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Droit budgtaire

Ernest RENAN, Quest-ce quune nation ? Ouvrages : F. CHESNAIS, Les dettes illgitimes, Liber, Raisons dagir, 2011 J-M DANIEL, Dettes publiques, Les carnets de linfo, 2006 Prsentation des auteurs (3 lignes maximum), synthse efficace : analyse sur la dette publique de 8/12 pages. Les mettre en contradiction. Travailler sur largumentation. O ? Quand ? Comment ? Pourquoi ? Il est inutile de citer plus de trois lignes. La dialectique est : affirmation, ngation, ngation de la ngation (cf. Hegel). sistach@univ-perp.fr

Introduction :
Ltude du droit budgtaire correspond lensemble des rgimes juridiques des comptes publics applicables. Il faut dabord connatre ce que sont les finances publiques. On peut les dfinir de manire neutre et plate comme lensemble des comptes (recettes et dpenses) que lEtat et les organismes dont ils dpendent concrtisent et excutent sur une anne civile. Il faut prciser que ces comptes publics intgrent depuis 1995 les comptes sociaux de la nation (auparavant ils taient privs). Ne sy trouvent en revanche les comptes des collectivits territoriales (rgions, dpartements, communes) et des tablissements publics hospitaliers. Ce sont des personnes morales de mme que les systmes de protection sociale quils soient publics ou privs. Largent public nest pas forcment utilis pour une utilisation publique. LEtat en tant que personne publique est un actionnaire, par consquent un investisseur et un propritaire. Les grandes entreprises du CAC 40 ont des actifs publics (finances publiques non budgtiss). Il ny a pas dhomognit et dunit de lEtat. Il ny a plus aucune distinction oprer entre finances publiques et finances prives. La crise de lendettement publique est aussi lie une dette de lendettement priv. Lconomie mondiale
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actuelle est mixte. Selon les chiffres de lINSEE, on constate que les prlvements obligatoires se concentrent 47% sur lconomie prive. Sur le seul investissement industriel et commercial, sur 10 euros dinvestissements franais, quasiment 50% proviennent de largent public. LAustralie et la Nouvelle Zlande sont les deux seules structures tatiques librales. Il y a une vritable sparation entre le financement public et priv. Les finances publiques sont linterpntration de lEtat et du capital. Les puissances publiques et la puissance capitalistiques des organismes internationaux concentrent tous les flux conomiques, celui de largent. Ce sont les tats qui contrlent les missions montaires, le cot de largent (les taux dintrt) ainsi que les organismes capitalistiques. La proprit dune conomie mixte est de mettre en tension la rgulation des flux, cest--dire le prix de largent. Les organismes internationaux et les entreprises multinationales reprsentent un systme global intgr (cf. FMI depuis 1982). Depuis le dbut des annes 1970, les tats et le capitalisme intgral se sont mles les uns aux autres. On libre les capitaux publics aux entreprises prives. Progressivement, lorganisation par continents (accords japonais, europens) a abouti cette organisation du capital. Dans les annes 1980 sest opr la mondialisation des capitaux privs et publics. Les accords de Ble de 1988 ont fix lobligation pour les Etats quils devaient simposer eux-mmes pour cautionner le march mondial, cest-dire les banques. Les tats se sont montrs solidaires des banques mondiales. Le mlange des conomies est le fait que les tats puissent bnficier des richesses des banques mais lorsque ces dernires sont en dfaut, ce sont les premiers qui doivent les soutenir. Quest-ce quun Etat au XXIme sicle ? Quest-ce que le capital lpoque contemporaine ? Que reste-t-il de lEtat ? LEtat est une structure relativement rcente en Europe. Sa gense remonte au XVIIme sicle. Lide est de faire natre une organisation autonome de la puissance des princes et des peuples. LEtat a un droit de proprit, ses propres comptes publics ainsi que son propre budget. Max WEBER dfinit l Etat comme celle qui a le monople de la violence. Lide de contrainte lgitime est devenue relative. Depuis les annes 1970, les tats ont drgul les modes de rationalisation par le biais des traits internationaux (ex. les accords du GATT de dcembre 1993 qui donnent naissance lOMC). y Le maintien de lordre public et de la police est rcent (1805 en France). Lorsque les tats sont en gestation, la police nexiste pas. Le
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dveloppement des maintiens publics est li la gense des Etats. Tous les tats ont dcentralis et privatis les systmes dordres publics. Ex. Les tats fdraux comme lAllemagne. Mais la France et la GrandeBretagne ont dcentralis et privatiss une partie du maintien de lordre. Le monopole de la violence lgitime est donc privatisable. y La rationalisation de ladministration : La particularit de lEtat est la recherch dune unit de territoire, de population avec une administration, une loi unique, une culture commune (cf. HEGEL : le gnie franais ). A la diffrence des USA qui sont plusieurs tats fdrs ou ltat fdral respecte la diversit (cf. B. ANDERSON, Linvention de ltat-nation). Une fois que lEtat est en place, la classe de gouvernement utilise le droit pour garantir lunit de sa personnalit morale (1 droit = 1 tat), cela permet de le personnifier. Le droit est impos par la loi et le gouvernement rend efficace les activits dtat (militaires et civiles, cest-dire lactivit bureaucratique qui sexerce hirarchiquement). Cest grce cela que sexerce la souverainet et par consquent, la lgitimit de lautorit. La gouvernementabilit est la capacit que lappareil dEtat conduire les affaires publiques (gouvernement militaire ou gouvernement civil). La nature politique ne conditionne pas la forme juridique de lEtat. Tant quil ny a pas de rationalisation de ladministration qui sert lEtat, il ny a pas dEtat. Il y en effet un seuil critique pour quil y est un Etat. Les administrations se sont dveloppes : ce sont les consquences de lextension de lEtat avec la cration de lcole publique (cf. Jules FERRY : ce nest pas avec des casernes que lon forme des patriotes ), le Gnie civil, la sant publique, . Cf. WAGNER. Dpenser pour lintrt public, cest permettre le dveloppement social mais aussi conomique de la socit (au dbut du XXme sicle). Il ne peut y avoir de dveloppement conomique sans scurit et paix garanties (cf. LEtat garant des changes commerciaux, de linvestissement priv, des rentes et des rentiers). LEtat contemporain a toujours t garant de linvestissement (cf. Bonaparte avec la Banque de France et la cration de la Caisse des Dpts et consignations) mme actuellement car ils sont cautions solidaires des pertes des investisseurs (ex. les tats peuvent sauver les banques mais les banques ne peuvent sauver les tats). LEtat sest positionn depuis toujours en producteur et en garant (Cf. Bruno THERET). Depuis le XIXme sicle, ce dernier prend en contrle le
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capital, il est administrateur de lconomie (actuellement, ce qui augmente la dpense publique, cest la dfense du capital). En effet, le capitalisme peut crer des usines mais ne peut construire une route. LEtat est producteur de deux flux : le droit dont il est le leadership et largent. Il rationalise la violence par la production juridique et montaire.

Le capital :
Il nest pas envisageable de rompre les liens entre lEtat et le capital que ce soit dun point de vue libral ou marxiste: y En raison de la primaut de lEtat sur le capital y En raison de la dpendance du capital vis--vis de lEtat en terme montaire Le capitalisme est un ensemble de liens liant les conditions de la production la recherche de la plus-value. Il y a ainsi deux lments : y La recherche de la plus-value par le travail y La recherche de la plus-value par le capital Cf. Henri SOLANS : les saisons du capitalisme (le prcapitalisme de la Renaissance serait le printemps, le capitalisme du XIXme sicle serait lt). Le capitalisme est toujours en crise. La grande transformation (cf. Karl POLYANI) qui sest prsent entre les deux guerres est linstauration de techniques de production qui permettent lautoproduction de la richesse par ellemme. Jusque dans les annes 1930, le capitalisme tait rel : investissement dans les techniques et les ides. A partit du XIXme sicle, lexcdent de surplus se ralise en rduisant les cots de production (plus les ouvriers sont nombreux, plus le cot de main d uvre diminue). Cest la lutte sans cesse entre le capital et le travail. La dcouverte dans les annes 1930 de produire de largent par de largent a rsolu la question du travail en le supprimant : y Lpargne : placer de largent par exemple dans un livret. Rapporte peu mais ne provoque aucun risque de perte. y Linvestissement est un autre moyen daccrotre les plus-values mais il est coteux car il faut payer de la main d uvre et est risqu.
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Le capitalisme financier est bien entendu apparu en mme temps que le capitalisme car il y a dj des spculations montaires et ce dernier repose dj sur le fait davoir de largent. Le propre du capital est de dtruire le travail (dtruire les salaires). Face au capital, il y a des entits de rgulation : y Sociales : entreprises auto-gestionns. y LEtat : Quand le dtenteur profite de leurs plus-values pour tablir des distinctions sociales, il est le seul instrument de rgulation. Pour Adam Smith, lEtat est une force extrieure au capitalisme. Pour lui, lEtat rgule les monnaies et dtermine les taux dintrts (banques et usuriers). Pour Marx, lEtat et la capital sont confondus (ils sont issus du mme appareil de classe). Les intrts de lEtat et du capital sont notre poque la fois concurrente ou complmentaire. Il peut y avoir plusieurs formes de capital mme sil connatra toujours des crises. Dans les consortiums, il y a des luttes alors que dans les PME, il ny a pas de conflit. Capital et Etats sont comme des jumeaux, ils quantifient pour lun ou pour lautre et sont parfois en lutte, mme de manire violente. LEtat peut dtruire le capitalisme, le capitalisme dtruit lEtat. Do limportance de la rgulation. Ce schma de dveloppement est mondial mme si on y ajoute sa propre culture. Les dettes souveraines des tats sont les dettes du monde entier. Plus un pays est endett, moins il se dveloppe, plus il sappauvrit. Il faut alors annuler la dette. Consquence de la mondialisation du capital, ainsi que les problmatiques du capital comme les dettes. Cette mondialisation est celle de la richesse mais par consquent les problmes sont dcupls. Lensemble du financement public et priv module la gopolitique du monde (cf. Marc ABELES). Depuis la fin des annes 1960, les pays structurent par des accords internationaux cette mondialisation des tats pour permettre la rgulation financire du monde (cf. Accords de Bale de 1988 ou de lOMC de 1994).

Les accords de Bale


Les accords de Bale (Suisse) signs en 1988 ne comptaient lorigine que dix tats pour rgler les problmes des dettes (tats europens les plus puissants autour du ple franco-allemand). Amricains, Europens et Japonais vont mettre en place un systme de limitation dendettement des tats. Ils mettent une sorte de charte juridique pour respecter des rgles strictes. Les tats avaient dj mis
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en place des systmes daide public/priv comme en France, sous la houlette du prsident Pompidou avec la loi Rothschild de 1974 en limitant la capacit dendettement publique (critiqu cette poque par la gauche pour aide aux banques). Seul le Canada a mis en place une politique de rigueur budgtaire en 1977. Pour permettre des aides entre tats et banques, il faut que les comptes publics soit sain. LEtat ne devient plus quun simple payeur en respectant la parit des engagements. Bale II a lieu en 2004. La droute du systme bancaire international a donn une troisime confrence, Bale III en 2010. Dsormais, les banques et les tats doivent dtenir un ratio (pourcentage) minimal de fonds propres qui garantit leur dette. Sil ny a pas ce ratio, les tats et les banques concerns sont dclars insolvables. Par consquent, en faillite (ex. Grce pour un pays, Leman Brothers comme banque). Pour le capitalisme, les tats et les banques garantissent linvestissement, le capital est donc la suppression de la valeur travail. Quand eux entreprises, elles rcoltent les plus-values. Pour garantir les banques, les tats limitent leur propre endettement pour garantir lendettement banque. Ils se rtractent de leurs capacits conomiques propres pour laisser des marges de man uvre spculatrice. Il ny a pas de dsaccord politique. Les pays se sont engags par des traits garantir linvestissement priv par des fonds publics. Un tat puissant est par nature SOLVABLE, garanti la fois par sa puissance et par les marchs auxquels ils empruntent des cots trs bas. Les accords de Bale sont un systme dentente pour prserver leur puissance. Do lobligation de rations de solvabilit (cf. Le premier ratio de solvabilit est apparu en mme temps de la mise en place de lActe unique de lUnion europenne le 1er janvier 1993). Ces ratios de solvabilit ont accru la puissance des plus forts et ont cras les plus faibles. Durant la priode 1986-1995, la donne conomique a chang. En 1986, la mondialisation existe dans le registre dune dualisation Nord-Sud. A cette poque, la Chine tait encore ferme. Les pays comme la France et lAllemagne pouvaient alors aider augmenter les croissances des pays plus faibles (ex. lEspagne). A partir des annes 1990, lURSS seffondre (1991), la puissance conomique amricaine arrive son terme en raison de son excessive consommation et une Europe qui continue son petit bonhomme son chemin avec une augmentation de la consommation. Cest cette poque que les bulles spculatives vont natre (Internet, ) et qui vont modifier les quantits conomiques. Les amricains veulent que les asiatiques produisent pour eux pour des raisons stratgiques. Face lmancipation des pays du Sud, il y a ncessit des trouver des quilibres dans les bulles spculatives. Do la
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spculation de limmobilier, des matires premires, Natra ainsi en 19931994 le trait qui donnera naissance lOMC afin de garantir la puissance des tats leaderships. Les USA se sont tourns vers le ple spcifique et lennemi devient lEurope qui na pu trouver aucun axe. Depuis la fin des annes 1990, lEurope est isole et parmi les tats europens, on retrouve les hirarchies de Bale de 1988. La Grande-Bretagne sest tourne vers les USA, la France se ferme sur elle-mme et les autres pays sont abandonns. LEspagne sest tourn vers lendettement priv des mnages et des tats (autonomes et de lEtat central) pour pouvoir devenir puissante. En 2003, les Cortes votent une loi sur la transmission civile des crdits. Cest ce moment que les conditions statuaires de lendettement sont spculatives. La France, la Grande-Bretagne et lAllemagne ont laiss faire lEspagne pour pouvoir spculer sur sa dette. Aujourdhui, les spculateurs sont les Etats. Il y a la volont pour tous les tats de dterminer entre eux les conditions de la comptition. Il sagit de trouver des rgles de comptition financire entre chaque tat, les dix pays les plus puissants du monde. Cest pour cela que les accords de Balle II de 2004 ont t vots. On a ainsi lINTERNAL RATING BASE, afin de pouvoir noter les acteurs financiers et publics mise en application en 2005 par deux directives dans lespace europen. Les agences de notation sont des entreprises dexpert dvaluation. Ces agences se retrouvent partout. Elles sont l pour valuer en temps rel la solvabilit, la capacit demprunt de toute institution (tat, banque, entreprise, ). On ne communique pas la note des entreprises, car une entreprise dynamique est une entreprise endette. Les diffrentes mesures mises en place depuis 2010 au cours des accords de Bale III aprs leffondrement du systme bancaire des USA imposent aux financier publics et privs non seulement davoir des fonds propres, une assurance sur leur investissement mais galement de communiquer dans des dlais plus brefs le rsultat global financier. Les banques amricaines ont refus dappliquer eux-mmes les rgles contraignantes quils ont appliques au monde entier. Les nouvelles garanties financires sont garanties par les tats. Cela ne concerne encore que les tats les plus faibles. Il y a une tension internationale permanente. Le choix de lAllemagne, de la France et de la Grande-Bretagne est de sacrifier les plus petits partenaires de lUnion europenne, en loccurrence la Grce. Les USA dtiennent la puissance militaire alors que celle-ci est construite sur la productivit de la Chine. Le crancier et le dbiteur sont en face--face. Cela devient des rapports mafieux. Le dtenteur de la puissance militaire perd la
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puissance conomique. Il ny a plus de synergie entre puissance financire, conomique et militaire. Il ny a pas de sparation entre finances prives et publiques. La finance mondiale est le concept contemporain qui lemporte. Tous les concepts de march, dconomie sont dpasss. Do le concept de finance mondiale comme paradigme. Cela fusionne galement la notion dconomie. Il y a une finance mondiale et des conomies nationales. Lconomie relle nexiste plus que dans la finance mondiale. Ex. Les gens qui ont achet une maison avec des produits toxiques et qui se font expulss. Dsormais, les finances publiques sont un lment de la finance mondiale que matrise plus ou moins lEtat national franais.

