Finance Public Licence 2 Ecopo

Cours de Finances Publiques
Gaspard MUHEME
2018-2019 Cours de Finances Publiques (EcoPo-Lubumbashi) par Gaspard Muheme
Cours de Finances Publiques

À l’ECOPO-Lubumbashi
L’École supérieure de la Gouvernance économique et politique /
Professeur Gaspard MUHEME
Le Roi a intérêt à ce que le paysan soit riche,

puisque la richesse du paysan est à l’origine de
sa richesse propre [François QUESNAY]
Faites-nous de bonne politique, je vous ferai de

bonnes finances [Joseph Dominique Baron
LOUIS] 2
Faire de l’économie c’est chercher à
comprendre comment fonctionne la société et,
souvent, chercher à l’influencer.

Le cours de Finances Publiques tente de donner les clés de comment l’État

fonctionne, le rôle de l’État face aux finances. En effet tout consommateur,
entrepreneur ou industriel aura face à lui l’État. L’introduction aux Finances
publiques explique l’État régulateur, acteur et producteur. Elle montre l’origine,
les moyens et les conséquences de l’activité économique de l’État, y compris ses
limites. Le cours permet de développer les principaux outils d’analyse
économique permettant de comprendre l’État dans le secteur public et son
importance dans l’économie du marché, en fait, il s’agit de saisir le rôle de l’État
producteur des services collectifs, le rôle de l’État dans le financement du
secteur public et principalement saisir les impôts. Ces derniers ont pour rôle de
financer les budgets publics, donc de donner les moyens des dépenses publiques
en obtenant les effets redistributifs. Les conséquences économiques et sociales
de l’utilisation des services publics (secteur public) pour l’eau potable, pour
l’enlèvement des déchets, pour les crèches, les homes, les hôpitaux, les écoles
etc. La question des déficits et de la dette publique, comprendre que sont les
freins aux dépenses et autres plafonds de l’endettement au sens économique,
politique qu’on soit en économie politique, en gestion d’entreprise ou en droit.
Ces questions touchent directement à l’actualité sociale, politique et économique
du pays dans son utilisation de 40 % de l’argent des citoyens (de tout producteur
3
et consommateur) par le biais des impôts, taxes et redevances d’utilisation.

LE RÔLE DE L’ÉTAT DANS L’ÉCONOMIE
Sous le terme « État », nous pouvons regrouper toutes les administrations

publiques, centrales et locales. L’État correspond à l’ensemble des
institutions politiques, juridiques, militaires, administratives, économiques
qui règle le fonctionnement d’une société. Il exerce le pouvoir dont sont
dépositaires le Gouvernement et son chef. L’État occupe une place et joue un
rôle dans les grands domaines de l’intervention publique et permettant
d’évaluer l’ouverture au monde; notons sur ce point la société, l’économie,
l’emploi, la santé, la culture, les territoires, les relations extérieures etc.
Le rôle de l’État en économie se trouve indissociable du rôle assuré par le
marché.
L’État doit assurer les missions que le marché ne peut faire et à en corriger
les dysfonctionnements. La question consiste à savoir ce qui relève de
l’intervention de l’État et ce qui n’en relève pas mais incombe au marché. En
matière économique, l’État se doit de faire preuve d’une certaine habileté et
d’une certaine compétence de sorte à garantir la paix civile, la sécurité, de
protéger des conflits d’intérêts, de réduire certaines inégalités et de préserver
la justice sociale. En assurant la violence légitime que lui procurent les trois
principales fonctions régaliennes (Police, Justice, Armée), l’État assure le
4
fonctionnement et la pérennité du système économique et social. La police
permet la protection des biens et des individus contre d’éventuelles
agressions des personnes et appropriation ou détérioration de leurs biens. La
fonction de justice permet de punir les auteurs de ces violations de la loi. La
fonction militaire protège des possibles invasions étrangères.
Par ces fonctions régaliennes, cet État constitue en quelque sorte une
institution dont l’intervention économique est à minima.
Ainsi, comme l’institution, l’État a le pouvoir de contraindre par la force
l’ensemble des agents présents sur un territoire à exécuter des actes sans leur
accord préalable. Il peut s’agir d’un État de droit si ce pouvoir de contrainte
s’exerce dans un cadre législatif reconnu par la communauté, ou d’un État de
fait si ce pouvoir s’impose en dehors d’un tel cadre. L’État agit normalement
par voie de contrainte tandis qu’un agent privé agit normalement par voie de
négociation et d’entende avec les autres. L’État intervient directement dans la
production de biens et services pour suppléer aux défaillances des agents
privés et du marché.
À ce titre, l’État constitue d’une certaine façon un agent économique
comme un autre, spécialisé dans la production des biens pour lesquels il est le
plus adapté. Mais à la différence des autres agents économiques, la plupart de
ses actions affectent l’ensemble de l’économie nationale. Le pouvoir
économique considérable que lui confère, d’une part, l’ampleur de ses

dépenses et de ses recettes, et d’autre part, la possibilité d’intervenir par voie

réglementaire et législative, conduisent naturellement l’État à étendre son
domaine d’influence.
L’État-gendarme du XIXe siècle concentrait son action sur la sécurité
intérieure et extérieure de la nation, la police, la justice, les infrastructures
routières et portuaires. Son intervention dans le reste de la vie économique se
limitait le plus souvent à un rôle de police des échanges et des marchés :
définitions des droits et des obligations des agents, des règles de la
concurrence, etc.
Durant les trois premiers quarts du XXe siècle, l’État n’a cessé d’étendre
ses fonctions économiques, en particulier dans deux directions :
a. la redistribution du revenu national et
b. les politiques de stabilisation de l’économie nationale.
L’État génère des dépenses pour produire les services publics et doit lever
des ressources par des prélèvements obligatoires. Par ces dépenses et ces
recettes, il transforme aussi la distribution du revenu national entre les agents
privés. Mais les crises économiques récurrentes qui ont touché les pays
industrialisés au XIXe siècle et jusqu’à la Grande Dépression des années
1930, entraînent des interventions croissantes des pouvoirs publics pour
stabiliser l’évolution de l’activité, de l’emploi, des revenus et des prix. A
partir des 1930, ces politiques de stabilisation se développent réellement et
vont constituer peu à peu une fonction économique incontournable de l’État
5
moderne.
Bref, jusqu’au début du XXe siècle, l’État avait, pour l’essentiel, limité ses
interventions à la production des services publics et à la redistribution du
revenu. Pour traiter les grandes questions des finances publiques, l’État
organise des grands débats budgétaires et financiers pour l’organisation
institutionnelle, ses principes d’utilisation des deniers publics, le lien entre
les finances étatiques, provinciales, locales, sociales, électorales et
internationales. Les finances publiques sont alors au cœur de la vie
administrative, de la réalisation de l’intérêt général et, indirectement, de
l’épanouissement de la sphère privée. Elles visent à comprendre les
mécanismes de la prise de de décision, à les encadrer et à les contrôler par
l’examen des résultats.
La redistribution du revenu national

Quand on évoque le rôle redistributeur de l’État, on songe tout de suite aux
impôts prélevés par le Trésor et aux subventions ou prestations versées par
les différentes administrations. Mais à côté de ces interventions qui modifient
directement la distribution du revenu national entre agents économiques, on
oublie trop souvent que la plupart des politiques publiques ont des effets
redistributifs au moins indirects.

L’État prélève des revenus suivant trois grandes catégories de prélèvements

obligatoires :
a. prélèvements liés à la production et l’importation,
b. les impôts sur le revenu et le patrimoine,
c. les cotisations sociales.
Les impôts liés à la production et à l’importation comprennent la TVA, les
droits de douane et les taxes spécifiques sur quelques produits : essence,
tabacs, alcools, vignette automobile, taxe professionnelle (impôt local sur
toute entreprise). La TVA constitue le principal impôt sur la production. Il
s’agit d’une taxe sur la valeur ajoutée, perçue par les producteurs et reversée
par eux à l’État. Elle est calculée sur la valeur de toute production vendue (le
chiffre d’affaires), mais chaque agent peut déduire de la TVA qu’il doit
reverser à l’État celle qu’il a payée sur ses propres consommations
intermédiaires. On ne taxe donc que la valeur ajoutée.
Les impôts sur le revenu et le patrimoine comprennent : impôt sur le

revenu des personnes physiques, impôt sur les bénéfices des sociétés, les
impôts sur la fortune, la taxe d’habitation, payable à tout occupant d’un local,
la taxe foncière, payable par les propriétaires d’un local.
Les cotisations sociales sont versées aux organismes de sécurité sociale et

affectées au financement des prestations sociales. Elles représentent à peu
6
près 401% des prélèvements obligatoires. Leur charge est répartie entre les
travailleurs salariés (moins de 30% au total), les travailleurs non salariés
(moins de 10 % du total) et les employeurs (plus de 60% du total). Elles
constituent un élément important du coût du travail et introduisent une
dissociation entre le salaire payé par l’employeur et celui qui est perçu par
l’employé. Pour l’employeur, le salaire effectivement payé inclut la somme
versée à la sécurité sociale, tandis que l’employé ne s’intéresse naturellement
qu’à la somme dont il peut finalement disposer. Cette dissociation peut
fausser le débat sur le partage de la valeur ajoutée entre employeurs et
salariés. En effet, lorsque le poids des charges sociales s’élève, l’une et
l’autre partie peuvent légitimement invoquer une réduction de leur « part de
gâteau » et réclamer un ajustement ; il est bien sûr impossible de contenter
les deux parties ; le développement des charges sociales constitue ainsi une
source potentielle d’affrontement entre employeurs et employés.
L’État redistribue des revenus par des subventions aux producteurs et,
surtout, grâce aux prestations sociales aux ménages. Les subventions sont des
aides financières versées directement aux producteurs par les administrations.
Les subventions d’exploitation constituent une aide à la production courante
ou au soutien à court terme d’entreprises en difficulté; les subventions
d’équipement sont accordées pour prendre en charge une partie des charges

d’investissement dans les secteurs jugés prioritaires par les pouvoirs publics.
Les prestations sociales contribuent à protéger le revenu des ménages contre
les fluctuations liées à certains risques (maladie, accident, chômage) ou à la
vieillesse (pensions de retraite), ou encore à prendre en charge une fraction
des frais d’éducation des enfants (prestations familiales). Elles relèvent en
partie d’une logique d’assurance : les travailleurs et les employeurs versent
des cotisations (comme des primes d’assurance), et en contrepartie, les
individus perçoivent des indemnités lorsque la réalisation de l’un des risques
couverts ampute leurs revenus. Mais les prestations sociales perçues par un
individu peuvent aussi suivre une logique d’assistance ou de solidarité. En
effet, leur ampleur ne dépend pas toujours de celle des cotisations, et parfois
elles ne supposent même pas le versement préalable de cotisations (certaines
allocations de chômage, les prestations familiales, le revenu minimum
garanti, les dépenses de santé). Cette logique a tous les mérites propres au
développement de la solidarité au sein d’une communauté. Dans certains cas,
notamment pour les dépenses de santé, elle engendre aussi des gaspillages,
comme tout avantage octroyé indépendamment d’un coût ou d’un effort
quelconque.
À ces trois principales fonctions régaliennes, Adam Smith préconise la

prise en charge par l’État des dépenses relatives à l’instruction publique et à
la construction et l’entretien des ouvrages d’art (ponts, routes, etc.). Les
7
économistes fustigent le rôle de l’État par la pression fiscale qu’il exerce sur
l’économie et par les dysfonctionnements produits par son intervention sur le
marché. L’État bienfaiteur, dans ce cas, intervient en économie pour
corriger, réguler et arbitrer les conflits d’intérêts. Il vise alors à faire cde qui
est bien pour tous, ce qui est juste et ainsi il œuvre pour le bien public. Cette
conception de l’État bienfaiteur s’exprime en anglais par Welfare State
c’est-à-dire État de bien-être, État Providence.
Ce rôle nécessite de satisfaire les besoins de Trésorerie de la Nation, des
comptes publics.
La vision classique des finances publiques s’intéresse aux dispositions
pratiques adoptées par l’État pour lever des fonds afin d’assurer des activités
publiques, d’où la gestion de la trésorerie.
La gestion de la trésorerie
L’obligation de dépôt des disponibilités auprès de l’État, dont le principe

remonte au début du XIXe siècle. La trésorerie doit nécessairement être
placée sur un compte ouvert auprès du Trésor public et en aucun cas sur un
compte bancaire. L’État est en ce sens le « banquier » des collectivités
locales ainsi que de la plupart des établissements publics qui sont, selon une
formule traditionnelle, des correspondants du Trésor, et dont les dépôts

constituent pour lui une source inscrite au passif du bilan. En conséquence, la

situation de trésorerie de l’État est impactée par toute recette (en positif) ou
dépense (en négatif) d’une collectivité locale. En fait, seule la résultante de
l’ensemble au cours d’une journée est à prendre en considération. Or, la
masse des opérations, qui se compensent pour l’essentiel, et le nombre de
collectivités conduisent à des variations relativement limitées. La gestion de
trésorerie de l’État devenant de plus en plus sophistiquée, les collectivités ont
toutefois, dans le cas de la France depuis 2004, l’obligation d’informer,
vingt-quatre heures à l’avance, leur comptable public, et donc l’agence
France-Trésor, de tout décaissement supérieur à un million d’euros. L’État
n’accordant aucun découvert, le compte de disponibilités d’une collectivité
ne peut être à aucun moment débiteur. Dans le cas où le solde est trop faible
pour couvrir la prochaine dépense prévue, il faut attendre l’encaissement
d’une recette d’un montant suffisant avant d’effectuer le paiement. La
gestion de la trésorerie peut donc être une contrainte réelle pour les
collectivités. Les dépôts des collectivités locales ne sont pas rémunérés. Les
placements financiers ne sont admis, par dérogation, que pour certaines
recettes exceptionnelles dont l’utilisation ne peut être immédiate :
 Produit de la cession d’un actif ou d’un legs reçu par la collectivité ;
 Emprunt dont l’emploi est différé, par exemple à la suite du retard pris
par un programme d’investissement ; 8
 Indemnités d’assurance et sommes versées à la collectivité à la suite
d’un litige.
Le maintien d’une trésorerie faible peut résulter d’une politique délibérée
c’est-à-dire le choix de la trésorerie zéro, financièrement rationnel en
l’absence de rémunération des disponibilités par l’État, politique devenue
quasiment systématique dans les grandes collectivités ayant les moyens de
suivre avec précision leur trésorerie en liaison avec leur comptable public, et
de l’ajuster par exemple en ne mobilisant les emprunts que de manière
progressive en fonction des besoins.
Comment définir les finances publiques?
Le terme « finances » vient du verbe FINER qui signifie en vieux français

