Vous êtes sur la page 1sur 48

FINANCES PUBLIQUES

3 piliers :
- Comment entre l’argent ? Droit fiscal, régule la façon dont l’argent va entrer dans les caisses publiques.
- La compatibilité publique : ensemble des règles de l’inscription des mouvements financiers dans les livres comptables.
- Les finances publiques : le droit budgétaire ne concernerait que la préparation du budget. Les finances publiques font entrer
d’autres règles, mouvements des deniers de l’E, org° publique au sens large.

http://www.ufr-comete.u-paris10.fr
BIBLIOGRAPHIE : Tous les ouvrages ou presque portent le nom de Finances publiques.
Michel Bouvier, ouvrage complet 600p. La moitié concerne droit fiscal L3.
Stéphanie Damarey, beaucoup de documents.
Adam, Ferrand et Riou, PUF.
Edouard Arkwight, mémento 150p. synthétique clair mais trop succinct.
Carole Moniolle, S. Kott, éd 2007, date un peu.

Chapitre introductif. Le phénomène financier


Phénomène complexe qui fait intervenir de l’argent public. Quel est le type de droit qui gravite autour de cet argent public ?
2 types de règles : les règles qui organisent la compétence financière (qui dépense ? qui encaisse ?) et les règles qui
établissent comment on dépense.

Le droit public financier : 3 droits encadrent ces pratiques financières, le droit consacré aux recettes = droit fiscal, le droit
comptable et le droit budgétaire ou au sens large les finances publiques. Quelles sont les personnes publiques concernées ?
Les finances publiques concernent les deniers publics. L’argent public ne se résume pas uniquement à ce qui est manié par
les personnes publiques.

Les personnes concernées : ce sont celles que la comptabilité nationale qualifie d’administration publique. Les
administrations publiques = l’État, les Organismes Divers d’A° Centrale (ODAC) (= grands établissements publics
nationaux, ex : un musée national), les A° Publiques Locales (APUL) qui regroupent les collectivités territoriales et les
établissements publics locaux. Un APUL a quantité de visages, peut être une école, une communauté de communes. Et les
Organismes de Sécurité Sociale, un très grand nombre de personnes morales. Les organisations supranationales, la plus
importante étant l’UE.

Recettes et dépenses ou ressources et charges : Droit budgétaire et comptable = Finances publiques. À l’origine il n’y avait
pas toutes ces personnes morales de droit public. Il n’y avait en gros que l’E, le budget était simple, on ne faisait référence
qu’aux recettes et aux dépenses. Dès le début on a compris qu’il y avait d’autres mouvements. Il n’y a pas que des recettes
et des dépenses, il faut distinguer ce qui entre ou sort définitivement de ce qui entre ou sort temporairement, cette
distinction concerne l’emprunt. Quand l’E prélève l’impôt c’est une recette, quand l’E paie un fonctionnaire c’est une
dépense. Inversement, si on considère l’emprunt qui peut être à court terme, moyen terme ou long terme, ce n’est pas une
recette définitive, on appelle ça dans un premier temps une recette temporaire. Quand l’E prête de l’argent ce décaissement
est temporaire. Dans un troisième temps, on souhaite distinguer plus clairement ce qui est une recette ou une ressource,
aujourd'hui on appelle ressource ce qui était appelé recette temporaire ou définitive et la charge désigne l’ensemble des
dépenses définitives et temporaires, les ressources et charges peuvent être définitives ou temporaires.

Science financière, science politique, science économique : on peut porter 3 types de regard, un regard économique, un
regard de science politique sur le phénomène financier pour comprendre ce que sont les implications, interactions entre les
acteurs et un 3ème regard, celui de la science financière, étude empirique des sciences juridiques sous l’angle des finances
publiques.

Section 1. Présentation des charges publiques


Les charges publiques désignent l’ensemble des mouvements financiers définitifs ou temporaires qui tendent à grever
le budget des personnes publiques.

§1. Approche quantitative des charges publiques, les différentes masses en présence
La question est de quantifier le phénomène. Les économistes ont prévu différents outils.
A. Le rapport entre les prélèvements obligatoires et le produit intérieur brut
Le PIB est un agrégat économique (une évaluation) qui représente le résultat final de l’activité productrice
1
résidente. C'est la somme de toutes les richesses produites sur le territoire national par l’ensemble des acteurs
économiques qu’ils soient français ou étrangers.
Les Prélèvements Obligatoires (PO) représentent l’ensemble des prélèvements non volontaires de nature fiscale
ou non et qui servent à financer les budgets publics ou non (à savoir les a° publiques) : les impôts, les taxes, les
cotisations sociales.

L’Insee livre une série de statistiques, rapports évalués et réévalués chaque année. On établit ce rapport par la simple
masse du budget. Mesurer la part de la richesse nationale qui est captée par les a° publiques. On observe que ce rapport
passe de 30% à 40%. L’argent prélevé n’est pas destructeur mais régulateur, on observe par ce rapport le degré de
régulation économique par l’E. Un E qui affiche un petit rapport est un E qui intervient peu, à 0% ce serait
l’anarchie, au-dessus, le collectivisme, les E actuels affichent des rapports contenus entre 20 et 60%.

B. Les précisions apportées à l’indicateur


Cet indicateur n’est qu’un indicateur indicatif. Le PIB n’est pas un indicateur objectif mais indicatif. Il a été quantifié
dans les ‘60s. Mais le PIB est une évaluation initiale, chaque trimestre, l’Insee établit l’évolution du PIB, croissance ou
évolution. L’Insee établit la croissance ou la décroissance, évaluation initiale avec l’évaluation de l’évolution (réévaluation).
Pour des raisons politiques, les E peuvent avoir tendance à majorer ou minorer leur PIB. La commission européenne a crée
Eurostat pour valider les statistiques nationales. Une critique fondamentale adressée au PIB est qu’il favorise de manière
trop importante l’aspect économétrique de la société (la quantification en euros, dollars, … de ce qu’est un pays). Ex :
quand une population est malade elle consomme des médicaments, et crée du PIB en favorisant l’industrie pharmaceutique, à
l’inverse elle n’en crée pas.
L’Indice de Développement Humain (IDH) tend à démontrer que la richesse d’un pays, région, … ne se résume pas
au PIB, mais par exemple, à la santé, l’environnement…
Il faut ventiler l’indicateur, c'est-à-dire le détailler, prendre en compte la diversité de ce que sont les a° publiques,
on répartit les prélèvements obligatoires entre les différentes a° publiques.
En 2007, E = 1/3 des PO, ASSO = 50%. Un très gros acteur les A° de Sécu Sociale, un gros acteur l’E, un acteur moyen
les APUL, un petit les ODAC, un très petit l’UE.
Sur 10 ans, l’UE est stable, en revanche l’E tend à croître régulièrement. Les ASSO croissent aussi régulièrement mais
plus régulièrement, pareil pour les ODAC. Pourquoi l’E croît-il moins rapidement que les autres acteurs ? C’est parce que l’E
confie de plus en plus ses missions aux autres acteurs (décentralisation). L’E se désengage progressivement au profit des
A° publiques.

§2 Approche qualitative de la dépense publique


S’il y a dépense publique c’est parce qu’il y a une intervention.
A. Le périmètre des politiques publiques
E gendarme, E minimum ou régulateur de l’ordre social, il va juste mettre en œuvre les activités caractéristiques de ce
qu’est l’E, sont dans la DDHC : l’armée, la police, la justice, les pouvoirs publics et les finances. Au XIX ème l’E prend en
charge de plus en plus d’activités, l’E gendarme devient un E interventionniste, il construit des routes des voies de chemins
de fer, et quand il met en œuvre des politiques sociales, on parle d’E providence. Le ratio PO/PIB caractérise le degré
d’intervention publique. Depuis les ‘70s, on assiste à une crise de l’E providence, crise de l’interventionnisme. Les
pouvoirs publics intègrent le fait que le rapport PO/PIB doit être contenu, il y a une crainte de dépasser les 50 %, ce qui
signifierait une socialisation de l’économie, les G tentent de la contenir. Si les populations peuvent être réticentes aux PO,
assez peu de résistance à l’impôt mais les populations exigent plus des pouvoirs publics, réclament une meilleure
intervention. Double phénomène, les politiques ne veulent pas augmenter le rapport PO/PIB et de l’autre les populations
demandent plus : crise de l’interventionnisme, moins d’argent pour faire plus de choses. L’E peut décider de déléguer ses
missions, inversement les collectivités locales sont directement face aux administrés.

B. Classification fonctionnelle des dépenses


On peut distinguer au sein de la dépense publique, 3 types de dépenses :

Investissement
Les investissements se caractérisent par l’acquisition ou fabrication de biens dits durables, peut être civil ou militaire.
On considère que ces dépenses sont de bonnes dépense, elles fournissent des emplois (avantages à court terme), avantage à
long terme également. La part des investissements des a° publiques tend à régresser, l’E se désengage de plus en plus des
investissements alors que les collectivités locales sont de plus en plus engagées.

Fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement sont des biens non durables : les salaires, le petit matériel (ordinateur, siège…),
électricité. Distinction bien durable, bien non durable.

Transfert
2
Dépenses non consommées par les a° publiques elles-mêmes, ex : une subvention.

Section 2. Présentation des ressources publiques


Distinction entre ressources publiques et PO. Les PO se caractérisent parce qu’ils sont obligatoires. En revanche, il
existe certaines ressources des a° publiques ne sont pas obligatoires, ex : prestations de service. Les ressources publiques ne
viennent financer que des personnes publiques. Les PO financent aussi certaines personnes privées.
§1 Les ressources permanentes

A. Les recettes non-fiscales


Elles sont constituées de 2 types :

Les revenus des personnes publiques


C’est une recette mais elle entretient une relation particulière avec la possession ou au travail. On distingue les
revenus liés aux possessions et au travail. À l’origine, le Roi doit vivre des revenus du domaine royal, progressivement, il
demande aux états généraux de lui consentir l’impôt, les revenus de fonctionnement existent toujours, ex : gestion des forêts.
L’E a progressivement élargi son champ d’action devenant entrepreneur puis capitaliste (possèdent des actions), c’est la
possession de ces entreprises ou actions qui constituent des revenus. Les personnes publiques bénéficient aussi du prix de
leurs prestations publiques les redevances, les recettes assimilées (La redevance audiovisuelle n’est pas une redevance).

Les cotisations
Il s’agit d’un versement qui ouvre droit à une prestation. Cette prestation pourra être de plusieurs types : indemnité
chômage, indemnité journalière d’incapacité ou un remboursement en terme d’assurance maladie. La cotisation doit
être impérativement distinguée de l’impôt, en ce sens qu’il n’existe pas de lien entre l’impôt et une prestation, l’impôt
n’ouvre pas droit à une prestation, la cotisation oui. La difficulté de cette distinction vient de l’universalisation de
certaines prestations. Jusque dans les ‘80s. Il fallait être cotisant pour bénéficier des cotisations. Ex : la Couverture Maladie
Universelle (CMU), ouverte à toute personne qui n’a pas les moyens de bénéficier d’une prestation. L’universalisation des
prestations rompt le lien entre cotisant et bénéficiaire, il a fallu réfléchir à financer autrement le système de
protection sociale, ce mouvement s’appelle la fiscalisation sociale, cela passe par la Contribution Sociale Généralisée
(CSG) affecté aux Organismes de Sécurité Sociale.
14/10/09
B. Les recettes fiscales
Il s’agit d’une évolution de la recette. États généraux de 1313, le Roi va demander le pouvoir de lever l’impôt.

1) Impôt direct ou impôt indirect


Classification étonnante, puisqu’on distingue selon le mode de recouvrement.
L’impôt est recouvré directement par les services fiscaux auprès du contribuable, c’est alors un impôt direct, il
existe les impôts directs locaux (ex : taxe d’habitation), l’impôt national direct (ex : impôt sur le revenu) et l’impôt social
(Contribution Sociale Généralisée, CSG, discutable).
À l’inverse, l’impôt indirect est l’impôt qui ne met pas directement en relation le contribuable et les services
fiscaux, intervient le redevable, c’est celui qui va acquitter le montant de l’impôt pour le compte du contribuable.
L’exemple typique est la TVA. Ex : achat d’un paquet de cigarettes, l’acheteur paie un montant global, le buraliste est le
redevable, il reverse la TVA.

2) Fiscalité nationale, fiscalité locale, fiscalité sociale


L’impôt à l’origine est bien un impôt d’E. L’impôt n’abonde qu’une seule caisse, c’est l’E qui assume ensuite les
dépenses publiques (communes, départements…). Ce mouvement s’interrompt au XXème s. progressivement est mis en
place un phénomène de démembrement de l’E, création d’établissements publics qui deviennent les ODAC puis mise
en place des régimes de Sécu sociale, enfin la décentralisation conduit à l’autonomie des collectivités locales. Si on
parle d’autonomie d’une personne morale, c’est qu’il y a autonomie financière. Cette autonomie financière implique la
capacité juridique à déterminer le montant des recettes. La fiscalité se décline en une fiscalité d’E, une fiscalité locale
(pour les communes mais recouvrés par l’E) et impôts sociaux (prélevés par les Organismes de Sécurité Sociale ou l’E pour
le compte des organismes de sécu).
Les 4 vieilles sont à l’origine des contributions pour l’E, contribution foncière, contribution sur les propriété non
bâties, la patente et la contribution sur les portes et fenêtres. Elles datent de la Révolution, elles sont devenue en 1917 des
impôts des communes, depuis ce sont des impôts locaux.

Les prélèvements sur recettes

Techniquement le prélèvement sur recettes est une recette négative, cela veut dire que dans certains budgets on
peut trouver les recettes fiscales, recettes non fiscales et les recettes négatives. La technique des prélèvements sur
recette consiste au reversement d’une recette à son destinataire réel ou par compensation d’une recette à son

3
destinataire réel. Ex : prélèvements sur recettes à destination de l’UE. Ressource de chaque E et droit de douanes à l’égard
des importations venant de l’extérieur, ces droits ne sont pas perçus par une A° européenne, mais chaque pays européen
prélève pour le compte de l’UE les droits de douanes sur les marchandises en provenance des pays extérieurs. Cette recette
n’est pas destinée à l’E. Elle va en ressortir sous forme de prélèvements sur recette c'est-à-dire de recettes négatives. Ex : en
2007 elles représentaient 70 Md’€.

§2 Les ressources temporaires


Les emprunts et plus largement les mouvements de trésorerie. On distingue les causes et les conséquences.

A. La cause des besoins de financement des personnes publiques, les déficits


Un besoin de financement est la nécessité pour une personne publique afin de pouvoir couvrir ses charges,
d’emprunter des fonds auprès de tiers, il est caractérisé par la nécessité de recourir à l’emprunt. 3 causes :

1) Le solde de trésorerie
Il résulte d’un décalage au cours de l’année entre le rythme de la perception des recettes et le rythme du paiement des
dépenses. L’argent n’entre pas dans les caisses des personnes publiques de manière régulière. C’est un solde temporaire qui
conduit soit à prêter en cas de capacité de financement soit à emprunter en cas de besoin de financement.

2) Les besoins de financements extraordinaires


Ex : à la fin d’un conflit armé, il peut y avoir des besoins de réparations. Généralement les guerres sont financées sur des
« budgets extraordinaires ». Aujourd'hui, on finance les opérations extérieures sur le budget propre, les budgets
extraordinaires sont des opérations particulières d’investissement confiées à des structures appelées ADOC ou créées
spécialement pour l’occasion. Ex : création d’un aéroport, les Chambres de commerce et de l’industrie vont emprunter de
l’argent à très long terme. Le besoin extraordinaire est généralement compris à très long terme.

3) Le solde budgétaire
Il se calcule en comparant les ressources permanentes et les charges permanentes d’une personne morale de droit
publique. Entre 1915 et 1960 le solde budgétaire fluctue de temps en temps en excédent ou en déficit, à partir des ‘60s le
solde budgétaire entre en déficit, certains pays occidentaux parviennent à maintenir des soldes fluctuant, ex : USA. En
Europe, le Luxembourg est régulièrement en excédent budgétaire, tout comme le Danemark, l’Irlande, la Belgique.
Les administrations locales et de sécu sont en déficit chroniques pour des raisons qui ne leur sont pas propres, liées à la
situation sociale, les collectivités locales sombrent dans le déficit à cause des charges déléguées non compensées par l’E.

B. Les conséquences des besoins de financement : la dette publique

La dette est un phénomène ancien. Au niveau international, certains E sont extrêmement endettés, le Japon depuis la
crise financière qu’il a vécu dans les ‘90s, plus de 120% de dettes par rapport à son PIB. La Belgique était extrêmement
endettée mais progressivement parvient à baisser son stock de dettes, l’Italie également, le Danemark en 10 ans a divisé par 2
le montant de sa dette en la ramenant de 75% du PIB à 35% en 2005, en revanche la France ou l’Allemagne ne parviennent
pas à résorber le stock de dettes qui s’établit entre les ‘80s et 2000 à 60% du PIB. En France, on prévoit à arriver à 84% du
PIB en 2010.

Question de l’inscription de la dette : la dette résulte de la somme des emprunts réalisés à un instant donné.
Cette somme est liée au besoin de trésorerie généralement à court terme, au besoin extraordinaire à long terme et au
déficit budgétaire à moyen terme. Le stock de la dette est inscrit au bilan de l’E, il traduit l’ensemble de l’actif de l’E,
c'est-à-dire ce qu’il possède, ce peuvent être des biens ou des créances. Le passif : l’ensemble des dettes. La dette est
inscrite au bilan, on distingue le principal de la dette de ses intérêts. Le principal de la dette n’apparaît pas dans le
budget de l’E, il apparaît dans le tableau de trésorerie car il s’agit d’un mouvement temporaire, inversement les
intérêts apparaissent au budget de l’E qui comporte les charges définitives.

Définition de la dette publique


Le périmètre de la dette
À l’origine la dette publique n’était que la dette de l’E, cette dette évolue aujourd'hui dans son périmètre. Il peut être tentant
pour un E d’externaliser sa dette, c'est-à-dire la confier à un autre acteur. L’exemple typique consiste pour un E, plutôt que
d’assumer sa fonction d’actionnaire de prendre en charge la dette, c'est ce qu’on appelle le consortium de la dette. Face à ce
type de pratiques, la construction européenne, dans un but de transparence, a décidé d’adopter le système européen des
comptes nationaux et régionaux dit SEC 1995. A été adopté sous forme de règlement du Conseil le 25 juin 1996. Ce
règlement européen définit de manière technique ce qu’est un déficit. Il s’agit bien de concourir à une définition intégrée à
l’art 104 du traité. « Est public ce qui est relatif au G général c'est-à-dire les A° centrales, les autorités régionales ou locales
et les fonds de sécurité sociale, à l’exclusion des opérations commerciales telle que définies par le SEC ». Le même protocole
définit la notion de dette La dette s’entend comme « le total des dettes brutes à leur valeur nominale en cours à la fin de

4
l’année et consolidée à l’intérieur des secteurs du G général ». Publique : les a° centrales, locales et de sécu. Dette : intègre
des besoins de financement à court moyen long terme, tous les jours ce montant varie, la dette des autres personnes publiques
varie aussi. Cette dette est dite brute, s’oppose à la dette nette, dette brute, on ne déduit pas la valeur nette des biens.
Elle est inscrite à la valeur nominale c'est-à-dire le montant de ce qu’elle vaut elle est aussi consolidé , on inscrit pas 2
fois la dette, c'est-à-dire qu’on ne tient pas compte des dettes entre a° publiques, c'est-à-dire des avances faites aux
collectivités territoriales. L’E lui-même emprunte déjà ces sommes donc la dette est déjà inscrite.

Le montant cf tableau

La dette, charge ou dépense ?


La dette constitue une dépense de l’exercice là où le principal de la dette constitue une charge de trésorerie.

1) Les limites pratiques à la dette publique


La soutenabilité de la dette
Les montants peuvent surprendre, aujourd'hui l’E inscrit dans son bilan plus de 1300M d’€ au niveau de la dette publique
cela signifie que ce sont les obligations à l’égard des créditeurs.
Cette dette est-elle soutenable ? On établit qu’une dette est soutenable quand le débiteur est capable de la soutenir sans
mettre en péril sa viabilité financière.
La soutenabilité vient d’une mauvaise analogie, on considère que comme une entreprise ou un particulier un E trop endetté
met en péril son équilibre à long terme,il s’agit d’une erreur, l’horizon d’un E n’est pas le même que celui d’une entreprise
ou d’un particulier, l’E est réputé pérenne, il n’est pas censé disparaître. On estime qu’un particulier peut emprunter 10-20
fois le montant de son revenu annuel pour acheter un bien immobilier quand un particulier est jeune, la question de
soutenabilité se pose quand il est vieux.
Les personnes morales de droit public déterminent elles-mêmes le montant de leurs ressources, la question de
soutenabilité est donc complètement différente. Là où une entreprise, un particulier ne peut pas décider de manière
unilatérale d’augmenter ses ressources, en revanche l’E est maître du niveau de ses ressources.

La dette constitue-t-elle un fardeau pour les générations futures ? Un raisonnement simple dirait la dette est
insupportable puisqu’il s’agit de faire financer les dépenses d’aujourd'hui par les contribuables de demain. Cette assertion est
vraie et fausse à la fois, cet emprunt c'est bien les futurs contribuables qui vont le rembourser, tentons de déterminer les
causes de cet emprunt. Si cette dette correspond à des dépenses d’investissements, cette dette étant un investissement à
long terme il est normal que ce soient les suivants qui payent. Quand le solde budgétaire est négatif, et qu’il s’agit bien
d’inscrire à la dette des dépenses de fonctionnement là on peut dire qu’il y a un problème et que les générations
futures vont payer. Un E qui décide de baisser toutes une série d’impôts, donc des recettes fiscales. La baisse des recettes
est accentuées pars la crise financière (dette qui va plonger), c’est un fardeau et s’il s’accentuait on reporterait le fardeau sur
les générations futures. Si la dette est liée au dépenses de fonctionnement il y a un transfert de charges vers les générations
futures, si elle est liée à l’investissement il n’y a pas de transfert de charges ou de fardeau.
15/10/09
La dette constitue-t-elle un poids sur les décideurs à venir ? : Dans la mesure où la dette de l’E constitue indéniablement
une contrainte pour ces décideurs, à partir du moment où la dette existe et est incontestable, le remboursement devient une
obligation pour l’E. Cela signifie que si la personne publique concernée est un établissement public, on peut considérer
que la dette fait partie de sa mission. En revanche, en ce qui concerne une personne morale de droit public élue (E,
collectivités territoriales), la dette constitue une contrainte sur les élus à venir, la dette constitue une échéance, or tous
les remboursements du capital qui dépassent l’échéance d’un mandat exercent de fait une contrainte sur les élus à
venir.
Ex : le 1er septennat de Mitterrand en 1981, politique plus sociale, nationalisations, l’E rachète les actions d’un certain
nombre de grandes entreprises nationales, l’E pour ce faire s’endette ; politique de fonctionnarisation des agents locaux et
hospitaliers, on a créé des milliers de postes de fonctionnaires, le G de Mauroy a durablement engagé les finances publiques
dans une certaine voie.
Autre exemple, la politique du G actuel, alors que toutes les annonces, dans les faits le déficit se creuse à travers baisse des
recettes et dépenses stables, ils savent qu’ils exercent une contrainte sur les décideurs à venir.
Dans l’avenir nous n’aurons le choix qu’entre 2 voies : augmentation massive des impôts (voie espagnole), ou baisser les
dépenses, les dépenses compressibles sont rares, la seule, privatisation de l’université. Si la dette peut être économiquement
ou socialement légitime, elle en constitue une contrainte sur les décideurs à venir.

