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Finances publiques
L’Etat se finance dans le monde sur les dettes publiques. Les finances publiques est la
mesure d’un problème majeur, le fait que l’Etat vie sur beaucoup plus de son moyen. Par
exemple, la France chaque année dépense 80 milliards d’euros de plus que ce qu’elle a.
Globalement, tous les Etats de la planète se financent grâce à la dette. Mais ça veut dire
qu’a peu près tous les investisseurs institutionnels de la planète (les banques, compagnies
d’assurance, fonds de pension, fonds d’investissement, etc.) prêtent de l’argent aux Etats.
Ainsi, l’ensemble de la planète financière tourne autour de la dette des Etats. Évidemment,
le niveau de la dette est problématique car les Etats sont surendettés. Par exemple, la
France a une dette publique qui correspond à environ 100% de son PIB ce qui est égale à
une année de production de richesse. Pour les USA c’est de 105% de son PIB, donc plus
d’une année de production de richesse. Dans un cas extrême, au Japon, sa dette est
équivalente à 230% de son PIB (environ 2 années et demi de production de richesse). Par
suite, tout ce qui se fait d’un point de vue financier par les Etats est orienté vers la réduction
de la dette. C’est-à-dire que lorsqu’un Etat décide, comme la France ou les Etats Unis, de
baisser les dépenses publiques c’est pour tenter de baisser la dette publique. Cela justifie la
hausse des impôts en France à ce moment. Toutes les politiques financières sont orientées
vers la dette et souvent, en lisant les journaux ou les articles sur la politique financière de
l’Etat, ça revient généralement à la dette. Par suite, la question financière est complètement
liée à la question économique et à la question monétaire.
La différence entre les finances publiques et l’économie
La finance publique est les finances de l’Etat. C’est la façon dont l’Etat se finance et la façon
dont l’Etat dépense. Par ailleurs, l’économie se résume comme les circuits d’échanges dans
la planète. La relation entre les finances publiques et l’économie marche dans les 2 sens. En
permanence, on peut avoir une relation ou les finances publiques essayent d’influencer
l’économie et, en permanence et en même temps, l’économie tente d’influencer les
finances publiques. On ne peut pas donc comprendre les finances publiques sans
comprendre leur lien avec l’économie. La question est de savoir si les finances publiques, et
donc l’Etat, doivent influencer l’économie ? C’est le débat éternel entre les libéraux et les
non- libéraux. Les libéraux considèrent que l’Etat ne doit pas se mêler de l’économie ; c’est
la tendance du laisser faire. C’est l’idée que l’Etat ne doit jamais intervenir dans l’économie
et que cette dernière va se réguler toute seule. Et comme l’économie se régule toute seule,
les problèmes sociaux vont se réguler tout seuls. Par suite, si l’économie est mauvaise et
entraine le chômage ou la fermeture d’entreprises ou la pauvreté, on ne fait rien. D’autre
part, l’économie repart et le chômage diminue et les entreprises réouvrent, etc. C’est l’idée
d’une régulation naturelle.
A l’opposé, il y a qui considèrent au contraire qu’il ne faut surtout pas laisser faire et il faut
que l’économie soit sous le contrôle de l’Etat. Donc, la meilleur façon pour être sûr que
l’économie ne crée pas d’injustices ou d’inégalités est qu’elle soit entre les mains de l’Etat.
D’un point de vue économique, cette conception s’appelle le socialisme. Entre les 2
extrêmes, il y a d’autre solutions. C’est à ce moment-là que l’on se rend compte comment
les finances de l’Etat peuvent interférer plus ou moins avec l’économie.
Au niveau le plus bas d’interférence, il y a eu en finances publiques et également en
sciences politiques, ce qu’on appelle l’Etat gendarme qui est le plus proche de l’approche de
laisser faire. L’Etat gendarme est le diffèrent de l’Etat de police. L’Etat de police est l’opposé
de l’Etat de droit dans lequel il y a des normes qui permettent de garder en permanence un
équilibre entre l’Etat et les individus. Dans un Etat de police, les individus n’ont aucun droit
à l’égard de l’Etat. (L’Etat de police et l’Etat de droit portent sur la l’organisation de l’Etat, de
libertés publiques. D’autre part, la différence entre Etat gendarme et l’Etat de police sont
des différences économiques et financières.) l’Etat gendarme, d’un point de vue
économique et juridique est l’Etat qui finance seulement les missions régaliennes. C’est-à-
dire qu’il ne finance que les missions qui portent à la notion de régal. La notion de l’Etat est
lié à la personne du roi. Donc, le financement des missions régaliennes est le financement
des missions propres au roi et uniquement du roi. Les missions régaliennes sont la défense,
la justice, la monnaie et la diplomatie. Donc, dans un Etat gendarme, l’Etat ne finance que
ces missions ; il ne s’occupe pas de l’éducation, la santé, le social ou la culture. Il y a donc un
minimum d’intervention. La seule préoccupation de l’Etat gendarme est le maintien de
l’ordre public ; c’est-à-dire le maintien d’une forme de cohésion dans la société. La grande
césure avec ce type d’Etat est la première Guerre mondiale (GM). Cela est le cas pour le
monde occidentale, c’est-à-dire l’Europe est l’Amérique.
Avec la première GM, les Etats a dû changer leurs dépenses publiques. Les hommes sont au
front et les femmes sont au travail. Les femmes sont moins payées que les hommes. Donc
l’Etat devait compléter les salaires ce qui l’a forcé à prendre en charge le social. De plus,
l’Etat a dû financer la transformation des industries pour produire l’armement. Il a donc dû
intervenir dans l’économie pour financer la transformation de l’appareil industriel. Le 12
novembre 1918 et suivants marquent l’armistice la fin temporaire de la première GM. Il
fallait que les choses reprennent leur cours normal. L’Etat se met à intervenir encore plus
sans jamais un retour en arrière. Il y a eu des millions de veuves et d’orphelins ce qui a fait
exploser les dépenses sociales pour les aider. De plus, des gueules cassées sont rentrés sans
pouvoir travailler donc l’Etat devait les aider. Les industries devaient être retransformées ce
qui nécessitait d’autres finances. Environ un quart (nord-est) de la France était détruite et
donc on devait reconstruire ce qui nécessitait des dépenses publiques. Cela a duré jusqu’à la
2nde GM. L’Etat est devenu donc un Etat interventionniste. Les choses ont été accentuées
avec une loi qui existait avant la première GM mais dont les effets se sont amplifiés après la
première GM qui est la loi de séparation de l’Église et l’Etat de 1905. Jusqu’en 1905,
l’éducation était assurée par l’Eglise. Après 1905, l’éduction était transférée à la charge de
l’Etat. De plus, avant 1905, la santé était prise en charge par l’Eglise. Les religieuses avaient
des ordres hospitaliers. Après la loi de 1905, elles étaient chassées des hôpitaux. Par suite,
l’Etat a pris en charge la santé. La différence essentielle est la nécessite de payer l’employé
de l’Etat contrairement à la religieuse. Donc l’Etat devient interventionniste en prenant en
charge le social (santé, etc.), l’éducation et l’économie.
La dernière étape est le passage de l’Etat interventionniste a l’Etat providence. L’Etat
providence est le remplacement d’un secours qu’on attend d’une divinité par un secours
qu’on attend de l’Etat. Par suite, dans un Etat providence, le rôle qu’on assigne a l’Etat est le
« bien être ». On voit sa mise en place après la deuxième GM qui est le système de sécurité
sociale. C’est un organisme qui met en place un système d’argent fondé sur la solidarité
pour protéger contre certaines aléas de la vie. La sécurité sociale intervient sur 4 domaines :
la famille, la vieillesse, la maladie et les accidents. Donc, l’Etat providence doit assurer le
bienêtre permanent. On est là dans un Etat qui est là pour faire disparaitre les moindres
chaos de la vie. C’est un Etat béquille. En effet, l’Etat providence aide en permanence les
personnes physiques mais il va aussi aider les personnes morales, les industries et les
entreprises (plus l’Etat intervient socialement, plus il a besoin d’argent). L’Etat aide une
entreprise ou une industrie sans devenir communiste en diminuant les impôts sur ces
personnes morales, ce qui se développe depuis les années 1970 avec le choc pétrolier. En
jouant sur la fiscalité, l’Etat peut aider les entreprises et intervenir dans l’économie, ou
même en jouant sur les cotisations sociales. On peut donc aider le secteur industriel soit en
jouant sur les impôts ou en jouant sur la dépense. Ainsi, soit l’Etat peut aider le secteur
industriel en lui exigeant de payer moins d’argent soit il peut lui donner de l’argent à travers
les subventions. Tous les Etats de la planète se retrouvent soit avec des impôts trop élevés
ou des endettements trop élevés. Plus un Etat est providentiel plus il a besoin d’argent. Et
plus il aura besoin d’argent, plus il va mettre des impôts. Pour arrêter la montée des impôts,
ça implique de repenser le rôle de l’Etat.
La sociologie fiscale implique 2 choses : on veut donner le moins possible à l’Etat pour le
plus d’avantages possible. D’autre part, tous les français sont d’accord que l’Etat dépense
moins mais que les changement n’affecte pas leur vie.
Le chocs pétroliers ont intervenu en 1973 et 1975 et ont complètement dérégler l’économie
mondiale dû à la hausse des prix du pétrole. A partir de ce moment-là, l’Etat a été obliger
d’intervenir beaucoup plus dans l’économie, notamment intervenir dans le social. Certes,
après la seconde GM, on a prévu un système d’indemnisation contre le chômage, mais de
l’après seconde GM aux débuts des années 1970, le chômage représentait un très petit
pourcentage de la population active (2-3%). Mais à partir du moment où il y a eu le choc
pétrolier ou le chômage montait en puissance et a voisinait autour de 10% de la population
active, il est évident que l’Etat était obligé d’intervenir beaucoup plus, il était obligé de
soutenir beaucoup plus d’entreprises, soit à travers des pensions, soit à travers des baisses
d’impôts, pour qu’elles ne ferment pas. A à peu près la même période, c’est engendré un
autre phénomène. Pour régler ce problème, les leaders de France de l’époque ont imaginé
une idée qui était bonne sur papier : de diminuer le temps de travail des personnes de 65
ans pour la retraite a 60 ans. Cela entrainera une libération d’emplois plus tôt qu’avant.
Celle-là était l’idée qui est émergée en 1981 avec l’arrivée des socialistes au pouvoir. En
revanche, l’espérance de vie de la population a considérablement augmenté ce qui n’était
pas prévu. Donc, jusqu’aux années 1960-1970, les gens partaient à la retraite a 65 ans. Ils
restaient à la retraite que 4-5 ans moyennement. Donc, ils coutaient très peu à la sécurité
sociale. A partir du milieu des années 1980 (1983), on baisse de 5 ans le nombre d’années
nécessaire pour obtenir la retraite, mais en même temps, l’âge moyen de la moyenne
augmente avec l’augmentation de l’espérance de vie. Ainsi, au lieu de couter peu à la
sécurité sociale, la retraite a coûté plus cher. Cela a fait exploser les dépenses publiques.
Conséquemment, l’Etat a dû passer d’un Etat gendarme a un Etat interventionniste ensuite
vers un Etat providence qui nous supporte en permanence.
Cela étant, il y a eu dans l’histoire de grands exemples de stimulation de l’économie par les
finances. Avant l’interventionnisme, avant l’Etat providence, et même avant la seconde GM,
un grand exemple de ce que pouvait être un Etat interventionniste, c’est à dire une situation
économique assez dramatique provoquant l’Etat à se mettre à intervenir dans l’économie,
était un Etat qui s’est mis à faire du keynésianisme avant Keynes, avant sa publication de
son ouvrage. Keynes a développé ses théories monétaires et économiques dès les
négociations du traité de Versailles, à la fin de la première GM. C’était aux Etats Unis que
cela était le cas où on a appliqué l’interventionnisme étatique avant la théorie de Keynes
avec le New Deal de Roosevelt. Roosevelt a utilisé les finances de l’Etat fédéral pour financer
le relancement économique des Etats Unis. Cela a pris place avant la théorisation de cette
stratégie par Keynes. En effet, la stimulation de l’économie par l’usage soit des impôts soit
des emprunts dans le New Deal a fonctionné mais avec des réserves. A première vue, le
New Deal a fonctionné avec la création des emplois (Of Mice and Men John Steinbeck) par
la mise en place de la politique des grands travaux. Par suite, créer des emplois à générer
des revenus pour les personnes. Ces personnes ont commencé à consommer ce qui a
généré de l’offre ce qui a conduit au redémarrage de la machine économique. En revanche,
c’était efficace uniquement sur le court terme. Avec le redémarrage de l’économie
politique, la courbe ressemblait à ça.
(En rouge Pearl Harbor)
Ce que les économistes ont remarquait à l’époque et même maintenant avec des travaux
beaucoup plus développés est qu’a partir que l’Etat a arrêté la politique du New Deal, la
croissance économique s’est mise à baisser rapidement. Certains économistes disent que si
les Etats Unis avaient laissé faire, on se serait très rapidement revenu à la situation avant le
lancement du New Deal. Mais en ne s’est jamais rendu compte est à cause de Pearl Harbor.
Apres l’attaque japonaise, les Etats Unis sont entrés en guerre ce qui a déclenché la
transformation de leur appareil industriel a une économie de guerre. Ainsi, les économistes
sont arrivés à la conclusion que la politique du New Deal a eu un impact mais seulement
pour un lapse de temps très réduit, c’est-à-dire que tant que l’Etat est là pour soutenir. Par
suite les économistes sont d’accord que l’interventionnisme sert pour soutenir l’économie
mais pas pour la relancer. D’ailleurs, la France a fait, beaucoup plus tard, une politique de
grands travaux au milieu des années 1980 après le choc pétrolier et l’augmentation du taux
de chômage. L’une des premières recettes était de faire du keynésianisme. Ce pose donc
une question : comment ça se fait que Keynes qui avait théorisé l’emploi des finances
publiques pour relancer l’économie, comment ça se fait que ça ne fonctionne pas ? L’idée
de Keynes est que tout argent public injecté dans l’économie va avoir un effet
multiplicateur. Si l’Etat américain injecte un dollar d’argent public dans le circuit
économique aura un effet multiplicateur, par exemple, de x1.3. Ainsi, plus l’Etat injecte de
l’argent public dans l’économie, plus l’effet est multiplié et plus, on relance la machine
économique. Sa théorie aurait pu marcher mais ça ne marche plus. En réalité, Keynes a
oublié quelque chose. Après la première GM, la planète s’est transformée. Les relations
économiques de la planète ont changé. Mais Keynes réfléchissait avant la première GM.
Avant celle-ci, ce qui caractérisait l’économie était les circuits fermés. Chaque pays
constituait son propre circuit économique. Ainsi, les transactions économiques d’un Etat à
un autre, d’un continent à l’autre était extrêmement minime. De plus, avant la première
GM, la planète, d’un point de vue économique, ne ressemblait rien à ce qu’elle allait être 4-
5 ans plus tard. Les personnes parlaient uniquement la langue, ou la dialecte, pratiquée
dans leur canton, commune, département. Ce qui a changé avec la première GM était les
tranchées qui obligeait les personnes des différentes régions d’appliquer une langue
commune. Il a fallu financer la guerre pas par l’impôts (l’IRPP était le seul impôt connu crée
par 2 lois, une de 1914 et l’autre de 1917) mais par l’emprunt. L’emprunt se faisait à
l'international. Ainsi, pleins de transactions financières se passaient entre l’Allemagne et ses
alliés et la France et la Grande Bretagne. Les emprunts étaient soit pas l’emprunt soit par la
vente a crédit de marchandises. Ainsi, c’est avec la première GM que se construit un circuit
économique international. Par suite, en quelques mois, on est passé d’un circuit
économique fermé a un circuit économique planétaire. L’argent injecté par l’Etat dans son
circuit économique produisait des effets dans son circuit économique. Mais dans le circuit
international, le keynésianisme ne fonctionne pas, on sait plus l’argent investie par l’Etat
dans son circuit partira où. Donc lorsqu’un Etat injecte de l’argent dans son système, il a un
effet d’évaporation qui prend place. Ce ne sont plus les finances publiques qui influence
l’économie mais c’est l’économie qui influence les finances publiques. Les politiques
budgétaires de l’Etat sont totalement influencées par la situation économique.
On a longtemps eu en France une ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique
relative aux lois de finance. Elle est abrogée maintenant. L’article premier de cette loi
organique disait en substance que les lois de finances (LF) « définissent un équilibre
économique ». En 1959, on croyait encore que Keynes fonctionnait, qu’un politique
budgétaire fonctionnait. Il y a eu des preuve qu’il fonctionnait comme le New Deal. Puis
après la seconde GM, il y a eu tellement de destruction, que l’Etat a injecté des capitaux
pour reconstruire le pays. Mais il a fonctionné car c’était un cas particulier avec la GM qui a
créé une nécessité de reconstruction qui a laissé place a beaucoup d’emplois. Mais après les
trente glorieuses, on s’est rendu compte que le keynésianisme ne fonctionnait plus. Donc, le
texte de 1959 était remplacé par une autre loi.
Par suite, la loi organique relative aux lois de finances du 1er aout 2001, la loi organique des
lois de finances (L.O.L.F). Dans cette loi organique, l’article premier dispose que les lois de
finances tiennent compte « d’un équilibre économique définit ». Le changement entre 1959
et 2001 est l’abandon du keynésianisme comme modèle sur pour le fonctionnement. On
doit donc avoir toujours à l’esprit le lien entre les finances publiques et l’économie. Les Etats
étaient pour longtemps les acteurs majeurs de l’économie mais maintenant ils ne sont plus
que des agents/des acteurs, comme les autres, de l’économie.