METTRE FIN À UNE TRANSACTION PAR LE PAIEMENT D’UN PRIX.
Le lien avec l’argent semble évident mais il montre aussi l’importance de
l’échange et d’une certaine réciprocité entre les parties. À la différence de la
FINANCE qui traite plutôt de l’activité bancaire et boursière, les FINANCES
ont très rapidement désigné L’INTERVENTION DE LA PUISSANCE PUBLIQUE
PAR L’INTERMEDIAIRE DE LA PREPARATION DE SON BUDGET
REGROUPANT LES DEPENSES (CHARGES) ET LES RECETTES (RESSOURCES).
Elles ont également désigné toutes les procédures décisionnelles ayant une

incidence sur l’équilibre budgétaire. Les concepts de base de la gestion

budgétaire sont axés sur :
 La décentralisation
 La gestion publique
 La planification du développement
 La déconcentration
 La responsabilité
 Les impôts directs locaux
 Le rôle de l’universalité budgétaire
 Les contrôles des finances publiques
 L’emprunt public
 Les phases de l’élaboration du budget de l’État
 Le contrôle et l’exécution des dépenses
 La fonction publique
 Le vocabulaire particulier des finances publiques
Les finances publiques sont couramment définies comme l’étude des

ressources, des charges et les comptes des collectivités publiques, c’est-à-dire
principalement de l’État, des collectivités territoriales, des organismes de
Sécurité sociale, de ceux dépendants étroitement de l’État et des collectivités
territoriales (établissements publics notamment), et (dans le cas européen) de 9
l’Union européenne. Dans la détermination de leurs périmètres contextuels,
les finances publiques concernent les finances de l’État, les finances locales,
les finances sociales.
Selon que l’on se place sur le plan juridique ou économique, il peut s’agir de:
 l’étude des finances des personnes morales de droit public (État,
collectivité territoriales, établissements publics...);
 l’étude des finances des administrations publiques, c’est-à-dire des
organismes dont l’activité économique est principalement constituée
d’opérations de redistribution ou de production de services non
marchands et dont les ressources sont en majorité des prélèvements
obligatoires.
Cette définition prend en compte des organismes de droit privé participant

aux activités de la puissance publique (par exemple, les caisses locales de
Sécurité sociale), mais exclut des établissements publics aux activités
marchandes. Elle est utilisée par la comptabilité nationale et dans le cadre de
l’Union européenne (prise en compte de toutes les administrations publiques
logique «toutes APU» pour favoriser les comparaisons entre pays, quelle que
soit leur organisation politique et administrative).
Sous les aspects juridiques, les finances publiques se dévoilent au travers
trois dimensions :

 le droit budgétaire et la présentation des règles d’élaboration des

budgets publics ;
 le droit de la comptabilité publique et la présentation des règles
comptables d’exécution des opérations de dépenses et de recettes ;
 enfin, les contrôles portés sur les finances publiques, tant politiques,
administratifs que juridictionnels.
À ces dimensions, peut s’ajouter le droit fiscal et l’ensemble des règles
juridiques relatives à l’impôt.
Bref, les finances publiques relèvent du droit public et des règles précises
encadrent les actions financières et comptables des acteurs publics
(établissement des budgets et des comptes, perception des impôts, exécution
des dépenses, contrôles).
Les finances publiques sont au cœur de la décision politique. Elles
constituent un des principaux leviers de l’action publique et expriment les
choix de société. Ainsi, par l’impôt et les dépenses (ex: subventions,
recrutements) les acteurs publics pèsent sur la croissance économique, la
répartition des ressources et le développement de certains secteurs. Leur
périmètre s’est accru avec le champ de l’intervention publique. À l’origine
limitées aux fonctions régaliennes (armée, justice, police, diplomatie...), les
finances publiques concernent aujourd’hui tous les domaines de l’action 10
publique.
L’ORGANISATION DES FINANCES PUBLIQUES
A. Qui sont les acteurs des finances publiques?
Les acteurs des finances publiques sont tous les organismes, publics et
privés, financés principalement par des prélèvements obligatoires sur les
ressources des contribuables (sur leurs revenus, leur patrimoine, etc.) ou leur
consommation, et intervenant dans un but d’intérêt général. Il s’agit de :
 l’État
 les collectivités territoriales et leurs groupements : communes,
départements, régions, collectivité ; établissements publics de
coopération intercommunale, syndicats mixtes etc.
 les organismes de protection sociale : organismes obligatoires de
protection sociale ;
 les organismes divers d’administration centrale et sociale : opérateurs
de l’État notamment les établissements publics nationaux, organismes
finançant des politiques sociales comme les Fonds de solidarité
vieillesse, Fonds de financement de la protection complémentaire de la
couverture universelle du risque maladie, Fonds de financement de

l’allocation personnalisée d’autonomie. Y sont inclus également des

organismes de droit privé participant à la puissance publique.
 Certains acteurs jouent un rôle déterminant : le Parlement consent
l’impôt, vote les recettes et les dépenses de l’État et des organismes
sociaux, approuve les comptes et contrôle l’utilisation de l’argent
public ; le ministère des Finances élabore les règles des finances
publiques, les pilote, les contrôle et recouvre les impôts ; la Cour des
comptes juge les comptes des comptables publics, contrôle la gestion
de toutes les administrations, de tous les organismes publics ou
parapublics nationaux, ainsi que l’emploi des fonds publics qui sont
alloués à des organismes privés. Elle assiste le Parlement et le
Gouvernement dans leurs missions.
B. Pourquoi est-il nécessaire d’organiser les finances publiques ?
Premièrement :
Les finances publiques sont un facteur de puissance pour l’État. D’après
l’économiste autrichien Joseph SCHUMPETER (1883-1950), économiste du
courant évolutionniste mêlant économie, institutions et histoire, « ce sont les
besoins financiers qui ont été à l’origine de l’État». Ainsi, depuis l’antiquité,
le pouvoir politique s’est toujours préoccupé de l’organisation de ses
finances. L’empire romain disposait d’un puissant système fiscal,
11
administrativement unifié et adapté à la diversité et à l’immensité de son
territoire. À partir de la fin du Moyen Âge, en France, un système financier
organisé et performant procure au monarque les ressources stables et
dynamiques dont il a besoin pour la guerre (défendre et accroître son
territoire), ou pour asseoir son pouvoir (financer un appareil judiciaire se
substituant aux justices ecclésiastique et seigneuriale, par exemple). Enfin, la
perception de l’impôt permet de mettre en place un appareil administratif sur
tout le territoire.
Deuxièmement.
L’organisation des finances publiques permet de prendre en charge des
besoins nouveaux. Leur poids révèle l’importance du rôle de l’État dans la
société. Les dépenses publiques n’ont ainsi jamais cessé de croître, l’action
publique couvrant des secteurs de plus en plus nombreux.
Troisièmement
En nous appuyant sur les raisons précédentes, aujourd’hui les quatre géants
que forment la Brésil, l’Inde, la Russie et la Chine (avant d’intégrer l’Afrique
du sud au Bric) ont fait des efforts remarquables pour réussir la
modernisation de leurs économies surtout en mettant en ordre leurs finances
publiques [Goldstein et Lemoine 2013 : p.3]. Ils sont parvenus à équilibrer

leurs finances publiques par des réformes fiscales, une plus grande discipline
budgétaire, mais aussi grâce à leur forte croissance économique. Après la
crise asiatique, la Russie et le Brésil ont engagé un redressement de leurs
finances publiques. L’État russe a rééchelonné sa dette extérieure en 1999 et,
grâce à une politique budgétaire prudente et à la hausse des prix du pétrole à
partir de 2003, a achevé de la rembourser en 2006. Depuis 1991, l’Inde a
réussi à contenir la progression de son endettement interne, en quasi-totalité
financé sur le marché domestique. Elle a mis fin en 1994, au financement du
déficit par la Banque centrale et, a adopté une loi de responsabilité fiscale qui
fixe des objectifs de rééquilibrage à moyen terme des finances publiques.
Partout les réformes ont eu une forte incidence sur les finances publiques, sur
les dépenses (réorientation au profit des dépenses sociales, des transferts)
comme sur les recettes. Au Brésil, les privatisations ont contribué à réduire la
dette publique et à améliorer les performances des entreprises, mais en
Russie, elles ont échoué à renflouer les caisses de l’État. En chine, les
réformes ont entraîné, dans un premier temps, une décentralisation
économique et financière qui a réduit les recettes fiscales. À la suite des
restructurations et des privatisations en chine et en Russie où les entreprises
d’État dominaient l’économie et contribuaient largement aux recettes
budgétaires, c’est tout un système fiscal qui a dû être construit. Dans tous ces
grands pays, l’objectif de discipline financière a mis en jeu les relations entre
le gouvernement central et les entités territoriales, les États (au Brésil et en
12
Inde), les républiques (en Russie) et les provinces (en Chine). Au brésil, la loi
de responsabilité fiscale, votée en 2000, a plafonné les dépenses de personnel
de l’administration centrale et des États, et mis des limites à l’endettement
public des différents niveaux de fédération. Comme en Inde, le
gouvernement central a repris tout ou partie de la dette des États, en contre
partie de leurs engagements contractuels de réduire leurs déficits. Au
moment de la crise financière de 2008, les Bric ont un niveau d’endettement
public qui leur laisse une marge de manœuvre budgétaire et ils peuvent
adopter des programmes de relance pour amortir le choc externe. La part des
Bric dans le PIB mondial est de 26% en 2011 : Brésil 3%, Russie 3%, Inde
6%, Chine 14%, les États-Unis étant à 19%, le Japon à 6% et l’Union
européenne à 20%.
Néanmoins, les BRIC font tous partie du groupe de pays « à revenu moyen »,
tel que défini par la Banque mondiale, mais l’Inde (1400 $) est dans la
tranche basse de cette catégorie, la Chine (avec 4 400 $) vient d’entrer dans
la tranche haute, la Russie et le Brésil (autour de 10 500 $ chacun)
s’approchent du seuil de la catégorie des pays à haut revenu.[source : Andrea
Goldstein et Françoise Lemoine, 2013: p.15].

2. LE PÉRIMÈTRE DES FINANCES PUBLIQUES
2.1. L’approche pluridisciplinaire
Les finances publiques se retrouvent constamment au premier plan de

l’actualité à cause du vote du budget de l’État par le Parlement, ce qui en fait
même un rendez-vous politique majeur. La gestion financière des organismes
publics n’est pas uniquement affaire de droit, d’économie ou encore de
comptabilité. C’est pourquoi l’on recourt au concept juridique de personne
morale de droit public qui inclut dans le périmètre des finances publiques :
l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics. L’approche
inclut même les personnes morales de droit privé liées financièrement aux
collectivités publiques, par exemple les caisses locales de sécurité sociale ou
les sociétés d’économie mixte. Des critères plus économiques que juridiques
délimitent les finances publiques aux administrations publiques selon les
normes de la comptabilité nationale: en effet, un organisme appartient au
secteur des administrations publiques si le produit de ses ventes couvre
moins de 50% de ses coûts de production, la majorité de ses ressources
provenant, soit de prélèvements obligatoires, soit de subventions (et donc
indirectement de prélèvements obligatoires). Le second critère est l’existence
13
des liens financiers avec un organisme vérifiant le premier critère. Relèvent
ainsi du champ des finances publiques les organismes qui bénéficient de
ressources apportées par une administration (par exemple sous la forme de
subventions), sans dépasser le seuil de 50%, ou qui sont contrôlées
financièrement par l’une d’entre elles. Ainsi toutes les personnes morales de
droit public sont bien intégrées dans le champ des finances publiques, en
vérifiant soit le premier soit le second critère.
L’approche pluridisciplinaire des finances publiques est due à l’approche
juridique, l’approche économique, l’approche financière et comptable, et
l’approche administrative et institutionnelle.
En effet, le droit des finances publiques est une composante du droit public
même si le droit privé n’est pas absent étant donné de nombreux acteurs qui
sont de droit privé (entreprises publiques, sociétés d’économie mixte, caisses
locales de sécurité sociale, etc.). De même le droit communautaire est de plus
en plus présent.
L’impact macro-économique des dépense publiques est essentiel (en France,
elles représentent 53% du PIB en 2008).
Le gestionnaire public doit ajuster dépenses et recettes, surveiller
l’endettement, planifier à moyen terme et, enfin, présenter ses comptes
suivant des normes précises. Le contrôle de gestion et la recherche de la
performance sont désormais au cœur de ses préoccupations.