2) Les contraintes juridiques qui encadrent l’endettement public


La dette est le résultat d’une décision politique. Est ce qu’il est pertinent de contraindre juridiquement l’endettement ?
La 1ère réponse a toujours été non, l’E n’a jamais souhaité se contraindre lui-même en inscrivant le principe de l’équilibre des
dépenses publiques. Certains juristes ont proposé d’inscrire dans la C° le principe d’équilibre des lois de finances : les
recettes doivent équilibrer les dépenses et seuls les investissements pourraient donner lieu à l’emprunt, cette règle
existe dans la pensée financière sous le nom de « règle d’or » elle a été reconnue par tous, les parlementaires l’ont
inscrite dans la loi art L1614-2 du Code général des collectivités territoriales. Si cette règle d’or n’est applicable
juridiquement qu’aux collectivités territoriales elle é été intégrée via l’UE. Dans les ‘80s, l’idée a été d’harmoniser les
politiques économiques des E, art 104 C du Traité de Maastricht, qui devient art 104 du Traité d’Amsterdam, il
5
exerce une contrainte juridique sur la souveraineté financière des E. L’idée s’inscrit dans le prolongement des politiques
économiques et financières, il s’agit de limiter la capacité économique des E de nuire à l’€. On les empêche de creuser leur
déficit, on établit un seuil de 3%, les déficits ne doivent pas être supérieurs à 3% du PIB, ces déficits excessifs conduisent
à un endettement excessif, la dette publique des E ne doit pas dépasser 60% du PIB. Des E qui généreraient de gros
déficit exerceraient une pression sur les marchés financiers, concourraient à affaiblir l’€. En établissant ces 2 seuils, on
protégeait la monnaie unique contre sa dépréciation.
Pour mettre en œuvre cette politique les E ont adopté le Pacte de stabilité et de croissance au Conseil Européen du 17
juin 1997. Ce pacte distingue 3 types d’obligations : les E doivent établir et respecter un programme de stabilité
économique et financière. Les E qui sont situés hors de la zone euro sont soumis à un programme de convergence.
Enfin, les E doivent respecter les critères contenus dans le traité. Le pacte introduit la procédure de déficit excessif, cette
procédure implique l’intervention de la commission et du conseil. La commission est à l’origine et le Conseil doit relayer.
Recommandations adressées aux E, le Conseil peut les reprendre puis éventuellement le Conseil peut mettre en demeure et
prononcer des sanctions, amendes, astreintes ou un embargo sur les crédits de la Banque européenne d’investissements.
Avant c’était le compromis qui primait sur la sanction. Suite à une recommandation faite en 2003 à l’encontre de la France et
de l’Allemagne, elle a saisi la CJCE contre le Conseil, rendu un arrêt d’assemblée plénière le 13 juillet 2004, a estimé que
le Conseil n’est pas juridiquement lié par les recommandations de la Commission. Défaite pour la commission,
poursuivre les E est une décision politique. Le Conseil pour autant a bien senti l’avertissement, il a décidé de mettre en
demeure le 17 février 2005 la Grèce. Mise en demeure : injonction adressée à une personne morale de droit privé ou publique
d’exécuter une décision. Au sommet de Bruxelles, en mars 2005, révision du pacte de stabilité et de croissance, il intègre
depuis des circonstances atténuantes, en cas de croissance négative ou de faible croissance prolongée, on pourra admettre des
entorses aux règles de l’art 104, cela n’est assorti que de la contrainte d’établissement de réduction progressive des déficits.

Section 3. L’encadrement juridique du phénomène financier par le droit interne

§1 La constitutionnalisation du droit public financier

Au XIXèmes., les textes qui régissaient l’ordre public fin n’avaient pas valeur constitutionnelle, c’étaient des textes de
l’exécutif, l’Ordonnance du 31 mai 1838 véritable codification financière de tout ce qui s’est produit avant et le Décret du
31 mai 1862 portant également règlement général des finances publiques. À partir de la Vème République, le droit public
financier va vers une forme de constitutionnalisation, ces règles acquièrent une valeur juridiquement supérieure à
celle de la loi.

A. La Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen des 20 et 26 août 1789

1) Le principe du consentement de l’impôt


Articles fondamentaux : art 12,13,14,15 à connaître absolument. On y trouve le principe du consentement de
l’impôt. À partir du XIVème les revenus du domaine ne suffisent plus à la monarchie, en Angleterre la Magna Carta de 1215
commence le long travail de représentation nationale. Le Roi en France convoque les états généraux et obtient la levée d’un
impôt extraordinaire. De temps en temps, les états vont consentir l’impôt puis les rois s’estiment assez puissants pour ne pas
les réunir, et Louis XVI va être contraint de les réunir. Le 1er « décret » adopté par les états généraux autoproclamés
Assemblée nationale, 17 juin 1789, établit clairement le consentement de l’impôt pour le compte de la nation. Il s’agit
de la 1ère marque juridique du consentement de l’impôt repris à l’art 14 de la Déclaration. C’est bien au P qu’appartient le
pouvoir du consentement de l’impôt. Ce principe né sous la monarchie est réaffirmé annuellement à l’art 1 er de la loi de
finances.

2) Le principe de nécessité de l’impôt


Il signifie que l’impôt doit être éminemment nécessaire pour être justifié, c'est-à-dire qu’il ne constitue qu’une
exception au principe selon lequel l’E doit vivre de ses revenus. Mais le principe signifie encore que l’impôt ne doit pas
constituer une captation inutile du revenu du contribuable. On appelle aussi cette version, le principe de pauvreté du trésor.

3) Le principe d’égalité devant l’impôt


Art 13, on distingue égalité devant la loi fiscale qui découle de l’art 6 (égalité devant la loi) et égalité devant
l’impôt qui implique que chacun paie l’impôt en fonction de ses capacités contributives. En 1789, établir le principe
d’égalité devant l’impôt conduit à revenir sur le privilège fiscal, faire en sorte que les nobles et le clergé paie l’impôt. Très
rapidement on s’est posé la question de savoir comment devait être établi l’impôt, idée de l’impôt proportionnel au XVIII ème,
mais certains auteurs (Montesquieu) vont privilégier le caractère progressif de l’impôt, taxation en fonction de la progression
des revenus, rien pour les pauvres et de plus en plus en fonction de la richesse. Ceci en vue d’obtenir la contribution du
clergé et de la noblesse. La signification que l’on y donne est politique, de manière schématique, les partis de gauche
préfèrent la progressivité là où les partis de droite préfèrent la proportionnalité.

4) La légalité de l’impôt
Art 14, repris à l’art 34 de la C° du 4 octobre 1958, ce principe s’inscrit dans le prolongement du principe du
consentement de l’impôt, il s’agit de mettre en œuvre la démocratie financière, implique que le législateur est

6
compétent en matière fiscale. C'est le législateur qui vote le pouvoir de taxer le citoyen.

5) Le principe du contrôle social des finances publiques


Art 15, établit cette possibilité pour le citoyen de contrôler les mouvements financiers, la société a le droit de
contrôler l’administration de l’argent public, « demander compte à tout agent public de son administration ». La régularité
de la dépense publique. L’art 15 dispose aussi que l’argent public doit être dépensé avec économie.

B. La Constitution du 4 octobre 1958

1) La compétence générale du Parlement


Ce thème découle du principe de la légalité de l’impôt, art 34 de la C°, c’est le P qui vote les lois de finances et les
lois de financement de la sécurité sociale, c’est aussi lui qui est compétent en ce qui concerne le vote de l’impôt. Difficultés
en ce qui concerne le pouvoir de voter l’impôt. Art 72, il existe un principe de libre administration des collectivités locales.
Confrontation.

2) La priorité accordée à l’Assemblée nationale


Art 39 de la C° : principe selon lequel le projet de loi de finances (PLF) et le projet de loi de financement de la
sécurité sociale (PLFSS), sont soumis à l’AN en 1er lieu.
21/10/09

C. Les lois organiques : des « constitutions financières »

1) L’État : l’ordonnance organique et la L.O.L.F.


Distinguer lois de finances et LOLF.
Ordonnance du 2 janvier 1959, relative aux lois de finances.
En 1959, l’encadrement juridique des dispositions financières s’est fait par ordonnance. On a admis que cette disposition à
valeur de loi organique. Elle est un acte du pouvoir réglementaire, elle avait été préparée par les services du ministère des
finances. Il faisait la part belle au pouvoir exécutif et il concourait à la rationalisation des pouvoirs du P. À plusieurs reprises,
les parlementaires ont estimé qu’il fallait réformer cette ordonnance organique et pour cela passer par une loi organique.
Après plusieurs tentatives de réforme, le 1er août 2001 a été adoptée cette Loi Organique relative aux Lois de Finances
(LOLF), loi organique qui vient régir l’organisation du phénomène financier au niveau étatique. Le CC a reconnu à
plusieurs reprises la valeur supra législative des lois organiques. Dès lors, toutes les lois ordinaires seront confrontées à la
LOLF dans le cadre du contrôle de constitutionnalité. C’est pour cela qu’on l’appelle parfois « constitution financière ».
Désormais, l’E est soumis conformément à l’art 34 à une loi organique.

2) Les collectivités territoriales


La C° de 1958 a posé le principe de libre a° des collectivités territoriales. Mais, l’art 34 complète, encadre la libre a°
en disant que l’autonomie des collectivités territoriales est encadrée par la loi.
Les élus ont réclamé une véritable autonomie financière des collectivités territoriales. La réforme constitutionnelle du 28
mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République intègre le principe d’autonomie financière.
L’autonomie financière implique une forme de liberté budgétaire, c'est-à-dire déterminer le montant de ses
ressources et de ses charges. L’E dispose du pouvoir de contraindre les finances locales. L’E peut étendre leur compétence
à travers des lois dites de décentralisations. L’E peut décider d’exonérer certaines personnes morales ou physiques. L’E peut
décider de supprimer des impôts locaux.
La réforme de 2003 pose le principe de compensation, l’E devra compenser, qu’il s’agisse d’une charge ou d’une ressource.
Le législateur est venu adopter une loi organique 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des
collectivités territoriales.

3) La sécurité sociale
Le P cherche depuis 1958, à obtenir un droit de regard sur les finances de la sécurité sociale. Le financement de la sécurité
sociale est confié aux organismes paritaires, gérés par le patronat et représentants des salariés depuis fin de la WWII. Le
régime de sécurité sociale est financé par des prélèvements obligatoires. Il peut être intéressant pour le P de contrôler
les montants manipulés. Cette tentative va passer par une proposition de loi organique en 1979. Le P va adopter une
proposition de loi organique relative au contrôle du P sur les finances des régimes obligatoires de sécu. Il a fallu 8 ans pour
que cette proposition soit adoptée. En 1987, la proposition est adaptée et déférée au CC qui déclare que cette proposition est
inconstitutionnelle, par décision du 7 janvier 1988. La C° ne prévoyait pas que le financement de la sécurité sociale relève du
domaine de la loi. Le législateur a réformé la C°, le 22 février 1996, qui a intégré dans le champ de la loi le thème du
financement des organismes de sécurité sociale : art 34 et 47. Le législateur a adopté une loi organique du 22 juillet
1996 qui est remplacée par une nouvelle loi organique le 2 août 2005.

§2 Les sources législatives des finances publiques

A. Les lois ordinaires et les lois de finances


7
Art 34 de la C° vient définir le domaine de la loi, il précise l’existence d’un type de loi particulier, la loi de finances et
d’un autre type la loi de financement de la sécurité sociale. La loi de finances détermine les ressources et les charges de
l’E alors que la loi de financement de la sécurité sociale détermine les conditions générales de son équilibre financier
et fixe des objectifs de dépenses. Les budgets locaux sont encadrés par la loi organique de 2004 et le code général des
collectivités territoriales. Une partie très importante du phénomène financier est confiée à la compétence exclusive des
lois de finances ou de financement. La C° a décidé d’attribuer une bonne partie du phénomène financier à la loi de
finances ou loi de financement de la sécurité sociale.

B. Présentation des « principes » budgétaires


Certains de ces principes sont consacrés par la jurisprudence constitutionnelle et d’autres sont établis par la doctrine.

1) Le principe de clarté et de sincérité des comptes publics à destination de la représentation nationale


Tous les principes dits budgétaires trouvent leur source pendant la Restauration.
Cette formalisation juridique est l’œuvre d’une série d’administrateurs parmi lesquels Charles Louis Gaston Audiffret. Il
va formaliser ces principes. Cette notion de clarté des comptes publics est dans son esprit un principe fondamental. Audiffret
est le codificateur. Il va insister sur le concept d’ordre et de lumière. Dans son esprit, il est évident que les comptes
publics doivent refléter la réalité, ces comptes publics doivent être établis de la manière la plus objective possible. Les
auteurs de la IIIème République vont reprendre le concept de la sincérité, Gaston Jèze.
Le CC dans une décision du 21 juin 1993, va établir ce principe de sincérité. Ce principe est aussi inclus au code
général de collectivités territoriales, à l’art 1612-2. On distingue 2 formes de sincérité quand on parle de la sincérité du
budget : sincérité subjective pèse sur les documents de prévision (documents initiaux), elle impose à celui qui prépare
le budget de le construire sur des hypothèses réalistes, la sincérité se rapproche d’une forme de fiabilité, elle
correspond à ce qu’Audiffret appelait la loyauté du budget. Sincérité objective : pèse sur les documents dits
d’exécution, documents qui rendent compte de l’activité financière. Elle vise la loi de règlement, la sincérité objective
renvoie plus à la notion de vérité.
Cette sincérité budgétaire est formalisée à l’art 32 de la LOLF. Parallèlement la LOLF a établi la sincérité comptable.
Elle figure aux articles 27 à 31, elle fait référence aux principes déjà en vigueur au sein de la comptabilité privée. Les
comptes (livres dans lesquels sont inscrits les mouvements) doivent être réguliers et sincères, la sincérité permet de
dépasser le cadre de la régularité et de se poser la question des montants à inscrire.
Il existe un autre principe : l’équilibre. On distingue l’équilibre budgétaire et équilibre financier. L’équilibre financier
renvoie l’acte budgétaire à son environnement. Il s’agit d’intégrer le budget tel qu’il est strictement défini, à un
environnement économique et financier.
L’équilibre budgétaire : intègre une logique d’information à destination des parlementaires, il s’agit de présenter les
charges et les ressources dans un contexte global d’équilibre c'est-à-dire de synthétiser l’ensemble des mouvements
financiers pour insister sur les éventuels déficits. Il s’agit d’empêcher une collectivité locale de faire financer son déficit
par l’impôt local.

2) Les principes budgétaires classiques


Ces principes sont dits classiques car issus de la Restauration.

L’annualité budgétaire : est exprimée rapidement dans les textes financiers dès la C° du 3 septembre 1791, il est établi que
les recettes et les dépenses doivent être délibérés chaque année par les représentants de la nation. Ce principe impose
que les représentants de la nation se prononcent tous les ans sur les recettes et les dépenses de l’E puis par extension
sur les recettes et les dépenses des collectivités locales. Ce principe a une valeur juridique incontestable, mais sa
signification a évolué, à l’origine il s’agissait de se prononcer au moins tous les ans sur le budget, on lui a adjoint un
2nd principe : l’antériorité budgétaire, le vote doit être préalable à la mise en œuvre du budget. Cette notion reçoit des
applications distinctes selon l’E ou les collectivités territoriales, E application stricte, collectivités territoriales : pas
d’obligation d’antériorité.

L’unité budgétaire : tout ce qui concerne le phénomène financier doit être présenté dans un document unique. Cette
unité vient de l’Ancien régime et de l’Empire, on distinguait à l’époque les finances ordinaires (budget de l’E) et
extraordinaires (financement des guerres). Sous la Restauration, l’idée a été de soumettre au pouvoir un acte unique.
Avec décision du 29 décembre 1984, cette unité acquiert valeur constitutionnelle.

L’universalité budgétaire : ce principe est établi sous la Restauration et est consacré par la CC le 12 mars 1963. Le
principe d’universalité intègre 2 sous principes : sous principe de non-contraction : règle du produit brut : l’ensemble
des dépenses et des recettes doit être porté à la connaissance du décideur public. L’a° ne doit pas présenter qu’un
solde. Autre élément : la règle dite de non-affectation : il n’y a pas de lien physique entre une recette et une dépense.
Toutes les recettes abondent un compte unique : le budget de l’E ou de la commune. Ce compte permettra de financer
l’ensemble des dépenses. Ce compte s’appellera le budget de l’E.
22/10/09
La spécialité budgétaire : découle de la notion de spécialisation des lignes de crédit budgétaire. Au XIX ème s. on parlait des

8
spécialisations des exercices. On va affiner, préciser, les crédits. Sous la Restauration, on part d’une présentation des budgets
par ministère. La spécialisation passe par la nomenclature budgétaire. On distingue d’abord la finesse de la présentation. On
distingue l’unité de présentation budgétaire et l’unité de vote du budget. La spécialisation du budget intègre une unité de vote
qui peut être distincte d’une unité de présentation. Dans les budgets, il existe en fait 2 catégories de nomenclature, la 1 ère est
la nomenclature par nature de crédit, elle se rapproche d’une conception comptable voire économique du budget, on
distinguera, différents types de dépenses. L’idée est de savoir quelle est la finalité, la fonction du crédit, à quoi il sert.
Dans le cadre d’une nomenclature fonctionnelle, on se demanderait si les crédits servent à l’enseignement, ou à
l’aménagement du territoire… C’est un mouvement récent que de revenir vers une nomenclature fonctionnelle des
budgets. Cela date de 2001. Au niveau des collectivités territoriales c’est le même mouvement.

PREMIÈRE PARTIE. LES FINANCES DE L’ÉTAT


À l’origine, il n’y avait que l’E puisqu’il n’y avait ni budget social ou budgets locaux. Les acteurs du système
financier ont formalisé l’idée selon laquelle la dépense était un élément central de l’E. Victor-Alexandre Masson, auteur de
De la comptabilité de la puissance publique, 1822. Masson a écrit « gouverner et dépenser sont deux choses sinon
identiques, du moins inséparables ». Cette formule implique très profondément 2 types de problématiques, tout d’abord, le
pouvoir s’exprime par la décision et cette décision possède une traduction financière, elle doit être inscrite quelque part. Que
ce soit dans un budget pour servir de décision ou dans un élément comptable pour inscrire un ordre de faire. L’acte de
dépense comme l’acte de recette manifeste le pouvoir politique de son auteur.
Chapitre 1. Le poids des finances de l’État

Pendant tout le XIXème, l’E était l’acteur unique des finances publiques Son rôle reste primordial mais il faut le
relativiser, puisque par exemple, la sécurité sociale pèse plus lourd.

Section 1. Les dépenses de l’État

§1 Présentation des dépenses de l’État

A. Présentation originelle par Ministère

À l’origine le budget de l’E est présenté par départements ministériels, ils correspondent en fait à des
politiques publiques, on trouve les colonies, la marine, les fortifications, la justice. Cela
correspond à une ébauche de nomenclature fonctionnelle. Une difficulté surgit qui vient de la
multiplication des taches confiées aux administrations.
Ex : ministère de l’intérieur sous restauration est une politique publique de police, il va voir ses missions multipliées. Dès la
décentralisation, apparaissent des budgets au sein des communes gérées par les préfets qui dépendent du ministère. Ce qui a
changé c’est le périmètre d’intervention.
Au XXème s. on va établir une nomenclature budgétaire par nature de crédit qui distinguera au sein des ministères
différents titres, les titres comptables.

B. Nouvelle présentation par mission

On souhaite réorganiser la présentation des crédits budgétaires en trouvant la finalité fonctionnelle originelle du
budget de l’E. Il a fallu en partie déconstruire certains budgets. L’intérêt est de séparer décentralisation et sécurité au sein du
ministère de l’intérieur. Les parlementaires ont de plus, arbitré pour la création de missions interministérielles. Elles
permettent de regrouper une même politique publique qui originellement aurait été éclatée entre plusieurs ministères.
Sous les missions, on trouve un deuxième niveau de spécialisation des crédits, le programme. Mission sécurité, mission
défense, mission recherche et enseignement supérieur. Certaines missions correspondent en fait à ce qu’étaient les ministères
à l’origine, c’est à la marge que des missions supplémentaires sont créées.

§2 Le poids des charges de l’État

267 milliards d’euros pour 2007. La dette publique représentait en 2007, 15% des dépenses de l’E. Les dépenses de
personnel représentaient 44,5%, les dépenses de fonctionnement 12,5%, investissement 5%, intervention 23%.

A. La dette publique

15% des dépenses de l’E sont consacrées à la dette publique. Récemment la dette publique a été
inscrite dans une mission qui lui est propre qui s’appelle engagement financier de l’E, en 2009, plus de
9
43 milliards d’€, en gros 40 milliards par an. Cette dette est gérée par un opérateur particulier des
finances publiques, l’agence France Trésor.

