COURS DE DROIT BUDGETAIRE Professeur: Boutayeb ES- SEHAB

INTRODUCTION GENERALE

Semestre 3

Année universitaire 2020 -2021

Séance n° 1

Références :
 Bouvier M., M-C. Esclassan, J-P. Lassale, « Finances publiques », 15ème éd., Paris,
LGDJ, Coll. Manuel, 2016, 1066 p.
 Chabih J., « Les finances de l’Etat au Maroc : Approche en finances publiques
comparées ». L’Harmattan, Paris, 2007, 357 p.
 La Constitution marocaine du 1er juillet 2011.
 Dahir n° 1-02-124 du 13 juin 2002 portant promulgation de la loi ° 62-99
formant Code des Juridictions Financières, BO n° 5030 du 15 août 2002.
 Dahir n° 1. 15. 62 promulgué le 2 juin 2015 relatif à la mise en vigueur de loi
organique n° 130.13 relative à la loi des finances (Journal Officiel n° 6370 du 18
juin 2015).
 Le Décret royal du 21 avril 1967 portant règlement général de comptabilité
publique
 Le Décret n° 2-15-426 du 28 ramadan 1436 (15 juillet 2015) relatif à l’élaboration
et à l’exécution des lois de finances (BULLETIN OFFICIEL nº 6378 – 29
ramadan 1436 (16-7-2015).
 Elarafi H., « Gestion des finances de l’Etat ». Coll. Finances publiques marocaines.
Ed. REJJES 2006, 805 p.
 Harakat, M., « Finances publiques et droit budgétaire ». 3ème éd. El Maârif AL
Jadida. Rabat. 2006, 304 p.
 Oliva E., « Finances publiques », 2ème éd., Sirey, 2008, 512 p.
 Orsoni G., « Science et législation financières. Budgets publics et lois de finances »,
Economica, coll. Corpus droit public, 2005, Paris, 753 p.
 Philip. L., « Finances publiques (Les dépenses publiques-Le droit budgétaire et
financier) », Tome 1, 2000, 406 p.
 Sbihi M ., « Précis de gestion budgétaire », Rabat Net Maroc, 2007, 205 p.
 Zemrani A.-B., « Les finances de l’Etat vol 1 : politique financière et droit
budgétaire », préface de Alain Juppé. L’Harmattan, Paris, 1998, 298 p.

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 SOMMAIRE
INTRODUCTION GENERALE : L’évolution des finances publiques

PREMIERE PARTIE : LE CADRE JURIDIQUE DU DROIT BUDGETAIRE

Chapitre I. Notions fondamentales : Budget et loi de finances

Chapitre II. Les sources de droit budgétaire

Chapitre III. Les principes du droit budgétaire

DEUXIEME PARTIE : LA PROCEDURE BUDGETAIRE ETATIQUE

Chapitre I. L’élaboration de la loi de finances

Chapitre II/ L’exécution des lois de finances

Chapitre III/ Les contrôle des finances publiques

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INTRODUCTION : L’EVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES

 DÉFINITION DES FINANCES PUBLIQUES

 les finances publiques comprennent, outre les finances de l’Etat, les finances
locales, les finances sociales (finances des organismes de sécurité sociale), et les
finances d’une union économique (Union Européenne ou Union économique et
monétaire ouest-africaine, etc.). Les finances publiques sont définies comme
l’étude des aspects juridiques, politiques et économiques des recettes et des
dépenses des budgets des administrations publiques.
 Les finances publiques constituent la branche du droit public qui a pour objet
l’étude des règles et des opérations relatives aux deniers publics.
 Les finances publiques déterminent l’ensemble des ressources et des charges qui se
rapportent à l’activité des personnes publiques: l’Etat, collectivités territoriales,
Etablissements publics, organisations internationales telles que l’ONU, les
établissements publics internationaux tels que le FMI, la banque mondiale.
 Autrement dit, il s’agit de l’étude ou de la science s’intéressant aux activités
financières des collectivités ou organismes publics qui ne sont autres que l’Etat, les
collectivités territoriales et les Etablissements publics.
 L’étude des finances publiques reste prioritairement l’étude du budget de l’Etat.