Les finances publiques :


A) Dfinition de la science des finances :
Lappellation de la science des finances est un usage classique de la doctrine financire depuis la fin du XIXme sicle. A lorigine, on ne parlait pas de finance publique mais de science des lgislations financires. Cf. Gaston JEZE. Cours de sciences et de techniques financires. Si on considre les finances publiques comme une science des lgislations, les finances publiques sont rduites lanalyse des rgles juridiques applicables aux lois de finance. Cela signifierait que les finances publiques taient un domaine plus juridique (donc politiques) quconomique. A lpoque, il ne sagissait que dune illusion ; les questions financires taient dj conomiques. Cela signifie que la conception savante des finances publiques peut tre multipolaire, que lobjet dtude est compos essentiellement de triple nature : conomique, juridico-politique et sociologique. Il y a toujours une ralit et des faons scientifiques qui peuvent tre contradictoire. Lapproche premire des finances publiques fut juridique. Il ny a pas de proprit scientifique, cest juste une force de lhabitude. Cette science, ds le dbut du XXme sicle, a connu des approches conomiques. Les premiers grands travaux datent davant 1939 mais surtout aprs 1945. Ceux-ci sont ports en grande partie par lEcole librale de Paris, notamment LEROYBEAULIEU. La pense conomique sur les finances publiques sera alors trs restreinte, elle aura un impact dans les facults de droit. Les finances publiques ont t tudies sous le cadre juridique des lgislations, enrobs dune pense conomique librale. Ils sont majoritaires. Il na eu quun seul marxiste et quelques libraux rgulateurs. Cette science des finances publiques impose des critres communs : dvaluation de la connaissance. Tous les auteurs depuis
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laprs-guerre considrent la science des finances comme une sciencecarrefour , cest--dire htrogne. Cette htrognit se retrouve quatre thmatiques : a) Les finances comme droit public et relvent de droits publics : En effet, pour les finances publiques de lEtat, lanalyse juridique se dtermine autant par le droit constitutionnel des finances que par le droit administratif des finances. Les finances publiques de lEtat sont totalement saisies par lensemble du droit public. Le budget de lEtat, implique toutes les autorits de lEtat notamment pour le constituer et lexcuter. Cest un axe central pour lactivit publique qui est ritualis tous les ans pour raliser lacte budgtaire par le droit constitutionnel. La Constitution a prvoit que le gouvernement a des comptences et que le Parlement en possde dautres. Une fois que le budget est prpar en lois de finances, on lexcute. Le domaine du droit applicable est le droit administratif. Le droit administratif des finances na pas le mme statut que le droit administratif gnral. b) Les finances publiques dcoulent de sciences conomiques : A la diffrence du droit, les sciences conomiques sont plurielles, contradictoires jusqu se contester lune lautre en terme de lgitimit. Les auteurs sont majorit des libraux. Il y a des nuances mais proviennent de la mme cole de formation. Cette cole librale est majoritairement dfendue par les libraux classiques et les rgulationnistes. Dun ct, les tenants historiques dAdam SMITH et lautre, celle de KEYNES. Elles positionnent le rapport entre lEtat et le march conomique. y Chez les libraux classiques ou no-classiques, la loi marchande rgit tout. LEtat nest quun acteur parmi tant dautres, il peut intervenir mais ce dernier nest pas parfait. Chez les libraux rgulationnistes, le march est imparfait, lEtat est donc un correcteur. y Chez Keynes, lEtat nest pas une tierce personne ordinaire et doit donc intervenir parce que lconomie est cyclique (cf. KONDDATIEFF). Lconomie capitaliste santicipe toujours. Toute politique, quelle quelle soit, est rgulationniste. Dans une priode de croissance, il faut augmenter la fiscalit des plus aiss. Pour KEYNES, il faut sadapter au march. Pour les nouveaux keynsiens, lide de croissance nest pas une valeur absolue. Lconomie nolibrale repose sur des devinettes (cf.

Milton FRIEDMAN : conomie vaudou ). Pour Adam SMITH, le capitalisme repose sur une vertu inbranlable, de mme pour la politique. Depuis les annes 1990, le budget est dclar au Conseil constitutionnel, quil soit sincre ou non. Les conomistes ont souvent des solutions trs simples, les problmes conomiques devenant des problmes politiques. Le budget de lEtat peut rguler le march mais ne peut crer de la richesse. Lappropriation par lEtat des moyens de production nous fait passer dans un autre monde. Le problme est celui de la rpartition (les amricains du nord utilisent environ cinq plantes, les europens trois alors que lAfrique meurt du monde). Le nolibralisme et le libertarisme sont, en France, ultra-minoritaires. c) Les fiances publiques dpendent des sciences politiques :  La science politique nexiste pas. Il faut prsenter les finances publiques comme un enjeu du pouvoir politique. Autrement dit, dutiliser les finances publiques comme un espace de pouvoir, cest--dire dusage et de moyens daction qui garantit ou qui dveloppe le pouvoir des acteurs. Ltude politique des finances montre les enjeux contemporains de la classe dun gouvernement contemporain politique un moment donn. La crise actuelle est-elle un argument pour exercer des coupes budgtaires ? Entre sciences politiques et classe politiques, cest la question du gouvernement, la faon dont ladministration excute un budget de ltat. Cest un rapport une logique politique de gouvernement : le noyau dur. La plupart du temps, le gouvernement ne gouverne pas. On dpense sans avoir dobjectifs. En ce sens, les finances publiques sont un moyen de rsoudre les problmes. Mais cela est dat. Aujourdhui, les gouvernements ne rsolvent pas le problme et ne reprsentent pas une possibilit de rsoudre des problmes qui sont sans fin (ex. le chmage). Le chmage est un lment de compression de la plus-value dans des priodes qui ne sont pas celles dune production gnralise. Durant la priode 1946-1974, il ny a pas de chmage car il sagit de construire une socit de consommation qui nexiste pas, ainsi dlaborer et de construire des territoires qui nexistent pas. Le but est dinstaller des marchs de production et de consommation. A la fin des annes 1960, la France est encore majorit rurale. Au dbut des annes 1960, les Franais ne comptent quune cuisine amnage pour sept familles. Le budget a connu une volution avec le rapport de lanalyse politique. Loutil de rgulation pour dynamiser les marchs sont :

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y Les marchs industriels y Les marchs agricoles y Lamnagement du territoire Un march nest jamais extrieur au financement public. Durant la priode 1974-2001, le budget est celui : y Du dveloppement (agricole, industriel, ) y Le cot global du chmage et de la formation Ces cots se cumulent mais ne seffacent pas. Ce qui provoque laccumulation des dpenses politiques avec une nouvelle ralit politique. Enfin se rajoute le dsquilibre de la balance des prix. Le cot social est celui de la paix sociale. En 1974, le PCF tait trs important et tait encore rvolutionnaire. Sil y a un surcout social, cest en raison des politiques. En 2001, a lieu la rforme des finances publiques qui se propose de rduire la dpenses publiques. Aujourdhui, la seule marge de man uvre est la rduction de ladministration pour augmenter linvestissement industriel. Ex. Les grands groupes automobiles franais sont sous perfusion tatique. De mme que pour lagriculture. Il faut alors supprimer les agents publics pour garantir linvestissement industriel. Alors lEtat augmente la fiscalit. Cf. Philippe BEZES, Gouverner par les finances publiques, PUF.  Les rapports de pouvoir : Depuis Maurice DUVERGER, lapproche na pas boug. Le budget est le domaine essentiel du rapport de force et de pouvoir. Sous les rapports parlement/gouvernement, le Prsident donne les grandes orientations, le gouvernement la retranscrit et le Parlement vote. Le rgime prsidentiel est csariste. Sur ladministration financire, le ministre du Budget a un rle dcisif dans les moyens de gouvernement ainsi que leurs objectifs. La haute administration est compose dlites fermes, socialement et politiquement. Cette lite administrative et politique faonne pour partie les politiques du gouvernement avec une conception trs inclusive du niveau sociologique. A la sortie de lENA, les quatre premiers reus sont lInspection gnrale des finances ou Bercy, au ministre des Finances. Cf. Michel CROZET, Le blocage franais. A la diffrence des USA, il y a plusieurs grandes coles en comptition. Cest un modle comptitif. Do les conditions de blocage de la
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pense conomique. Jamais un Chef dEtat en France na t lu sans laide de llite conomique et diplomatique. d) Les finances publiques sont aussi intgres par la sociologie : Cf. Marc LEROY. Lide de la sociologie politique financire est de comprendre pourquoi elle refuse les transformations. Cest un phnomne trs tr rcent qui vient de la transformation de lconomie marchande franaise. Les premiers mouvements antifiscaux datent de la fin des annes 1950. Il vient des commerants, des artisans en ralisation de lapparition de lindustrialisation et de la consommation de la masse quont laiss faire les collectivits locales. Lanti fiscalisme franais focalise lchec conomique sur la puissance publique. On dtermine son propre chec pour un chec collectif.

B) Les finances publiques organiques et les finances publiques budgtaires :


Ce la permet de dfinir la puissance publique comme le domaine dpendant juridiquement et organiquement dune institution publique de lEtat dmembr : y Finance publique de lEtat y Finance publique des collectivits territoriales y Fiances publiques des entreprises publiques Cela dpend de la matire juridique de la personne publique gestionnaire. Par ailleurs, pour des institutions publiques, cest par la nature du budget et de la gestion publique que lon peut tablir le rgime juridique applicable. Le fait quune entreprise ait des fonds publics, alors cest une entreprise publique. Cest le budget qui va dterminer la nature de lentreprise. Les institutions statut priv financs partiellement ou totalement par des deniers publics sont depuis lentre-deux-guerres intgrs au monde des finances publiques. Au niveau de lEtat central, on peut valuer sur les 80 dernires annes entre 20 et 30% du budget qui sont grs par des personnes prives : y Le sport : les stades sont financs par des fonds publics y La culture : le dcret du 4 aot 2011 nonce que les financements public/priv sont rajouts la dette. Ex. Le Thtre de lArchipel de Perpignan. y Les politiques sociales

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Dans tous les cas, chaque quil y a dlgation de personnes privs, cela participe aussi lendettement. Tout type de personne prive est intresse par de la transmission par dlgation ou de mandats publics qui lui confrent des missions. La rforme de la protection sociale de Jupp de 1995 a impos que les organismes de scurits sociales qui taient auparavant des personnes prives, la nature juridique a chang, ce sont dsormais des personnes publiques, cest-dire finances sociales.

C) Les finances publiques hors budget :


Il y a au-del des comptes publics de la nation un ensemble dactivits prives publics ou mixtes qui, financs indirectement ou directement par le budget de lEtat est celui de la nation. La solidarit nationale fait que lEtat compense la pauvret locale par la richesse nationale : lensemble du budget des collectivits territoriales passe dabord par lEtat. Une collectivit locale ne vit pas de ses impts. Dans le cadre de la politique conomique de la France depuis 1945, lEtat ne gre pas que son administration, il est aussi investisseur et propritaire dentreprises publiques. LEtat est surtout les secteurs dactivit conomiques, quelque soit le type de participation. Ex. Rgie Renault : 57% du constructeur automobile appartient lEtat. Dsormais, lEtat se retrouve comme actionnaire dans cette conomie mixte par le biais de consortiums ou dautres types de participations. Sur les 20 entreprises du CAC 40, toutes ont une proprit de lEtat ou de collectivits publiques comme la Caisse des dpts et consignations. Dans le domaine des entreprises publiques, toutes sont proprits directe ou indirecte de lEtat ou de la Caisse des dpts : 230 milliards deuros dactifs. Un tiers de ces actifs va pour Areva. Ex. multiples, Veolia est toujours proprit de lEtat a 17% (Ancienne Compagnie gnrale des eaux devenue Vivendi), France Tlcom, La Franaise des Jeux, etc. IL NY A PAS DE SECTEUR PRIVE. Les monoples et oligopoles privs dpendent financirement ou par contrat du secteur public. La privatisation augmente toujours les cots. Il y a un type de finance publique qui passe par les institutions publiques et lautre qui passe par des investissements dans des socits prives. Le priv ne paie pas le public mais cest le secteur public qui finance le priv. En France, la particularit est le mlange dargent public et priv. Aujourdhui, les contribuables ne peroivent pas que 30 40% de leurs contributions va dans le secteur industriel. Il ny a pas dalternative idologique car personne, que ce soit de droite ou de gauche, ne dcrie se systme ou alors lexplique. Le problme est que la puissance publique

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paie toute activit publique. Il ny a pas de dsengagement de lEtat a part quun pseudo-dmantlement administratif.