B. Les dépenses de personnel

C’est un enjeu tellement fondamental que la loi organique de 2001 va isoler de manière claire les
dépenses de personnel. Quand l’E engage un agent, il s’engage sur 40 ans de carrière et 10-20 ans de
retraite, il engage donc des charges à moyen terme.
Cela passe par un effort de transparence. Au sein de chaque mission l’art 7 de la loi organique impose de
distinguer le titre II des dépenses de personnel. Autre effort, jusqu’à maintenant l’E était son propre
assureur, il passait en charge les maladies de ses agents ou leur retraite depuis la LOLF, on passe par des
cotisations sociales qui constituent des mouvements de crédit internes à l’E. Il ne s’agit que de déplacer
les crédits d’une mission par exemple, de justice pour un montant de cotisation retraite vers une
nouvelle mission de régime sociaux et de retraite. Cela permet d’isoler dans le budget de l’E le montant
des retraites versées aux anciens fonctionnaires et en plus on va faire financer ces prestations par des
cotisations liées aux salariés.
Double plafond concernant les dépenses de personnel : relève d’un montant inscrit dans les crédits de la
mission. Le législateur vote un plafond en nombre d’emploi que l’on appelle ETPT (équivalent temps
plein travail). Le plafond est fixé globalement et est spécialisé par ministères. La gestion des personnels
se fait encore par les ministères. On a donc une ventilation des ETPT par a° qui laisse apparaître qu’il y
a des ministères avec des gros effectifs. Les dépenses de fonctionnement représentent une trentaine de
milliards d’€, l’E consacre environ 15000€ par an pour les fonctionnaires. La dépense moyenne par
fonctionnaire est très faible. Pourtant c’est sur ces dépenses de fonctionnement que les efforts portent en
permanence. La DGME a entamé une nouvelle approche des restrictions budgétaires, qu’on appelle
rationalisation des achats, mutualisation des ressources.

C. Les dépenses de fonctionnement

D. Les dépenses d’investissement

5% du budget de l’E, en diminution constante. Cette diminution a attiré l’attention du lobby du BTP.

Section 2. Les ressources de l’État

§1 Le détail des recettes de l’État

Ces recettes sont de deux natures : recettes fiscales et non fiscales. Les recettes fiscales représentent 94% des recettes de l’E.

A. Les recettes fiscales

1) Les impôts indirects

Ils représentent la plus grande partie des recettes de l’E. La TVA, représente 47% des recettes de l’E. La TIPP, taxe
intérieure sur les produits pétroliers, 5% des recettes (17Md). Les impôts indirects rapportent plus de la moitié des recettes de
l’E. Le taux de ces impôts est proportionnel à la valeur du bien acheté.

2) Les impôts directs

Ils représentent une part beaucoup moins importante, environ 1/3 des recettes de l’E. Il y a une prise de conscience par
le citoyen de ce qu’il est aussi contribuable (art 12, 13, 14 de la DDHC), il contribue au système de politique publique. La
quantification du lien, je sais combien je paie. Alors que l’impôt indirect correspond à une vision rudimentaire de la justice
fiscale, l’impôt direct est personnalisable, approche évoluée de la justice fiscale.
28/10/09

B. Les recettes non fiscales


10
Il y a une différence entre ce que le contribuable doit verser (prélèvements obligatoires) et les recettes de
l’E. Autant les recettes fiscales sont des prélèvements obligatoires. EN ce qui concerne les recettes non
fiscales on voit la différence entre PO et recettes de l’E. Les recettes non fiscales représentent 6% des
recettes de l’E (environ 30Md €).
Dans les recettes non fiscales, on trouve des revenus, le produit du travail ou de la possession de l’E. À
l’origine le Roi devait vivre de son domaine, c’est la même chose pour l’E à l’heure actuelle, on
l’appelle le domaine public et procure à l’E des revenus, environ 600 millions d’euros (2% des recettes
non fiscales). Aujourd'hui, les revenus de ce même domaine représente une goutte d’eau depuis le
XVème s. Non seulement ce qui était le revenu de la personne publique a fondu. Il y a une inversion
complète dans la part des revenus depuis le XVème. Les revenus du domaine ce sont par ailleurs
diversifiés. L’E est devenu un exploitant industriel, il a diversifié ses activités (construction de chemins
de fer, nationalisation de certaines entreprises, ex les houillères). Cette exploitation lui a pendant un
temps apporté des revenus qui constituaient des recettes non fiscales. On assiste à une multiplication de
ce type de revenus, il peut par exemple prendre des participations dans des entreprises nationales ou des
sociétés anonymes. Il a perçu des dividendes.
On compte aussi les redevances, qui constituent le montant des prestations rendues par l’E. LA
redevance audiovisuelle n’est pas une redevance, c’est une taxe.

§2 La prévision des recettes

La prévision recèle un enjeu d’une très haute importance en matière de finances publiques. À l’origine
quand on tentait de prévoir ce qu’allaient être les recettes on pratiquait le système de la reconduction ou
de l’abonnement, ou système de la pénultième année. On constatait les revenus de l’année passée. Ce
que l’on cherche c'est une forme de précision dans la prévision. Quand on observe 2 siècles d’évolution
en matière de recettes, on arrive pas à être véritablement plus précis.

A. Évaluation, réévaluation et prévision

À l’heure actuelle, on tente d’affiner les prévisions de recettes en distinguant chacune des recettes de
l’E. L’idée qui sous-tend cette précision est celle d’éclairer les parlementaires et donc affiner le
consentement de l’impôt. Dans l’état A annexé à la loi de finances on voie les recettes de l’E ligne par
ligne. Pour prévoir le montant de chacune des recettes on va évaluer, réévaluer et arriver à la prévision.
Pour évaluer ce que seront les recettes de TVA de l’année 2010, on peut se baser sur les recettes de
TVA de l’année 2008 que l’on connaît théoriquement. En matière d’impôt sur le revenu c'est plus
compliqué, l’impôt prélevé pour 2008 est intégré en 2009. Les impôts à versement échelonné sont plus
difficile à évaluer d’une année sur l’autre que les impôts instantanés. Il faut ensuite réévaluer au regard
de la conjoncture économique. Il faut de plus évaluer le changement de périmètre normatif, c'est-à-dire
comment le droit fiscal évolue. Le montant des recettes est toujours une prévision aléatoire.

 1ère étape : évaluation d’une base initiale


 2ème étape réévaluation de cette base
 3ème étape : établissement d’une prévision

On constate des écarts importants entre ce qui a été prévu et ce qui se réalise. Dans un régime normal,
on constate que les écarts entre les prévisions et les réalisations se compensent. (ex : il y a moins eu de
rentrée avec l’impôt sur le revenu mais plus de rentrées avec le TIPP).

11
B. L’élasticité des recettes de l’État dans le temps

Un autre élément qui rend difficile l’évaluation est le problème des capacités propres à ces recettes de
s’adapter à la nouvelle conjoncture, suivant le type de recette, la réaction à la conjoncture sera
différente.
Pour les impôts directs, ex l’impôt sur les revenus de 2008 est calculé par les services fiscaux en 2009.
Les impots sont déclarés au printemps 2009, pendant l’été les services fiscaux calculent les montants, à
l’automne le contribuable reçoit l’avis d’imposition.
En matière d’impôt direct il y a une très grande élasticité dans le temps des réactions liées à la
conjoncture. Inversement, concernant les impôts indirects on constate une réaction rapide à la
conjoncture, ex : la TVA.

Chapitre 2. Présentation statique des comptes de l’État

Un compte est un document qui contient des données chiffrées, il s’agit ici, de compter, c'est-à-dire de
quantifier des éléments. Ce peuvent être des tables, des chaises, … On peut choisir de quantifier des
matières mais aussi des flux financiers c'est-à-dire des deniers. On oppose une comptabilité matière (des
choses) et une comptabilité deniers (de l’argent). Quand on compte, on inscrit une réalité. Ici on parle
d’un compte d’exécution, on transcrit une réalité, une exécution. La finalité de cette comptabilité
d’exécution est de vérifier la régularité des opérations. L’inscription correspond à la pièce justificative.
LE compte d’exécution vérifie également de vérifier la bonne gestion de la personne morale, car il
comporte l’ensemble des mouvements financiers. Théoriquement, on peut être capable de comparer le
coût de réfection de l’amphithéâtre B par rapport au coût de réfection de l’amphi C l’année précédente
surcoût dû à l’installation de prises électriques.

Il existe d’autres types de comptes que les comptes d’exécution : les comptes prévisionnels.
Le compte prévisionnel est une tentative préalable d’établissement de ce que seront les mouvements
financiers. Les comptes d’exécution traduisent une réalité, les prévisionnels sont une tentative. Le
compte prévisionnel est le budget.
Le budget : au sens commun, on emploie le terme budget de manière abstraite. Ce sens commun exerce
aussi en finances publiques. Le budget de l’enseignement et de la recherche désigne le portefeuille, sens
financier et non juridique du terme. On distingue le budget au sens commun, enveloppe financière et le
budget au sens strict. La définition du budget est celle de l’art 16 de l’ordonnance du 2 janvier 1959,
« Le budget est constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile toutes les
ressources et toutes les charges permanentes de l’E ». Concrètement le budget est un état financier (une
suite de chiffres) qui vient synthétiser ou reprendre un ensemble de données financières élémentaires. La
synthèse dans un état financier de l’ensemble des prévisions de dépenses et de recettes constitue le
budget.

Section 1. Présentation des lois de Finances

Selon l’art 34 de la C°, « les lois de finances déterminent pour un exercice le montant des
ressources et des charges de l’E dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi
organique » ♥

L’art 34 détermine ce qu’est le domaine de la loi, il lui appartient donc de déterminer dans un texte
particulier ce que sont les ressources et les charges. L’art 1 de la loi organique de 2001 contient 4 types
de lois de finances :

- LFA : Loi de Finances de l’Année, parfois appelée, LFI Loi de Finances Initiale.
- Lois de finances rectificatives, viennent rectifier la LFA
- Lois de règlements viennent à la fin de l’année pour clore les prévisions.
- Lou de finances de l’art 45 de la loi organique, il s’agit d’une solution juridique trouvée à
12
un problème spécifique.

Si la loi de finances est une suite d’article, elle intègre aussi des tableaux qui sont annexés à la loi de
finances. Ce sont les états annexés. Un état est un état financier. À l’origine ce qu’on appelle les états de
prévoyances ou de prévision. Parmi ces états l’état à annexer qui détermine les ressources non fiscales.
On ne confond pas ces états annexés avec les documents annexes qui sont des annexes budgétaires.
Distinguer les états annexés et les documents annexes ou annexes budgétaires. Ce sont des documents
d’information.
29/10/09
§1. La LF, cadre

§1 La loi de finances, cadre juridico-financier annuel de l’État

L’idée consiste à savoir quel est l’acte juridique qui va régir l’E pendant un an. Ce cadre est la loi de
finances.
Cette loi de finances se singularise par le fait qu’il s’agit d’un texte au contenu spécifique, il a une
vocation particulière, il s’agit d’autoriser et de prévoir des mouvements financiers. 2ème élément : son
cadre temporel.

A. Un cadre de prévision et d’autorisation

Historiquement on voit apparaître des états financiers. Un état financier est un document sur lequel on
va dressé ce que sont les finances de l’E. Il va progressivement acquérir une valeur juridique, l’étape est
celle de la formalisation juridique, l’état financier devient budget qui sera ensuite intégré dans une loi
qui va s’appeler la loi de finances qui compose le contenant du budget. Le budget n’est qu’une partie de
la loi de finances.

1) Budget ou loi de finances ?

Dès 1838, ordonnance du 31 mai, on voit apparaître une distinction en matière de contenant. On a d’un
coté une loi de l’impôt, cette loi va intégrer le volet recette de l’E. Il s’agit d’une manifestation du
consentement de l’impôt. Le P vote un 2nd texte qui s’appelle la loi de finances. Cette loi a vocation à
autoriser les dépenses. En 1862, décret du 31 mai, la loi de l’impôt et la loi de finances fusionnent.
Progressivement les textes juridiques vont obscurcir cette distinction : art 1 décret 1862 : budget = acte
par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’E ou des autres services
que les lois assujettissent aux mêmes règles.
=> convergence entre LF et budget.
La loi organique du 1er août 2001 dispose que les LF affectent les charges de l’E.
Les dépenses sont devenues les charges. Recettes les ressources.
« Les lois de finances déterminent (= prévoient et autorisent) pour un exercice, la nature le montant et
l’affectation des ressources et des charges de l’E ».
Les techniciens ont toujours insisté pour que l’on distingue contenant et contenu, ce dont le législateur
se fiche.

2) La valeur juridique du budget

Le budget est un état financier, un rassemblement de comptes, c’est une prévision en matière de
dépenses et de recettes, c'est aussi une autorisation en matière de dépenses.

a) Le caractère limitatif des dépenses

En matière de dépenses, les crédits inscrits au budget dans le compte prévisionnel sont dits limitatifs. Ce
caractère limitatif est constamment réaffirmé. Le P, dans la LF et par le vote du budget, autorise les
13
ministres en tant que responsables d’a° à dépenser à concurrence d’un certain montant. La dépense est
encadrée par le type de 2 contraintes, la dépense est définie par sa destination, la mission puis le
programme, mais aussi quant à leur montant (le quantum). Cette limitation ne peut pas être modifiée par
les administrateurs, on ne touche pas au montant alloué aux missions.

b) Le caractère évaluatif des recettes

Les recettes sont évaluées, l’autorisation du P à travers la LF ne vise que la mise en œuvre des règles
fiscales. Il n’y a d’autre obligation que celle d’appliquer la loi.
L’a° fiscale ne va pas arrêter de percevoir la TVA le jour où la prévision est atteinte, de même si le
montant n’est pas atteinte on ne va pas chercher la différence.
Le quantum est un plafond à ne pas dépasser.

c) La sincérité des inscriptions

principe de loyauté des comptes : revêt une obligation juridique. La loi organique de 2001 a intégré ce
principe à l’art 32. La réforme constitutionnelle du 23 juillet a aussi intégré cette notion de sincérité dans
l’ordre juridique constitutionnel.

B. Le cadre temporel de la loi de finances

Jusqu’à la réforme constitutionnelle de 2008, le cadre temporel était annuel. Certains éléments tendaient
vers une forme de pluriannualité. En 2008, le constituant a introduit la notion de pluriannualité dans la
C°.

1) La pluriannualité des prévisions

Depuis le XIXème, ce compte, le budget est trop à l’étroit dans un cadre annuel. Certaines dépenses ne
peuvent pas être enfermées dans un cadre annuel, ex : dépenses d’investissement. Ce cadre annuel posait
des difficultés d’ordre politiques. Il permet de redéfinir en permanence, chaque année, les grandes
orientations des finances publiques. Cette contrainte politique dans le temps vient du Pacte de stabilité et
de croissance. Ce pacte implique que les E doivent transmettre à Bruxelles un programme de stabilité. Il
ne s’agit que d’une promesse. Ces programmes sont caducs puisque le budget est voté par le P chaque
année. Paradoxe.

Art 34 C° introduit des lois de programmation particulières qu’on appelle des lois d’orientation
pluriannuelles des finances publiques (LOPF). La 1ère a été adoptée en février 2009. On ne sait pas
quelle va être la valeur contraignante de cette loi. Elle est censée déterminer l’évolution des crédits de
chaque mission sur 3 ans. Cette LOPF établit en février 2009 ce que sont les crédits pour l’exercice
2009, 2010 et 2011. En février 2009, la loi ne détermine pas réellement les montants des crédits pour
2008, on reprend 2008. Pour 2010, et 2011, le P se contraint. La valeur contraignante de ces chiffres va
quasiment être nulle, ce que le P peut faire, il peut le défaire.
Cette orientation contraint-elle le G ? Vraisemblablement, oui. Si elle contraint le G elle contraint
également le P.
Est-ce qu’une législature peut contraindre une législature à venir ? doutes.
(Analyse : La seule contrainte qui s’exerce, ne s’exerce à l’égard du G)

2) Le cadre annuel du budget : le système de l’exercice

Le cadre annuel du budget correspond à la volonté des représentants de la nation de consentir à l’impôt.
La question consiste à savoir ce que signifie le concept d’annualité.
La notion d’exercice : à l’origine un officier achète une charge et l’exerce. Sous l’Ancien régime les
offices sont multipliés et on a plusieurs officiers qui vont exercer une même charge, qu’ils vont exercer
alternativement. Le trésorier, celui qui paye une dépense ordonnée par le Roi, le Roi ordonne le
14
paiement d’une dépense en 1553, peu importe le moment du paiement, la dépense doit être effectuée au
titre de l’exercice en 1553. L’exercice est le budget d’une année, tant que ce budget n’est pas dépensé, il
est possible d’ordonner une dépense. Tant que toutes les dépenses n’ont pas été exercée, le budget est
ouvert. Ce qui a été autorisé ou prévu sera complètement exécuté. L’inconvénient est la grande
confusion dans les dépenses et recettes les affectations des charges peuvent être modifiées, l’avantage
est qu’on a le temps de dépenser.

Progressivement, une date de clôture de l’exercice va être déterminée. La clôture est le moment au-delà
duquel on ne pourra plus ordonnancer une dépense ou une recette au titre de cet exercice.

Aujourd'hui dans la loi organique de 2001, l’exercice correspond à l’année civile. Le budget de 2008
ouvre des crédits, un quantum et une finalité pour les administrateurs entre 1er janvier et le 31 décembre.
Toutes les dépenses qui n’ont pas pu être mises en œuvre seront annulées ou reportées à l’exercice
suivant. Cette technique pose des difficultés pratiques, il arrive que certaines dépenses ne puissent pas
être ordonnancer avant le 31 décembre, on ouvre une période complémentaire qui va s’étendre sur le
début de l’exercice suivant et qui va permettre la réalisation de l’exercice.

§2 La loi de finances : un contenu déterminé

Art 34 de la C° : la LF détermine les ressources et les charges de l’E. La question est de savoir ce que
l’on peut intégrer dans une LF. Il peut être tentant d’intégrer des éléments étrangers aux finances
publiques, le législateur a précisé ce qu’est le contenu d’une LF.
Les LF des IIIème et IVème République contenaient des dispositions étrangères au champ financier.
ON trouve dans une LF des état financiers qui vont composer le budget et d’un autre coté on trouve des
dispositions qui doivent être financières.

A. Les différents états financiers figurant au sein d’une loi de finances

Ces états financiers se retrouvent dans les états annexes. Ils sont aussi synthétisés au sein de l’article 52,
article d’équilibre de la LF.

1) Le budget général et l’unité budgétaire

Le budget général coïncide avec ce qui était au XIXème s. le budget de l’E. art 6 de la loi organique
montre la filiation du budget de l’E au sens large aujourd'hui appelé le budget général qui a vocation de
présenter au sein d’un seul compte : un état financier, l’ensemble des autorisations et des prévisions de
dépenses pour les exercices. Synthétiser d’une manière claire l’ensemble des mouvements financiers à
venir. Ce budget général ne constitue pas pour autant le seul état financier.

L’unité budgétaire signifie que doit être présenté dans un unique document l’ensemble de la matière
budgétaire, cet unique document est le budget général, or le budget général n’est pas le seul des états
financiers.

2) Les budgets annexes et l’affectation budgétaire

Un budget annexe est un état financier qui va se développer parallèlement au budget général. Ces
budgets apparaissent avec la loi du 9 août 1936, ils vont se multiplier pour représenter 20% du budget de
l’E. Le législateur a contraint le G a supprimé les budgets annexes, aujourd'hui il n’en reste plus que 2,
le budget annexe de l’aviation civile et des journaux officiels. L’intérêt du budget annexe est de réaliser
une individualisation financière d’une opération gérée par l’E.

04/11/09
Le budget annexe est une technique assez ancienne et aujourd'hui en voie de disparition. C’est une
technique importante sur le plan théorique. L’intérêt du budget annexe est de réaliser ce qui est interdit
15
en théorie : une affectation financière. La règle de non affectation fait partie du principe de.
Normalement toutes les recette de l’E sont versées dans un compte de l’E. Le problème est que l’E a
souhaité réaliser des affectations financières, c'est-à-dire créer un lien spécifique entre certaines recettes
et certaines dépenses. Les PTT étaient un budget annexe et on comprend bien l’intérêt de la technique
comptable. Toutes les recettes générées par cette activité (timbres…) abondaient un compte particulier,
c’était ces recettes et seulement celle-là qui servaient à rémunérer les agents. La théorie de l’affectation
crée un lien spécifique entre certaines recettes et certaines dépenses. L’autre idée est une idée corollaire,
le budget annexe permet une individualisation financière au sein du budget de l’E. Les budgets annexes
ne sont pas dotés de la personnalité morale. Le budget annexe est une individualisation financière d’une
activité de l’E. Budget annexe de l’aviation civile ou du JO. Réaliser une affectation de cette redevance
et c’est avec ce budget annexe que va être rémunéré le contrôle aérien. Une fois que les budgets annexes
sont comptablement isolés, les mouvements avec le budget général sont tout à fait spécifiques, le budget
général ne peut pas verser au fond les budgets isolés. Si le budget annexe réalise des excédents, le
budget général récupère, l’inverse n’est pas vrai. Si l’aviation civile génère un déficit pas de subvention
du budget général.

Une individualisation comptable


L’affectation de recettes

3) Les comptes spéciaux l’affectation et la compensation

Les comptes spéciaux permettent de réaliser 2 types de pratiques théoriquement prohibées. Ils
permettent la compensation et l’affectation. À l’origine, ce sont des lignes comptables ouvertes
directement dans les comptes du trésor public. Pour tout un tas de raisons, il peut être nécessaire que l’E
exerce des opérations sur des lignes comptables. Ces comptes spéciaux ont dépassé le simple cadre du
trésor ils ont été ouverts à d’autres a° que le ministère du trésor. La loi organique a rebaptisé les comptes
spéciaux du trésor (CST) en comptes spéciaux.
Tout ça est réglementé aux art 19 à 24 de la LF de 2004, et permet au delà de l’affectation, les comptes
spéciaux permettent de réaliser une compensation entre les recettes et les dépenses, c'est-à-dire ils sont
présentés sous forme d’un solde.
L’autorisation parlementaire ne porte bien que sur le solde, il n’y a pas de plafond de dépense ou une
recette, il n’y a qu’une autorisation. Et cela signifie aussi que l’on ne dispose pas d’informations que ce
que seront les mouvements financiers eux mêmes il peut n’y avoir que des recettes et pas de dépenses ou
l’inverse ou un morceau recettes un morceau dépenses….

