constate un partage de
compétence entre les pouvoirs législatifs et réglementaires pour créer ou supprimer des services
publics nationaux. En outre, on considère que les collectivités territoriales ont une habilitation à
créer des services publics locaux.

B. Les conditions d’exercice de la compétence : services publics obligatoires ou facultatifs

La règle qui prévaut en principe est bien celle de la liberté, mais cette règle s’accompagne de
certaines limites.
S’agissant d’abord du niveau national, le droit communautaire laisse les États libres de décider ce
qui relève ou non du service d’intérêt général, sous réserve qu’il justifie ensuit que le régime de
l’activité respecte les différentes obligations découlant des traités.
Le Conseil Constitutionnel considère que la détermination des activités, qui doivent être érigées en
service public national, est laissé à l’appréciation du législateur et de l’autorité réglementaire selon
les cas. Néanmoins il a dégagé la notion de service public à fondement constitutionnel. Il ressort
que cette catégorie de SP constitutionnel engloberait actuellement certains services liés aux
fonctions de souveraineté comme la défense nationale ou ceux qui permettent la réalisation de droits
fondamentaux comme en matière d’aide sociale ou d’enseignement laïque.
S’agissant ensuite du niveau local, certains services publics apparaissent également obligatoires, la
liste en est donnée par la loi.
L’acte de création doit en tout cas respecter tant la liberté du commerce et de l’industrie posée par
l’article 7 de la loi des 2 et 17 mars 1791, dite communément loi d’Allarde, que le droit de la
concurrence. Le CE accepte que les communes notamment puissent créer des services, lorsqu’en
raison des circonstances particulières de temps et de lieu, un intérêt public justifie leur intervention.
L’intérêt public local inclut alors par exemple des activités essentielles comme le logement,
l’hygiène, les transports, la culture, les loisirs.

2) Le fonctionnement des services publics

Il existe un fonds commun de principes et de règles, qui sauvegardent l’unité de la notion. ces
principes sont parfois désignés sous l’appellation « lois de Rolland » ou plus souvent par
l’expression de « lois du service public »

A. Principe de continuité
CE, 1909, Winkel : le principe de continuité interdit le droit de grève des agents publics.
CC, 1979, droit de grève à la radio et à la télévision : le Conseil Constitutionnel élève au rang de
principe de valeur constitutionnelle le principe de continuité du service public.

Le principe de continuité exige qu’il n’y ait pas d’interruption du service public. L’exigence va
cependant s’exprimer de façon plus ou moins forte en fonction du service envisagé. Pour certaines
activités, le principe de continuité impliquera l’obligation d’un fonctionnement permanent, tel est
le cas par exemple pour la police, pour les services de santé comme le SAMU ou les hôpitaux, ou
encore les services de lutte contre les incendies.
En revanche pour d’autres services publics, l’exigence de continuité se manifestera de façon moins
absolue en impliquant seulement un fonctionnement régulier du service, avec un accueil des usagers
à des horaires définis : transports, éducation…

CE, 1950 Dehaene : Continuité du CE, 1909, Winkel. Le CE assouplit la règle et est plutôt dans la
logique d’une nécessaire conciliation entre l’exigence de continuité du service public et respect du
droit de grève : la grève sera tolérée à condition que soit organisée un certain service minimum, à
part pour certains services régaliens pour lesquels la grève est radicalement interdite (police, justice,
armée).

B. Les principes d’égalité et de neutralité

1. Le principe d’égalité
C’est le corollaire du principe d’égalité devant la loi consacré par la DDHC, bénéficie tant aux
usagers des services publics qu’aux agents des services publics. S’impose comme principe à valeur
constitutionnelle depuis la décision du conseil constitutionnel du 18 septembre 1986, loi relative à
la liberté de communication.
CE, 1951, société des concerts du conservatoire : le service public est reconnu par le juge
administratif comme principe général du droit. Ce principe d’égalité s’impose donc aux agents et
aux usagers du service.

Ce principe d’égalité ne vaut toutefois que dans la mesure où les usagers se trouvent dans des
situations comparables au regard du service.

CE, 1974 Denoyez et Chorques : arrêt important qui énonce que l’atteinte au principe d’égalité
peut être justifié sur la base de trois critères : si une loi l'y autorise, s’il existent entre les usagers des
différences de situation appréciables et si elles répondent à une nécessité d'intérêt général en rapport
avec les conditions d'exploitation du service.

La volonté de prendre en compte les inégalités de droit et de fait a donc poussé JA à faire évoluer le
principe d’égalité vers un principe de non-discrimination en assurant non seulement l’égalité de
droit mais aussi l’égalité de fait et en introduisant le principe même de discrimination positive.

CE, 1994, Mme Dejonckeere : Lien avec l’arrêt CE, 1974, Denoyez et Chorques. Des distinctions
tarifaires peuvent être fondées sur les différences de ressources des usagers.

2. Principe de neutralité.
Le principe de neutralité peut être vu comme la conséquence générale d’égalité, puisqu’il interdit à
l’administration de façon plus spécifique de fonder leur décision sur l’appartenance politique,
philosophique ou religieuse des usagers, de l’âge, de la nationalité… Comme il dérive de l’égalité,
il a la même valeur suivant la source à laquelle se réfère le juge administratif ( il aura la valeur d’un
PGD ou bien valeur constitutionnelle).

CE, 1954, Barel : le CE sanctionne l’administration parce qu’un individu avait été écarté du
concours de l’ENA pour des motifs liés à ses opinions politiques ( communistes ).

Cette question de neutralité est aujourd’hui souvent reliée à la problématique de la laïcité. Cette
exigence s’applique différemment selon le cas de figure.
Pour les agents, application très stricte du principe, puisqu’ils ne peuvent manifester leur croyance
religieuse dans le cadre du service.
CE, 2000, Demoiselle Marteaux : Un enseignant ne peut à titre d’exemple porter un signe
d’appartenance religieuse tel qu’une croix autour de son cou.
Pour les usagers, application plus souple. Mais il y a eu des évolutions au niveau de la
jurisprudence.
CE, avis, 1989, Port du foulard islamique : le CE admet le droit pour les usagers d’exprimer leur
conviction dans le cadre du service, à condition que cela ne compromette pas le bon fonctionnement
de l’établissement et ne porte pas atteinte à la liberté des autres usagers et à l’ordre public.
Loi du 15 mars 2004 : plus strict que la décision du CE, 1989, Port du foulard islamique.
Interdiction dans les écoles, les collèges et les lycées publics, le port de signe ou tenue par lesquels
les élèves manifestent ostensiblement une appartenance religieuse.
CE, 5 décembre 2007, Singh. Précision sur le signe « manifestant ostensiblement une appartenance
religieuse ». Appartenance plus subjective ( ce qui tranche avec la neutralité objective imposée aux
agents publics) : « si les élèves des écoles, collèges et lycées publics peuvent porter des signes
religieux discrets, sont en revanche interdits, d'une part, les signes ou tenues, tels notamment un
voile ou un foulard islamique, une kippa ou une grande croix, dont le port, par lui-meme, manifeste
ostensiblement une appartenance religieuse, d'autre part, ceux dont le port ne manifeste
ostensiblement une appartenance religieuse qu'en raison du comportement de l'élève ».

À l’université par contre, les étudiants sont libres de manifester leur appartenance religieuse.

En outre le CE a conduit à permettre aux usagers de demander à bénéficier de certains

aménagements du service tant que cela n’en perturbe pas le fonctionnement, il admet pour des
motifs religieux des autorisations individuelles d’absence nécessaire à l’exercice d’un culte ou à la
célébration d’une fête religieuse, dans le cas où ces absences sont compatibles avec
l’accomplissement des tâches inhérentes aux études et avec le respect de l’ordre public dans
l’établissement.

Cass, 2014, Baby Loup : une crèche privée peut licencier une salariée qui n’a respecté le
règlement intérieur imposant de respecter les principes de laïcité et de neutralité.
CAA de Lyon, 23 juillet 2019, Mme C. et E. : « Quelle que soit la qualité en laquelle elles
interviennent, les personnes qui, à l'intérieur des locaux scolaires, participent à des activités
assimilables à celles des personnels enseignants, soient astreintes aux mêmes exigences de
neutralité. »

Pour les personnes publiques et notamment concernant l’application de la loi de 1905 sur la
séparation de l’Eglise et de l’État, plusieurs arrêts traduisent une tendance subjective.
CE, 2016, Fédération des libres penseurs de Seine-et-Marne : le CE autorise l’installation de
crèches. Ne considère pas cela comme contraire au principe de laïcité. En effet, l’installation
temporaire de crèches de Noël était susceptible de revêtir des significations multiples, empêchant
par conséquent, la consécration d’une règle absolue, applicable de façon uniforme à l’ensemble des
installations procédant de personnes publiques.

C. Le principe d’adaptation ou de mutabilité.

Derrière cette expression, il y a un pouvoir, pour l’administration, de modifier les règles
d’organisation et de fonctionnement du service de façon à pouvoir les adapter aux nécessités de
l’intérêt général. L’administration tire de ce principe une faculté d’adaptation du service, voire de
suppression. En ce qui concerne les contrats administratifs, l’exigence de mutabilité fonde pour
l’administration un pouvoir de modification unilatérale du contrat.

CE, 1902, Compagnie nouvelle du gaz de Déville-Lès-Rouen : Pouvoir de modification unilatéral

du contrat au profit de l’administration.

CE, 1910, Compagnie générale française des tramways : Précise l’arrêt CE, 1902, Campagnie
Gaz Deville, le pouvoir de modification unilatéral du contrat est mis en œuvre uniquement en vue
de satisfaire l’intérêt public. Des compensations / indemnisations sont prévues pour le contractant.

CE, 1961, Vannier : Un service public administratif n’a pas à être maintenu. De plus la fin d’un
SPA n’engage pas la responsabilité de l’état.
 Les modalités de gestion des services publics
Dès lors que le service public est créé, il reste à en préciser le mode de gestion : ces derniers
opposent traditionnellement la gestion directe par l’État ou la collectivité territoriale, et la gestion
confiée à une personne publique ou à une personne privée. Cependant l’accroissement du rôle de
l’État et des collectivités territoriales a fait naître des mécanismes intermédiaires.

I. Gestion publique ou gestion privée

1) La distinction entre services publics administratifs (SPA) et services publics

industriels et commerciaux (SPIC)

A. La naissance de la distinction
TC, 1921, Société commerciale de l’Ouest africain aussi nommé « Bac d’Eloka » : Décision
fondatrice de la distinction SPA et SPIC. De plus, volonté de soumettre les SPIC au même droit que
celui s’appliquant aux entreprises privées.

S’agissant des conditions dans lesquelles un service est qualifié de SPA ou de SPIC, il importe de
noter qu’il n’existe pas de SPA ou de SPIC par nature. Une activité de SP peut être, selon les
époques et selon ses modes de gestion soit l’une, soit l’autre.

CE ,1956, union syndicale des industries aéronautiques : énonce les critères de distinction entre
SPIC et SPA : l’objet du service, l’origine des ressources et les modalités de son organisation et de
son fonctionnement. Un SPIC a ainsi un objet économique, ses modalités de fonctionnement sont
proches de celles d’une entreprise privée et ses ressources proviennent à titre principal de
redevances perçues sur les usagers.

B. Le régime juridique applicable

1. Le régime applicable aux SPA
Le régime applicable aux SPA est à dominante de droit public.
Les actes unilatéraux sont toujours administratifs s’ils sont pris par une personne publique. Quand
ils sont édictés par une personne privée, les actes sont administratifs que si cette personne privée
dispose de prérogatives de puissance publique et les met en œuvre.
Les contrats et les biens sont publics ou privés selon les règles propres à ces matières.
TC, 1996, Berkani : les personnes sont des fonctionnaires ou agents publics et relèvent du droit
public si la personne gestionnaire est publique ou du droit privé dans le cas contraire.
Enfin le régime de la responsabilité extra-contractuelle varie également selon la personne qui gère
le service. En principe le droit administratif s’applique pour les SPA gérés par une personne
publique et le droit privé dans le cas contraire.

2. Le régime juridique applicable aux SPIC

À l’opposé le régime général des SPIC est à dominante de droit privé.
CE, 1957, Robert Lafrégeyre : les SPIC sont soumis au droit privé, dés lors, les litiges concernant
les agents relevant en principe du droit privé.
TC, 1962, Dame Bertrand : Un contrat passé entre une personne publique et l'usager d'un
SPICrevêt la caractère privé et n'est donc pas un contrat administratif.
Toutefois les règles de droit public ressurgissent pour les actes relatifs à l’organisation du service,
qui sont considérés comme des actes réglementaires soumis au droit administratif, ainsi que l’a
établi TC, 1968, compagnie Air France contre époux Barbier : Un règlement du Conseil
d’Administration d'Air France établit la règle selon laquelle pour les hôtesses un mariage équivaut à
la démission. Une hôtesse embauchée avant le règlement a assigné Air France d'une rupture abusive
de contrat de travail. La Cour de cassation soulève la question de compétence devant le TC.
Le TC juge que le règlement émanant d’une personne morale de droit privé gérant un service public
industriel et commercial (tel est le cas d'Air France) revêt un caractère administratif, dès lors qu’il
concerne l’organisation même du service public. Par suite, seules les juridictions administratives
sont compétentes pour apprécier la légalité de ce règlement.