Le deuxième lien entre finances publiques et économie est le lien entre finances publiques
et monnaie. Il y a un lien directe entre les finances publiques et la monnaie nationale. Si on
accepte un morceau de papier comme règlement d’une dette, c’est uniquement car on a
confiance en ce qu’il représente. C’est pour cela, par exemple, qu’on serait plutôt suspect
d’être payé avec de la monnaie vénézuélienne qu’en dollar, car on a plus confiance dans le
dollar américain. Quand on a confiance en la monnaie nationale d’un Etat, ça veut dire
qu’on a confiance en l’Etat. En effet, on fait confiance en la monnaie nationale quand on a
confiance aux finances publiques de cet Etat et vice versa. Il y a un lien directe entre la
bonne santé financière d’un Etat et la crédibilité de sa monnaie. Un exemple est la crise de
la Grèce. La Grèce était un Etat qui emprunter comme tous les autres. La confiance en la
Grèce était très élevée. C’est-à-dire que pour les investisseurs financiers de la planète,
prêter de l’argent à la Grèce ne prêtait aucun risque car c’était un pays qui se portait
financièrement bien. De plus, la Grèce faisait partie de la zone euro. Mais un jour, on se
rend compte que les chiffres annoncés par la Grèce sur son déficit public et sur sa dette
publique étaient légèrement pipeautés, les chiffres étaient faux. En se rend compte que les
chiffres du déficit public étaient beaucoup plus élevés et que la dette publique était plus
élevée que prévus. Par suite, la situation financière de la Grèce était beaucoup moins
satisfaisante que prévu. Du jour au lendemain, la Grèce qui était considérée comme un pays
sûr d’un point de vue financier est devenu un pays considéré risqué d’un point de vue
financier. Et donc, les banques et les investisseurs qui prêtaient facilement de l’argent à la
Grèce ne le faisaient plus. Les Etats de l’UE, en particulier les Etats de la zone euro ont tous
mis en œuvre pour sauver la Grèce. Le discours officiel justifiant la nécessité de sauver la
Grèce était par solidarité entre les Etats de l’UE. En revanche, en réalité, la monnaie de la
Grèce était l’euro, la monnaie unique de l’UE. On a donc sauvé la Grèce pour montrer au
marché financier que les Etats ayant la même monnaie étaient capable de sauver
financièrement un Etat dans la même zone monétaire, pour montrer au marché financier
qu’il y avait une solidarité financière et que cette zone monétaire est financièrement solide.
En effet, si un des Etats de la zone monétaire tombe, ça veut dire que cette zone monétaire
n’est pas solide financièrement et que cette monnaie repose sur du vide.
Depuis 1944 pour le monde, 1936 pour la France et 1971 aux USA, la confiance en la
monnaie ne venait pas seulement de la présence de l’Etat derrière mais aussi car il y avait de
l’or derrière. Jusqu’aux accords de Bretton Woods en 1944, quand j’avais un billet, je
pouvais me présenter devant n’importe quelle banque et exiger contre le billet l’équivalent
en or. Ce papier, le billet, pouvait concrétiser la monnaie en or. La seconde GM a finalisé
l’internationalisation des circuits économiques et monétaires et la multiplication des
espèces, des billets, en circulation. A partir de ce moment, il devient impossible de
« garantir » tous les billets sur l’or. Désormais, le billet est devenu garantie uniquement par
la confiance en les finances de l’Etat. Enfin, les Etats Unis ont conservé la convertibilité des
billets en or jusqu’en 1971 pour 2 raisons : dès l’après-guerre, le dollar est devenu la
monnaie de référence sur la planète, et d’autre part, lors des accords de Bretton Woods en
1944, les Etats Unis étaient à la manœuvre, donc ils ont obtenu que leur monnaie soit
traitée appart. De plus, les Etats Unis ont une politique d’émission des billets assez
raisonnable. Alors, ils ont pu convaincre leurs alliés qu’ils étaient toujours capables de
garantir le montant de dollars en circulation par leur possession de stocks d’or, au moins
jusqu’en 1971.
D’autre part, il y a quelques termes nécessaire à connaitre. Le premier terme est le cour
légal. Le cour légal d’un billet est le fait que, dans un Etat, tout agent économique a
l’obligation d’accepter un billet pour régler une dette. C’est un moyen légal de payer.
D’autre part, le cour forcé est le fait qu’un billet n’a plus sa valeur garantie en or. Désormais,
sur la planète, tous les billets ont un cour légal et forcé. Mais cela implique la nécessité de la
bonne santé financière de l’Etat.
Qui est-ce qui crée de l’argent dans le monde ?
L’idée qu’on a l’esprit est de dire que les billets sont créés dans les banques centrales.
Chaque Etat a sa banque centrale et c’est en général cette banque centrale qui a la
responsabilité de crée de l’argent. En réalité, si les banques centrales jouent un rôle dans la
création monétaire, ce n’est pas elle qui crée la majorité. L’immense majorité de la monnaie
est créé, en dehors de tout contrôle de l’Etat, par les banques commerciales. Une banque
commerciale octroie des prêts en fonction du montant des dépôts. Par suite, elle a un effet
multiplicateur si ce montant. Par exemple, je dépose 50 sur mon compte. Mme x arrive et
demande un prêt de 50. La banque lui prête 50. Donc Mme x a maintenant 50. La banque
vient donc de multiplier la somme qui existe en réalité par 2. C’est-à-dire qu’il existe 50
mais, en fait, je considère qu’il existe 100. Si je viens réclamer à la banque 50, la banque doit
me les rendre. Et Mme x va dépenser les 50 qui je lui ai prêté. Par suite, les banques
commerciales passent leur temps à créer virtuellement de la monnaie. Il faudrait que la
monnaie créée corresponde aux dépôts. Mais, bien évidemment, la monnaie créée est
largement au-dessus des dépôts. C’est-à-dire que les banques accordent de l’argent qu’elles
n’ont pas. Par ailleurs, les grandes paniques bancaires et financières viennent des cas ou
tout ce qui ont prêté de l’argent viennent réclamer leur argent. Et les banques ne sont donc
pas capable de rendre l’argent physiquement. Par suite, les banques en question ferment.
Ainsi, nous pouvons voir que ce sont les banques commerciales qui créent la majorité de
l’argent sur le marché financier et que les banques centrales ne le font que subsidiairement
pour alimenter le marché en billets. L’économie, la monnaie et les finances de l’Etat forment
tout le marché financier. Ces 3 domaines sont en train de s’influencer et s’impacter en
permanence. Donc, en fonction de l’état financier de l’Etat, la monnaie de celui-ci peut se
déprécier, perdre de valeur, ou au contraire, la monnaie peut s’enchérir, gagner de la
valeur. C’est par exemple le problème de la montée de la dette publique américaine et la
confiance que l’on peut avoir au dollar.
Un autre lien entre les finances de l’Etat et la monnaie est les « guerres monétaires ». Les
guerres maintenant sont plutôt économiques et donc monétaires. C’est-à-dire qu’un Etat
peut se servir de sa finance pour affaiblir des monnaies étrangères. Tous les Etats qui se
respectent ont, d’une part, un stock en or car c’est un signe de puissance de l’Etat. Par
exemple, la France a autour de 2500 tonnes de stocks d’or. Mais aussi tout Etat a des
réserves en devises étrangères (dollars, yuans, euros, etc.). A travers cette politique de
gestion de stocks, les Etats peuvent influencer la valeur de la monnaie d’un autre Etat.
Quand un Etat a envie de déstabiliser un autre Etat, il fait baisser sa monnaie comme cela
diminue son pouvoir d’achat. Pour accomplir cela, il suffit d’injecter, de vendre, le stock de
cette monnaie dans le circuit monétaire. Avec l’augmentation de la masse monétaire de
cette devise, le cout de celle-ci s’effondre, donc la monnaie perd de la valeur. Ce qui peut
empêcher l’Etat dont la monnaie arrive en masse dans le circuit, par exemple la Chine, l’Etat
doit racheter sa propre monnaie. Mais pendant que l’Etat achète sa propre monnaie, il
n’achète pas autre chose ce qui l’affaibli internationalement. Inversement, toujours avec
l’exemple de la Chine, si un Etat veut que sa monnaie valle plus cher, il fait l’inverse. Dès
qu’il pourra passer de sa monnaie en vente, il la rachète et la sort des circuits monétaires.
Par suite, sa monnaie se rarifie. De plus, l’Etat exige que le commerce fait avec lui soit en sa
propre monnaie. Donc, tout le monde qui voudra commercer avec la Chine par exemple
devra le faire en yuan. Mais comme cette monnaie est rare sur le marché et la demande est
élevée, son prix va naturellement monter. C’est ainsi comme ça que la Chine livre une
guerre monétaire permanente avec les Etats Unis notamment et maintien les couts de sa
monnaie.
Thème 1 : les dettes souveraines
Les dettes souveraines sont les dettes de l’Etat ou ce qu’on appelle les dettes publiques. La
dette est un phénomène à la fois très simple et très compliqué. Quand on parle de dette
publique en France ou aux USA, au sens strict, on parle uniquement de l’Etat seul. En parlant
de la dette de l’Etat au sens du Traité de Maastricht (1992), on parle au sens large, de la
dette publique, l’Etat plus tous les autres composants. Pa rapport aux USA, on parle soit de
la dette publique de l’Etat fédéral ou de la dette publique de l’Etat fédéral plus des Etats
fédérés. En France, quand on parle de la dette publique, on parle généralement au sens du
Traité de Maastricht sauf précision du contraire. Donc on parle de l’Etat, des ASSO
(Administration de Sécurité Sociale), des APUL (Administrations publiques locales, c’est-à-
dire des collectivités territoriales plus les Etablissement publics locaux) et les ODAC
(Organismes divers d’administrations centrales).
Pour comprendre la dette de l’Etat, il faut comprendre que dans les finances d’un Etat, il a 4
éléments :
- Les recettes. Un Etat, comme toute personne morale ou physique a des recettes. Le
principal des recettes, dans l’immense majorité des Etats, sont les impôts.
- Les dépenses. Si un Etat existe, il a des dépenses.
- Le solde. Dans l’immense majorité des Etats, il y un différentiel entre les recettes et
les dépenses qui est le solde. Le solde ne peut avoir que 3 résultats.
● Il y a un solde excédentaire, l’Etat dépense moins de ce qu’il encaisse. C’est
un résultat qui n’existe quasiment pas dans le monde sauf par exemple dans
le cas de l’Allemagne.
● Le solde de l’équilibre parfait qui n’existe pas. C’est le cas de dépenser
exactement ce que l’on encaisse.
 ● Un solde déficitaire veut dire dépenser plus de ce qu’on encaisse. Avoir des
soldes supérieurs aux recettes. C’est le cas que connait l’immense majorité
des Etats sur la planète.
Le solde est toujours annuel comme les dépenses et les recettes.
- La dette. La dette est l’accumulation des emprunts contractées au fil des ans et non
encore remboursées. De plus, contrairement au solde, la dette n’est pas annuelle
mais pluriannuelle.
Le solde de France était de -85 milliards. L’Etat fait la majorité de ses recettes sur les
recettes fiscales. C’est soit par l’impôt qu’il gagne ses recettes soit par les fonds souverains
ou leur équivalent. Ce type de recette s’appelle les recettes non fiscales. S’il manque 85
milliards à la France en 2018, elle devra emprunter non pas 85 milliards pour compenser
mais 202 milliards pour pouvoir également rembourser les anciens emprunts. Les 202
milliards à emprunter sont composés des 85 milliards de déficit financier à compenser et de
remboursement des anciens emprunts de 116 milliards d’emprunt pour 2018. Emprunter
pour dépenser s’appelle en économie l’effet boule de neige.
La France va avoir besoins d’emprunter sur les marchés financiers 195 milliards en 2018 sur
les 202 qui lui sont nécessaires. La majorité des 7 milliards qui lui manques il les trouve dans
les dépôts financiers. Ce sont les collectivités territoriales ou les établissements publics, la
Sécurité Sociale (SS), bref les organismes publics qui déposent de l’argent dans le trésor
public.
Pour rembourser le déficit financier, il y a 2 solutions : soit d’augmenter drastiquement les
impôts, soit emprunter. Le problème avec la levée d’impôt est qu’elle n’est pas toujours
faisable politiquement. Mais l’emprunt doit être uniquement une solution de secours car il
présente des inconvénients majeurs comparé à l’impôt. L’impôt ne se rembourse pas, il n’y
a pas d’intérêts et c’est celui qui fixe et prélève les impôts qui fixe les conditions
d’imposition. D’autre part, l’emprunt doit être remboursé, on devra payer des intérêts et
surtout, quand on emprunt, on ne fixe pas les conditions. Dans les impôts, on est dans le
monde de la puissance publique ou cette dernière impose unilatéralement ses conditions.
Dans l’emprunt, on est dans le monde de la finance, le monde des marchés financiers.
I- Les emprunts
Est-ce que, légalement, les Etats peuvent emprunter sans limites ?
Il y a 2 systèmes qui sont pratiqués dans le monde. Le premier est pratiqué principalement
par les USA : le système de plafonnement de la dette. C’est un système dans lequel le
législateur, le Congres pour les USA, adopte un plafond de la dette, un montant maximal de
la dette à ne pas dépasser. Le plafond actuel est à 20 mille milliards de dollars. Dans ce
système, dès que le plafond de la dette approche, il faut négocier un nouveau plafond.
Quand on a atteint le plafond de la dette, on ne peut plus augmenter la dette. Comme l’Etat
vie à crédit et ne peut plus augmenter le plafond de la dette, il ne peut plus emprunter. S’il
ne peut plus emprunter, il ne peut plus dépenser. Il ne peut plus faire face aux dépenses
d’investissement, etc. De plus grave, on ne peut plus rembourser les emprunts déjà faits et
payer les intérêts. On appelle ça un Etat qui fait défaut. Et si, par exemple, les USA font
défaut, la planète financière s’écroule. Donc, quand le plafond se rapproche
dangereusement, il faut le renégocier. La négociation sur le montant maximum de la dette
publique devient une occasion pour avancer sur d’autres questions. Par suite, le système de
plafonnement est, d’un point de vue démocratique, un moyen pour le Congres de régler
pleins de problèmes et pour avancer sur d’autres questions. En revanche, il y a toujours un
risque de blocages. Ce système est en place depuis la seconde GM.
Le deuxième système, le plus pratiqué dans le monde, il n’y a pas de plafond. Par suite, il n’y
a pas de risque d’atteindre le plafond. Donc, il n’y a pas de crise. Mais, il n’y a pas de débat
démocratique sur le montant de la dette. Le Parlement ne discute quasiment jamais du
montant de la dette. Le seul moment où la dette peut être évoquée est lorsqu’on évoque le
montant de la dette par rapport aux critères de Maastricht. C’est-à-dire que les traités de
l’UE sont venus fixer un niveau maximum des dettes des Etats membres. Le Traité de
Maastricht est venu préciser qu’il faut lutter contre les déficits publics excessifs. Dans cette
période, l’idée était de créer une monnaie stable et inspirant la confiance pour être
concurrente au dollar. Pour que cette monnaie unique soit stable et inspirante, elle doit
reposer sur des finances étatiques seines, donc des Etats ayant des déficits publics faibles.
Par suite, il n’était pas possible de vivre sur des déficits publics excessifs. Pour concrétiser
les choses, est adopter un pacte de stabilité et de croissance PSC (1997). Ce PSC adopté par
les Etats membres de l’UE qui, pendant ce temps, aucun n’avait l’euro, vient préciser 2
choses. La première chose à préciser est ce qu’est un déficit public excessif. Un déficit public
est excessif s’il est supérieur à 3% du PIB. Puis en 1997, pour qu’une monnaie soit fiable, elle
doit reposer sur une situation financière stable, donc le PSC vient préciser que la dette
publique ne doit pas être supérieure à 60% du PIB. Les Etats qui rempliront ces critères
auront droit à l’euro. Donc, les seuls moments où on parle du niveau de la dette était avec le
PSC. Enfin, la définition de la dette pour les économiste est la suivante : « La dette est une
charge que l’on reporte sur les générations futures ».
De même, la dette publique d’un Etat est un phénomène international. Lorsqu’un Etat
emprunte, il le fait sur les marchés financiers. Empruntant sur les marchés financiers, les
Etats empruntent à tout le monde. Donc, ce qui possède de la dette de l’Etat est la planète
financière. Par exemple, la dette fédérale américaine est autour de 16 mille milliards de
dollars. Il est quand même évident que la majorité de la dette publique américaine
appartient à des entreprises américaines. Mais une partie de cette dette appartient soit à
des Etats étrangers ou des investisseurs étrangers. Par exemple, au mois de mars dernier, la
Chine possédait 1200 milliards de dettes fédérales américaines, le Japon possédait 1100
milliards de dettes fédérales américaines. Le Brésil avait 217 milliards de dettes américaines,
le Royaume Uni avait 260 milliards, l’Irlande (l’Etat et les banques/investisseurs irlandais)
226 milliards, les Iles Cayman 270 milliards, la Suisse 250 milliards, le Luxembourg 218
milliards, la France 100 milliards. Même des petits pays comme le Luxembourg, la Suisse et
les Iles Cayman possèdent de telles larges sommes de dettes américaines. Cela s’explique
par le fait que ces Etats sont de très grandes places financières dans le monde. Les titres de
dettes souveraines deviennent réellement des placements. Un autre exemple est l’Arabie
Saoudite qui possédait 147 milliards de la dette américaine.
 A- Le rôle des marchés financiers
Tous les Etats de la planète vont émettre des titres de dette. C’est-à-dire que les Etats vont
vendre des titres de leurs dettes. L’Etat veut emprunter 100 millions, alors il fait des titres à
10 millions et les vend. L’Etat émet donc des obligations dans un marché essentiellement
obligataire. Une obligation est, contrairement à une action, est un prêt d’argent qui se fait
en échange d’intérêts mais qui ne donne pas un droit de vote. Quand l’Etat s’adresse au
marché financier, on s’adresse à des nationaux ou des non nationaux. C’est comme ça qu’on
trouve de la dette américaine, par exemple, entre les mains du Royaume Uni, des Iles
Cayman ou l’Irlande. En France, 56% de la dette se trouve entre les mains d’investisseurs
étrangers ou d’autres Etats. En effet, l’Etat va emprunter soit à court, moyen ou à long
terme. Le court terme sur le marché financier pour les dettes de l’Etat est inferieur a 2 ans.
En réalité, pour la France, c’est inférieur à 52 semaines. Quand l’Etat emprunte à moyen
terme, c’est entre 2 ans et 5 ans. Emprunter à long terme est d’une période de plus de 5
ans. En France, pour une dette à long terme, le maximum est de 50 ans. Le grand élément
qui va varier entre ces périodes sera sur le taux d’intérêt. Plus j’emprunte de l’argent sur
une période longue, plus sera le taux d’intérêt. Parfois si la période est trop courte, le taux
d’intérêt peut même être négatif. En revanche, c’est très difficile pour une banque, par
exemple, de se priver aussi longtemps d’un capital fait par emprunt à long terme à l’Etat.