-Les comptes d’affectation spéciale, c'est un compte permettant de réaliser une affectation de recettes,
art 21-1 de la loi organique.
Ex : Le compte d’emploi de la taxe parafiscale affecté au financement des organismes du secteur public
de la radiodiffusion sonore et de la télévision : c'est l’affectation de la redevance : les recettes la
perception de la redevance et les dépenses les subventions accordées au service public (Radio France,
France télévisions). À côté des financements propres des établissements publics, l’E n’a pas souhaité
accordé une subvention supérieure à la redevance perçue, le solde ne pourra pas être négatif.

- Les comptes de commerce art 22-1 et 22-2 de la loi organique. L’E vend par ex des frégates à Taïwan.
Ces ventes armes sont considérées comme des opérations commerciales et figurent donc dans un compte
spécial.

-Les comptes d’opération monétaire : important au XXème s. Ces comptes retraçaient les opération liées
au cours de change (écarts financiers).

-Les comptes de concours financiers. Art 24 de la loi. Permettent de retracer les opérations dites de
trésorerie entre la France et d’autres personnes morales de droit public. L’E fait aussi des avances aux
16
collectivités territoriales.

Quand on parle du budget de l’E on distingue trois types d’états financiers : budget annexe, budget
général , compte spéciaux et c’est cet ensemble qui réalise le budget de l’E.

Classification des comptes spéciaux

B. Un texte financier
Le titre 3 de la loi organique de 2001 précise le contenu des lois de finances.
Sont susceptibles d’être intégrées, des dispositions comptables, des dispositions budgétaires et des
dispositions fiscales, pour autant on distingue 3 grands types de dispositions. Il y a les dispositions qui
ne peuvent figurer que dans les lois de finances. Inversement il y a les dispositions qui ne peuvent pas
figurer dans les lois de finances et enfin les dispositions qui peuvent ou pas y figurer.

1) Le domaine exclusif des lois de finances : les dispositions budgétaires

Ne peuvent figurer en LF que les ressources et les charges qui ont une incidence pour le budget de l’E.Il
s’agit des grandes autorisations. L’autorisation de lever l’impôt est l’autorisation de mettre en œuvre les
recettes. L’autorisation d’affecter un impôt peut s’apparenter à la création d’un budget annexe ou d’un
compte spécial. L’autorisation de dépenser aussi appelée mise à disposition des crédits budgétaires.
L’autorisation d’emprunt est liée à la notion de ressource, elle ne peut aussi figurer qu’en LF et enfin le
plafond des emplois publics ne peut figurer qu’en LF. Ou encore les équilibres, c'est-à-dire la
comparaison des ressources et des charges qui constitue l’équilibre budgétaire fixe en fait 3 types de
données, on a bien d’un coté une évaluation des recettes, de l’autre un plafond de dépenses et donc un
déficit qui lui aussi est un plafond à ne pas dépasser.
On trouve aussi un autre équilibre, L’équilibre financier vient déterminer lui aussi le montant max des
mouvements de trésorerie qui seront opérés c'est-à-dire la gestion de la dette. La spécialisation des
crédits figure aussi dans une LF, elle s’exprime à travers notre couple de mission programme, qui sont
spécifiés au sein du budget et à titre indicatif, on trouvera une spécialisation des crédits par action.
Toutes les dispositions fiscales susceptibles d’avoir une influence sur les recettes , par ex un projet de
suppression de la taxe professionnelle. A partir du moment où il s’agit de compenser cette perte, il y a
une dépense pour l’E, elle doit donc figurer en LF du fait qu’elle génère une compensation. A contrario
on trouve ra en LF la fixation du barème de l’impôt sur le revenu pour l’année suivante.

Les autorisations
Les équilibres
La spécialisation des crédits
Domaine des lois de finances non-obligatoire

2) Les dispositions qui ne peuvent pas figurer au sein d’une loi de finances : les cavaliers
budgétaires

Un cavalier budgétaire est une disposition intégrée dans une loi de F alors qu’elle ne concerne pas le
champ financier, c’est une mesure qui n’est pas à sa place. Sous la IIIème Rep on dénombrait de très
nombreux art qui n’avaient rien à voir avec le domaine financier. Alors qu’on ne sait pas si une loi finira
par être adoptée, en revanche on sait qu’un budget finira par être adopté. Dès lors il est tentant de
profiter de cette aspiration de profiter pour intégrer dans la loi d’autres éléments dont on pense qu’ils
pourraient susciter un remous au sein du P. Cette pratique était dénoncé par les parementaires eux même
et par la doctrnie. L’ordonnance organique de 1959 a déterminé avec précision ce que devait être le
contenu des LF et a été reprise par la loi organique sur ce point . L’avancée majeure résulte de l’arrivée
du CC qui est chargé de veiller au respect de l’ordonanance organiqe et donc de faire le tri au sein de la
LF entre ce qui relève du domaine financier et ce qui n’en relève pas. Comment le CC détermine-t-il ce
qui est du champ de la LF ? Le CC a fixé une jurisprudence, 2 décisions, 30 décembre 1991 (cf site du
CC) et 2004-511, du 29 décembre 2004. La première disposition concerne les ressources et les charges
17
ou les opérations de trésorerie. Ensuite, les dispositions qui tendent à oraganier le contrôle du P sur la
gestion des FINANCES PUBLIQUES. Le CC estime encore qu’une disposition qui impose aux agents
publics des resp pécuniaires est manifestement du domaine fianncier. Enfin les dispositions qui crée ou
transorme un emploi peuvent y figurer. Tout ce qui ne concerne pas ce domaine là ne peuvent pas
figurer dans une LF.
Décision de 1991, à l’époque l’E souhaitait accentué la lutte contra la fraude à la redevance
audiovisuelle (pas déclarer q’uon a une TV). L’E a profité de l’apparition de Canal +, l’intérêt de Canal
+ est que c’est une chaine payante et dispose donc d’un fichier d’abonné, il a donc été décidé de
comparer le fichier de canal et le fichier des payeurs de redevance. La CNIL a exprimé un refus de
principe, ce fichier informatique ne pouvait pas être transmis à l’A°. Les parlementaires ont décidés de
passer par la loi de finances, en expliquant qu’il s’agissait d’accroitre le contrôle, le CC a considéré que
cet argument était un cavalier budgétaire et qu’il n’existait pas de lien financier évident.

Une pratique ancienne


La régularité financière et le Conseil constitutionnel

3) Le domaine partagé des lois de finances : les dispositions fiscales

Ceratines dispositions ne doivent pas obligatoirement figurer en LF. Mais elles ne constituent pas pour
autant des cavaliers budgétaires, on pourra les retrouver alternativement soit dans des lois ordianires soit
dans des LF. Tout ce qui concerne le contrôle fiscal.

§3 La forme des lois de finances

Ke titre 5 de la loi rorganique spécifie la fomre des différentes lois de finances ; D’un coté la LFA et les
lois de finances rectificatives, sont construites selon le même schéma et c'est normal parce que elles
manifestent toute sles 2 une forme d’autorisation. Pour la LFA c’est une autorisation préalable pour
l’autre c’est une autorisation de rectification. AU delà de leur forme les LF sont complétées par des
documents annexes, les principaux documents annexes sont des annexes dites d’information qu’on
appelle des bleux budgétaires qui sont annexés à la LFA mais pas à la loi de f. rectificative. En
revanchhe on retrouvera ces annexes sous formes de rouge avec la loi de règlement.

A. La structure des lois de finances

Cette structure est distincte selon qu’on par de la LFA et des rectificative et d’autre part de la loi de
règlement.
La loi de règlement ne contient que des dispositions budgétaires, elle fixe les chiffres du budget passé,
elle vient clore l’exercice et établir précisément les montants des recetttes et des dépenses. Le chiffre du
budget tel qu’il a été exécuté (budget général, annexe et comptes spéciaux) et les rouges budgétaires qui
viennent expliquer le déroulement de l’année financière dans les a°.

1) La première partie des LFA et LF rectificatives : autorisations et équilibre

y sont intégrées les autorisations et les dispositions relatives à l’equ.


Le 1er titre s’intitule disposition relative aux ressources. Les grandes autorisations et les dispositions
fisclaes avec une incidence immédiate ;
Le 2nd titre s’appelle dosposition relative à l’équ des ressources et des charges. Il contient l’art
d’équilibre. Cet article contient 4 élément fondamentaux pour comprendre ce qu’est une autorisation
budgétaire, il contient le tableau d’équ budgétaire, (cf comete) on y voit le plafond des dépenses,
l’évaluation des recettes et l’établissement corollaire d’un solde le déficit.

Les dispossitions relatives à l’u : on trouve le tableau de financement de l’E c'est-à-dire les différents
beoisn et ressources de financement. On trouve l’amortissemnet de la dette, c'est-à-dire la detet arrivée à
18
échéance. Jusqu’en 2006 les parelmentaires n’avaient aucune idée des mouvements d’équ.

Puis la fixation du plafond d’emplois publics, cela permet de voir quelle est la contrainte qui pèse sur
l’emploi public.

L’affectation des éventuels surplus de recettes fiscales qui résultent de ‘une modification de la loi
organique du 12 juillet 2005, avant son entrée en vigueur on la modifiait déjà. Le G invite les
parlementaires à se prononcer sur l’usage qui sera fait d’un éventuel surplus de recettes fiscales.

Les autorisations
Les dispositions relatives à l’équilibre

2) La deuxième partie : spécialisation et mesures permanentes

Moyen des politiques publiques et dispositions spéciales on trouve encore 2 titres


Le 1er détaille les autorisations budgétaires, le P va voter par mission, le montant des crédits
d’engagement et des crédits de paiement.
Dans le 2ème titre de cette 2ème partie on trouvera les dispositions permanentes c'est-à-dire tout ce qui fait
partie du domaine partagé des LF et qui ne concerne pas l’équilibre.

Enfin les états annexés, précisent le budget de l’E, ils sont désignés par des lettres
L’état A précise les voies et moyens, c'est-à-dire les recettes et les revenus (ce que rapporte la TVA,
l’IR)
L’état B détaille la répartition des crédits par mission
L’état C le plafond des emplois publics par ministère,
L’état D la répartition par mission et programme des comptes spéciaux (voir qui dispose d’un compte
spécial)
L’état E les autorisations de découvert de compte spéciaux.

Spécialisation des crédits et dispositions permanentes


Les états annexés
12/11/09

B. Les annexes budgétaires

On va distinguer les différentes annexes contenues dans une LF. Ne pas confondre états annexés et
annexes budgétaires. C’est le Titre V chapitre 1 de la LOLF qui établit une série de documents doivent
être annexés à la LF. Voir la dénomination de tous ces états annexes. Ces donumens annexes servent
toujours à l’information des parlementaires. Cette information peut permettre d’expliquer le budget, de
le justifier. Il s’agira de justifier la dépense publique. D’un autre coté l’annexe peut fournir une
information générale.

1) Les documents généraux constituant des annexes budgétaires : les rapports

Ici, il s’agit de permettre au P de comprendre le contexte budgétaire global ou de l’informer sur un


contexte particulier. Ces informatiosn on peut les retrouver au sein de la LFA. On troure des rapports
généraux d’informations, il portent une couverture bleue. Parmi ces rapports généraux d’informations, il
existe un rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques. Il
s’agit d’un rapport cadre qui vient établir l’évolution de la conjoncture économique. A coté on trouve un
rapport sur la situation et les perspectives économique sociales et financières de la nation. Il s’agit de
préciser cette évolution au regard des engagements européens. On peut citer le rapport sur les
prélèvemenrs obligatoires (RPO). Ce RPO va établir l’ensemble des ressources de nos finances
19
nationales, locales et sociales. A coté du RPO on trouve le rapport sur la dépense publique, c’est une
nouveauté, l’idée est de dépasser le simple cadre de la dépense budgétaire pour aller vers ce qui est pris
en charge par les personnes publiques. SI on met en parallèle le RPO et le Rapport sur la dépense
publique ion a une analyse macro économique sur les flux financiers qui transitent vers les différentes
personnes publiques.
A coté on trouve les « jaunes » qui sont des rapports particuliers d’information. C’est l’art 51-7 de la loi
oragnique qui précise ce que sont ces jaunes. À la demande d’un partenaire, ou du gouvernement, une
LF peut créer un jaune. Ce jaune va préciser la situation d’une activité particulière de l’E. Un jaune sert
à avoir une infomation synthétique sur un sujet particulier. Cette information est importante pour les
parlementaires et pour les citoyens pour savoir comment sont dépensés les deniers publics.

Il existe un autre type de rapport qui est en annexe de la LF rectificative, rapport qui présente l’évolution
de la situation économique et financière. Ce rapport est prévu par l’art 53de la loi organique. Ce rapport
constitue la mise à jour du rapport sur l’économie nationale.

Les annexes d’information du PLF


Les annexes d’information d’un projet de loi de finances rectificative
2) Des bleus budgétaires aux projets annuels de performance : les annexes explicatives

Elles sont de 2 types, soit elles concernent le projet de LF soit le projet de règlement

-les bleus budgétaures et les « pap », projet annuel de performance :


un bleu budgétaire est une annexe explicative qui viet préciser ce que sont les comptes prévisionneles
des missions. IL exsite un bleu par mission et ces bleus sont ensuite spécialisés par programme. On
retrouve vraiment cette spécialisation en mission et programme. Au sein des bleus on trouve une série
d’informatiosn qui venneent expliquer aux oarlementaires les raisons de la dépense publique. La loi
organique introduit une nouvelle unité de spécialisation à destination des parlementaires. Sous le
programme on distingue l’action. Ce détail de spol publiques pourquit une vocation d’explication du
montant des crédits demandés aux parlementaires. D’un autre coté on va justifier ces crédits. Ici cette
justification des crédits repose qur leur perfrmance. Cela justifie qu’on justife la dmeande qui est faite
aux parlementaires par a performance des dépenses publiques.
Comment justifier la performance des dépenses publiques ?
Pour cela on va établir toute une série d’indicateurs qui doivent permettre de comprendre et d’évaluer le
degré d’accomplissment des objectifs portés par ls politiques publiques.
Comment s’rganise le programme ?
Au sein du programme chaque resp va définir des orientations statégiques, qui correspondent à la mise
en œuvre d’un e politique publique. Le responsable du programme va définir des objectifs. Pour
pouvoir établir si cet objectif est atteint ou non on va établir des indicateurs. C’est ce u’on appelle la
stratége de performance.
Cette démarche de la perfomance est aujourd'hui très critiquée parce qu’elle véhiculeun mythe qui est
qu’on peut tenter de justifier des augmentations ou des baisses de dépenses publiques par les indicateurs
et ces indicatuers ne renseignent pas sur la quantité de la dépense mais seulment sur une situation.

- les rouges et les « rap » :


ce sont les explications de la dépense effectuée, ils osnt annexés aux lois de règlements la même
architecture que les bleus sauf que les bleus établissent des objectifs alors que les rouges établissent la
réalisation de l’indicatuer par rapport à la cible.
Le rouge intervient au mois de juin de l’année N + 1 pour le compte de l’année N. il permet donc en
théorie d’expliquer aux parlementaires les objectifs prévus en N-1 pour l’année N.
Si dans l’idéal la démarche performante est une bonne chose en pratique elle est très difficile à mettre en
œuvre.

20
3) Les jaunes ou annexes générales

Section 2. Sous la loi de finances

Il existe une suite d’éléments fiannciers qui concourent à mettre en œuvre le bugdget de l’E. D’un coté
ill existe une déclinaison des états financiers de ce budget, décianaison des compes de prévision et de
l’autre des comptes de réalisation.
Deux types de comptes : distintion entre comptes des ordaonnateurs et des comptables. L’ordonnateur
est celui qui juridiquement est habilité à signer une ordonnance de dépense ou de recette. C'est-à-dire à
décider d’un mouvement de fonds. L’ordonnance est la matérialisation. Le comptable est un autre être
administratif, il n’est pas habilité à décider d’une recette ou une dépense mais qu’à mettre en œuvre la
recette ou la dépense c'est-à-dire à effecteuer le paiement recouvert par cette recette.

Ex : le ministre des finances est ordonnateur en matière de recettes. C’est ensuite un comptable à qui
l’on effectue le paiement.
En ce qui concerne les dépenses, c’est le même schéma.

Le droit propre à l’organisation des comptes :


La séparation des ordonnateurs et des comptables

§1 Les différents types de comptes d’exécution

Le budget a été adopté, il faut le mettre en œuvre. On constate 2 circuits d’information fiannceière, il y
en a un qui part du budget, passe par l’ordonnateur, arrive jusqu’aux services administratifs :
mouvement descendant. Ici, il s’agit de décliner jusqu’au niveau de l’administration
l’autorisation et la prévision. Il existe à coté un mouvement ascendant, qui est un mouvement de
réalisation. Cette réalisation budgétaire est inscrite dans la comptabilité de chacun des
comptables. Sur l’ensemble de territoire national les comptables effectuent au quotidien
l’ensemble des recettes et dépenses de l’E. Ces dépense doivent être agrées au niveau national
dans la comptabilité générale de l’E.

A. Les comptes des ordonnateurs et des gestionnaires de crédits

L’ordonnateur peut être principal, secondaire ou délégué. Au niveau de l’E, l’ordonnateur principal est
le ministre, l’ordonnateur secondaire est quelqu'un nommément identifié comme pouvant bénéficier
d’une partie des crédites de l’ordonnateur principal.
Parallèlement il existe des ordonnateurs délégués qui peuvent recevoir des habilitations pour signer les
ordonnances du ministre.

A coté de l’ordonnateur on trouve le gestionnaire de crédit, autre être administratif apparu récemment, il
n’est pas forcément ordonnateur ou ordonnateur secondaire, c’est l’équivalent d’un manager, un
administrateur qui n’a pas la responsabilité juridique de la dépense mais la responsabilité pratique. Il se
distingue de l’ordonnateur qui assume la responsabilité juridique de signer la dépense.
On distingue l’org° financière de l’E et l’org° administrative de l’E.

Ordonnateur principal ou secondaire

1) Les crédits budgétaires mis à la disposition des ordonnateurs

La spécialisation repose sur la distinction mission/programme. Et au sein des programme titreII.


La loi organique prévoit à son art 8 que les crédits ovnt être distingués selon qu’il sont des Autorisations
21
d’engagements (AE) et Crédits de Paiement (CP). On opère cette distinction pour pouvoir metre en
œuvre la pluriannualité budgétaire. C’est l’idée selon laquelle une dépense ne s’effecte pas tout le
temmsp en un unique exercice. Ex : construction autoroute, d’abord phase d’étude, ensuite phase de
travaux, chaque année on inscrira le montant total de la dpense en autorisation d’engagment. Chaque
année on ouvrira au titre des crédits de paiement la part de la dépense à réaliser dans l’exercice.
L’intérêt de reconduire les AE est de manifester le reliquat de la dépense : alerter les parlementaires et
les citoyens sur les engagements à terme. On peut distinguer des crédits limitatifs d’autres crédits. EN
théorie les crédits son limitatifs art 9 de la loi organique, c'est-à-dire qu’ils ne peuvent pas être dépassés.
Sauf que l’on sait que certaines dépenses ne peuvent pas être comprises dans des crédits limitatifs, on va
créer des crédits évaluatifs que l’on appelle aujourd'hui des dotations.
Une dotation est une provision juridiquement isolée des autres types de crédit. C'est-à-dire que les
dotations figurent dans des programmes à part. Il y a une distinction très forte entre les programme
évaluatifs et limitatifs. Pour séparer on ne confie à chaque reps de programme que des crédits limitatifs
et à un seul les écaluatifs. On sait que chaque année il y aura des dépenses imprévisibles et accidentelles.
Les dotations sont des réservoirs qui viendront abonder ces types de crédits.

La spécialisation des crédits


Les différents types de crédits budgétaires
2) L’information parlementaire diffère de l’organisation des services

La spécialisation des crédits vise à l’info des parlementaires.


Une action : au sein de la mission de sécurité on trouve différents programmes dont police nationale et
gendarmerie. Au sein de ces programme le bleu vient ventiler différentes actions (ex : ordre public,
police des étrangers, police judiciaire, sécurité routière…). L’idée est d’informer les parlementaires.

Si d’un point de vue budgétaire on distingue les sous politiques publiques. Administrativement on
distingue autrement, on met en oeuvre non pas des budgets par action mais des Budgets opérationnels de
Programme (BOP). C’est la ventilation, la déclinaison du programme au niveau administratif. Sous le
BOP on trouvera des unités opérationnelles.

Prenons l’exemple de la mission Education nationale, elle se décline en différents programmes


(enseignement primaire, …) enseignement scolaire public du 1er degré se situe juste sous le ministre
dans une administration de premier degré qui pourra gérer un BOP, par ex d’informatique, il y aura un
administrateur chargé de mettre en place les services informatiques dans les écoles.
Les BOP peuvent être centraux mais aussi locaux.
Au niveau du ministère, on va avoir une ventilation des crédits au niveau local, le ministère crée des
BOP déconcentrés. On peut avoir des unités opérationnelles (UO) au niveau des académies. Et chaque
académie va pouvoir reventiler des crédits dans des UO.

Les actions et l’information du Parlement


Les B.O.P. et la gestion de la dépense
18/11/09

L’org° administrative ne coincide pas parfaitement avec l’org° budgétaire mais celle ci va de plus en
plus contraindre l’org° amdin. C’est la réforme de l’E sous contrainte budgétaire. C’est par le prisme de
la rationalité de la dépense publique que l’on va gérer l’org° de l’E.

En France il y a environ 2000 BOP, 130 à 140 programmes. 2000 BOP dont 1700 sont gérés au niveau
déconcentré et 3000 au niveau central.

B. Les comptes des comptables : « l’ordre et la lumière »

Audiffret.
22
Les ordonnateurs ne sont pas autorisés à exécuter la dépense. Principe de séparation des ordonnateurs et
des comptables.

Les rôles du comptable public consiste à effectuer matériellement la dépense ou la recette. Et il va


devoir inscrire en comptabilité les opérations qu’il exécute. Dès lors, on pourra opérer toute une série de
vérification. Le domaine comptable était absent dans l’ordonnance de 1959 il réintègre l’ordre juridique
au sein de la LOLF de 2001. Les art 27 à 31 viennent définir l’org° comptable de l’E. Ils ont été
complétés par les arrêtés du 21 mai 2004 et du 17 avril 2007. Ce que l’on sait c’est que les comptables
publics sont confirmés dans leur mission par la loi organique de 2001.
Le lobby des cabinets d’audit souhaitait que la comptabilité publique des E soit gérée par des entreprises
privées.