2) La distinction entre service public marchand et service public non marchand.

Pour assurer le respect du principe de libre concurrence, le droit administratif a dû depuis longtemps
concilier les nécessités du service public et la liberté d’entreprendre. Cependant l’approche a été
renouvelé sous l’influence du droit européen de la concurrence.

A. Le principe de la soumission au respect du droit de la concurrence.

CE, 1930, Chambre syndicale du commerce de détail de Nevers : le Conseil d'État rappelle que
les entreprises ayant un caractère commercial restent en règle générale réservées à l'initiative privée
et que les collectivités publiques ne peuvent intervenir dans le domaine économique que si, en
raison de circonstances particulières de temps et de lieu, un intérêt public justifie cette intervention.
CE , 2006, ordre des avocats de Paris : le CE délimite le champ d’application des activités
économiques susceptibles d’être prises en charge par les personnes publiques et de systématiser les
principes qui leurs sont applicables. Et notamment que ces activités ne peuvent être faites que dans
le respect tant de la liberté du commerce et de l’industrie que du droit de la concurrence.
Article 106 § 2 du traité sur le fonctionnement de l’UE : il stipule pour sa part que les entreprises
chargées de la gestion de service d’intérêt économique général sont soumises aux règles de la
concurrence.
Article 107 § 1 du traité sur le fonctionnement de l’UE : il indique comme incompatible avec le
marché commun dans la mesure où elles affectent les échanges entre les États-membres, les aides
accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit, qui
faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines
conditions.

Pour le juge européen, le droit de la concurrence ne s’applique qu’aux entreprises c’est-à-dire aux
organismes, publics ou privés, qui exercent une activité économique à titre onéreux. La Cour de
justice oppose ainsi les activités publiques marchandes aux activités publiques non marchandes, les
activités non marchandes se situent en dehors du champ de la concurrence, ce sont les activités
régaliennes et sociales, la grande majorité des SPA ; mais les activités marchandes intervenant sur
le marché sont des opérateurs susceptibles d’entrer en compétition avec le secteur privé, on y trouve
tous les SPIC évidemment, mais aussi certains SPA.

B. Les conditions d’application du droit de la concurrence.

On n’interdit pas aux personnes publiques d’exercer des activités industrielles et commerciales,
mais il impose qu’elles le fassent à égalité avec les personnes privées, cela concerne bien sûr les
SPIC, mais aussi certains SPA. Les juges de l’UE, et ce depuis les arrêts Corbeau de 1993,
Commune d’Almelo de 1994 et commission c/France de 1997, mais également nationaux avec une
décision du CE de 1997, société Million et Marais, admettent que des missions particulières de
service public justifient des dérogations aux règles de la concurrence.
CJCE, 1993, Corbeau : la Cour de justice valide le fait pour l’État de fournir à une entreprise des
compensations financières pour qu’elle puisse assurer un service public.
CJCE, 1994, Commune d’Almelo : la Cour autorise des restrictions à la concurrence tant qu’elles
sont nécessaires à l’accomplissement du service public.
CE , 1997, société Million et Marais : le juge administratif est compétent pour se prononcer sur
les actes administratifs des personnes publiques quels qu’ils soient.. Ces actes administratifs doivent
respecter les règles de la concurrence sous le contrôle du juge administratif qui :
1) Se prononce sur le caractère économique de l’activité
2) S’il constate ce caractère économique, vérifie s’ils ont respecté les règles de la concurrence et
regarde le caractère d’intérêt général de l’activité au regard du droit de l’Union et du droit interne
3) Exerce un contrôle entier sur la qualification de l’activité en mission d’intérêt général.
CJUE, 2003, Altmark : la Cour précise les conditions dans lesquelles une aide à un service public
n’est pas considéré comme une aide d’État et donc est autorisée, en particulier le service doit être
clairement défini et la compensation ne doit pas dépasser les frais qu’il a occasionnés.

II. Gestion directe ou gestion déléguée.

1) La gestion directe.

La gestion directe est l’hypothèse la plus simple : l’État ou une collectivité territoriale crée un
service public et décide en plus d’en assurer directement la gestion, la collectivité le gère ainsi elle-
même avec ses propres moyens financiers et matériels ainsi qu’avec ses propres agents. juridique.
Ces procédés s’appliquent aux grands services publics traditionnels comme la défense nationale, la
police, la justice, les impôts…

2) La gestion déléguée ( ou indirecte).

La gestion du service est parfois confiée à une autre personne morale : soit dans le cadre d’une
habilitation unilatérale, soit dans le cadre d’un contrat de nature administratif. On parle alors de
délégation de service public.

A. L’habilitation unilatérale
Par une décision unilatérale l’État ou une collectivité territoriale peut confier la gestion d’un service
public à une personne publique tel qu’un établissement public ou un groupement d’intérêt public à
un organisme de droit privé.
CE, 1938, Caisse primaire aide et protection : un organisme privé peut gérer un service public.

B. La délégation contractuelle de service public.

Il y a délégation quand l’administration étatique ou locale, voire une personne morale spécialisée,
confie l’exécution de ce service à une autre personne, dans le cadre d’un contrat qui fixe très
précisément les obligations du service public. Le concessionnaire assure le service à ses frais et
risques et perçoit en contrepartie des redevances sur les usagers du service.
 La police administrative
La police administrative est associée au maintien de l’ordre public.On considère classiquement qu’il
s’agit avec le service public de l’une des deux finalités de l’action administrative.

I. Les finalités de la police administrative

1) La notion d’ordre public

La question des composantes de la notion de l’ordre public est à la fois ancienne, et très prégnante
dans le contexte contemporain. La difficulté à saisir cette notion tient en effet à ce que son contenu
est fondamentalement évolutif, il varie en fonction de consensus qui se forme dans une société
donnée à un moment de son développement. Son contenu ne peut donc être défini une fois pour
toute, il s’agit d’une notion indéterminée ou standard juridique dont la compréhension est vouée à
changer au fil du temps pour répondre au contexte social. À partir de cette base, appréhender les
différentes composantes de la notion d’ordre public suppose de dissocier nettement l’ordre public
général de l’ordre public spécial.

A. L’ordre public général.

1. La trilogie des composantes élémentaires
La notion d’ordre public renvoie traditionnellement à une trilogie bien ancrée en droit français : la
sécurité publique, la tranquillité publique et la salubrité publique.
1) La sécurité publique : elle consiste à éviter que ne se produisent des accidents causant des
dommages aux biens et aux personnes. Cela justifie par exemple les limitations de vitesse des
véhicules motorisés, l’interdiction de circulation dans certaines zones ou encore des couloirs
réservés à certains véhicules comme les voies cyclables.
2) La tranquillité publique : elle se rapporte à l’absence de troubles dans les lieux publics. C’est par
exemple éviter les émeutes, les manifestations. Dans un sens plus moderne, elle renvoie à la
protection contre le bruit et ses inconvénients
CE, 1997, Bricq : limitation de l’usage de la tondeuse à gazon certains jours pour ne pas troubler le
repos du voisinage.
3) La salubrité publique : elle impose la garantie de l’hygiène et de la santé publique. Elle requiert
par exemple de prendre les mesures nécessaires pour éviter les maladies épidémiques, d’interdire
les brûlages à l’air libre ou encore les dépôts sauvages.
Il est important de remarquer que ces trois finalités ont en commun de cibler des troubles matériels.
Classiquement l’ordre public tend donc à prévenir les seuls troubles physiques, sans inclure les
conséquences affectives ou psychologiques des faits sociaux.

2. L’extension à de nouvelles composantes

CE, 1959, Lutetia : Un maire, responsable du maintien de l'ordre dans sa commune, peut donc
interdire sur le territoire de celle-ci la représentation d'un film auquel le visa ministériel
d'exploitation a été accordé mais dont la projection est susceptible d'entraîner des troubles sérieux
ou d'être, à raison du caractère immoral dudit film et de circonstances locales, préjudiciable à l'ordre
public.
Avec cet arrêt, le CE a reconnu que la moralité peut constituer une composante de l’ordre public
général.

Ensuite, le le CE a admis que l’ordre public peut permettre l’édiction de mesures de police
interdisant à une personne un comportement, qui ne pourrait être nuisible qu’à elle-même .
Décret du 28 juin 1973 : impose au conducteur du passager du véhicule à deux roues le port d’un
casque ou à celui des voitures celui de la ceinture de sécurité.
CE 1975, Bouvet de la maison neuve : le CE a jugé que le port de la ceinture de sécurité avait été
légalement institué, du fait qu’elle avait pour objet de réduire les conséquences des accidents de la
route.

Le CE a plus récemment intégré à la notion d’ordre public le respect de la dignité humaine.

CE, 1995, Commune de Morsang-sur-Orge : la haute juridiction administrative intègre à la notion
d’ordre public le respect de la dignité humaine, par sa décision relative à la pratique du « lancer de
nain ». Selon le CE, cette pratique qui conduisait « à utiliser comme un projectile une personne
affectée d’un handicap physique et présentée comme telle » peut être interdite au nom de la dignité
humaine « même en l’absence de circonstances locales particulières ».
CE, 2007, Association solidarité des Français : interdiction de distribution de « soupe aux
cochons » à des SDF. En effet, ces distributions de soupe étaient «discriminatoires» et donc
susceptibles de troubler l'ordre public. ( « décision xénophobe et raciste à l’égard des personnes de
confession juive et musulmane qui ne consomment pas de porc du fait de leur religion)
CE, 2014, Les productions de la Plume et Dieudonné. : Avec la saga Dieudonné, consécration de
l’idée d’un ordre public intellectuel. En opposant le respect de la dignité humaine, non plus à des
activités physiquement dégradantes comme l’était le lancer de nain, mais à des propos
inqualifiables, le juge administratif permet aux autorités de police d’intervenir dans la sphère
intellectuelle et intime.
B. L’ordre public spécial.
Si la police administrative générale est constituée du pouvoir de prendre toute mesure applicable à
l’ensemble des administrés sur un territoire déterminé, destinée à protéger l’ordre public dans sa
dimension la plus large, diverses polices spéciales consistent à réglementer des activités plus
spécifiques.
Les polices spéciales peuvent assurer le maintien d’un ordre public particulier qui se présente
comme une déclinaison de l’une des composantes traditionnelles de l’ordre public général. Il arrive
plus souvent qu’elles protègent un intérêt différent des composantes de l’ordre public général (tel
que l’esthétique, qui est prise en compte par diverses polices spéciales dans les domaines de
l’urbanisme, notamment).
En tout état de cause, toute police spéciale doit etre instituée par un texte qui prévoit les mesures
susceptibles d’etre adoptées.

2) Le caractère préventif des mesures de police administrative.

Les mesures de police administrative sont dites « préventives » dans la mesure où l’objectif est
d’agir à l’avance pour éviter que ne survienne le trouble à l’ordre public, par des activités de
contrôle et de surveillance, même si en réalité le champ d’action est plus large puisque la police
administrative peut impliquer aussi, en cas d’échec de la prévention, de faire cesser un trouble déjà
né. Schématiquement, il est possible d’opposer la police administrative à la police judiciaire qui a,
quant à elle, la charge de sanctionner les atteintes à l’ordre public que constituent des infractions
déterminées (caractère répressif), c’est-à-dire d’en rechercher les auteurs et de les livrer aux
tribunaux judiciaires.

La distinction des deux polices est importante : elle détermine à la fois l’ordre juridictionnel
compétent, et les règles de fond applicables en matière de controle de légalité (dans le cadre du
contentieux des actes) et de responsabilité (contentieux de la réparation des préjudices subis). C’est
pourquoi, afin, de mieux cerner les domaines respectifs des deux polices, des critères ont été
dégagés par la jurisprudence.
1) Dans un premier temps critère organique a été privilégié résidant dans la qualité de l’auteur de
l’acte en cause ou du responsable de l’opération, selon qu’il s’agisse d’une autorité de police
administrative ou de police judiciaire. Il n’est toutefois pas toujours possible de se référer à un tel
critère, car l’auteur de l’acte ou le responsable de l’opération possède parfois la double qualité de
police administrative et de police judiciaire. Les officiers, agents de la police judiciaire, sont
également doté de compétence de police administrative, tel est le cas du préfet, du maire, du
commissaire de police ou encore du personnel de la gendarmerie.
2) Dans un deuxième temps, on s’est orienté vers un critère matériel fondé sur la prise en
considération du contenu de l’acte ou de l’objet de l’opération ; or les opérations de police sont
parfois ambivalentes. La transformation d’une opération de police administrative en police
judiciaire est fréquente : une même opération pouvant débuter comme une opération de police
administrative, puis se modifier brutalement pour devenir une opération de police judiciaire.
3) Dans un troisième temps, le juge a eu recours alors à l’emploi du critère finaliste, par celui-ci, il
importe moins de qualifier le contenu de l’acte litigieux que son but.

CE, 1951, consort Baud : en l’espèce des malfaiteurs sont poursuivis par des forces de police
jusque dans un café où un consommateur apeuré s’enfuit, le prenant pour un des membres du
groupe un inspecteur de police poursuit cette personne, fait feu le blessant mortellement. Après
plusieurs années de procédure le CE a jugé que l’opération relève du juge judiciaire, car il s’agissait
d’une action de police en vue d’appréhender des individus signalés à la police comme faisant partie
d’une bande de malfaiteurs ; peu importe donc, qu’il y ait eu erreur sur la personne, l’objectif de
l’agent qui pensait cibler l’individu, auteur de l’infraction, s’avère déterminant.