Ainsi, c’est pour cela qu’il existe un marché de la dette de l’Etat qui est organisé autour d’un
marché primaire et d’un marché secondaire qui vont favoriser la diffusion internationale des
titres de dettes publiques. C’est cela qui fera que la dette d’un Etat n’est plus un problème
d’un seul Etat mais de tous les Etats.
Ceux qui prêtent de l’argent à l’Etat sont des banques, des assurances, des fonds de pension
(des fonds de retraite), des fonds d’investissement, puis on trouve les entreprises et de
manière très minoritaire, les personnes physiques. Les taux d’intérêts des obligations de
l’Etat sont fixées à l’avance. En France, lorsque l’Etat a besoin d’argent, il va mettre en vente
des titres de dettes. Cette mise en vente se fait sur le marché primaire. Le marché primaire
est un marché sur lequel n’interviennent que quelques intermédiaires financiers, c’est-à-
dire maximum 20 intermédiaires financiers. On les appelle S.V.T, Spécialistes en Valeur du
Trésor. Ces SVT sont, en général entre 5 et 25, et sont des banques et exclusivement des
banques. Pour la France, ce sont, au principal, des banques françaises mais aussi des
banques étrangères. Lorsque l’Etat émet des titres de dettes, les SVT, les seuls acteurs sur le
marché primaire, ont l’obligation d’acheter ces titres de dettes de l’Etat. Donc, ils se
réunissent 2 fois par semaine et achètent ce qu’émet l’Etat. Ainsi, ils sont une forme de
garantie à l’Etat car les SVT sont toujours prêts à leur prêter. Mais la vraie obligation des SVT
est de revendre ces obligations sur le marché secondaire. Les SVT revendent les titres de
dettes de l’Etat a des investisseurs, parfois d’autres banques mais parfois aussi à des
personnes qu’elle sait ont une disponibilité financière pour pouvoir acheter ces titres de
dettes. Ces investisseurs sont généralement appelés « les zinzins », les investisseurs
institutionnels.
Alors, on passe des finances étatiques à la Finance, au monde de la Finance. On passe donc
des règles de droit public aux règles de droit privé. Une fois que l’on est sur le marché
secondaire, les titres de dette de l’Etat se vendent comme tout autre produit sur le marché
financier. Mon possesseur de mon obligation peut la mettre sur le marché financier, dans la
bourse, pour la vendre. De plus, les premiers possesseurs secondaires peuvent les revendre
à un prix plus élevé et ainsi de suite. Ainsi, on change en permanence de possesseurs des
titres des dettes des différents Etats. Cela contribue à la diffusion internationale des titres
des dettes des différents Etats. Initialement, le SVT qui a acheté les obligations était français.
Après il le vend à un fond de pension français. Après le fond de pension, au bout de 2-3 ans,
décide de revendre sur le marché financier mais l’acheteur ne sera pas nécessairement
français. C’est comme ça que les dettes publiques, comme tout autre produit financier se
diffuse au niveau international. En effet, un Etat endetté permet de placer les liquidités
disponibles. Or, la planète financière a en permanence de l’argent à placer. L’ensemble des
titres émises par les sociétés sur la planète ne suffiraient pas à placer l’ensemble des
liquidités qui circulent sur la planète. Il y aurait donc des milliards en train de dormir dans
des comptes. Ainsi, on fonctionne sur les Etats endettés. Par suite, ce phénomène diffusion
des dettes publiques peut expliquer les mouvements de panique que cela peut créer par
rapport à un Etat. Si la dette publique était nationale, par exemple, si la dette grecque était
possédait uniquement par des grecs, la question de la solvabilité de la Grèce importerait
peut au reste du monde.
Le Japon vie essentiellement sur la dette mais la dette publique était essentiellement entre
les mains des japonais. Ainsi, si le Japon accumule trop de dettes, ça sera un problème
japonais. Le grand taux de la dette publique japonaise n’était pas aussi problématique que
jusqu’en 2011. Mais depuis 2011, il y a 2 mouvements en cours au Japon. Le premier
mouvement est l’accélération de la mondialisation. Les japonais se sont mis à consommer
comme le reste du monde. Par exemple, maintenant on mange de la viande rouge et on boit
du lait. Ainsi, on doit les importer. Le Japon donc importe plus qu’il exporte. De plus, on
importe aussi le vert. Par suite, le Japon fait plus sortir d’argent qu’il en faire rentrer. Ainsi,
dans les industries, il y a moins d’argent disponible et, par suite, il y a moins d’argent à
prêter à l’Etat. Le deuxième phénomène est que la population au Japon est de plus en plus
vieille. Conséquemment, premièrement, la population qui vieillit de plus en plus produit de
moins en moins. Le troisième phénomène est qu’il y a une transformation des habitudes. On
ne prend plus soin des vieux. En mettant les vieux dans des institutions spécialisées, ils ne
vont plus prêter à l’Etat de l’argent qu’ils conservent mais l’utilise pour payer des maisons
de retraite. Ainsi, on n’a plus autant de disponibilité monétaire. Par suite, le Japon à
désormais besoin d’emprunter sur le marché international.
Les types d’emprunts de l’Etat que l’on peut rencontrer
Il y a toutefois une tendance générale, un phénomène de banalisation des emprunts publics.
Dans tous les Etats, chaque Etat émet des emprunts que l’on va appeler « normalisés ».
C’est des emprunts dont on connait le montant, la date d’échéance (moment à rembourser
le capital), et le taux d’intérêt. Les emprunts normalisés sont les emprunts qui n’ont que ces
éléments qui les caractérisent. A côté de ces éléments, il y avait des choses qui variaient
d’un emprunt à l’autre : les avantages. Quelqu’un qui prêtait de l’argent à l’Etat avait des
avantages. Ces avantages dépendaient quelquefois. Par exemple, au Moyen Age, en prêtant
à l’Etat, on avait également l’avantage de devenir noble. Mais, au cours du temps, les
avantages deviennent financiers. Par exemple, on pouvait indexer les taux d’intérêt sur l’or.
En 1973, le ministre des finances de l’époque, Valérie Giscard D’Estaing a imaginé un
emprunt dont le taux d’intérêt est indexé par rapport au cours de l’or. Cela a permis à
D’estain de faire rentrer 6,5 milliards de francs de prêts. Mais le choc pétrolier arrive et l’or
devient une valeur refuge et le cout de l’or explose. Ça a coûté 90 milliards d’intérêts à la
France. Un autre exemple qui a eu lieu même avant, en 1952 et 1958, Antoine PINAY était
ministre des finances et a eu l’idée de dire que ceux qui possèdent des titres de dettes de
l’Etat seront exonérés de droits de successions sur les titres de dettes qu’ils possèdent. Les
droits de succession sont une forme de dette prélevée sur la succession. Mais, les emprunts
étaient achetables à n’importe quel moment. Les français se sont mis à convertir tous les
biens du mourant en titres de dettes de l’Etat. Après la mort de la personne, on ne pouvait
plus prélever des droits de successions comme toute la fortune de la personne qui est morte
est transformée en emprunts Pinay. Par suite, ils sont exonéraient. Par suite, les successeurs
revendaient les emprunts Pinay et rachetaient leurs liquidités et leurs biens. Entre 1952 et
1958, les droits de succession en France ont largement diminué. Dès cet évènement, l’Etat a
refusé pour toujours d’accorder des exonérations sur les emprunts. Tout cela a conduit à un
mouvement de banalisation, de normalisation, des emprunts de l’Etat. Maintenant, les Etats
ne mettent que des impôts déjà prédéfinis. Ces obligations on les appelle des OAT,
Obligations Assimilables du Trésor.

La notation des dettes souveraines

Lorsqu’on s’intéresse à la question de notation de l’Etat, la question qu’il y a derrière est de
savoir si prêter à tel ou tel Etat présente un risque ? La seule chose qui préoccupe les
investisseurs institutionnels (les banques, les fonds de pension, etc.) est certes de prêter
leur argent et de toucher des intérêts mais, surtout et avant tout, ce qui leur intéresse est
de récupérer leur capital. On doit donc être sûr que l’Etat est dans une situation financier
telle qu’il y ait aucun risque que cet Etat vienne à faire défaut, qu’il ne soit pas dans, soit
l’incapacité de rembourser le capitale, soit dans l’incapacité de verser des intérêts. Il y a 2
moyens à savoir si un Etat présente un risque : premièrement, son niveau d’endettement et,
deuxièmement, l’attribution d’une note a la dette de l’Etat sur une échelle de A à D. ces
notes sont mises en place par des sociétés de notation privées, indépendantes.
Le niveau d’endettement des Etats
Le niveau d’endettement des Etats, tout d’abord en ce qui concerne l’UE, est suivit du fait
principalement du TFUE et du PSC. On a une règle qui fait que la dette des Etats, au sens
Maastrichtien du terme, ne doit pas être supérieur à 60% du PIB. L’Etat n’est pas un agent
économique comme les autres et donc il est fort probable que le niveau d’endettement
inquiétant est largement au-dessus des 60%. L’Etat a quelque chose que les autres agents
économique n’ont pas. Il est dépositaire de la puissance publique. Donc, à tout moment,
l’Etat peut utiliser la puissance publique pour augmenter ses revenus. Donc, s’il lui semble
être dans une situation d’endettement trop importante, il peut augmenter ses revenus pour
emprunter moins ou rembourser. L’Etat dispose en permanence de différentes choses.
Premièrement, il dispose en permanence des impôts. Un Etat peut à tout moment
augmenter les impôts, même si ça donne lieu à des phénomènes de manifestations dans les
rues. Un Etat, dans le pire des cas, bénéficie de procédures pour priver de la propriété. Il
bénéficie de ce que l’on appelle « la nationalisation ». Il peut venir confisquer les propriétés
de certaines personnes. Donc, il peut ainsi accroitre ses propres revenus et ses propres
richesses. Evidemment, dans un Etat de droit tout cela peut surprendre mais c’est possible
tout simplement car l’Etat est titulaire de la souveraineté. En effet, un « bon niveau »
d’endettement pour un Etat varie d’un Etat à l’autre. Mais, en réalité, personne ne sait. Du
coup, mesurer la dette d’un Etat par rapport au PIB présente assez peu d’intérêt. Ça permet
de comparer les choses mais ne permet pas vraiment de savoir si un Etat est ou non
solvable. Par exemple, (chiffres de fin 2017) les UAE ont une dette publique équivalente à
26% du PIB, l’Italie équivalente à 132% du PIB, l’Espagne 90%, La Grèce 179%.
Par ailleurs, il y a une relation entre le niveau d’endettement de l’Etat et son niveau de
développement. Par exemple, les UAE ont un niveau de dette de 26%, c’est-à-dire un niveau
très bas. Le Luxembourg a atour de 25%, Bulgarie 25-26%. Les Etats qui ont un niveau
d’endettement bas sont des Etats qui, d’un point de vue géographique, sont assez petits.
Donc, comme ces Etats sont petits géographiquement, ils ont un besoin d’infrastructure
réduit. Il y a donc moins de dépenses donc moins d’endettement.
(Pour M. Cabannes, il n’y a rien de plus étrange que de comparer le niveau d’endettement
au PIB. La dette est pluriannuelle et le PIB est annuel. En fait, ça n’aura un sens que si on
comparait la progression annuelle de la dette par rapport à la progression du PIB annuel).
Donc pour juger par rapport au PIB, il y a des sociétés en dehors de l’Etat qui ont créé un
système de notation. Quelque chose qui serait révélateur serait de donner des notes aux
dettes souveraines ce qui permettrait aux investisseurs de savoir s’ils prennent un risque ou
pas. Les trois agences de notation les plus importantes sont : Moody’s, Standard & Poor’s et
Fitch Ratings. Il y a aussi Dagong mais personne n’en tient compte. Ces sociétés ont
développé un système de notation assez commun pour noter les dettes. L’idée est que
meilleur est votre note, meilleur sera la confiance à l’Etat. Sur la planète, il y a actuellement
11 Etats qui ont un triple AAA maintenu par les 3 agences.
1. Liechtenstein (c’est le coffre-fort de l’Allemagne)
2. La Suisse
3. Singapour
4. Luxembourg
Ces 4 Etats ont peu d’infrastructure, donc peu endettés.
5. L’Australie
6. Le Canada
7. La Suède
8. Le Norvège
9. Le Danemark
Dans tous ces Etats, le point commun est la faiblesse de l’infrastructure. Ce sont des pays
dont une partie du territoire n’est pas utilisée. Donc ils n’ont pas besoin de créer des
infrastructures.
10. Les Pays-Bas
11. L’Allemagne (c’est un pays bien géré).
Les Pays-Bas sont peu endettés car ils ont une faible infrastructure et c’est un petit pays.
Mais surtout, les Pays-Bas ont un point commun avec les UAE. Au large du Pays-Bas, dans
les eaux territoriales néerlandaises, il y a du pétrole. Les néerlandais ont, dès le départ aux
années 1970, ont eu un coup de génie. Ils ont créé un fond souverain. De plus, sur tous les
bénéfices du pétrole, ils n’en dépensent qu’une infime partie. Le reste est placé dans un
fond souverain pour faire des investissements. C’est donc un coffre-fort national. En effet, il
y a un phénomène de finances publiques et économique qu’on appelle « le syndrome
néerlandais » qui est propre aux Etats qui ont des ressources naturelles importantes et qui,
en dépit de cela, se retrouvent dans des situations de chômage important et d’endettement
important. C’est un paradoxe complet. Le tissue industriel de ces Etats est focalisé sur
uniquement une seule activité. Pour tout le reste, ils importent. Il suffit donc à un moment
donné que ce tissue industriel dérape et tout dérape.
Une chose peut se constater : tant qu’on est dans les A, il n’y a pas de problèmes. Par
exemple, quand la France a perdu son AAA, ses taux d’intérêts ont baissé ce qui est
totalement paradoxal. La France, actuellement, peut encaisser des dettes avec des taux
d’intérêts parfois négatifs. Cela s’explique par le fait qu’actuellement, la planète financière
est sous tension et il y a tellement de liquidité en circulation que finalement, les grands
investisseurs, pour des courtes périodes (quelques semaines ou quelques mois), il n’y a pas
de produits sûr sur le marché. Donc, ils préfèrent investir leur argent dans l’Etat car c’est
moins risqué.
Mais notez bien que ces notes données n’ont aucun valeur juridique. La notation reste
extrêmes contestée. Le danger est que ces notes peuvent être utilisées, ou peuvent
composer un élément de crise.
Enfin, la notation plus un contrat d’assurance spécifique (CDS) sont venus précipiter la Grèce
dans la crise. Ce contrat d’assurance est le Credit Default Swap. On a créé un contrat
d’assurance contre le risque de défaut d’un Etat. Mais le modèle de ce contrat d’assurance
avait un vice. Quelqu’un qui n’était pas dans la voiture pouvait s’assurer contre les risques
d’accident dans cette voiture. Donc quelqu’un qui ne prête pas de l’argent a un Etat peut
s’assurer contre le risque de défaut de cet Etat. Je pouvais m’assurer contre un risque que je
ne prenais pas. L’intérêt de ce type d’assuré spécifique n’est donc pas que l’Etat ne fasse pas
défaut pour qu’il ne perde pas le capital qu’il a investi comme il n’a rien investi. En effet,
l’intérêt de ce type d’assuré est que l’Etat fasse défaut. Une personne s’assure pour 2
millions contre un défaut qui me ferait perdre 200 millions. Si le défaut se réalise, cette
personne gagne 198 millions.
La crise financière grecque
Maintenant, on va expliquer comment la notation et les CDS ont contribué à la crise
grecque. En 2008/2009, il est apparu que la Grèce faussait ses comptes. C’est-à-dire que la
Grèce qui semblait être, d’un point de vue financier, un Etat sûr et ayant une dette et une
déficit financières peu importants ou acceptables, ce qui n’était pas vrai. En réalité, le déficit
était d’autour du double de celui annoncé et que la dette publique réelle était beaucoup
plus importante que prévu. A partir de ce moment-là, comme la dette grecque qui était à
peu près équivalente à 300 milliards d’euros étaient entre les mains, essentiellement, des
zinzins. Donc, les investisseurs institutionnels ont eu peur de ne pas revoir leur argent. A
partir de ce moment-là, c’est enclenché un cercle vicieux. C’était une alternance similaire a
un jeu de ping-pong. Les marchés financiers découvrent que la dette grecque et le déficit
public grec sont beaucoup plus importants que prévu. Par suite, les agences de notation
dégradent la note grecque. Donc, cela veut dire que la note grecque, étant descendue d’un
grade, le risque sur la Grèce s’accroit. Les investisseurs financiers se méfient et donc, ils
soucient d’avantage d’assurance sur les fonds qu’ils ont prêtés. Immédiatement, le cout de
l’assurance augmente.
A la troisième étape, les agences de notation commencent à remarquer que les couts
d’assurance contre un potentiel défaut grec augmentent ; c’est-à-dire que les marchés
financiers ont un doute qui commence à augmenter sur la solvabilité de la Grèce. Par suite,
ils rebaissent la note grec. Encore une fois, les marchés financiers commencent à s’inquiéter
davantage. Tout cela prend place sur l’espace de 3 semaines. Conséquemment, les couts
d'assurance augmentent. Et, la note continue à baisser et les zinzins s’assurent de plus en
plus. De même, des investisseurs qui n’ont jamais prêté à la Grèce commence à s’assurer
contre un risque grec. Tout d’un cout, le taux d’assurance contre un risque de défaut grec
explose. Au plus haut, le taux était de 50%. Donc, plus le taux d’assurance augmente, plus la
note de la dette souveraine grecque descendait. Se produit donc le suivant : les investisseurs
institutionnels qui avaient une disponibilité de l’argent à placer arrêtent de prêter à la
Grèce. La Grèce n’arrive donc plus à se financer. Cela veut dire que le jeu entre agence de
notation et le vice qu’il y avait dans ces contrats d’assurance a précipité la crise grecque et a
donc entrainé la Grèce vers le défaut. Le défaut est lorsqu’un Etat se trouve dans
l’impossibilité de verser les intérêts de la dette qu’il doit, soit dans l’impossibilité de
rembourser le capital qui arrive à l’échéance. Il y a 2 types de défaut :
- Le défaut unilatéral
- Le défaut négocié
Ce sont des notions de droit international privé.