Ceci permet à l’E de s’affranchir des personnes privées.

1) Des comptes de la couronne à la comptabilité générale de l’État : la centralisation


comptable

A l’origine il y a la création de caisses au niveau local sous Charlemagne, on décide par exemple de
construire un fort, on lève pour cela un impôt, le trésorier va effectuer les paiements permettant la
constructions. Il y a déjà l’affectation d’une recette à une dépense déterminée. À chaque fois que le
pouvoir va décider d’une nouvelle action, il va créer une nouvelle recette et un lien entre dépense et
recette. On voit se multiplier les caisses et les trésoriers. Régime d’affectation d’une recette à une
dépense avec une pluralité de caisses. Cette org° en caisse au niveau local correspondait à la contrainte
de transport des fonds.
L’E a souhaité bénéficier d’une vision d’ensemble de ses moyens. Il est devenu important d’opérer une
centralisation des mouvements financiers. Il fallait que le trésorier de telle ville puisse effectuer une
dépense pour un autre, le système s’est d’abord modifié avec des inscriptions comptables et par une
remontée d’informations, la centralisation des comptes.

Ordonnance du 28 septembre 1523 crée le trésor de l’épargne : c’est l’ancêtre du trésor public.
Parallèlement à cette centralisation comptable cela a été le travail des ministres des finances de
s’affranchir des opérateurs privés qui maniaient pour le compte de l’E, les deniers publics.

Historiquement on se méfie de l’intervention de personnes privées dans la gestion des deniers publics
synonyme d’abus.

2) De la comptabilité de flux à l’approche patrimoniale

On distingue 2 types d’opération inscrites dans les comptes. Les comptables vont inscrire les recettes et
dépenses dans le cadre de caisse, ils tiennent une comptabilité de flux. Il s’agit de comptabiliser les
mouvements au moment où ils entrent ou sortent des caisses. L’art 28 de la LOLF organise ette
comptabilité des reccettes ett dépenses. Parallèlement l’E tient sa comptabilité générale. Cette
comptabilité est prévue à l’art 30 de la loi organique et elle s’opère selon le système des droits constatés.
Elle correspond à une approche patrimoniale de la comptabilité publique.

Le comptable inscrit les mouvements au moment où ils ont lieu. L’approche est dite de droit constaté
puisque la recette est inscrite no pas au moment de la liquidation.
Si au niveau local on cherche à éviter les erreurs, les détournements, au niveau national on cherche une
vision d’ensemble, ce à quoiles partenaires se sont engagés.

La comptabilité de caisse ou de flux

La comptabilité de droit constaté

23
Le bilan :
L’E tente de mettre en œuvre un bilan de son patrimoine. Le bilan est l’image à un moment donné de
l’ensemble du patrimoine d’une personne. On peut envisager de faire un bilan tous les jours.
Généralement pour les personnes morales on fait le bilan à la fin de l’exercice (31 décembre). Au bilan
on trouvera l’ensemble de l’actif (possessions) et de l’autre coté l’ensemble des dettes, au passif.
L’idée est d’avoir une vision à travers l’E ce que sont ses dettes, ses comptes et à dépasser le simple
mouvement financier. L’intérêt du bilan est d’enfin avoir une idée de ce que sont les dettes. Chaque 31
décembre on pourra comparer d’une année sur l’autre pour voir si l’E s’est enrichi ou appauvri.
Le porte avion CDG est une possession de l’E, à quel montant est-ce qu’on l’inscrit au bilan ? montant
des travaux, montant des travaux + les réparations … ? La loi organique impose que la comptabilité de
l’E soit sincère et cette sincérité fait référence au montant inscrit. Il faut informer sur la qualité du
patrimoine de l’E. Ex : la Joconde, est-ce qu’on l’inscrit à 100 millions d’euros ou à 1€ parce que l’E ne
la vendra jamais.

Autre difficulté : la loi organique à l’art 58-5 impose une certification des comptes par la Cour des
comptes. La querelle dépasse le niveau administratif. Jusqu’à maintenant la Cour des comptes a toujours
certifié les comptes de l’E français avec réserve. La Cour n’accorde pas une certification complète, elle
estime que sur certains points les comptes manquent en partie de sincérité. La Cour pourrait refuser de
certifier les comptes ce qui serait grave parce qu’une alerte à l’ensemble des partenaires financiers de
l’E que les comptes sont mal tenus.

§2. Le contrôle des comptes

Art 15 de la DDHC : « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son
administration ».
« Demander compte » : formule qui n’existe pas ailleurs, soit on rendra un compte, implique une
mission. Soit on présentera un compte qui relève plutôt de l’information. Un agent public est quelqu'un
qui manie de l’argent publics c’est autant un comptalbe qu’un ordonnateur.
L’a° au sens large c’est l’action, l’activité. C’est un regard porté sur la régularité et l’efficacité de
l’argent public.
Le contrôle des comptes de l’E est susceptible de revêtir u grand nombre de formes.

A. La vérification des comptes des comptables

Les comptables sont ceux qui manient l’argent public. Inscrivent recettes et dépenses.
Ils sont soumis à un contrôle administratif et juridictionnel. Ils peuvent voir leur responsabilité engagée.
Cette responsabilité permet de maintenir la qualité de la comptabilité.

1) Les contrôles administratifs et juridictionnels

A l’origine le comptable tient une caisse, les différentes caisses ont été regroupés, centralisation des
caisses au sein d’un unique comptable public au niveau local. Il y avait ensuite une centralisation des
écritures comptables. Au cours de cette centralisation s’opère u contrôle de la qualité des écritures art
13 du décret du 29 décembre 1962 exprime ce principe du contrôle réalisé lors de la centralisation des
écritures comptables.
Cette centralisation s’opère à plusieurs niveaux. D’abord chaque comptable au niveau local va
transmettre à un comptable centralisateur qui transmet à la direction générale de la comptabilité
publique qui va agréger l’ensemble des écritures comptables du territoire national.
Parallèlement il s’opère un autre type de contrôle administratif par le biais de l’inspection des finances.
Cette inspection est le corps de contrôle du ministère des finances. À l’origine, sous l’empire, la mission
de l’inspection consiste à vérifier la qualité des écritures. L’inspection dispose pour cela de 2 types
d’investigation : les contrôles sur pièces et les contrôles sur place. Elle va se déplacer chez un comptable
centralisateur.
A coté de ces missions, el’inspection a vu ses missions évoluer et elle joue un role d’expert financier.
24
Le contrôle du comptable centralisateur
Le contrôle de l’inspection des finances

En plus des contrôles administratifs, il y a :

- Un contrôle juridictionnel de la Cour des comptes


Création en 1518 par Philippe V Le Long. Cette juridiction va être réorganisée et unifier par la loi du 16
septembre 1807, qui institue UNE Cour des comptes à Paris. La nouveauté réside en l’unification du
système. La Cour contrôle les comptes des comptables, elle est censée regarder le regard d’un juge sur
l’ensemble des inscriptions qui concernent les mouvements de recettes et de dépenses. Depuis son
origine, la Cour centralise les comptes et procède par sondages. Si le compte est régulier, le magistrat
accordera décharge du compte au comptable. Le comptable est déchargé de son compte, il n’en est plus
responsable. Si le compte n’est pas régulier, le comptable devra compléter, il est déclaré en débais.
La Cour peut ériger en comptable de fait n’importe quelle personne qui aura manié de l’argent
public. Cela signifie que dans une association para municipale, le beau-frère du maire qui organise la
kermesse peut être déclaré comptable parce qu’il manie l’argent public. Dès lors où une personne est
déclarée comptable de fait elle est astreinte au même contrôle que les comptables réguliers.
La CEDH dans un arrêt Martinie du 12 avril 2006 a déclaré que la procédure juridictionnelle des
comptes n’est pas conforme aux garanties liées à un procès équitable. La loi du 28 octobre 2008 a
renforcé la procédure contradictoire à la Cour et séparer plus strictement les fonctions d’instruction et de
jugement.

2) La responsabilité des comptables

Les comptables sont personnellement et pécuniairement responsables des opérations dont il a la charge.
Cette responsabilité peut être mise en œuvre soit par le Ministre des Finances, soit par

La responsabilité qui pèse sur le comptable est étendue, il est responsable de l’ensemble de ses
inscriptions, de leurs irrégularités (erreur ou fraude). Il est également responsable des irrégularités
commises par ses services. Il est aussi responsable de ses prédécesseurs, un comptable public qui prend
la place de quelqu'un d’autre dispose de 6 mois pour émettre des réserves. Si au bout de 6 mois aucune
réserve n’a été émise, il y a 2 responsables. Avant la prescription était de 10 ans, la responsabilité a été
ramenée à 6 ans. Le comptable est aussi responsable de son manque de diligence.
On constate que comme leur responsabilité est étendue, les comptables publics disposent de prérogatives
de droit commun. Dans la mesure où le comptable public dispose de ces prérogatives.
Un recouvrement dont il sait qu’il est irrégulier commet un délit pénal que l’on appelle le délit de
concussion.

La responsabilité est surtout personnelle et pécuniaire, le comptable doit en principe, les manquants de
sa propre poche et ce quel que soit le montant.

19/11/09

La sévérité de la responsabilité qui pèse sur les comptables est susceptible d’entraver la dépense
publique. Le comptable ne doit pas devenir un point de friction dans la dépense publique. On a mis en
place une série d’atténuations de responsabilité. Quand un comptable voit sa responsabilité engagée, il
peut justifier son action. La meilleure façon de se couvir d’une responsabilité reste l’assurance, les
comptables ont organisé une caisse de garantie qui joue le role d’attéunateur de responsabilité. En cas
d’irrégularités, juridiquement le comptable reste responsable mais pratiquement, la caisse peut atténuer
la responsabilité. Elle ne joue pas en cas de fraude.
L’autre procédure qui lui permet de ne pas assumer la responsabilité personnelle et pécuniaire est que le
Ministre des Finances dispose du pouvoir de décharger le comptable des sommes dont il est redevable.
Ce peut être en raison de la désorganisation du service (maladies…) ou ce peut être quand un comptable
25
est acculé par une dépense, le comptable peut décider de mettre en paiement les ordonnancements qui
lui ont été transmis. Ce pouvoir sonne comme la réparation d’une irrégularité budgétaire que de
camoufler une irrégularité comptable. Pendant des années la Cour des comptes à dénoncer avec
virulence cette décharge, tout d’abord parce que c’est son rôle que de dénoncer les irrégularités
financières au sens large. En dénonçant ces décharges, la Cour dénonçait en fait soit la désorganisation
des services comptables (les services n’ont qu’à être bien gérés), soit le fait que les budgets avaient été
mal calibrés. Par exemple que les dépenses de personnelles avaient été mal évalués ou que les dotations
ont été effectuées trop tard.
La loi du 28 octobre 2008 est venue encadrer la décharge. Cela signifie que dorénavant on distingue
l’amende du montant de l’irrégularité budgétaire. Le ministre peut décharger de l’irrégularité mais pas
de l’amende qui reste à sa charge. En théorie ce n’est pas la faute du comptable, le fait d’être condamné
par une amende est perçu comme une injustice. L’amende est minime, un comptable peut en supporter
le poids. En revanche, ces condamnations sont publiées au JO, mauvaise pub. La réquisition est possible
pour tout ordonnateur qui voit Tout ordonnateur peut s’opposer au paiement d’une dépense.
L’ordonnateur peut réquisitionner le comptable.
Ces limites montrent que l’on cherche la possibilité d’arrondir les angles et de finir une dépense
complexe.

Une responsabilité étendue


La responsabilité personnelle et pécuniaire
Les atténuations de responsabilités nécessaires

B. Le contrôle des comptes des ordonnateurs

Un ordonnateur est à la fois un être politique et administratif, l’ordonnateur principal étant le ministre.
Cette dualité le conduit à être soumis à de nombreux contrôles et donc à de nombreuses responsabilités.

Avec tous les contrôles qui pèsent sur l’ordonnateur, on peut penser que les irrégularités ont peu de
chance d’intervenir. On peut en revanche penser que la dilution des contrôles crée une dilution des
respnsabilités et que donc l’ordonnateur est assez peu responsable.

1) L’ordonnateur « être politique »

Ex du ministre.
Les crédits budgétaires sont mis à la disposition du ministre, par mission puis programme puis
distinction des cradits de personnels et des autres qui sont soit des crédits d’engagement ou de paiement.
La globalisation des crédits : cadre large, peu contraint, les crédits sont dits globalisés dans les mains de
l’ordonnateur. Il y a cependant un plafond. Depuis la Loi du 25 mars 1917 que l’ordonnateur ne peut
dépasser. Au niveau du ministère on adjoint au ministre un contrôleur budgétaire et comptable du
ministère (CBCM). Chaque ministère comprend un contrôleur budgétaire te comptable, il seconde le
ministre dans la tenue de sa comptabilité administrative. Il aide le ministre à tenir une comptabilité de
ses engagements (décisions de dépenser) et de ses ordonnancements (ordre de dépenser). Le décret du
28 novembre 2005 qui a institué le CBCM lui a confié une nouvelle mission celle de tenir la
comptabilité des dépenses du ministre, c'est-à-dire des paiements. Il devient donc bien aussi un
comptable. Il est chargé d’organiser la procédure de dépenses pour le compte du ministre. Il va entrer en
contact avec les différents comptables pour les intégrer dans la comptabilité du ministre. Le CBCM est
un haut fonctionnaire pour ne pas qu’il soit exercé sur lui des pressions de la part du ministre. Si malgré
ce verrou, le ministre ou ordonnateur dépasse ses crédits, sa responsabilité est engagée.
La Cour de Justice de la République art 68-1 de la C° instituée sous la IIIème est susceptible de statuer
sur les irrégularités et condamner les ministres. Cela n’a jamais eu lieu. Si condamnation il y avait, le
ministre pourrait se voir condamner à rembourser les dépassements de crédits.
Le règlement de comptes politique : le dépassement de crédits n’est pas imputable à un ministre, c’est
26
un problème de calibrage. Dans la mesure ou la faute n’est pas politique.

Le dernier cas possible est la décison d’engager la responsabilité politique du ministre par l’AN art 49
C°.

Au niveau politique s’il y a une interdiction de principe elle n’est pas suivie des faits.

-La régularité budgétaire

-Une responsabilité civile et pénale

-La responsabilité politique

2) L’ordonnateur « être administratif »

Pour les marchés les procédures sont de plus en plus contraignantes plus le marchés est important. On
saucissonne le marché, pour réduire leur importance.

Pour pallier les difficultés la loi du 25 septembre 1948 est venue intreduire une Cour de Discipline
Budgétaire et Financère (CDBF). C’est un organe associé à la Cour des comptes. Elle est composée de 6
membres, 3 membres du CE et 3 de la Cour des comptes. La CDBF reçoit les affaires qui lui sont
présentées par les comptables, les ministres ou les CBCM, les instruit. Eventuellement elle procède à
des condamnations.
Elle a juridiction sur l’ensemble des agents publics. Cela signifie qu’un préfet peut être passible de la
CDBF. On a estimé qu’il n’était pas opportun de soumettre à la CDBF les membres du G. A partir du
moment où le ministre n’est pas passible, quand on sent poindre l »irrégularité on la fait remonter au
ministre, donc le plus haut personnage endosse la responsabilité de l’acte et il n’y a en fait pas de
responsable.
Les fautes personnelles commises dans l’exercice de leur fonction par les agents publics au préjudice
d'une personne publique : l’imputation irrégulière d’une dépense. Ex : un ministre décide de régler des
agents non pas au titre du titre 2 (qui correspond aux dépenses de personnels) mais au titre d’un autre
sur lequel il reste des crédits ; Fait d’engager une dépense pour une autre personne qui n’y est pas
habilitée, il n’y a pas d’irrégularité comptable mais une irrégularité de l’acte.

La CDBF est une juridiction dite répressive. Elle pourra prononcer des amendes et prononcer la
publication du jugement. L’amende peut être considérée comme minime, montant pas dissuasif, mais ce
qui est dissuasif est la publication au JO. Décret du 17 juin 2005 a effectué la conformité des procédures
devant la CDBF avec la CEDH.

Un organe « associé à la Cour des comptes »


Les justiciables de la CDBF
Les infractions sanctionnées
Exemption de sanction
Sanctions

C. Le contrôle des comptes des ordonnateurs

Est apparu récemment le terme de gouvernance dans le vocabulaire public. La gouvernance désigne la
décions, le contrôle de la décision et l’amélioration, l’exécution de la décision. Ce qu’on recherche c’est
élucider ou distinguer les qualités de gestionnaire de l’ordonnateur.
Originellement il existait un comité d’évaluation du coût et du rendement des services publics, crée par
27
le décret du août 1946, supprimé en 2006.
Ce comité d’évaluation avait pour fonction de réduire les coûts et d’améliorer le rendement des
organismes chargés d’exécuter une activité publique.
C’est la Cour des comptes qui a repris cette mission de contrôle et gestion de la dépense publique.
Le bon emploi des crédits porte sur la régularité de la gestion mais aussi sur son efficacité.
Les magistrats vont opérer des communications administratives. Elles vont prendre plusieurs formes
selon leur provenance et leur destination. Quand la mauvaise gestion concerne plutôt un service, c’est un
président de chambre qui va envoyer une lettre.
La publicité de ces communications, en théorie elles sont adressées à l’intéressé, certaines peuvent être
reprises dans les rapports annuels.

L’inspection générale des finances peut être appelée à aller auditer les service. L’inspection générale des
finances a vocation à contrôler tout ce qui touche aux finances publiques, elle pourra critiquer dans son
rapport la gestion d’un ministère. Les ministères sont incités à établir une comptabilité des coûts de leur
action. Cette comptabilité est pensée comme un outil de pilotage de la dépense publique qui permet aux
ordonnateurs de disposer d’un outil. Le terme de responsabilité prend une autre signification il ne s’agit
plus d’aller chercher une responsabilité mais inciter les ordonnateurs à mieux gérer leurs dépenses. Le
ministre est responsable au sens où on lui fait confiance t on lui demande de gérer au mieux les crédits.

1) Les regards extérieurs posés sur la gestion administrative


L’analyse de la gestion par la Cour des comptes
Le contrôle du comité d’évaluation du coût et du rendement des services publics
2) L’appréciation de sa gestion par l’administration
Les rapports des inspections générales et de l’inspection générale des finances sur la gestion des services
Une comptabilité d’analyse des coûts des actions

Chapitre 3. Présentation de la dynamique des finances de l’Etat : gouverner c’est dépenser

Cette formule est ancienne on sait que la dépense recèle 2 dimensions : administrative et politique. La
dimension politique recèle 2 acceptions. D’un côté le budget traduit une politique. Le budget est aussi
un enjeu politique, enjeu de pouvoir entre les différents acteurs : le G, en son sein le PR, le PM, les
ministres, face à lui le P, en distinguant majorité opposition, les commissions, les 2 chambres. L’acte
budgétaire induit des relations entre les différents acteurs, ces relations sont encadrées au sens strict par
le droit budgétaire. Chacun des acteurs disposent d’une parcelle de ce pouvoir. Les problématiques dans
ce type de sujet sont politiques, elles peuvent concerner la définition du régime politique, plus le P a de
pouvoir plus le régime est parlementaire.

1ère phase : préparation du projet de loi de finances (PLF), témoigne d’un pouvoir d’impulsion des
politiques publiques. Distinguer les pouvoirs du G, du P et de l’A° elle-même.
2ème phase : discussion du PLF devant le P, on se demande quel est le degré du pouvoir d’intervention du
P.
3ème phase : exécution du budget une fois voté. Il s’agit de mettre en œuvre la loi de finances et se poser
la question de savoir dans quelle mesure le cadre est ou n’est pas modifiable.
4ème phase : contrôle de l’exécution du budget. Comment entendre le terme de contrôle ? simple
vérification de la conformité de l’exécution ou regard porté sur la qualité, efficacité de la gestion
publique ?

Ces problématiques concourent à établir la place relative des acteurs.

Dès la C° de l’an VIII, art 45 distingue le pouvoir du G, pouvoir d’impulsion et d’exécution, du pouvoir
du P, pouvoir de vote, donc de décision. Ce dispositif est repris dans toutes les autres. C° 1958, art 20 et
34.

28
Pluralité des acteurs et séparation des pouvoirs
Les quatre temps alternés
Problématique

Section 1. Elaboration de la loi de finances

25/11/09

La LOLF est d’initiative gouvernementale


§1 La préparation du projet de budget de l’État par le ministre des
Finances

A. L’encadrement politique du PF

Phase d’élaboration (préparation & délibération) :


Au sein de l’art.38 de la LOLF on détermine les rôles :
- PM en charge de la préparation du projet de loi
- Le ministre des finances va préparer le PLF
- Délibéré en conseil des ministres

Ministères dépensiers au sein desquels direction des affaires financières (DAF)


pour mettre en œuvre politiques publiques et qui pour cela dépensent.
La Direction du budget placé sous le ministre du budget et des comptes publics
(Woerth).

Le PLF de 2010 commence à être préparé en 2009 lors d’un séminaire


gouvernemental. Le PM va cadrer le PLF ie dire les objectifs du gouvernement.

B. La préparation des budgets par les services financiers

Chaque unité budgétaire devrait entamer un dialogue de gestion avec l’unité du


dessus. Volonté d’être sur le terrain pour voir les besoins et d’avoir des acteurs
locaux. Au sein de chaque unité, le gestionnaire de crédit va préparer un budget.
Le responsable de BOP (budget opérationnel de programme) va commencer un
dialogue de gestion avec le responsable de programme.
Donc dialogue à 3 niveaux : mission => programme => BOP

Budget est évalué au niveau d’une mission, puis divisé en programmes


Après 4 ans d’expérience de dialogue de gestions on constate que le dialogue de
gestion n’a plus lieu car les administrations l’estiment inexistante. Le dialogue de
gestion est « chronophage » ie dévoreur de temps.

Chaque ministre est responsabilisé financièrement, il connaît de montant de son budget et va le répartir
au sein des programmes.

C. Les perspectives du ministère du budget

Le ministre du budget effectue une préparation horizontale du budget. La préparation du budget qui est
en lien avec la direction de la prévision et la direction générale des impôts va tenter d’établir ce que va
être le volet recettes du PLF. Elle est aussi en lien avec les ministères dépensiers par le biais du CBCM,
agent du ministère des finances placé auprès du ministre dépensier pour l’aider.