Il arrive fréquemment que la nature d’une opération de police change en cours de réalisation. Dès
lors, l’application du critère finaliste ne peut manquer de faire survenir certaines difficultés, et
devient parfois inefficace. C’est pourquoi, dans le souci d’éviter que le contentieux ne soit éclaté
entre juridictions administrative et judiciaire, le juge préfère procéder à une appréciation
d’ensemble pour identifier l’opération dans laquelle le préjudice « trouve essentiellement son
origine ». Autrement dit, il se fonde sur ce qui apparait comme le but essentiel de l’action.

CE, 1978, Société Le Profil : lorsqu’une société demande à la police d’assurer la protection d’un
transport de fonds qui échoue, des voleurs réussissant à s’emparer de l’argent sans etre retrouvés,
l’opération relève à l’origine de la police administrative (éviter une atteinte à l’ordre public) puis de
la police judiciaire (arreter les cambrioleurs pour les faire juger). Le CE considère alors que la
réparation du préjudice est, pour le tout, de la compétence du juge administratif, car il a été subi «
au cours de l’opération tendant à assurer la protection des personnes et des biens, et trouve
essentiellement son origine dans les conditions dans lesquelles a été organisée cette mission de
protection».

TC, 1977, Dlle Motsch : où l’on voit que la police judiciaire l’emporte quand, après qu’une voiture
ait refusé de s’immobiliser dans le cadre d’un controle général d’identité, les gendarmes cherchent à
arreter son conducteur qui a commis plusieurs infractions (non-respect de feux rouges, prise de sens
interdits, etc.). La considération qui prévaut est ici « l’intention d’appréhender un individu qui
venait de commettre de multiples infractions » dans le cadre de la police judiciaire.

II. Les autorités de police administrative

CC, 2011, loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité

intérieure : les pouvoirs de police inhérents à l’exercice de la force ne peuvent être délégués à une
personne privée.

1) Les titulaires du pouvoir de police générale

CE, 1919, Labonne : Au niveau national, l’autorité de police générale sous la V e république est le
Premier ministre en tant qu’autorité titulaire du pouvoir réglementaire général de principe.

Au niveau du département, le préfet est l’autorité de police générale du département. Il a seul

compétence pour prendre, au nom de l’État, toutes les mesures de police dont le champ
d’application dépasse le territoire d’une commune. Le préfet peut se substituer au président du
Conseil départemental pour prendre, au nom du département, les mesures que ce dernier aurait dû
édicter en matière, par exemple, de circulation hors agglomération et route à grande circulation.

Au niveau communal, le pouvoir de police est en principe exercé par le maire. Celui-ci dispose en
la matière d’un pouvoir propre (indépendant des compétences du conseil municipal), qu’il exerce
sous le controle du représentant de l’État à l’échelon local, le Préfet.

2) Les titulaires du pouvoir de police spéciale

À la diversité des polices spéciales répond celle de leurs titulaires. La configuration varie selon la
police en jeu : ainsi les activités de maintien de l’ordre peuvent-elles être exercées par des autorités
nationales particulières (ministre de la Culture pour le visa d’exploitation d’un film par exemple,
ministre de l’Intérieur pour la police des étrangers) mais aussi par les autorités de police locales
comme le maire (police des déchets, par exemple) ou le préfet (police des installations classées pour
la protection de l’environnement). Puisqu’une police spéciale n’existe qu’en tant qu’elle est
instituée par un texte, celui-ci a vocation à définir le titulaire de la compétence qu’il organise.
 3) L’aménagement des compétences.

Dans la mesure où les autorités de police sont nombreuses, un enchevêtrement des compétences est
inévitable. Autrement dit, il peut arriver que certaines activités puissent relever du champ de
différentes polices. Il y a alors « concours de polices », différentes hypothèses devant être
dissociées.

A. Concours de police générale

Dans ce cas de figure, la règle est que l’autorité inférieure dispose seulement de la faculté
d’aggraver les prescriptions arrêtées au niveau supérieur si les circonstances locales le justifient :
elle ne peut pas alléger ou assouplir les mesures prises.
CE, 1902, Commune de Néris-les-Bains : le maire est recevable à attaquer par la voie du recours
en excès de pouvoir, une décision prise par le préfet agissant en tant qu’autorité de tutelle. Les juges
ont statué que l'intervention d'une autorité supérieure ne prive jamais une autorité inférieure du droit
de statuer sur le même objet, mais l'autorité inférieure ne peut prendre que des mesures plus
rigoureuses, imposées par les circonstances locales.

B. Concours entre police générale et police spéciale

Le droit positif est à ce niveau passablement difficile à systématiser, le principe qui semble
néanmoins prévaloir est que l’existence de la police spéciale exclue l’exercice des pouvoirs de
police générale.
CE, 2011, Commune de Saint-Denis : le CE juge que seules les autorités de police spéciale
désignées par la loi : c’est-à-dire le ministre, l’ARCEP, la NFR, sont compétentes pour réglementer
de façon générale à l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile : le Maire ne saurait
donc réglementer l’implantation des antennes relais sur le territoire de sa commune sur le
fondement de son pouvoir de police générale.
CE, 1959, Film Lutétia : un maire responsable de l’ordre dans sa commune peut donc interdire, sur
le territoire de celle-ci, la représentation d’un film, auquel le visa ministériel d’exploitation a été
accordé, mais dont la projection est susceptible d’entraîner des troubles sérieux ou d’être à raison du
caractère immoral dudit film et des circonstances locales, préjudiciable à l’ordre public.

C. Concours entre polices spéciales

CE, 2000, Association Promouvoir : la règle est que chaque police spéciale s’exerce dans son
domaine d’action propre. Les polices spéciales doivent chacune être exercées en vue de l’objet et
selon les procédures, qui leur sont propres. Il ne doit pas y avoir de substitution de l’une à l’autre ou
d’empiétement de l’une sur l’autre
III. Les mesures de police administrative.

1) Les procédés de police administrative.

L’activité de police administrative se manifeste par des actions matérielles ( organisation de

barrages routiers, déploiement de forces de l’ordre en prévision d’une manifestation).
La police administrative se concrétise aussi, et même essentiellement, par une activité spécifique de
prescription : elle implique d’interdire certaines activités, de façon générale ou bien certaines
conditions d’exercice (quand l’autorité interdit l’activité dans certains lieux, à certaines heures : par
ex, encadrement des manifestations), mais ou bien d’ordonner des activités, ce qui est plus rare (par
ex., réalisation de travaux, enlèvement de déchets), voire d’autoriser (ce qui concerne seulement
certaines polices spéciales, par ex la police du cinéma, ou celle des installations classées).

Les autorités de police agissent dès lors par voie de l’édiction d’actes administratifs unilatéraux
(AAU), réglementaires (réglementation du stationnement dans une rue déterminée, dans le cadre
des pouvoirs de police générale du maire) et par voie de décisions individuelles (arrêté délivrant une
licence de débit de boissons, pour la police spéciale des débits de boissons).

En revanche, il n’y a en principe pas de place pour le contrat dans cette activité.
Le juge administratif sanctionne par la nullité les clauses de contrats ayant pour objet de déléguer la
gestion d’une activité de police, la jurisprudence étant ancienne et constante : CE, 1932, Ville de
Castelnaudary.

CE, 1932, Ville de Castelnaudary. Il s’agissait de savoir si le maire d'une commune peut-il
valablement déléguait les pouvoirs de police à un organisme privé. Le juge administratif sanctionne
par la nullité les clauses de contrats ayant pour objet de déléguer la gestion d’une activité de police.
Jurisprudence encore en vigueur aujourd'hui.

Dans la mesure où il s’agit d’une activité régalienne, relevant de l’exercice de la souveraineté

étatique, il ne peut y avoir délégation de cette mission de service public à des personnes privées. De
plus, une autorité de police ne peut s’engager quant à l’exercice de son pouvoir, elle ne peut en
négocier l’exercice, elle ne peut renoncer à l’exercer librement.
Le juge administratif admet, au maximum, la participation des personnes privées à la mise en œuvre
d’une opération décidée par l’autorité de police. Ces contrats ne restreignent pas les compétences
des autorités publiques.
D’après la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le législateur ne peut habiliter lui-meme une
personne privée à exercer une activité de police générale ni autoriser les personnes publiques
détentrices d’un tel pouvoir à en déléguer l’exercice.

2) L’encadrement de l’exercice du pouvoir de police administrative.

Cet encadrement se traduit en particulier sur deux plans : la soumission au principe de légalité
d’une part et l’obligation de prendre des mesures de police en divers hypothèses d’autre part.

A. La soumission au principe de légalité.

1. La légalité ordinaire.
Les mesures de police doivent observer en principe les règles générales de la légalité
- Émaner d’une autorité compétente.
- Avoir été prise selon les procédures et dans les formes prescrites.
- Contenu conforme au principe de l’égalité de tous devant la loi ( c’est-à-dire ne pas traiter
différemment des personnes se trouvant dans des situations semblables).
- Mesures prises en vue du maintien de l’ordre public ou des finalités propres à leur caractère
spécifique, quand il s’agit de police spéciale et non pas en vue d’un intérêt financier ou pour
satisfaire un intérêt personnel.
- Mesures motivées ( loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs)
- Mesures qui n’interviennent qu’après que la personne intéressée ait été mise à même de présenter
des observations écrites et le cas échéant sur sa demande des observations orales ( loi du 12 avril
2000).
- Proportionnalité des mesures.

CE, 2013, société Promogil : portait sur la décision d’abattre deux éléphantes du Zoo de Lyon.
Cette décision administrative a été suspendu parce qu’elle n’avait pas respecté justement, non
seulement l’exigence des motivations, mais aussi le droit de présenter des observations écrites ou
orales c’est-à-dire le droit d’être entendu avant l’édiction d’une mesure administrative tel que
l’abattage des deux animaux.

2. La légalité d’exception (ou légalité de crise).

Dès lors qu’il est de l’essence aux pouvoirs de police de pouvoir s’adapter constamment aux
circonstances en vue de concilier ordre et liberté, ces pouvoirs s’accroissent dans les hypothèses
circonstances dites exceptionnelle. Historiquement, le juge administratif apprécie lui-même le
caractère exceptionnel des circonstances pouvant justifier l’extension des pouvoirs de
l’administration.
CE, 1918, Hierès : le président pouvait légalement suspendre l’application d’une loi par décret au
moment de la Première Guerre mondiale.

En cas de circonstances exceptionnelles, l’Administration dispose de pouvoirs de police importants.

Les règles de compétence et la hiérarchie des normes sont en principe bouleversées : l’exécutif peut
par exemple prendre des mesures qui relèvent normalement du pouvoir législatif ou de l’autorité
judiciaire. Toutefois l’ensemble de ces décisions n’échappe pas au controle juridictionnel, le juge
appliquant d’ailleurs de manière circonstanciée le principe de proportionnalité des mesures de
police.

En dehors de la jurisprudence, plusieurs régimes d’exception trouvent leur fondement dans des
textes constitutionnels et législatifs.

1) Article 16 de la Constitution : Au niveau constitutionnel, l’article 16 de la Constitution organise

le régime des pleins pouvoirs du Président de la République. Là encore il existe dans ce régime un
controle juridictionnel, meme s’il est limité.
CE, 1962, Rubin de Serven : le Conseil d’État a jugé que la décision du président de la
République de recourir à l’article 16 est un acte de gouvernement dont il n’appartient pas au juge ni
d’apprécier la légalité ni de controler la durée d’application. Le Conseil d’État précise d’ailleurs que
le président peut prendre toutes les mesures exigées par les circonstances et notamment exercer
dans les matières énumérées à l’article 34 de la Constitution le pouvoir législatif et dans les
matières prévues à l’article 37 le pouvoir réglementaire.

2) L’état de siège : l’état de siège est un régime exceptionnel de police justifié par un péril national,
son déclenchement emporte plusieurs conséquences, notamment la substitution des autorités
militaires aux autorités administratives pour l’exercice des activités de police.

3) L’état d’urgence : crée par la loi du 3 avril 1955 et révisé à de nombreuses reprises, notamment
par l’ordonnance de 1960, et plus récemment par la loi du 20 novembre 2015, l’état d’urgence est
instauré « soit en cas de péril imminent résultant d’atteinte grave à l’ordre public, soit en cas
d’événement présentant par leur nature et par leur gravité le caractère de calamité publique », il
est décrété par le Président, qui prend un décret en conseil des ministres, la durée initiale de l’état
d’urgence est de 12 jours, sa prolongation doit être autorisée par le parlement, par le vote d’une loi.
Toutefois, avant l’expiration du délai fixé par la loi, il peut être mis fin à l’état d’urgence par décret
en conseil des ministres.
Le régime de l’état d’urgence opère un transfert des pouvoirs de police administrative vers des
autorités administratives spécialement désignées. C’est aussi une extension de ces pouvoirs de police
par rapport à ce qu’ils sont en temps ordinaire. Enfin cela permet d’appliquer ces mesures sur
l’ensemble du territoire.
Ainsi, en cas d’état d’urgence, le préfet ou le ministre de l’Intérieur est autorisé à :
- limiter ou interdire la circulation dans certains lieux.
- interdire certaines réunions publiques ou fermer provisoirement certains lieux publics.
- réquisitionner des personnes ou moyens privés.
- autoriser des perquisitions administratives.
- interdire de séjour certaines personnes.
- prononcer des assignations à résidence.