Un défaut unilatéral est un Etat qui se trouve dans l’incapacité de trouver le capital pour
rembourser ses dettes et informe les investisseurs qu’il ne payera pas. L’exemple le plus
connu est celui de la Russie après le passage du régime tsariste au nouveau régime
bolchevique où le nouveau régime a refusé de connaitre les dettes contractées par le régime
tsariste et a refusé de rembourser les prêts qui lui ont été fait. C’est la forme la plus sauvage
de défaut qui a été longtemps appliquée au XIXème siècle et aussi au début du XXème siècle
et même jusqu’à la seconde GM. Maintenant, les Etats ne font plus de défauts unilatéraux.
En effet, cela est le cas car jusqu’aux GM, l’emprunt était un moyen exceptionnel de
financement. Donc, les Etats pouvaient se permettre de « se fâcher » avec les marchés
financiers. Mais maintenant, comme tous les Etas se financent en permanence sur les
emprunts, les Etats ne peuvent pas se délaisser des marchés financiers. Donc le défaut
unilatéral n’est plus possible dans les faits. Par suite, les défauts sont désormais négociés. Il
y a des négociations entre l’Etat et ses créanciers. Il y a 3 formes de négociations et donc 3
types de défauts négociés :
- La négociation entre les Etats et les créanciers pourra porter sur un
rééchelonnement du remboursement. (Durée)
- La négociation des taux. Si l’Etat ne peut pas rembourser tout l’intérêt, les créanciers
peuvent baisser le taux d’intérêt. (Taux)
- La négociation du remboursement lui-même. Les Etats peuvent faire accepter aux
créanciers qu’ils renoncent à une partie de la dette. (Montant)
- Il y a une autre situation qui regroupe les 3 types de négociation. En fait, c’est le
cumul des 3 types précédant. Par exemple la Grèce qui est parvenu à négocier une
baisse des taux d’intérêt, le rééchelonnement et le remboursement était coupé de
50% de la dette.
Un défaut, unilatéral ou négocié, a des conséquences juridiques majeures puisque, dans le
cadre d’un défaut, c’est des représentants de créanciers qui viennent négocier un
changement des termes du contrat de prêt. C’est du droit international privé.
Le traitement de la crise des dettes souveraines
La crise des dettes souveraines, qui a traversé l’Europe principalement, a ébranlé la planète
financière à partir de 2008/2009 jusqu’à cette année. C’est-à-dire que la crise des dettes
souveraine était une question requérante pendant 10 ans et risque de revenir rapidement.
En réalité, la crise des dettes souveraines a commencé en étant une crise de dettes privées.
Cette crise a commencé non pas dans l’UE mais aux USA ; c’est la crise des sub-primes.
Nous sommes à peu près en 2004/2005 et la politique du gouvernement américain était de
favoriser l’accès à la propriété. La raison est que la constitution immobilière va bien, tout va.
Car la construction immobilière est considérée comme un moteur de l’économie et elle est
la conséquence de la bonne santé de l’économie. Ainsi, les Etats Unis notamment décide de
favoriser cette politique d’accès à la propriété et l’un des outils employés par le billet de la
banque fédérale était la politique des taux d’intérêt très bas pour qu’ils [les taux d’intérêt]
ne soient pas un obstacle à la construction. A ce moment-là, les banques se mettent à prêter
pas mal d’argent mais elles font 2 distinctions. Il y a ce qui empruntent en ayant une bonne
santé financière. Donc les banques leur empruntent avec des taux d’intérêt fixes et bas.
Mais la grande majorité des emprunteurs n’ont pas autant de stabilité financière. Les
banques vont leur prêter à des taux d’intérêt variables. C’est-à-dire que le taux d’intérêt
peut varier au fil du temps en fonction du cout de l’argent. Mais dans ces contrats, il y avait
un défaut qui est que le taux variable n’était pas plafonné. Au moment où les banques
passent ces contrats, il n’y avait pas de risque à l’horizon. Mais 2-3 ans après, la banque
centrale américaine (la banque fédérale) considère que maintenir le cout de l’argent bas et
le taux directeur bas est nocif pour l’économie. Donc la banque fédérale américaine, sans
prendre en compte le fait que les gens étaient endettés et avaient des taux d’intérêt
variables, se met à augmenter le cout de l’argent et ces taux directeurs. Immédiatement,
comme les taux d’emprunt étaient des taux variables, ces taux se mettent à augmenter. La
banque fédérale américaine n’a pas conscience du danger qu’elle est en train de créer. Elle
continue à soutenir la hausse des couts de l’argent et des taux d’intérêts. En effet, les
économistes alertent la banque fédérale au danger. Mais, la banque fédérale et les banques
commerciales disent que si les particuliers ne peuvent pas payer, comme lors du contrat les
banques ont pris des hypothèques sur les maisons qu’ils sont en train de financer, ils vont
saisir les maisons et les revendront. Par suite, il y a eu des millions d’américains qui ne
pouvaient plus payer ni à faire face aux échéances. Comme les banques avaient
hypothèques, ils saisissent les maisons. Il y avait 2 choses que les banques n’avaient pas
prévu :
1. Les banques pensaient que les prix d’immobilier vont grimper mais ce n’était pas le
cas. La raison pour cela est
2. Qu’au même moment, apparaissent des centaines de milliers de biens immobiliers
abandonnés. Donc les prix se sont effondrés. Comme il y a eu une immense offre, les
biens n’ont pas trouvé preneurs.
Au tout départ, c’était les banques américaines qui étaient impactées. Seulement, déjà les
banques américaines, avec la mondialisation, n’étaient pas exclusivement avec des capitaux
américains mais de partout dans le monde. Cette crise de banques commerciales impacte
toute la planète financière. A ce moment-là, les Etats sont venus au secours des banques
commerciales. En même temps, les Etats ont monté des plans de soutien et de relance des
banques commerciales pour éviter effectivement que les banques ne s’écroulent et
ferment. Quand le secteur immobilier s’est écroulé, il a entrainé d’autres secteurs,
notamment le secteur des automobiles. A partir au moment où les gens aux USA n’ont plus
les moyens de se payer leur logement, leur priorité n’était pas d’acheter une nouvelle
voiture. Un autre secteur qui s’est écroulé était le secteur du tourisme. Quelques mois après
les USA, la même chose, dans les mêmes circonstances, s’est reproduite en Espagne et au
Portugal. Tous ces plans d’aide, de soutien et de relance étaient financés sur les budgets de
l’Etat, sur les finances publiques ce qui a naturellement entrainé une augmentation des
dettes publiques. D’encore plus intéressant, certaines des banques que l’Etat prêtait,
prêtaient eux-mêmes de l’argent à ces mêmes Etats. C’est donc le secteur financier qui
prêtait de l’argent moyennant des intérêts pour pouvoir se financer. Au moment où on était
au sommet de cette crise, la crise grecque est exposée, on découvre que les comptes grecs
sont bidonnés. Donc, au même moment, la Grèce est a de droit de s’écrouler, il y a une crise
sur la dette publique grecque qui entraine une nécessité de support de l’UE. Donc les Etats
membres de l’UE continuent à emprunter pour sauver la Grèce. De plus, ayant déjà
emprunter beaucoup pour sauver le secteur bancaire, automobile, touristique et autres, ils
continuent à emprunter encore plus pour sauver la Grèce. Les niveaux de dettes atteignent
de nouveaux plafonds mais en une période fort réduite. C’est ainsi qu’apparait la crise sur
les dettes souveraines.
Comment sortir d’une telle crise ?
L’exemple type est ce qui a été fait pour la Grèce. Pour aider la Grèce, il y a eu 3 plans
successifs qui ont permis à l’UE et au fond monétaire internationale d’accorder à la Grèce
des aides assez considérables. Le premier plan, en 2010, était de 110 milliards, en 2011 un
deuxième plan de 109 milliards, et le troisième plan en 2015 était de 86 milliards. Le dernier
plan a eu son échéance en 2018. Entre 2010 et 2018, la Grèce a bénéficié d’aide d’autour de
300 milliards. En revanche, la Grèce a dû faire ses propres concessions. Par exemple, la
Grèce a supprimé 2 mois de salaire de ses fonctionnaires.
Il a fallu que la Grèce puisse emprunter mais personne ne voulait lui emprunter. Donc, les
Etats de la zone euros, par une convention internationale, un traité du 2 février 2012 qui
s’appelle le Traité Instituant le Mécanisme de Stabilité Européenne, ont instauré un
mécanisme de solidarité entre les Etats de la zone euro. C’est-à-dire que les Etats de la zone
euro, par cette convention, se sont engagés à maintenir en permanence une certaine
somme pour assurer contre les crises, une somme de 700 milliards d’euros. La deuxième
mesure est que les Etats de la zone euro ont créé entre eux un mécanisme pour permettre
d’emprunter sur les marchés financiers. Ils ont créé une structure de droit luxembourgeois
qui avait la forme d’une société anonyme bénéficiant de la garantie des Etats de la zone
euro et dont le but était d’emprunter sur les marchés financiers. Il y avait la Grèce et les
marchés financiers. La Grèce voulait emprunter. Si elle s’adressait aux marchés financiers
directement, ils exigeaient des taux d’intérêts très élevés, même plus que 50%. Donc,
évidement, la Grèce ne pouvait pas en emprunter. Donc, ce que les Etats de la zone euro
ont fait était de créer une structure ad hoc, une structure faite pour, qui était une société
anonyme ayant la garantie financière de tous les Etats de la zone euro. Cette structure ad
hoc emprunte sur les marchés financiers a des taux normaux. Son objet est d’ensuite
répéter, aux mêmes taux, sans donc faire du bénéfice, aux Etats qui ne peuvent plus se
financer. C’est par ces 2 moyens, le Traité Instituant le Mécanisme Européen de solidarité et
cette société ad hoc, que l’UE est sortie petit à petit de cette crise des dettes souveraines.
Enfin, un dernier élément s’est mis en place pour essayer de sortir l’UE du problème des
dettes, privées et publiques. Dans cette dette, il y a de la dette seine et de la mauvaise dette.
C’est-à-dire qu’il y a de la dette qu’on sait est émise par des emprunteurs publics et des
emprunteurs privés solvables, et il y a de la mauvaise dette qui est émise par des
emprunteurs publics et privés mais non solvable. Certains économistes ont considéré que le
fait que des investisseurs aient dans leurs bilans des titres de dettes non solvables était une
mauvaise chose pour l’économie. Quand quelqu’un possède un titre de dette non solvable
on ne peut pas les vendre. On a donc des centaines de milliards de titres de dettes non
solvables que l’on ne peut pas échanger contre des liquidités. Par suite, l’UE et la BCE ont
décidé de mettre en place la politique de la QE (Quantitative Easing), l’assouplissement
quantitatif. La BCE a proposé de racheter tous les titres de dettes non solvables. C’est-à-dire
qu’elle a proposé au secteur économique d’échanger des titres de dette pourris contre de
l’argent frais. Ce disant, les entreprises prisonnières et ayant une partie de leur actif coincé
dans des titres pourris peuvent vendre les titres de dette contre de l’argent frais. Par suite,
ces entreprises vont investir cet argent ce qui va relancer l’économie. Cette politique a
commencé en mars 2015 et va s’achever au 31 décembre 2018. Pendant cette période, la
BCE a racheté pour 2400 milliards d’euros de dettes pourries. Donc, la BCE a injecté sur
l’espace de 3 ans 2400 milliards d’euros dans le marché économique.
Sur les 2400 milliards, il y a 1983 milliards de titres de dettes publiques. Le reste, autour de
400 milliards, étaient des dettes privées. Ici, on avait un problème majeur. Pour que la BCE
puisse pratiquer cette politique de rachat des titres de dettes publiques, c’est l’article 123
du TFUE ; « il est interdit à la BCE et aux banques centrales des Etats membres d’accorder
des découvertes […] et l’acquisition directe des instruments de la dette des Etats ». C’est à
dire que la BCE et les BCN ne peuvent pas acheter les instruments de la dette des Etats. Il
leur est donc interdit d’acquérir directement de la dette des Etats membres. C’est-à-dire
aussi que la BCE et les BCN ne peuvent pas financer les Etats. C’est l’interdiction de la
planche à billets. Avant le Traité de Maastricht, les Etats se finançaient donc en imprimant
de l’argent gratuitement. Mais désormais, l’Europe refuse ce système de planche à billets
car la création monétaire favorise l’inflation.
Par suite, avec l’emploi de l’adjectif « directe » dans la disposition du traité, on a permis à la
BCE de venir acheter des titres de la dette publique entre les mains de créanciers de l’Etat,
c’est une acquisition indirecte. Ainsi, on ne viole pas l’article 123 du TFUE.
Thème 2 : les sources juridiques des finances publiques
Ce qui caractérise les FP est que l’Etat doit encaisser des recettes et doit dépenser.
L’ensemble des dépenses et des activités de l’Etat sont encadrées par des normes
juridiques. Par exemple, la principale source de recettes de l’Etat est l’impôt. Or, dans un
Etat de droit, l’impôt est payé par les particuliers sans contrepartie. Le but est d’arriver à
financer l’Etat sans que les individus se sentent oppressés. De plus, l’impôt ne sert pas à
financer l’Etat mais, plus directement, les services publiques. Ce qui caractérise la majorité
des services de l’Etat est qu’ils sont gratuits. Il faut donc que ce moyen de financement soit
encadré et il faut que le fonctionnement financier de l’Etat soit lui-même encadré. Donc, les
finances ont une base juridique. Il y a de sortes de sources juridiques :
- Les sources internes
- Les sources supranationales
Par rapport aux sources internes, on va s’intéresser au niveau constitutionnel et au niveau
législatif. Dans toutes les constitutions, quelles qu’elles soient, il y a des dispositions qui ont
traits aux finances de l’Etat. La Constitution française, comme toutes les autres
constitutions, contient des dispositions traitant des FP. Article 34 : « La loi fixe les règles
concernant : L'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes
natures ; le régime d'émission de la monnaie ». (Al. 4)
L’article 14 de la DDHC (1789) : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes
ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir
librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et
la durée ».
Ces 2 articles sont considérés comme étant les 2 piliers de tout système démocratique. A
l’article 34 et à l’article 14, sont fixés 2 principes :
L’article 14, le principe du consentement a l’impôt qui est un principe constitutionnel. C’est-
à-dire que dans le système français, il ne peut pas y avoir d’impôt créé sans que le
Parlement n’y ait consenti. Ce principe était affirmé en 1789 comme opposition, avec la
Révolution, a la pratique du roi d’imposer des impôts unilatéralement. C’est un des piliers
du régime démocratique. Mais, le fait que le Parlement consente à l’impôt n’est pas
suffisant. Le consentement a l’impôt doit être un consentement sur toutes les
caractéristiques de l’impôt. C’est pour cela que la DDHC précise qu’il faut « en déterminer la
quotité (le taux), l’assiette, le recouvrement et la durée » pour consentir à l’impôt. En effet,
il peut y avoir 2 types de consentement. Le premier type est le gouvernement qui demande
au Parlement d’accepter le principe de créer des impôts mais c’est un consentement non
éclairé. Le Parlement ne connait pas les caractéristiques internes de l’impôt. D’après la
DDHC, il faut avoir un consentement mais il faut que le parlement vote chaque élément qui
constitue l’impôt : le taux, l’assiette (ce qui va être frappé, concerné par l’impôt), le
recouvrement (modalité de levée des impôts) et la durée (1 ans, 2 ans, etc.).
Il y a 2 grands types d’impôts, chacun ayant sa modalité :
- Les impôts directs. Ce sont des impôts payés à la demande de l’Etat. C’est lorsque
l’Etat vient le réclamer que l’on va les payer. C’est un impôts que, d’un point de vue
économique, se ressentit.
- Les impôts indirects. C’est des impôts perçus par rapport à la consommation. Ce sont
des impôts, d’un point de vue économique, sont dit « indolores ». On les paye lors
d’un acte de consommation, l’impôt vient s’ajouter au prix et donc, pour le
consommateur, il fait partie du prix.
Généralement, on ne dit jamais non au gouvernement sur le prélèvement de l’impôt pour
plusieurs raisons parmi lesquelles il y a le fait majoritaire au Parlement et le fait que les
impôts sont la source primaire des recettes de l’Etat et donc il ne pourra pas fonctionner
sans ces derniers.
D’autre part, l’article 34 reprend que tous les éléments prévus par la DDHC pour valider le
consentement sauf la durée. On a désormais un nouveau principe qui s’est présenté qui est
de la nécessité du consentement a l’impôt de manière annuelle (article premier de la loi de
finances). Donc la première source juridique qu’on trouve est préciser dans le principe
énoncé dans la DDHC et repris dans l’article 34 de la Constitution sur l’obligation du
consentement a l’impôt. Dans l’histoire de France, une menace de ne pas voter l’article 1 est
à la crise du 16 mai 1877 sous Mac-Mahon. La crise est arrivée à son terme quand une
partie des députés ont imposé à Mac-Mahon d’accepter leur conception du pouvoir sinon ils
ne lui donneront pas de budget.
Ensuite, dans les sources constitutionnelles, on trouve autres éléments intéressants.
L’article 47-2 de la Constitution : « La Cour des comptes assiste le Parlement dans le
contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le
contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la
sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques. Par ses rapports
publics, elle contribue à l'information des citoyens ». Le deuxième grand principe est
l’existence d’un organe de contrôle des finances. Cet organe est la Cour des comptes. On
fait le lien avec l’article 15 de la DDHC : « La société a le droit de demander compte à tout
agent public de son administration ». Et donc, la Cour des comptes peut contrôler
financièrement toute l’administration et donc peut contrôler ce que le parlement et le
gouvernement font financièrement. Donc, la cour des comptes, un organe extérieur, est là
pour vérifier que ce que le parlement a voté était exécuté conformément légalement d’un
point de vue financier.
De plus, à l’article 34 : « Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de
l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». La
constitution prévoit l’existence de lois de finances. Ces lois de finances vont constituer le
budget de l’Etat car sans budget un Etat ne fonctionne pas. C’est donc la consécration
constitutionnelle de l’existence de lois de finances. Le fait qu’il y a des lois de finances et
que ces lois de finances sont annuelles doivent prévoir les ressources et les charges de
l’Etat.