29
Le CBCM est capable d’alerter la direction du budget sur ce que sont les difficultés ou tensions qui se
manifestent sur l’exercice en cours.
En cours d’année on est capable d’envisager le budget et d’où les difficultés vont venir. En temps réel il
est délicat d’évaluer les dépenses du titre II et III (personnel et fonctionnement), il reste une marge
d’erreur, on sait à plus de 90%. La marge d’erreur sur le budget de l’E c’est 3%. La direction du budget
tentent de comprendre les tensions qui vont peser sur les dépenses. À partir de cette prévision de recettes
et de dépenses la direction établit un montant de déficit prévisionnel, un projet d’article d’équilibre.
Il s’engage entre les services dépensiers et la direction du budget des réunions de budgétisation : Ces
réunions sont les moments au cours desquels la direction du budget (un énarque de 25 ans sortant de
l’école) va rencontrer un responsable de programme (un autre énarque mais plus vieux). Une discussion
se tient entre le responsable de programme et l’agent de la direction du budget et cette discussion porte
sur la soutenabilité du programme. Cette discussion est mal vécue par les administrations centrales parce
qu’elle se font dire par un jeunot qu’elles vont devoir se débrouiller. Au cours de ces réunions, la
direction du budget vont tenter d’arriver à un compromis.

D. La finalisation du budget

Cette finalisation dépasse le cadre administratif. Soit les ministres et responsables de programme
acceptent le budget négocié soit ils ne l’acceptent pas. Ce budget négocié est en quelque sorte
officialisés par les dossiers de restitution. Si le dossier de restitution ne satisfait pas le ministre et ses
responsables de programme ils vont en appeler au PM, c’est ce qu’on appelle l’arbitrage. L’arbitrage
n’est jamais acquis, de temps en temps il donne plus de moyens, de temps en temps il ne donne rien.
C’est quitte ou double, si le ministre dit non, le service ne pourra rien faire l’année suivante. L’arbitrage
du PM est une solution extrême, pendant tout le reste de la législature si le PM dit non, le service ne
pourra plus obtenir de crédits. Envoi de lettres plafonds par le PM aux ministres, ces lettres viennent
figer les montants qui sont à répartir entre chaque mission dans le cadre du budget. Une fois que les
lettres plafonds sont parvenues il existe un sur arbitrage du PR, il est nié par l’ensemble des acteurs,
personne ne dira que ça existe. C’est un problème institutionnel, le PR n’étant pas compétent. Le PM va
devoir revoir ces lettres de plafonds. Une fois que les dossiers de restitution ont été transmis et que les
lettres de plafonds ont été envoyées, chaque responsable de programme va déployer ses crédits au
niveau de ses actions et va préparer son bleu budgétaire en liaison avec les services de Bercy. Les
services de Bercy centralisent toutes les dispositions susceptibles d’être dans le PLF. Tout cela va être
envoyé au CE. Le CE émettra un avis sur la légalité des mesures qui lui sont soumises. Les ministres
eux sont bien avertis à l’issue des réunions de la répartition des crédits. On opère la répartition définitive
des crédits manifestée par les bleus. Si l’on fait la somme des bleus budgétaires et qu’on la compare
avec les lettres de cadrage, on peut chiffrer le sur arbitrage.

§2. La délibération du PLF par le Parlement

Le PLF a été soumis au Conseil des ministres qui a adopté le projet, mois de septembre, c’est
traditionnellement au Conseil des ministres de rentrée qui voit l’adoption du PLF par le G. Il est
transmis au P qui va le discuter, amender et le voter (= la délibération).
Le fait que la délibération incombe au P découle de l’art 14 de la DDHC « les citoyens ont le droit de
consentir librement la contribution… ». C’est de ce consentement de l’impôt que découle l’obligation de
transmission au P.
Cette transmission constitue un des temps forts de la vie parlementaire. C’est au moment de la
discussion du budget que les G tombaient au XIXème et jusqu’à la WWII. En 1958, les rédacteurs de la
C° ont cherché à rationaliser les pouvoirs du P. Cette rationalisation a été telle que la phase de
délibération du PLF a perdu de son intérêt. Edgar Faure a dit qu’il s’agissait d'une phase de « litanie,
léthargie et liturgie », longue et ennuyeuse énumération. Pourquoi ce qui était le temps fort de la vie
politique est devenue une période sans intérêt ? La réponse tient dans la rationalisation des pouvoirs du
P. Elle implique 2 mécanismes quasiment antagonistes, il s’agit d’assurer la continuité de l’E, en mettant
en œuvre l’antériorité du vote de la loi de finances. Il s’agit d’un autre coté d’assurer la mise en œuvre
de la démocratie financière et garantir le pouvoir des assemblées.
30
A. La mise en œuvre de la démocratie financière

1) La priorité de l’AN

L’art 14 de la DDHC implique que le P doit voter le budget. Il a été établi à l’origine, que la loi de
l’impôt et qui allait devenir la loi de finances devait être transmise d’abord à la chambre des députés,
priorité sur la chambre élue. Ce principe perdure même si les 2 chambres sont élues. L’art 39 de la C°
accorde la priorité à l’AN, ceci met en œuvre l’art 14 avec priorité à la chambre élue au suffrage
universel direct.
Le PM qui vient d’obtenir l’aval du G pour présenter le PLF, dépose le projet sur le bureau de l’AN,
celui-ci le renvoie en commission.

2) L’intervention des commissions

L’art 39 de la loi organique prévoit que le PLF est envoyé à la commission chargée de l’examen de la loi
de finances. Cette commission des finances est un acteur majeur elle se prononce sur l’ensemble des
articles du PLF. Elle est à l’heure actuelle présidée par un député de l’opposition (Didier Migaud), ceci
est important, cette nomination a été faite à la demande du PR, c’est une grande avancée dans la
démocratie financière, ceci était souhaité depuis longtemps. Si on peut accorder la présidence à un
député de l’opposition, le rôle important est celui de rapporteur général qui lui est un député de la
majorité. Le rapporteur général rédige un rapport général sur le PLF composé de 3 tomes, le premier est
une analyse globale, le tome 2 porte sur la première partie du PLF et le tome 3 porte sur la seconde.
Pour seconder le rapporteur général il existe des rapporteurs spéciaux, chargés chacun de l’examen des
crédits d’une mission. La démocratie financière a été améliorée par l’art 49 de la loi organique qui fait
obligation au G de répondre à toutes les questions qui lui sont adressées par les rapporteurs spéciaux.
Ces questions émanent des rapporteurs spéciaux qui tirent de l’art 47 de la loi organique des pouvoirs
étendus. Ils permettent au rapporteur de se rendre dans les ministères pour y voir les dossiers. C’est une
nouveauté. Jusque dans les années 90 les députés disposaient de pouvoir d’enquête mais très théorique.
Depuis il a été introduit dans la loi organique.
Chacune des autres commissions permanentes va recevoir le bleu qui le concerne pour émettre un avis.
Au sein de la commission des affaires culturelles, on trouve un député en charge d’un rapport pour avis
sur la mission recherche. Les membres e ces commissions permanentes ne sont pas des spécialistes des
questions financières.
Si le premier avis peut être un avis averti le second n’étant pas émis par des gens qui s’y connaissent à
peu d’intérêt.

3) Le droit d’amendement

Ce droit symbolise la capacité des parlementaires à intervenir dans la procédure législative. Art 44C, les
membres du G et du P en disposent. Les membres du G en disposent à chacune des étapes de la
délibération, un ministre peut proposer un amendement à l’AN ou au Sénat, un parlementaire ne peut en
proposer un que dans sa chambre. En 1958, le constituant a rationalisé les pouvoirs des parlementaires.
L’art 40 C est venu préciser que les amendements ne sont pas recevables s’ils ont pour conséquence de
diminuer une ressource publique ou de créer ou d’aggraver une charge. La première idée de ce texte est
celle de la recevabilité des amendements, un amendement est proposé par un parlementaire et il est
soumis avant d’être mis en discussion au Président de la chambre qui discutera de le distribuer. Or le P
de l’AN et du Sénat sont les juges de la recevabilité financière des amendements. Si un des présidents
décident que l’amendement n’est pas recevable, ce dernier ne sera pas distribué. Ce terme de la
recevabilité constitue un contrôle ferme qui vise à éviter un certain type d’amendements. La 2 ème idée
concerne le fonds de ces amendements. La portée de l’art 40 concerne la démagogie financière, il s’agit
de responsabiliser les parlementaires en matière budgétaire. Pour éviter les amendements irresponsables,
les parlementaires ne peuvent pas baisser les ressources mais ils peuvent les augmenter. Il faut apprécier
l’augmentation de ressources (ex : porter la TVA de 5,5 à 19,6%) ou la diminution par rapport au droit
31
existant (suppression de la taxe professionnelle, amendement pour proposer la suppression de l’art
concernant cette suppression). À l’inverse, un parlementaire ne peut pas proposer d’augmenter une
charge (augmenter les crédits de l’université) en revanche il peut proposer de la baisser.
Chaque chambre a développé sa propre « jurisprudence » au sujet de la recevabilité financière des
amendements. Les 2 chambres acceptent les principes d’une compensation entre les ressources. Ex :
baisse la TVA en échange d’une augmentation de l’IR.
Au niveau des charges : à l’AN on n’acceptait pas de compensation entre les charges, au Sénat on
l’acceptait. À la fin ‘90s, les parlementaires vivaient l’art 40 comme une forte contrainte mais les
députés la vivait encore plus durement que les sénateurs. En 2000, commence la phase de négociation de
la LOLF. Les députés souhaitaient une renégociation des termes de l’art 40 de la C°. C’était pas la loi
organique que l’on allait trouver une astuce pour redonner une marge de manœuvre aux parlementaires.
Henri Emmanuelli a trouvé l’astuce : Art 47 précise que la notion de charge telle qu’entendue dans la
loi doit être assimilée à la mission. En assimilant charges et missions on interdit les parlementaires
d’augmenter les crédits d’une mission mais sous la mission il est possible de réorienter les politiques
publiques entre les programmes. Si l’unité de vote est la mission, l’unité d’amendement est le
programme.

4) La procédure de discussion et de vote

Dans les ‘90s le G de Michel Rocard avait inauguré une pratique institutionnalisée en 1996, le débat
d’orientation budgétaire (DOB). Ce débat est repris à l’art 48 de la loi organique, il se déroule au
printemps et vise à donner la liste des missions et des programmes. Il permet un débat sur la nature et le
périmètre des politiques publiques. Ce débat est formalisé dans un rapport sur l’évolution de l’économie
nationale et l’évolution des finances publiques.

Le vote du PLF : la discussion en séance commence par une discussion de la 1 ère partie, l’art 42 de la loi
organique vient préciser que la 1ère partie doit être adoptée avant que l’on ne procède à l’étude de la 2nde
partie. L’idée est de contraindre les parlementaires à d’abord discuter le cadre financier global et
déterminer les conditions de l’équilibre financier. Les parlementaires passent ensuite à l’étude de la 2 ème
partie de la loi de finances. L’art 43 précise que le vote des crédits s’effectue par missions. Dans les
décrets de répartition le G a l’obligation de respecter ce qui a été délibéré par le P.
La discussion au niveau des missions : sous le régime de l’ordonnance de 1959 on distinguait les
services votés et les mesures nouvelles, les parlementaires votés en une fois les services votés et
discutaient ensuite les mesures nouvelles. Les services votés correspondent au budget de l’année
précédente. Aujourd'hui, la loi organique de 2001 organise la justification des crédits au premier euro.
Concrètement en cours de discussion de la 2ème partie, les parlementaires sont susceptibles de baisser les
crédits à zéro sur un programme s’ils le souhaitent. Cette justification peut permettre aux parlementaires
de manifester leur défiance face à une administration.
A l’issue de la discussion, il peut y avoir saisine du CC permise par l’art 61. Régulièrement les lois de
finances étaient déférées au CC. Récemment elles ne l’ont pas été. Il existerait certaines sources
d’inconstitutionnalité dans les lois de finances et ces sources seraient liées à la mise en œuvre de la loi
organique. Pour ne pas risquer la censure des premières lois de finances adoptées en mode LOLF pas de
saisine. Le président de la commission qui est membre de l’opposition désormais, peut donner son avis,
il permet à l’opposition de passer des dispositions, en échange pas de saisine.
Une fois que le CC s’est prononcé il peut censurer complètement la loi ça s’est vu une fois, il peut
censurer des dispositions (c’était régulier) ou peut émettre des réserves d’interprétation (rares). La loi
peut ensuite être promulguée et elle doit l’être avant le début de l’exercice qu’elle concerne.

B. Assurer la continuité financière de l’Etat

Cette continuité est inscrite dans le principe d’antériorité. Ce principe demande que la LF soit adoptée
avant le 1er janvier de l’année qu’elle concerne.
L’art 47 de la C° pose un cadre global à la délibération du PLF. L’art 47 est repris et confirmé par les art
39 et 40 de la loi organique. Le P est contraint par un délai global de 70 jours, ce délai cours à compter
32
du 1er mardi d’octobre. Cela signifie que le G doit avoir déposer sur le bureau du Président de l’AN
avant le 1er octobre. À la mi-décembre le texte doit être voté. Au sein de ce délai un premier délai est
consacré à l’AN, délai de 20 jours pour la transmission du texte de l’AN au Sénat, les sénateurs
disposent en réalité de 60 jours parce qu’ils commencent en même temps que les députés. La loi
organique a changé une chose. En 2001 le Sénat était saisi du texte du G, depuis la loi organique le
Sénat discute du texte fourni par l’AN, sont donc introduites les avancées. 10 jours pour la commission
mixte paritaire.
Les délais sont contraignants. Si le P ne respecte pas son délai le G est susceptible de mettre en œuvre le
PLF par voie d’ordonnance, le P perd alors son pouvoir d’amendement. La sanction est la même au
niveau de chaque chambre. Chacune des chambres qui excéderait perd son pouvoir d’amendement si
elle dépasse son délai. Il s’est développé une grande tolérance à l’égard des contraintes de calendrier, il
est fréquent que le P mette plus de 70 jours à étudier le texte. Jamais le CC n’en a tenu rigueur. En
revanche dans une décision du 30 juillet 1986, le CC a validé la pratique du délai supplémentaire
accordé à l’une des chambres (+ de 40 pour l’AN) à condition de ne pas réduire le délai d’examen
imparti à l’autre chambre.
En matière de LF l’urgence est de droit. Les textes font une navette entre les 2 chambres, ils doivent être
votés à l’identique dans les 2 chambres. En matière financière on n’a pas le temps. Depuis 1959,
l’urgence est réputée de droit en matière de LF et ce dispositif est inscrit à l’art 40 de la loi organique de
2001. L’urgence ou procédure accélérée (depuis 23 juillet 2008) est décrite à l’art 45 C, elle permet au
PM d’interrompre la navette parlementaire pour réunir une commission mixte paritaire. Cette procédure
est de droit à l’issue de la 1ère lecture, le PM la réunit, elle dispose théoriquement de 10 jours pour
résorber les conflits qui peuvent exister entre les 2 chambres. Les divergences entre le PLF adoptée par
l’AN et Sénat ce ne sont que les amendements sénatoriaux, la commissions mixte paritaire permet de
réétudier les amendements sénatoriaux. Si elle parvient à un accord alors le projet est soumis pour vote
aux 2 chambres. En revanche si la commission ne parvient pas au compromis alors les 2 chambres sont
ressaisies du texte et s’il y a encore conflit l’AN a le dernier mot.

- Les lois de l’art 45 de la LO : idée est de permettre l’adoption d’un texte qui aura valeur de LF avant le
31 décembre. La LO réalise un apport qui repose sur l’expérience en introduisant cette catégorie
particulière de LF : les lois de l’art 45. L’idée est de palier 2 difficultés : dépôt tardif du PLF par le G.
Cas du dépôt tardif : motion de censure sous G Pompidou, le nouveau G doit présenter en urgence un
nouveau PLF. On a d’abord adopté la 1ère partie et discuté l’année suivante la 2nde partie, la LO permet
de qualifier de LF ce qui ne constitue que sa 1ère partie.
Cas de l’inconstitutionnalité du PLF : résulte encore de l’expérience, 1979, le G de Raymond Barre était
en difficulté avec sa majorité parlementaire. Il ne parvient pas à adopter la 1 ère partie, la 2ème oui. C’est
l’ensemble de la LF qui est déclarée inconstitutionnelle.

02/12/09
Section 2. L’exécution de la loi de finance

C’est un acte juridique qu’il faut mettre en œuvre, on va constater deux


mouvements afin de la mettre en œuvre : un mécanisme de transposition et
d’intégration des dispositions juridiques dans la sphère fiscale.
Comment va être mise en œuvre ce dispositif proprement budgétaire ?
La loi de finance a été votée par missions, au sein de celle-ci on a une
nomenclature de présentation des crédits qui se distingue en programme (unité
d’amendement) et l’action (unité d’information). Toute cette mise en œuvre du
budget va générer une série d’actes réglementaires => dans quelle mesure le
pouvoir réglementaire est susceptible ou non de s’écarter de l’autorisation
législative, du vote ?
Les enjeux de l’exécution de la loi de finance sont symptomatiques du type de
régime.
Il faut distinguer deux types d’actes, actes réglementaires qui concourent à la
mise en œuvre du budget et actes réglementaires qui concourent à la correction
33
du budget.

§1. La mise en œuvre du budget de l’Etat

Exécution c’est tout ce qui va se passer entre deux budgets : les actes
règlementaires qui vont être une simple mise en œuvre, on ne dépasse pas le
cadre de la loi de finance et il y a ceux qui vont venir la corriger.

Il y en a d’autres qui vont traduire des mouvements de crédits qui ne sont pas
forcement obligatoires.

A. Les décrets de répartition : la mise en œuvre au sens strict de la loi de


finance

Décret qui chaque année, au lendemain de l’adoption de la loi de finance vont


venir préciser l’autorisation accordée par les parlementaires. Répartir nos crédits
au sein des missions en programme.

1) L’origine des décrets de répartition, une forme de déconcentration du


pouvoir financier

La spécialisation des crédits était telle qu’elle descendait sous le titre comptable
jusqu’au chapitre budgétaire.
Sous les IIIe et IVe Rép, le pouvoir financier appartenait aux chambres et dès lors,
la mise en œuvre du budget était bien considérée comme un acte administratif
seulement. Des décrets de répartition venaient reprendre le vote tel qu’il avait été
exprimé mais aussi les chapitres tels qu’ils avaient été exposés aux champs. Le P
prononçait un avis sur les décrets de répartition. En 1959, avec la nouvelle C les
choses avaient changées, le P était rationnalisé et le rapport budgétaire changeait.
Pourtant, on a maintenu le caractère obligatoire de la prise en compte des
documents budgétaires au niveau des décrets de répartition. Cela signifie
que les commissions des finances n’exercent plus de contrôle sur ces décrets, dès
lors ils ont bien changé de signification. Il s’agit aujourd’hui d’une forme de
déconcentration du pouvoir financier, il est partagé avec le gouvernement.

2) La portée et la valeur juridique des décrets de répartition

Art 44 de la loi organique de 2001. Elle reprend le caractère lié de la compétence


gouvernementale puisque les décrets répartissent les crédits conformément aux
annexes législatives, modifiées le cas échéant par les votes du P. les décrets de
répartition doivent reprendre ce qui est prévu sous l’unité de vote, c'est-à-dire
l’unité d’amendement sous les bleus et doivent amender les crédits budgétaires
au niveau des programmes. Il serait plus simple de voter par programme,
seulement il y a un problème technique, on ne peut pas du fait du calendrier, voter
au niveau du programme.

3) Globalisation des crédits et fongibilité asymétrique

Décrets viennent mettre à disposition les crédits au pouvoir exécutif. A ce stade,


les décrets de répartition viennent établir les montants des missions, des
programmes et distinguer au sein des programmes les dépense de titre II et
préciser ce que sont les autorisations d’engagements et les crédits de paiements.
On dit que les crédits sont globalisés par référence à ce qu’est notre nouvelle
34
nomenclature budgétaire. A présent on ne distingue plus que les crédits du titre II.
Les montants des ordonnateurs sont moins détaillés.
Au sein de chaque programme, la loi organique met en œuvre la fongibilité
asymétrique (biens fongibles : exactement interchangeables). Les crédits sont
interchangeables, cela permet, au sein du programme d’opérer des mouvements
de crédits. Mais, elle est asymétrique car au sein du programme, on peut délacer
des crédits depuis le titre II vers les autres titres. En revanche, la fongibilité est
asymétrique car je ne peux pas déplacer des crédits des autres titres vers le titre
II. Les parlementaires fixent des plafonds au nombre d’emploies dans la fonction
publique et fixe un montant maximum de ce crédit, on ne peut pas dépasser la
limite.

B. Les mouvements de crédits techniques

En cours d’exécution du budget, Art 17 loi organique prévoit trois types de


modifications formelles du budget.

1) Les fonds de concours, Art 17-2

= Un fonds à caractère non fiscal versé par une personne morale ou physique pour
concourir à des dépenses d’intérêts publics et par les produits de legs et donation
attribués à l’E. Au XIXe, sous la Restauration on met en œuvre le principe de non
affectation d’une recette à une dépense. Les veuves souhaitent que l’argent de
leurs maris sert à qq chose d’utiles, on assiste à toute un série de legs. On va créer
une entorse à la règle de non affectation et autoriser par la biais d’un fonds de
concours l’affectation des dons et legs.
La technique va évoluer et nos fonds de concours permettent l’affectation d’une
somme donnée à une personne qui souhaite concourir à une mission d’intérêt
général. Il s’agit de permettre des financements croisés de missions d’intérêt
général. Ex : inscription au sein du programme réseau routier national qui
appartient à la mission transport.
Pour concourir à une meilleure information du P, on va évaluer ces fonds de
concours et les inscrire dans le fascicule « voie et moyen ».

2) Les attributions de produits, Art 17-3

Il s’agit d’observer des mouvements financiers qui ne sont pas prévisibles, au sens
où ils ne dépendent pas uniquement de la volonté de l’E => inscrire rémunération
des services qui sont rendus par l’E.
Ex : le cas des médailles vendues par la Cour des comptes.
Inciter les A° a mieux gérer les produits de leur activités. Cette incitation n’a lieu
qu’à la marge (recettes de poche). Ces attributions de produits caractérisent bien
la volonté de responsabiliser les A°. en cours d’exécution que les sommes vont
être portées au budget.