L’approche administrative et institutionnelle, enfin, apporte un

complément précieux. Au-delà des règles de droit et des chiffres, la «culture
interne» des grands acteurs des finances publiques n’est pas sans influence
sur leurs pratiques.
Les finances publiques ne sont pas sans interaction avec la politique

économique.
En effet, le rôle économique déterminant les finances publiques contribuent à
l’intérêt de cette matière. L’analyse de l’action publique est d’ailleurs un
thème majeur de la science économique depuis la typologie dégagée en 1959
par l’économiste américain Musgrave ayant repris un à un les objectifs qui
peuvent être assignés aux politiques publiques c’est-à-dire l’allocation
(production des services publics), la redistribution et la stabilisation macro-
économique. Dès lors on mesure toute l’importance des liens entre la
politique économique et les finances publiques [Adam, Ferrand et Rioux,
2010 : p.34] :
Les interactions entre politique économique et finances publiques
1. Organisation de l’économie
OBJECTIFS DE LA 2. production de biens publics
POLITIQUE 3. redistribution
ÉCONOMIQUE 4. stabilisation macro-économique
14
5. modification du comportement des agents économiques
MISE - Offre des services publics « régaliens » : justice, sécurité, émission de la

EN OEUVRE monnaie, recouvrement de l’impôt etc.
-Réglementation
- Offre de services publics : infrastructure, transports, éducation, recherche
etc.
- Entreprises publiques dans certains secteurs concurrentiels
- Politique budgétaire de stabilisation conjoncturelle
- Recours à la fiscalité et aux mécanismes de transferts sociaux
LIEN AVEC LES - Impact budgétaire majeur
FINANCES - Création d’entités liées financièrement aux administrations publiques
PUBLIQUES -Organisation financière des régimes de sécurité sociale
-Politique fiscale
-Détermination des grands équilibres financiers ; politique d’endettement et
politique fiscale
-Politique fiscale
-Structure des dépenses sociales
2. 2. Finances publiques et Gouvernance financière: les enjeux
Les finances publiques font partie des trois grands défis de Gouvernance
financière:
 le défi de l’autonomie budgétaire (ainsi naît l’instauration de l’euro en
1999, la politique monétaire confiée à la Banque centrale européenne et
l’existence des règles de gouvernance et de discipline budgétaire
européenne);

 le défi de la soutenabilité étant donné le niveau de l’endettement public

(dépassant 60% du PIB depuis 2003), la dette cumulée de l’État, de la
Sécurité sociale et des collectivités territoriales atteignant 1 700 milliards
d’euros fin 2011;
 le défi de la transparence exige des finances publiques mieux gérées par
l’administration et facilement compréhensibles par les citoyens.
Les finances publiques permettent d’étudier les ressources et les charges,

les budgets et les comptes des collectivités publiques. L’État n’a cessé de
rechercher les moyens de financer son action en levant l’impôt et en prévoyant
ses dépenses. Grevées par le poids de la dette, les finances publiques des États
sont en pleine mutation en ce début de XXIe siècle. Le XXe siècle voit la montée
des dépenses et de la dette, le budget devenant un instrument de politique
économique.
Le XXIe siècle débute par trois grands défis de gouvernance financière.
Les enjeux des finances publiques sont:
 -les enjeux politiques (les FP étant toujours un instrument politique)
 Les enjeux économiques;
 Les enjeux sociaux;
 Les enjeux juridiques;
 Les enjeux managériaux 15
Le pilotage global des finances publiques s’appuie sur la gouvernance par
la pluralité budgétaire, la gouvernance par l’équilibre budgétaire, la gouvernance
par la norme, les normes de l’État et ses administrations et sur les principes
budgétaires, les principes de gestion financière et les principes de fiscalité.
L’organisation des finances publiques s’appuie sur la structure des
budgets, la préparation des budgets, la procédure de discussion, la transparence
du budget et celle des comptes.
La mesure de la performance, le financement de l’exécution, le contrôle
interne et externe concernent l’évaluation des finances publiques pour explique
la perception des impôts et leurs dépenses
2. 3. Finances publiques et dépenses publiques

Plus un pays est dans le besoin de développement, plus il engage de
nombreuses dépenses suivant la « loi de Wagner », du nom de l’économiste
allemand Adolphe Wagner [1835-1917] s’éloignant ainsi de l’équilibre. En
effet : « Une portion relative toujours plus grande et plus importante des besoins
collectifs d’un peuple civilisé en progrès se trouve satisfaite par l’État. »
En 1867, dans ses Fondements de l’économie politique, Adolf Wagner
explique que « plus la société se civilise, plus l’État est dispendieux ». Il entend
souligner que la part des dépenses publiques dans le produit intérieur brut a
tendance à augmenter au fur et à mesure que le niveau de vie s’élève (PIB/tête).

Selon lui, l’augmentation des dépenses publiques s’explique par l’apparition de

deux catégories de nouveaux besoins : plus l’économie se développe, plus l’État
doit investir en infrastructures publiques ; et d’autre part, plus le niveau de vie
de la population augmente, plus celle-ci accroît sa consommation de biens dits
supérieurs, comme les loisirs, la culture, l’éducation, la santé…qui sont des
biens dont l’élasticité-revenu est supérieure à un. En d’autres termes, la
consommation de ses biens augmente plus vite que le revenu de la population.
L’alourdissement prévisible et inéluctable du secteur public dans la richesse
nationale a été, dans les années 1870, annoncé par des économistes allemands
qu’on a coutume de désigner sous le nom de représentants de L’école historique
allemande ou encore comme théoriciens du socialisme de la chaire. Cette école
d’économistes se fonde sur l’analyse de l’histoire et non sur la mathématique du
consommateur. Pour cette école, la gestion publique obéit à une règle
incontournable selon laquelle l’État va être amené à intervenir de plus en plus
dans l’économie et le poids des impôts dans le PIB va inévitablement
augmenter. L’amplification et la socialisation considérables des dépenses
publiques [Albert, J.-L., 2011 :§220, p. 211] est donc l’illustration d’Adolph
Wagner, dit « loi de Wagner » qui a énoncé et commenté cet alourdissement du
secteur public dans son Traité de la science des finances paru en 1876. Il
soulignait le phénomène d’extension croissante des besoins financiers de la
puissance publique dans les pays industrialisés : sur une longue période, les
budgets publics augmentent plus vite que la richesse nationale.
16
De fait, jusqu’à la Première Guerre mondiale, les dépenses publiques
dépassaient à peine 10 % du produit intérieur brut (PIB) et, en l’absence de
Sécurité sociale (et de la plupart des établissements publics actuels), étaient
essentiellement constituées des dépenses de l’État (généralement inférieures à
10 % du PIB) et depuis le milieu du XIXe siècle, des collectivités locales (autour
de 3 % du PIB). Dès l’entre-deux-guerres, les dépenses publiques oscillaient
autour de 30 % du PIB (environ 25 % pour l’État et 5 % pour les collectivités
locales). À l’issue de la seconde guerre mondiale, elles étaient voisines de 40 %
du PIB, en raison notamment de la création de la Sécurité sociale, dont les
dépenses avoisinaient 10 % du PIB dès la fin des années 1940. Elles ont atteint
en 2010, 56,2 % du PIB (et représentaient près de 100 milliards d’euros). ; elles
sont composées (selon la présentation des systèmes de comptabilité économique,
des dépenses des administrations centrales (près de 19 % du PIB, dont environ
15 % pour l’État), des dépenses des administrations de sécurité sociale (environ
24 % du PIB) et des dépenses des administrations publiques locales (environ 11
% du PIB étant entendu qu’existent des transactions entre ces trois secteurs et
que le montant consolidé des dépenses des administrations publiques est donc
inférieur au total des sommes ci-dessus.
Après avoir dépassé 55 % du PIB de 1993 à 1996, les dépenses des
administrations publiques françaises avaient amorcé une décrue ; situation
inévitablement aggravée par la crise économique et financière de 2008-2010

avec la mise en œuvre de nouvelles dépenses publiques destinées à asseoir les

plans de relance.
Le rôle de la puissance publique est de faire face à certaines nécessités :
nécessités des relations extérieures, en raison des impératifs de défense et d’aide
à l’économie dans le cadre de la compétition internationale, nécessités des
relations sociales, en réponse aux demandes des administrés en matière
d’équipements et de services publics, ainsi que de redistribution sociale.
Pour Wagner, il est faut d’assimiler l’impôt au financement des frais fixes
de la nation. L’impôt représente ce que la caste dirigeante organisée autour de la
haute fonction publique est capable de récupérer au détriment de la population.
Elle ne cherche qu’à accaparer la plus grande part possible de la richesse
nationale ni pour rendre un service désintéressé à la population ni pour asseoir
sa propre fortune mais pour consolider son pouvoir. Le rôle de la dépense
publique n’est de rendre un service à la population mais de consolider le pouvoir
de la bureaucratie. Comme son étymologie l’indique, l’État est et a vocation à
être ! (État vient du verbe latin «stare» qui signifie «rester debout»). Selon
Wagner, si la dépense publique s’élève sans cesse c’est que l’État y troupe le
moyen d’assurer sa pérennité. Certes, comme le pensait Leroy-Beaulieu, l’État
se légitime par l’affirmation de son rôle de défenseur de l’ordre public. Le XX e
siècle a manifestement confirmé les idées de Wagner puisque le poids du secteur
public n’a pas cessé d’augmenter. (Lire J.M. DANIEL, 8 leçons d’histoire
économique: croissance, crise financière, réforme fiscale, dépenses publiques,
17
éd. Odile Jacob économie, 2012, p.73-98 ; 2015, p. 79-81). Si, au XIXe siècle, la
dépense publique se contente d’accompagner la croissance économique, les
dépenses publiques sont en poids de PIB au même niveau en 1913 qu’en 1830
soit 14% du PIB. L’alourdissement s’accélère au XXe siècle. Le tableau suivant
retrace l’évolution du poids des dépenses publiques dans les pays du G7 qui
représentent bon an mal an un peu plus de la moitié de l’économie mondiale de
la fin du XIXe siècle à nos jours. Ce tableau montre deux aspects : la loi Wagner
qui fonctionne, et la France devenue le pays le plus administré des grandes
économies modernes à cause de ses finances publiques. L’impôt devra être,
avant tout, la source de financement des dépenses publiques, et non pas un outil
de mise en œuvre des politiques publiques. C’est un effort de rétablissement des
recettes de manière à limiter les effets potentiellement récessifs sur l’activité.

Évolution du poids des dépenses publiques de 1880 à nos jours en %

Période 1881-1913 1920- 1947-1971 2001-2009
/ pays 1938
Allemagne 6 16 16 47
Canada 7 10 16 41
États-Unis 3 6 18 37
France 12 20 24 54
Italie 14 26 19 49
Japon 18 36 6 36
Royaume Uni 8 18 30 41
Moyenne G7 9 17 18 41
Source OCDE, FMI, Daniel, octobre 2012 : p.82, janvier 2015 : p. 82
Le XXe siècle a manifestement confirmé les idées de Wagner puisque le

poids du secteur public n’a pas cessé d’augmenter. L’alourdissement s’est donc
accéléré à travers la stimulation de la consommation, l’embauche de nouveaux
fonctionnaires, l’augmentation des aides sociales, la stimulation des grands
travaux. Puis l’État peut fournir un revenu complémentaire sous forme
d’assurance sociale, d’enseignement gratuit et d’accès à des emplois publics
permettant aux enfants de travailleurs de changer de statut social. Wagner 18
constate dans ses recherches que la dépense publique a permis à l’État, dans les
sociétés industrielles, de freiner la hausse des salaires des ouvriers (phénomène
de loi d’airain des salaires formulé par le socialiste allemand Lassale en 1860)
et de consolider par conséquent la paix sociale grâce à la redistribution. La
pertinence d’une telle politique économique est validée par le fait qu’elle permet
de contenir les mouvements de masse et d’éviter les révoltes qu’ils inspirent.
L’opposition entre marché et État n’est-elle pas de l’antagonisme entre fainéants
(oisifs) et actifs, entre riches et pauvres, entre bourgeois et prolétaires ? Le
fondement exact de la loi de Wagner et vision des « socialistes de la chaire » est
ainsi légitimé.
La classification économique du fonctionnement des dépenses publiques
propose trois grands types de fonctions :
1. l’investissement
2. le fonctionnement
3. les transferts ou l’intervention de l’état
La comptabilité publique reprend ces trois fonctions en les adaptant aux

spécificités de l’action publique concernant les dépenses de l’État, les
collectivités territoriales et des entreprises publiques.
Les dépenses d’investissement : acquisition ou fabrication des biens
durables. Investissement civil ou investissement militaire (véhicules, casernes),

collèges, lycées, hôpitaux ou formes d’immeubles. Équipements meubles

(informatique), Subventions. L’Investissement en capital c’est quand les
personnes physiques prennent des participations financières dans des
entreprises. Ce devient de l’opération économique et créatrice de richesse.
Les dépenses de fonctionnement concernent les dépenses non durables,
dépenses du personnel, hors personnel, électricité, fourniture de bureau,
fonctionnement des administrations, salaires de non-fonctionnaires, charges
sociales.
Les dépenses de transfert ventilent des dépenses non consommées par les
personnes publiques dont elles émanent ; le Transfert d’un budget public vers un
autre budget public ou vers une personne privée. Ces dépenses de transfert
concernent le secteur social mais aussi les aides économiques ou l’aménagement
du territoire.
Il se fait que l’accroissement des dépenses publiques atteint ses limites
avec la lutte des classes entre les bourgeois et les prolétaires; cet accroissement
des dépenses publiques oppose une théorie de l’affrontement social et politique
à venir entre les contribuables et les bureaucrates. Pour Wagner, le contribuable
qui paie un État protecteur va finir par rechigner, d’autant que cet État protecteur
lui sera de plus en plus présenté par une partie de la classe politique comme un
État gaspilleur.
Trois possibilités s’offrent à ce stade à l’État:
1) accepter à court terme la baisse des impôts tout en contournant la baisse
19
des dépenses (ce qui se fait en Occident depuis 40 ans en laissant
filer les déficits budgétaires et en faisant une fuite en avant dans
l’endettement) ;
2) la rationalisation des choix budgétaires (RCB) dans les années 1970 ou
la révision générale des politiques publiques (RGPP sous Nicolas Sarkozy
2008-2011), option souvent vaine;
3) la révision des missions de l’État (nécessité de se remettre en question)
en acceptant la baisse concomitante des recettes et des dépenses (donc
analyse fine de l’évolution du contenu des dépenses).
Les grandes problématiques des Finances publiques sont instituées à
travers la rationalisation des dépenses, l’interventionnisme public, la
souveraineté financière, les doctrines fiscales, le pacte de stabilité et de
croissance, et enfin la soutenabilité et la solvabilité des finances publiques.
Rationaliser la dépense (au nom du patriotisme économique) fait partie du
langage politique courant depuis le XVIIIe siècle. Avant, l’annulation de dettes
et l’augmentation d’impôts étaient les réponses les plus courues pour faire face
aux difficultés des finances publiques, en assurant le redressement des finances
publiques pour évoquer la baisse des dépenses publiques, après concertation (et
cela depuis Turgot contrôleur général des finances sous Louis XVI) avec le
ministre de la Finance ou des Contributions.