D) Les finances publiques de lEtat :


La comptabilit publique nationale, telle que le dfinit la Constitution sous une forme compare avec dun ct des recettes et de lautre, les dpenses. 1) Les recettes : Les recettes publiques se retrouvent sous la forme de prlvements publics obligatoires : il y a plusieurs types juridiques de la fiscalit : y y y y y Les impts : directs ou indirects Les taxes Les cotisations sociales Les taxes douanires (trs faibles) La parafiscalit

Le Code juridique des impts tant le plus volumineux car il y a tous les ans la loi de finance et la dsorganisation juridique. La TVA nest en effet pas une taxe. Les notions conomiques sont en dcalage avec les appellations juridiques. Le poids des prlvements obligatoires croisse exponentiellement, proportionnellement au dveloppement conomique et social. Cest une augmentation mcanique du la socialisation. Cf. WAGNER. Mais cela arrive un moment saturation. En France, ce moment est la fin des annes 1980. Ce nest pas un phnomne politique. On contrle laugmentation gnrale des prlvements obligatoires en couvrant les recettes les moins pnalisantes ou en crant de nouveaux caps. Ex. La fiscalit verte qui augmente le plus dans le monde dvelopp. Ou la taxe sur les produits de consommations nfastes pour la sant. On cherche avoir une fiscalit lgitime et efficace. Dans les pays riches, le prlvement obligatoire qui rapporte le plus est limpt indirect la consommation, la TVA en France. Tout acte de production touche toute la production. Il est dailleurs quasiment impossible pour le consommateur de frauder. On pourrait laisser partir la consommation mais ces biens sont fabriqus partout. Cet impt indirect est certes productif mais cest limpt ingalitaire par excellence. Tout individu quand il veut consommer paie le mme prix. Il faudrait rflchir la progressivit de limpt direct. Dans une socit galitaire, il y a toujours un moyen de garantir cette galit. Mais aussi sur le lgalit des services publics. On constate qu ne pas faire ces efforts, les augmentations
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ingalitaires violentes le principe de justice fiscale. Dans les pays mditerranens, on a invent pour la justice pour les riches. A un certain seuil de prlvements obligatoires, on estime quil est injuste de payer seul, quelque soit ce quil gagne. Cest une idologie de mrite. Cest ce que les marxistes appellent un systme de classe. Si la fiscalit sest accrue, cest en raison de lvolution croissante des finances publiques. Llargissement de laction des finances publique montre un Etat attrape-tout. Les recettes publiques augmentent proportionnellement aux dpenses dinvestissement. Au XXme sicle, il y a eu une progression continue de la pression fiscale (x2) entre 1945 et les annes 1980 (10 23%). LEtat alors est stable, mais par ailleurs lactivit conomique est trs forte. Cependant, les dpenses ont explos aprs quatre guerres successives. Paradoxalement, ce sont les guerres coloniales qui ont dsquilibr notre rgime financier. Au dbut des annes 1980, la France entre dans une phase de dsindustrialisation avec perte dactivits et de croissance avec un surcot social important. Le monde ouvrier disparat et laisse place au chmage de longue dure. Mais cette poque, la pression fiscale naugmente pas. Cette priode est un temps dajustement politique et de rorganisation interne de la fiscalit : y Baisse de la fiscalit dEtat : en revanche, avec la dcentralisation amorce partir de 1981, les impts locaux augmentent proportionnellement. y Nationalisation des caisses de Scurit sociale (1995) : entre les annes 1980 et 1995, les cotisations sociales et rognent alors un point de PIB. Le poids des prlvements obligatoires est alors multipli par 2. Le poids des cotisations sociales est suprieur aux impts directs de lEtat. Comme tout prlvement obligatoire, les cotisations sociales dpendent de lactivit conomique. Plus il y a dinactifs (les chmeurs), plus les surcots psent sur les contribuables. De plus, il y a une rpartition ingale des cotisations sociales entre les employeurs et les employs. Depuis les annes 2000, les gouvernements ont augment les cotisations sur les actifs, cest--dire les salaris. Ce qui entrane une baisse de la consommation. Lensemble de ces phnomnes conjugus fait que, depuis les annes 1990, la pression fiscale est arrive son plus haut niveau. Nous sommes actuellement 49,8% de pression fiscale

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y Il ny a pas de ressort idologique laugmentation des impts : cela est mcanique avec la dcentralisation et de la Scurit sociale. Cette logique nest toujours pas arrte. y Ce nest pas conomique : il est clairement POLITIQUE. Le besoin de ressources constant et abondant ont conduit les pouvoirs publics successifs ont encourag les prlvements obligatoires les plus lucratifs sans souci dquit fiscale. Les impts directs sont ceux qui dcroissent le plus avec limpt sur le revenu ou limpt sur les socits. Alors que les impts indirects augmentent constamment. Sil ny a pas de rquilibrage fiscal, il ny a pas le moyen de remettre de la justice fiscale. En France, il y a un contraste entre la fiscalit des plus riches et des plus pauvres. En effet, limpt, comme les services publics, ne sont pas progressifs. On reste dans une sorte de compromis, dont la fiscalit en est lobjet principal en France. Aujourdhui, on baisse les impts des familles les plus riches au titre de la justice fiscale. Il y a dsormais des dsquilibres sociaux, conomiques et moraux. Dans une socit dveloppe, le pacte fiscal doit tre fort. Dans les pays socio-dmocrates, on cherche rentabiliser la croissance conomique et on moralise le pacte fiscal. Dans ces pays, limpt est une question conomique et morale. Limpt est au confluent de trois bases : conomique, politique et thique. 2) Matriser les dpenses publiques : Les dpenses publiques sont en augmentation permanente. Le dveloppement de lEtat au dbut du XXme sicle dans une socit dveloppe, la croissance institutionnelle publique est aussi un effet mcanique de la croissance conomique et sociale, quelque soit les rgimes politiques ou les traditions sociales. En France, par rapport aux autres puissances organises, il y a eu un dveloppement beaucoup plus fort et quil y a un rapport dquilibre entre lorganisation publique et lorganisation prive qui sen trouve plus que singularis : y Le culte centralis de lEtat : on fait persister les deux organisations publiques sur le mme espace, do le surcot. Quand on dcentralise, on garde toujours les fonctionnaires de lEtat central. y Les conomies : les conomistes rgulationnistes expliquent que le centralisme dEtat correspond un type de capitalisme. Ces auteurs exposent que le capitalisme libral entrepreneurial impose des tats
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libraux et/ou fdraux. Il faut laisser faire les individus, quitte ce que lEtat puisse rparer les drives. Il faut que la prsence de lEtat permette et favorise linvestissement, do le fdralisme. Par opposition, les tats centraliss correspondent une conomie rentire : ce sont des individus peu nombreux qui scurisent leur investissement. Le type de capitalisme correspond un type dtat, de pratiques sociales, de structures politiques. Dans le modle franais dconomie rentire dtat centralis et dcentralis, nos dpenses publiques sont donc plus importantes en prenant en compte les risques conomiques, sociaux. Depuis les budgets depuis 1945, aucun poste budgtaire na t en dcroissance. En particulier celui de lenseignement. Depuis les dix dernires annes, lenseignement primaire et secondaire cote de 50 60 milliards deuros par en an. Depuis 2010, ce budget est en dcroissance en raison de la suppression de 15 000 postes denseignants par an. Ces comptes budgtaires ne peuvent aller qu laugmentation en raison de la forte fcondit franaise (environ 2 enfants par femme). Si lon compare les autres budgets similaires en Europe, la France est le pays qui est en troisime position dinvestissement. Le paradoxe est que dans beaucoup de pays, les autres pays font rentrer leurs enfants plus tardivement. La France ne donne pas dobjectif clair lcole. Sur les 25 pays, la France est 17me dans les rsultats scolaires. La qualit de lcole dpend du mode de production venir des gnrations futures. Linvestissement est obligatoire dans les pays dvelopps mais que lorientation scolaire exige des formes sociales. En France, il y a eu un grand retard dans lenseignement technique ou professionnel. A la diffrence du modle scolaire allemand qui est qualitatif dans les deux branches. Ds quune formation na plus de ralit conomique, elle est supprime, ce qui nest pas le cas en France. Le systme franais rpublicain nest pas connect aux ralits conomiques. La France dpense beaucoup pour viter les jeunes dtre connect aux ralits marchandes. La Norvge investit deux fois moins que la France mais avec deux fois plus de russite. Les enfants ne sont pas en comptition afin quils puissent tous apprendre. Si on appliquait ce systme, cela viterait de supprimer des enseignants. En effet, les deux mois de vacances dt ne servent qu satisfaire lindustrie touristique. En France, il y a plus dun million de personnes illettrs. Les dpenses militaires ont dsquilibr les comptes publics depuis 1945. Depuis la fin des annes 1990, les budgets de la dfense sont en constante dcroissance. Il a fallu revoir la stratgie globale de la dfense du territoire et
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donc, ramnager lensemble des corps de dfense. Lorsquil ny a plus dennemis, il devrait normalement un surcot de dpense pour rajuster notre dfense. La raison essentielle est la suppression du service militaire par Jacques Chirac (conomie denviron 17 milliards deuros par an) aprs son lection la prsidence de la Rpublique en mai 1995. Les annes 2000 voient la naissance de larme de mtier et les comptes publics ont toujours t dcroissants. Cest seulement en 2009 quaura lieu la rorganisation stratgique. Mais le fait denlever des bases militaires dans des endroits dsindustrialiss avait des consquences socio-conomiques. Do un surcot avec le non-renouvellement des logiques darmement. La France a alors eu des capacits dintervention limites avec une dfense obsolte, coteuse et inefficace. Il y a aujourdhui la puissance de feu amricaine ainsi quun miettement au niveau de larme nuclaire. Cela a des rpercussions dans la vie sociale, civique et conomique. Le monde est totalement rgi par la puissance nuclaire des Etats-Unis. Les tats nont dautre choix que de sallier la puissance nord-amricaine. Dailleurs, avec llection de Nicolas Sarkozy, la France a rejoint le commandement intgr de lOTAN la diffrence de Franois Mitterrand et de Jacques Chirac. Faire la guerre aujourdhui est dsormais un business. La France dmonte larme mais qui ne reprsente aujourdhui plus grand-chose, que ce soit au niveau de la prsence internationale et de la force stratgique. Dsormais, les dpenses militaires sont sur la sellette. Lducation et la dfense sont les dpenses les plus coteuses. On approche de 150 milliards deuros, soit 25% du budget de lEtat avec des rsultats plus que mitigs. Les budgets publics ne sadaptent pas aux changements du monde. Lenseignement suprieur et la recherche ont un budget en constante augmentation car depuis les annes 1970, lconomie est dsormais celle du savoir. Cela se note par le nombre de brevets dposs dans le monde. Les USA dtiennent 50% des brevets industriels qui ont t dposs INPI. Toutes les conomies dveloppes jouent leur devenir dans la recherche scientifique et dans la formation des lites. Le budget en France na pas du tout cette rsonnance mondiale. En effet, jusquen mai 1968, les universits ne produisaient pas lintelligence conomique mais plutt despace de reproduction des lites. Le premier plan de relance est le budget dynamite de 1977, la France est le pays qui dpense le moins dans la recherche et lenseignement. Il a fallu attendre 2010 pour quil y ait eu une rflexion sur la place des universits franaises dans le monde. En 1987, on invente le BAC H mathmatiques
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appliqus linformatique alors que lquivalent existe aux USA depuis les annes 1960. En 1988, il est supprim car le ministre a dclar que linformatique naura jamais dimportance dans le monde (Vridique !). En France, il ny a pas de recherche et donc, pas de correspondance avec le march. En 2010, le plan Pcresse de 7 milliards deuros est de reconstruite les universits. En effet, les grandes universits parisiennes sont compltement insalubres. La France repart de zro avec le regroupement des universits pour quelles soient visibles lchelle mondiale. Une grande universit parisienne nest que 72me au niveau mondial. Linvestissement dans la recherche en France nest qu ses balbutiements alors nous sommes dans un contexte de rduction des dpenses publiques. Pour lenseignement suprieur, il ny a pas la rgle dun remplacement dun fonctionnaire sur deux. Malgr cette disposition, la France na pas pu dynamise la recherche malgr les postes. Deux chercheurs sur dix se sont expatris sur les quinze dernires annes. Ex. Les chercheurs en climatologie qui se sont expatris au Japon du fait que Mto-France est concerne par la rgle du non-remplacement dun fonctionnaire sur deux. Un chercheur cote dix fois plus quun professeur de lyce (environ 40 50 milliards deuros). Parmi les 25 pays de lUE, ltudiant franais nest que 17me. Le systme dducation du suprieur est que les investissements ne sont pas repartis parmi les ralits conomiques. 75% des tudiants en IUT doivent aujourdhui poursuivre leurs tudes. On ne comprend pas la stratgie des pouvoirs publics promouvoir tel ou tel secteur. Le systme est alors plus dirig par les tudiants que par lEtat. Ex. des tudiants ayant fait un bac S pour faire du droit qui doit tre normalement rserv aux titulaires dun bac L ou ES. La politique de scurit intrieure constitue un enjeu de gouvernement. Depuis 2005, on a rationalis la scurit intrieure en crant un Ministre de la Scurit publique en regroupant les services de gendarmeries (auparavant la Dfense), de police (auparavant lIntrieur) et des douanes (Finances). Elle est coteuse en termes dagents au nombre de 300 000 qui sont rpartis sur tout le territoire. Lide du gouvernement est de baisser le nombre dagents publics et de redployer cela par des agents territoriaux. Cette politique est plus ou moins inefficace car sur le territoire il ny a pas les mmes richesses car un policier municipal nest pas un policier national. En effet, les policiers municipaux ne peuvent tre dots du titre dofficier de police judiciaire. On transfre de la dette sans avoir le mme optimum statutaire. On a du investir dans la scurit publique dans un plan pluriannuel dinvestissement. On investit depuis 2007 en installant des camras de surveillance des voies publiques avec des contrats
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locaux de scurit avec des communes. Une ville vido surveille, cest un nombre donn de fonctionnaires en moins. Durant la priode 2007-2010, le cot de la scurit publique a augment de 25%. Les rsultats sont optimiss mais cela se ralise dans le but de rduire les cots. Il y a plus dagressions car il y a moins dagents (cf. la SNCF). Un endroit est sr car il y a une frquence importante des contrles de scurit. On ne peut pas faire passer les agents sous peine de faire augmenter linscurit. Ex. Les meutes de 2005 Perpignan ont eu lieu avec la prsence dune camra dbranche !! Chaque politique publique ncessite des types de gouvernement prcis, articuls. Chacun des cadres dintervention des dpenses est codifi. Il y a peu de marges de man uvre. Les dpenses publiques ne sont tant une affaire de choix politique que de rationalisation administrative. Il ne faut pas prsenter des rformes successives qui ne changent rien sur le fonctionnement mais prsenter des modles de continuit et defficacit. Cest le problme du cas franais. Il y a des secteurs o il nest pas possible de faire baisser les dpenses. Depuis 2007, la premire dpense est celle de la dette. Il sagit dune logique conomique qui dcoule de linvestissement. Elle est profondment chang depuis 1988 avec les tats dans les accords de Bale se sont engags dans un accord gnral de transparence et du moratoire qui en dcoule, cest--dire lengagement rembourser ces dettes. Cet accord met en parit les pays endetts mais galement les structures bancaires endettes. Auparavant, les tats ne remboursaient pas leur dette et empruntaient entre eux des taux dintrts ngatifs (lEtat qui empruntait la Caisse des dpts et consignations). Les accords de Ble sont un engagement juridique qui nous impos une comptitivit par lendettement. Les rgles du jeu sont trs complexes puisque mme en rglementant les conditions demprunt, il ny a pas dgalit entre riches, moyennement riches ou moyennement pauvres. En produisant de la monnaie, les USA sont labri de toute spculation et les spculateurs se tournent vers lEurope. La France doit rembourser 55 milliards deuros tous les douze mois et ce poste budgtaire est ainsi devenu le premier de la nation. Le domaine des finances publiques est devenu le centre de la scne politique. Cest dsormais un enjeu national, international, conomique, et politique mais il ne constitue pas un enjeu neutre idologiquement. Les rformes ont pour sens selon la nature de la richesse nationale. On voit apparatre une obligation pour les pays riches de se dsendetter mais une ncessit politique dapprendre gouverner lconomie autrement. Cela pose les moyens du gouvernement et de
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lorganisation gouvernementale. Le problme est lart du Gouvernement (Machiavel). Leuro est une monnaie faite pour des pays exportant beaucoup et non pour des pays importateurs. Le problme vient aussi de labsence de rponse mais aussi de lunicit des rponses. La premire option est de baisser les dpenses et on augmente les recettes. Or, quelque soit les types de gouvernements europens ou les approches idologiques du gouvernement europen, cette option na jamais t choisie avant la crise. On a toujours contenu la hausse des impts. Il faut que lEtat prlve le plus mais en dpense le moins. Il faut que la rsorption de la dette nentrave pas la croissance conomique. y Les problmes sont la professionnalisation de la vie politique y Certaines dpenses apparaissent comme secondaires : on attaque ainsi les finances sociales, les fonctionnaires alors que lEtat soutient lagriculture ou lautomobile en 2009 qui est totalement en crise. Les hypothses pour sortir de la crise sont toutes IDEOLOGIQUES. Il ny a aucun projet politique tangible. y Se pose aussi le problme de la question de lintrt gnral. Les tats avancent coup par coup, mentent et ne constituent pas une approche globale entre des intrts conomiques et sociaux. Sans information, il ny a pas de dmocratie. La succession des crises conomiques, financires, bancaires depuis 1974 montrent la ncessit des marchs pour permettre des ajustements politiques ou conomiques. Dsormais, il y a un consensus politique sur la rgulation.