3) Rétablissements de crédits, Art 17-4

Concerne ce que l’on appelle la correction des erreurs comptables, un


ordonnateur a payé une dépense. Rétablissement des sommes, le programme ne
sera pas le perdant.
La loi organique a introduit un nouveau mécanisme qui relève de facturation de
services entre A°.L’idée est de permettre une meilleure transparence de ce qu’est
l’exactitude de l’exécution budgétaire.
35
Ex : Le ministère des finances dispose d’un très grand nombre de bâtiments au
centre de Paris, lorsque celui-ci a déménagé à Bercy, le ministère de la culture a
récupéré un certains nombre de ces bâtiments.
La loi organique essaye de responsabiliser ces gestionnaires de crédits en tentant
de mettre en œuvre des loyers budgétaires, celui-ci viendrait abonder les crédits
du ministère des finances, puisque celui-ci assume l’entretient des bâtiments.

§2. Les corrections apportées au budget

Il s’agit de dépasser la répartition de crédit. La loi de finance constitue un acte de


prévision et d’autorisation et dès lors, son exécution ne devrait pas
souffrir de modifications. Mais dans certains cas il convient de dépasser cet
argument de la démocratie financière qui peut constituer un facteur de
rigidité, en pratique aussi globalisée soit elle, l’autorisation peut finir par
paralyser la gestion de l’E. L’E peut avoir de dépasser les crédits votés mais ce
plafond de crédit budgétaire peut avoir été mal évalué. Il peut s’agir aussi de
dépenser moins ou de dépense autrement.
Comment permettre la conciliation de deux objectifs a priori antagonistes ?
Respecter strictement le cadre de la démocratie financière tel qu’il a été défini par
la loi de finance & permettre une adaptation plus fine de l’exécution budgétaire
aux réalités de l’action publique.

03/12/09

A. Les modifications réglementaires des crédits

Ce dont on par les est de la possibilité pour le G de dépasser la globalisation des crédits. L’ordonnateur
dispose d’une marge de manœuvre plus importante. Le G peut souhaiter encore dépasser cette marge de
manœuvre. Ce qu’il souhaite c’est opérer des mouvements de crédits en cours d’exercice entre des
programmes.

Il peut s’agir en cours d’exercice d’opérer des aménagements, parce que la prévision a été mal faite, ou
dépassée, ou encore parce que les circonstances ont changé.

Il peut s’agir aussi en fin d’année de venir annuler les opérations qui n’auraient pas été exécutées. Soit
on choisit de perdre les crédits, soit de les redéployer, c'est-à-dire les mettre à la disposition d’un autre
ordonnateur.

1) Les mouvements de crédits en cours d’exercice

Il existe deux types de mouvement de crédits, ces techniques sont prévues aux articles 12-1 et 12-2 de la
LO.

Il s’agit d’un côté des décrets de virement de l’art 12-1, c’est un mouvement de crédit qui s’opère
entre deux programmes d’un même ministère. Par exemple, au ministère de la recherche et de
l’enseignement supérieur, il est possible d’opérer un virement entre les crédits du programme
enseignement supérieur et recherche et recherche aérospatiale. Ici, on dépasse les décrets de répartition,
modification des décrets et surtout de l’autorisation parlementaire. On parle de redéploiement de crédits
au sein d’un ministère.

L’art 12-2 permet d’opérer des décrets de transfert : concernent des mouvements de crédits entre 2
programmes qui relèvent d’un ministère différent. Ces mouvements de crédits ne peuvent s’opérer que
si le transfert permet de respecter l’objet de l’origine des crédits. Cela signifie que l’on prend en compte
36
le fait que certaines missions sont interministérielles et que le cadre du ministère peut être dépassé. Ex :
mission sécurité avec les programmes police nationale et gendarmerie nationale qui dépendent de
ministères différents. On permet d’opérer un mouvement de crédit qui sera non pas un virement mais un
transfert.

Cette atteinte à l’autorisation parlementaire est assez limitée dans la mesure où les mouvements de
crédits s’opèrent dans le cadre d’une mission qui est la même. La LO a limité le montant de ces
mouvements à 2% des crédits ouverts.

À côté des décrets de virement et de transfert, il existe une autre technique, les décrets d’avance, prévus
à l’art 13 de la LO.
Les décrets d’avance permettent d’anticiper une LF. On sait que le G a besoin d’une marge de
manœuvre et qu’il aura besoin d’une LF. On est face à une urgence, c’est difficile à qualifier, c’est à
l’appréciation du G. Ce qui motive un décret d’avance, c’est l’urgence. Le G pourra dépasser de 1%
le montant des crédits ouverts à une mission.

Pour autant si cette situation d’urgence permet d’augmenter les moyens au sein d’une mission, il ne
s’agit pas de porter atteinte à l’équilibre global qui a été voté au sein de la LF à l’art d’équilibre. On
ouvre de nouveaux crédits, mais un décret d’avance exige une annulation correspondant au même
montant d’autres crédits.

2) Correction en fin d’exercice

Les crédits sont mis à la disposition des ministres, cela signifie : le P vote l’impôt et les dépenses
correspondantes, ces dépenses sont spécialisées en missions, en programmes. Les ministres ne peuvent
pas dépasser ces crédits, mais ils n’ont aucune obligation de dépenser l’intégralité des sommes qui sont
mises à leur disposition. On pourrait s’attendre à ce que les sommes non dépensées puissent être
reportées. L’art 15 de la LO précise le principe de rattachement des crédits à l’exercice d’origine.
Autrement dit, l’annualité budgétaire ne permet pas aux ordonnateurs de bénéficier du report de droit
des crédits non consommés. En fin d’exercice, quand il existe des marges de manœuvres, on observe un
comportement récurrent chez les ordonnateurs, qui consiste à épuiser les crédits disponibles.
Ex : les crédits de carburants en fin d’année à l’armée, on observe une multiplication des exercices de
vols à l’armée de l’air.

Ceci est dû au fait que les crédits ne sont pas reportables de droit ce qui génère des comportements
irrationnels. Dès lors on autorise dans certaines conditions, le report des crédits. Les crédits sont
spécifiés selon leur nature. En revanche, l’autorisation d’engagement est par essence pluriannuelle (ex :
construction d’un bâtiment), elle est donc reportée chaque année. Inversement les crédits de paiement
peuvent aussi être reportés, mais ce report n’est pas de droit, cela signifie que l’ordonnateur qui souhaite
obtenir le report des crédits va négocier le report des crédits avec le ministre des finances parce que les
reports sont opérés par arrêté conjoint du ministre concerné et du ministre des finances. L’arrêté
conjoint permet de justifier les demandes de report. Les justifications acceptables sont les justifications
techniques (ex : les mouvements influctueux). On ne confond pas le report de crédit avec la simple
période complémentaire. Si pour des raisons techniques, l’opération de dépenses n’a pas pu être
effectuée, elle peut être reportée sur le début de l’exercice suivant.

Avant la LO, les arrêtés de report étaient adoptés très tardivement (mois de juin), les crédits qui
n’avaient pas été consommés étaient gelés jusqu’à l’arrêté de report (été), ces 6 mois étaient
préjudiciables. La LO impose que les arrêtés de report soient adoptés avant le 31 mars de l’année
suivante. Les crédits ne sont donc plus gelés que pour 3 mois, il s’agit d’un délai incompressible, parce
qu’il faut bien attendre la fin de la période complémentaire (va en général jusqu’à fin janvier - mi-
février).

37
Si des sommes non dépensées ne sont pas autorisées à être reportées.
- L’annulation des crédits devenus sans objet

Soit l’ordonnateur réalise que certaines dépenses ne seront pas effectuées et qu’il n’a pas réussi à
redéployer, ils constatent que ces crédits sont devenus sans objet. Soit, et c’est plus fréquent, au mois de
février et au cours des négociations sur les reports de crédits avec le ministre des finances, l’ordonnateur
se fait expliquer que ces crédits sont devenus sans objet.

Cette annulation est opérée par un décret pris sur rapport du ministre des finances (art 14 LO). LE
ministre des finances a donc une place centrale dans le report. L’art 14 prévoit parallèlement qu’en cas
de détérioration de l’équilibre économique et financier, des crédits pourront aussi être annulés par
décrets. Cette disposition est importante car elle justifie une pratique ancienne de ministère des finances
qui date des années 1970 et qui s’est exprimée au cours des années 80-90, c’est la régulation budgétaire.
C’est la pratique qui consiste pour le ministère des finances à piloter l’exécution du budget de l’E par le
déficit. On parle aussi de pilotage par le solde.

Le P a mis des crédits à disposition des ministres (c’est une norme budgétaire). Il y a un pilotage de la
dépenses publique par la normes, cela signifie que les ministres ne doivent pas dépasser la norme. Il y a
un autre vote qui est celui du déficit, un solde. La direction du budget (le ministère) doit s’assurer en
permanence que le solde ne soit pas dépassé, c’est le pilotage par le solde.

Les annulations et la régulation budgétaire :


S’il y a un changement de circonstances, situation économique se détériore, les dépenses restent
constantes. En revanche, les recettes conduisent à la détérioration du déficit et donc de l’équilibre
financier. La direction du budget va ordonner le gel de certains crédits. Jusqu’en 2001, cette pratique
était officieuse, la LO de 2001 a régularisé cette pratique en l’inscrivant à l’art 14. Cela justifie le
pilotage par le solde, il était légitime. Et l’art 14 impose que la régulation budgétaire s’impose de
manière transparente et que les données soient communiquées aux commissions des finances. Le
montant de cette régulation est limité à 1,5% des crédits.

B. Les lois de finances rectificatives

L’art 1 de la LO précise que la LF va déterminer pour un exercice le montant des dépenses et charges.
L’autorisation est valable pendant 1 an. Le pouvoir réglementaire peut à l’intérieur opérer différentes
modifications. On aborde 2 difficultés : pour des raisons politiques ou économiques on peut souhaiter
changer le budget, le rectifier. Mais en plus, on peut souhaiter ou devoir ratifier les mouvements de
crédits opérés par voie réglementaire. Ceci est précisé à l’art 35 de la LO.

1) Modifier la LF de l’année
IL s’agit de la vocation initiale de la LF modificative que de permettre à l’intérieur de l’exercice
budgétaire l’expression d’un nouveau consentement en matière budgétaire. Ex : survenance d'une
élection à caractère national. Qu’il y est ou pas alternance, il y aura de nouveaux députés, peut être
même un nouveau G. Avant quinquennat les renversements de majorité ont été fréquents en France. Dès
lors la LF rectificative constitue la possibilité pour un nouveau G de demander à un nouveau P es
moyens pour mettre en œuvre la politique publique qu’il aura défini et non pas celle de ses
prédécesseurs.
On mesure un risque de voir à la veille d’une élection, un accroissement des dépenses publiques. LA
direction du budget est là pour s’assurer que le rythme de la dépense ne s’accroît pas de manière
démesurée. Elle va mettre en œuvre la régulation républicaine, lisser le montant de la dépense annuelle
prorata temporis. Il s’agit de permettre l’adoption d’une LF rectificative dans les meilleures conditions
financières. En cas d’évolution de la conjecture économique le G peut souhaiter redéployer ses crédits.
1er cas de figure : période de croissance supérieure à celle envisagée (bonne surprise). En cours d’année,
le G peut souhaiter infléchir la dépense budgétaire et baisser le déficit, ou augmenter la dépense.
Jusqu’aux années 90 on adopter une LF rectificative à l’automne, puis est survenue une décision du CC
38
du 24 juillet 1991 qui a précisé qu’ « en cas de modification des grandes lignes de l’équilibre
économique et financier défini par la LF de l’année, une LF rectificative doit être déposée ». Si les
grandes lignes étaient bouleversées, le CC a admis qu’une LF rectificative soit déposée. On constate
qu’il existe 2 motifs pour lesquels une LF soit déposée : changement économique et survenue d’une
élection.

2) Ratifier les mouvements réglementaires

L’art 35 de la LO précise que les LF rectificatives viennent ratifier les modifications apportées par
décret d’avance. Il s’agit d’officialiser soit les situations d’urgence, soit la régulation budgétaire. Cette
dimension ratificatrice des LF rectificatives, les éloignent de la catégorie des lois de finances, car ici il
ne s’agit pas de déterminer mais ratifier.

Section 3. Le contrôle de la LF ou contrôle du budget

Le contrôle des LF désigne le fait de vérifier si les dispositions inscrites au sein des LF ont bien été
exécutées. Mais on dirait bien que ce que l’on contrôle c’est le budget. Le contrôle de l’exécution du
budget se déroule en 2 phases. Tout d’abord on va tenter d’établir un compte définitif de l’E. c’est ce
qu’on appelait avant Etat au vrai, c'est-à-dire qu’on tente de regrouper l’intégralité de l’exécution du
budget dans un seul document. On va ensuite lui donner une valeur légale. AU même titre qu’on donne
une valeur légale au budget prévisionnel à travers la LF de l’année. On donne une valeur légale au
compte définitif à travers la loi de règlement.

§1. Le compte définitif de l’État

L’idée est de permettre cette mise en relation de ce qui a été exécuté au niveau comptable, dépenses et
recettes inscrites par les comptables dans leur comptabilité, c'est-à-dire la réalité de la dépense publique
avec l’ensemble des ordonnances de dépenses et de recettes avec les comptes des ministres. Ceci s’opère
à travers le compte général de l’E. Il pèse une obligation de sincérité.

A. Etablir le compte général de l’Etat

Il y a un mouvement descendant qui va du ministre à l’ordonnateur secondaire et au comptable. Ce


mouvement aboutit au paiement. On se souvient que parallèlement il s’opère un mouvement ascendant
qui consiste en l’inscription d’un mouvement financier dans le compte d’un comptable, qui se poursuit
par la centralisation des comptes des comptables et ensuite ces comptes sont agrégés (mis ensemble) au
sein du compte général de l’E, qui s’appelait avant 2001, le compte général de l’a° des finances.

Le mouvement ascendant aboutit au compte général de l’E. Ce dernier était avant tenu par l’agent
central comptable du trésor (idée de centralisation des comptes) puis, depuis un décret du 23 décembre
2006, l’ACCT a été supprimé et sa tâche a été confiée à un autre comptable, le ministre du budget et des
comptes publics.

B. Des comptes sincères et certifiés

La LO opère une double nouveauté. D’un côté la LO exige à l’art 27 que les comptes présentés soient
sincères. D’un autre côté, elle prévoit à l’art 58-5 que la Cour des comptes aura pour mission de certifier
ces comptes.

1) Le principe de sincérité des enregistrements comptables

La sincérité bdgétaire est inscrite à l’art 32 de la LO. À ne pas confondre avec la sincérité comptable qui
dépasse la régularité au sens où la régularité est la légalité de l’opération. La sincérité vise une forme de
transcription objective de la situation. Cela signifie que les comptables publics doivent transcrire un
39
engagement de dépenses au moment où l’engagement est né. Le comptable public devra inscrire la
dépense à sa naissance, mais qu’est-ce que la naissance ? Doit-on attendre la procédure d’appel d’offre
(= ouverture des marchés publics), l’exécution… ?

Cette sincérité comptable concerne la qualité des enregistrements. SI c’est le CC qui doit apprécier
la sincérité du budget, c'est la Cour des comptes qui est chargée d’apprécier la sincérité comptable.

2) La certification des comptes par la Cour des comptes

La mission originelle de la Cour des comptes est d’assurer la régularité des inscriptions comptables à
travers du contrôle juridictionnel. Cette mission émane de l’AR. Sous la Restauration, en 1822, par
l’ordonnance du 14 septembre 1822, la Cour des comptes se voit attribuer une nouvelle mission de
certification des comptes. Cette certification va s’opérer dans le cadre de la déclaration générale de
conformité. La Cour des comptes opère par sondage la vérification des comptes des comptables. C’est
ça qu’on appelle la sincérité. Avec la LO de 2001, la notion de sincérité va évoluer. La sincérité dépasse
maintenant la régularité pour concerner la qualité de la tenue de la comptabilité. Avec la mise en œuvre
de la LOLF c’est une certification des comptes qui est opérée. Cette certification vient valider
l’utilisation par les comptables des normes comptables en vigueur.

En 2007, les comptes de l’E ont été certifiés mais cette certification a été assorties de 13 réserves, en
2008, les comptes ont été certifiés assortis de 12 réserves. La certification avec réserves c’est toujours
mieux que pas de certification. Les premiers comptes certifiés ont été ceux de 2006, il eut été étonnant
que les comptables publics aient intégrés les normes prudentielles. Cette discussion a lieu entre la
direction générale de la comptabilité publique et la Cour des comptes.

§2. La loi de règlement

C’est au sens formel le cadre juridique qui vient établir a posteriori la réalité de l’exécution
budgétaire. La loi de règlement contient des dispositions budgétaires et comme il s’agit d’une LF elle
est susceptible de contenir des dispositions de nature fiscale. Cette loi est l’acte juridique qui permet
d’opérer le règlement définitif du budget. Elle est aussi depuis la LO, théoriquement devenue le moment
de l’évaluation de la performance des politiques publiques.

A. Le règlement définitif du budget

D’un point de vue budgétaire, la loi de règlement a une triple vocation :

- Clore l’exercice budgétaire : L’art 37 de la LO de 2001, dispose que la loi de règlement arrête le
montant définitif des recettes et des dépenses. Elle vient fixer a posteriori légalement ce qu’ont été les
mouvements financiers ainsi que les mouvements de trésorerie. Ce détail va être effectué conformément
à la loi de prévision initiale. Dans la mesure où il s’agit d’une exécution les chiffres annoncés doivent
corespondre à la réalité. Ce contrôle de la loi de règlement repose sur une sincérité objective, il s’agit de
se rapprocher de la notion de vérité. Décision du 13 juillet 2006 CC.

- Ratifier les mouvements financiers :


Le CC a précisé dans une décision du 16 janvier 1986 cette nature duale de la loi de règlement. Au-delà
du compte rendu d’exécution budgétaire c’est bien un acte de ratification. L’art 37 reprend ce terme de
« ratifier ». Cela signifie qu’entre la dernière LF qui peut être une LF de l’année ou une LF rectificative,
il s’est opéré une série de mouvements par voie réglementaire. La loi de règlement vient clore ce qui
s’est passé précédemment mais sa 2ème vocation es une forme de ratification. La 3ème vocation de la loi de
règlement est d’approuver les comptes de l’E. Depuis 2001, la loi de règlement possède une nouvelle
fonction qui est d’approuver les comptes de l’E. L’art 37-3 vient donner une nouvelle signification à
cette loi de règlement. Jusqu’à LO, il s’agissait d’une approbation politique du P des comptes de l’E.
Mais avec la LO on dépasse la symbolique de l’acte politique puisque formellement la loi de règlement
40
vient approuver le compte de résultat de l’exercice et vient formellement affecter le déficit au bilan de
l’E. Le résultat d’un exercice à une incidence sur le bilan de l’E, cette affectation du résultat au bilan
sonne comme une analogie entre les comptes de l’E et les comptes d’une entreprise.

B. L’évaluation de la performance de l’action publique

Art 15 de la DDHC, « la société a le droit de demander à tout agent public de rendre compte de son
a° ». Cet article permet d’apprécier la régularité des opérations et d’aller vers une appréciation de
l’efficacité de la dépense publique. La LO choisit de porter un regard particulier sur le thème de
l’efficacité de la dépense publique. Cette efficacité s’inscrit dans un cadre plus global qu’on appelle la
performance de l’action publique, l’idée est d’améliorer cette action publique. Cette amélioration passe
par différents vecteurs : privatisation d’une partie des missions, remise en cause du statut de la fonction
publique et effort financier particulier au cœur de l’E. C’est ce qu’on appelle la performance de l’action
publique. Dans la mesure où « gouverner c’est dépenser » le budget de l’E est considéré comme un
acteur essentiel de cette performance de l’action publique. C’est aux élus du peuple de se prononcer sur
cette performance et pour ce faire vont disposer de nouveaux outils.

1) Le contrôle de délibération du P

Le P est réputé contrôler l’exécution du budget par le biais de la loi de règlement. Dans quelle mesure
peut-on prétendre opérer un contrôle alors qu’il a déjà été exécuté ? Les parlementaires sont beaucoup
plus intéressés par la délibération que sur le contrôle de la LF de l’année. Quel est l’intérêt politique de
la loi de règlement ?
La LO a réalisé une avancée importante en permettant d’établir la notion de contrôle de délibération. La
pratique de la loi de règlement sous la Vème République on constate qu’elle est considérée comme une
formalité. Elle permet de constater des écarts et les parlementaires ne lui accorde que peu d’importance.
Sous la Restauration, les lois de règlement étaient adoptés après la clôture de l’exercice. A partir de
1870, les lois de règlement vont être adoptées de plus en plus tard après l’exercice (quasiment 10 ans
après), elles n’avaient donc plus aucun intérêt politique, il s’agissait d'une formalité. Avec la Vème
République on a tenté de rapproché le vote de la loi de règlement de la clôture de l’exercice. Ex : Loi de
règlement pour l’exercice a été adoptée à l’automne 1998. À partir de 2001, l’art 46 impose que la loi de
règlement de l’année précédente soit voté avant le 1er juin de l’année en cours. Les parlementaires ont
bien voté et contrôlé l’exécution du budget n-1 avant le 1er juin de l’année n et avant la discussion du
PLF de l’année n+1. Dès lors, la LO réalise un « chaînage » budgétaire, c'est-à-dire un cycle qui permet
au P de se nourrir des comptes de l’année précédente pour les délibérations du budget annuel. La LO de
2001 vient entériner la possibilité d’un contrôle de délibération.

2) Les nouveaux outils d’évaluation

La Cour des comptes qui dispose traditionnellement d’une mission d’assistance du P du fait de l’art 47
C. a vu ce rôle renforcé par la réforme constitutionnelle de juillet 2008, elle est maintenant un organe
qui concourt à l’évaluation des politiques publiques. La LO avait aussi prévu que le G devait répondre
aux observations effectuées par la Cour et dès lors plaçait la Cour dans une position d’interlocuteur du
G. La LO a prévu à son art 57 que la Cour devait communiquer ses travaux au P. Il existe bien un
renforcement un contrôle de la Cour des comptes en terme d’assistance à l’égard du P.