Enfin, le dernier principe dans la constitution est le fait qu’il y a un objectif d’équilibre des
comptes. Il faut tout faire pour arriver à l’équilibre des comptes ou de s’en rapprocher au
maximum. En effet, un principe et un objectif sont tous les 2 inscrits dans la constitution ou
ont été dégagés par le CC mais un principe, il faut le respecter et un objectif, il faut tendre
vers.
C’est cette LOLF qui va venir fixer le cadre juridique des lois de finances et donc des
budgets.
Les sources supranationales
L’UE a adopté plusieurs textes qui ont une grande implication sur les finances des Etats
membres. Pour commencer, on va parler du TFUE et le PSC.
L’article 126 du TFUE existe depuis le traité de Maastricht et prévoit que les Etats membres
évitent les déficits publics excessifs. L’objectif principal de cette disposition est de protéger
la monnaie unique. De plus, cette disposition du TFUE était complété par le PSC qui prévoit
qu’un déficit sera excessif s’il est supérieur à 3% du PIB. Mais, il y a ici des complications.
Du fait des réformes successives au sein de l’UE, les textes en sont venus à distinguer
différentes formes de déficits. En parlant du déficit, on parle du déficit global en son sens
maastrichtien. Mais en réalité, du fait des réformes successives qui se sont produits en 2011
et 2013, le déficit peut se décomposer en 2 parties. Pour tout Etat, il y a un déficit structurel
et un déficit conjoncturel. C’est la somme de ces 2 déficit qui va constituer ce qu’on appelle
le déficit global, et c’est celui-là qui devra être inferieur a 3%. Un déficit structurel va être lié
à la structure de l’Etat. Un déficit conjoncturel va être lié à la conjoncture économique. Un
déficit lié à la conjoncture de l’économie est difficilement contrôlable. En revanche, le déficit
lié à la structure de l’Etat est contrôlable. C’est-à-dire que la structure de l’Etat est construit
d’une telle façon qu’il génère du déficit. Ça l’Etat peut y remédier. Ce que les textes, le TFUE
et le PSC, prévoient maintenant est que le déficit structurel ne doit pas être supérieur à
0,5% du PIB. Mais aucune limite n’est prévue par rapport au déficit conjoncturel car il est
plus difficile à contrôler. C’est à cause de l’existence d’un déficit structurel que l’Etat français
essayent de supprimer le département. C’est cette raison aussi qui a provoqué en partie la
reforme du TI et des TGI.
A partir du moment où les Etats membres de l’UE ont voté et adopté ces seuils à ne pas
dépasser et les textes qui les prévoient, ces seuils s’imposent aux Etats membres de l’UE.
C’est-à-dire que ces chiffres constituent des normes juridiques. Une norme vient prescrire
un comportement. Et pour ce faire, la norme peut habiliter, autoriser, interdire, obliger.
Quand le traité de Maastricht était adopté en 1992, ce qui était prévu est la lutte contre le
déficit publics excessifs. Puis, lorsque le PSC a été adopté quelques années plus tard, en
1997, le texte prévoyait, d’une part, la précision de ce qui était excessif (supérieur à 3%) et
d’autre part, préciser que l’objectif était de tendre vers l’équilibre budgétaire. Le PSC est un
règlement et non pas un traité, c’est « de la législation européenne ». Donc, non seulement
les Etats vont lutter contre les déficits excessifs mais leur objectif est d’atteindre l’équilibre
budgétaire, c’est-à-dire finir sur zéro. Par suite, le 2 mars 2012, était adopté un nouveau
traité, le TSCG(UEM). C’est le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (au
sein de l’Union Economique Monétaire). Ce traité n’est pas un traité de l’UE, il n’est pas un
traité instituant l’UE. Les traités instituant l’UE sont 2 : le TFUE et TUE. Le TSCG était passé
par les membres de l’UE moins 2 Etats. Il y a 2 Etats qui ont refusé de ratifier ce traité : le
Royaume Uni et la République Tchèque. Comme ces 2 Etats ont voté contre donc c’est
uniquement un traité multilatéral ou intergouvernemental mais pas instituant de l’UE. Le
traité précise dès son article 2 que les dispositions du TSCG doivent être interprétées et
appliquées conformément aux traités sur lesquels l’UE est fondée. C’est-à-dire que le TSCG
ne peut pas être interprété et appliqué à l’encontre du TFUE et au TUE.
Le TSCG (2012) prévoit que la situation budgétaire des Etats signataires du traité « doit être
en équilibre ou en excédant ». En 1992, les Etats membres ne doivent pas avoir un déficit
excessif mais un déficit non excessif est admis. En 1977, le déficit non excessif est admis
mais il faut mettre un objectif de tendre vers l’équilibre budgétaire. Enfin en 2012, l’objectif
devient une obligation. Ainsi, on oriente graduellement la politique monétaire des Etats
avec à l’esprit protéger la monnaie unique (ce qui explique pourquoi le Royaume Uni a
refusé de ratifier comme il le prendra comme un empiètement sur sa souveraineté). De plus
et pour l’instant, si un Etat ne respecte pas le traité, rien ne se passe. Il n’y a pas de
sanction. Mais cela est en train de changer.
Les Etats sont des sujets de droit. Pour donner force aux obligations imposées, le PSC
prévoit un mécanisme de sanction. La commission européenne constate que le budget d’un
Etat ne respecte pas les 3%, elle va donc adresser des recommandations à l’Etat dont la
situation budgétaire n’est pas trop satisfaisante. Si les recommandations ne sont pas suivies,
la deuxième étape sera la mise en demeure. Ce n’est plus des recommandations mais des
ordres de faire. Cette mise en demeure sera accompagnée de dépôt de fonds, c’est-à-dire
que l’Etat qui est mis en demeure de lutter contre son déficit excessif sera amener à
déposer l’équivalent de 0.5 % de son PIB sur un compte appartenant à la commission
européenne. Le montant peut aller de 0,2% à 0,5% du PIB de l’Etat en question. L’idée est
de se dire qu’a partir qu’un Etat est passé par toute cette procédure, il aurait 2 ans pour
redresser sa situation. Si au bout de ces 2 ans il n’arrive pas à redresser sa situation, les
fonds déposés devient une amende. Jusqu’à présent, on n’a jamais dépassé le niveau des
recommandations. La critique essentielle contre cette étape du mécanisme est que cela
peut conduire à creuser davantage le déficit. En effet, les 2 Etats qui étaient en danger de
passer à la deuxième étape était la France et l’Allemagne (entre 2003 et 2005). En 2005, il y
a eu une décision de la Cour de Justice de l’UE (CJCE/CJUE) qui a annulé la procédure de
sanction qui était enclenchée contre la France et l’Allemagne, mais uniquement sur un
problème de forme. Après cette situation, l’Allemagne a changé son comportement et est
maintenant en situation d’excédant. D’autre part, la France part dans l’autre direction et
creuse davantage son déficit.
Il y a plusieurs facteurs qui ont contribué. Le premier est que l’Allemagne avait une situation
politique stable avec Angela Merkel, pendant autour d’une dizaine d’années. Mais en
France, la situation est différente surtout avec les élections présidentielles constants chacun
avec une politique contraire à l’autre sans aucune réélection pout un second terme. Le
déficit de l’Allemagne existait à cause de la réunification. On a pris 2 Etats (Allemagne Est et
Ouest), l’Ouest étant capitaliste et l’Est communiste et on les a unifié. La troisième raison
est qu’il y a une très grande différence entre les français et les allemands. Le français est un
latin et l’allemand est un germain. Le latin refuse la reforme par essence mais le germain est
obéissant.
Le SMIC en Allemagne est mis en place en 2015. En Italie est arrivée au pouvoir une
coalition de droite communiste et pour remplir leur promesses, ils ont décidé d’ignorer le
déficit.
La question est de savoir si les Etats de l’UE sont toujours souverains budgétairement. A
partir du moment où les traités européens posent des limites en matière que dettes et de
déficit, est-ce que les Etats demeurent souverains comme ils ne contrôlent plus librement
leur politique financière ? Déjà sachant que certains Etats membres ont perdu la
souveraineté monétaire. Les 18 Etats membres de la zone euro ont perdu la possibilité de se
financer grâce à la planche a billet. Si un Etat perd sa souveraineté monétaire et la
souveraineté budgétaire, il n’est plus un Etat. Pour le moment ce n’est pas totalement le
cas. Il y a 2 projets en cours, le premier est de créer un ministre des finances de l’UE, c’est
un projet allemand. Le deuxième projet est que ce n’est plus les Etats membres qui
empruntent sur les marchés financiers mais une coalition financière des Etats membres qui
empruntera sur le marché financier pour le compte de l’Etat membres. Il y aura donc plus de
dettes nationales mais des dettes européennes subdivisées en dettes nationales. Et, si les
Etats membres perdent leur capacité d’emprunter sur les marchés, leur souveraineté
budgétaire disparait en grande partie.
Thème 3 : lois de finances et budgets
Les lois de finances et le budget sont 2 notions différentes. La difficulté vient du fait que le
budget est inclue, fait partie, de la loi de finances.
Article 1 de la LOLF : « Les lois de finances déterminent le montant, l’affectation, des
ressources et des charges de l’Etat ».
Article 6 de la LOLF : « Le budget décrit l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires
de l’Etat ».
La grande différence est tout simplement dans le verbe. Le budget décrit et la loi de
finances détermine. Cela veut dire que la loi de finances est le texte qui va être porteur de
normes. C’est de la loi de finances que vont découler certaines autorisations. Par exemple,
l’autorisation de lever des impôts, l’autorisation de dépenser. C’est de la loi de finances que
vont découler certaines modifications de législation. Par exemple, l’augmentation du taux
de certains impôts, la création de certains impôts. D’autre part, le budget ne fait que
décrire. L’article 6 de l’ordonnance de 2016 dit « les ressources et les charges de l’Etat sont
retracées dans le budget sous forme de recettes et de dépenses ». C’est-à-dire que le
budget retrace, décrit, et donc, il est la partie comptable de la loi de finances. La loi de
finances est un ensemble de dispositions, chacune porteuses d’une norme.
Une fois que l’on sait ce qu’est un budget, il faut faire la différence entre 4 budgets : budget
d’Etat, budget général, budget annexe et comptes spéciaux. Le budget de l’Etat est
l’ensemble des comptes qui décrivent les opérations budgétaires de l’Etat. C’est-à-dire, le
budget de l’Etat se trouve dans la loi de finances. Ce budget d’Etat est divisé en 3 catégories
de comptes : le budget général, le budget annexe et les comptes spéciaux. Sont retracées
dans les budget généraux, les opérations qui ne sont ni dans un budget annexe ni dans un
compte spécial. On va retracer dans le budget général les opérations qui ne peuvent pas
être traitées appart dans d’autres catégories de comptes. Autrement dit, les opérations qui
sont retracées dans les budgets annexes ou dans les comptes spéciaux sont des opérations
qui font l’objet d’un traitement par exception. Ce sont des opérations qui présentent des
caractéristiques qui font qu’on va les traiter d’une manière différente a la grande majorité
des opérations traitées dans les comptes généraux.
Dans les budgets annexes vont retracer les opérations budgétaires des services de l’Etat
dépourvus de la personnalité morale, qui ont une activité de production de biens ou de
prestations de service, à titre principal et ce moyennant le paiement d’une redevance. Ce
sont les services de l’Etat qui cumulent les 4 critères et qui verront leur opérations ne pas se
mélanger aux autres mais d’être traité à côté dans un budget annexe.
Un Etat peut mener des opérations financiers, budgétaires, de différentes natures. Il peut
être amené à financer des services publics classiques. Par exemple, la diplomatie, l’armée,
l’enseignement, etc. Mais à côté de cela, un Etat peut être amener aussi à financer des
services publics qui ne sont pas désintéressés, qui sont des services publics qui ont des
activités proches à celles d’un acteur économique privé. Par exemple, un Etat peut être
amener à s’occuper de l’exploitation pétrolière ; c’est une activité quasiment commerciale.
Dans une conception qu’on trouve partout sur la planète, lorsque l’Etat a ces 2 types
d’activités, SPIC et SPA, d’un point de vue budgétaire, il faut essayer de les séparer. D’une
part, on ne cherche pas à faire un gain, mais un gain accessoire alors que dans un SPIC, ce
qui est recherché n’est pas un financement mais le moyen de financement unique du
service et, si possible, un profit. Donc, à peu près partout dans la planète, on sépare les 2
types d’opérations. En France, pour qu’il y ait un budget annexe ont à besoins des 4 critères
suivants :
- Service de l’Etat avec une absence de personnalité morale. La personne derrière un
service de l’Etat c’est l’Etat. Peuvent avoir un budget annexe, la diplomatie, la
justice, l’armée, etc.

- Il faut que le service de l’Etat ait une activité de production de biens ou de

prestations de service. La TVA est un impôt qui vient frapper les transactions
économiques onéreuses. Au sens de la TVA, une transaction économique est une
action qui consiste soit à produire un bien soit à vendre un service. Des exemples de
services de l’Etat qui tombe sous ce critère sont par exemple l’électricité, l’eau, etc.
Avec uniquement ces 2 critères, on a largement réduit les SP qui tombe dans cette
catégorie. Dans les Etats les plus classiques (pas de ressources naturelles).
- Il faut que cette activité soit à titre principal. Le service existe pour réaliser cette
activité de production et de vente des biens ou de rendre un service. La raison est
que parce qu’un service de l’Etat peut avoir de manière accessoire une activité
commerciale ou industriel mais ce n’était pas pour cela qu’il était créé. Par exemple,
les établissements pénitenciers, une prison, ont comme activité principale de punir
et, en théorie, pour réinsérer. En revanche, parfois les prisons mènent une activité
accessoire commerciale de lavage de linge pour les hôtels ou autres.

- Il faut que cette activité menée par le service de l’Etat donne lieu au paiement d’une
redevance. Enfin, pour pouvoir avoir un budget annexe, il faut une redevance. La
redevance est quelque chose qui est un mélange de taxes et de prix. La redevance
est diffèrent d’un prix de marché ou d’un prix réglementé. C’est le prix du SP payant.
Le montant de la redevance sera égal au cout du service rendu. Donc, ce qu’il n’y a
pas est l’idée de bénéfice mais l’idée d’équilibre financier, un équilibre entre ce qui
est payé et ce qui est rendu. Par exemple, en France les communes ont des piscines
publiques. On va demander aux usagers du service ce qu’ils vont couter au service.
La commune va compter les entrées payantes a la piscine et le cout de la piscine sur
l’année. Par suite, elle va diviser le cout par le taux d’entrées payantes. Par suite, elle
ajoute un pourcentage pour le bénéfice. En effet, la redevance se rapproche de la
taxe sauf que celle-ci est payé par l’usager réel et non pas l’usager potentiel.
Un impôt est une somme payée par un contribuable sans contrepartie ; elle n’ouvre pas
droit a une prestation de service publique. Par exemple, on parle un impôt sur le revenue
sans rien en retour. D’autre part, la taxe est impôt affecté, un impôt qui va financer un
service public en particulier. Et, ne vont payer cet impôt affecté que les usagers « potentiel »
de ce service. Par exemple, la taxe d’enlèvement des ordures ménagères. Cette taxe sert à
financer le service d’enlèvement des ordures ménagères. Donc, si j’habite à proximité de la
poubelle de ma rue, je suis usager « potentiel » de ce service d’enlèvement des déchets et
je dois payer cette taxe.
Les impôts et les taxes font partie des prélèvements obligatoires alors que les prix et les
redevances n’appartiennent pas aux prélèvements obligatoires. Cela est parce que dans les
impôts et les taxes, il y a une obligation, c’est le résultat d’une décision unilatérale. D’autre
part, dans le prix et la redevance, il n’y a pas d’obligation, c’est le résultat d’une choix. Donc,
pour avoir un budget annexe, il faut qu’en échange du service qui m’est offert, je paie une
redevance.
Par ailleurs, le nombre de services de l’Etat a diminué graduellement au cours du temps
avec la construction de l’UE et le droit de l’UE. L’idée était de construire un marché unique.
Mais pour construire le marché le plus équilibré possible, il faut que les Etats perturbent de
moins en moins les transactions économiques entre les différents Etats de l’UE. Il faut donc
que les Etats faussent de moins en moins la concurrence. Une grande partie des services de
l’Etat intervenaient de manière monopolistique et venaient fausser la concurrence. Donc
l’UE a demandé de faire disparaitre un maximum de budgets annexes. Le but est que l’Etat
supprime le budget annexe. Il n’existait que 2 qui restaient : Poste télégramme téléphone,
(PTT), l’imprimerie nationale, la SEITA. Ces budgets annexes se sont donc transformés. Par
suite, ces budgets annexes sont devenus soit des établissements publics et ont donc la
personnalité morale, soit, principalement, ils sont devenus des sociétés de droit privé
anonymes, des personnalités morales de droit privé. Cela s’est passé en 2 étapes : passage à
un EP et puis cet EP a changé de forme pour devenir une société privée. Par exemple, cela
était le cas pour la poste. Actuellement, il y a en France que 2 budgets annexes. La France
veut les garder car ce sont 2 activités que la France estime comme garantissant de sa
souveraineté. On a un budget annexe pour les publications officielles. C’est le service de
l’Etat qui a comme rôle d’imprimer en papier le Journal Officiel et les textes des traités, etc.
C’est un service qui permet à l’Etat de diffuser ses textes officielles. Donc, l’Etat n’a pas
envie que ça soit sous les mains d’un operateur privé. De plus, l’autre budget annexe est le
contrôle aérien. Les Etats tiennent à le conserver car ils considèrent que cela tient d’une
question de sécurité.
Les comptes spéciaux
C’est une catégorie de comptes au sein du budget de l’Etat. C’est une opération budgétaire
que l’Etat veut isoler. On veut isoler des opérations budgétaires qui sont un peu
particulières mais ne répondent pas aux conditions des budgets annexes mais on ne veut
pas les mélanger avec les opérations du budget général. Il y a une dizaine de comptes
spéciaux. On trouve 4 catégories de comptes spéciaux.