La loi du 20 novembre 2015 a apporté plusieurs modifications importantes à la loi de 1955 en ce qui
concerne le régime des mesures susceptibles d’etre adoptées en période d’état d’urgence :
- Modification du régime de l’assignation à résidence. Celle-ci peut etre prononcée pour « toute
personne a l’egard de laquelle il existe des raisons serieuses de penser que son comportement
constitue une menace pour la securite et l’ordre publics ». La personne assignée à résidence peut
etre astreinte à demeurer dans ce lieu pendant la plage horaire fixée par le ministre de l’Intérieur,
dans la limite de douze heures par vingt-quatre heures, etre obligée de se présenter périodiquement
aux services de police ou de gendarmerie dans la limite de trois présentations par jour, etre obligée
de remettre à ces services son passeport ou tout document justificatif de son identité en échange
d’un récépissé, se voir interdire d’entrer en contact « directement ou indirectement » avec des
personnes soupçonnées de constituer une menace pour la sécurité et l’ordre public ; etre pourvue
d’un bracelet électronique, si elle a été condamnée par le passé pour des actes de terrorisme et a
purgé sa peine.
- Autorise également la dissolution, par décret en Conseil des ministres, d’associations ou
groupements qui participent, facilitent ou incitent à des actes portant atteinte grave à l’ordre public.
- Permet au ministre de l’Intérieur et aux préfets d’ordonner des perquisitions en tout lieu, y
compris un domicile, de jour et de nuit, sauf dans un lieu affecté par exemple à l’exercice
professionnel des avocats, des magistrats ou des journalistes, lorsqu’il existe des raisons sérieuses
de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace
pour la sécurité et l’ordre publics. Le procureur de la République est informé. Lors de ces
perquisitions, la loi prévoit que des données stockées dans tout système ou équipement informatique
puissent etre copiées. Cette disposition a été censurée par le Conseil constitutionnel dans le cadre
d’une décision QPC du 19 février 2016.
- Autorise également le ministre de l’Intérieur à prendre toute mesure pour bloquer des sites internet
faisant l’apologie du terrorisme ou incitant à des actes terroristes.
Là encore il existe un controle juridictionnel exercé par le Conseil d’État et le Conseil
constitutionnel.

B. L’obligation de prendre des mesures de police.

1. L’obligation d’appliquer une réglementation préétablie
Lorsqu’une réglementation de police a été édictée, et qu’elle est régulière, l’autorité de police est
tenue de prendre les mesures de tout ordre : décision, signalisation ou intervention sur le terrain
propre à en assurer l’application ou en d’autres termes l’effectivité.

2.L’obligation de prendre des mesures de police initiales

La mission de police administrative étant de prévenir le désordre, les autorités de police ont parfois
l’obligation de prendre des mesures de police initiales. Leur carence peut être déclarée illégale et
susceptible d’engager la responsabilité pour faute de leur auteur.

CE, 1959, Doublet : le juge administratif a un pouvoir de contrôle pour s’assurer que l’autorité
administrative compétente applique bien les mesures de police administratives pour palier à un
trouble à l’ordre public ou à un risque. C’est ainsi notamment, que les maires doivent veiller à
assurer l’application des réglementations de police préfectorale. L’obligation d’agir est
subordonnée à trois conditions :
1) la mesure doit être indispensable.
2) la mesure doit avoir pour objet de faire cesser un péril grave.
3) la mesure doit résulter d’une d’une situation particulièrement dangereuse pour l’ordre public.

En dehors des cas de carence systématique, le juge se trouve confronter au délicat problème de
définir les hypothèses où en s’abstenant, l’autorité méconnaîtrait les exigences les plus
élémentaires ou les plus essentielles de la protection de la république et manquerait en définitive
manifestement et gravement à sa mission.

CE, 1972, Marabout : La faute lourde n’est requise contre une autorité publique qu’à partir du
moment où l’autorité de police se heurte à des difficultés certaines, dès lors, que celle-ci ne lui
paraisse pas insurmontable, le juge se contente de la preuve d’une faute simple.
La juridiction apprécie dans chaque cas, in concreto, l’existence de difficultés réelles à exécuter la
mission du service public.

3) Le contrôle juridictionnel des mesures de police administrative.

Contrôle classique de la légalité interne et de la légalité externe des mesures de police ( motivations,
exactitude matérielle des faits, qualifications juridiques des faits...)
Mais c’est plus particulièrement le caractère proportionnel de la mesure qui est contrôlé. Ainsi, les
mesures doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées.
CE, 1933, Benjamin : le maintien de l'ordre public doit toujours être mis en balance avec le
respect, outre de la liberté de réunion, des libertés publiques de manière générale. Le Conseil d'État
applique, bien entendu, cette jurisprudence en s'attachant aux circonstances de chaque espèce. En
effet, si l'autorité en cause ne dispose pas des moyens suffisants pour maintenir l'ordre public alors
l'interdiction, même préventive, est tout à fait licite. Il faut cependant que la menace d'atteinte à
l'ordre public soit relativement grave ou alors que l'autorité ne dispose, réellement, d'aucun autre
moyen suffisant afin d'assurer le maintien de l'ordre comme la mise en place d'un dispositif policier
suffisant. Le Conseil d'État est donc tenu de réaliser un véritable contrôle de proportionnalité des
mesures de police administrative qui sont prises.

L’exigence de proportionnalité explique la méfiance du juge administratif à l’égard :

- Des régimes d’autorisation ou de déclaration préalable (systématiquement annulées, à moins que
leur existence procède de la volonté du législateur : cas de la police du cinéma)
- Des mesures d’interdictions générales et absolues d’exercer certaines activités (c’est-à-dire non
limitées à certains lieux et certains horaires).
CE, 1917, Baldy : il pose le principe selon lequel la liberté est le principe, et la mesure de police est
l'exception.
CE, 1951, Daudignac : Pour que le juge admette la légalité des mesures d’interdictions générales et
absolues, il faut que l’administration démontre qu’aucune autre mesure moins restrictive ne
permettait d’assurer le maintien de l’ordre public.
CE, 2000, société L&P Publicité SARL : la protection de l’ordre public n’exonère pas les
autorités de police de prendre en compte d’autres libertés, comme la liberté du commerce et de
l’industrie et les règles de la concurrence. Le juge doit prendre en compte l’ensemble des objectifs
et des règles, et voir si les autorités administratives en font, en les combinant, une exacte application
 Le juge administratif

I. Le statut de la juridiction administrative.

Si la justice administrative dispose aujourd’hui d’un statut constitutionnel, celui-ci est relativement
récent. La juridiction administrative bénéficie désormais des mêmes garanties d’indépendance
constitutionnelle que les juges judiciaires
CC, 22 juillet 1980, Validation d’actes administratifs : Le conseil Constitutionnel consacre
l’indépendance des juridictions administratives et le caractère spécifique de leurs fonctions comme
un principe fondamental reconnu par les lois de la république ( PFRLR )
CC, 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence : Le juge constitutionnel reconnaît, cette fois, la
valeur constitutionnelle d’une partie des compétences du juge administratif. Il consacre certaines
attributions qui reviennent naturellement au juge administratif, autrement dit un noyau dur qu’on ne
peut pas lui retirer pour préférer l’attribuer au juge judiciaire
CC, 3 décembre 2009, Loi organique relative à l’application de l’article 61-1 de la
Constitution : par cette décision, le Conseil a admis que la Constitution reconnaît deux ordres de
juridiction. Cela découle notamment de son article 61-1 en tant qu’il donne la possibilité de saisir le
Conseil constitutionnel d’une QPC au CE et à la Cour de cassation.

II. Les structures de la juridiction administrative.

1) Les juridictions administratives générales.

Jusqu’en 1953, le CE était par principe, seul juge (ou presque) des procès administratifs. Ensuite,
en 1953, création des tribunaux administratifs. Enfin, en 1987, création des cours administratives
d’appel.

A. Les tribunaux administratifs.

Créés en 1953, ils sont au nombre de 42.
Compétence matérielle : ils sont les juridictions de droit commun en premier ressort . Ils peuvent
fournir des avis aux questions soumises par les préfets.
Compétence territoriale : est compétent le tribunal « dans le ressort duquel a légalement son siège
l’autorité qui a pris la décision attaquée ». Cette règle pourrait entraîner un encombrement du TA
de Paris donc des dérogations ont été admises. Par exemple, pour les décisions individuelles de
police, c’est le lieu de résidence du destinataire de la mesure qui est pris en compte.
B. Les cours administratives d’appel.
Créées en 1987, elles sont aujourd’hui au nombre de 8 (Bordeaux, Douai, Lyon, Marseille, Nancy,
Nantes, Paris, Versailles). Elles statuent sur les jugements des tribunaux administratifs.
Elles peuvent aussi se voir attribuer, par décret pris en CE, le jugement, en premier et dernier
ressort, de certains litiges.

C. Le Conseil d’État.
Créé en 1799. Le Conseil d’État est la plus haute juridiction de l’ordre administratif. Il est unique. Il
siège à Paris, au Palais-Royal. Il est présidé par le Premier ministre, suppléé par le Garde de sceaux.
Il est composé de six sections : cinq sections purement administratives ( Intérieur, Finances, social,
travaux publics, rapports et études) et une section contentieuse (divisée en 10 sous-sections
spécialisées).
Aujourd’hui, le Conseil d’État a des missions à la fois administratives et consultatives.

1. Rôle de consultation
Le Conseil d’État a toujours pour fonction de conseiller le pouvoir exécutif et son avis peut être
sollicité dans différentes occasions. Tous les projets de lois, avant leur adoption par le Conseil des
ministres, doivent être examinés par le Conseil d’État. Il en va de même des ordonnances et de
certains décrets.
Le Conseil d’État peut aussi être sollicité pour des conseil sur des questions de société comme le
port du foulard à l’école. La section du rapport et des études est en plus chargée d’établir
annuellement un rapport d’activité adressé au gouvernement dans lequel elle attire les pouvoirs
publics sur les réformes qu’elle estime nécessaires.

2. Rôle de juge des contentieux.

Le Conseil d’État intervient en tant que juge de cassation contre les arrêts des cours d'appel
administratives et contre les décisions des juridictions administratives spécialisées. Lorsqu'il est
saisi d'un recours en cassation, il peut rejeter le recours ou annuler la décision attaquée. S’il annule
la décision attaquée l'affaire est renvoyée pour être juger soit par devant une juridiction de même
nature que celle qui avait précédemment statué soit devant la même mais autrement composée. Il
peut toutefois trancher lui-même l'affaire s’il ne reste rien à juger en fait, s’il estime nécessaire ou
enfin lorsqu'il est saisi d'un second pourvoi.
Le Conseil d’État intervient en tant que juge d’appel s'agissant des recours pour excès de pouvoir,
sur la légalité des actes réglementaires et les litiges concernant les élections.
Le Conseil d’État intervient en tant que juge de première instance. Ex : contre des ordonnances
décisions et décrets du Président de la République ou du Premier ministre, litiges relatifs à la
nomination de hauts fonctionnaires ou les litiges relatifs aux élections européennes et régionales.

2) Les juridictions administratives spéciales.

Leurs domaines d’intervention sont très divers, de même que leur composition et les procédures qui
s’appliquent devant elles. Ce qui les caractérise, en tant que catégorie, ce sont les conditions dans
lesquelles leur compétence est attribuée : elles ne jugent que des contentieux qui leur sont
expressément dévolus par les textes, par soustraction à la compétence des juridictions
administratives à compétence générale.
Il peut être parfois délicat de différencier une juridiction spécialisée et un organisme administratif.
En cas de silence des textes, le juge administratif recourt ainsi fréquemment à plusieurs critères de
façon combinée, autrement dit il emploie la méthode dite faisceau d’indices pour porter une
appréciation globale, dégager une impression d’ensemble. Cela dit, un critère apparaît prédominant
et c’est un critère matériel, qui met l’accent sur la fonction juridictionnelle consistant à apprécier si
l’organisme en cause est chargé de régler un litige sur le fondement de règle de droit. C’est ce
critère que l’on voit à l’œuvre de façon décisive, dans l’arrêt CE, 1953, Bayo.
CE, 1947, D’Aillieres : En dépit de leur grande diversité, les juridictions administratives
spécialisées présentent un point commun : les décisions rendues relèvent du contrôle de cassation
du Conseil d’État afin d’assurer l’unité du droit au sein de l’ordre juridictionnel administratif.
 La compétence de la juridiction administrative

Dans la mesure où deux ordres de juridiction existe, il faut déterminer les règles qui régissent la
répartition des compétences entre eux. On s’aperçoit alors que le contrôle juridictionnel de
l’administration ne relève pas uniquement du juge administratif.

I. Les critères de compétences.

1) La limitation de la compétence du juge administratif au champ de l’action

administrative.