 L’interventionnisme public crée des dépenses en baissant les

recettes c’est-à-dire les impôts.
 La souveraineté financière
 Les doctrines fiscales
 Le pacte de stabilité et de croissance
 La soutenabilité et solvabilité des finances publiques telles sont les
grandes problématiques des Finances publiques.
C’est d’abord une discipline inscrite au cœur de nombreuses questions
d’actualités financières touchant au droit, à la politique, à l’économie et au
social. Par exemple, l’examen d’un budget public permet de comprendre les
questions touchant au pouvoir étatique, à sa souveraineté à travers la
construction du pays et l’augmentation des échanges internationaux. C’est tout
le contenu du Passif, des ressources internes et externes formant les capitaux
permanents. La problématique du pouvoir financier apparaît ou se pose comme
l’un des aspects de la souveraineté d’un État, laquelle émane du peuple par la
constitution et le droit (construction juridique à travers les lois) c’est-à-dire
« faire les lois » [J. Bodin, J. J Rousseau]. L’organisation et le maintien de la
paix autorisent une partie du pouvoir financier d’être transféré au Pouvoir
central. La discipline budgétaire repose ainsi sur le pacte de stabilité et de
croissance soutenus par les mécanismes de contrôle. Respecter une certaine
orthodoxie budgétaire afin de parvenir à mettre en place la monnaie unique dans 20
les meilleures conditions (Union européenne). Pour éviter tous les risques
économiques, la réglementation européenne a posé des critères de convergence à
savoir :
1) le rapport entre le déficit public et le produit intérieur brut doit être
inférieur à 3% ;
2) le rapport entre la dette publique et le PIB ne doit pas dépasser 60% ;
3) un degré de stabilité des prix durable et un taux d’inflation moyen ;
4) un taux d’intérêt nominal moyen à long terme maîtrisé.
Derrière la prolifération des normes techniques se cachent divers débats
doctrinaux toujours porteurs d’une certaine forme d’interventionnisme public et
d’une vision politique de la répartition des richesses dans la loi en faveur du
travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat symptomatique de la manière dont la
question fiscale est désormais abordée à travers :
 l’exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires
 l’exonération des rémunérations des étudiants
 la déductibilité des intérêts d’emprunt
 l’imposition des stock-options
 la réforme des droits de succession
 le bouclier fiscal
Bref réhabiliter le travail comme moyen d’enrichissement individuel et
collectif.

2.4. Finances publiques et État protecteur (prestations sociales)
La fonction publique occupe une place importante dans les dépenses

publiques, la déformation la plus spectaculaire de ces dépenses réside dans le
poids croissant de ce que l’on appelle l’État providence, c’est-à-dire les
prestations sociales (l’État protecteur).
Évolution de la décomposition de la dépense publique en France 1978 et 2011
Catégorie de dépenses publiques 1978 2011 (en

(en % du PIB) % du PIB)
Rémunération des agents publics 12,5 12,7
Fonctionnement des collectivités 5,2 5
publiques
Intérêt sur la dette 1 3
Subventions 4,6 6
Investissements 3 4
Prestations sociales 18 25,3
Totales des dépenses publiques 44,3 56
Source : Ministère de l’Économie et des Finances, Daniel J.-M., octobre 2012, janvier 2015 : p.88
21
L’État providence/protecteur élargit progressivement ses missions:
l’éducation, l’économie, les infrastructures, la redistribution sociale, la culture et
l’environnement. Le contrôle parlementaire s’appuie sur un contrôle des
dépenses engagées. Les finances sociales naissent avec la création de la Sécurité
sociale en 1945 (France) alors que la décentralisation donne l’autonomie
financière aux collectivités locales à partir de 1982. C’est aussi le siècle de la
création des grands impôts modernes: impôt sur le revenu en 1914, TVA dans
les années 1960, CSG en 1990. L’Europe prend son essor à partir du traité de
Rome en 1957 avec un budget aux ressources propres.
Les prestations sociales se sont considérablement accrues en organisant la
sécurité sociale selon deux modèles : un modèle dit bismarckien car il a été créé
en Allemagne en 1883-1884 par Bismarck, et un modèle beveridgien du nom de
lord Beveridge, l’expert britannique qui a remis en 1942 un rapport sur la
généralisation du système de protection sociale au Royaume- Uni. Les
assurances sociales obligatoires sont apparues en Allemagne en 1883. Dans le
système alors adopté, l’assurance est nettement distinguée de l’assistance; la
protection sociale est en effet accordée en contrepartie d’une activité
professionnelle.
Quatre principes fondamentaux définissent le système bismarckien:
 une protection exclusivement fondé sur le travail;

 une protection obligatoire pour les seuls salariés dont le salaire est
inférieur à un certain montant, donc pour ceux qui ne peuvent recourir à la
prévoyance individuelle ;
 une protection fondée sur la technique de l’assurance;
 une protection gérée par les employeurs et les salariés eux-mêmes.
Le Royaume-Uni constitue le berceau du second modèle. Les principes suivants
définissent le système beverdgien à travers les 3 U:
 l’universalité de la protection sociale par la couverture de toute la
population et de tous les risques sociaux ;
 l’uniformité des prestations, fondées sur les besoins et non sur les
revenus ;
 l’unicité, avec la gestion étatique de l’ensemble de la protection sociale
dont la conséquence est la sécurité sociale financée par l’impôt.
À propos de ces trois «U», notons qu’en 1942, quand Beveridge remet son
rapport, le Gouvernement est un cabinet de guerre d’Union nationale dirigé par
Churchill. Ce dernier a d’autres soucis en tête que l’avenir de la protection
sociale. Il faut attendre 1945, la paix et la victoire électorale des travaillistes de
Clement Attlee pour que les idées de Beveridge soient mises en application.
Après cette victoire travailliste, William Temple, l’évêque d’York, plutôt
favorable à la nouvelle équipe au pouvoir, déclare que, grâce à l’arrivée d’Attlee 22
au 10 Downing Street, le Royaume-Uni va passer du War State (État en guerre)
au Welfare State. L’expression de Welfare State est lancée et devient une
référence mondiale.
Le poids des dépenses de santé au Royaume Uni est de 9,8% du PIB contre
11,8% en France et 17,4% aux États-Unis (tous modes de financement
confondus car, aux États-Unis, l’essentiel est assumé par des compagnies
d’assurances privées). E l’espérance de vie à la naissance des Britanniques est la
même que celle des Français et est supérieure à celle des Américains. En France,
70% des dépenses publiques sont soit des salaires, soit des prestations sociales.
Alors si on veut les réduire il va falloir directement baisser les revenus d’une
partie de la population.
2.5. Finances publiques et les missions économiques de l’État

(allocation, distribution et stabilisation)
L’action indirecte de la fiscalité est mise à contribution pour les pauvres,

les sommes collectées sur les riches étant orientées à financer les actions en leur
faveur. Ce raisonnement concerne la politique budgétaire à travers les missions
économiques de l’État définies par Richard MUSGRAVE [1910-2007]. Elles
sont au nombre de trois: la fonction d’allocation (affectation), la fonction de
redistribution (répartition), et la fonction de stabilisation (régulation).

Dans son ouvrage de 1959, The Theory of Public Finance, Richard

Musgrave reconnaît trois fonctions à la politique budgétaire :
 l’allocation, fonction à laquelle est associé le terme d’efficacité ; l’État doit
intervenir sur l’allocation des ressources pour atteindre des objectifs jugés
économiquement ou socialement plus satisfaisants que ceux qui résultent du
marché. C’est la gestion des externalités dont nous avons déjà parlé.
 la redistribution, fonction par laquelle l’État cherche en général à corriger la
répartition initiale des revenus afin de réduire les inégalités. La redistribution au
sens strict du terme relève du bon usage de la dépense publique pour
l’amélioration des conditions de vie de la population. Elle est associée à la
notion d’équité Cette logique peut aller loin, jusqu’à remettre en cause
certaines certitudes sur la nature du «service public». Par exemple, l’éducation
en tant qu’investissement, tout investissement suppose un effort initial
d’épargne. Le Gouvernement peut mettre à l’étude une réforme visant non
seulement à renforcer l’exigence aux examens, mais également à combiner cette
exigence scolaire accrue avec des mesures financières obligeant les élèves et
leur famille à s’investir au maximum. L’idée est de demander à un étudiant qui
s’engage dans le cursus usuel du Master, c’est-à-dire un cursus de 5 ans, de
verser à la faculté 1000 dollars. Cette somme placée, finance dès lors le
fonctionnement de l’université.
À chaque réussite à un examen, l’étudiant se voit rembourser 20% du capital
initialement versé. Il récupère la totalité de la somme quand il a terminé avec
23
succès le cursus dans lequel il s’est engagé. L’État met en place un système de
bourses permettant aux plus pauvres de payer les 1000 dollars ; il consacre ses
moyens à aider les défavorisés et assure ainsi la redistribution chère à
Musgrave. Réforme à étudier…
Ce dont ont besoin les pauvres, ce n’est pas de l’abaissement des riches
mais d’un bon fonctionnement des services publics qui leur permettent
d’améliorer leur cadre de vie ou de fournir à leurs enfants au travers des
dépenses d’éducation des perspectives nouvelles.
 En revanche dans la troisième fonction, stabilisatrice et incitative, elle est celle
de stabilisation ou de lutte contre les externalités, l’État se donne comme
objectif d’assurer une croissance économique équilibrée à travers la fiscalité des
ménages, c’est-à-dire de faire en sorte d’assurer le plein-emploi sans inflation et
sans déficit extérieur. Cette fonction s’incarne dans la mise en œuvre de
politiques monétaire et budgétaire (Policy mix) visant à lisser les aléas
conjoncturels, c’est-à-dire les évolutions cycliques.
Les économistes ont retiré de la longue histoire de l’impôt l’idée que la

composante stabilisation doit reposer sur la fiscalité des entreprises. En effet,
dans le schéma usuel, le cycle est dû aux évolutions combinées des stocks et des
investissements, c’est-à-dire fondamentalement au comportement des
entreprises. Cela signifie qu’il faut réduire les types d’impôts sur les entreprises

pour se limiter à des impôts qui baissent quand les entreprises sont en difficulté
et doivent reconstituer leur marge, en augmentant en période de surchauffe.
En France, par rapport à la fiscalité actuelle, cela suppose de ramener la
fiscalité des entreprises à un impôt sur les bénéfices à taux uniforme, sans
exonération dans la mesure où la vocation de la fiscalité n’est pas d’essayer
d’orienter la production vers tel ou tel type d’activité, le marché et les attentes
des consommateurs s’en chargeant. Le taux pourrait en être de 15% ou de 1,5%
comme dans certains pays européens. Envisager de supprimer l’impôt sur les
sociétés pour rendre le territoire plus attractif aux investissements peut paraître
séduisant mais serait contre-productif car ce serait ignorer le rôle contra-
cyclique de ce type d’impôt. La dimension de lutte contre les externalités
appartient à la fiscalité des ménages. Et, puisque, aujourd’hui, l’externalité
vécue comme la plus dangereuse est la pollution et la dégradation de
l’environnement, la bonne réponse est la mise en place d’une fiscalité verte, par
exemple en France aujourd’hui la TIPP, une taxe sur l’automobile devenue en
2011 la Taxe Intérieure de consommation sur les Produits énergétiques. Le
contribuable acceptera de l’être pleinement si son effort non seulement finance
l’État, mais contribue aussi à ménager l’avenir.
Attention ! La croissance repose sur la Paix notamment civile c’est-à-dire en
particulier sur l’idée qu’une partie de la population ne doit pas être en
permanence sur la menace de la prédation des fruits de son travail, sur une
justice efficace, c’est-à-dire en particulier sur des lois stables et durables, et sur
24
une fiscalité légère.
2.6. Finances publiques et impôt: la politique fiscale

L’impôt est un prélèvement obligatoire des collectivités publiques, pas
seulement de l’État, sur les entreprises et les ménages. Il est destiné à donner
aux autorités les moyens de leurs stratégies, pour permettre le fonctionnement
des activités publiques et soutenir une croissance plus soutenue et mieux
équilibrée à moyen terme [Betbèze, 2012 : p.61].
Les éléments caractéristiques de l’impôt [Baziadoly, 2010 : 5] sont les
suivantes : prestation pécuniaire ; prélèvement obligatoire requis par voie
d’autorité ; prélèvement effectué à titre définitif ; prélèvement sans contrepartie ;
prélèvement au profit d’administrations publiques.
L’impôt tel qu’il est défini [Gaston Jèze, Cours de finances publiques 1936
repris par Stéphanie DEMAREY, 2006:128] est « une prestation pécuniaire
requise des particuliers, par voie d’autorité, à titre définitif et, sans contrepartie,
en vue de la couverture des charges publiques ». L’impôt est voté par le
législateur et il en autorise chaque année le prélèvement. Comme prestation
pécuniaire, l’impôt est payable en argent et non en nature. Il existe néanmoins
des possibilités de payer l’imposition en œuvres d’art (la dation en payement).
L’impôt est exigé des particuliers par voie de contrainte. En effet, une fois

l’impôt voté par le Parlement, les services fiscaux sont dans l’obligation de
percevoir l’impôt et le contribuable, de payer. L’impôt est exigé sans
contrepartie en raison du principe de non-affectation des ressources aux
charges. Enfin, l’impôt est exigé en vue de la couverture des charges publiques.
En effet, aux termes de la Déclaration des droits de l’homme de 1789, « pour
l’entretien de la force publique et pour les dépenses d’administration, une
contribution commune est indispensable ». En ce sens l’impôt doit être distingué
de la taxe – prélèvement obligatoire perçu à l’occasion de la prestation d’un
service ; et de la redevance- prix d’un service rendu à un usager/client, qui en
fait la demande. La redevance, créée par voie réglementaire, est, dans son
montant, proportionnelle au service rendu, contrairement à la taxe. La création
d’un impôt répond à une politique de couverture des charges publiques. Ainsi
que l’exprimait Gaston Jèze, « il y a des dépenses, il faut les couvrir ». Au-delà
de cette création, l’impôt est l’expression d’une politique fiscale et est alors un
instrument au service des politiques publiques de l’État.
Les Finances publiques sont des finances de l’ensemble des administrations
publiques : État, administrations sociales et collectivités locales. Elles servent à
financer aussi bien le fonctionnement de l’État que les priorités
gouvernementales, l’aide sociale, l’assistance maladie ou encore la gestion des
établissements scolaires. Pour faire face à leurs dépenses, les administrations
publiques ont d’abord recours à la fiscalité. Celle-ci est définie comme étant le
système de perception des impôts et taxes et comme l’ensemble des lois qui s’y
25
rapportent. [Code général des impôts, loi de finances]. Un système fiscal
moderne comporte généralement des impôts directs sur le revenu et le
patrimoine, des impôts indirects sur les échanges (consommation, achats
d’actifs, importations), diverses taxes et redevances, et, à la marge du système
fiscal, un mécanisme de financement de la protection sociale incarné notamment
par les cotisations sociales. L’ensemble de ces charges constitue les
prélèvements obligatoires auxquels sont soumis les contribuables.
Impôts, cotisations sociales, impôts locaux sont des instruments.
Dans le cas de la France sur 100 euros versés par un contribuable en 2008,
vont à la protection sociale 51,9%, aux collectivités locales 34 % et à l’Union
européenne 0,6%.[Dictionnaire de l’économie, Larousse à présent 2011, p. 324].
Si les ressources ne suffisent pas, les administrations publiques ont
généralement recours à l’emprunt qui crée la dette. Ce sont les programmes
pluriannuels qui encadrent leur politique économique : les pays (cas européen)
s’y engagent sur 3 ans à remplir des objectifs précis en matière de dette, de
déficit, de dépenses publiques et de prélèvements obligatoires.
L’impôt est un prélèvement sur la richesse d’aujourd’hui, indépendamment de

qui le paie (entreprise ou ménage), de son support (revenu, profit, terrains,
locaux, actifs financiers) ou de son «mode de fabrication» (impôts forfaitaire,
proportionnel, progressif, avec franchise ou abattements…).