La première catégorie de CS est les comptes d’opérations monétaires. On va isoler dans
cette catégorie de comptes spéciaux les opérations qui sont liées à la monnaie. Dans ces
opérations liées à la monnaie, on trouve 2 catégories d’Operations. Le premier type
d’Operations est les gains et pertes de change. Cette politique souveraine de l’Etat peut
générer des gains ou des pertes sur les devises étrangères. On isole ses opérations car ça fait
partie de politiques souveraines. Le deuxième type d’Operations qui l’on peut isoler est le
cout de fabrication monétaire, le compte d’émission des monnaies métalliques. En effet, le
cout de fabrication d’une pièce est généralement inferieur a sa valeur faciale. Lorsque l’Etat
fabrique des pièces, il y a un cout. Si fabriquer une pièce de 10 coute 1, la recette est que le
fait que l’Etat s’enrichie de la valeur faciale de la pièce. Donc, son solde est 9, l’Etat s’est
enrichi de 9. Et les pièces qui seront retirées du marché seront données a des fabricants
pour être fondues ce qui va appauvrir l’Etat de la valeur de cette pièce.
Le deuxième type de comptes spéciaux sont les comptes de commerce. Ce sont les services
de l’Etat qui ont une activité industrielle ou commerciale moyennant le paiement d’une
redevance mais c’est une activité accessoire. C’est donc un service de l’Etat qui peut
accessoirement faire du commerce. Par exemple, les prisons.
La troisième catégorie est les comptes des concours financiers. C’est les cas dans lesquels
l’Etat accorde des concours financiers. Ce sont les cas dans lesquels l’Etat vient accorder des
aides soit en forme de prêts soit en forme d’avances. Cela est uniquement à des organismes
publics, principalement, aux CT et aux EP liés aux habitations a loyer modéré. Lorsqu’il y a
des prêts et des avances, il n’y a pas de dépenses et de recettes. Une recette est une entrée
de fonds sans retour. Autrement dit, c’est de l’argent qui rentre sans remboursement. Les
dépenses sont des sorties de fonds définitives. Quand on parle de concours financier, on
parle plutôt de charges et de ressources. Une charge est une masse. Les dépenses sont un
sous ensemble des charges. Les charges sont des sorties de fonds non définitives. Par
exemple, les prêts ou les avances. L’Etat prête de l’argent, avance de l’argent, qui sera
remboursé. De plus, il y a des ressources qui se décomposent en des recettes et en
ressources. La ressource est une entrée financière qui entrainera un remboursement.
La quatrième et dernière catégorie de comptes sont les comptes d’affectation spéciale. La
majorité des opérations budgétaires de l’Etat est dans le budget général. La plupart des
recettes fiscales tombent dans le budget général. Par exemple, les droits de succession, la
TVA, l’impôt sur le revenu, etc. Quand l’Etat a besoin de dépenser, il prend du budget
général. Mais, il y a des impôts qui auront des missions précises. Ils auront chacun un CAS.
Par exemple, la contribution sur l’audio-visuel public. On a donc un impôt qui est affecté à
une dépense précise.
Les différentes lois de finances
Il est commun qu’au cours d’une année, au cours de ce que l’on appelle un exercice
budgétaire (dure 12 mois mais pas forcément une année civile. Par exemple, au UK, un
exercice budgétaire commence le 1er avril, et aux USA il commence le 1er octobre), que la loi
de finances contient tout ce que l’Etat va encaisser et ce qu’il va dépenser. Seulement, une
loi de finances, dans tous les Etats, se prépare à l’avance ; c’est-à-dire qu’en ce moment en
France (17 décembre 2018) est en train d’être discutée la loi de finances pour 2019 au
Parlement.
Le projet de loi de finances (PLF) pour 2019 actuellement en discussion était préparée par le
gouvernement à partir de février 2018. Le gouvernement a préparé se projet de février a
septembre 2018. A partir du mois de septembre le PLF passe au Parlement. Donc, quand un
Etat prépare son budget, il le construit sur la base de prévisions économiques anciennes.
Ainsi, au cours de l’exercice 2019, les choses ne vont pas nécessairement s’exécuter comme
prévu. Il y a 3 types d’actes budgétaires, et donc pour la France, 3 types de lois de finances :
- La loi de finances initiale, ou de l’année
- La loi de finances rectificative (elle vient rectifier la loi de finances initiale)
- La loi de règlement (un bilan)
Ce que l’Etat a prévu initialement ne se passera forcement pas comme prévu. Ainsi, ces 3
types d’actes seront nécessaires.
Le phénomène de shutdown
La loi de finances de l’année doit être adoptée avant le début de l’exercice budgétaire parce
qu’en droit budgétaire il y a un principe d’annualité. Ce principe fait qu’une loi de finances
est valable pour 1 an et doit donc être adoptée avant le début de l’exercice. Pour la France,
elle doit être adoptée et promulguée, au plus tard, le 31 décembre 2018. On ne peut plus
avoir sous la Vème République un exercice qui vient sans avoir une loi de finances. Le
gouvernement doit déposer un PLF au Parlement au plus tard de premier mardi d’octobre
de l’année m-1. S’il ne le fait pas à temps, toute la procédure change et sera accélérée.
Jusqu’à présent la procédure initiale était toujours respectée. La deuxième chose prévue est
que l’AN, en première lecture du PFL, a maximum 40 jours pour le voter, c’est-à-dire pour
l’adopter tel qu’il est, l’adopter avec modifications ou le refuser (ce dernier cas n’est jamais
arrivé). Si au bout des 40 jours le projet n’est pas voté, le projet est automatiquement
transmis au Senat. C’est le gouvernement qui décidera s’il transmit le PLF avec les
modifications de l’AN ou uniquement dans la forme qu’il a soumis à l’AN. Ensuite, le Senat a
maximum 20 jours sauf si on lui a transmis automatiquement le projet. Dans le second cas, il
lui reste uniquement 15 jours. Cette procédure est prévue par la LOLF. Au total, toutes
lectures confondues, le Parlement a 70 jours pour voter sur le PLF. Si au bout de 70 jours le
parlement n’a pas voté sur le PLF, le gouvernement peut promulguer le PLF par ordonnance.
Le parlement va habiliter le gouvernement par une loi de prendre une ordonnance d’après
l’article 38 de la Constitution. Mais en effet, il a d’autres types d’ordonnances prévus par
l’article 47 de la Constitution. La procédure du PLF obéit à la procédure de l’article 47. Dans
ce cas, il n’y a pas une loi d’habilitation de la part du parlement ni une loi de ratification de
l’ordonnance. Priver le parlement de sa compétence budgétaire est la pire sanction qu’il soit
pour la raison historique de sa naissance notamment pour contrôler se pouvoir. Enfin, cette
procédure évite de commencer l’exercice sans avoir de budget et donc pour éviter ce que
les USA peuvent encore connaitre : une situation de shutdown.
En raison d’un blocage entre d’une part le Président et d’autre part une ou 2 chambres du
Parlement, arrive début octobre et il n’y a pas d’adoption de l’acte budgétaire. Les
administrations fédérales s’arrêtent. On n’a plus de budget et donc on ne peut pas dépenser
ni financer les services publics. Les agents fédéraux qui travaillent pour des SP qui ne sont
pas essentiels au fonctionnement de l’Etat sont mis au chômage technique sans
rémunération. De plus, les services considérés essentiels à la vie nationale sont maintenus
mais les fonctionnaires ne sont pas payés. Cette question concerne les militaires, les forces
fédérales de police, le personnel des prisons fédérales, les services de la météorologie
nationale, les services du contrôle aérien et une partie des services postaux (les agents qui
sont nécessaires pour assurer le transport de courriers aux administrations). Les choses
redeviennent à la normale le jour ou le PDT et le Congres retrouvent un point d’accord. On
retrouve donc le même phénomène que l’on trouve avec le plafond de la dette publique. Le
vote du budget permet aussi la négociation des politiques sociales et d’autres sujets.
D’après les économistes, un jour de shutdown coute 10 milliards de dollars. En effet, un
shutdown est d’un point de vue économique, quelque chose de catastrophique car pendant
cette période d’arrêt, il y a plusieurs transactions qui ne peuvent pas prendre place. Ce cout
de 10 milliards de dollars n’est pas aux USA mais a l’économie. De plus, le shutdown est un
évènement récurant : Ford (1996), Carter 3-5 fois, Reagan 8 fois, Bush Sr. 1 fois, Clinton 2
fois, Bush 0 fois, Obama 1 fois en 2013 qui a duré 17 jours. Le record est sous Clinton de 21
jours. Jusqu’à présent, sous Trump, ce n’est arrivé qu’une fois pendant 2-3 jours. Et donc, ce
phénomène de shutdown arrive aux USA car il n’y pas de barrières de sécurité pour éviter
qu’une telle occurrence prend place contrairement à la constitution française. En
conclusion, le premier type de la loi de finances initiale est celle qui permet la levée des
impôts et de prévoir toutes les dépenses. Mais, à n’importe quel moment de l’année peut
intervenir une ou plusieurs lois de finances rectificatives. Ces lois rectificatives vont rectifier
soit la baisse ou la hausse des dépenses ou des recettes ou d’autres dispositions fiscales.
Une loi de finances rectificative n’est pas obligatoire mais uniquement quand elle est
nécessaire. Dans les faits, il y a eu une au moins. Même si tout s’est bien passé, il faut quand
même rectifier les chiffres. Par exemple, cette année, la loi de finances rectificatif est venu
diminuer le déficit de 5 milliards.
- 1964, 1 loi de finances rectificatif
- 1965, 1 LFR,
- 1966, 1 LFR,
- 1997, 2 LFR,
- 1968, 3 LFR,
- 1969 4 LFR (arrivé de Georges Pompidou au pouvoir)
- 1970, 1 LFR
- 1974-1978, 3 LFR (choc pétrolier)
- 1979, 1 LFR
- 1980, 2 LFR
- 1981, 4 LFR (les socialistes arrivent au pouvoir en France et on passe d’une
présidence libérale, d’un point de vue économique, a une présidence sociale).
- 2009 – 2012, 3-4 LFR (crise de 2008)
Les lois de règlement
Le règlement visé ici n’est pas l’acte règlementaire émanant du pouvoir règlementaire. La loi
de règlement est la loi qui vient régler l’exercice. C’est-à-dire c’est la loi qui vient régler, qui
vient en finir avec l’exercice. Elle vient faire le bilan qui vient arrêter définitivement les
chiffres de l’exercice. C’est pareil à faire un bilan d’une entreprise. Avec les LFR et les LFI, on
est toujours sur des évaluations de recettes ou des évaluations de dépenses. La loi de
règlement passe de l’évaluation au réel. La loi de règlement intervient donc l’année suivante
à l’exercice budgétaire. Donc, la loi de règlement pour 2018 intervient en 2019 et celle de

2019 interviendra en 2020.

La loi de règlement de l’année précédente va toujours intervenir en juin/juillet de l’année
n+1. Cela est pour 2 raisons pragmatiques : premièrement, c’est une loi. Donc il y a un
travail parlementaire. De plus, avant de pouvoir tout additionner et/ou soustraire, il faut
que toutes les informations sur le territoire soient centralisées ce qui prend du temps. En
effet, dans la loi de règlement, il n’y a plus d’enjeux politique mais simplement un constat.
C’est la Cour des comptes qui vérifie les chiffres de la loi de règlement. Il existe aussi une
catégorie de LF qui s’appellent des LF spéciales qui sont prises dans des cas spéciaux : les
lois de finances de l’article 45 de la LOLF. Celles-ci sont adoptées dans des circonstances
exceptionnelles. Par exemple, si le parlement n’a pas adopté à temps la Loi de finances. Il y
a une seule loi de finances spéciales qui n’était jamais adoptée.
Le 24 décembre 1979, le CC a déclaré que le projet de loi de finances pour l’année 1980 est
intégralement contraire à la constitution. C’était un problème de procédure. Le
gouvernement a l’idée de déposer une loi de finance d’un article. Il prévoit que le
gouvernement a le droit de lever des impôts et peut dépenser jusqu’à ce qu’une loi de
finances soit adoptée. Le CC a décidé d’inventer du droit. Il dit qu’il y a un principe
constitutionnel de continuité de la vie nationale qui justifie l’existence qu’une loi tel qu’a
proposé le gouvernement. C’est une loi de finances spéciale.

Thème 4 : les principes budgétaires

Les lois de finances sont avant tout des lois. Donc, ces lois doivent obéir aux mêmes
principes juridiques que toutes les lois. Elles doivent donc respecter tous les principes de la
république comme l’égalité ainsi que la procédure parlementaire, etc. en revanche, les lois
de finances obéissent à des principes juridiques qui ne concernent pas les autres lois ; ils ont
des principes budgétaires. Ces principes budgétaires sont contenus dans la LOLF. C’est-à-
dire qu’ils n’ont pas valeur constitutionnelle mais valeur supra-législative et infra-
constitutionnelle. Mais comme ils sont supra-législatives, elles peuvent contrôler les lois de
finances. Finalement, il y a un seul principe budgétaire qui a une valeur constitutionnelle qui
est le principe d’annualité. Et encore, il est consacré d’une manière indirecte. Il est prévu en
matière budgétaire qu’il y a un exercice. On a une forme de pratique constitutionnelle qui
fait que l’exercice dure un an. Donc, constitutionnellement, le seul principe qui est consacré
est celui de l’annualité. Outre la pratique constitutionnelle, la LOLF vient préciser, qu’au
sens de la constitution, l’exercice correspond à une année civile.
Le principe de l’annualité
Le principe d’annualité indique que le budget spécifié dans la loi de finances sera exécutée
du 1er janvier au 31 décembre. Donc, toutes les autorisations données par la loi de finances
ne valent que d’un an y compris l’autorisation d’encaisser les recettes et de dépenser. D’un
point de vue démocratique, il est extrêmement important que l’autorisation donnée par le
parlement concerne une durée assez brève pour que le contrôle parlementaire revient
régulièrement. La durée la plus brève et plus praticable est de 12 mois.
Lorsqu’en 1689 en Angleterre, le Bill of Rights est adopté, tout de suite est décidé que le
budget devra être délibéré et voté par le parlement tous les ans pour s’assurer que le roi ne
puisse pas s’arroger des prérogatives budgétaire en dehors du contrôle du parlement. Ce
que dit le Bill of Rights, tous les ans le gouvernement doit solliciter l’autorisation de lever
des impôts. L’idée qu’il y a derrière est que l’autorisation donnée par le parlement doit être
éclairée. C’est-à-dire que le parlement doit savoir pourquoi il autorise pour lever des impôts.
Pour que cette autorisation soit éclairée, il faut que le parlement connaisse les projets de
dépenses. Tout cela doit revenir tous les ans. Une des dépenses qui était ultra contrôlée
était l’armée pour être sûr que l’armée ne se finance jamais seule. 1689 marquait aussi la fin
d’une guerre civile en Angleterre. C’est ainsi qu’est nait au XVIIème siècle, le principe
d’annualité. Mais ce dernier a également des exceptions.
On va en retenir 3 des exceptions qui existent.
Les AP-CP
La première exception est ce qu’on appelle les Autorisations de Programmes- Crédit de
Payement (AP- CP). Quand le parlement donne un autorisation de dépenser, il vote 2
choses. Tout d’abord, il vote ce qui peut être dépensé au cours de l’année. Cette
autorisation annuelle s’appelle le crédit de payement (CP). Ici, le terme crédit, on ne parle
pas d’emprunt mais d’une autorisation de dépenser. Par exemple, on dit que le ministère de
la défense a 23 milliards de crédit en 2018. C’est-à-dire qu’en 2018, le ministère de la
défense a l’autorisation de dépenser 23 milliards. Ce crédit est une vision annuelle.
D’autre part, il y a l’autorisation de programme qui est une vision n’en plus annuelle mais
pluriannuelle. C’est-à-dire que pour une dépense on autorise pour x années à dépenser n
euros. Par exemple, on veut acheter un porte-avion, mais c’est trop cher à acheter en 1
exercice. Disons que ça coute 3 milliards. Il faudra d’une part payer au total l’avion. D’autre
part, on devra fractionner le payement de cet avion. Je pourrai donc contracter pour
l’intégralité du marché avec l’ensemble des personnes qui vont construire le porte-avion. Le
maximum pour lequel je peux contracter est l’autorisation de programme (AP). Ça donne
une vision pluriannuelle des engagements juridiques et financières de l’Etat. Chaque année
la loi de finance va prévoir ces crédits de paiement intervenant dans le cadre d’une
autorisation de programme. Celle-ci est la première exception.
L’autorisation d’engagement
Un engagement est la création juridique d’une dépense. Une autorisation d’engagement est
ce qui permet a l’Etat de contracter, de s’engager juridiquement, pour l’ensemble du projet.
C’est-à-dire que la création juridique d’une dépense passe quasiment tout le temps par un
contrat. L’Etat va contracter avec un fournisseur, avec une tierce personne, qui va lui fournir
un bien ou un service. L’Etat est donc engagé juridiquement et financièrement. A côté du
contrat, il y a une autre manière pour l’Etat de s’engager dans une dépense, c’est une
méthode en dehors de sa volonté. Par suite d’une condamnation, par suite d’une décision
de justice, l’Etat peut être engagé à une dépense involontaire.
Il y a 2 autres aménagement budgétaires : l’anticipation et le report. Le premier est
l’engagement par anticipation. Nous sommes en année n et l’Etat a besoin d’engager des
dépenses mais il a épuisé toutes ses autorisations de dépenser. L’anticipation est le fait
d’engager des crédits qui seront inscrits au budget de l’année suivante. C’est une exception
à l’annualité. En revanche, le report est l’inverse. L’Etat avait la possibilité de dépenser x
euros dans l’année n. Il est possible de reporter le crédit supplémentaire pour l’année
suivante.
Le deuxième principe est le principe d’unité budgétaire. L’unité est un principe budgétaire
qui fait partie des grands principes qui participent à la construction démocratique d’un pays.
Comment faire en sorte que le peuple, les contribuables, les particuliers, n’aient pas une
vision claire des dépenses de l’Etat ? Pour garder un flou, une bonne méthode est de
multiplier les budgets. C’est-à-dire, par exemple, avoir un budget pour les dépenses civiles
et un autre budget militaire adopté plus tard par le parlement. Plus il y a d’actes
budgétaires, plus il devient difficile de savoir les réelles dépenses de l’Etat. Était théorisé par
un banquier économiste suisse, Jacques Necker, l’unité budgétaire. Il dit que si on veut avoir
une vision claire des dépenses de l’Etat, il faut avoir un document unique pour le budget.