Les LF sont accompagnées d’annexes explicatives, les bleus budgétaires qui contiennent des projets
annuels de performance. À la loi de règlement sont annexées d’autres annexes explicatives, les rouges
budgétaires qui contiennent des rapports annuels de performance. Là où les projets annuels de
performance (PAP) établissaient des indicateurs au sein de chacune des actions. Les RAP établissent la
réalité de l’exécution et donc la réalité des indicateurs. Dès lors, dans la théorie, les RAP permettent ici
aussi de venir compléter ce contrôle d’évaluation des politiques publiques.

Les indicateurs sont impossibles à établir de manière rapide, de sorte que les RAP ne contiennent que
41
des sondages ou des évaluations de ce qui a été fait.
Ex : Au sein du PAP enseignement supérieur et de la recherche, il y a un indicateur, cible à atteindre :
objectif de 50% d’une classe d’âge diplômée de l’enseignement supérieur. Les Rap perdent de leur
crédibilité. Évaluation de l’action publique est une très mauvaise évaluations.
On constate un regain d’intérêt du P sur ces questions.
09/12/09

Deuxième partie : les finances sociales


Les notions cadre :

0 la protection contre les aléas : qd on parle des aléas sociaux, on désigne 4 risques majeurs
identifiés par la société : le risque maladie, le risque chômage, le risque retraite (c’est un risque car on
cherche une protection contre la perte d’activité), le risque vieillesse (on perd la notion d’aléa, vieillesse
complètement inéluctable)
On est amené à penser que la première façon de se prémunir contre un risque, c’est la démarche
individuelle. Limite : le revenu ; selon le montant du revenu, on peut se prémunir efficacement ou pas
contre un risque.
D’où système d’entraide familiale ou communautaire.
Collectivité d’individu : ca peut être salarié d’une entreprise, fonctionnaires, un type de profession, un
critère de citoyenneté, ex les français.
Intérêt de ces systèmes collectifs : on assiste à une mutualisation du risque. Une partie de la population
peut assumer le risque qui court pour une autre partie de la population. La prise en charge du risque peut
être facultative ou obligatoire ?
Approche libérale au sens politique privilégiera le volontariat ; une approche plus collectiviste
privilégiera les systèmes obligatoires.
La question du financement ? Prise en charge de type financière. La question est bien celle de savoir ds
quelle mesure on va pouvoir bénéficier de ces prestations financières et comment va-t-on les financer ?
A l’origine, les systèmes sont dits assurantiels, qui donnent le droit à des prestations. Socialement,
certaines prestations sont devenues inacceptables car liées à des cotisations. Ex le risque maladie dont
étaient exclues les personnes sans revenus. On parle aujourd’hui d’universalisation des prestations cas
tout le monde à droit aux prestations. On universalise aussi la cotisation (aller vers le citoyen et non
plus le cotisant) car on universalise les prestations. On va vers une logique universelle.

0 Le système français : historiquement, certains groupes de population ont pris en charge


certains risques. Dès le 18 e siècle, les agents de la ferme générale qui prélevaient l’impôt ont bénéficié
d’une retraite. Notre système de protection sociale repose aujourd’hui sur des régimes, qui
correspondent à des regroupements de populations. Le fait qu’on soit en régime conduit au fait que dans
certains cas, on peut dépendre de plusieurs régimes.
Ce système voit donc se côtoyer plusieurs régimes. Le système français est dit mixte en ce qui concerne
les ressources. Le système repose sur le versement d’impôts et taxes affectées et sur des cotisations.
Repose aussi sur des contributions publiques : c’est le versement qui est effectué par l’E ou par tout
autre P Publique et qui vient couvrir un dégrèvement décidé par voie d’autorité. Pratiquement, ca
signifie que qd l’E décide d’une exonération de charge sociale. Qui supporte le manque à gagner ? L’E
vient composer le manque à gagner en versant une contribution. Ce mouvement concourt à l’étatisation
du mvt social. 2ème atteinte à la logique assurantielle : pour des raisons politique l’E peut intervenir.
L’E a aussi intégré les évolutions qui sont liées à chacun des régimes et organise des transferts
financiers. Ex des mineurs : tout le début du 20e, le régime de protection des mineurs fonctionne très
bien. On en arrive aujourd’hui à un ratio exceptionnel, 1 cotisant pour 10 bénéficiaires de prestations
les simples cotisants ne peuvent pas assurer. L’inverse est envisageable aussi.
Le nombre des acteurs : pluralité d’acteurs ? Pluralité de régimes ; mais en plus, il y a différents risques,
on a tendance à distinguer au sein des régimes, les risques. Dans certains cas, on va regrouper certaines
opérations ; par ex : le recouvrement des cotisations de sécurité sociale est assez largement confié à
42
l’URSSAF, mais aussi par l’ACOSS. Certains des acteurs sont des établissements publics, d’autres des
assoc, et d’autres des caisses dont le statut est complètement privé mais régit par le Code de la sécurité
sociale.
Système juridique peut reposer une norme unilatérale, cad voie légale et règlementaire. Le rôle de
l’Etat : l’E peut intervenir pour réguler le système de protection sociale. L’E peut se préoccuper de
l’équilibre général de la protection sociale au-delà des régimes et des branches.

Chapitre 1. Le poids des finances sociales

Il s’agit de présenter ressources, dépenses et déséquilibres

Section 1. Les dépenses

§1. L’importance des dépenses

Les dépenses sociales sont les plus importantes des dépenses publiques. 22 % du PIB en 2007.

- Les différents périmètres

Il faut distinguer 3 périmètres :


0 les comptes de la protection sociale : dans ce premier, on a une approche extrêmement large,
toutes les dépenses sauf les régimes de protection individuelle (= choix de protection
supplémentaire, ex une retraite supplémentaire)
1 Le compte des administrations de sécurité sociale : comprend tous les régimes obligatoires,
qu’ils soient de bases ou complémentaires. Ex il existe en matière de retraite des
cotisations obligatoires au régime de base mais ds certains cas des accords professionnels
et sur certains régimes on doit souscrire des régimes complémentaires obligatoires.
2
-La croissance des dépenses de sécurité sociale

Les dépenses de SS ne cessent de croitre. Pourquoi ? La première raison c’est parce que le nbr de
risques pris en charge ne cessent de croitre aussi. De plus la qualité de la prise en charge s’accroit aussi.
On augmente aussi le nbr de personnes couvertes. Structurellement la société française pousse très
clairement vers une prise en charge sociale des risques de plus en plus forte. Cette croissance est
mesurée car depuis les années 80 on dispose de tableaux qui permettent d’avoir une image très précises
de ce que sont les dépenses sociales sur 20 ans.

16/12/09
§2 : Les différentes dépenses de la Sécurité sociale

Intérêt : faire la différence entre les régimes et les branches. Les branches sont liées aux différents types
de risques.
La maladie, la vieillesse, la famille, les accidents du travail. Chacune de ces branches sera gérée par un ou
plusieurs acteurs.

La branche maladie

= 150 milliards d’euros


Assurance maladie : remboursement des soins, directement auprès de l’assuré ou des prestataires de services.
Une des branches les plus importantes. On craint une évolution non maitrisée des dépenses de maladie. Raisons
démographiques et techniques, liée à l’augmentation du coup des soins ou du coup des médicaments (on traite des
pathologies très lourdes et les traitements peuvent être très longs). Ces réflexions dépassent le stricte cadre
financier. ONDAM : objectif national de dépense maladie, qui figure dans les lois de financement de la sécu, il
est indicatif, il constitue un objectif, non une indication.
43
La branche vieillesse

= 160 milliards d’euros


Versement des pensions de retraite. Il existe un lien entre les cotisations et les prestations.
Pb structurel : le coup des retraités est pris en charge par les actifs, mais le vieillissement conduit à un
accroissement du nombre des retraités. Le rapport entre les actifs et les retraités est en train de décroitre.
Evolution très préoccupante.
Pb conjoncturels : selon les régimes le rapport cotisants/retraités est déséquilibré, l’E a du organiser des transferts
financiers entre ces régimes. Augmentation des montants des cotisations et gèle des prestations.
On peut changer les modalités de calcul des pensions. On l’a fait pour le secteur privé, jusqu’en 1993, les
prestations de retraites étaient calculées sur les dix meilleures annuités (années pour lesquelles on avait reçu le
meilleur salaire). Aujourd’hui on est passé à un calcul sur les 25 meilleures annuités. Dans le public, c’est basé
sur les 6 derniers mois de carrières, on prend en compte le montant le plus élevé de votre rémunération pour
calculer votre montant de retraite. On peut allonger la durée des cotisations : pré retraite, remerciement, passage
d’un système de répartition à un système de capitalisation. Capitalisation, qui consiste pour chaque individu à
cotiser sur un compte individualisé à progressivement capitaliser des points, ceux-ci ouvrant droit à une
prestation. Le danger de la capitalisation ne concerne pas ceux qui ont un revenu stable, mais ceux dont les
parcours professionnels s’effectuent de manière non linéaire et les professions indépendantes.

La branche famille

= 55 milliards d’euro. Correspond aux allocations familiales. D’autres prestations ont été rangées, certaines
prestations liées au handicap, ou au logement.
La difficulté qui vient de cette branche vient de la notion d’universalisation des prestations, à partir du moment ou
les prestations ne sont pas liées au fait d’être cotisant, les branches ont été à un moment mis en danger, il a fallut
augmenter les taux, on a affecté une partie de la fiscalité au financement de cette branche.

La branche accident du travail et maladie professionnelle

= 11 milliard d’euros.
Maladies professionnelles prisent en charge au titre de l’aléa mais aussi au titre de risque professionnel pris en
charge par la société. Ex : Tendinites pour les conducteurs de bus, maladie professionnelles liées à l’amiante,
dépression de l’enseignant.

Lois de financement de la sécurité sociale


Intègrent d’autres types de dépenses. Charges liées aux organismes qui concourent au financement des régimes
obligatoire de base : fond de solidarité de vieillesse, EP administratif qui vient amoindrir les difficultés de
certaines populations. Ex : les femmes dont le travail était considéré comme une aide aux hommes et non un
travail salarial.
Le fond des prestations sociales des non salariés agricoles. On crée un EP pour venir aider les agriculteurs.
CADES (caisse d’amortissement de la dette sociale).

Section 2 : Les ressources de la sécurité sociale

Ces ressources, à l’origine étaient quasiment exclusivement constituées des cotisations, or elles se sont
progressivement diversifiées puisque qu’aujourd’hui elle sont composées de cotisations, de ressources fiscales
affectées, de contributions versées par des personnes morales de droit public mais aussi de transferts financiers
entre les régions.

§1 : Les cotisations

Cotisations en nature :
Elles restent la part des ressources la plus importante, 2/3 des ressources de la sécurité sociale. Ces cotisations
constituent la condition d’ouvrir droit à prestation.
Quelle est la différence entre une cotisation et un impôt ? le CC dans sa décision du 13 août 1993, qui vient
distinguer impôts et cotisation en précisant que dans le cadre d’une cotisation il y a un lien entre le versement et
un droit mais qu’en plus ce versement doit être rattaché à un régime de sécurité sociale. Cela permet de distinguer
des impôts. Au niveau des cotisations, on peut rappeler qu’il existe des disparités entre les différents régimes.
44
Dans le cas des mineurs on va avoir un cotisant pour vingt ayants droit, dans d’autres régimes on aura dix
cotisants pour un ayant droit.
Comment se matérialise ces cotisations ? Il y a des cotisations employeurs et des cotisations salariés. Dans le
privé, le salaire est annoncé brut, un salaire qui comprend le montant des cotisations des travailleurs. Face a ces
cotisations, il y en a versées par l’employeur. Assiette de la cotisation est le montant sur lequel on va la calculer,
généralement le montant brut du salaire. Devait-on plafonner le montant des cotisations ? => établir un seuil au-
delà duquel on ne prélève plus les cotisations. Ces cotisations restent plafonnées en ce qui concerne la retraite,
cela permet d’établir des seuils.
L’approche que l’on a de la justice sociale a changé et on a déplafonné lentement, à partir de 1967 l’assiette des
cotisations à l’assurance maladie.

Cotisations fictives :
Montant intégré dans la Loi de financement de la SS mais qui correspond à des prestations fournies
directement par l’employeur. Ex : pension de retraite dans le fonction publique.

17/12/09

Les cotisations représentent 58% des recettes du régime général en 2008, la CSG 22%, les autres impôts
et taxes 10% et d’autres produits (transfert,…) 10%. Deux chiffres à retenir : à l’heure actuelle les
cotisations ne représentent plus que 58% des recettes du régime général avant c’était presque 100%. À
l’inverse la fiscalité représente 32%

§2. Le développement de la fiscalité sociale

La Sécurité sociale souffre d’un déséquilibre chronique. Depuis les ’70s de temps en temps, elle affiche
des comptes en déficit cette tendance s’est accrue dans les ‘90s et 2000.
La LF pour 1991 a créé la CSG (Contribution Sociale Généralisée) dont la part dans les recettes de la
sécurité sociale ne cesse d’augmenter.
En 2006, les cotisations ne représentaient plus que 72% des recettes et aujourd'hui plus que 58%.

A. La CSG

C’est la loi du 29 décembre 1990 ou LF pour 1991, qui introduit ce nouvel impôt. Cette CSG est un
impôt extrêmement intéressant pour l’E. Tout d’abord c’est un impôt qui permet d’universaliser les
recettes de la sécurité sociale et qui compense l’universalisation des prestations. À sa création en 1991,
la CSG se substituait à une partie des charges sociales. Le taux était très faible 1,1% mais ce taux a
progressivement augmenté, il est différent selon le type de revenus concernés. La CSG porte sur tous les
revenus. Pour les revenus d’activité (salaires) le taux est aujourd'hui de 7,5%.
On va voir une augmentation très forte de la CSG dans les 5 années à venir.

Cet impôt a été introduit par Michel Rocard. La CSG est intelligente parce que son assiette (ce sur quoi
elle porte) est très large : les revenus d’activité (salaires), les revenus de remplacement (chômages et
retraites), les revenus du patrimoine et de placement (ex : les dividendes des actions, les obligations),
ces revenus du patrimoine n’étaient pas soumis aux cotisations sociales. Ex : un rentier pouvait
bénéficier de prestations sociales sans jamais cotiser, avec la CSG il devient cotisant.
La CSG est un impôt à taux proportionnel, il est moins juste que l’impôt progressif dont le taux varie
avec la quantité de matière imposable (ex : IR). La CSG va sans doute devenir progressive. Le taux de la
CSG est faible donc il peut progresser. C’est un impôt intelligent parce qu’il rapporte beaucoup d’argent
quasiment le double de l’IR, on se demande si les deux impôts ne vont pas fusionner. L’E a décidé
d’affecter cet impôt à la protection sociale, aux différentes branches de la sécurité sociale, la majeure
partie à l’assurance maladie, mais également l’assurance vieillesse.

B. Les autres impôts et taxes affectés

La CSG n’est pas le seul impôt, il existe aussi les ITAF (Impôts et Taxes Affectés au financement de la
45
sécurité sociale). Les ITAF représentent 40 milliards €.
C’est par exemple la taxe sur les tabacs, la taxe sur les alcools.
Il existe d’autres impôts affectés, par exemple les contributions sociales dites de solidarité sur les
salaires. Les ITAF touchant certaines activités économiques, par ex : 2% prélevés sur les industries
pharmaceutiques, sont difficiles à mettre en œuvre car contestées.
Il existe de plus en plus d’ITAF.

Une réforme Fillon de 2005 a créé le panier fiscal, c’est un regroupement d’ITAF qui vont constituer un
panier qui offre une forme de stabilité de par sa composition.

§3. Autres types de ressources au bénéfice de la sécurité sociale : les contributions publiques

Les contributions publiques c’est ce qui est versé par une personne morale de droit public aux
organismes de sécurité sociale.

Il peut s’agir de venir compléter des ressources insuffisantes. On parlera plutôt de subventions. Quand il
s’agit de venir compenser des exonérations, on parlera de compensations financières. Quand l’E décide
d’accroître les obligations qui pèsent sur les organismes de sécurité sociale unilatéralement sans
accorder de ressources propres corollaires, on parlera d’intervention.

A. Les interventions de l’État

Il s’agit du cas où l’E va transférer aux organismes de sécurité sociale certaines de ses missions.
L’exemple typique est le RMI, à l’origine pris en charge par l’E et géré par les préfectures, puis il a été
transféré aux départements mais pris en charge par les administrations de sécurité sociale. Dès lors, il a
fallu mettre en place des transferts financiers à destination des départements. Autre ex : allocation parent
isolé est compensée par l’E. Si ce sont les caisses de sécurité sociale qui payent les dépenses c’est en fait
l’E qui en supporte le poids.

B. Les contributions de l’État

Ces contributions viennent compenser les déséquilibres structurels des régimes, ex : contributions
versées au régime de la SNCF.

C. Les compensations d’exonération

L’E peut être amené à adopter unilatéralement des exonérations de charges sociales. En 1994, par la loi
du 25 juillet, principe selon lequel toute mesure d’exonération de cotisation doit être intégralement
compensé. C’est une mesure fondamentale dans les relations entre E et sécurité sociale. Quand les
charges sociales sont baissées, l’E doit compenser. Récemment le montant total des versement au titre
des compensations de l’E dépassait le milliard d’€. La Cour des comptes fait état d’un manque à gagner
de 2,7 M€. L’E est obligé de compenser, mais il ne compense pas assez. En cumulant, les charges
sociales non compensées = 30M€ depuis 1994. L’E inscrit donc dans ses comptes le montant des
exonérations.

D. Les prestations prises en charge par l’État

Ces prestations correspondent objectivement à des dépenses sociales mais qui sont inscrites au budget
de l’E, ex : prestations versées aux pensionnés de guerre.

§4. Les transferts financiers

Ils sont organisés entre les différents régimes de sécurité sociale pour venir pallier des divergences dans
les évolutions structurelles des différents régimes.
46
Ces transferts peuvent venir prendre en charges des transferts de charges, des déficits conjoncturels, des
évolutions démographiques…
Certains régimes sont des régimes qui versent et d’autres structurellement des régimes qui perçoivent.
Structurellement le régime qui verse est le régime général. C’est aussi le régime des fonctionnaires. La
SNCF, les mineurs et les agriculteurs sont les régimes qui perçoivent en gros.

Section 3. Les déséquilibres financiers de la sécurité sociale

Ils ont conduit à créer des organismes et des impôts particuliers affectés à la gestion de la dette.

§1. La question des déficits


Sur un temps long le déficit est conjoncturel mais tend à devenir structurel.
Ce déficit a conduit les gestionnaires a envisagé des solutions. Depuis quelques années les gestionnaires
des organismes de sécurité sociale tentent de nouer un dialogue avec les acteurs de la sécurité sociale.
Ex : on tente de nouer un dialogue avec les usagers, campagne sur les médicaments génériques, les
antibiotiques. On incite aussi les professionnels de santé à mieux utiliser les dispositifs (coût des
examens,…). Dialogue avec les hôpitaux et les cliniques, demander de rationaliser les plateaux de soins,
ex : avoir un secrétariat commun a plusieurs services.

En 1999, 2000 et 2001, le régime général de la sécurité sociale était excédentaire, le déficit n’était pas
structurel mais conjoncturel. Depuis 2002 il est déficitaire, 3,5M€ en 2002, 12M€ en 2004, 8,7M€ 2006,
10M€ en 2008. Depuis 2002, le régime général est lourdement déficitaire (entre 2 et 3% du montant de
ses recettes), la moitié de ce déficit est lié au transfert. Ainsi, la branche maladie, le déficit qui a connu
un pic en 2004, - 11 milliards, ce déficit tend à se résorber, 2008 – 4 milliards. On voit que le dialogue
avec les professionnels et les usagers permet de résorber le déficit. Pour la retraite, jusqu’en 2004, la
branche retraite était en excédent. Depuis 2005 elle est déficitaire – 5,6M€ en 2008. Les départs à la
retraite vont s’accroître, l’espérance de vie augmente, le déficit va donc augmenter. Branche famille :
oscille entre excédent et déficit, c’est donc conjoncturel.

On comprend que si le régime général affiche un déficit il faut distinguer au sein de chaque branche les
politiques à mener.

§2. La gestion financière des déficits

Cette gestion financière des déficits a été confiée à un établissement public ad hoc (créé pour
l’occasion). La Caisse d’amortissement pour la dette sociale (CADES). Il existe une contrainte juridique
forte, les a° de sécurité sociale ne peuvent pas être en déficit, cela signifie qu’en fin d’année, on doit
équilibrer les comptes. Jusqu’au milieu des années 90 c’était l’E qui effectuait des dotations t comblait
ces besoins de financement. Il a été décidé de créer la CADES pour combler le déficit et récupérer la
dette. Elle a hérité des déficits de 94,95,96 (environ 20M€). Puis l’E a créé la CRDS (Contribution au
Remboursement de la Dette Sociale) qui à l’origine devait permettre d’apurer la dette des années 1994,
95,96. Il s’agissait d’isoler les déficits au sein de la CADES et de les répartir sur les années à venir. La
dette sociale devait s’éteindre en janvier 2009, or elle existe toujours. La CADES est devenue une bonne
solution pour les déficits de la sécurité sociale, on transfert chaque année le déficit à la CADES et on
retarde l’échéance de la CRDS. En 2004, on a décidé de pérenniser la CRDS, elle est devenue un impôt
définitif. Pour autant cela constitue-t-il un transfert de charge aux générations futures ? On demande aux
travailleurs de verser les prestations pour les anciens travailleurs. La Cour des comptes a signalé qu’il
s’agissait d’une anomalie. Pour autant on peut admettre que la CADES peut servir d’ « amortisseur
social », c'est-à-dire qu’on peut admettre qu’en période de difficultés économiques les comptes sociaux
soient en déficit et soient reportés dans le futur et meilleure période. Cette CADES pose une difficulté,
elle porte atteinte au principe selon lequel les finances sociales ne devaient pas être en déficit. Or en
créant la CADES on encourage moins l’E et les partenaires sociaux à atteindre l’équilibre des comptes.
La LO de 2005 relative au financement de la sécurité sociale a réalisé une avancée déterminante,
47
puisqu’elle prévoit que tout transfert de dette doit être accompagné de nouvelles recettes qui permettra
de ne pas accroître l’amortissement de la dette.

48