Pour qu’il y ait croissance, il faut que s’instaure un «climat

d’investissement»:l’économie doit être sûre et bien gérée (arme, police, justice),
le capital humain entretenu et accru (formation, recherche), l’espace structuré
(cohésion sociale, infrastructures, environnement).
L’impôt est une prestation pécuniaire requise, par l’autorité publique, des
personnes physiques et morales, d’après les facultés contributives et sans
contrepartie déterminée. Il sert principalement à financer les dépenses publiques.
Il ne peut être institué que par la loi.
Par grandes fonctions, l’impôt (en termes plus techniques: les
prélèvements obligatoires) sert d’abord à couvrir les dépenses publiques
générales (éducation, défense, justice, charge de la dette…) et le coût des biens
publics locaux. Cela permet de gérer la société. Il revient ensuite de contribuer à
financer les problèmes de santé, de chômage et de retraite. Il a enfin une
fonction de redistribution. La part progressive de l’impôt (sur le revenu, les
successions, la fortune) finance ainsi les dépenses de transfert: aides au
logement, prestations familiales et minima sociaux.
Les impôts directs sont directement prélevés auprès du redevable. Ils sont
les plus sensibles politiquement d’autant qu’ils sont les seuls à permettre une
certaine redistribution par l’application des barèmes progressifs c’est-à-dire
dont le taux augmente en fonction de la base imposable. L’impôt sur le revenu
des personnes physiques (IRPP) et l’impôt sur les sociétés sont les plus connus
d’entre eux. Les impôts locaux, perçus au bénéfice des communes, des
26
communautés urbaines, des districts et des provinces, font également partie de la
fiscalité directe. Il s’agit, en France, de la taxe professionnelle, la taxe
d’habitation, et la taxe foncière sur le bâti et le non bâti. Les impôts sur le capital
viennent compléter ce dispositif. L’impôt de solidarité sur la fortune (ISF), en
France, taxe la possession de patrimoine ; les droits de succession, de mutation
et divers droits d’enregistrement et de timbre taxent sa transmission.
Les impôts indirects sont ceux qui sont payés par un contribuable légal,
mais supportés en définitive par un tiers, généralement le consommateur. La
TVA est le principal d’entre eux. Les droits sur le tabac, l’alcool et les produits
pétroliers en sont un autre exemple. Alors que l’impôt est prélevé sans que soit
offerte au contribuable une contrepartie déterminée, la taxe, elle, rémunère un
service rendu ou, tout du moins, mis à la disposition du redevable. Elle est
instituée par la loi et est due même si le contribuable n’utilise pas le service ainsi
mis à sa disposition. La taxe d’enlèvement des ordures ménagères (en France)
rentre dans cette catégorie. À l’inverse, les redevances, elles, ne sont dues que si
le redevable utilise effectivement les prestations qui lui sont offertes en
contrepartie. Ces redevances peuvent être instituées par voie réglementaire.
Une autre catégorie de prélèvements existe (en France) : les taxes
parafiscales, instituées par voie réglementaire. Elles sont perçues dans un intérêt
économique ou social au profit d’une personne morale de droit public ou privé

autre que l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics

administratifs.
En pratique, elles sont le plus souvent établies au profit d’organismes
corporatifs (horlogerie, textile et habillement, secteur céréalier, fonderie, etc.) ;
perçus sur les acteurs de certains secteurs, elles permettent de financer certaines
actions collectives, comme la recherche ou la formation. La liste des différents
projets de lois de finances où elles sont toutes énumérées est édifiante. En effet
on y découvre que les fabricants de jus de tomate paient 4,57 € par tonne pour
finance la Société nationale interprofessionnelle de la tomate. Le vin,
l’horticulture, les céréales, les fruits et légumes, le lait de vache, de brebis ou de
chèvre, le cidre, le cognac, le champagne mais aussi les produits de fonderie, la
mécanique, les produits pétroliers et bien d’autres encore sont axés dans cette
même logique. Enfin les cotisations sociales viennent encore alourdir les
prélèvements obligatoires. Elles ne peuvent être assimilées à des impôts
puisqu’elles sont perçues au profit des caisses de Sécurité sociale, des
organismes certes chargés d’une mission de service public mais de statut privé.
Les cotisations sociales ont longtemps vu leur taux fixé par décret. Elles
n’étaient pas régies par les principes budgétaires d’annualité et d’universalité qui
gouvernent l’impôt. En France, depuis la révision constitutionnelle du 22 février
1996 les projets de loi de financement de la Sécurité sociale sont examinés au
Parlement dans les mêmes conditions que le budget de l’État.
Dans une situation où la croissance économique est modérée (donc la
27
progression de la base fiscale limitée), la concurrence fiscale forte (entre pays
comme en Europe ou entre régions d’un même pays comme aux États-Unis), et
les besoins toujours en hausse, il faut faire des choix. L’impôt correspond-il au
service souhaité? Comment être sûr qu’il est efficace? Avons-nous un «juste
impôt», c’est-à-dire juste l’impôt qu’il faut pour assure le plus de croissance et
d’emploi possible sur une longue période? Avons-nous un « impôt juste »? Celui
qui prélève davantage sur ceux qui peuvent contribuer plus, sans susciter pour
autant d’effets pervers trop importants? Ou bien des logiques plus
problématiques sont-elles en jeu: groupes de pression, influences territoriales ou
organisationnelles, cycles politiques? Cet impôt ne détourne-t-il pas des
ressources qui auraient pu être employées par les acteurs privés (effet
d’éviction)? Ne freine-t-il pas l’activité économique privée, en dissuadant
certains de créer plus de richesses? C’est le fameux adage «L’impôt tue
l’impôt», repris par la courbe dite de Laffer où, à partir d’un certain taux de
prélèvement sur la richesse, celle-ci ne croît plus. Ne fait-il pas partir des
salariés à l’étranger, tout comme des investisseurs ou des entrepreneurs? Ne
pousse-t-il pas ces derniers à faire des gains de productivité sur le territoire, au
détriment de l’emploi, pour installer ailleurs leurs nouvelles usines ? L’impôt ne
peut être isolé des choix à faire, il doit toujours être bien calibré et expliqué en
fonction de la situation et de la stratégie.

7. Le budget de l’État comme instrument de politique économique

L’État est l’acteur dominant des finances publiques, en raison du volume
de ses dépenses, par le fait qu’il contribue au financement des actions publiques
et par son rôle de garant, pour l’ensemble des administrations publiques, du
respect des engagements en matière budgétaire. Les règles de présentation, de
préparation et d’exécution du budget de l’État revêtent donc une importance
toute particulière pour la compréhension de l’ensemble des finances publiques.
La notion vient de l’anglais « budget », lui-même issu du vieux français
« bougette » signifiant petite bourse. Le budget de l’État sera ensuite défini
comme « l’acte par lequel sont prévues et autorisées les dépenses et les recettes
annuelles de l’État ou des autres services que les lois assujettissent aux mêmes
règles ». Le budget de l’État prévoit et autorise, en forme législative, les charges
et les ressources de l’État. Il est arrêté par le Parlement dans la loi de finances
qui traduit les objectifs économiques et financiers du Gouvernement. Sa
caractéristique essentielle c’est d’être un acte de prévision et d’autorisation
donné par le Parlement. Au sens juridique, le budget s’entend d’un document
unique (en application du principe d’unité budgétaire rassemblant toutes les
dépenses et recettes publiques permanentes (en application du principe
d’universalité budgétaire). Ce budget est adopté chaque année pour une année
(en application du principe d’annualité budgétaire) et doit présenter un degré
certain de sincérité (essentiel pour les budgets locaux) et d’équilibre sanctionné
28
par l’application d’une procédure de contrôle budgétaire.
Trois notions sont à distinguer pour la compréhension du droit budgétaire:
le budget de l’État, la loi de finances, et les comptes de l’État.
a) Le budget de l’État ou budget général
Au sein de la loi de finances, sont distingués le budget général de l’État,
les budgets annexes et les comptes spéciaux.
Le budget général de l’État retrace : les dépenses de l’État, avec une
présentation des charges budgétaires par mission (anciennement par ministère) ;
les recettes de l’État en distinguant les recettes fiscales des recettes non fiscales,
les prélèvements sur recettes et les fonds de concours. La présentation de ces
recettes et de ces dépenses répond au principe d’universalité budgétaire avec
une présentation non contractée de ces montants et une absence d’affectation
entre les recettes et les dépenses de ce budget général. Par exception à cette
règle de non affectation, certaines recettes peuvent être affectées à certaines
dépenses au moyen des budgets annexes ou comptes spéciaux. Ces exceptions
justifient cette présentation en loi de finances conduisant à distinguer le budget
général d’une part, les budgets annexes et comptes spéciaux d’autre part.
Dans une entreprise ou un autre organisme de droit privé, le budget est le
document qui regroupe les prévisions financières pour une période déterminée,
annuelle le plus souvent. Pour l’État, la logique est la même : le budget est
constitué de l’ensemble des prévisions de recettes et de dépenses pour l’année à

venir (en se limitant au périmètre des opérations financière de nature budgétaire,

défini par la loi organique). Toutefois, les prévisions de dépenses sont également
un acte d’autorisation de la dépense publique. En recettes, en revanche, le
budget reste purement prévisionnel.
b) La loi de finances
La loi de finances de l’année prévoit et autorise pour l’année à venir, les
dépenses et les recettes de l’État. Les lois de finances sont des lois votées par le
Parlement selon la procédure spéciale prévue par la constitution en déterminant
« la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État ».
Le budget de l’État ne fait l’objet d’un acte juridique autonome. Les lois
de finances, qui relèvent d’une catégorie de lois bien particulière constituent,
elles, l’acte juridique essentiel pour lever l’impôt et exécuter les dépenses. Leur
contenu est plus large que le seul budget, qui en est toutefois l’une des
dispositions essentielles. À l’automne (octobre) est présentée la loi de finances
initiale (LFI) pour l’année suivante, qui peut ensuite être modifiée par une ou
plusieurs lois de finances rectificatives. Il existe une loi de finances initiale, des
lois de finances rectificatives et des lois de finances de règlement.
c) Les comptes de l’État
Les comptes de l’État sont, comme dans tout organisme amené à présenter
ses comptes, les états financiers qui retracent les opérations exécutées. Ils
décrivent les opérations prévues dans le budget (opérations budgétaires), mais
29
aussi, à travers la comptabilité générale de l’État, l’ensemble des opérations
financières affectant l’actif et le passif.
Le budget de l’État comprend l’ensemble des recettes et dépenses du

budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor. La
notion est plus étroite que celle de «Finances publiques» qui, outre le budget de
l’État, fait aussi référence aux budgets des provinces et de la Sécurité sociale. En
conséquence, le poids du budget de l’État dans l’économie dépendra, entre
autres des paramètres institutionnels: le niveau de décentralisation, le degré de
fiscalisation du système de protection sociale, par exemple. L’étude du budget
de l’État peut être envisagée sous trois angles complémentaires.
On peut s’intéresser :
 Au poids des dépenses et recettes du budget de l’État par rapport au PIB ;
 Au niveau du solde budgétaire : différence entre les dépenses et les
recettes ;
 À la structure des dépenses et recette budgétaires.
Selon la typologie classique élaborée par R.-A. MUSGRAVE en 1959, la

politique économique de l’État peut poursuivre trois grands objectifs:
1) L’allocation des ressources: investissements publics, subvention et
taxation des activités économiques privées (affectation du budget) ;

2) La redistribution des revenus: fiscalité, transferts sociaux (répartition

du revenu);
3) La stabilisation de la conjoncture : lutte contre l’inflation ou le
chômage (régulation de l’économie).
L’idée d’une intervention systématique de l’État sur l’activité économique

remontant aux travaux de KEYNES, on peut envisager de centrer l’analyse sur
la période qui va des années 1930 à nos jours. L’étude peut prendre appui sur les
politiques budgétaires pratiquées dans les principaux pays de l’OCDE.
Mais la mobilisation des connaissances théoriques opposent quatre

thèses: la thèse libérale, la thèse keynésienne, et les critiques libérales de
l’interventionnisme keynésien, et la relance par l’offre et sa critique.
La thèse libérale de la neutralité du budget de l’État suppose le respect de deux
grands principes: l’équilibre des dépenses et des recettes définitives du budget
de l’État; une évolution du budget de l’État au même rythme que la croissance
du PIB réel. La thèse keynésienne préconise, pour lutter contre le chômage, une
relance de l’activité économique par le déficit budgétaire qui peut prendre deux
formes: une augmentation des dépenses publiques ou une diminution des
impôts, le multiplicateur des dépenses publiques (1/1-C) étant plus élevé que le
multiplicateur fiscal (C/1-C). Inversement, en situation d’inflation, on cherchera
l’excédent budgétaire.
30
Concernant les critiques libérales de l’interventionnisme keynésien, la
théorie de l’éviction des dépenses privées par les dépenses publiques lorsque le
déficit budgétaire est financé par l’emprunt. Les effets inflationnistes du déficit
budgétaire lorsqu’il est financé par création monétaire (prise en compte des
anticipations adaptatives ou rationnelles des agents). La reformulation du
théorème de l’équivalence ricardienne par R. Barro: le déficit budgétaire est
sans effet sur l’économie réelle quel que soit son mode de financement.
La relance par l’offre et sa critique tient à ce qu’une diminution de la pression
fiscale induit une augmentation du prix relatif du travail par rapport au loisir et
de l’épargne par rapport à la consommation: elle permet une meilleure
mobilisation des facteurs de production. Cette thèse est critiquée pour ne prendre
en compte qu’un effet de substitution et ignorer l’effet revenu.
Quant à la mobilisation des connaissances empiriques, trois évolutions
retiennent notre attention:
En France, on distinguera la période 1959-1973 dominée par l’équilibre ou
l’excédent budgétaire, de la période ouverte depuis 1973 marquée par un déficit
budgétaire chronique, même si le solde primaire (hors service de la dette) a été
excédentaire entre 1989 et 1991. Les plans de stabilisation (lutte contre
l’inflation) 1958, 1963, 1969 et les relances de 1975 et de 1981 pourront faire
l’objet d’une mention spéciale.