L’exception en France a cela est l’existence d’un budget général, un budget annexe et des
comptes spéciaux. Mais, en réalité, cette subdivision veut dire qu’il y a 3 catégories de
comptes qui retracent le budget de l’Etat. Des recettes ou des dépenses qui sont inscrites
dans les budgets annexes ne sont pas inscrits dans le budget général, donc il n’y a pas de
doublons ce qui était le problème existant avant la théorie d’unité budgétaire. De plus, ces 3
catégories de comptes apparaissent bien dans un document unique, le budget de l’Etat, lui-
même inclut dans la loi de finances. En effet, une grande partie des principes ont beaucoup
moins d’importance dans des Etats qui tirent leurs ressources des ressources naturelles que
ceux qui les tirent des impôts. Dans ces derniers, tous les principes qu’on a mentionné ont
pour vocation de permettre à ce qui payent des impôts d’avoir la lecture la plus
transparente possible des recettes et dépenses de l’Etat. La raison est que quand un Etat est
financé principalement par le contribuable, il y a une attente de la part de celui-ci pour
savoir ce que devient son argent. Dans l’Esprit des lois, c’était Montesquieu qui a popularisé
la théorie des climats. Cette théorie est largement contestée.
Ce principe d’unité budgétaire est toujours accompagné d’un troisième principe,
l’universalité budgétaire. Le CC la qualifie de principe fondamental mais ce n’est pas en fait
un principe constitutionnel. En effet, c’est un objectif constitutionnel et non pas un principe.
Le principe d’universalité budgétaire se décompose en 2 sous-parties : la règle de non-
compensation et la règle de non-affectation. La non-compensation s’appelle aussi la règle
du produit brut. Elle s’oppose à la règle du produit net. Par exemple, l’Etat décide de vendre
une voiture du ministre qui veut la changer à 30 000 euros. Il faudra aussi acheter une
nouvelle voiture. Le ministre achète un nouvelle voiture a 70 000 euros. En fonction de
l’application de la règle du produit brut ou la règle du produit net, la vision comptable
budgétaire change complètement. La manière qu’on vient de décrire est l’application de la
règle de produit brut. C’est-à-dire que tout apparait. Il y a une recette de 30 000 euros et
une dépense de 70 000 euros. Donc, la règle du produit brut permet d’avoir une vision
exacte de toutes les opérations. En revanche, la règle du produit net arrivera exactement au
même résultat d’un point de vue de la comptabilité mais n’offrira pas du tout la même
vision budgétaire et politique de la chose. Dans la règle du produit net, il n’y aura que le
différentiel entre la recette et la dépense. Dans le même cas présenté, on compense la
recette et la dépense et on dira que le ministre a acheté une voiture a 40 000 euros. Donc,
pour que le principe d’universalité soit respecté, il faut appliquer la règle de non-
compensation pour avoir la vision la plus exacte des dépenses faites par l’Etat.
Un arrêt de la Cour des comptes françaises dans les années 1940, il faut chauffer le château
de Versailles et donc on met du bois dans les cheminées mais ce l’est procuré dans les
arbres du château. Le Cour des comptes condamne le personnel du château pour violation
de la règle d’universalité car en brulant le bois d’une part du château de Versailles, il y a eu
une compensation. En réalité, si on avait suivi les règles comptables, il aurait fallu couper le
bois, le vendre pour faire une recette, et par ailleurs acheter du bois pour faire une dépense.
La deuxième composante est la non-affectation. La non-affectation est l’interdiction
d’affecter une recette particulière (précise) a une dépense précise. Par exemple, c’est
l’interdiction de dire que l’impôt sur le revenu servira uniquement aux dépenses
d’éducation. On considère que c’est une composante du principe d’universalité car il y a une
idée qui dit que s’il y a une recette qui est affectée à une dépense particulière, ça revient à
ouvrir des crédits sans contrôle parlementaire. C’est-à-dire que ça revient à ouvrir des
autorisations à dépenser dont on ne sait pas pour quoi elles seront utilisées si ce n’est aux
dépenses auxquelles elles sont affectées. Cela revient à autoriser à dépenser jusqu’à ce
qu’on ait dépensé tout le dépôt affecté. Ce qui est intéressant est de mêler les 2
composantes pour arriver à l’universalité. Si j’appliques la règle du produit brut et je refuse
l’affectation d’une recette a une dépense précises, l’universalité est achevée.
Le principe d’universalité comporte des exceptions. Il y a des exceptions au niveau de la
non-compensation qu’au niveau de la non-affectation mais pas une exception globale par
rapport à l’universalité. Par exemple, pour les comptes de commerce et les comptes
d’opération monétaires, on ne calcul qu’un solde car on n’est pas capable de savoir
réellement les dépenses et les recettes pour ces comptes. D’autre part, il y a des exceptions
a la non-affectation qui sont les budgets annexes. Les budgets annexes sont financés par
leurs propres recettes. Elles constituent une exception à la règle de non-affectation.
Le quatrième principe est le principe de spécialité budgétaire. C’est l’idée d’avoir le détail
dans l’autorisation de dépenser. Il faut que l’autorisation qui est donnée dans la partie
budget de la loi de finances par le parlement au gouvernement de dépenser soit la plus
précise possible. Les règles du New Management public repose sur les règles de gestion et
de politique publiques. A la base désormais du principe de spécialité budgétaire, il y a la
notion de politique publique. Un Etat assure principalement des services publics, et en tant
que tel, l’Etat assure plus de SPA que de SPIC. En réalité, ces SPA existent pour donner corps
aux politiques publiques. Une action est un ensemble de mesures juridiques et donc
financières. Une politique publique est un ensemble d’actions qui poursuivent un objectif
commun qui vise un public particulier. L’Etat a des SPA qui mettent en œuvre des politiques
publiques. Pour avoir une politique publique, il faut que les trois critères susmentionnés
soient accomplis. Certains exemples de politiques publiques sont la diplomatie, la défense,
la culture, la santé, le transport, etc. En France, les autorisations de dépenser (crédits) sont
votées par politique publique. Chaque politique publique menée par l’Etat se voit accordée
une enveloppe budgétaire. C’est-à-dire donc que s’il n’y avait pas le principe de spécialité
budgétaire, on ne précisera pas le but de ce budget accordé. Premièrement, la masse
d’autorisation à dépenser est décomposée en politiques publiques. C’est-à-dire que le
parlement autorise le gouvernement à dépenser, par exemple, 400 millions, mais il va
préciser combien sera accordé par politique publique. Ces politiques publiques, en matière
budgétaire, sont appelées des missions budgétaires. Par suite, une mission budgétaire est le
support d’une politique publique. Mais celle-ci n’est pas assez spécifique pour pouvoir
financer une politique publique. Ainsi, les politiques publiques se décomposent elles-mêmes
en programmes. Par exemple, la politique publique de la défense se décompose elle-même
en défense interne et externe ainsi que sécurité routière, police, espionnage, etc. Un
programme est un ensemble d’actions qui poursuivent exactement le même objectif. De
même, l’autorisation de dépenser accordée par le parlement est donc encore plus détailler
de façon à laisser au gouvernement une marge de manœuvre très étroite. Finalement,
l’autorisation donnée par le parlement est ultraprécise. C’est une procédure très technique
mais ça permet de garantir 2 choses : le contrôle absolu du parlement sur l’emploi de
l’argent qui vient principalement des impôts et permet d’éviter que le gouvernement ne
déséquilibre complétement les politiques publiques en focalisant tous les moyens de l’Etat
sur un objectif ou une politique publique.
D’autre part, il y a 2 grandes exceptions dont on ne donne pas de détails à ces masses
budgétaires. Une on ne veut pas détailler et l’autre on ne peut pas le faire. La première est
un service de renseignement (le service d’espionnage). Il y a donc des fonds spéciaux pour
financer ses missions mais on ne sait pas à quoi les fonds vont servir. Il y a une commission
composée de quelques parlementaires et de magistrats de la Cour des comptes qui ont
accès aux détails. Il y a des Etats dont le budget ou le financement de ses missions
n’apparait pas dans les budgets. La deuxième exceptions est les imprévus. C’est une masse
budgétaire qui sert à financer des situations imprévus comme par exemple les catastrophes
naturelles.
Le cinquième principe est la sincérité budgétaire. C’est un principe plus récent qui est
apparu dans une norme avec la loi organique du 1er aout 2001. Cela étant, avant que ce
principe ne soit consacré en 2001, on peut dire que la réunion des 4 premiers principes
concouraient à la sincérité, a ce que les budget soit sincère et ne repose pas sur des
évaluations faussées. Finalement, la recherche de sincérité existait avant la consécration du
principe. Une comptabilité sincère est une comptabilité qui est exacte mathématiquement
dans les chiffres mentionnés (par exemple, dans la valorisation des stocks) et dans les
opérations mathématiques. En fonction de la loi de finances, la sincérité attendue ne sera
pas la même. Pour les lois de règlement, comme c’est un bilan, ce qui est attendu est une
sincérité au sens comptable du terme. Pour les lois de finances initiales et rectificatives, la
sincérité doit être une sincérité de l’évaluation. En effet, dans ce dernier cas, on juge en
réalité de la sincérité de l’évaluation du taux de croissance (PIB). La question se pose de
savoir si les taux de croissance émis par un Etat est sincère. En effet, il existe en France et
certains autres Etats, le Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP). C’est un organisme de
consultation administrative. Il est constitué d’une dizaine de spécialistes de l’économie
mondiale qui va évaluer la sincérité de l’évaluation de la croissance retenue par le
gouvernement. Il y a une liste d’organismes sur la planète qui calculent la croissance. En
France, c’est l’INSEE.
La non-existence d’un principe d’équilibre budgétaire
Avec la construction de l’UE, avec la TFUE qui lutte contre les déficits publics excessifs, et le
TSCG qui a comme objectif de chercher l’équilibre budgétaire voire un excédant, il y a une
marche vers l’équilibre budgétaire. En revanche, il n’y pas de principe d’équilibre budgétaire
en France mais c’est simplement un objectif, contrairement par exemple, à l’Allemagne.
L’Allemagne a consacré un principe d’équilibre budgétaire dans sa constitution dès qu’elle a
atteint ce but. En France, on ne va pas consacrer un équilibre budgétaire comme principe
car on sait qu’on ne peut pas le respecter. Donc, si on le met en place dans la constitution,
tous les textes budgétaires parlementaires seront inconstitutionnels. De plus, en France, le
principe d’équilibre budgétaire existe pour les CT. En réalité, l’équilibre budgétaire des CT
est artificiel. Pour arriver à cet équilibre, on compte dans les recettes les emprunts. C’est-à-
dire que tout ce qu’il manque, on l’emprunt et on le compte comme des recettes. D’un
point de vue financier, si tous les CT étaient dans un équilibre constant, ils n’auraient pas de
dettes. Mais, en réalité, les CT ont constamment une dette d’autour 200 milliards d’euros. A
ce compte-là, l’Etat français pourrait aussi avoir un budget équilibré. Sous le quinquennat de
Nicolas Sarkozy, cette idée était considérée. Mais tous les spécialistes de France ont refusé
cette idée.
Juridiquement, avoir un principe d’équilibre veut dire qu’on doit le respecter mais ce n’est
ni bon ni mauvais. Mais, il y a des questions économiques. Cela est donc l’exemple même
d’un potentiel principe qui s’il existe ou pas reflète une conception économique. En effet,
inscrire le déficit dans la constitution voudrait dire que tout déficit est mauvais. Or, d’un
point de vue économique, même s’il ne faut pas abuser les déficits, il ne faut pas s’interdire
de l’utiliser. Donc, derrière la réflexion juridique sur un tel principe, il y a une réflexion
économique. Il y a même des écoles économiques qui soutiennent qu’un budget a
l’équilibre ou excédentaire une mauvais chose car ils considèrent qu’ainsi, l’Etat devient
trop neutre. Cela peut inciter l’Etat de se retirer de la vie social, d’offrir des services publics.
C’est le risque de revenir vers un Etat gendarme. Ça sera un changement de la conception
de société. Une entreprise privée, contrairement à l’Etat, recherche toujours un profit.
Donc, si l’Etat s’en retire pour ne pas être dans une situation déficitaire, les entreprises ne
vont offrir les services publics gratuitement mais chercheront le profit. Cette question est
largement discutée au sein de l’UE sur les services hospitaliers et sur la gratuité du
transport. Actuellement, la grande question en France est la reforme de l’Etat.
Thème 5 : le droit d’amendement des parlementaires en matière financière
Le droit d’amendement est le droit ouvert par la constitution aux parlementaires lorsqu’il y
a un projet ou proposition de loi de modifier le texte qui leur est présenté (article 44 de la
constitution). Ce droit d’amendement est exercé d’une manière particulière en matière
financière dès qu’il y a des enjeux ou des conséquences financières même si on n’est pas
dans le cadre du vote du budget. A ce moment-là, on se trouve face a l’article 40 de la
constitution.
« Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas
recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des
ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». D’un point
de vue grammaticale, cette phrase n’est pas équilibrée. En application de l’article 44, les
parlementaires peuvent toujours modifier une proposition ou un projet. Mais l’article 40
pose des conditions de recevabilité des amendements. Pour que l’amendement soit
recevable, il faut compléter certaines conditions. L’amendement ne sera pas recevable s’il
diminue des ressources publiques. La raison est pour éviter la démagogie. Le risque de
démagogie est qu’un parlementaire qui a comme but d’être réélu propose sans arrêt des
baisses de ressources, de diminution d’impôts. A contrario, ils peuvent déposer des
amendements qui augmentent les ressources. La deuxième limite est l’interdiction
d’amendements qui viendraient augmenter la charge publique. C’est-à-dire qu’on ne peut
pas avoir d’amendement qui viendrait aggraver une charge publique, une dépense publique.
Donc, pour lutter contre la démagogie, les parlementaires ne peuvent pas augmenter les
dépenses publiques. A contrario, ils peuvent baisser la charge publique. Toutes ces limites
sont mises en place pour éviter que les parlementaires, uniquement dans un but électoral,
ne baissent les ressources publiques ou aggravent la charge publique.
Sur un deuxième degré de lecture, d’un côté, le mot diminution, d’autre part, il y a le groupe
de mots « la création ou l’aggravation ». La question qui se pose est la suivante : pourquoi ils
n’ont pas ajouté le mot « suppression » au mot diminution ? La création est la naissance
d’une nouvelle dépense publique et l’aggravation est une dépense qui existe déjà mais on
l’augmente. La raison pour ne pas avoir ajouter le mot suppression est car la suppression
des ressources publiques, il y a plus de recettes pour l’Etat et par suite, il n’y aura plus
d’Etat. Si on parlait d’une ressource publique, la suppression aurait été envisageable.
Sur un 3eme degré de lecture, on fait la distinction entre le pluriel « des » et le singulier
« une ». Ce qu’on nous dit est qu’on ne peut pas avoir une diminution de la masse des
ressources, de l’ensemble des ressources. Ce qui est possible est donc des compensations.
On peut diminuer une ressource en diminuant, par exemple, l’impôt sur le revenu, mais en
le compensant par l’augmentation d’une autre ressource, par exemple, la TVA. Par suite, la
masse globale des ressources n’est pas diminuée. En visant les ressources ont vise la masse
globale ce qui permet à un parlementaire de faire des compensations. Il y a donc une
formule assez simple qui est de proposer à due concurrence (à équivalence) une
augmentation des droits sur les tabacs et les alcools. Mais un tel amendement comme cela
ne passera jamais car ceux qui essayent de passer des amendements son l’opposition. Donc,
l’amendement ne sera jamais, dans les faits, adopté. Et donc, ils seront utilisés pour passer
des messages politiques.
De même, lorsqu’on vise l’aggravation d’une charge, on vise une charge en particulier et
non pas une masse. Dans ce cas-là, l’article 40 ne permet pas des amendements avec
compensation. Les parlementaires en France trouvaient que la rédaction de l’article 40 de la
constitution, en ce qui concernait la charge, était trop restrictif. Ils considéraient
qu’interdire aux parlementaires de pouvoir pratiquer des compensations en matière de la
charge était un peu renier le pouvoir financier des parlementaires. Cet article 40 de la
constitution était mis en place dans le cadre de la constitution de 1958 et dans une volonté
de rationalisation du régime parlementaire. A peu près 50 ans plus tard, les parlementaires
voulaient reprendre un peu de pouvoir en matière de charge et pouvoir passer des
amendement proposant une création ou aggravation des charges, mais en compensation,
diminuer une autre charge. Le problème a cela était l’interdiction était à l’article 40. L’idée
était d’idéalement réécrire l’article 40 ce qui implique une révision constitutionnelle.
On est donc venu faire dire à l’article 40 que la notion de charge au singulier, telle qu’elle est
envisagée à l’article 40 de la constitution, correspond à la notion de mission envisagée a la
LOLF. Donc, on peut lire l’article 40 ainsi : la charge doit se comprendre, s’agissant des
amendements, comme étant une mission. C’est-à-dire que quand on lie le mot charge dans
l’article 40, il faut lire mission. Une mission est le support budgétaire d’une politique
publique. Ainsi, une mission est une masse, un ensemble de programmes qui sont en eux-
mêmes un ensemble d’actions. Par conséquent, les parlementaires n’ont pas le droit
d’augmenter la masse globale des crédits qu’ils peuvent accorder. C’est-à-dire que la masse
globale doit rester la même puisqu’une mission est égale à une masse. De plus, ils ne
peuvent non plus créer une mission. En revanche, ils peuvent déposer des amendements
qui vont changer les choses au sein d’une mission. Ils peuvent décider, par exemple, de
proposer l’augmentation des crédits d’un programme au sein d’une mission. Et, en
compensation, ils proposent la diminution des crédits d’un programme dans une mission.