 PLURIDISCIPLINARITÉ DES FINANCES PUBLIQUES

 L’étude des finances publiques demeure à la fois une science complexe , selon les
Doyens Trotabas dans son ouvrage sur «Précis de science et législation financière » et
Orsoni dans son ouvrage sur «Science et législation financières » , et un sujet carrefour,
selon l’expression des professeurs Gaudemet P.M, Muzellec R. et J.C Martinez, qui
touche plusieurs disciplines juridiques voisines relevant du droit public : le droit
budgétaire en premier lieu, mais également le droit constitutionnel, le droit fiscal, le
droit comptable et le droit administratif, pour ne citer que les principales. Cette
précision étant apportée, les comportements des acteurs financiers publics sont
inspirés par d’autres motivations qui vont au-delà de la simple logique juridique.
 Dans ce contexte, l’implication des acteurs politiques est de rigueur, c’est ainsi que
comme l’affirmait DEHOVE (Gérard), dans son ouvrage sur « Science des finances,
science économique et science politique », que la science des finances est par nature
politique. Cette opinion a été partagée notamment par Pierre LALUMIERE. Pour ce
dernier, « le fait politique est essentiel, il domine l’ensemble de la réalité financière ».
Si la science des finances est par nature politique, elle est aussi une science
administrative Comme l’indiquait le Doyen Alain BARRERE, dans son ouvrage sur
« Économie et institutions financières »

L’analyse des finances publiques est par essence une analyse pluridisciplinaire parce que
le budget de l’Etat peut être abordé selon plusieurs approches :

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  Une approche juridique et politique

 Le budget de l’Etat est la traduction d’un acte par lequel le Parlement autorise
annuellement le Gouvernement à réaliser des recettes et à affecter des dépenses.
 Le budget et la procédure budgétaire reflètent aussi l’organisation du pouvoir
politique que le Gouvernement prépare et applique. Le Gouvernement effectue un
travail préparatoire en recensant les besoins et en les mettant en forme. Il fait des
choix qui sont soumis au Parlement qui accepte, amende ou rejette. Une fois le budget
adopté par le Parlement, le Gouvernement doit l’appliquer.

 Une approche économique et financière

 Le budget est le reflet des objectifs économiques et financiers du Gouvernement.

Les structures économiques et la conjoncture influencent les finances publiques. En
outre, le budget constitue un instrument de politique économique.
 L’économiste peut donc s’intéresser aux interactions entre les finances publiques et
la situation économique : impact des dépenses publiques, effets des prélèvements
fiscaux , etc.

 Une approche sociologique et psychologique

 Les systèmes fiscaux et les mécanismes financiers accompagnant l’action publique

reflètent les structures sociales et les rapports de force entre les divers groupes
sociaux.
 Le financement de l’action publique est aussi lié à la situation psychologique des
citoyens. En effet, la psychologie peut étudier l’attitude du citoyen à l’égard de la
gestion des finances publiques : sa contribution à la formation de l’opinion et de la
volonté publiques en matière financière, son attitude vis-à-vis des autorités publiques,
sa déclaration d’impôt plus ou moins honnête et complète. Elle peut également
analyser le comportement qui résulte de ces attitudes.

 ORIGINALITÉ DES FINANCES PUBLIQUES

Les finances publiques se distinguent des finances privées sur trois plans : au plan des
objectifs, au plan des moyens d’action et au plan des conditions d’action.

 au plan des objectifs : Les administrations publiques manipulent les fonds avec
comme objectif la satisfaction de l’intérêt général, alors que les entreprises
recherchent le maximum de profit, et les personnes privées se préoccupent de la
satisfaction de leurs besoins individuels.

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  au plan des moyens d’action : Les opérations financières des personnes privées
(physiques et morales) se fondent sur les contrats alors que les administrations
publiques utilisent essentiellement des moyens de contraintes et d’autorité.
 au plan des conditions d’action : L’administration publique, à l’inverse des personnes
privées, n’est pas strictement limitée dans ses ressources. Elle a la possibilité
d’évaluer d’abord ses dépenses et de déterminer ensuite les moyens de les financer.