Au Royaume-Uni, on pourra opposer les politiques de « stop and go » des

gouvernements travaillistes à la politique d’austérité budgétaire voulue par les
gouvernements conservateurs de 1979 à 1992.
Aux États-Unis, on retiendra la politique des «tax cuts» des années
soixante ainsi que les policy mix des deux dernières décennies du siècle :
politique monétaire restrictive et politique budgétaire expansive sous la
présidence de Reagan et l’inverse sous celle de Clinton.
Dans les comparaisons internationales, il apparaît que: opposer les pays

où le niveau des dépenses budgétaires et des prélèvements obligatoire est
relativement faible (États-Unis; Japon) à ceux où il est élevé (pays scandinaves;
France). La montée du déficit budgétaire des États-Unis au cours des années
1980 et la tentative de réduction automatique du déficit mise en place en 1985
par la loi «Gramm-Rudman-Holling». Prendre en compte la montée des déficits
budgétaires en Europe jusqu’à la récession de 1993 avant que, sous l’effet de la
marche à la monnaie unique et de la reprise économique de la fin de la
décennie, ils se réduisent. Souligner la situation particulière de la France du
point de vue de la composition structurelle des recettes fiscales : poids élevé des
cotisations de Sécurité sociale et des impôts indirects; faiblesse de l’impôt sur le
revenu.
31
8. L’INTERVENTION DE L’ÉTAT OU LA POLITIQUE DES DÉPENSES
PUBLIQUES
L’intervention peut être multiforme
Dans tous les pays du monde, l’intervention de l’État en matière
économique et sociale se fait par la réglementation qui fixe les conditions dans
lesquelles s’établissent les relations entre les agents économiques. Elle passe à
travers les dépenses de l’État et des collectivités locales et la maîtrise du secteur
public (administrations et entreprise publiques). Pour Gaston JÈZE, la nature
politique des dépenses publiques relève en toute légitimité des parlements car la
détermination des besoins publics à satisfaire par l’organisation de services
publics, l’extension à donner aux services publics est des problèmes politiques et
non des problèmes de technique financière. Pour résoudre correctement les
problèmes politiques, les parlements sont les mieux placés, et non pas les
techniciens financiers à travers leurs mathématiques du consommateur. La
définition de la dépense publique est empruntée à la comptabilité publique des
droits constatés à travers les charges ou « expenses » comme des diminutions
dans les avantages économiques ou les potentiels de services durant la période
examinée, sous la forme de consommation d’actifs ou d’augmentation de passifs
qui se traduisent par des diminutions de résultat dans l’état de variation des
capitaux propres, diminution autres que des distributions aux propriétaires.
Ainsi les formes de l’intervention de l’État sont:

 l’action directe sur les administrations et les entreprises nationalisées ;

 la planification, l’arbitrage entre les partenaires sociaux ;
 la législation sur : le salaire minimum, la durée du travail, les conditions
de lancement, la recours juridique en cas de non-respect des contrats,
limitation des importations, des transferts monétaires, les règles
d’urbanisme.
 Les dépenses publiques : défense, éducation nationale, routes, santé, aide
à l’industrie…
Bref, les dépenses publiques soulèvent deux questions essentielles, l’une
politique l’autre de technique financière :
1. quelles sont les dépenses publiques à faire ?
2. Comment les faire de manière à obtenir, pour le minimum de dépense,
le maximum de services ou de marchandises, le minimum de
rendement ?
La réglementation est une forme d’intervention extrêmement importante
et ce serait une erreur grave de réduire l’action de l’État aux seules interventions
engendrant des dépenses.
La dépense publique a très longtemps couvert la guerre, la bureaucratie, le
poids de la fonction publique, si bien que la catégorie de dépenses publiques
ventile :
Catégorie
de dépenses publiques
2015 (en % du
PIB)
32
Rémunérations
des agents publics
Fonctionnement
des collectivités publiques
Intérêt sur la dette
Subventions
Investissements
Prestations sociales
Total des dépenses
publiques
C’est le rôle de la dépense publique d’assurer la redistribution (une des
trois missions assignées à l’État par l’économiste Richard Musgrave) en se
concentrant sur la lutte contre la pauvreté, une amélioration de la condition des
pauvres.
L’État intervient aussi au niveau financier, tout d’abord en effectuant des
prélèvements sociaux (cotisations de redistribution, ensuite en procédant à
diverses incitations fiscales et subventions destinées à favoriser l’emploi ou à
faciliter les reconversions et les adaptations quand celles-ci s’avèrent
inévitables.
Les prélèvements obligatoires
Le financement des dépenses publiques pose des problèmes majeurs qu’il
faut analyser.

Ce financement passe par les impôts, les cotisations sociales, les

emprunts, les ressources commerciales de l’État et des collectivités locales. Les
prélèvements obligatoires sont des prélèvements auxquels on ne peut pas se
soustraire (impôts et cotisations sociales) c’est-à-dire les impositions de toute
nature et la parafiscalité. Les ressources non obligatoires comprennent
notamment les rémunérations versées en contrepartie de services rendus. Les
ressources publiques de nature extrabudgétaire c’est-à-dire les ressources de
trésorerie pour ce qui concerne l’État. Une augmentation des prélèvements
fiscaux (pression fiscale) va diminuer le pouvoir d’achat des consommateurs et,
par conséquent, provoquer une baisse de la demande, entraîner la diminution de
l’épargne si les agents économiques veulent maintenir leur niveau de
consommation.
L’impôt est liquidé et recouvré par les fonctionnaires de l’État : liquider

l’impôt c’est en fixer le montant (liquidation par les services fiscaux et
recouvrement par ceux du Trésor (impôts sur le revenu, impôts directs
locaux…). Les agents du fisc disposent toujours de pouvoirs étendus
d’investigation (droit de visite), de vérification (communication des documents,
des livres de comptes), d’interprétation (concordance entre l’acte apparent et
l’acte réel dans les mutations de biens), de taxation d’office (déclaration tardive,
non-réponse aux demandes d’éclaircissements ou de justifications, dépenses
33
personnelles ostensibles et notoires supérieures au montant des revenus
déclarés), de rectification et de sanction (majoration des droits, amendes),
d’évaluation d’office (en cas d’absence de comptabilité pour justifier du
bénéfice réel). Les dates de recouvrement varient avec la nature de l’impôt (A) ;
quant au paiement, il se fait en principe en argent (B).
Dans les pays de l’OCDE, les prélèvements obligatoires représentent 27 à
47 % du PIB.
La moyenne des rapports entre les Dépenses publiques et le PNB qui était
de 10 % en 1880, est passée à 47 % en 1985. Cette augmentation est surtout
intervenue après la Seconde Guerre mondiale. Ainsi depuis les années 1980, la
plupart des pays industriels ont un déficit budgétaire important.
Dans les Pays en développement, après la Seconde Guerre mondiale, les
dépenses publiques ont également augmenté. Ainsi en 1972, les dépenses des
seules administrations centrales atteignaient 19 % du PNB, et la proportion était
passée en 1985 à 22 %.
Dépenses publiques des pays industriels en % PIB
Pays Allemagne USA France Japon Royaume Suède
/année Uni
1880 10 8 15 11 10 6
1929 31 10 19 19 24 8
1960 32 28 35 18 32 31
1985 47 37 52 33 48 65

1988 47 33 54 37 40 59
2000 32 - 50 - 36 -
2005 31 21 46 - 41 -
2010 - 20 - - - -
Source: World Bank, 1988 ; FMI, 2000 ; World Data Bank, 2012, J.P. Lachaud, 2013
Dépenses Totales, Recettes courantes et Déficits de l’Administration centrale en % du

PNB 1972 et 1985
Paramètres/ Dépenses Dépenses Recettes Recettes Déficit Déficit

Groupe de totales totales 1972 1985 1971 1985
pays 1972 1985
Pays en 18,7 26,4 16,2 22,7 -3,5 -6,3
développement
Pays à faible - 20,8 - 15,4 - -5,1
revenu
Pays à revenu 21,7 27,5 19,1 24 -3,3 -5,8
intermédiaire
Pays 22,2 28,6 21,6 24,1 -1,8 -5,1
industriels
Dans la plupart des pays en développement, la part des dépenses de

l’administration centrale dans le PNB reste inférieure à ce qu’elle est dans les 34
pays industriels. Le secteur public tend à participer davantage aux
investissements que dans les pays industriels. Puis les entreprises publiques
représentent un poids considérable du total des dépenses publiques comme du
PIB. Le rôle des administrations régionales et locales est relativement moins
important que dans les pays avancés. Les dépenses publiques des Pays en
développement augmentent plus rapidement que les recettes. Ce phénomène
explique dans une large mesure la croissance des déficits publics, de l’inflation
et des déséquilibres extérieurs. À partir des années 1970, ceux qui adhèrent à la
théorie de l’intérêt public tendent à reconnaître que cette approche du
développement n’est plus une panacée. La faible croissance, l’insuffisance de
l’épargne et des investissements privés, le niveau élevé de l’inflation, les déficits
extérieurs, le poids de la dette, la persistance du chômage et de la pauvreté sont<
considérés comme la résultante, en partie, de l’intervention excessive de l’État.
C’est pour cette raison que la théorie de l’intérêt privé a eu récemment un écho
intellectuel important dans le cadre de la mise en œuvre des programmes
d’ajustement structurel. En théorie se heurte aussi le poids des facteurs
politiques. Ces deux approches éclairent le rôle du secteur public qui pourrait
conduire à prendre en compte les éléments suivants :
1) Examiner les coûts et avantages de l’intervention de l’État
2) Identifier les groupes qui bénéficieront de l’intervention de l’État et
qui supporteront les coûts

3) Recenser les contraintes institutionnelles et politiques de cette

intervention de l’État
4) Rechercher les moyens les plus efficaces de cette intervention de
l’État.
Ce n’est pas en réduisant les dépenses sociales (Santé, Éducation,
Formation) qu'on va réduire la pauvreté.
En effet, le système de protection sociale (en France) concerne les

allocations dans les prestations sociales (dont les régimes assurantiels) : maladie,
invalidité et accidents du travail ; famille ; emploi ; logement dont régimes
d’intervention publique ; pauvreté-exclusion sociale dont régimes d’intervention
publique. Des ressources minimales sont versées à des personnes sans limitation
de durée à des personnes qui sont durablement hors d’état de travailler parce que
âgées (minimum vieillesse) ou handicapées (allocation d’adultes handicapés,
garantie de ressources des handicapés. D’autres ressources sont versées pour une
durée limitée jusqu’à trois ans à des personnes qui devraient pouvoir trouver une
activité professionnelle :
 Chômeurs (allocation-chômage-de solidarité)

 Veuves (allocation de l’assurance-veuvage)


Parents isolés
Femmes seules avec enfant ou à la recherche d’un emploi
35
 Ressources réservées à des personnes dont les revenus sont
inférieurs à un certain seuil (complément familial ou allocation pour
jeune enfant ; aide sociale à l’enfance ; allocation de rentrée
scolaire ; allocation compensatrice pour personne ou allocation
logement.
Malgré le système de protection sociale, la pauvreté persiste étant donné :

la montée du chômage ; les difficultés d’insertion des jeunes sur le marché du
travail et le développement du travail précaire. Ce qui explique l’apparition de
nouveaux groupes de pauvreté. Dans ce contexte, les pouvoirs publics
distribuent des « prestations sociales » ou assurent des « transferts sociaux »
permettant de couvrir plusieurs risques :
 Vieillesse et survie (pension de retraite ; pension de réversion ;
pension de dépendance)
 Santé (frais de maladie, invalidité, accidents de travail et maladies
professionnelles)
 Maternité-famille (prestations familiales, maternité, allocations
familiales, et aide pour la garde d’enfants)
 Perte d’emploi : indemnisation du chômage ; difficulté d’insertion
ou formation professionnelle
 Accès au logement : aide au logement

 Pauvreté et exclusion sociale.
Les cotisations sociales

Elles diffèrent des impôts par le fait que leur affectation est définie avant
même le prélèvement. Ainsi, les cotisations chômage sont destinées à financer
les indemnités de chômage et leur « assiette » est constituée par les salaires,
l’employeur devant retenir à la source un certain pourcentage du salaire au titre
des cotisations sociales qu’il verse aux organismes chargés par l’État de les
recouvrir. Les cotisations sociales [Teulon, 1991: p.31] sont des versements aux
organismes de Sécurité sociale effectués par les ayants droit et leurs employeurs.
Ils résultent le plus souvent d’obligations légales et éventuellement d’un choix
volontaire (adhésion à une mutuelle). Les cotisations sociales correspondent à
une logique d’assurance, alors qu’un financement de la protection sociale par
l’impôt consacrerait une logique d’assistance. Ce financement, tel qu’il est
pratiqué, accroît les charges des employeurs et il peut créer des distorsions de
concurrence entre les entreprises étrangères et domestiques. Ce sont les
employeurs qui versent à l’organisme collecteur les cotisations sociales
correspondant à la part patronale et celles qui sont prélevées à la source sur les
salaires. Ces dernières s’appliquent à hauteur d’un salaire plafond de la Sécurité
sociale (seule la cotisation maladie est entièrement déplafonnée) : les
prélèvements sont donc dégressifs par rapport aux revenus.
COTISATIONS SOCIALES
36
= Salaire Net+ Cotisation du salarié
= Salaire Brut + Cotisation patronale = COÛT SALARIAL.
Les impôts locaux
 Les impôts fonciers dus par les propriétaires de biens immobiliers
 La taxe d’habitation fonction de la valeur locative du logement occupé.
Abattement pouvant être pratiqué (charges familiales, contribuable à faible
revenu…).
 La taxe professionnelle due par les entreprises.
Les impôts de l’État
Chaque année le budget est voté regroupant l’ensemble des autorisations
de recettes et de dépenses et précise la nature et le montant des impôts que l’État
pourra prélever. En France, les deux impôts qui apportent les ressources les plus
importantes sont la TVA et l’impôt sur les revenus.
Les impôts indirects