A. L’exclusion des actes ne relevant pas du pouvoir exécutif.

Tous les actes publics qui ne sont pas rattachés à une fonction administrative sont exclus de la
compétence du juge administratif, celui-ci ne saurait être que le juge des actes administratifs, le juge
administratif est le juge autrement dit des actes de l’administration, c’est-à-dire en fait des actes
relevant du pouvoir exécutif. Et ce principe existe, même sans texte, comme le confirme l’arrêt du
CE de 1950, Dame Lamotte.
Toutefois, ainsi que l’indique l’évolution de la notion de la décision unilatérale, le juge administratif
statue sur les actes d’administration, que ces derniers soient pris par des organes chargés de
participer à l’exécution même du service public ( CE, 1942, Monpeurt et CE, 1963, Bouguen ) ou
par des personnes publiques.
Les actes qui ne relèvent d’aucun pouvoir d’administration ne peuvent être examinés par le JA, qui
décline ainsi sa compétence.
TC,1952, Préfet de la Guyane : par cet arrêt, le Tribunal des conflits fixe la frontière entre la
compétence des juridictions judiciaires et des juridictions administratives dans l’appréciation des
actes du service public de la justice. Les actes relatifs à l’exercice de la fonction juridictionnelle ou
au fonctionnement du service public de la justice relèvent des juridictions judiciaires tandis que
ceux relatifs à l’organisation même du service public de la justice relèvent des juridictions
administratives.

B. Les actes de gouvernement.

Les actes de gouvernement, se caractérisant par une sorte d’immunité juridictionnelle . Ces derniers
bénéficient d’une immunité juridictionnelle en raison de leur objet particulier, politique.
CE, 1875, Prince Napoléon : il ne suffit pas que l’administration invoque un motif politique pour
que l’acte soit qualifié d’acte de gouvernement et échappe au contrôle du juge.

Sont ainsi en fait qualifiés d’actes de gouvernement, les actes qui concernent :

1. les relations internationales

Il s’agit cette fois d’actes relatifs à la négociation et conclusion des traités internationaux, à la
conduite des relations internationales, à la participation de la France à des opérations militaires ou
encore à la protection des ressortissants français à l’étranger auprès des autorités nationales des pays
concernés. Cependant, dans ce domaine, on assiste à un assez net recul de la notion d’acte de
gouvernement.
CE, 1998, Parc de Blozheim : le CE vérifie le respect par l'exécutif des conditions de ratification
( ex : ratification qui doit être autorisée par le Parlement) dans le cadre du contrôle de
conventionnalité.

CE, 1990, GISTI : le juge se reconnaît le pouvoir d’interpréter lui-même les traités.

CE, 2003, Aggoun : Le CE accepte de statuer sur une exception d’irrégularité soulevée à
l’occasion d’une décision faisant application du traité.

CE, 2018, SARL Super Coiffeur : la haute juridiction considère que les réserves formulées par
l’État français pour définir la portée d’un engagement international ne sont pas détachables de la
conduite des relations internationales, et par conséquent qu’il n’appartient pas au juge
administratif d’en apprécier la validité.

2. Les relations de l’exécutif avec les autres pouvoirs publics constitutionnels

CE, 1999, Mme Ba : Il n’appartient pas à la juridiction administrative de connaître de la décision
par laquelle le Président de la République nomme, en application des dispositions de l’article 56 de
la Constitution du 4 octobre 1958, un membre du Conseil constitutionnel.
CE, 1962, Rubin de Serven : le Conseil d’État a jugé que la décision du président de la
République de recourir à l’article 16 est un acte de gouvernement dont il n’appartient pas au juge ni
d’apprécier la légalité ni de controler la durée d’application.
L’immunité juridictionnelle dont ces actes bénéficient ne signifie pas qu’ils échappent à tout
contrôle, ainsi peuvent-ils faire l’objet d’un contrôle parlementaire, susceptible d’aboutir, le cas
échéant, à la mise en jeu de la responsabilité politique de l’exécutif.
CE, 1998, Mégret : le juge accepte désormais de contrôler la régularité d’un décret du Premier
ministre chargeant un parlementaire d’une mission temporaire
 2) La limitation de la compétence du juge dans le champ de l’action administrative.

Est attribué à l’administration administrative, non pas le contentieux de l’administration dans sa

totalité, mais une partie seulement, celui qui a le caractère de contentieux administratif.

A. Les règles générales.

Initialement interprété comme privant les tribunaux judiciaires de toute compétence à l’égard du
contentieux de l’administration, le principe de séparation des autorités administrative et judiciaire a
été compris de façon plus nuancée à la fin de la révolution. Aujourd’hui la compétence de la
juridiction administrative s’inscrit dans un cadre constitutionnel.

TC, 1873, Arrêt Blanco : Fonde le droit administratif français.le TC s’est prononcé en matière de
responsabilité de l’État du fait des dommages causés aux particuliers dans l’exercice d’un service
public suite à un incident et tranche pour déterminer quelle est, des deux autorités : administrative
ou judiciaire, celle qui a compétence pour connaître des actions en dommages et intérêts contre
l’État. Le TC considère que cela relève du juge administratif et situe le service public au cœur du
droit administratif.

CE, 1903, Terrier : Possibilité pour une personne publique de produire des actes juridiques de
droit privé. C’est la confirmation qu’une personne publique n’agit pas toujours dans l’intérêt
général et donc par le biais d’un service public. La personne publique peut agir en dehors du service
public.

CC, 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence : Le juge constitutionnel reconnaît la valeur

constitutionnelle d’une partie des compétences du juge administratif. Il consacre certaines
attributions qui reviennent naturellement au juge administratif, autrement dit un noyau dur qu’on ne
peut pas lui retirer pour préférer l’attribuer au juge judiciaire

B. Les règles particulières.

De nombreuses règles particulières ont attribué des nombreuses compétences au juge administratif
ou au juge judiciaire. Les matières réservées par tradition à l’autorité judiciaire sont la protection de
la propriété privée et de la liberté individuelle. Mais le juge administratif reste compétent pour
statuer sur la grande majorité des actes administratifs, y compris ceux qui relèvent de la police
administrative. Par exemple, il est compétent pour apprécier la légalité et interpréter l’acte
administratif à l’origine de l’atteinte à la liberté individuelle.
La jurisprudence a aussi donnée des compétences particulières au juge administratif. C’est le cas
dans le cadre de l’emprise et la voie de fait.

1. L’emprise
C’est la situation où une autorité administrative porte atteinte à une propriété privée immobilière,
qui entraîne la dépossession de ce bien immobilier.
Deux arrêts du TC ont fait évoluer la jurisprudence en matière de compétences pour les situations
d’emprise.
TC, 1949, Société Hotel Vieux Beffroi : Si l’emprise est irrégulière, il appartient au juge judiciaire
de statuer sur le litige. Si l’emprise est régulière, il appartient au juge administratif de statuer sur le
litige.
TC, 2013, Pannizon contre Commune de Saint-Palais-sur-Mer : Evolution de la jurisprudence
Société Hôtel Vieux Beffroi. Le Tribunal des conflits a estimé que désormais le contentieux de
l’emprise irrégulière relevait des juridictions administratives. Il restreint la compétence du juge
judiciaire au cas de l’«extinction » du droit de propriété .

2. La voie de fait
Une autorité administrative prend une décision ou exerce une activité qui porte une atteinte grave à
une liberté fondamentale.
Dans le cas des atteintes aux libertés individuelles par l’administration, les juridictions judiciaires
sont exclusivement compétentes pour faire cesser ou réparer les conséquences d’une voie de fait.
La voie de fait peut se présenter de deux manières différentes :
1) Quand l’administration a pris une décision manifestement in-susceptible de rattacher à un texte
législatif ou réglementaire. On appelle cela une voie de fait par manque de droit. (TC, 1949,
Carlier )
2) Lorsque l’administration procède dans des conditions irrégulières à l’exécution forcée d’une
décision même régulière, c’est ce que l’on nomme la voie de fait par manque de procédure.

TC, 1902, société immobilière Saint-Just : en principe l’exécution forcée ou l’exécution d’office
est interdite à l’administration sauf dans les trois hypothèses : l’absence de sanction pénale, en cas
d’urgence ou si un texte de loi l’a prévu.

CE, 2000, Boussadar : Le Tribunal des conflits a précisé la voie de fait justifiant la compétence
des juridictions judiciaires : L’administration a procédé à l’exécution forcée d’une décision, dans
des conditions irrégulières, portant une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté
fondamentale. De plus, l’administration a pris une décision qui ne peut pas se rattacher à un texte.
CE, 2013, commune de Chirongui : le juge du « référé-liberté » peut être compétent pour faire
cesser une voie de fait.

TC, 2013, Bergoend contre Société ERDF Annecy Leman : Là où toute atteinte grave à une
«liberté fondamentale » suffisait pour une voie de fait, il faut maintenant que soit en jeu une atteinte
à une « liberté individuelle ». Le changement de dénomination traduirait une approche plus
restrictive.

3. Le référé-liberté.
Loi du 30 juin 2000 : instaure le référé liberté et réforme le référé suspension.
Le juge administratif devient compétent pour faire cesser une atteinte grave et illégale à une liberté
fondamentale, si la condition d’urgence existe.

Arrêt CE, 2011, Ville de Paris : Le CE a considéré que 3 conditions devaient être réunies pour que
cette décision soit prononcée :
- un caractère d’urgence avéré
-une atteinte portée à une liberté fondamentale (ex : la liberté d’expression).
-cette atteinte doit être grave et manifestement illégale à la liberté fondamentale :
→ Soit par une action positive de la personne publique : elle viole une loi.
→ Soit par une action indirecte de la personne publique : une carence.

CE, 2013, Commune de Chirongui : Le CE a estimé que, le juge administratif des référés était
compétent, sous réserve que la condition d’urgence soit remplie, de faire cesser une atteinte grave et
illégale au droit de propriété, considéré comme une liberté fondamentale, « quand bien même cette
atteinte aurait le caractère d’une voie de fait ».

II. Les garanties du principe de la séparation.

La soumission de l’administration à deux droits et deux juges différents peut donner lieu à des
conflits de compétence qui seront soumis à un juge très particulier : le Tribunal des conflits.

1) Le Tribunal des conflits

Né une première fois en 1848, mais de façon éphémère, le Tribunal des conflits renaît durablement
à travers la loi du 24 mai 1872. Le Tribunal des conflits n’est pas souvent saisi, une quarantaine
d’affaires par an, mais son intervention est déterminante. Il est composé de neuf membres : trois
conseillers d’État, trois conseillers de la Cour de cassation et deux membres choisis par ceux-ci. Il
était jusqu’en 2015 présidé par Ministre de la Justice. Il siège au Palais-Royal dans les locaux du
Conseil d’État.
Les pouvoirs du Tribunal des conflits consistent à résoudre les conflits de compétences.
Si les deux ordres de juridiction se déclarent incompétents dans une affaire, on dit qu’il y a un
conflit négatif entre les deux or cela engendre un déni de justice. A l’inverse, si les deux ordres se
déclarent compétents dans une affaire, on dit qu’il y a un conflit positif et dans ce cas cela peut
engendre une contrariété de décision. Le tribunal des conflits est donc amené à trancher sur cette
question de la compétence.

Avec la réforme de 2015, le législateur a cherché à faciliter le règlement rapide des conflits de
compétences entre les deux ordres.
le Tribunal des conflits se voit attribuer la compétence pour connaître d’une action en réparation du
préjudice découlant d’une durée excessive des procédures afférentes à un même litige.
Le décret d’application du 27 février 2015 modernise les règles de fonctionnement et de procédure
suivies devant le Tribunal des conflits. Il améliore également les procédures de prévention des
conflits puisqu’il étend à toute juridiction saisie d’un litige présentant une difficulté sérieuse de
compétence, la faculté reconnue jusqu’ici seulement au Conseil d’État et à la Cour de cassation de
renvoyer au Tribunal des conflits le soin de désigner l’ordre de juridiction compétent.
Une procédure de questions préjudicielles entre les juridictions des deux ordres est créée. Elle
permet aux juridictions saisies d’un litige qui soulève une question relevant de la compétence de
l’autre ordre de saisir elles-mêmes les juridictions de cet ordre.

2) Les questions accessoires.

Il arrive que la solution d’un litige, relevant soit de l’une soit de l’autre de juridiction, dépende de
l’examen d’une question dite accessoire, qui si elle faisait l’objet d’un litige principal ne relèverait
pas du même ordre de juridiction.

A. Le juge judiciaire est saisi d’une question relevant de la compétence de la juridiction

administrative.
Devant le juge judiciaire, il faut distinguer deux situations : celle du juge statuant en matière non
répressive c’est-à-dire civile, commerciale et sociale, et celle du juge statuant en matière répressive
c’est-à-dire pénale.
1. Devant le juge judiciaire statuant en matière non-répressive

TC, 1923, Stepfond : Le juge judiciaire non répressif peut interpréter lui-meme les actes
administratifs réglementaires. Par contre, pour l’interprétation des actes individuels ou la légalité
des actes réglementaires ou individuels, le juge judiciaire non répressif doit poser la question
préjudicielle au juge administratif.

TC, 2011, SCEA du Chêneau et autres : évolution de la jurisprudence Stepfonds. le Tribunal des
conflits estime que pour apprécier la régularité d’un acte réglementaire, les tribunaux de l’ordre
judiciaire statuant en matière civile doivent poser une question préjudicielle au juge administratif,
sauf lorsqu’il apparaît manifeste, au vu d’une jurisprudence bien établie, que la contestation peut
être accueillie par le juge saisi au principal.
En outre, le juge judiciaire saisi au principal a compétence pour apprécier la légalité d’un acte
administratif au regard du droit communautaire, primaire ou dérivé, ou pour interroger lui-même la
Cour de justice à titre préjudiciel.