Paragraphe 3 : le droit budgtaire franais :


Le droit budgtaire est lensemble des rgles instituant les comptes publics nationaux. Ce compte est universel au sens o il correspond lensemble de dpenses publiques et bien entendu, cest un budget national au sens o il correspond lensemble des recettes et des dpenses de la nation. Les comptes sont universels mais ne dpendent que dun territoire national. Ne peuvent tre confondus avec les rgles des finances sociales qui concernent lensemble territorial et la nation, les dpenses sociales de la nation. Le droit budgtaire en tant que moyen juridique de dfinition des comptes publics relvent du droit public. Il est donc exorbitant du droit commun au sein du droit franais et sagit
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dun droit fondamentalement suprieur dans la hirarchie des normes. Il existe diffrents niveaux statutaires entre les diffrents budgets. Depuis 1945, il ny a pas un mais PLUSIEURS droits publics (cf. Charles EINSENMANN, 1929). On en peut comparer le droit public de lEtat avec les autres droits publics des collectivits. Quand lEtat vote la loi de finance, nulle autre personne que luimme ne peut lexcuter. Nulle autre institution ne vient parasiter le budget de lEtat. Alors quun budget des collectivits locales est sous le contrle institutionnel de lEtat. Si les comptes dune commune sont en difficults, il peut y avoir une tutelle prfectorale. En revanche pour lEtat, il ny a pas dinstitution suprieure pour pouvoir le remplacer en cas de problme. Le droit public est celui de la puissance alors que les autres droits sont des puissances sous conditions. Le droit commun est le droit civil, on disait donc du droit public quil tait drogatoire aux droits fondamentaux. Aujourdhui, lordre juridique est complet depuis 1946 et plus particulirement depuis 1958 avec lapparition dune juridiction constitutionnelle et renforc en 1974 avec la possibilit parlementaire du contrle constitutionnel. La dernire rforme constitutionnelle de 2008 avec le contrle juridictionnel des lois par exception et non plus par action fait en sorte que la Constitution est lacte suprieur de lordre juridique. Toute loi peut dsormais tre censure par le juge constitutionnel. Une loi de finances est vote et les parlementaires saisissent le Conseil constitutionnel. Do limportance de la loi organique du 10 juillet 2011 tait de rendre obligatoire le principe dquilibre budgtaire pour permettre au juge de la loi de bloquer toute loi de finance en dsquilibre. Ce principe de la rgle dor nexiste pas en droit allemand, ce dernier propose une rgle dquilibre et il peut y avoir des drogations. La rgle dor est un principe du droit nerlandais datant dune loi de 1928 pour le respect de lquilibre budgtaire dans les communes des Pays-Bas et qui limite lendettement aux investissements conomiques. Le droit public du budget de lEtat ne peut stopper par des rgles de droit lendettement public. Les principes de droit ont toujours des drogations ou des principes de drogation ou tablir un droit budgtaire homogne. Il faut aussi des institutions autonomes pour que les rapports de force puissent obtenir des rsultats. Et que la Cour des comptes devienne la troisime juridiction franaise. Le droit budgtaire est pourtant depuis le dbut de lEtat moderne le ch ur juridique de linstitution publique. Il est avec, le rgime de proprit publique, ce qui permet de dterminer linstitution et notamment sa puissance dautonomie. Cest avec Louis XIV que le Roi a institu un budget de lEtat distinct de la cassette personnelle affrant sa personne et quil a institu des
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rgimes de proprits publiques. Lide est de constituer un appareil juridique qui diffrenciait la Couronne du Roi. LEtat du Chef de lEtat. Depuis ldit de 1651, le Roi nest plus propritaire des terres mais la Couronne. Cela est distant avec la personne mme du Roi. A partir de 1649 et jusquen 1789, la dualit a garanti linstitution sa puissance. A partir de cela, le Budget est devenu le c ur de son institution et de son activit mais la dette de lAncien Rgime na pu tre liquide. Il ny a pas possibilit de discerner lEtat et de ses rgimes proprits. On a ainsi constitu un cordon permettant de matrialiser une procdure juridique du politique qui initie le budget, qui le dcide et qui lexcute. Chacun des rgimes de cette longue histoire du XIXme a apport une part du droit budgtaire contemporain. De 1791 1958, chaque rgime politique a dfini et prcis les grands principes budgtaires de lEtat. Les deux premiers actes juridiques sont la Constitution et lordonnancement budgtaire. Les articles 34 et 37 sont rservs en grande partie au budget de lEtat. La politique nest pas que les modes dvolution du pouvoir cest aussi un modle dorganisation publique, cela ne vaut que sil y a une capacit financire de lEtat qui prend des recettes et excutent des dpenses. Cf. P. AMSELEK, Peut-il exister un Etat sans finance ? (annes 1950) : lEtat produit des flux de droit mais aussi des flux dargent. Seul lEtat est comptent pour rgler des flux dargent. Lanne 1787 est marque par la banqueroute, ce qui a conduit deux ans plus tard la Rvolution franaise.

A) Lordonnance de 1959 :
Cette ordonnance a valeur organique instituant les rgles gnrales du droit budgtaire, cest--dire la rgle fondamentale qui permet dinstituer le budget de lEtat. Les lois organiques ont une valeur suprieure puisquelles instituent la forme de lEtat. Chaque loi de finance a un statut organique. Elle a vocation modifier la forme de lEtat. Concernant notre ordonnance de 1959, cet acte juridique permettant dinstituer la Constitution nouvelle tait un ensemble de synthses des principes rpublicains prsents depuis la Rvolution franaise. En ce domaine, lordonnance synthtise les principes budgtaires sous la IIIme (lois de 1881 et de 1887) et la IVme Rpublique (dcret-loi de 1956 instituant les nouvelles formes du budget de lEtat). Cela avait cette forme ds 1826 ; la seule nouveaut de 1959 se retrouvait par linstauration dun nouvel instrument juridique, la notion de LOI DE FINANCES. Lintroduction de loi de finances ne peut se comprendre que par la lecture des lois de rpartition, elle distribue comptence et autorit au gouvernement et de lautre, au Parlement, y compris
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pour avoir les moyens juridiques de contrainte sur lautre avec la motion de censure balance par la dissolution. Lide gaullienne du pouvoir est dinstituer un pouvoir rationnel, efficace tout en tant reprsentatif et donc, dmocratique. Do le fait que Maurice Duverger a qualifi les institutions de la Vme Rpublique comme parlementaire rationalis . Cest en fait un prsidentialisme dguis sous un parlementarisme rationalis. En effet, le Prsident possde statut spcial qui lui donne une irresponsabilit. Lide est que tout tourne autour du Chef de lEtat et de maquiller un quilibre des pouvoirs parlementaire et gouvernemental pour dire que la Vme Rpublique est un pouvoir parlementaire. Lide du gnral de Gaulle est lunicit. Il faut rserver au Parlement des comptences par dfaut. Cest dans ce contexte que larticle 37 lui rserve le vote de la loi de finances. Mais cest le gouvernement qui dfinit el cadre politique et est comptable de la loi de finances ; cest le ministre des Finances qui rdige le texte. On y dfinit les grandes orientations de recettes et de dpenses. Cette prcision nest pas porte dans la Constitution. De 1960 2001, cest le Gouvernement qui a rdig tous les projets budgtaires de la nation. Les parlementaires ntant pas politiquement homognes avec la constitution dun ilot de parlementaires qui soccupent des questions de finances et lus au sein des commissions des finances de lAssemble nationale et du Snat. Au moment de voter la loi de finances, il ny a en gnral quune dizaine de dputs dans lhmicycle ! En effet, ils ne peuvent intervenir que sur des points ponctuels. La forme relle de la Constitution dsinvestit les parlementaires. Larticulation de la comptence budgtaire renforce lillusion du pouvoir parlementaire et renforce le pouvoir excutif car cest le Chef de lEtat qui donne les ordres au gouvernement lors du Conseil de ministres. Cf. Hart dfini la Constitution comme un document opposable qui impose de vraies ralits pour de faux pouvoirs. Confier la LOLF au Parlement permet de dessaisir celui-ci de toute autorit. Le justiciable nagite aucune difficult car le Conseil dEtat estime que les dcrets de la rpartition des lois de finances sont insusceptibles de recours dexcs de pouvoir face lui. On a un dispositif juridique en termes dinstructions mais compltement clos en matire judiciaire : une drogation par la drogation. Un noyau dur du droit public serait un pur acte dautorit. Une dcision de 1992 qui interdit ce type de mesures est toujours applicable. Le droit budgtaire est tellement drogatoire quil nest pas vraiment typique dun Etat de droit que ce soit sous la gauche ou la droite. Ces principes budgtaires sont tellement anciens quils dcoulent de la DDHC ou de la Charte constitutionnelle de la Restauration de 1826.
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Le texte de 1789 introduit la notion juridique de budget mais surtout la ncessit citoyenne de limpt mais encore le principe organique des dpenses qui ne peuvent relever que de lintrt gnral. Il y a ainsi la citoyennet et lintrt gnral. Les principes budgtaires permettent dorganiser, de concrtiser et dexcuter le budget de la Nation. Le premier de ces principes est celui de lunit budgtaire ; la Rpublique tant une et indivisible. Il ne peut y a voir quun budget de lEtat que lon vote chaque anne ; cest le principe de la dualit. Ils donnent la quantification et la temporalisation de lactivit budgtaire. Dsormais, il y a lquivalent de 80 000 budgets en France et la pluralit des comptes publics a t constitutionnalit en 2008. Ds 1959, les comptes publics de la nation de manire unique nexistaient dj pas. En effet, ds le premier budget, ils ont pris une forme complexe. Ils taient toujours dans une subdivision tripartite. La forme unitaire du budget de lEtat nest quune spculation juridique. Les comptes spciaux du Trsor ont servi jusquen 2001 comptes de transfert de largent public de lintrieur de lEtat vers lextrieur ou linverse. Mais en 1959, les autorits dcentralises navaient alors pas dautonomie et les entreprises et tablissements publics taient sous le contrle de lEtat. Ex. France Tlcom jusquen 1996. Les entreprises publiques rentables taient un biais de ressources pour lactivit budgtaire. Ds les annes 1960, il y a des axes de production alors que lintrieur du budget est subdivis. y Le principe duniversalit de la recette et de la dpense. Cela signifie que lensemble des recettes sont magnifis et que largent provienne de lemprunt, de la TVA, de la ressource fiscale. On massifie la recette et la dpense. On ne doit jamais affecter une recette une dpense, cest le vestige rpublicain le plus important, on peut alors dpenser sans compter. Ce principe signifie le principe de non-compensation. Cela a permis de compenser les recettes et les dpenses entre elles. Dans ce cap-l, les administrations qui relvent du budget de lEtat ne peuvent cumuler ni les excdents ni les dficits. On ne peut les mettre sur un compte part, constituer aucune rserve et on peut le basculer sur lanne daprs. Ce principe duniversalit fait que lon puise le budget et on peut acheter du matriel la fin de lanne. y Le principe dquilibre budgtaire : certains tats-membres lavaient adopt directement aprs la Guerre. Ex. LAllemagne de lOuest en 1946. Lessentiel de la reconstruction allemande a t financ par la France, la Grande-Bretagne et les USA. Son texte constitutionnel prvoit linterdiction du dsquilibre budgtaire. De mme depuis 1949 au
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Royaume-Uni. Mais ds 1959, la France impose lquilibre budgtaire aux collectivits territoriales. Ds 1966, ils limposent toutes les personnes publiques. A partir de 1974, le prsident Giscard dEstaing veut imposer un modle de gestion publique nouveau avec la rationalisation du droit budgtaire pour. Cette technique est applique aux USA depuis le prsident Johnson. La crise de 1974 na pas chang les habitudes en France. Le premier homme dEtat a appliqu la rationalisation des comtes fut Raymond Barre. A lpoque, les politiques de rigueur budgtaire ne relvent pas dune problmatique de crise mais plutt dune mise en application rgulatrice des budgets cycliques. Il capitalise alors 30 milliards de francs en cas de problme. Les annes 1970 sont une priode charnire tant du point de vue de la socit ou de lordre conomique. Cest cette poque qua lieu la rationalisation des choix budgtaires venant des USA lors du gouvernement de Jimmy Carter. La RCB consiste, tout en continuant appliquer plus ou moins les principes budgtaires, rend la justice administrative plus efficace mais galement aider le corps politique produire des dcisions qui prennent en compte la notion budgtaire, cest--dire intgrer la doctrine comptable toute dcision politique. La RCB provient dune rduction stratgique des conflits avec la mise en application des stratgies du Pentagone lors de la Guerre du Vietnam (ltat-major amricain avait qualifi cette guerre de totale car il avait totalis comptabilis lensemble de la guerre). Cela avait t transpos dans ladministration civile. Cette technique fut ramene en France sous VGE en 1975 mais pas dans un sens dconomie ou de gestion de crise. Mais dans une recherche de modernit car les conomies budgtaires ralise partir de 1978 sous Raymond Barre se feront par des coupes budgtaires. Cette conomie sera de 15 milliards deuros. Cela avait voulu par le Premier ministre pour anticiper la rcession qui pointe ce moment-l. Cest--dire la dsindustrialisation face la concurrence mondiale. En effet, Raymond Barre nambitionnait pas dtre Prsident de la Rpublique. Un gouvernement rationnel est souvent aux prises des choix partisans. Le principe dquilibre ne sera pas l uvre de la classe politique ; cest le Conseil constitutionnel qui va progressivement limposer de manire surprenante. En effet, partir de la rforme constitutionnelle de 1974, la saisine du Conseil constitutionnel va tre automatique. Le Conseil constitutionnel va confrer la RCB un statut de principe directeur des finances publiques et il va devenir un instrument
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permettant la ralisation du principe dquilibre budgtaire. Il ne lui reconnat pas un principe constitutionnel car cela ne reprsente pas une formule formule expressment, soit dans lordonnance de 1959 soit dans les lois fondamentales de la Rpublique. Le Conseil constitutionnel va lui reconnatre la force dun principe gnral du droit, supra lgale et infra constitutionnelle. Cela sera dfinitivement dans la LOLF de 1979 sans pour autant que le juge ait pu prononcer la nullit dune loi ne respectant pas ce principe. Les principes valeur constitutionnel sont inopposables. La logique de ce droit est que celui-ci na pas vocation tre une norme et tre respect. Cf. Montesquieu. On peut aller vers un objectif. Mais la RCB na pas vocation sappliquer. Lors de la LOLF de 1981, le Conseil constitutionnel va rappeler le statut du rgime mais quil ny a pas de possibilit dinvalidation de lquilibre. Le Conseil constitutionnel oppose linvalidation pour non-respect de lquilibre budgtaire qui nest autre que la continuit de lEtat. Il est impossible de rendre normatif un tel systme car pas de budget, pas dtat. En droit public franais, la continuit de lEtat est la continuit fiscale et la continuit des services publics. La notion dquilibre budgtaire va demeurer en droit franais et va se transposer pour le droit des collectivits territoriales. Cest partir des annes 1980 que la France va appliquer aux collectivits territoriales, aux tablissements et aux entreprises publiques. 1) La construction de lUnion europenne : Lhistoire europenne sest faite en deux temps : Communautaire : 1951 1986 Union : partir de 1986 Lide du couple franco-allemand est de mettre en place une union qui doit permettre la puissante Europe du Nord de tirer vers le haut les nations europennes les plus faibles du Sud. Franois Mitterrand et Helmut Kohl savent que lUE ne peut exister que si on y intgre les pays de lEurope mditerranenne comme la Grce, lEspagne et le Portugal. En effet, la mondialisation a dbut. La France, la RFA et la Grande-Bretagne veulent sunir car le capitalisme que les amricains a t rorient vers le Pacifique. LEurope perd alors son leadership en matire de production. Ils dsirent alors en place une organisation politique permettant de rsister la mondialisation naissante. Kohl et Mitterrand veulent lis leurs priorits nationales sur un espace
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continental. Ils ont voulu faire de ces pays du Sud un espace de consommation. Les britanniques, les scandinaves nauront alors plus le mme blocage sur la construction europenne. Au dbut des annes 1990, le trait de Maastricht est vot, assorti des accords de Schengen avec des outils nous permettant de converger. Do le principe de lquilibre avec le trait de Maastricht qui prvoit une convergence conomique. Les tats membres doivent limiter leur endettement public, faire dcrotre la dette publique. Les tats ne pouvant sendetter plus de 3% de leur PIB et lendettement doit tre contenu hauteur de 60%. Les tats ne doivent pas pratiquer un dumping pour laisser la place aux tats europens du Sud pour la cration dun march unique. A lpoque, les Allemands augmentaient leurs taux dintrts. Les tats sengagent ainsi dvelopper un march rel avec les tats du Sud. Il y a ainsi une conomie puissant et dope par une monnaie forte et une autre forte aussi mais subventionn. La monnaie forte est un outil de neutralisation des Franais et des Allemands. Ce dveloppement avait bnfice lorigine aux peuples du Sud mais le principe de lquilibre ne prendra ni de formes juridiques contraignantes et ne sera pas utilis comme un facteur de rationalisation des pays dEurope du Nord. Ainsi, dans les annes 2000, sest mis en place un espace montaire et les Allemands imposent un euro plus fort que le dollar. Les USA font alors volontairement effondrs le dollar. Le seul gagnant est alors lAllemagne. A partir du dbut des annes 2000, tout le monde va devoir sendetter pour combler le dficit conomique impos par leuro. LEuro politique seffondre ainsi comme le prouve le non des Franais en 2005 et partir de cette poque, seuls les Allemands respectent le principe de convergence. 2) Le principe de sincrit budgtaire : Il est lextension du principe dquilibre budgtaire qui signifie assez simplement que les pouvoirs publics doivent respecter les comptes publics tels que dclars par le gouvernement et tels que vots par le Parlement. Ce principe de sincrit est le produit du rapport de forces politiques entre majorit et opposition. Il commence tre invoqu avec le changement de majorit prsidentielle en 1981 et devient un vritable rapport de forces aprs la premire cohabitation en 1986. Ex. Le gouvernement dclare par la LOLF lhypothse de croissance venir pour justifier dun tat comptable les recettes. Cest le ct spculatoire de lconomie tel que saisie par la classe politique. Il y a un rapport dopposition dans le pouvoir politique sur lusage quantifi des recettes comme des dpenses. Il y a un rapport beaucoup plus structurel entre le gouvernement
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et sa majorit parlementaire. Le rapport est beaucoup plus complexe. Plus le rgime formel et juridique des pouvoirs est strict, plus il est difficile pour le gouvernement de commander la majorit parlementaire. Ex. Le rapport entre la Prsidence et le Congrs aux USA. Sil y a une sparation souple des pouvoirs, les rapports sont beaucoup plus ambigus, difficiles et beaucoup moins prvisibles. Ex. La France. Il y a aussi des rapports de force dans la structure majoritaire qui sont lies la souplesse de sparation. Sur 577 dputs que compte lAssemble nationale, il ny avait que 43 dputs pour voter la loi de finances 2011 ! Les parlementaires ont possibilit de dfrer la censure la loi de finances. Lopposition parlementaire a saisi le Conseil constitutionnel, dclarant que la loi de finances tait insincre. En 2007, le Conseil constitutionnel, avait estim que la LOLF pour 2008 tait erron. Cela devient un arbitre politique. Une fois que les comptes sont dclars insincres, le gouvernement est mis en demeure et doit modifier ou, comme en 2008, nen tient pas compte.