Les impôts indirects connaissent une irrégularité moins importante puisque leur
pourcentage de recouvrement oscille entre 7 et 10% par mois. En effet le
règlement des taxes sur le chiffre d’affaires, en particulier de la TVA, est
effectué sur une base mensuelle, le 15 de chaque mois. Les variations tiennent à
l’existence de régimes simplifiés pour les petits contribuables, qui ne requièrent
que des règlements trimestriels ou semestriels. Elles s’expliquent également par

la sensibilité de la TVA à la conjoncture. Les recettes non fiscales représentent

un pourcentage réduit des recettes du budget général et ne posent donc pas de
difficulté importante pour la gestion de la trésorerie. Elles sont toutefois
encaissées principalement en fin d’année.
LA COURBE DE LAFFER (The Laffer curve)

Concernant la désutilité fiscale, la courbe de Laffer ou cloche fiscale, de
l’économiste américain Arthur Laffer1 aurait été tracée dans un restaurant
français de Washington sur un coin de table. Il a donc tracé sur la nappe en
papier du restaurant ce qui est devenu la courbe de Laffer. Laffer Avec cette
courbe en forme de cloche, Laffer va gagner la célébrité et inspirer les stratégies
fiscales de différents pays au cours des quarante dernières années. La courbe l’a
vraiment porté au pinacle. Avant Laffer, d’autres économistes dont John
Maynard Keynes [The Means to Prosperity, 1933] et Adam Smith [La Richesse
des nations, 1776] en avaient déjà fait une approche. Cependant, c’est à Arthur
Laffer que revient le mérite d’avoir vulgarisé la relation entre recette fiscale et
taux d’imposition. Le développement et la publication de sa thèse [The
Economics of the Tax Revolt, 1979] ont eu un grand retentissement dans les
politiques économiques anglo-saxonnes.
En effet la théorie de l’économie de l’offre a eu une grande influence sur les
gouvernements libéraux.
37
Suivant les recommandations de cette école libérale, les taux d’imposition
ont été revus à la baisse et l’assiette élargie. Les résultats de ces politiques
économiques se sont traduits dans l’ensemble par des hausses de recettes
fiscales. L’exemple le plus pertinent n’est pas le plus connu : il s’agit de la
réforme de l’impôt sur le revenu de 2011 en Russie. Dès 2011, le taux marginal
a été abaissé de 30 à 13 % et la Russie a vu ses recettes augmenter de 25 % !
Certes, les États ont toujours eu besoin de ressources fiscales élevées pour
maintenir leur suprématie militaire. Mais Laffer a plaidé qu’en baissant le taux
d’imposition on obtiendra une croissance plus forte, donc un surcroît de recettes
et donc in fine une capacité de dépense plus grande.
La Suède des années 1980 présentait un bilan budgétaire désastreux et un taux
de chômage massif. Le pays était endetté en dépit de taux d’impôts très élevés :
le taux marginal de l’IRPP était à 87 % et la taxation du capital s’élevait à 50 %.
C’est la menace de départ d’Ingmar Bergman, cinéaste emblématique, qui va
mettre le feu aux poudres. Bergman, icône artistique du pays estime que la
fiscalité devient confiscatoire et annonce son intention d’émigrer. Le
1
Arthur Laffer est né le 14 août 1941 dans l’Ohio. Il suit des études d’économie à Yale puis à Sandford, où il
obtient un doctorat PhD en 1972.Économiste et militant, agacé par l’opposition étudiante à la guerre du Vietnam,
qu’il juge plus lâche que réfléchie, il adhère au Parti républicain. En 1978, il rédige la « proposition 13 », un
texte voté par référendum par les Californiens qui prévoit une réduction de 30 % de l’impôt foncier comme
début de la décrue fiscale aux États-Unis. Devenu conseille de Ronald Reagan en 1981, il le pousse à réduire
fortement les prélèvements obligatoires. Arthur Laffer a théorisé le concept de taux d’imposition optimal.

gouvernement suédois, autant que l’opinion prennent conscience que le système

est à bout de souffle. La réforme des impôts est engagée. Le gouvernement va
écouter les leçons d’économie d’Arthur Laffer et baisser les taux d’imposition.
Un barème progressif est mis en place pour l’impôt sur le revenu et son taux
marginal est réduit, le capital est taxé d’un prélèvement forfaitaire à 26 %. Ces
mesures sont assorties de la suppression des niches fiscales. Sans surprise, les
recettes fiscales du pays augmentent et l’exemple suédois prospère partout en
Europe du Nord. Philippe Bruneau, fiscaliste et auteur de livres à succès sur les
impôts estime que « sans ces mesures, les champions suédois de l’industrie et
des nouvelles technologies comme Ericsson, Nokia, Volvo, Scania n’auraient
jamais connu un tel développement ».
La Suède, petit pays, est devenue une vraie société d’innovation.
La courbe de Laffer illustre l’idée que trop d’impôt tue l’impôt. Elle ressemble à
une cloche. Son sommet marque l’optimum fiscal, c’est-à-dire le cas de figure
où le taux produit son meilleur rendement. La recette fiscale n’est donc pas
proportionnelle au taux. Par exemple, un taux d’imposition à 10 % est
confiscatoire par définition et conduit à l’absence totale de recettes fiscales. Ce
qu’a voulu démontrer Laffer, c’est qu’une hypothèse est incontestable : le taux 0
et le taux 100 produisent le même effet, soit une recette fiscale nulle. Un taux à
100 % est « désincitatif ». Les agents économiques ne sont pas insensibles : soit
ils sont inactifs en ne produisant ni ne consommant plus, soit ils évitent l’impôt
par l’exil fiscal ou le marché noir. L’hypothèse des 100 % n’est pas tout à fait
38
farfelue. La proposition de « tout prendre » à partir de 300 000 euros par mois
conduit à l’hypothèse des 100 ù évoquée par Laffer pour la partie marginale du
revenu supérieure au plafond des 300 000 euros.
La courbe de Laffer a toutes les apparences d’une règle économique et fiscale
académique. Elle l’est pour partie dans la mesure où elle reprend les grandes
leçons des économistes classiques. La courbe de Laffer est aussi en grande
partie une affaire de bon sens qui résume assez fidèlement la nature humaine.
Les individus sont concernés par leur propre patrimoine et ils acceptent de
travailler et de produire parce que leur travail et leur production assurent un
revenu acceptable. Les adversaires de Laffer ont toujours plaidé que sa courbe
ne pouvait pas être considérée comme une vraie théorie économique et fiscale. Il
s’agit plutôt d’un constat a posteriori. La courbe réelle n’est pas tout à fait
régulière et elle comporte sans doute plusieurs sommets. À la bosse du
dromadaire, on peut préférer celle du chameau.
Dans les pays libéraux, l’application de la formule Laffer a eu de succès, mais
ces sociétés ont également réorganisé le marché du travail pour l’assouplir et ont
réduit les dépenses publiques. Enfin, les sceptiques affirment que la seule
application des théories libérales de Laffer est insuffisante pour expliquer
l’augmentation des recettes fiscales. Dans les cas de la Russie, ils font observer
que l’efficience de la fiscalité provient aussi de la mise en œuvre d’une
administration du contrôle fiscal. Certes, les politiques économiques sont

difficilement mesurables, mais au début de l’année 2014, après avoir réduit les
dépenses publiques et baissé les impôts, la Grande-Bretagne présentait un taux
de croissance très supérieur à ses voisins européens. La courbe de Laffer est
donc un concept schématique qui illustre parfaitement le fait qu’un impôt n’est
pas neutre. Il modifie le comportement des agents ainsi que le nombre d’unités
produites et consommées. Le développement de ce concept, fer de lance de la
théorie des économistes de l’offre, a des applications directes en politique
économique. La courbe de Laffer permet de comprendre simplement que les
recettes fiscales ne sont pas proportionnelles au taux d’imposition.
Arthur LAFFER, An equilibrium rational macroeconomic framework

« Trop d’impôts tuent l’impôt » également traduit par « les hauts taux tuent les
totaux ».
« Si chaque fois qu’une personne va au bureau elle reçoit une facture du
gouvernement plutôt qu’un chèque de son employeur, tôt ou tard la personne,
même la plus riche et la plus motivée, cessera de se rendre à son bureau. »
Selon Arthur B. Laffer, l’origine de sa célèbre courbe trouve son origine

principalement dans les écrits de deux auteurs :
 un texte du philosophe arabe Ibn Khaldun dans son ouvrage majeur la
« Muqaddmah » au XVIe siècle : It should be known that at the beginning of the
dynasty taxation yields a large revenue from small assessments. » [Traduction :
39
« Il faut faire savoir qu’au début de la dynastie, l’imposition engendrait de fortes
frecettes fiscales à partir de petites contributions. À la fin de la dynastie,
l’imposition n’engendrerait plus que de faibles recettes à partir de forts
prélèvements. »]
 plus près de nous, certains écrits de John Maynard Keynes : « Nor should the
argument seem strange that taxation may be so high as to defeat its object, and
that, given sufficient time to gather the fruits, a reduction of taxation will run a
better chance than an increase of balancing the budget. » [Traduction : « Même
si l’argument qui consiste à dire que trop d’impôt tue l’impôt parât bien étrange,
il est vrai que si le temps nécessaire est accordé pour récolter les fruits, une
diminution de l’impôt aura plus de chance qu’une augmentation de parvenir à
équilibrer le budget »]
La courbe de Laffer (The Laffer curve) a permis de théoriser ce qu’il appelait
l’allergie fiscale. Sur un axe on a les taux d’imposition (taxe rate) et sur l’autre le
rendement obtenu en terme de recettes fiscales (revenues). Le rendement de
l’impôt augmente jusqu’à une zone de taux prohibitif (prohibitive range) où les
rendements deviennent décroissants (zone en gris du schéma).
À l’ordonné = 100 % Tax Rates, à l’abscisse= Revenues en $ ; au croisement de
l’ordonné et de l’abscisse= zone de taux prohibitif.
Arthur Laffer propose donc la mise en place d’une réforme fiscale visant à réduire
fortement le taux d’imposition. À la fin des années 1970, Laffer se rapproche de

Ronald Reagan. En 1978, Laffer est d’ailleurs à l’origine d’une proposition de loi
visant à baisser fortement les impôts fonciers en Californie, et en 1980 il participe
à la campagne électorale de Ronald Reagan. En 1981, l’administration Reagan
s’inspire de ses propositions et diminue le taux marginal d’imposition qui passe
de 70 % à 50 %. En 1986, la baisse des impôts se poursuit et le taux marginal
passe à 28 %. La croissance américaine atteint alors des niveaux exceptionnels (7
% en 1984) même si, dans le même temps, le déficit budgétaire américain se
creuse. Aux États-Unis, la Courbe de Laffer s’est vérifiée à plusieurs reprises au
plan fédéral (Kemp-Roth tax Act, les baisses d’impôts de Kennedy, ou les
réformes fiscales de 1997). En avril 2006, le Trésor américain a annoncé que les
recettes fiscales avaient atteint leur second point le plus haut de l’histoire à la
suite des baisses d’impôts de 2013. Au plan local, les États les plus dynamiques
dans le temps sont ceux qui ont une politique fiscale attractive. Ce n’est bien
évidemment pas un remède propre aux États-Unis et les expériences récentes en
Europe de l’Est (Russie, Estonie, Lituanie…) ont été validées, notamment lors des
mises en place de l’impôt unique ou proportionnel (Flat tax).
L’exemple russe est parlant : le 1er janvier 2001, la Russie a institué une Flat tax
de 13 % sur les revenus des personnes physiques et abaissé à 24 % l’impôt sur les
sociétés. Le 1er janvier 2002, les résultats ne se sont pas fait attendre, avec une
forte élévation des recettes fiscales.
Recettes annuelles de la Russie en milliards de roubles : 965 en 2000 ; 1461 en
2001 ; 1696 en 2002 ; 1892 en 2003.
40
La courbe de Laffer a néanmoins essuyé de nombreuses critiques : il semblerait
aujourd’hui que cette courbe ne soit pas parfaitement symétrique et que le taux
qui marque la séparation entre la zone admissible et la zone inadmissible puisse
être assez élevé (critique de Peter Lindert qui s’appuie sur l’expérience des pays
nordiques) ; en outre, compte tenu des contraintes auxquelles les individus sont
soumis à court terme (remboursement d’emprunts, loyers à payer…), ils auraient
plutôt tendance dans la réalité à augmenter leur temps de travail; le taux maximal
est extrêmement difficile à déterminer : savoir s’il faut baisser ou non les impôts
d’un pays très complexe ; une variante réside dans la critique de Joseph Stiglitz
pour qui la forme de la courbe de Laffer est inconnue et par ailleurs non fondée
sur des études empiriques ; de plus, l’analyse de Laffer est basée sur un
raisonnement microéconomique, ce faisant elle ignore les effets
macroéconomiques positifs des dépenses publiques (Keynes, théorème de
Haavelmo prix Nobel d’économie 1989) ; enfin, la courbe de Laffer a tendance à
sous-entendre que la situation économique optimale est celle où l’État collecte un
maximum de recettes, ce qui peut se discuter.
Notons pour conclure que la filiation entre Dupuit et Laffer est si étroite que
l’économiste américain A. J. Auerbach propose de la nommer « ‘courbe de
Dupuit ». L’opposition entre l’économie de l’offre et la théorie keynésienne
(centré sur la demande) apparaît souvent irréconciliable. Néanmoins, afin de
tempérer l’affrontement, James Tobin, prix Nobel d’économie, déclara avec

