ACTE ADMINISTRARTI UNILERALE

Objectif : Pour accomplir ses missions, l’Administration dispose de prérogatives de puissance publique. Au
premier rang d’entre elles se trouve le pouvoir de prendre des actes administratifs exécutoires. Ces
derniers s’imposent aux administrés et modifient l’ordonnancement juridique. Il convient donc de
s’intéresser au contenu de cette notion avant d’étudier son régime juridique.

1. La définition de l’acte administratif

exécutoire
a. L’acte investi d’effet normatif (la décision exécutoire)
Tous les actes administratifs unilatéraux ne sont pas exécutoires. Seuls
les actes comportant des conséquences sur la situation juridique des
administrés présentent le caractère et la qualité de décision
exécutoire.

La décision administrative exécutoire peut se traduire par une

modification du droit (édiction de droits nouveaux ou d’obligations
nouvelles), aussi bien que par un maintien en l’état (décision de refus).
En revanche, les actes préparatoires, les avis, recommandations et
propositions, les mesures d’ordre intérieur, les directives ne sont pas des
décisions. Elles ne peuvent donc faire l’objet d’un recours en excès de
pouvoir devant le juge administratif.

Parmi les décisions exécutoires, on distingue :

• les décisions individuelles qui s’appliquent à un destinataire désigné,
• les décisions réglementaires qui formulent des normes de portée
générale et impersonnelle (arrêté de police du maire par ex.
réglementant la circulation dans une commune).

Si toute autorité investie d’un pouvoir hiérarchique peut édicter une

mesure d’ordre intérieur, il en est autrement des décisions exécutoires.
Ces actes prennent la forme de décrets lorsqu’ils émanent du Premier
ministre ou du président de la République, et d’arrêtés, ou de
délibérations  dans les autres cas de figure.

L’article 21 de la Constitution prévoit que le Premier ministre « exerce le

pouvoir réglementaire ». Celui-ci peut être défini comme la capacité,
pour une autorité autre que le législateur, d’édicter des règles de
portée générale (pouvoir réglementaire autonome et pouvoir
d’exécution des lois).

Le président de la République ne signe que les décrets délibérés en

Conseil des ministres ainsi que les ordonnances.
Les ministres n’ont pas de pouvoir réglementaire général. Ils peuvent
néanmoins être investis par un texte d’un pouvoir réglementaire dans un
domaine spécifique.

D’une manière générale, tout chef de service peut « prendre les mesures
nécessaires au bon fonctionnement de l’Administration placée sous son
autorité » (Conseil d'Etat, 1936, Jamart).

Certaines autorités administratives indépendantes disposent également

d’un pouvoir réglementaire (Conseil supérieur de l’audiovisuel par
exemple). Il en est de même des autorités locales et des responsables
placés à la tête d’un établissement public. Une compétence normative
peut également être reconnue aux personnes privées chargées de
l’exécution d’un service public.
b. L’acte dépourvu d’effet normatif
Trois grandes catégories de décisions non exécutoires peuvent être
distinguées.

 Tout d’abord, la catégorie des mesures d’ordre intérieur renvoie

à des mesures utiles à l’organisation du service (détermination
des horaires d’ouverture, règlement intérieur…). La jurisprudence
récente a réduit cette catégorie à une peau de chagrin et a, par
conséquent, limité le nombre de décisions échappant encore au
contrôle du juge administratif. Ce dernier est ainsi revenu sur la
 qualification de mesures d’ordre intérieur qui était retenue pour les
mesures disciplinaires infligées aux détenus et aux militaires.
 Les circulaires, quant à elles, s’attachent à éclairer les usagers et
les agents publics sur les modalités d’application d’une loi ou
d’un règlement ou sur la conduite d’une politique. Ce procédé
garantit une unité de traitement et facilite l’accès au droit. Une
circulaire est normalement interprétative. Pourtant, il arrive que
l’Administration modifie l’état du droit en formulant une nouvelle
règle. Le texte acquiert alors, en tout ou en partie, un caractère
réglementaire. Dans ce cas, la circulaire pourra être annulée pour
incompétence de son auteur.
 Une dernière catégorie de mesures permet à l’autorité
administrative d’arrêter par directive une ligne de conduite pour
ensuite énoncer des décisions individuelles prises sur le
fondement d’une loi ou d’un décret qui lui reconnaît un pouvoir
discrétionnaire (Conseil d'Etat, 1970, Crédit Foncier de France).

Comme la circulaire, la directive assure l’application uniforme

d’une loi ou d’un décret sans formuler de nouvelle règle de droit.
Elles n’ont pas d’effet direct sur la situation juridique des
administrés et ne peuvent donc faire l’objet d’un recours en excès
de pouvoir. Cependant, l’administré peut se prévaloir d’une
directive pour contester, devant le juge administratif, la légalité
d’une mesure individuelle d’application.

2. Le régime de l’acte administratif unilatéral

a. La formation de l’acte
Les règles d’élaboration
Certaines formalités ne sont pas substantielles. L’autorité peut donc s’en
affranchir sans que l’acte soit entaché d’une illégalité propre à justifier
son annulation. C’est ainsi qu’un acte peut être non daté ou comporter
facultativement des visas qui énoncent les textes sur la base desquels il
est intervenu.
Les formalités substantielles sont plus nombreuses. Ainsi, la validité
de l’acte est d’abord subordonnée à la compétence de son auteur et à
des règles de fond qui imposent de respecter les normes de valeur
supérieure. En certaines hypothèses, l’autorité doit également se plier à
une procédure consultative et, avant d’exercer sa compétence, saisir un
organisme. Ces dernières années, de nouvelles contraintes sont
apparues pour encadrer la formation de l’acte (règle de publication,
droits de la défense…).