I/ Evolution du phénomène financier :

 La conception libérale de l’Etat a attribué au budget une fonction essentiellement

financière qui se limitait à pourvoir les caisses de l’Etat de moyens nécessaires au
financement des services publics administratifs l’administration, la justice, la sécurité
intérieure et extérieure, la diplomatie…)
 Avec l’avènement de l’interventionnisme étatique, les fonctions du budget se sont
étendues aux domaines économiques et sociaux et les instruments d’actions
financières se sont diversifiés.

A. La conception classique des finances publiques : la vision libérale

La conception libérale de l’intervention de l’Etat dans la vie économique (19e siècle –

1ère guerre mondiale c’est-à-dire De 1814 à 1914) a donné naissance à un système financier
classique.

 Selon cette doctrine, les activités économiques sont du ressort exclusif des
particuliers et des entreprises privées.
 L’Etat doit limiter ses interventions aux seules tâches administratives (tâches
régaliennes, l’ordre public, justice, diplomatie, défense nationale) et à certains
investissements d’infrastructures (voies de communication, voies navigables).

Trois caractéristiques du budget illustrent la conception classique des finances

publiques :

a. Un budget neutre : l’ordre économique ne doit pas être troublé par des initiatives étatiques.
Autrement dit, l’Etat ne doit pas influencer le comportement des acteurs économiques, c'est-à-
dire le budget n’est pas un instrument de la politique économique.

b. Un budget improductif : le budget doit se limiter à couvrir les dépenses non

productives de l’Etat. Les recettes et les dépenses sont limitées puisque l’Etat est minimal, et
l’impôt doit être le plus bas possible.

c. Un budget équilibré : l’Etat ne doit pas dépenser ni prélever plus que le strict
nécessaire, l’excédent comme le déficit sont condamnables, les recettes doivent exactement
couvrir les dépenses. Le déficit est prohibé car il implique le recours à l’emprunt, l’excédent
est également interdit parce qu’il risque de conduire à des prélèvements inutiles de crédits.

 Sur le plan institutionnel, la conception libérale correspond également à l’essor

du parlementarisme. En effet, la maîtrise du budget a constitué l’un des fondements

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 de l’établissement des régimes parlementaires. Il s’agissait d’un moyen essentiel pour
le pouvoir législatif de contrôler l’action du pouvoir exécutif.
 Le pouvoir budgétaire du Parlement implique trois aspects : d’abord, c’est un pouvoir
avant tout fiscal qui est fondée sur le principe du consentement à l’impôt. Ensuite, le
droit de voter l’impôt implique le droit d’en vérifier l’utilisation ou plus exactement
de contrôler l’utilisation des ressources issues de cet impôt. Enfin, l’autorisation
donnée au pouvoir exécutif ne doit pas être définitive mais revenir périodiquement.

Finalement, le droit budgétaire n’est véritablement apparu qu’avec le régime

parlementaire et avec le système libéral qui prône la neutralité des finances. Cette dernière
suppose des finances publiques au périmètre relativement restreint.

B. La conception moderne des finances publiques : la vision interventionniste

 Les deux guerres mondiales et la crise économique de 1929 (depuis l’entre- deux-
guerres) ont accru le rôle économique de l’Etat et ont fait prendre conscience du rôle
que les finances publiques étaient appelées à jouer dans l’économie moderne.
 A partir de 1914, l’Etat prend en main la direction de l’économie et intervient pour
réparer les injustices sociales. C’est la conception de l’Etat providence.
 A la différence d’un Etat gendarme qui laisse la société vivre d’elle-même en
effectuant les seules tâches régaliennes qui lui incombent, l’Etat providence se
caractérise par l’intervention de l’Etat dans la sphère publique. L’Etat intervient
alors économiquement et socialement dans tous les domaines de la société.
 Cette conception de l’Etat va venir bouleverser les finances de l’Etat moderne.
Les principes classiques vont en effet être abandonnés ; le principe de neutralité
budgétaire n’a en effet plus de raison d’être puisque le budget ne doit plus être neutre
(c’est l’interventionnisme étatique, et le budget devient un outil de la politique
gouvernementale).