L’essentiel est que la masse générale des crédits d’une mission proposée par le parlement
reste la même. En effet, les parlementaires ne peuvent pas créer des missions car une
mission est une politique publique. Et, déterminer et conduire les politiques publiques
(prolongement de la politique de la Nation) est de la compétence du gouvernement au
regard de l’article 20 de la Constitution. Cette modification amenée par l’article 47 ajoute du
pouvoir aux parlementaires sur papier, mais en pratique, ils n’ont le pouvoir qu’ils voulaient
qui était d’avoir le droit de créer des programmes au sein d’une mission. Ils voulaient
pouvoir créer un programme « clef-en-main » dont tout est déjà défini. En effet, depuis
2001, il y a eu 2 programmes créé suite a des amendements. Dans les 2 cas, le
parlementaire n’a été qu’un portevoix. C’est le gouvernement qui a développé son projet au
lieu de faire une lettre rectificatif. La crainte des exécutif est de voir les législatifs adopter
des mesures qui sont trop couteuses financièrement.
 La question qui se pose alors est sur la relativité de la diminution des ressources. Ça peut
être soit par rapport un projet du gouvernement mais ce que propose le gouvernement
dans un projet est qu’un projet et non pas une norme. Donc on peut dire que l’amendement
ne peut pas intervenir en diminution par rapport a la loi de finances en place. Donc, si je
mène à ce jour où les parlementaires sont en train de débattre le projet de loi de finances
de 2019, est-ce que la diminution se jour par rapport au projet de loi de finances 2019
déposé par le gouvernement ou par rapport à la loi de finances 2018 couramment
applicable ? En réalité, ce qui va être pris comme référencié pour cela sera le texte le plus
avantageux pour les parlementaires. Par exemple, on ne peut pas avoir une diminution de la
masse globale des ressources. Mais imaginons que la loi de finances proposée pour 2019
envisage une masse globale des ressources a 450 milliards et que la loi de finances en
vigueur a prévu des ressources pour 410 milliards. Les parlementaires peuvent alors
proposer une diminution de la masse globale mais uniquement relativement a la loi de
finances en vigueur car ça consistera non pas d’une diminution mais une augmentation.
--
- La nécessité de la contribution commune au fonctionnement de l’administration
- Les modalités de l’impôt
- Principe d’égalité fiscale devant l’impôt
- Le rôle du parlement dans la mise en place de l’impôt
- La justice fiscale
- La conception Etat gendarme et Etat interventionniste
--
I- Les finances de l’Etat
A- L’existence et le rôle du budget : articles 13 et 14
B- « L’alimentation » du budget (indispensabilité de l’impôt à l’Etat et le rôle
du Parlement)
II- Les caractéristiques de l’impôt
A- Consentement a l’impôt et de ses caractéristiques
B- La justice fiscale (l’impôt sert à garantir une certaine forme de justice)
--
Organisation des finances de l’Etat
Caractéristiques de l’impôt qui permet de le financer
Il y a 2 types de progressivité (plus on a de bien imposables, plus le taux augmente) : la
progressivité par classe et la progressivité par tranches. Ce que l’on privilégie en France est
la progressivité par tranches.
Progressivité par classe

0 – 10 0000 0%

10 001 – 50 000 10%

 50 001 – 100 000 20%

100 000 < 40%

L’idée dans un système par classe est, par exemple, que j’ai 60 000 de revenu imposable.
Donc, l’ensemble de mon revenu imposable sera imposé a 20%. En revanche, si j’ai 100 000
de revenu imposable donc l’ensemble de mon revenu est imposable a 20%. Mais, si j’ai 100
001 de revenu imposable, je change de classe et je dois payer 40%. Donc pour 1 euros de
revenu en plus, je dois payer 20 000 euros d’impôt en plus. C’est un système qui peut inciter
qu’a la fraude fiscale. Alors, on privilège le système par tranches.
Progressivité par tranche
Dans un système de progressivité par tranche, on va décomposer le revenu. C’est-à-dire par
exemple que j’ai 100 000 euros de revenu imposable, on va le trancher. (Don’t get it)
Thème 6 : l’exécution des dépenses et des recettes
La préparation de la LFI commence en février m-1 et doit être finit par le gouvernement, au
plus tard, le premier mardi d’octobre. Puis le travail parlementaire commence pendant 40
jours pour discuter, modifier et voter la loi de finances. La LF doit être votée et promulguée
(et au meilleur cas publiée) avant le 31 décembre. Au cours de l’année la LF peut être
modifiée par des LFR. Mais, ces LFI et LFR autorisent le gouvernement à lever des recettes,
emprunter et à dépenser. Mais ce ne sont que des autorisations. La question qui se pose est
comment le gouvernement va dépenser et lever des recettes ?
I- Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables
La LF autorise le gouvernement à lever des recettes et dépenser. Le gouvernement va
prendre des décrets d’application de la LF. Ces décrets d’application ne font que reprendre
ce que la LF a prévu. Mais, au moins, ces décrets permettent aux agents de l’administration
d’exécuter la LF. Ce sont les ordonnateurs et les comptables publics qui seront charger de
lever des recettes et dépenser. Le but est que les ordonnateurs et les comptables publics
respectent un équilibre entre l’Etat et ses créanciers, les contribuables.
C’est une spécificité française la séparation des ordonnateurs et des comptables qui va
peut-être disparaitre car on la critique de rigidifier le système de dépense et de recettes du
gouvernement. En effet, la séparation des ordonnateurs et des comptables repose sur une
base logique. Pour éviter le détournement de l’argent public, il faut séparer les fonctions de
celui qui ordonne l’utilisation de l’argent soit en le dépensant soit en l’encaissant, des
fonctions de celui qui manipule l’argent. Il y a d’un côté celui qui a le pouvoir administratif
pour ordonner les dépenses ou la recette mais il ne peut que l’ordonner. C’est
l’ordonnateur. De l’autre côté celui qui va effectivement encaisser la recette, qui va
dépenser, mais il n’est pas à l’origine de l’ordre d’encaisser et de dépenser ; le comptable.
Ils se contrôlent mutuellement en plus d’être contrôlés par les juridictions. D’abord, il y a ce
que l’on appelle les ordonnateurs principaux : le PM, les ministres, quelques autorités (vice-
président du CE, le président du CC, etc.). Par suite, au-dessous des ordonnateurs
principaux, il y a des ordonnateurs secondaires. Ils sont là pour venir décharger les
ordonnateurs principaux. Un ordonnateur secondaire reçoie une délégation de compétence.
Un ordonnateur principal donne à un ordonnateur secondaire une délégation de
compétences. Le ministère de xx donne au directeur des services xx une délégation de
compétence en matière de dépense jusqu’à y euros. Le montant est prévu pour chaque
dépense prise individuellement. De plus, quand il y a une délégation de compétence, c’est-
à-dire que l’ordonnateur principal ne peut plus prendre de décisions dans le champ de la
compétence qu’il a délégué. Deuxièmement, une délégation de compétence se fait
d’autorité a autorité. En effet, tant que le poste de l’ordonnateur principal existe et que le
poste de l’ordonnateur secondaire existe, la délégation de compétence existe, même si un
des 2, le ministre ou le directeur de service, changent. De plus, la délégation ne disparait
que quand un acte est pris pour la supprimer. Celui qui donne la délégation est le déléguant
et celui qui la reçoit est le délégataire.
A côté de l’ordonnateur secondaire, il y a des ordonnateurs délégués. Entre un ordonnateur
secondaire et un ordonnateur délégué, il y a aussi une délégation mais pas une délégation
de compétence, une délégation de signature. C’est-à-dire qu’un ordonnateur principal peut
déléguer une partie de sa compétence a un ordonnateur secondaire et ce dernier va faire
une délégation de signature a un ordonnateur délégué. Déléguer sa signature est déléguer
le stylo. C’est-à-dire qu’il y a un déléguant qui donne à un délégué une délégation de
signature jusqu’à un certain montant. M/Mme X, directeur de service xx, donne une
délégation de signature jusqu’à un montant d’y euros a M/Mme z, chef de service. Ici ce
n’est pas une délégation d’autorité a autorité mais de personne à personne. C’est-à-dire que
cette délégation est valable tant qu’aucun des titulaires des postes ne changent. De plus, le
déléguant ne perd pas sa compétence. C’est-à-dire qu’a tout moment, il peut reprendre sa
compétence. Le travail des ordonnateurs va déboucher sur un ordre d’encaisser les recettes
et de dépenser.
La deuxième catégorie d’agents est celle du comptable public. Les comptables publics sont
les agents publics qui sont chargés de tenir la caisse. Ils tiennent la caisse en recettes (il n’y a
qu’eux qui peuvent encaisser) et dépenser. Les comptables publics en France, il y en a 4
catégories. On a des comptables publics de la DGFiP, Direction Générale des Finances
Publiques. Ce sont les comptables de droit commun. Les comptables de la DGFiP ont 2
fonctions, la première est d’encaisser quasiment tous les impôts. Les comptables de la
DGFiP sont aussi chargés de quasiment toutes les dépenses de l’Etat. La deuxième catégorie
est celle des comptables publics de la DGDDI, direction générale des douanes et des droits
indirects. Au sein du marché unique européen, il n’y a plus de droits de douanes. Toute
marchandise venant de d’extérieur de l’UE peut être assujetti de droit de douanes. Les
droits de douanes sont, en effet, des impôts. Ce qui justifie cette imposition est l’acte de
passage d’une frontière. Ceux qui sont chargés de prélever les droits de douane en France
sont les comptables de la DGDDI. Les comptables de la DGDDI sont chargés de prélever aussi
d’autre impôts. Ils sont chargés de prélever les droits indirects : les accises. Les accises sont
un type d’impôt. Ils sont des impôts sur la consommation. Ils portent sur la consommation
de produits particuliers. En France et dans l’UE, les accises vont concerner les tabacs, les
alcools, certaines boissons sucrées ou énergisantes et les carburants. Donc, ces produits,
quand on les achète, on paye le prix + la TVA + des accises. Ces 2 impôts ne sont pas calculés
de la même façon. La TVA va être calculée sur la valeur du produit, c’est un impôt ad
valorem. Les accises ne sont pas calculées ad valorem mais ad quantitum. C’est des impôts
sur la quantité.
Par exemple, disant que 1000 cigarettes sont à 100 euros. Donc, pour un paquet de 20
cigarettes, on paye 1000x20/1000 ce qui fera 2 euros. Par suite, on ajoute les tarifs. La TVA
est prélevée par la DGFiP et les accises sont prélevées par les DGDDI. Enfin, les comptables
de la DGDDI prélèvent une partie de la TVA, la TVA sur les produits importés.
Lorsque des produits circulent au sein du marché unique, d’un Etat à l’autre ce ne sont pas
les mêmes taux de TVA. La crainte est qu’il y ait une distorsion dans la concurrence a raison
des différents taux de TVA. On a par exemple dans l’UE 4 grands constructeurs de voitures,
la France, l’UK, l’Allemagne et l’Italie. En France, par exemple, le taux de TVA est de 20%, au
UK de 15%, en Allemagne 22% et l’Italie 18%. Le problème est que quand ces Etats
exportent leurs voitures au sein de l’UE, par exemple, à l’Italie, si on perçoit la TVA au pays
de départ, ça va créer une distorsion. Donc, il y a un principe dans l’UE qui est qu’on perçoit
le taux de TVA non pas dans le pays de départ mais dans le pays d’arrivée. Donc, quand les
produits quittent un Etat qui n’est pas dans l’UE, par exemple la Tunisie, il va la quitter en
franchise de TVA et sera frapper à la TVA dans le pays au sein de l’UE. Dans ce cas-là, au
même titre que les droits de douanes, c’est les comptables de la DGFiP qui va perçoir cette
partie de la TVA car elle se perçoit à la frontière.
La troisième catégorie de comptables est la catégorie des comptables des budgets annexes
et de comptes spéciaux. Chaque BA et chaque CS a son comptable. Enfin, il y a un 4eme
corps de comptables qui est extrêmement important mais très limité en termes de
personnel. Il est constitué d’un seul agent : le comptable centralisateur des comptes de
l’Etat. C’est finalement d’un point de vue financier, la personne la plus importante en
France. La comptabilité de l’Etat est tenue tous les jours. Il faut que tous les jours, on soit
capable de savoir la situation financière de l’Etat. La France a l’interdiction d’avoir un
compte financier débiteur. Elle peut être en déficit et vivre sur l’emprunt mais elle doit avoir
toujours de l’argent présent dans le compte financier débiteur. Pour avoir ça, il faut que
tous les jours, tous les comptables sur le territoire tiennent leurs comptes et les envoyer au
comptable centralisateur des comptes de l’Etat. Si les comptes montrent qu’il n’y a pas
assez d’argent dans l’Etat, le comptable centralisateur a une ligne de trésorerie qui permet à
de banques spécifiques d’envoyer directement de l’argent dans le compte de l’Etat.
Quand le comptable centralisateur récit les chiffres, quelles types de comptabilité tient
l’Etat ? il y a 3 types de comptabilité, mais 2 vont nous intéresser. Le premier type s’appelle
la comptabilité de caisse. C’est celle que le comptable centralisateur va tenir. La deuxième
comptabilité est la comptabilité d’engagement. La comptabilité de caisse est une
comptabilité extrêmement basique. C’est cette comptabilité qui sert du jour au jour
d’enregistrer ce qui entre dans la caisse et ce qui y sort. Cela permet le soir de savoir le
solde de la caisse. Mais cette comptabilité de caisse présente, du point de vue de l’exécution
de la LF, un inconvenant. Cette comptabilité de caisse ne se préoccupe de l’origine
historique des mouvements de la caisse. Par exemple, aujourd’hui j’ai encaissé 200 000
euros. Mais est-ce que je les ais encaissées au titre de 2018 ou au titre de 2017, de 2016,
etc. ? En effet, on peut en une année courante encaisser un impôt d’une année précédente.
C’est par exemple, le cas ou une personne prend une action en justice contre
l’administration.
A côté de la comptabilité de caisse, il y a la comptabilité d’engagement. La comptabilité
d’engagement permet de connaitre exactement la situation financière de l’Etat. Ce qui va
compter dans la comptabilité d’engagement est qu’une dépense ou une recette ait été
engagée, donc créée juridiquement. Donc, dans ce cas, on va spécifier les origines de
chaque encaissement et si ça appartient à une ancienne loi de finances ou celle courante
dans cette année. Cela permet de suivre l’exécution de la LF en cours. La comptabilité
d’engagement permet de suivre l’exécution du budget de l’année alors que la comptabilité
de caisse permet uniquement de suivre la situation du trésor.
Les opérations de dépense
La LF autorise le gouvernement à dépenser avec des montants précis du fait du principe de
spécialité. Il y 4 étapes pour dépenser : ELOP. Engagement (la création juridique de la
dépense par un contrat), c’est l’ordonnateur qui s’en occupe. Quelque temps après
l’engagement, la deuxième étape est la Liquidation. En droit, liquider est rendre liquide.
Avoir du liquide est avoir une somme que l’on peut exactement et immédiatement
quantifier. Donc, la liquidation est la procédure de quantifier exactement la somme dû. Cela
relève aussi de la compétence de l’ordonnateur. La troisième étape est l’ordonnancement,
c’est l’ordre que l’ordonnateur donne au comptable de payer. La quatrième étape est le
Payement qui est de la compétence du comptable.
Lorsque l’Etat paye un dépense, il honore une dette, pas la dette publique. La question est
de savoir quel est le régime juridique de ces dettes de l’Etat ? Le régime juridique des dettes
dû par l’Etat peut se décrire à travers 3 règles/principes juridiques. Le premier principe est la
prescription quadriennale. C’est une prescription qui court sur 4 ans. La prescription
quadriennale cours sur 4 ans mais peut déboucher sur 5 ans. Tout dépend sur quand cette
prescription va s’enclencher. Si un créancier de l’Etat (l’Etat lui doit de l’argent, il a une
dette) ne réclame pas le paiement de la somme qui lui est dû, lorsque le délai de
prescription est échu, la dette disparait. En effet, à compter du premier janvier de l’année
qui va suivre celle au cours de laquelle la dette de l’Etat est apparue.
Deuxièmement, lorsque l’Etat a une dette envers une personne, publique ou privée, il y a
une impossibilité d’opposer des voies d’exécution forcée à l’égard de l’Etat. Car qui dit Etat
dit force publique. Les vois d’exécution forcées sont le recours a la force publique. Et, on ne
peut pas opposer a l’Etat de se contraindre lui-même. Donc on ne peut pas recourir a des
voies de saisie contre l’Etat.
Troisième principe est l’interdiction d’opposer la compensation a l’Etat. C’est-à-dire
interdiction de provoquer le règlement de sa dette par l’Etat en lui opposant la
compensation. Les raisons sont premièrement ça c’est contraire au principe d’universalité et
deuxièmement, on force l’Etat.
Les opérations sur les recettes de l’Etat
Les étapes pour l’encaissement des recettes sont CLER. La première étape est la
constatation des droits. C’est-à-dire que l’ordonnateur vient constater que la personne doit
bien de l’argent car elle est contribuable, car elle utilise du domaine publique, car elle utilise
du service public payant, etc.
La deuxième étape est la liquidation. C’est la quantification de ce qui est dû.
La troisième étape est l’établissement de titres de perception. C’est-à-dire l’établissement
de l’acte administratif individuel par lequel l’administration vient réclamer la somme dû.
Cette étape est également prise en charge par l’ordonnateur.
La dernière étape est le recouvrement des recettes entretenue par le comptable.
Le régime juridique des créances publiques
Il y a 4 éléments :
Premièrement, il y a une prescription. C’est à dire que si l’Etat ne fait rien pour encaisser les
recettes, lorsque le délai de prescription est échu, la dette disparait. En fonction de la
recette, le délai de prescription varie. La prescription va varier en fonction de l’impôt.
Globalement, en fonction des impôts et des circonstances, la prescription peut aller d’un an
à 10 ans. La prescription la plus commune est triennale (3 ans).
De plus, c’est du privilège du préalable, c’est le fait que l’Etat n’a pas besoin du juge pour
obtenir le paiement de l’une de ses créances. C’est-à-dire qu’il n’a pas besoin du juge pour
venir réclamer ce qui lui est dû. En effet, ça veut dire que l’Etat peut sanctionner sans
l’intervention du juge un mauvais payeur.
Troisième principe est que l’Etat peut recourir aux voies d’exécution forcée pour encaisser
ses créances. Contrairement au simple particulier, il n’a pas besoin du juge.
Enfin, pour obtenir le paiement des créances, l’Etat peut opposer la compensation mais
seulement si le législateur le prévoit.
Xavier.cabannes@parisdescartes.fr
Merci dieu c’est la fin. 😊