2. Devant le juge judiciaire statuant en matière répressive.

Pour le juge statuant en matière répressive, l’article 111-5 du code pénal a désormais simplifié l’état
du droit, le juge judiciaire statuant en matière répressive a compétence pour interpréter les actes
administratifs réglementaire ou individuel, et pour en apprécier la légalité lorsque de cet examen
dépend la solution du procès pénal, qui lui est soumis. Lorsque le juge pénal déclare illégal un acte
réglementaire, il ne l’applique pas en l’espèce mais l’acte n’est pas annulé pour autant

B.Le juge administratif est saisi d’une question relevant de la compétence de la juridiction
judiciaire

Lorsqu’il s’agit de questions de la compétence judiciaire soulevées devant le juge administratif, la

question est toujours préjudicielle : le juge administratif ne peut la trancher lui-meme.
 La procédure administrative contentieuse

I. Le déroulement de l’instance .

1) Aperçu sur le déroulement d’un procès.

La procédure administrative contentieuse est régie par le code de justice administrative de mai
2000. Le procès se déroule en plusieurs étapes, plus précisément en cinq étapes.
1) La saisine du juge : Le juge administratif doit être saisi par voie de requête écrite. Il examine la
recevabilité du recours.
2) L’instruction : Les parties réunissent les éléments qui fondent leurs prétentions. Le dossier est
affecté à un juge rapporteur, qui suivra le dossier jusqu’à préparer un projet de décision. Le juge
rapporteur transmettra les éléments du dossier aux 2 parties, pour respecter le principe du
contradictoire. Le dossier est ensuite affecté à un rapporteur public, qui l’étudie à nouveau et rédige
ses conclusions.
3) L’audience publique : Les débats ont lieu en audience publique, se terminent par le dépôt des
conclusions du rapporteur public.
4) Le délibéré : Les magistrats se retirent de l’audience pour réfléchir à la décision qu’ils vont
rendre. Le délibéré a un caractère secret.
5) Le jugement : En principe, le jugement est rendu en formation collégiale. Les jugements
doivent être motivés, leur lecture est publique.

2) Les caractères généraux de la procédure d’instruction.

1) Le caractère secret : Impossibilité pour les tiers de prendre connaissance des éléments des
parties.
2) Le caractère écrit : Tous les éléments doivent figurer dans le dossier sous forme de pièces
écrites. La procédure orale est en quelque sorte l’accessoire facultatif de la procédure écrite.
3) Le caractère inquisitorial : A l’opposé de la procédure civile à caractère accusatoire.
CE, 1954, Barel : le CE dispose d'un pouvoir de demander à l'administration toute pièce utile à la
formation de la conviction du juge. La charge de la preuve n’incombe donc pas forcément au
demandeur.
4) Le caractère contradictoire : Toute partie doit pouvoir s’exprimer sur les éléments qui sont de
nature à fonder le rejet de ses prétentions ou le succès de celles de ses adversaires. Le débat
contradictoire suppose la transparence de l’information entre les plaideurs.
CE, 1913, Tery : le juge administratif considère le principe du contradictoire comme un PGD
applicable à toutes les juridictions administratives.

II. Les procédures d’urgence.

L’efficacité des recours dépend en amont de la capacité du juge, dans certains cas, à statuer
rapidement pour paralyser à titre provisoire les mesures administratives, avant qu’il ne puisse juger
de son caractère régulier au fond, ce sont les procédures d’urgence : les référés d’urgence. Les
procédures d’urgence ont été réformés par la loi du 30 juin 2000. Cette loi instaure notamment le
référé liberté et réforme le référé suspension. Cette réforme instaure également un juge unique, qui
va rendre des Ordonnances. Au total, il existe une vingtaine de référés d’urgence.

1) Le point commun : le caractère d’urgence.

Les référés d’urgence, dont le référé-suspension et référé-liberté, possèdent une condition

commune, celle de l’urgence.
CE, 2001, Confédération nationale des radios libres : pour le juge administratif, l’urgence est
avérée lorsque « l’exécution de l’acte porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate à
un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre ».
CE, 2001, Affaire préfet des Alpes-Maritimes, société Sud-Est assainissement : la condition
d’urgence doit être appréciée objectivement compte tenu de l’ensemble des circonstances de
l’espèce, en faisant apparaître tous les éléments et notamment l’argumentation des parties.
Mais cette notion d’urgence peut être appréciée de manière différente dans le cadre du référé-
suspension et du référé-liberté.

Ainsi, dans le cadre du référé-suspension, l’appréciation de l’urgence implique que cette condition
soit appréciée au regard de la possibilité donnée aux juges du fond de statuer avant que la décision
attaquée ne soit exécutée. La présomption d’urgence résulte de la prise en considération des
difficultés liées à l’exécution d’une décision d’annulation, si celle-ci devait intervenir trop
tardivement et que l’illégalité devait être déjà consommée. Par exemple, dans le cadre d’un permis
de construire : l’annulation d’un permis de construire, une fois la construction édifiée, amène
rarement la déconstruction de la construction pourtant édifiée sur la base d’un permis de
construire irrégulier.
Dans le cadre du référé-liberté, on parle de délai 48 h. L’urgence invoquée doit être
particulièrement caractérisée, le juge est non seulement appelé à statuer dans un délai indicatif de
48 h, mais il doit également le faire. Le but est de faire cesser très rapidement une situation
attentatoire aux libertés fondamentales. Ce délai de 48 h n’est ni un délai butoir, ni un délai
plancher. On ne peut pas reprocher au juge des référés de statuer trop vite. Avec l’affaire Lambert,
le juge du référé-liberté a même montré qu’il pouvait être saisi et prendre une décision médicale
d’arrêt de traitement, avant de dire le droit, et suspendre l’exécution à titre conservatoire, avant de
statuer sur le référé-liberté.

2) Le référé-suspension.

Le référé-suspension est une procédure accessoire à une demande au fond. En cas de recours au
fond contre un acte, et si demande lui en ai faite, le juge des référés peut ordonner la suspension des
effets de l’acte en attendant son jugement au fond.
Trois conditions doivent etre satisfaites pour que soit prononcée la suspension de l’acte
administratif :
1) Il faut premièrement, en meme temps que le requérant forme un référé-suspension, qu’il
introduise un recours au fond (requête en annulation ou en réformation) contre l’acte dont il
demande la suspension.
2) L’urgence doit justifier la suspension. Cette condition est remplie « lorsque l’execution de l’acte
porte atteinte de maniere suffisamment grave et immediate, a un interet public, a la situation du
requerant ou aux interets qu’il entend defendre » (CE, 2001, Confédération nationale des radios
libres). Elle est appréciée au terme d’un arbitrage entre l’intéret général qu’il y a à exécuter la
décision litigieuse et l’intéret qu’il y a à suspendre la décision du point de vue du requérant.
3)Il faut que le requérant fasse état d’« un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute
sérieux quant à la légalité de l’acte ». Le juge n’hésite pas à suspendre dès lors qu’il y a un doute
réel sur la légalité, sans exiger que l’illégalité soit certaine. Cette condition peut exigeante rend le
recours en référé suspension très attractif pour les requérants.

CE, 1976, Association de sauvegarde du quartier Notre-Dame : le juge peut en effet estimer
qu’une condition d’intéret général est de nature à justifier qu’il s’abstienne de prononcer la
suspension demandée.

Il peut arriver que le juge administratif du fond ne suive pas le juge des référés, c’est-à-dire qu’il ne
sanctionne pas un acte (annulation ou réformation) dont les effets avaient été préalablement
suspendus par le juge des référés. Cela s’explique par le fait que ce dernier n’exige pas une illégalité
caractérisée et certaine, mais seulement un doute sérieux sur la légalité de l’acte. Il est donc moins
exigeant.
 3) Le référé-liberté.

Le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté
fondamentale à laquelle une personne morale de droit public, ou un organisme de droit privé chargé
de la gestion d’un service public aurait porté dans l’exercice de ses pouvoirs une atteinte grave et
manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de 48 h.
Outre le fait que la mesure soit justifiée par l’urgence, il faut aussi qu’il soit porté atteinte à une
«liberté fondamentale» et que ce soit une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté en
cause.

A. La notion de liberté fondamentale.

À ce niveau, le législateur n’a pas livré de définition de la notion ni précisé de quel droit ou liberté
il s’agit, de sorte que la procédure était d’emblée entourée d’incertitude. Peu à peu, le juge
administratif a été néanmoins amené, au fil de ses interventions, à préciser les contours de cette
catégorie en laissant apparaître une approche relativement large. Il a ainsi considéré que constituent
des libertés fondamentales : la liberté d’expression et de communication, (2001, Tibery), la liberté
d’aller et venir (2001, Desperthe), le droit d’asile (2002, Addha), le droit au respect de la vie (CE
2011, Ville de Paris et SEM Paris Seine) ou encore la liberté d’aider autrui dans un but
humanitaire. Le CE a reconnu que le droit à l’hébergement d’urgence est une liberté fondamentale
(2012, Caramoco Fofana). Il a aussi reconnu le statut de liberté fondamentale au droit des enfants,
notamment handicapés, à une scolarisation ou à une formation adaptée(2010, Époux Peyrilhe).
L’état du droit laisse planer des doutes, quant au critère précis de la catégorie de liberté
fondamentale. L’idée qui semble ressortir de la jurisprudence c’est que cette qualification suppose
la possibilité d’identifier une prétention individuelle, suffisamment précise, reconnue par les
sources supérieures du droit : Constitution, traité voire par la législation…

B. La notion d’atteinte grave et manifestement illégale.

Le juge s’assure en l’état de l’instruction que l’autorité administrative, opérant la conciliation
nécessaire entre le respect de la liberté et la sauvegarde de l’ordre public, n’a pas porté une atteinte
grave manifestement irrégulière, que ce soit dans son appréciation de la menace que constitue le
comportement de l’intéressé compte tenu de la situation, ou dans la détermination des modalités de
la mesure prise.

Si toutes les conditions sont remplies, le juge, qui intervient sous 48 heures, peut édicter toutes les
mesures nécessaires à la sauvegarde de la liberté atteinte, en enjoignant à l’Administration de les
respecter.
 Les recours contentieux

L’administré, qui se plaint d’une décision prise à son encontre, peut dans un premier temps saisir
l’administration afin qu’elle reconsidère sa position, en exerçant un recours administratif.

I. Les recours contentieux.

Le recours contentieux est l’acte de procédure par lequel une personne saisit une juridiction de
premier ressort d’une conclusion dont elle veut faire reconnaître le bien-fondé.

1) Les différents recours contentieux.

A. La typologie des recours contentieux.

Le premier a dressé une typologie est Édouard Laferrière. Il distingue les recours d’après la nature
de la question posée au juge et l’étendue de ses pouvoirs.
1. Le recours de pleine juridiction ou de plein contentieux.
Le juge exerce les pouvoirs les plus larges statuant comme les tribunaux judiciaires. Il peut non
seulement annuler, réformer ou modifier les décisions prises, mais aussi prononcer des
condamnations pécuniaires en vue notamment de la réparation du préjudice.
2. Le recours en annulation.
Du domaine du recours en excès de pouvoir, il a pour seul objet d’obtenir l’annulation totale ou
partielle des décisions irrégulières de l’administration.
3. Le recours en interprétation et appréciation de la légalité.
C’est un recours qui s’exerce en général par voie d’exception dans le cadre des questions
préjudicielles, et qui ont un objet beaucoup plus restreint. Le juge déclare le sens et la portée d’un
acte, en apprécie la valeur et ne peut en tirer lui-même aucune conséquence.
4. Le recours en répression.
Il permet au juge de réprimer les infractions commises aux lois et règlements qui protègent le
domaine public. Ce contentieux se situe nettement à part du recours en interprétation, du fait de sa
moindre importance pratique et surtout parce qu’il correspond à l’exercice, non pas de recours
contre un acte relatif à un acte, mais de poursuites contre des personnes en vue du prononcé d’une
sanction. Ce contentieux comprend la répression des contraventions de grande voirie et les
poursuites exercées devant les juridictions disciplinaires telles que la Cour de discipline budgétaire
et financière ou le Conseil supérieur de la magistrature.
Léon Duguit établira lui une autre typologie opposant le contentieux objectif au contentieux
subjectif, d’après la nature de la situation juridique qui fonde les recours. Sur cette base, on
distingue les recours qui tendent au rétablissement de la légalité générale objective et ceux qui,
fondés sur un droit subjectif, tendent au rétablissement d’une situation personnelle méconnue. Dans
ce dernier cas, le demandeur revendique le respect de ses droits, tandis que dans le premier il défend
le droit.

B. Le recours pour excès de pouvoir (REP)

Il se définit traditionnellement comme le recours en annulation d’un acte administratif unilatéral
formé devant le juge administratif. Le REP est un recours objectif puisqu’il ne porte pas sur une
personne, mais sur un acte. Le juge administratif apprécie la légalité de l’acte. Il peut annuler l’acte
déféré s’il l’estime illégal. S’il l’annule, l’acte disparaît rétroactivement, c’est-à-dire qu’il est réputé
n’avoir jamais existé : l’acte disparaît de l’ordre juridique et il ne peut donc plus être appliqué par
l’administration.
CE , 1950, Dame Lamotte : ce recours est ouvert même sans texte ( PGD).