Dès lors, à la conception classique des finances publiques s’est substituée une conception
moderne qui a les caractéristiques suivantes :

a.Un budget interventionniste : l’Eta favorise le développement des secteurs productifs jugés
prioritaires ;

b. Un budget productif : les investissements réalisés pour le secteur : Etat – entreprises

publiques constituent un moteur économique ;

c.Réaliser les grands équilibres de l’économie moderne :

 L’équilibre entre l’offre et la demande ;
 L’équilibre entre l’épargne et l’investissement ;
 L’équilibre des échanges extérieurs commerciaux et monétaires.
La conception moderne des finances publiques permet de noter trois missions économiques
des finances publiques :

a. Une mission de redistribution :

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  Elle se manifeste par le prélèvement des ressources (impôt sur le capital ; impôt sur la
richesse) en affectant des dépenses à des activités stratégiques par exemple :
l’industrie, la recherche scientifiques, les couches sociales les plus défavorisées (par
exemple : la stratégie de lutte contre la pauvreté). Cette démarche permet de
redistribuer une partie des revenus à des secteurs stratégiques.
 En prélevant des ressources et en affectant des dépenses à des activités déterminées,
le budget de l’Etat redistribue une partie de ses revenus, par exemple : en
subventionnant les organismes de sécurité sociale, le budget de l’Etat contribue à
assurer des revenus aux plus démunis : pensions, allocations, secours d’assistance,
subventions.

b. Une mission de régulation de la vie économique :

Par le biais des finances publiques, l’Etat peut limiter les troubles conjoncturels
(inflation, récession, crise) par plusieurs moyens :

 Limiter la pression fiscale afin d’accroître la production et la consommation ;

 Faire jouer les lois de marché ;
 Diminuer la part des dépenses publiques dans l’économie nationale ;
 Assurer une bonne gouvernance.

c. Une mission d’allocation des ressources :

 L’Etat doit assurer le fonctionnement de ses services publics. Pour cela, il alloue des
recettes prélevées sur la collectivité (recettes fiscales) aux services dont il a la charge.
Cette mission se concrétise par :

 La rationalisation de la gestion des finances publiques ;

 La dynamisation du système productif national (consolider la culture de partenariat,
accord de coopération technique ou financière, relance de l’investissement, améliorer
la performance des entreprise, modernisation de l’arsenal juridique régissant l’activité
économique …).

 L’Etat dispose donc de plusieurs moyens pour intervenir sur l’économie. Il peut tout
d’abord agir sur les dépenses publiques soit directement par l’achat de biens ou de
services, soit indirectement au moyen des salaires (embauche de fonctionnaires par
exemple). Il peut ensuite agir sur les recettes par l’utilisation d’impôts, ou par
l’utilisation d’incitations (réductions d’impôts). Enfin, le recours à l’emprunt est
permis en cas de baisse temporaire des ressources.
 Toutefois, au plan institutionnel, le développement de l’interventionnisme
correspond à l’affaiblissement du pouvoir législatif. Ainsi, les dispositions
constitutionnelles et celles des lois organiques relatives aux lois de finances de 1964,
1972 et 1998 confèrent au gouvernement la maîtrise de la discussion budgétaire
(conditions de délais, de préparation et d’amendement) même si certains excès sont

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 corrigés par la loi organique 130. 13 notamment en ce qui concerne le droit
d’amendement et les pouvoirs de contrôle du Parlement.

II) L’histoire évolutive des finances publiques marocaines

A. Les finances publiques avant le protectorat

 Le système financier marocain, avant le protectorat se fondait sur des règles de

sources religieuse et makhzaniène. Le « Bit mal el Mouslimine, » institution introduite
sous le règne du Sultan Moulay Slimane, consacrait la séparation entre les finances
privées du Sultan et les finances de la communauté.
 Le « Bit mal el Mouslimine » recevait les impôts d’origine coranique, notamment, la
zakat et l’achour, alors que le trésor de Dar Adeyel centralisait les contributions de
nature administrative (les Meks).
 La perception des recettes et le paiement des dépenses étaient confiés au corps des
« Oumana ». C’est le Sultan Moulay El Hassan 1er qui a réorganisé le corps des
Oumana et a entrepris une réforme de la fiscalité.
 En ce qui concerne le corps des Oumana, on distinguait principalement trois
catégories d’Amins (ou administrateurs).