B) La rforme financire de 2001 : la LOLF :


Depuis 1959, et ds 1962, les pouvoirs publics ont tents 27 fois de modifier lordonnance de 1959. La premire difficult aux rformes est lordonnance spcifique de 1959 qui a valeur constitutionnelle. Elle impose le vote dune loi organique. Ces dernires ncessitent une majorit politique qualifie. En effet, que ce soit chez les conservateurs ou chez les socialistes, il y a un fractionnement idologique qui ne permet pas le vote absolu et majoritaire dune rforme. La majorit ne signifie pas russite dune rforme. Tout a t organis dans la Vme Rpublique pour que les rformes soit difficilement faisables, hors du biais rfrendaire. Au-del de ces difficults, il faut comprendre que la volont rformatrice tait un simple effet dannonce. En effet, les gouvernements navaient pas intrts rformer lordonnance de 1959 lexception de celui de Raymond Barre. Du ct des parlementaires, il y a toujours eu une aspiration rformatrice car lordonnance de 1959 ne leur est pas favorable. Jusquen 2001, cest le gouvernement qui prparait le projet de loi de finances et tait soumis aux parlementaires sans quils puissent dbattre. En effet, les institutions voulaient que ce soit le Gouvernement qui propose et le Parlement qui vote. La rforme budgtaire permanente est symptomatique de la Vme Rpublique. Ce sont les effets conomiques et sociaux qui ont pouss une autre dynamique. La crise qui merge dans les annes 1970 va provoquer un changement dorientation de la gestion politique avec la rigueur de, Raymond
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Barre en 1978 et la rigueur de gauche de Laurent Fabius de 1984. A partir des annes 1980, les ides de rformes vont du centre-droit au centre-gauche. En revanche, lide est compltement rcuse droite comme gauche. Les personnalits centristes, de gauche comme Michel Rocard ou de droite comme Franois Bayrou, qui avaient pris en compte lide de dsendettement, nont jamais eu de majorit dans leur camp. A partir de 1986, vient se rajouter la cohabitation et quil est dsormais inenvisageable de rformer quoique ce soit. Le terrain de gouvernement devient ainsi un champ de bataille. Mais lordre du monde a chang car lconomie mondiale ne laisse plus le temps de sadapter. Durant les annes 1990, lordonnance de 1959 apparaissait de plus en plus comme dcale. On constate que loutil institutionnel et budgtaire est prim et que lesprit gnral des comptes publics est dpass. A partir de 1995 et llection de Jacques Chirac, la nationalisation des comptes de la Scurit sociale alourdit lendettement et par consquent, la dette. Il y a de moins en moins de marges de man uvre. La France, la fin des annes 1990, na toujours pas trouv dalternative productive. La dsindustrialisation na pas t entrine et on fabrique ainsi perte et de manire subventionn alors que lconomie a pris dautres formes comme lconomie de la connaissance. En 1997, dans son discours du Palais-Royal, Jacques Chirac dclare que la production franaise sadaptera la demande mondiale. Alors que la Grande-Bretagne et lAllemagne se sont modernises. La France est leader mondial dans le tourisme mais ne possde aucune cole leader. En 1998-1999, le cot de lendettement social et industriel commence peser structurellement dans le budget. La prise de conscience est que lconomie franaise est subventionne mais nest pas comptitive au sens international. Le processus europen est entrin depuis 1992 et rien na pas t pour prparer une monnaie forte. Il a donc fallu trouver un axe rformateur sans baisser les dpenses sociales, sans toucher linvestissement industriel. On va donc limiter les dpenses administratives et Lionel Jospin et Jacques Chirac vont tomber daccord. Cest donc par dfaut que lon a impos une rforme administrative des dpenses publiques et cest dans ce cadre-l que la cohabitation entre les deux hommes, un Prsident de la Rpublique conservateur, dfendre les intrts sociaux de la nation alors que le Premier ministre, socialiste, va le plus privatiser de toute lhistoire de la Vme Rpublique. Il y a un consensus entre le droit et la gauche. Dans ce contexte, il y a un point de fusion et le choix par dfaut dune conomie financire qui va porter sur les comptes publics de lEtat. La rforme budgtaire nest pas une rforme isole, elle sintgre au moment o elle est
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dcide dans les annes 1990 dans un champ de rforme beaucoup plus gnrale et qui porte sur la privatisation des services publics que Franois Mitterrand avait bloque en 1988 (la thorie du ni-ni ). Elle est anticipe par un mouvement rformateur sur le statut des personnes publiques matrisant des biens ou des liquidits. Ctait le premier mouvement pour que le march europen puisse simposer, il fallait remettre en cause lconomie mixte et privatiser (changement du statut de lentreprise). Les privatisations nont pas t une perte pour la puissance publique. En France, les structures conomiques ne sont pas attractives en termes de ressources demploi. On pensait que les jeunes seraient attirs par la nouvelle conomie et quil y aurait par dfinit un rglement naturel du cycle de lemploi. Mais majoritairement, les jeunes choisissent le secteur public contre le secteur priv. On privilgie ainsi la scurit e lemploi mais on sacrifie les salaires. En privatisant, on voulait augmenter le nombre de salaris du secteur priv contre le secteur public. Donc rduire le nombre demplois dans ce secteur. En 2011, il y a les effets prvus dans les annes 1990 : recherche de personnel dans larme, chez les gardiens de prison et lEducation nationale. Cest ainsi que nat la RGPP (Rvision gnrale des Politiques publiques) avec Lionel Jospin ! La rforme financire va donc tre prsente par un lu socialiste, le dput Didier Migaud et sera soutenu au Snat par le snateur de droite (centriste) Alain Lambert. Cette rforme globale va proposer une refonte globale du systme de gestions publics mais va surtout modifier car il ne sagit plus de prsenter le budget dans un rapport public que le Parlementent vote la proposition gouvernementale, il sagira dsormais de prsenter une programmation conomique et managriale de laction publique. La masse budgtaire est donc divise par 3 et, dsormais, chaque denier public devra signifie un acte de comptition et de comptitivit marchande. Le mot comptitivit se voit retirer par le Snat pour celui de la performance. La LOLF signifie la fin de dpenses collectives prvues par le cadre rpublicain. Plus de projets ne peuvent dsormais sortir par la LOLF, dtermine dsormais par des conditions de moyens. Autrement dit, lordonnance de 1959 prvoyait un intrt gnral et dans le cadre de la LOLF, on demande quel sont les moyens satisfaire. On passe dune logique de rsultat une logique de moyens. Cette logique de moyens est, daprs lhistorien Pierre Legendre, la trace du management (le manager est celui qui dtermine les effectifs). Dsormais, ladministration ne dcide plus quels sont les objets conomiques de linvestissement et du fonctionnement. La LOLF ne donne aucune indication. Lapplication de la LOLF na aucune incidence sur la dette publique. Si on ne
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fait que changer lorientation des dpenses et des recettes, les impts augmentent toujours ainsi que la dpense. Le nombre dagents public qui baisse pour lEtat, augmente pour les collectivits territoriales et les infirmires. Malgr tout, certaine perspectives ont t modifi comme de structures lu des rgimes juridique. Elles signifient un changement rel des missions de service public attribues aux administrations en raison de lintrusion de la performance. En effet, cela consiste assimiler toute activit de production publique une production marchande. Pour un enseignant, la comptitivit concerne lespace et les moyens en passant de 18 lves par classe 30. Les effets ne sont pas vraiment irrmdiables. Cela a provoqu une rduction de personnel. La rforme de la LOLF est parfaitement excute par les gouvernements successifs. Elle impose un impratif juridique de rentabilit comptable en prenant en compte la dpense et le nombre dintervenants publics et amne automatiquement un rgime double dconomies. La LOLF doit rduite terme le nombre dagents car le statut des fonctionnaires dEtat est un statut constitutionnel. Aucun gouvernement ne pourrait rformer le statut de la fonction publique. On ne peut pas licencier les agents publics. La LOLF doit rduire le nombre de dpenses mais galement le nombre dagents publics ds que ceux-ci partent la retraite et ne plus recruter. Mais ce nest pas le cas des fonctionnaires territoriaux qui peuvent tre licencis ! La LOLF est une rforme qui cache une rforme. La notion de performance pose le problme de la scurit juridique que garantissait lordonnance de 1959 car, dsormais, les programmations juridiques, si elles ont t transformes, connaissent le mme niveau de rigidit que la comptabilit publique. Mais on a conserv les modes de comptabilit de 1959 avec des moyens de paiement administratif. On veut souplesse et productivit mais avec des outils de lancien rgime budgtaire. La performance est limite un souci de bonne gestion. Dans certains secteurs cela a des effets positifs comme la recherche scientifique mais est catastrophique dans larme. Les rapports dactivit 2009 et 2010 de la Cour des comptes montre deux choses essentielles : y Sur un certain nombre de secteurs dactivits administratifs, linduction de la performance, ralise des effets bnfiques, que ce soit en termes de rduction des moyens financiers quen termes de rduction des effectifs dagents publics. Pour les mmes secteurs dactivits o la comptitivit samliore mais o il y a des limites infranchissables o il y a un cueil social ne pas franchir.