C. Le recours de plein contentieux ou recours de pleine juridiction.

Il s’agit classiquement pour le juge de connaître, non pas d’une question de légalité, mais d’une
situation juridique individuelle. C’est donc un contentieux subjectif. Les questions qui se posent
sont les suivantes : est-ce qu’un droit a été méconnu, et le cas échéant dans quelle mesure ?
Les pouvoirs du juge administratif sont très étendus dans ce cas : annuler un acte, dédommager la
violation d’un droit par l’attribution de dommages et intérêts, ou bien substituer sa propre décision à
celle de l’administration en la modifiant lui-même. La décision est cependant limitée aux parties.

2) L’exercice des recours : la notion de recevabilité des recours

Pour qu’un recours soit jugé au fond, c’est-à-dire pour que le juge se prononce sur ce qui lui est
demandé, il ne suffit pas que le recours soit porté devant un juge compétent, il faut surtout que le
recours soit recevable, dans le cas contraire il sera rejeté même s’il est bien fondé.
Certaines conditions de recevabilité ne pose pas de problème juridique particulier, d’autres
retiennent davantage l’attention. Ainsi dans les conditions il faut que la requête soit rédigé en
français sur papier libre, que son auteur soit bien identifié et qu’il ait la capacité d’agir en justice
selon les règles posées par le droit civil. En outre, sa requête doit comporter des motifs de fait et de
droit qui fondent sa prétention. Enfin il faut qu’il ait un intérêt à agir, avoir une décision contraire à
sa prétention et il doit agir dans les délais.
A. L’intérêt à agir.
En plus de la capacité d’agir en justice, le requérant doit avoir un intérêt personnel à obtenir ce qu’il
demande. Le recours est recevable dés lors que la mesure emporte des conséquences sur la situation
personnelle des particuliers.
CE, 1901, Casanova : la qualité de contribuable d’une collectivité territoriales permet de contester
toute dépense à la charge de cette collectivité.
CE, 1902, Commune de Neris-les-Bains : les personnes morales de droit public peuvent former
un REP, y compris contre une autre personne de droit public.
CE, 1906, Tivoli : la qualité d’usager du service public autorise à exercer un recours contre toute
décision concernant son fonctionnement ou l’organisation du service public.
CE, 1919, Dame Dol et Lauent : À condition d’être légitime, l’intérêt évoqué peut être moral,
individuel ou collectif.

B. La nature de l’acte attaqué.

Afin de pouvoir intenter un recours contentieux contre l’administration, le plaideur doit obtenir de
celle-ci une décision contraire à sa prétention : la juridiction ne peut être saisi que par voie de
recours formé contre une décision. Aisément satisfaite, quand le plaideur attaque une décision, elle
est plus délicate quand le litige a été provoqué par un fait ou par une abstention.
Par exemple, si l’autorité administrative n’a pas répondu au bout de deux mois à une demande, le
silence est alors assimilé à une demande implicite de rejet et cette décision implicite de rejet fera
l’objet du recours.
En principe, il ne peut y avoir de recours en annulation formé contre les contrats, mais des
exceptions ont été affirmé pour certaine de leur partie, à savoir leur clause réglementaire depuis
CE,1996, Cazeele , ou encore les contrats de recrutement d’agent public depuis CE, 1998, Ville de
Lisieux.

C. Le délai de recours.
En principe le délai de recours est de deux mois à partir de la publicité donné à la décision attaquée.
En règle générale, le point de départ est le jour où la décision attaquée a été porté officiellement à la
connaissance des intéressés.

II. Les voies de recours.

Une décision juridictionnelle, tout comme une décision humaine, peut être entachée d’erreur ou
d’injustice, c’est pourquoi il est nécessaire de donner au justiciable une garantie contre ces risques
en leur permettant de provoquer un nouvel examen du litige. Ces voies de recours peuvent être
faites devant le juge supérieur, ce sont les voies de recours principales, mais également devant le
même juge.

1) Les voies de recours devant un juge supérieur.

Il y a l’appel et la cassation. Ces voies de recours ont une double fonction, elles permettent de
contester la régularité formelle d’un jugement, ainsi que celle de la procédure suivie tout en
autorisant également à remettre en cause le bien-fondé du procès quant au fond. Ils n’ont pas d’effet
suspensif.

2) Les voies de recours devant le même juge.

Les voies de rétraction sont les recours portés devant le juge, qui a prononcé la décision litigieuse.
L’opposition contre le jugement rendu par défaut est ouverte à la partie, qui n’a pas produit
d’observation écrite lors de l’instruction initiale, elle n’est possible que devant les CAA et le CE.
La tierce opposition, deuxième voie de rétractation, permet à un tiers de contester un jugement ou
un arrêt, qui lui porte préjudice et où il n’était ni présent, ni représenté. Elle est ouverte devant
toutes les juridictions.
Il existe également deux autres voies de rétractation : il s’agit du recours en rectification d’erreur
matérielle, et du recours en révision.

III. Le contrôle de la légalité de l’acte administratif

1) Les vices de légalité externe

A.Vice de compétence

→ Auteur qui a produit l’acte n’était pas habilité à le faire. On observe les trois éléments :

1) Élément matériel : concerne le champ d’action de l’autorité et les pouvoirs reconnus dans ce
champ → non respect par l’autorité.

2) Élément territorial : l’acte pris par une autorité locale ne doit pas excéder son domaine
géographique d’intervention.

3) Élément temporel : l’autorité administrative ne peut pas adopter un acte si à ce moment là elle
n’avait pas le pouvoir de le faire ou si elle n’a plus le pouvoir de le faire.
B. Le vice de forme

→ Non respect de certaines règles de présentation extérieur de l’acte

→ Omission ou irrégularité d’éléments qui doivent figurer :

- Absence de signature de l’acte par son auteur.

- Défaut de contreseing exigés.

- Absence ou insuffisance de motivation si exigée.

C. Le vice de procédure

→ Irrégularité concernant le processus d’élaboration de l’acte comme :

- Absence de consultation d’un organisme consultatif.

- Non respect des droit de la défense.

2) Les vices de légalité interne.

A. Violation de la loi

Non respect des normes qui s’imposaient ( écrites ou non écrites ) : Constitution, traités, lois, PGD,
PFRLR,…

B.Erreur de fait.

Les faits qui sont avancés pour justifier l’acte administratif s’avèrent erronés ( CE, 1916, Camino).

C. Erreur dans la qualification juridique des faits.

A supposer que les faits soient exacts, la situation juridique en cause doit être rattachée à la bonne
catégorie juridique ( CE, 1914, Gomel).

D. Erreur de droit.

Mauvaise application par l’administration des règles car celles-ci n’étaient pas encore en vigueur ,
ont été déclarées illégales par le juge administratif ou mauvaises application de la règle par une
interprétation erronée de celle-ci.

E. Détournement de pouvoir.

Lorsque l’autorité administrative utilise, volontairement ses pouvoirs à une autre fin que celle pour
laquelle ils lui ont été conférés ( CE, 1875, Pariset)
F. Détournement de procédure.

Quand, pour se simplifier la tâche, une autorité administrative se sert d’une autre procédure que
celle qui s’imposait.

En principe, la conséquence de l’irrégularité doit etre l’annulation pour tout vice constaté.
Cependant, le juge administratif tolère certaines irrégularités de procédure qu’il considère non
substantielles, par souci de réalisme. Afin de ne pas nuire à l’efficacité de l’action administrative, le
juge tolère certaines illégalités au détriment du strict respect du principe de légalité.
CE, 2011, Danthony : toute irrégularité affectant la procédure d'un acte administratif n'entraîne pas
systématiquement son annulation. C'est pour garantir la sécurité juridique. En effet, le CE limite
l'annulation de l'acte au cas où le vice de procédure a été susceptible d'exercer une influence sur le
sens de la décision prise ou a privé les intéressés d'une garantie.
 La responsabilité administrative

I. Les principes généraux de la responsabilité administrative

1) La spécificité de la responsabilité administrative

La décision TC, 8 février 1873, Blanco, met fin au principe de l'irresponsabilité de l'État, même s'il
existe encore, parfois, des domaines dans lesquels l’État est irresponsable. Cet arrêt pose cependant
le principe que la responsabilité administrative obéit ainsi à ses règles propres.
La responsabilité administrative se distingue :
- de la responsabilité disciplinaire, qui sanctionne des manquements aux règles professionnelles ou
déontologiques commis dans l'exercice d'une activité professionnelle ou éventuellement hors de
cette activité.
- de la responsabilité pénale, qui sanctionne les infractions définies par la loi pénale ; la sanction se
traduit alors par une peine d'amende ou une peine d'emprisonnement.
- de la responsabilité civile, qui permet de sanctionner celui qui a causé un dommage et de le
condamner à réparer le préjudice.

2) Le schéma traditionnel de l'engagement de la responsabilité administrative

L'engagement de la responsabilité administrative obéit à un schéma classique : il faut un fait
générateur, un préjudice et un lien de causalité entre les deux ; il est évidemment indispensable de
déterminer à qui incombe cette responsabilité, c'est-à-dire à qui est imputable le dommage.

A. Le fait générateur
C'est la condition primordiale qui va déterminer l'engagement de responsabilité. Il peut s'agir :
1) d'une faute : l'administration ou l'un de ses agents commet une faute dans l'activité qu'elle prend
en charge. Il peut s'agir d'une faute simple ou d'une faute lourde, la faute lourde étant de plus en
plus rarement exigée.
2) de la réalisation d'un risque : l'administration, dans une de ses activités légales, fait courir un
risque aux administrés ; si ce risque se réalise, elle devra réparer le préjudice subi.
3) de la matérialisation d'une rupture d'égalité devant les charges publiques : une activité de
l'administration impose à un particulier ou à un groupe de particuliers des contraintes spécifiques,
qui doivent, si les conditions sont réunies, être indemnisées.
Dans ces deux derniers cas, il s'agit alors d'une responsabilité sans faute.
B. Un préjudice.
Tout d’abord le préjudice doit exister et être certain : l'administration ne répare que les préjudices
présents, actuels ; elle peut indemniser un préjudice futur dès lors que sa réalisation est inéluctable.
Mais la jurisprudence n'admet pas la réparation d'un préjudice purement éventuel, celui dont on ne
sait pas s'il se serait produit ou non.
Dans la responsabilité sans faute pour rupture d'égalité devant les charges publiques, le préjudice
doit, en plus être anormal ( c'est-à-dire dépasser un certaine seuil de gravité) et être spécial (c’'est-à-
dire ne concerner qu'une seule personne ou un petit nombre de personnes ).
Ensuite, le préjudice doit être évaluable en argent. Il peut s'agir de réparer la perte d'un bien ou d'un
revenu, mais aussi l'atteinte à l'honneur, à la réputation , , l'atteinte au droit au respect d'une œuvre ,
la douleur physique, la douleur morale…

C. Le lien de causalité.
La victime doit prouver le lien entre le fait générateur et le préjudice, donc un lien de causalité entre
les deux. Cette causalité doit être directe, entre les éléments qui ont concouru à la réalisation du
préjudice et le dommage. Le juge est particulièrement attentif au délai qui s'écoule entre le fait
générateur supposé et la réalisation du dommage.
Dans certains cas, le lien de causalité ait lié à une cause étrangère, qui peut donc venir rompre le
lien de causalité entre le fait générateur et le préjudice. Ces causes étrangères sont :
1) La force majeure : C'est un évènement extérieur au défendeur, imprévisible et irrésistible. Dans
ce cas, la personne publique sera exonérée totalement ou partiellement de sa responsabilité, qu'il
s'agisse d'une responsabilité pour faute ou sans faute.
2) La faute de la victime : La victime a contribué à la réalisation du dommage qu'elle a subi. La
faute de la victime peut exonérer totalement ou partiellement l'administration de sa responsabilité.
3) Le fait d’un tiers : Le tiers a joué un rôle dans la réalisation du dommage.La faute de la victime
peut exonérer totalement ou partiellement l'administration de sa responsabilité.

II. La responsabilité pour faute.

C’est la situation où le faut générateur, le fait à l’origine du dommage est lié à une faute.
L’Etat est responsable de ses propres fautes ou des fautes commises par les agents dont il doit
répondre.
CE, 1973, Ville de Paris contre Driancourt : Le CE a estimé que la faute simple pouvait
également engager la responsabilité de l’Etat, et non plus seulement la faute lourde.
Pour engager la responsabilité de l'administration, il faudra donc démontrer l'existence d'une faute,
le préjudice et le lien de causalité entre les deux.
 1) Les caractères de la faute.

La faute peut être définie comme le manquement à une obligation préexistante ou la violation d'une
obligation
A. La notion de faute.
Les fautes sont de nature variée. Elles peuvent trouver leur source dans un acte juridique ou dans un
acte matériel :
- La faute peut résulter d'un agissement positif de l'administration ou d'une abstention, d'un retard
ou d'un refus d'agir.
- Il peut s'agir d'une maladresse, d'une imprudence, d'une négligence.
- Il peut aussi s'agir d'une inertie, d'un défaut de surveillance.
- La faute peut résulter du non-respect de promesses.
- Il peut s'agir d'une carence fautive.