- Amin Dakhal ou administrateur des recettes

- Amin El kharaj ou administrateur des dépenses

- Amin Lahsab ou comptable suprême chargé de la gestion des finances et du contrôle des
agents.

 A la tête du corps des Oumana se trouvait un Amin El Oumana qui jouait en fait le
rôle du ministre des finances Ouzir Al Malia. Il était responsable des services
financiers du Makhzen, assurait le suivi de la situation financière de l’Etat et
contrôlait la gestion de tous les Oumanas.

En matière fiscale, Moulay Hassan 1er a introduit le Tertib à partir de 1884.

Ces institutions financières qui s’adaptaient au contexte économique et administratif du

Maroc, devaient subir des changements notables avec l’avènement du Protectorat.

B. Les Finances Publiques sous le protectorat

Sous le protectorat, certaines réformes financières et comptables, consacrées par

les dispositions financières de l’acte d’Algesiras, ont vu le jour.

 Il en est ainsi de l’établissement d’un budget prévisionnel à partir de 1914, de la

nomination du trésorier général en 1916, de la mise en place, à partir de 1917, du
système de comptabilité publique et de la création du contrôle des engagements
des dépenses à partir de 1921.

Ces mesures ont permis de restructurer les institutions financière de l’Etat, de

réglementer la gestion budgétaire et de renforcer le contrôle financier notamment par le biais
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du contrôle des engagements des dépenses, de la cour des comptes française et de la
commission locale marocaine des comptes.

 Par ailleurs, une réforme de la fiscalité, dont les bases ont été jetées par l’acte
d’Algesiras, s’est traduites par la création de plusieurs impôts, notamment Tertib
en 1915, la taxe urbaine en 1918, la parente en 1920, le supplément à l’impôt des
patentes en 1941 et le prélèvement sur les traitements et salaires en 1948.

C . Les finances publiques depuis l’indépendance.

Avec l’avènement de l’indépendance, le Maroc devait asseoir les bases de son

développement en réformant ses structures financières, son système budgétaire et son
système fiscal. En utilisant les finances publiques comme levier du développement, l’Etat a
cru, d’une manière démesurée, les dépenses publiques. Cet accroissement se justifiait par
l’effort de reconstruction, d’équipement et de consolidation des acquis.

 La mise en place du plan quinquennal (1960-1964) n’a fait qu’accélérer cette

tendance. De même la politique ambitieuse de croissance économique que
traduisait le plan quinquennal (1973-1977), avait entraîné une aggravation du
déficit budgétaire, qui a atteint 17,2 du PIB en 1973.

Pour remédier à cette crise financière, une politique d’ajustement structurel fut mise
en place, qui visait notamment la compression des dépenses de fonctionnement (gel des
salaires, rééchelonnement de la dette….), afin de ramener le déficit budgétaire à des
proportions adaptées à la taille de l’économie. Ce qui s’est traduit effectivement par une
baisse du déficit, qui est passé de 10,4% du PIB en 1983 à 5,4% en 1987.

Un effort a été également déployé en ce qui concerne l’amélioration des recettes à

travers la réforme de la fiscalité et la restructuration des entreprises publiques afin d’en
améliorer la gestion.

La poursuite de l’assainissement des finances publiques a été et reste toujours un souci

permanent des pouvoirs publics. Cet assainissement passe par la mise en place de règles
rigoureuses de gestion, des méthodes fiables de prévision et des instruments adéquats
d’intervention.

L’étude du droit budgétaire suppose- t- elle désormais de parfaitement comprendre les

deux textes fondamentaux de notre système budgétaire et comptable ainsi que leur
articulation, et le présent cours propose donc, au travers de deux parties, de décrire les
nouvelles procédures et comptables issues de la LOLF 130.13 Et du Décret royal du 21 avril
1967 portant règlement général de comptabilité publique dont sa réforme semble nécessaire
pour qu’il soit conforme à la nouvelle comptabilité publique prévue par la LOLF 130.13 :

Première partie : le cadre juridique du droit budgétaire

Deuxième partie : la procédure budgétaire étatique