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y En application du texte, on constate que lensemble des secteurs administratifs ne sont pas concerns par les transformations quannonce le nouveau cadre budgtaire : - Les services de justice car, dans certains domaines comme le secteur pnitencier, on ne peut supprimer du personnel. Dailleurs, depuis 2011, on est oblig dembaucher. - Nest-ce pas le rsultat des pratiques rformistes qui consistent supprimer les intrts publics ? La LOLF nest-elle pas le problme de labsence de priorits ? Ny a-t-il pas des dpenses publiques que lon puisse supprimer en matire de fonctionnement ou en investissement ? Au sein de lUE, il y a des besoins qui doivent tre satisfaits par le secteur priv. En France, il y a un surcot annuel de 10 milliard euros, du point de vue de linvestissement ou de fonctionnement. La Banque mondiale propose la redistribution des agents du Trsor Public en faisant payer les charges sur le poids des entreprises prives. Concernant linvestissement, la suppression des aides publiques par lUnion europenne (en particulier lAllemagne) pour soutenir le secteur automobile a provoqu la suppression de 5000 postes car lUnion a considr que cela relve de la concurrence fausse. Il faudrait un moratoire sur les dpenses dutilit mais cela ne peut tre fait car il ny a pas de priorits. La Cour des comptes mise laccent sur la promotion sociale. La difficult de la LOLF est quelle ne prsente pas une vritable rorientation des politiques publiques. On ne fait que pratiquer de mesures purement idologiques. 1) La Rvision Gnrale des Politiques Publiques (RGPP) : Cette rforme est assez ancienne puisque son origine remonte au dbut des annes 1990 et est prsent comme un axe dynamique qui devait permettre damliorer la qualit des services publics, leur implication et leur efficacit. Au c ur des annes 2000, la RGPP a t accroche la rforme financire en juin 2007 mais nest rentre en application quen juillet 2008. Cette nouvelle RGPP permettrait de retrouver lquilibre budgtaire avant le 1er janvier 2012. Ce qui tait dispos au moment de la 1re constitution de la RGPP, a t conserv comme lamlioration des services publics et notamment, la prestation de ceuxci :

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y La fusion des ASSEDIC et de lANPE : en runissant les deux institutions, on a mlang les deux fonctionnaires : des anciens employs de lASSEDIC soccupaient des dossiers ANPE et vice versa ! (sic) y Le remplacement des enseignants grvistes : ce sont les collectivits territoriales qui vont les payer. On a peine remplac 25% des enseignants grvistes hors Ile de France ! y La fusion entre la direction du Ministre des Finances, la Direction gnrale des Impts et du Trsor. Depuis le 1er janvier 2008, se trouve la Direction gnrale des Finances publiques. En termes daccompagnement des usagers, il ny a rien eu. y La simplification des mots usagers de ladministration : sous lautorit du Premier ministre, ils ont du changer des termes techniques, juridiques et conomiques mais les usagers nont rien ressenti. y Lamlioration des relations entre les usagers et les administrations par le rseau informatique. Pour le paiement de la dclaration fiscale, il y a une augmentation annuelle de 9% des relations. Cest un des cas o il y a une vritable amlioration. 2) Laxe de restructuration des services de lEtat : Il sagit de la rorganisation de services. Le plus ancien de ces axes est linstauration depuis 2006 dun Ministre de la Scurit publique dont lobjectif est de regrouper les trois services dtat charg de rationaliser police, gendarmerie et douane. Mais cela a provoqu des doublons. Si on garde douane et police, on craint un mouvement de grve en cas de crise. En 2006-2007, il ny avait plus de choix car cette RGPP a t prvue Bruxelles car la France ne respectait le trait de Maastricht qui interdit formellement les polices militaires (ex. La dmilitarisation des Carabiniers italiens en 1993). Mais il y a toujours les trois entits dans les ministres dorigine (gendarmerie, police, douane) mais des services ont t rajouts ! Depuis le 1er janvier 2010, la dconcentration des services de lEtat (auparavant : services centraux, rgionaux, dpartementaux) en transformant la reprsentation de lEtat sur les territoriales en rgionalisant les comptences territoriales en levant les deux tiers de la reprsentation dpartementale des puissances publiques. On a fait remonter en rgion ces reprsentants : y La Reprsentation rgionale conomique y La gestion de la cohsion sociale
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y La scurit publique sous la houlette des collectivits locales Le secteur de la sant publique a t rendue autonome qui est dsormais sous la houlette du Ministre de la Sant. Tout ce que lEtat ne fait plus, elle le transfre soit vers le haut ou alors des collectivits territoriales. Lavantage est une conomie dchelle qui peut reprsenter de 25 30% gagns et reprsentant une conomie de 20%. Ainsi, on a supprim trois institutions avec la disparition des Bureaux de redistribution des aides agricoles. La liste des restructurations est exhaustive. Les restructurations impose par la loi LRU, nayant aucune application nationale, et ne se faisant que dans le cadre dune opration locale, na restructure que onze instituts. Par exemple, il ny a aucune baisse de fonctionnement luniversit de Strasbourg. La LRU na pas t impose la RGPP. 3) Adapter les missions de lEtat au XXIme sicle : y Dveloppement durable y Modernisation de la politique du logement qui est une affaire de gestion publique en France parce que 30% de la masse complte du Livret A est gr par la Caisse des dpts et consignations pour financement le logement social y Transferts de comptence de moyens et de personnels de scurit publique dEtat vers les polices municipales. Les lois LOPSI 1 et la LOPSI 2 prvoient le dsengagement de lEtat dans la scurit publique y Suppression des units de la dpense sociale dans le cadre stratgique du monde contemporain y Le secteur scurit justice redployant le moyen de ses activits par le renouvellement de la carte judiciaire Une politique dEtat na pas vocation rpondre de ce qui lui est dfini. Ex. Un rgiment install dans une ville rapporte plusieurs millions deuros pour la commune et assez important en ressources conomiques importantes. Les enjeux de la rforme ont des incidences collatrales qui ne permettent pas de concrtiser lacte, pas plus en temps de croissance quen temps de crise. Il y a beaucoup plus de rsistances qui soprent de ce point de vue que de rsistance corporatistes, do le peu de russite, defficacit et le manque de rapidit des rformes sur ce secteur.

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4) Temps de la RGPP : la rorganisation statutaire de la fonction publique dEtat : y La LOLF et la RGPP dpassent leurs propres cadres puisquelles doivent limiter le recrutement des agents publics mais galement de mettre niveau les conditions statutaires les agents conomiques du secteur priv. Les agents publics ne doivent pas avoir de privilges et ainsi rquilibrer leurs droits avec ceux du secteur priv. Par ailleurs, les agents publics tant moins rtribus que les employs du priv, il faut revaloriser les salaires de la fonction publique. Orienter une politique conomique vers la transformation statutaire et conomique de lemploi public est une faon incidente de rformer ce secteur demploi qui est protge juridiquement par un statut constitutionnel. Les nouveaux recrutements se font dsormais massivement par contrat de droit commun, ce qui entrane une dgradation des conditions sociales. La RGPP ne concerne en ltat que les fonctionnaires hors classe et de catgorie A qui, selon leur valuation, sont les plus comptitifs. Les primes existantes dans cette catgorie peuvent, pour les personnes confirmes, un vritable deuxime salaire. Il y a une vritable prcarisation de la majorit des agents publics lexception de quelques un dans la haute fonction publique comme les prfets. y La loi du 4 mai 2008 a promu un droit la mobilit. Auparavant, cela ne concernait que lenseignement. Les pouvoirs publics incitent dsormais la mobilit territoriale et professionnelle. Ceux qui se dplacent reoivent des primes annuelles. Lengagement des pouvoirs publics est que les agents publics changent de corps, vritable outil de restructuration des ressources humaines ; il sagit de permettre des agents publics exerant dans un secteur de pouvoir se rorienter avec ou sans formation et dexercer lissue de celle-ci un nouvel emploi. Cela correspond au recyclage des agents publics qui sont dans des secteurs en dsaffection (ex. rforme de la carte scolaire). Il y a bon nombre dagents publics qui changent rellement dactivit. Beaucoup de policiers, militaires se lancent dans la recherche scientifique ! Mais cette mobilit ne concerne que des emplois de haut rang. y La loi sur la mobilit est trs stricte : limmobilit du fonctionnaire est proscrite. Le non-renouvellement dun agent public sur deux nest pas

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efficient : la fonction publique dEtat diminue alors que la fonction publique territoriale et la fonction hospitalire augmentent. La RGPP ne fait que lconomie que dun demi-milliard par an. Globalement, pour tre dans lefficacit, lconomie dchelle devrait tre de 7 milliards deuros annuels. A ce rythme, il faudra 72 ans pour rsorber notre dette publique. Le niveau de la rforme de lEtat de la France (14me) est trs faible par rapport lEspagne ou lItalie. Ainsi, la rforme de lEtat na vritablement jamais commenc !! Aussi bien pour la RGPP que pour la LOLF, cela conduit mettre en application technique le propos avec toute la difficult que cela reprsente. Comment dcrire une rforme juridique qui naurait pas dincidence ? Malgr leur application, aucun des principes de convergence budgtaire (surtout celui dquilibre) nest appliqu.

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Partie I : la transformation de la gestion politique par le droit budgtaire :


Si le texte en 2001 ntait pas expressment mis en application pour la gestion de la transformation publique, sa mise en application depuis le 1er janvier 2006, a pour vocation de changer les modalits avant de pouvoir transformer les pratiques. Il faut entre 10 et 15 ans introduite les nouvelles procdures mais surtout les nouveaux concepts qui doivent progressivement modifier le concept de la gestion publique. Il faut ainsi modifier assez lentement les habitudes des agents publics pour amener le corps administratif un renouvellement de la gestion publique. Dans la LOLF, il y a diffrents outils, diffrents types de procdure qui renouvelle compltement les techniques de gouvernement conomique de ladministration. Dans certains cas, on utilise des concepts traditionnels dans un cadre de restriction budgtaire. Ex. Luniversalit budgtaire de lquilibre. Mais avec une conomie calcule. Dans le texte, on introduit des nouveaux outils de gestion publique au nombre de deux : la logique de rsultat budgtaire et la fongibilit des crdits ainsi que la transparence des comptes publics. Cette dernire constitue lesprit de la LOLF en termes de gestion public mais que par dfinition, ces nouveaux termes introduits par le texte sont, dont lusage et la ncessit, sont les plus difficiles dans la mise en application et dans leur valuation. Lessentiel de la LOLF nest pas utilis pour mener bien le terme de la rforme mais mieux grer la France.

Section 1 : la fongibilit des crdits :


La LOLF pose une transformation profonde de la gestion publique. En effet, la nature mme des dpenses publiques modifie dsormais les conditions de ladministration publique au travers des seules ressources. Globalement, sil on fait une prsentation avant et aprs la LOLF, on constate que les administrateurs sont soumis des politiques de rsultat conditionnes par la forme mme du budget. Avant la LOLF, le budget indiffrenciait la ressource mais galement la dpens excuter. Dsormais, selon la nouvelle rforme budgtaire, les administrateurs publics voient leurs comptences dlimits par missions et par programmes selon des projets annuels de performance : le PAP. Cette dernire se prsente comme un outil dassouplissement de gestion et par voie de consquence, lautonomie de gestion des administrateurs. Or, cette prsentation politique est errone puisque les administrateurs sont dsormais lis par des formats budgtaires annuels mais dsormais sont lis lobjectif de rsultat
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atteindre. La LOLF durcit ainsi les conditions dexcution budgtaire. Selon ce constat, le principe de fongibilit des crdits et la procdure qui permettent de donner des marges dadaptation est donc en quelque sorte la seule soupape qui permet lassouplissement de la gestion publique. Cette fongibilit peut sappliquer entre les diffrents programmes poss par la loi de finance. Le premier administrateur national de gouvernement se rserve aussi bien de redployer les crdits lexcution des crdits sauf ceux servant payer les crdits des personnes. Elle impose aussi un plafonnement (cf. Article 7 paragraphe 2 de la LOLF qui prvoit que les crdits sont spcialiss par programme et par dotation). Il y a ainsi une spcialisation des crdits, le gouvernement peut donc dplacer un crdit dun programme lautre. La loi de finances ne guide plus totalement le gouvernement. Le principe de fongibilit des crdits rend la loi de finances quasi-facultative dans les limites portes par la LOLF elle-mme. Les consquences sont : y Politique : Il y a dans le registre mme de ladaptabilit une restriction parlementariste. y Juridique : la LOLF spcialise des crdits qualifis de mouvant. Le principe de spcialisation met mal le principe duniversalit. Le principe de spcialit est lui-mme relatif. La forme de la loi de finances : dans lordonnance de 1959, le texte instituant le budget de lEtat est chaopitr. Avec la LOLF, il ne sagit plus dun chapitrage mais dune programmation. Lensemble des crdits et des dpenses sont regroups en mission qui signifie les comptences gnrales de lEtat ; chaque mission tant divise en contrat. En pratique, il nen est pas de mme. Puisquen effet, aucune politique proprement parler nest anodine. Depuis les annes 1990, ont lieu des politiques interministrielles. Elles sont rattaches la seule autorit du Premier ministre. Il y ainsi des missions distinctes et donc la transversalit impose un rattachement un autre ministre ou lexclusivit du Premier ministre. Recourir cela sans l interministeriallit pose des problmes defficacit et de rsultat. Il y a ainsi trois ministres, donc trois programmes, trois missions distinctes. Cette logique affecte la notion mme de fongibilit des crdits et se rvle ainsi incapable. On narrive pas mettre en corrlation un certain nombre dacteurs afin de raliser une politique publique cohrente. Labsence de crdits quivaut ne pas respecter la loi puisquon na pas les moyens de lappliquer. La responsabilit vient du gouvernement qui ne peut budgter sur les emplois publics et qui empche, par consquent,
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lapplication de la loi aucune politique nest sanctuaris : aucune politique publique nchappe au disfonctionnement en raison de labsence de crdits la LOLF ne permet pas de donner une rponse relle si elle ne prend pas en compte les logiques gnrales de gouvernement. La LOLF ne prend pas en compte les nouveaux cadres de la gouvernabilit. Elle est ainsi inoprante dans 35 40% des cas. Alors que la majorit des missions ncessite au moins des agents. Le constat est linoprante mthodologie budgtaire pour mettre en place une politique publique. y Lautre incident est plus technique puisquen effet, la fongibilit telle qutabli permet normalement de reporter les crdits dune anne sur lautre, chose quinterdisait strictement lordonnance de 1959. En plafonnant le report de crdits 3%, on ne limite pour partie les dpenses publiques intensifies. Jusqu cette hauteur de plafonnement, on peut dpenser comme on veut. y Lautre problme montre que les administrations depuis 2006, en suivant strictement le principe de fongibilit des crdits se sont imposes une restriction maximum des transferts financiers seulement 2%. Le principe de fongibilit des crdits pour lEtat est donc limit. Elle y est beaucoup moins contraignante pour les institutions publiques dpendantes de lEtat que sont les entreprises et les tablissements public. Lapplication de la RGPP a impos depuis 2009 dappliquer une fongibilit tendue, y compris aux salaires des agents privs recruts par ces institutions publiques. On tend ainsi jusquaux salaires cette fongibilit sans possibilit de plafonnement pour permettre des plans sociaux et la restructuration des tablissements publics. Ex. Luniversit de Limoges ou le Muse du Louvre. De mme pour les entreprises publiques. Ex. Air France. On habille Pierre pour dshabiller Paul, en quelque sorte. La LOLF, en pratique, est moins appliqu par lEtat selon la variabilit des institutions.