B. La preuve de la faute.
La victime doit prouver la faute, ce qui n'est pas toujours simple ; le principe est en effet la
responsabilité pour faute prouvée.
Pour faciliter la tâche de la victime, le juge a mis en place, dans certains domaines particuliers, un
mécanisme de présomption de faute : la victime doit apporter un commencement de preuve, mais
c'est à l'administration de démontrer qu'elle n'a pas commis de faute.
C'est le cas en matière de responsabilité du fait des accidents causés aux usagers des ouvrages
publics. C'est aussi le cas en matière de responsabilité du fait des actes de soins courants dans le
domaine médical.
Ainsi, la faute doit être prouvée : ce n'est que dans quelques domaines que le juge retient une
présomption de faute.
Lorsque la faute doit être prouvée, encore faut-il que la victime sache la nature de la faute qu'elle
doit prouver, faute simple ou faute lourde.

C. Le degré de la faute.
En droit administratif, il y a deux degrés de faute : la faute simple et la faute lourde. Le principe
c'est que la faute simple suffit à engager la responsabilité de l'administration. Il en va toutefois
autrement dans certaines hypothèses dans lesquelles le juge tient cimpte des difficultés rencontrées
par certains services publics dans l'exercice de leur mission. Dans ces cas là, seule une faute lourde
entraînera la responsabilité de l'administration. La faute lourde est une faute d'une particulière
gravité, appréciée librement par le juge. Ceci dit, on constate une tendance nette de la jurisprudence
à restreindre les cas d'exigences d'une faute lourde, ce qui permet, en principe, de faciliter
l'indemnisation de la victime.
Ainsi, le juge administratif a progressivement abandonné l'exigence de faute lourde :
- Dans le domaine médical ( CE, 1992, Epoux V)
- Dans le domaine des activités de secours ( CE, 1997, Theux)
- Dans le domaine de la lutte contre l'incendie ( CE, 1998, Commune de Hannapes)
- Dans le domaine des services pénitentiaires ( CE, 2003, Mme Chabba)
- Dans le domaine des services fiscaux ( CE, 2011, Société GEK )
- Dans le domaine de la justice administrative : CE, 2002, Magiera → Le CE a admis le droit des
justiciables à obtenir un jugement de leurs requêtes dans un délai raisonnable et admet l'engagement
de la responsabilité de l'État pour faute simple en cas de méconnaissance de cette obligation.

Mais certains domaines exige encore une faute lourde comme les services publics de police → CE,
1905, Tomasco Greco : Le CE a admis la responsabilité de l’Etat du fait des fautes lourdes
commises par ses agents dans l’exercice des pouvoirs de police administrative.

La faute peut résulter du mauvais fonctionnement du service public ou d'une faute de l'agent au
cours de l'exercice des missions qui lui ont été conférées. Il est donc utile, pour déterminer non
seulement le juge compétent, mais aussi le patrimoine qui va réparer le préjudice, de distinguer la
faute de service de la faute personnelle.

2) La responsabilité de l'administration et de ses agents

Jusqu’en 1870, il existait un système dit de la garantie des fonctionnaires « Les agents du
Gouvernement, autres que les ministres, ne peuvent être poursuivis pour des faits relatifs à leurs
fonctions, qu'en vertu d'une décision du Conseil d'Etat : en ce cas, la poursuite a lieu devant les
tribunaux ordinaires ».
TC, 1873, Pelletier : le Tribunal des conflits estime qu'il faut distinguer la faute personnelle, qui est
le fait d'un agent, qui doit répondre sur son patrimoine personnel devant le juge judiciaire et la faute
de service, qui est le mauvais fonctionnement d'un service, et qui se règle devant le juge
administratif, avec indemnisation sur patrimoine public. Cependant, la décision ne pose pas de
critères de distinction entre ces deux types de fautes, c'est la jurisprudence qui va donc en
déterminer les contours.
A. Les catégories de fautes personnelles
1) La faute commise totalement en dehors de l'exercice de la fonction : La faute est totalement
étrangère aux fonctions, l'acte se détache de la fonction de l'agent, ce peut être un drame passionnel.
L'acte est commis dans la vie privée de l'agent. Le fait que cet acte soit commis par un
fonctionnaire ne change rien ; ce n'est pas parce qu'il est agent public qu'il a pu commettre l'action.
2) La faute commise dans l'exercice de la fonction, mais particulièrement grave ou révélant
une intention de nuire : L'agent commet une faute dans son service, mais il est animé d'une
intention malveillante OU la faute commise dans le service est particulièrement grave et grossière.
3) La faute personnelle non dépourvue de tout lien avec le service : La faute personnelle n'a pu
être commise qu'avec les moyens du service ou les instruments mis à la disposition de l'agent par le
service. Ainsi, cette faute peut être commise à l'occasion de l'accomplissement du service OU La
faute peut être commise avec les moyens du service.

La faute personnelle se distingue de la faute pénale. Jusqu'en 1935 ( TC, 14 janvier 1935,
Thépaz), le juge administratif considérait que toutes les fautes pénales des fonctionnaires ou agents
publics s'analysaient en des fautes personnelles.
En outre, une faute commise par un subordonné qui exécute l'ordre de son supérieur hiérarchique
peut constituer une faute personnelle. L'agent doit désobéir si l'ordre donné est manifestement
illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public

Ainsi, la faute personnelle va engager la responsabilité personnelle de l'agent, sur son patrimoine
propre, devant le juge judiciaire avec application des règles du code civil. A l’inverse, la faute de
service engagera la responsabilité de l'administration, sur le patrimoine public, devant le juge
administratif avec application des règles du droit public. Mais on voit que la jurisprudence est plus
subtile que cette dichotomie. En effet, pour faciliter l'indemnisation des victimes, le juge leur
permet dans certains cas d'agir contre l'administration même en présence d'une faute personnelle.

B. Les cas de cumul.

1. Le cumul de faute
CE, 1911, Anguet : En cas de cumul de faute personnelle ou de faute de service, la victime peut
demander réparation intégrale à l'administration devant le juge administratif. On a deux fautes et le
juge admet qu'il répare la totalité des dommages.

2. Le cumul de responsabilité.
Il y a cumul de responsabilité en cas de faute personnelle mais non dépourvue de tout lien avec le
service
Dans tous les cas, l'administration qui a indemnisé la victime dispose d'une action récusoire, elle
peut se retourner contre l'agent responsable, pour se faire rembourser tout ou partie des inemnités
qu'elle a versée. C'est le juge administratif qui est alors compétent ( CE, 21 juillet 1951, La ruelle
et Delville).

III. La responsabilité sans faute.

1) La responsabilité pour risque.

Dans l'une de ses activités, l'administration fait courir un risque aux administrés. Si ce risque se
réalise, elle devra les indemniser. Ce risque peut être lié à un danger, une chose dangereuse ou une
situation ou activité dangereuse. Il peut aussi être en lien avec une activité que prend en charge, à la
demande de l'administration, un collaborateur du service public. On distingue ainsi :

A. Risques liés à l'utilisation de choses dangereuses

CE, 1919, Regnault-Desroziers : En l’espèce, en 1916 l’autorité militaire a entassé des grenades
et des bombes dans un dépôt à Saint-Denis. Ce dépôt a explosé, faisant de nombreuses victimes.
Plusieurs personnes ont demandé au Ministre de la Guerre réparation du préjudice, ce dernier a
rejeté la demande. Les personnes ont saisi les juridictions administratives, pour obtenir réparation
du préjudice. Le CE a considéré que de tels risques étaient de nature, en cas d'accident, à engager,
indépendamment de toute faute, la responsabilité de l'État.

B. Risques liés à l'utilisation de méthodes dangereuses

CE, 1956, Thouzellier : En l’espèce, deux mineurs placés dans un institut public d’éducation
surveillée, au titre de l’Ordonnance de 1945, ont commis des faits de cambriolage de la villa d’un
propriétaire, échappant à la surveillance d’un éducateur au cours d’une promenade. Le propriétaire
a saisi les juridictions administratives, pour obtenir réparation du préjudice par l’Etat. Le CE a
considéré que le législateur a entendu mettre en œuvre, en ce domaine, des méthodes nouvelles de
rééducation, caractérisées par la substitution au régime antérieur d’incarcération d’un système plus
libéral d’internat surveillé. Le CE a estimé que la responsabilité de l’Etat était engagée, car ces
méthodes créent un risque spécial pour les tiers résidant dans le voisinage.

C. Risques liés à des actes médicaux

CE, 1993, Bianchi : Certains actes médicaux sont nécessaires au diagnostic et au traitement du
patient. La responsabilité de l’hôpital est engagée si l’exécution de cet acte est la cause directe des
dommages sans rapport avec l’état initial du patient.
D. Risques liés à des situations dangereuses
Les risques exceptionnels encourus par un agent public du fait de ses fonctions lui ouvrent droit à
réparation des préjudices qui en ont résulté
CE, Ass, 6 novembre 1968, Dame Saulze : institutrice enceinte qui contracte la rubéole car elle
était exposée, du fait de ses fonctions en permanence au risque de contamination en cas d'épidémie.
Mais depuis, cette solution a été remise en cause du fait des lois sur les vaccinations obligatoire.
CE, 2008, Ginoux : médecin des armées contraint de rester sur un théâtre d'opérations, dont les
biens ont été détruits en République centrafricaine

2) La responsabilité fondée sur la rupture d'égalité devant les charges publiques.

Le dommage causé ici n'a pas de caractère accidentel. La responsabilité pour rupture d'égalité
devant les charges publiques cherche à indemniser les personnes auxquelles l'intérêt général a
imposé un sacrifice financier suffisamment important pour traduire une inégalité devant les charges
publiques.

A. Rupture d'égalité du fait de l'activité législative.

Pendant longtemps, il était impossible de demander réparation des dommages pouvant résulter de
l'application des lois. En effet, le statut même de la loi, « expression de la volonté générale », c'est-
à-dire de la volonté souveraineté du peuple, plaçait le législateur en dehors, ou plus exactement au-
dessus, de toute question de responsabilité. De plus, l'infaillibilité présumée de la loi, norme
suprême jusqu'à la Constitution du 4 octobre 1958, la rendait intouchable. Pourtant, la
responsabilité de l'État du fait des lois a pu être admise grâce au développement de la responsabilité
sans faute, cette dernière permettant un contrôle de la loi qui n'implique aucune appréciation sur le
fond du texte. Le juge constate simplement qu'il y a eu rupture de l'égalité devant les charges
publiques (CE, 1938, La Fleurette).
La reconnaissance de la responsabilité de l'État du fait des dommages causés par les conventions
internationales (autre manifestation de souveraineté) aurait dû intervenir rapidement à la suite de
l'arrêt La Fleurette. En effet, à compter de 1946, les conventions sont assimilées aux lois. Pourtant,
cette reconnaissance n'est intervenue que bien plus tard par l'arrêt CE, 1966 Compagnie générale
d'énergie radio-électrique.

Deux conditions cumulatives tenant aux caractères du préjudice et à la volonté de l'auteur de l'acte
législatif ou conventionnel rendent particulièrement délicate la reconnaissance de la responsabilité
sans faute de l'État.
Comme dans toute hypothèse de responsabilité, le préjudice causé par une loi ou une convention
internationale doit être certain et le lien de causalité entre le texte et le dommage doit être prouvé .
Mais de surcroît, le préjudice causé doit également être spécial et grave, c'est-à-dire que les victimes
doivent être individualisables. La loi et les conventions étant par nature des normes de portée
générale, la condition de spécialité est rarement remplie.
Par ailleurs, le législateur ou les auteurs de la convention internationale ne doivent pas avoir
manifesté, même implicitement, leur volonté d'exclure la réparation.

B. Rupture d'égalité du fait de l'activité administrative.

C'est la situation liée à la réalisation de travaux publics :
Les dommages permanents de travaux publics désignent en réalité les inconvénients provisoires
inhérents à l'exécution des travaux publics ou à la présence et au fonctionnement d'ouvrages
publics. L'adjonction du qualificatif permanent s'explique surtout pour des questions pratiques, afin
de distinguer ce régime de responsabilité d'autres en matière de travaux publics. Pour reprendre une
expression du droit privé, ces dommages sont pour la plupart assimilables à des inconvénients ou
des troubles de voisinage.
Les travaux publics étant exécutés dans l'intérêt général, si les préjudices qui en résultent présentent
un caractère de spécialité et d'anormalité, la responsabilité de l'auteur des travaux est engagée pour
rupture de l'égalité devant les charges publiques. La victime, qui doit avoir la qualité de tiers par
rapport à l'ouvrage ou aux travaux, est alors indemnisée sans avoir à prouver que le dommage a été
causé par une faute.

Ou c'est la situation liée à des décisions administratives régulières :

Bien que régulières, certaines actions engagent la responsabilité de l'administration, qu'il y ait eu
agissement matériel ou abstention, décision individuelle ou réglementaire. Au titre des décisions
individuelles sont concernés notamment les refus d'exécuter les décisions de justice (CE, 1923,
Couitéas).
Concernant les décisions réglementaires, la jurisprudence est proche de celle relative à la
responsabilité de l'État du fait des lois. Il faut néanmoins noter une différence substantielle.
Contrairement au législateur, l'administration ne peut s'exonérer elle-même de sa responsabilité ou
même fixer un régime particulier de réparation. Pour le reste, les deux régimes sont similaires. Pour
que la responsabilité de l'administration soit engagée du fait des règlements légaux, il faut que le
préjudice soit certain, spécial et anormal, et que le lien de causalité soit établi (CE, 1963,
Commune de Gavarnie).