Cette procédure administrative non contentieuse se dégage de

principes jurisprudentiels aujourd’hui relayés par des textes. En
particulier, les procédures contradictoires permettent aux personnes
visées par certaines décisions administratives d’en être informées
préalablement et de pouvoir présenter leurs observations. C’est
notamment le cas lorsque des sanctions sont prononcées à l’encontre
d’un agent ou d’un administré.

L’acte doit par ailleurs être signé par son auteur ou, le cas échéant, par
le bénéficiaire de la délégation de signature.

Enfin, certaines décisions doivent être motivées, c’est-à-dire énoncer les

conditions de droit et de fait qui constituent leur fondement. La loi du 11
juillet 1979 impose ainsi la motivation des décisions individuelles
défavorables.

La publicité de l’acte
Sur le plan contentieux, la publicité marque le point de départ du délai
de recours pour saisir le juge aux fins d’annulation :
• publication ou affichage pour les règlements ;
• notification pour les décisions individuelles (recommandé avec accusé
de réception).
Il faut noter que la non-rétroactivité des actes administratifs est
un principe général du droit (Conseil d'Etat, 1948, Société du Journal
l’Aurore). Cette règle signifie qu’un acte, qu’il soit réglementaire ou
individuel, ne peut pas produire d’effets pour le passé, c’est-à-dire
avant sa publication ou sa notification.

Par ailleurs, une décision peut être implicite et résulter du silence de

l’Administration. En réponse à la demande d’un administré,
le silence conservé pendant deux mois équivaut à une décision de
rejet.
b. Les modes d’exécution de l’acte
Bénéficiant d’une présomption de légalité, l’acte administratif unilatéral
peut être exécuté immédiatement, en application du « privilège du
préalable ». Pour contraindre le récalcitrant, la loi peut autoriser le
recours au juge administratif. Plus fréquemment, la loi prévoit des
sanctions pénales comme celles infligées aux étrangers qui se sont
soustraits à l’exécution d’une mesure de départ forcé.

Exceptionnellement, l’Administration peut exécuter elle-même sa

décision, sans autorisation préalable d’un juge, en se substituant au
récalcitrant. Cette exécution d’office s’accompagne en pratique du
recours à des procédés contraignants et, le cas échéant, à la force
publique. L’exécution d’office se double alors d’une exécution forcée.

Cette dernière ne peut intervenir que dans trois hypothèses (Tribunal

des conflits, 1902, Société immobilière de Saint-Just).
• La loi peut tout d’abord habiliter l’autorité à exécuter ses actes.
• L’exécution d’office est également possible en cas d’urgence.
• Elle est enfin autorisée lorsqu’il n’existe aucune sanction pénale
permettant de surmonter un refus.
3. La disparition de l’acte administratif
unilatéral
a. L’abrogation de l’acte
L’abrogation met fin pour l’avenir à l’acte. L’acte administratif non
créateur de droit peut être abrogé à tout moment et pour tout motif
(légalité ou opportunité).

En particulier, il n’existe pas de droit au maintien d’un règlement.

L’Administration est même tenue de faire droit à toute demande tendant
à l’abrogation d’un règlement illégal, soit que le règlement ait été
illégal dès sa signature, soit que l’illégalité résulte des circonstances de
droit ou de fait postérieures à cette date (Conseil d'Etat, 1989, Cie
Alitalia).

En revanche un acte administratif créateur de droit (c’est-à-dire la

plupart des décisions individuelles) ne peut être abrogé que dans les cas
et aux conditions prévus par un texte. Ainsi, l’arrêté de révocation
abrogeant l’arrêté de nomination d’un fonctionnaire est soumis aux
contraintes de forme et surtout de fond prévues par le statut de la
fonction publique.
b. Le retrait de l’acte
Le retrait présente un caractère rétroactif. La décision administrative
est alors censée n’avoir jamais existé ; ses effets passés et à
venir doivent être effacés.

Le retrait de l’acte créateur de droit est impossible si la mesure en cause

est régulière. Si l’acte créateur de droit est irrégulier, le retrait est
possible, mais seulement pour des motifs tirés de l’irrégularité de l’acte,
et dans le délai de quatre mois suivant son édiction.
L’essentiel

L’Administration peut édicter des mesures unilatérales qui ne modifient pas l’état du droit (mesure d’ordre
intérieur, circulaire ou directive). Les autorités investies d’un pouvoir normatif prennent des décisions
« individuelles » ou « réglementaires ».

L’élaboration de l’acte exécutoire est soumise à une procédure complexe. Certaines formalités sont
substantielles et leur respect conditionne la validité de l’acte. Celui-ci produit des effets juridiques lorsqu’il
est publié ou notifié. Confrontée à des refus d’exécution spontanés, l’Administration peut, sous certaines
conditions strictes, exécuter elle-même sa décision en se substituant au récalcitrant.
L’abrogation met fin pour l’avenir à l’acte administratif. Le retrait comporte des effets rétroactifs.

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