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Section 2 : la logique de rsultats :


Elle est propose aux administrations par la LOLF et la RGPP et justifie dans les textes par le souci de bonne gouvernance. Les textes en cause sont des viviers de textes o son apparus les termes nouveaux du management public : culture du rsultat, performance, rsultat. Le terme de gouvernance est lui seul un concentr de termes provenant du monde de lentreprise, de gestion des organismes non-gouvernementaux et de gestion des villes. Lide de bonne gouvernance est apparue au sein des organisations locales puis internationales. Ces termes ont dcloisonn la sparation traditionnelle entre secteurs public et priv. On applique les mmes modes dadministration toutes les institutions. La RGPP implique, la soumission aux agents lexicaux de la mondialisation. La plupart des termes ont t choisi stratgiquement par les rdacteurs des fins de ngociations entre les syndicats pour ne pas trop rappeler le monde de lentreprise. Le terme prvu tait celui de comptitivit. Le terme de bonne gouvernance signifie que les pouvoirs dcisionnels ne sont plus spars mais quils sont astreints par les ncessits de restriction budgtaire de collaborer. Quand il ny a pas de collaboration efficace, il ny a pas de bonne gouvernance. Lobjectif de bien gouvern est un outil de restructuration politique du pouvoir. Dans loptique de rsultats, il faut concentrer dans le mme gouvernement. Gouverner dans une optique de rsultats signifie une pluralit deffets qui ne sont pas tous rattachs les uns aux autres. Le premier effet est que dsormais, la loi de finances octroie des recettes des dpenses selon un objectif dtermin. Les programmes sont les politiques publiques et que les missions sont les objectifs. Il ne sagit pas dengager les dpenses publiques dfinis selon un intrt public abstrait mais engager des dpenses pour avoir un effet immdiat. Le terme rcurrent est celui de concret . On oublie le pass mais aussi le futur en vue dinvestissements. Par manque de moyens budgtaires, toute dpense doit tre objective, donc concrte. La bonne gouvernance est donc celle qui obtient des rsultats immdiats. Cest une impossibilit humaine car on ne peut avoir des rsultats concrets. En effet, linvestissement prend toujours du temps. Alors que la LOLF estime que les rsultats doivent tre immdiats, concrets. Elle refuse labstraction. En termes de gestion publique, une grande majorit des intrts publics sont totalement abstraits, par consquents indfinissables. Ex. La scurit ou la protection sociale : comment dfinir un intrt public ? On ne la dtermine pas pour multiples raisons, politiciennes, par exemple. Cela pose un problme technique
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pour les objectifs des administrations. On ne peut dfinir un intrt public. La logique de gouvernement ne peut procder que des par des objectifs abstraits. Etre comptitif est tablir foncirement lobjectif, sa quantification et sa qualification. On transpose le problme sur lvaluation et non sur lefficacit. On narrive pas quantifier et mme identifier des rfrentiels de politique publique. On passe dune recherche defficacit une valuation de rsultats avec pour difficult de trouver des critres oprationnels pour la politique publique. La rforme est bloque en son c ur. Ex. La justice. On ne peut valuer un juge. Il y a des services o il a t impossible de trouver des critres objectifs dvaluation. Ce phnomne a des effets sur la mise en application de la politique quimposent la LOLF et la RGPP. Depuis 2006, lapplication de la LOLF et, depuis 2009, lapplication de la RGPP utilise des critres qui sont orients politiquement par le gouvernement mais galement dun point de vue corporatif par les institutions. Ex. Les chercheurs ou les magistrats appliquent lautovaluation ! La grande majorit des emplois publics nont pas de critres dvaluation en 2011. En matire sociale, il ny a aucun objectif dvaluation qui a t dtermin. Globalement, il sagit dune gestion publique qualitative uen gestion publique quantitative. Et ceux notamment pour lensemble de services publics administratifs. Ces derniers sont abstraits. Le dernier rapport de la Cour des comptes montre que pour les services publics administratifs, le passage des objectifs de quantit est troitement li et que laugmentation de lun est automatiquement la baisse de lautre. Le niveau denfants par classe est dpass en France selon les objectifs quantitatifs de la Banque mondiale, pourtant connue pour son no-libralisme. Quant aux services publics industriels et commerciaux, ils sont dj valus par des critres quantitatifs. On fait ainsi le sacrifice de la production de qualit des services publics. La rforme entranera la suppression de services publics. Ex. La fusion ANPE/ASSEDIC qui a donn la naissance Ple Emploi est un chec. La dtermination dindicateurs de performance est ralise dans chaque programme de la loi de finances. Chacun de ces indicateurs est recentraliser lissue de lannexe de la loi de finances intitul Projets de performance . Ces indicateurs sont dfinis par le ministre des Finances en collaboration des Prsidents des finances des assembles sous lautorit directe du Premier ministre. Ce schma permet lensemble des dpenses publiques pour les conditions dexcution des budgets entre laffection des agents, les recettes publiques et lindicateur de performance (triangulation en terme technocratique). Le chef de gouvernent donne des ordres directs aux chefs dadministration. Dans
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le dbat dorientation budgtaire, les ministres ngocient cette triangulation. Bercy a baiss les indicateurs de performance. Globalement, les annes 2010 et 2011 ne sont pas des annes de rforme selon les nolibraux. Le seul intrt pour les pouvoirs publics est la dsaffectation des recettes afin de rassurer les marchs internationaux et les agences de notation. Ces dernires ont annonc que la France perdrait son triple A car il ny a pas de rduction de nombres dagents publics et de privatisations. Ces indicateurs de performance sont des indicateurs de comptitivit, de performances commerciales. Elles sont plus ou moins inoprantes. Le seul avantage est une certaine transparence de la gestion publique. On confirme ainsi les institutions internationales. Le seul effet de la LOLF et de la RGPP est dvaluer ladministration. Auparavant, les valuations existaient mais taient plus ponctuelles et taient quadrilles par lEtat. Dsormais, lvaluation est prcise et gnrale puisque chaque agent doit tre valu. La LOLF et la RGPP posent la culture de lvaluation. Elle se trouve entre le contrle (donc de pression) et linformation mais cest un surtout un moyen de savoir ce que font les institutions publiques. Face au gigantisme des institutions, il ny a pas de possibilit autre de ce que proposent la LOLF et la RGPP. Ce sont aujourdhui des valuateurs privs qui notent les services publics avec des critres objectifs comme les universits de Paris. Ce renforcement de lvaluation a un effet positif sur la qualit du service public. Mais on ne peut quantifier les rsultats rels sous peine de dtriorer la qualit du service public.

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Section 3 : Transparence et lisibilit des comptes publics :


La RGPP est devenu un des objectifs politiques et administratifs de la rforme de la LOLF de 2001. Franois Fillon avait dclar quelle tait une premire matrise de nos finances publiques mais cest aussi un exercice de transparence, de visibilit, en un mot, de dmocratie . La rforme est souvent apprhende comme une disposition conomique sur la gestion du public. Elle est rarement prsente sous son articulation dmocratique telle que la prsente le Premier ministre. Cette question de la transparence et de la lisibilit des comptes nest pas une condition de ralisation des rformes, cela napparat pas comme une ralit comme des procdures spcifiques. En contractant le nombre de lignes budgtaires, en positionnant chacun des engagements de dpenses selon la forme des programmes et des missions, les comptes publics apparaissent obligatoirement comme plus lisibles. Il sagit de considrer cette avance indiscutable comme dmocratique. Pour quil y ait exercice de celle-ci, il faudrait que les institutions les utilisent des fins de rquilibrage dmocratique. Mais dans le contexte politique et institutionnel, ce nest pas le cas. Ainsi, le principe de lisibilit des comptes na pas renforc le pouvoir du Parlement. Les comptes sont plus visibles mais personne ne les lit. En effet, le Parlement ne peut les lire en raison de la Constitution de 1958 qui rationalise ses pouvoirs. Les parlementaires ne peuvent exercer aucun contrle. Pour lutter contre cela, ce serait linterdiction du cumul des mandats pour ntre que le reprsentant de la nation. En effet, les dputs pouvant cumuler avec un mandat territorial, ils ne font que reprsenter leur territoire. Seuls une trentaine de parlementaires sont aptes contrler les comptes. Cette question de la transparence est assez complexe. Ce terme apparat laube des annes 1990 par Mikhal Gorbatchev lors de leffondrement de lURSS avec le terme de glasnost. Lide de transparence est toujours associe lide de rforme et de dmocratie. Cela signifiait que daprs le Premier ministre, il y avait un dficit dmocratique sur le contrle des comptes publics en 2001. Mais la loi de finances nest toujours pas transparente pour le citoyen. Le dficit dmocratique est toujours plus fort en cas de crise. Il ny a pas dmocratie sans connaissance par les citoyens des structures politiques et institutionnelles. Ce dficit dmocratique sur les comptes publics a toujours exist que ce soit dans une ville, un dpartement, une nation. Cette question de la transparence est politique. On ne peut dcider sans savoir les futures orientations financires pour lavenir de la nation.
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Le second sens de la rforme est plus technique, avec des incidences plus mineures. La simplification de la LOLF a pour consquence de rendre moins opaque lensemble des comptes publics mais introduit de nouveaux termes dopacits. Ces zones dombre sont les indicateurs de performance. Au cours de chaque mission, il y a un indicateur mystrieux parce que les spcialistes ne savent pas ce que cela signifie in concreto. Nous ne savons pas les valuations de rsultats de la loi de rglement. Lide de la rforme nest pas de faire disparatre les comptes publics. Lide est dhomogniser la restriction. On rabote ainsi sur tous les comptes, mme ce qui est utile la solvabilit du pays. En France, on ne veut toucher rien mais en fait on touche tout puisquon rduit les budgets. Tout est galit comme lutile ou le futile. Chez les anglosaxons, on regarde dabord ce qui est peu important afin de la supprimer. Il y bien en France une opacit qui cache labsence de choix politiques. Il y a en fait un savoir-faire tatiste la franaise qui consiste ne choisir ce qui est couper ou rompre et qui ne sert plus. Ces indices de performances nont pas aider les partis politiques juger les priorits (cf. Jean Jaurs, faire la politique, cest faire les choix ). Avec les indicateurs de performance, il y a un angle mort de la LOLF qui lempche dtre efficace et de faire des hirarchies de choix. Il faut mettre jour en termes juridique et statutaire car il y a des incidences sur le texte mme de la Loi de finances correspondant des changements mmes dans lordre de la comptabilit publics. La concentration des nouveaux textes budgtaires transforme la logique de la comptabilit, la LOLF lexprimant dans son article 51 que la comptabilit publique est une comptabilit dexcution . Avant 2001 et surtout avant son application en 2006, il ny avait rien faire en termes dexcutions du budget car la loi tait bien dtaille. Plus cest dtaill, moins de choix il y a faire. Potentiellement, il y aurait plus de pouvoir discrtionnaire pour les administrations. Mais depuis la rforme constitutionnelle de 2008, on est rentr dans la ncessit dune comptabilit analytique qui permet de rpondre deux questions : y Combien reste-t-il dpenser ? y Combien mon agent rapporte ? (typique du priv) Lide mme de la comptabilit analytique prive est darriver anticiper et programmer dune anne sur lautre les incidences de votre activit mais aussi les consquences de lconomique qui vous entourent. Cette comptabilit analytique qui doit dynamiser les comptes nest toujours par oprante en raison de sa lourdeur. Il y a une contradiction juridique et politique entre un systme
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budgtaire et un systme comptable. Autrement dit, leffet ngatif est du la rforme budgtaire qui bloque la rforme comptable car les indicateurs de performance ne servent rien car ils ne mesurent pas lapplication de la LOLF. Dans les institutions publiques, il ny a pas de culture de lpargne. La vritable politique ne se situe plus dans la LOLF mais sur la cration de rserves comme la loi le permet. On ne peut investir que sil y a de lpargne. Les seules institutions qui ont russi sont les services publics caractre industriel et commercial car leurs comptabilits ont t rformes. Il faudrait utiliser les indicateurs de performance comme tmoins de lefficacit ou de linefficacit. On ne peut avoir une LOLF qui souhaite la performance et, en mme temps, une comptabilit publique se borner sur la scurit juridique. Leffet ngatif est le fait que lon dpense sans compter. Le taux defficacit narriver quentre 2016 et 2020.  Cf. Philippe BEZES, Gouverner par les finances publiques

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Section 4 : Renforcement de luniversalit du principe budgtaire :


Ce principe a valeur budgtaire. Cette massification comptable a un double objectif : limiter la spcialisation des recettes et des dpenses ainsi que proscrire la spcialisation dune recette vers une dpense. Le principe duniversalit implique deux sous-principes et celui de luniversalit des recettes. Ce sont la base de finances publiques rpublicaines ou il sagit de dpenser sans compter pour satisfaire lintrt public. La LOLF revient fondamentalement sur ce principe rpublicain. Le retour que la rforme impose est substantiellement juridique puisque ce principe dimension constitutionnelle ne pouvait tre rform par une seule loi organique. Il existe une hirarchie des lois entre elles. Dans ce contexte, si lesprit de la LOLF contredit luniversalit budgtaire, lEtat ne permettait de modifier le statut du principe. Il a fallu dpasser un principe garanti et une pratique de la rforme qui garantit le principe. Depuis 2006, le principe est toujours rappel par la loi de finances et le juge financier et constitutionnel qui le garantissent. Cependant, la programmation des missions au c ur de la loi de finances imposent uen spcialisation des dpenses systmatiquement. Le droit budgtaire qui est dj un droit de drogation du droit public pose l un double droit drogatoire contradictoire. Il y a donc une difficult juridique insurmontable. Cela signifie que, par dfinition, que de drogation en drogation, le juge des comptes et le Conseil constitutionnel garantissent le principe d universalit tout en conservant le principe dapplication de la LOLF . Le juge financier et le juge constitutionnel reconnaissent que le principe duniversalit est vid de sa substance. Ctait dj le cas avant 2001 puisquil y avait des comptes spciaux du Trsor, les budgets annexes et les fonds publics ou dautres personnes publiques (UE, tats trangers, ). Les budgets annexes soccupaient de comptes spciaux et des affectations. Les fonds sont des comptes spcifiques non affects une personne publique. Ces fonds sont dirigs par leur objet et non par leur organe. Avant 2001, il y avait donc une drogation de la drogation. Avec la LOLF, la spcialisation et laffectation est gnralise lensemble des comptes publics mais laffirmation dun nouveau principe. Il y a donc une stratgie de langage qui est le propre des rformes de ltat contemporain. Luniversalit continue conserver les proprits pour lesquels on ne peut droger. En effet, luniversalit conserve une valeur dassises juridiques pour permettre notamment ltat central pour disposer de lensemble de sa fiscalit. Luniversalit reprend donc
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sa version fiscale. Luniversalit a toujours une vivacit parce que la France est un tat central. Ltat ne laisse jamais une autre personne contrler la fiscalit. Dans ce contexte, lEtat centralis reste fondamentalement rpublicain. Il est le seul pouvoir grer les prlvements obligatoires qui garantit lhomognit territoriale. Cela a t pos par la loi Pasqua du 4 fvrier 1995. La LOLF ne prvoit rien sur luniversalisme. Seules les dpenses sont soumises la performance et pas les recettes. En effet, largent redistribu aux collectivits publiques selon le principe de lgalit territoriale. Cela signifie que le principe est dsormais clat puisquil y a deux principes duniversalit : y Un principe relatif duniversalisation budgtaire puisque lensemble des personnes publiques est gal lui-mme et sont assujettis la spcialisation des dpenses y LEtat sapplique toujours le principe duniversalisation de la recette pour garantir lquilibre des territoires nationaux Y a-t-il un dpassent au principe duniversalit des comptes ? En tout cas, le cot annuel de la dcentralisation est deux fois le cot annuel de la Scurit sociale.

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Section 5 : la conscration du principe de sincrit budgtaire :


Il est le fruit de la jurisprudence constitutionnelle. Depuis la fin des annes 1980, le budget de lEtat a t de plus en plus conditionn par les qualits de la croissance conomique. Les conditions mmes de production de la richesse ont conditionn la ralit des richesses fiscales. Depuis la fin de la Seconde guerre mondiale, la croissance tait trs forte (en France, la croissance se situait vers 1960 entre 9% et 18%). La croissance est un lment de rationalit conomique. Plus on est pauvre, plus la croissance est forte. Une croissance signifie quun pays est sur le point de dpart. Une forte croissance ne signifie pas de la richesse ou du travail. Une croissance, quelque soit le type dimpt. A partir des annes 1980, les pays occidentaux comme la France se situent en crise ou en rcession. En tout cas, plus de croissance deux chiffres. Ainsi, les conditions de production de la richesse nationales viennent alors de la fiscalit. Il faut ainsi augmenter les prlvements obligatoires. Ainsi, lenjeu financier devient essentiellement politique. En effet, la logique mme de linstitution dmocratique est conditionne par la capacit des gouvernants prsenter les quilibres conomiques entre la production de richesse et la rduction de richesse par le prlvement obligatoire. La professionnalisation de la politique est rduite en termes de marges de man uvre et de propositions puisque les conditions de lexercice politique ne trouvent pas de correspondance conomique puisque toute prsupposition de croissance est partir dun certain niveau de dveloppement, limit quelque soit le type de lconomie du pays. Toute promesse politique est ainsi un mensonge. Le principe du juge constitutionnel a pour vocation dimposer aux pouvoirs publics un minimum de sincrit lorsquils dclarent les comptes nationaux. Il a ainsi mis des freins ou des formes de mesures de la sincrit politique qui dclare des comptes entre dpenses et croissance. Si on ne peut remettre ne cause la dclaration de dpense, ni les pourcentages dimposition, on peut observer et censurer les dclarations de croissance. Le systme conomique tant mcanique, le juge peut savoir si les comptes sont sincres ou pas. Depuis la mise en place de principe en 1989, seul deux fois les comptes ont t jug sincres. Il y a eu une forme dusurpation du politique dans un domaine conomique structur.

Le systme franais ou britannique ne fonctionne que sur une rationalisation 3 inconnues :


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y la consommation y le niveau de production rentes y linvestissement perte dans le dsengagement public. Le juge constitutionnel permet dviter des usages politiques qui ne sont pas tenables. Le Conseil constitutionnel a fait des dclarations dinsincrit, dans mesure de contrainte. Le juge constitutionnel ne peut dclarer invalide la loi de Finances car on ne peut arrter le fonctionnement de lEtat. Do limpossibilit dintgrer une rgle dor budgtaire limitative et contraignante. Aucun rgime juridique nest capable de faire intgrer une rgle dor. En effet, seul compte le principe de la continuit de lEtat. Ainsi, le budget allemand est endett car cest une socit industrielle. La rgle dor cre en 1917 par le rgime fdral libral nerlandais est de sendetter uniquement pour des investissements. Ce nest donc pas un principe dquilibre. Il faudrait tablir le ratio des comptes publics qui sert linvestissement et au fonctionnement de lEtat. La LOLF a impos une comptabilit analytique mais na pas impos et rationalis la mise en forme de dpenses publiques de fonctionnement ou dinvestissement. La dcouverte dune comptabilit analytique se fait dans un contexte o les administrateurs et les dcideurs conservent une culture intgre qui nest pas celle dune logique de rationalisation conomique. Il ny a pas de logique conomique de compte. Tout dpend de linvestissement. Ex. Si on compare la construction dune route et dune cole, cette dernire est plus rentable. Le principe de la comptabilit analytique est de savoir combien cote un investissement par un calcul trs simple. Cf. Adam Smith. Lconomie est un science bte . Tous les investissements rentables qui peuvent rapporter lEtat ont t ainsi privatiss ! Ainsi lEtat ne conserve que des investissements qui ne rapportent rien. Et lEtat doit alors appliquer des coupes budgtaires. Le principe de sincrit na pas vocation bloquer le budget de lEtat. Depuis que la LOLF est applique depuis le 1er janvier 2006, le lgislateur a tenu diffrencier deux types de sincrits budgtaires : y la LOLF dfinit alors le principe de sincrit budgtaire. Il se caractrise par labsence dintention de poser les grandes lignes de lquilibre budgtaire tel que dtermins par la loi de finances. En 2008 et 2009, le Conseil constitutionnel a dclar insincre les comptes sur la base de la croissance. Celle-ci doit tre lgitime et srieuse. y Les mesures volutives raison des modifications de la croissance. En cours dexcution du budget, le constat dun effritement substantiel de la
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croissance conomique oblige les pouvoirs publics sinformer de lvolution conomique. Il y a lobligation de collaboration active entre le Gouvernement et le Parlement. Dans ltat actuel des principes budgtaires, a t prvu en deux dates en cours dexercice : fin avril et fin septembre pour pouvoir corriger les prvisions. Cest aussi in enjeu de rationalisation de parlementarisme. Il ne peut y avoir de sanction autre que la sanction du Parlement face au Gouvernement donc ce dernier sexcusera. Il en peut y avoir donc de responsabilit politique en matire budgtaire. En effet, lEtat doit continuer fonctionner. Le droit public financier ne peut proposer des contraintes mesures et efficaces ou mme efficience car on ne peut suspendre lEtat mme si le budget est erron. Si ce dernier est stopp, la socit est stoppe. Que lEtat soit faible ou fort, il na pas la mme personne morale. LEtat nest pas une entreprise, il ne peut pas seffondrer pour des raisons conomiques. Il est beaucoup plus fort que lon en pense et que la classe politique en a abus. Tout repose ce que lEtat fasse appliquer des dispositions qui vont dan le sens de lintrt gnral.

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Section 6 : la capacit de gestion pluri annulaire des comptes :


La LOLF a introduit plusieurs contradictions comme entre le traditionnel principe dannualit et laffirmation dune gestion pluri annuaire. Cette logique est de permettre aux pouvoirs publics lannualit et une forme drogatoire de principes. Le gouvernement se rserve le droit dorganiser les comptes sur plusieurs annes. La LOF depuis 2001 prvoit que la gestion pluri annuaire est intgre la gestion publique globale. Le principe dannualit sapplique directement pour le budget de lEtat et dans le cadre de la LOLF avec beaucoup plus de rectitudes quauparavant pour que correspond lannualit budgtaire lannualit comptable. La LOLF la ainsi consacre dfinitivement. La gestion pluri annuaire des comptes est rserve dautres textes budgtaires distincts du budget de lEtat : 1) Les lois de programmes ou lois de programmation : Juridiquement, ce sont les mmes textes. Ce qui varie est lobjet financier et dtermin par le texte. Ex. les investissements pour la dfense nationale et programmes de scurit publique. Les lois de programmation concernent tout ce qui nentre pas dans la scurit publique intrieure et extrieure : justice comme la construction de pnitenciers ou de maisons gards. Elles sont spciales lannualit, nont que de linvestissement. Il ne peut que sagir dune drogation valable pour un investissement. 2) Les lois pluri annulaires : Ce sont des textes rcents, ce sont les effets de la LOLF. Ces outils de gestion budgtaire ont pour vocation de planifier des dpenses publique durant des priodes de quatre annes. On nutilise pas le terme plan car ctait le terme de laction conomique de lUnion sovitique compter de 1923. Ctait une anticipation de lconomie pour dterminer les conditions de la production. Cela est ouvert tous les types dconomie rgule. La LOLF prvoit de projeter linvestissement national sur des courtes priodes de quatre ans. On peut ainsi projeter les investissements de la nation sur lconomie globale, on assiste plusieurs cadre budgtaires dans le plan quadriennal : amnagement du territorien, amnagement numrique. Si lEtat nintervient pas de pouvoir capitaliser et de pouvoir investir, on ne peut plus se projeter dans des outils ncessaires au march conomique. Ex. 75% du parc de la radiotlphonie mobile franais est le fruit de linvestissement public.
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Il faut un investissement public durable qui nest pas visible. Cf. Henry Ford lors du New Deal, plan de relance conomique du prsident Roosevelt: Tant que les tats ne construisent pas des routes, on ne peut fabriquer de voitures . Les lois de programme ont pour fonction lamnagement territorial de la France. Il faut investir globalement en permanence. La particularit de tous ces textes est quils nengagent que des dpenses. Ce ne sont pas des budgets mais des projections de dfense. Pour pouvoir assumer les recettes, elles sont affiches dans la loi de finances. Sinon, cest une loi de programme dormante si laffection de recettes nest pas fait, elle est en attente. Ex. Le porte-avions nuclaires franais Charles-de-Gaulle prvu en 1963 par le gnral de Gaulle en personne na flott quen 2006. Hors de cadre exceptionnel, une loi de programme est toujours dormante et on ne peut jamais respecter vritablement le calendrier en situation de crise. La capacit est de suspendre le programme sans larrter. Ex. La construction des EPR qui a t bloqu conjointement par Jacques Chirac et Nicolas Sarkozy. La logique gnrale est que les lois de programme ne sont que des engagements de dpense, cest--dire des promesses de dpenser dans le futur. Dans les lois de finances, les autorisations de dpenses ne sont pas obligatoires. Loutil budgtaire traditionnel ne permet de raliser les financements damplitude. Il ny a aucune dure dtermine hors des ralits indiscutables de la ralisation dun projet. Une grande majorit des lois sont le fait dopportunits. Ces outils de programmation sont autant plus importants lusage, que els conditions financires annuelles sont limites par les restrictions budgtaires, cela signifie que dans une priode de rcession, beaucoup de dpenses dinvestissements sont dbudgtis&s vont vers de lois de programmation pluri annulaires. On externalise le budget de lEtat des politiques publiques entires en enlevant le plus coteux, linvestissement avec la scurit, la dfense et la justice. Dans les lois de finances depuis 2006, toutes les dpenses concernant les missions les plus lourdes napparaissent plus dans celle-ci. On diffuse dans le temps et le futur de la dette publique. Ainsi, lendettement public augmente de 19%. Ces lois servent aussi qui permet de dbudgtiser les investissements et des les diffrer dans le temps volont du gouvernement. Ce sont des outils de gouvernements trs efficaces. On gouverne ainsi avec les moyens juridiques de planifier lconomie. Les lois pluri annulaires avec les articles 51 et 52 de la LOLF exposent les conditions gnrales de la pluri annualit des crdits et des dpenses. A la
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diffrence ces lois de programme et de programmations, le gouvernement et le Parlement sont dsormais lis pour obligatoirement crditer les comptes. Ce ne sont pas statutairement des lois de programme. Lart. 52 de la LOLF prvoit que, chaque anne, le Parlement doit voter un article spcifique intgr la loi de finance qui contient un rapport sur la situation et les perspectives conomique, sociale et financire de la nation. Lengagement doit tous les ans tre vis par un rapport officiel publi dans la loi de finances. Dans la loi de finances 2011 publie en 2010, larticle en question est prsent et les parlementaires avait appel la prudence face la situation financire mondiale. Ce rapport est tabli par chaque ministre comptent concern par les investissements : justice, dfense, transport, secrtariat dEtat la ville, lamnagement du territoire. Dans la loi de finances, un article essaie de visualiser de manire plus relle, plus conomique lanne qui doit venir. Cette programmation qui utilise les outils de la planification est ncessaire. Il nest pas possible de se priver des outils de la planification. Toutes les conomies sont des conomies planifies. La russite de la LOLF est davoir russi ddoubler la loi de finances avec un plan annuel de fonctionnement et un plan pluri annuel dinvestissement.

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Globalement, en termes politique, il faut rappeler que le projet initial avait pour vocation de rationaliser le parlementarisme. Il ne sagissait pas dun cas isol dans la LOLF que de vouloir faire ce type de rforme. Ainsi, Jacques Chirac avait-lui-mme aprs son lection de 1995 lanc son premier mandait prsidentiel de la rgulation du parlementarisme. Entre 1995 et 2001, il y a un double mouvement politique de restructuration afin de redonner au Parlement un certain nombre de comptences. Dans un premier temps, cela se remarqua par de stratgies politiques du Chef de lEtat puisque le Parlement fut sollicit quand il connaissait les difficults sondagires comme la dissolution de lAssemble nationale de 1997. Dans le premier septennat de Jacques Chirac, il ny eut aucune restructuration mais une volont politique dusage. Dans le second mandat, avec la cohabitation de Lionel Jospin qui donne naissance la LOLF avec laval du Prsident de la Rpublique et des parlementaires de droite. La rforme constitutionnelle transforme le mandat prsidentiel en quinquennat, inverse le calendrier lectoral avec renforcement prsidentielle. Les rformes politiques deviennent alors des rformes techniques. La LOLF est donc un outil non seulement de gestion publiques rnove mais qui a vocation a rnov le parlementarisme. La LOLF confie au Parlement un pouvoir damendement budgtaire renforc parce que la procdure de ralisation de la loi de finances est modifie. Elle impose ds le dbut de la prparation du projet de lois de finances que les commissions des Finances de parlements collaborent avec le Ministre des Finances pour prparer le projet de loi de finances. On ne peut comparer la commission parlementaire et les dputs pour des raisons de nombre mais surtout de qualit. Les dputs de la commission des Finances sont en gnral danciens ministres, voire mme dancien Premier ministre comme Laurent Fabius. Ce sont des parlementaires qui ont vocation gouverner. Llectif et le lgislatif sont cte--cte selon une connivence de gouvernement. Toute rforme structurelle de procdure est assez rapidement mise plat par la collaboration des pouvoirs, voire mme la confusion. La rforme na pas privilgi la ractivation dun certain pouvoir parlementaire. Certains parlements ont simplement t invits pour pouvoir parler de la question budgtaire. La forme nouvelle de la loi de finances aurait du augmenter la place du Parlement avec les amendements parlementaires alors quil ny a eu aucune volution. Le statut de llu ntant pas la seule charge de la dimension nationale, les parlementaires sont tous des reprsentants territoriaux. Il faut supprimer le cumul des mandats pour que le dput ne soit que la seule
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reprsentation de la nation, comme le prvoit la Constitution. Il faut en plus rtablir une relle sparation des pouvoirs car le vritable rgime prsidentiel a une vritable sparation des pouvoirs. Ex. Les USA. Le modle politique franaise est en effet hybride. Cf. Blandine KRIEGEL, La Rpublique et le Prince. Cest ainsi que le Parlement franais ne reprsente ni le peuple, ni des ides dfendus par un parti mais un territoire. Le pouvoir damendement budgtaire na pas de fondement idologique. En effet, certain dputs dune majorit qui vote le budget va ensuite pester car un article nuirait leur territoire o se trouve leur circonscription ! Laugmentation des obdiences parlementaires nont ainsi apport aucun changement. Le rapport entre gouvernement et parlement dans la LOLF nest plus celui dun rapport de force et larticle 49-3 de la Constitution en est devenu obsolte. Dans le domaine financier, le contrle des commissions des finances na aucune incidence politique. Peu importe les espaces de pouvoir, puisquils nont aucun effet. Cest pour cela que, sous la houlette de Nicolas Sarkozy, la majorit UMP a nomm un socialiste la tte de la Commission des finances de lAssemble nationale. La LOLF ne change pas les rapports politiques et les orientations budgtaires. On dpense ainsi sans compter. Ce ne sont pas des rformes structurelles qui vont changer des problmes de fond. En terme politique, la LOLF noffre que trs peu de perspectives. La crise a nanmoins libr un peu la parole.

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