humour : « Dieu nous a donné deux grands yeux pour regarder à la fois l’offre et
la demande ».
LA TVA
La Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) est un impôt général sur la

consommation qui frappe les livraisons de biens et de services. Cet impôt fait
partie des impôts dits « indirects ». Il est noyé dans le prix des produits que l’on
consomme ou des services que l’on utilise. On le paie donc sans s’en apercevoir.
Le système TVA est né en France en 1954. Il remplace à cette époque l’ancien
système de taxes sur le chiffre d’affaires, lequel présentait de nombreux
inconvénients. Treize ans plus tard, le 11 avril 1967, l’Union européenne décide
de remplacer les systèmes de taxation des chiffres d’affaires par la taxe sur la
valeur ajoutée dans l’ensemble des États membres de l’UE. Ce sera chose faite
au 1er janvier 1970 : la TVA est généralisée dans tous les pays de l’UE sauf en
Belgique, où son instauration sera différée d’un an (au 1 er janvier 1971) pour des
raisons économiques. Ce nouveau régime ne sera d’ailleurs pas bien accueilli
par la population. Si tous les États de l’UE ont donc instauré ce système fiscal,
l’assiette de perception ainsi que les taux n’ont pas été définis en commun.
Ainsi, dans certains pays, le taux normal de TVA s’élève aujourd’hui à 25 %
tandis que dans d’autres, il se situe aux alentours de 15 %. Avec la réalisation du
41
grand marché européen en 1993, il était apparu nécessaire d’harmoniser les taux
de cet impôt, car leurs différences pouvaient être assimilées à des frontières
fiscales entre États. Mais cette tâche s’est avérée très complexe, car la TVA
représente pour les gouvernements une source considérable de recettes fiscales,
et ceux-ci s’apprécient dès lors pas que l’Europe tente de fixer elle-même des
taux harmonisés de TVA. Aujourd’hui encore, l’Europe n’est toujours pas
parvenue à mettre en place un régime définitif commun en cette matière.
Afin d’éviter la concurrence déloyale et la délocalisation des achats au
sein de l’Union européenne (vers les pays qui appliquent un taux bas de TVA),
l’achèvement du marché unique a nécessité un rapprochement, faute d’une
harmonisation, des taux d’impôts indirects, et en particulier des taux de TVA.
Les caractéristiques, temporaires, de ce rapprochement sont les suivantes :
- Chaque État membre doit fixer un seul « taux normal » de TVA égal ou
supérieur à 15 %.
- Les pays ont la possibilité d’appliquer un ou deux « taux réduits », pour
autant que ces taux soient égaux ou supérieurs à 5 %. Ces taux concernent
les biens et les services à caractère social ou culturel :
- Les États membres qui pratiquaient des taux zéro et super-réduits (moins
5%) peuvent les maintenir à titre transitoire ; tous les taux majorés de TVA
(de l’ordre de 33 %) perçus sur les produits de luxe, les voitures, la hi-fi, la
vidéo, etc. sont supprimés.

Sont soumis (assujettis) à la TVA, les personnes dont l’activité consiste à

effectuer d’une manière habituelle et indépendante des livraisons de biens et des
prestations de services (certaines opérations en sont toutefois exemptées). Ce ne
sont pas les assujettis qui paient eux-mêmes la TVA, mais bien le consommateur
final de ces biens et services.
En RDC, les commerçants sont assujettis à la TVA tant au niveau du
pouvoir central à travers la DGI (Direction Générales des impôts), la DGDA
(Direction Générale des Douanes et Accises), et la DGRAD qu’en provinces.
Ces régies financières bénéficient de la personnalité juridique et jouissent d’une
autonomie administrative et financière pour récolter la TVA. Les petits
commerçants qui font un chiffre d’affaires inférieur à CDF 80 millions sont
dispensés de la TVA. Cet impôt indirect fait partie des autres impôts, droits,
taxes et redevances auxquels tout contribuable est assujetti.
La TVA fait partie des sept types d’impôts relevant de quatre catégories
que perçoit la DGI (Direction Générale des impôts) : a) l’impôt sur les revenus
(impôt mobilier, impôt sur les bénéfices et profits, l’impôt particulier aux
entreprises de petite taille), b) l’impôt professionnel sur les rémunérations, c)
l’impôt exceptionnel sur les rémunérations du personnel expatrié, d) la taxe sur
la valeur ajoutée (TVA).
Catégorie d’impôts Taux d’imposition Assiette fiscale ou objet

de l’imposition
42
Impôt immobilier (IM) 20 % Dividendes royalties,
intérêts
Impôts sur les bénéfices 35 % Bénéfices des sociétés
et les profits (IBP)
IBP minimum 1% Chiffre d’affaires
Impôts des entreprises de 1 % ou 2 % Bénéfices
petite taille
Impôts professionnels
0 % à 40 % (plafond à 30 Salaire
sur les rémunérations %)
(IPR) 15 % Travailleurs occasionnels
10 % Indemnités fin de contrat
Impôt exceptionnel sur 25 % Salaire brut d’étranger
les rémunérations des
expatriés (IERE)
Taxe sur la valeur 16 % Prix de ventes et services
ajoutée
L’Ordonnance–Loi 69-006 du 10 février 1969 déterminant l’impôt réel

sur
a) la superficie des propriétés foncières bâties et non bâties situées au
Congo ;

b) les véhicules ;
c) la superficie des concessions minières et d’hydrocarbures
Il se fait que cette ordonnance-loi institue la DGRAD (Direction Générale

des Recettes Administratives et Domaniales) ou encore Direction Générale des
Recettes Administratives, Judiciaires et de Participations Administratives et
Domaniales dont relèvent les droits de superficie des concessions
d’hydrocarbures. Cette régie fonctionne au sein du ministère des Finances avec
le bénéfice de l’autonomie administrative et financière. Comme administration
des recettes non fiscales, la DGRAD a été créée en 1995 pour empêcher les
comptables et receveurs de l’État de manipuler les fonds publics.
Elle recouvre les recettes autres que fiscales du pouvoir central en RDC :
parafiscalité à caractère national telle que la nomenclature des droits, taxes et
redevances du pouvoir central, de législations particulières notamment le code
minier, le code forestier ; de procédures judiciaires comme les amendes etc. Les
taux d’imposition sont fixés par les arrêtés ministériels signés conjointement par
le ministère des Finances et le ministère concerné. Ainsi les recettes de la
parafiscalité gouvernementale à caractère national donnent lieu à une cession
aux provinces et ETD : cas de la rétrocession de 40 % aux provinces et ETD
tandis que le code minier répartit la redevance minière à raison de 60 % pour le
pouvoir central, 25 % à la province et 15 % à l’ETD. Depuis 2008, les autres
impôts réels relèvent des régies provinciales : impôt foncier sur les propriétés
43
bâties et non bâties (IF), impôts dur les véhicules (IV), la taxe spéciale de
circulation routière, impôt sur les revenus locatifs (IRL), impôt sur la superficie
des concessions minières.
Les impôts réels relèvent de la province et des Entités Territoriales
Décentralisées (ETD) ; l’impôt personnel minimum (IPM) est perçu par la
commune, le secteur et la chefferie. Les impôts recouvrés sur les grandes
entreprises, les pétroliers producteurs ainsi que les autres impôts pouvant être
perçus à leurs lieux de réalisation sont considérées communes des recettes
nationales de la DGI.
Différents vocables utilisés pour nommer les impositions sont :

 agrément
 autorisation
 droits
 frais
 taxes (la RDC en compterait 13.553 soit 220 taxes provinciales
pour 11 provinces, 280 pour 20 villes, 1164 pour 97 communes et
11.414 taxes pour 898 territoires, secteurs et chefferies.
 redevance
 prix (remplacé par redevance sous Mobutu, 1973)

 « propriété » devenue concession (sous Mobutu, 1973)

La loi de finances pour 2016 a instauré légalement une redevance annuelle
sur la concession ordinaire à charge des étrangers, personnes morales et
physiques ainsi que les associations, détenteurs d’un titre foncier ou immobilier
en vertu d’un contrat de concession ordinaire.
Les recettes diverses du pouvoir central en R D Congo, difficiles à définir
faute de cohérence car ne relevant ni de la fiscalité ni de la parafiscalité sont
nommées :
 Amendes (transactionnelles)²
 Astreintes
 Bonus
 Cautions
 Dividendes
 Frais
 Marge
 Peines (pénalité)
 Sommes
 Quotité
 Royalties
 vente
44

 )
Les taux de TVA dans les 27 pays membres de l’UE (au 1er mai 2010)
Pays Taux super réduit Taux réduit Taux normal
Allemagne 7 19
Autriche 10 20
Belgique 6/12 21
Bulgarie 7 20
Danemark 25
Espagne 4 7 16
Finlande 8/12 22
France 2,1 5,5 19,6
Grèce 5 10 21
Irlande 4,8 13,5 21
Italie 4 10 20
Luxembourg 3 6/12 15
Pays-Bas 6 19
Portugal 5/12 20
Royaume-Uni 5 17,5
Suède 6/12 25
Chypre 5/8 15
Estonie 9 20
Hongrie 5/18 25
Lettonie 10 21
Lituanie 5/9 21
Malte
Pologne 3
5
7
18
22 45
République Slovaque 6/10 19
République tchèque 10 20
Roumanie 9 19
Slovénie 8,5 20
Source : Commission européenne, 2010
La politique fiscale fait partie des instruments de la politique économique,

avec d’autres tels que les politiques budgétaire et monétaire. La politique fiscale
recouvre l’ensemble des mesures relatives aux impôts : instauration de taxes
telles que la taxe sur la valeur ajoutée, définition de l’assiette fiscale,
progressivité de l’impôt. La fonction première de la politique fiscale est
évidemment d’alimenter le budget de l’État. Celui-ci permet ensuite d’opérer
une redistribution de la richesse via les systèmes de sécurité sociale, ainsi que
d’investir dans, par exemple, les infrastructures publiques. Mais la politique
fiscale peut également être un instrument macroéconomique de variation du
revenu national. Les impôts représentent en effet une ponction du pouvoir
d’achat. Une augmentation d’impôt entraîne une diminution du produit national
et, inversement, une diminution d’impôt entraîne une augmentation du revenu
national. Tacite disait déjà que « plus l’État est corrompu, plus il y a de lois ».
Une réduction d’impôt peut avoir pour objectif de mettre en œuvre une politique
expansionniste, en accroissant la demande. Le prélèvement d’impôt est souvent
mal perçu par le contribuable, qui ne l’envisage que comme une charge fiscale.

Entre l’impôt payé et l’avantage tiré de la consommation ou l’utilisation d’un

service collectif, il n’existe pas un lien aussi direct qu’entre une dépense privée
et la satisfaction de sa consommation. Ce décalage apparent explique
probablement, sans la justifier, l’importance de la fraude fiscale que connaissent
la plupart des pays européens. De manière générale, on peut dire que dans une
économie de marché, toute politique fiscale poursuit trois grands objectifs :
l’efficacité c’est-à-dire le financement de la production de biens et de services
publics tels que les autoroutes, les transports en communs, en perturbant le
moins possible l’économie marchande ; l’équité c’est-à-dire l’adaptation des
prélèvements à la capacité contributive, et la fonction incitative (l’impôt doit
pouvoir modifier les comportements des agents économiques dans le sens
souhaité par les responsables de politique fiscale ; par exemple, les écotaxes et la
fiscalité environnementale. Ces trois objectifs sont, dans la plupart des cas,
incompatibles et il revient dès lors au pouvoir public d’arbitrer. Ce qui explique
que la fiscalité n’est jamais politiquement neutre.
Les principaux impôts de l’État comprend les impôts sur les sociétés et les
impôts sur le revenu : la TVA, les Taxes sur les produits pétroliers, les Droits de
douane, le Droit de succession. Les dépenses de l’État touchent la solidarité,
l’éducation, la Défense, les services généraux, l’Action économique. La TVA
est un impôt sur la dépense, supporté par le consommateur final de biens et
services puisque à chaque stade de production et de commercialisation (le
46
paiement étant ainsi fractionné), l’entreprise assujettie facture la TVA à ses
clients et la reverse aux services fiscaux mais en déduisant la TVA qu’elle a
elle-même payée à ses fournisseurs (ce qui peut aller jusqu’au remboursement
de TVA par le Trésor si la TVA payée sur les achats a été supérieure à la TVA
encaissée sur les ventes) ; de sorte que seule la valeur ajoutée par l’entreprise
(principalement les rémunérations versées et les profits bruts) est en réalité
imposée (mais la taxe n’est pas assise sur la valeur ajoutée).
La TVA a été instaurée, à l’instigation de M. Maurice Lauré, à partir
de 1954. Il s’agit de la principale taxe sur le chiffre d’affaires qui frappe donc
les recettes (et non les bénéfices) des entreprises et s’applique en principe à
toute activité économique non salariée.
Comme son nom l’indique, la TVA est un impôt sur la « valeur ajouté »
par une entreprise. La TVA est un impôt indirect, il n’est pas versé à
l’administration des impôts par celui sur lequel il pèse (le consommateur) mais
par l’intermédiaire de l’entreprise qui réalise la valeur ajoutée. Le taux fictif de
TVA varie selon la nature des produits.
En RDC, depuis décembre 2011, la TVA est de 16%. En revanche,
l’impôt sur le revenu des personnes physiques(IRPP) est un impôt direct. Il est
versé par le ménage qui perçoit le revenu. L’impôt sur le revenu est un impôt
progressif, ce qui signifie que, plus le revenu est élevé, plus le taux moyen de
prélèvement s’élève. L’économiste libéral Arthur LAFFER a développé une

théorie en relation avec la pression fiscale, qui s’illustre d’une courbe à laquelle
il a donné son nom. Selon cet économiste, lorsque la pression fiscale augmente,
les recettes fiscales ne vont augmenter que jusqu’à un seuil au-delà duquel
l’augmentation de la pression fiscale conduit à une diminution des recettes
fiscales. Arthur Laffer a illustré cette courbe d’une citation célèbre: «trop
d’impôt, tue l’impôt». Très concrètement, un impôt ne sera productif que
jusqu’à un certain niveau de tolérance, au-delà duquel le contribuable préférera
limiter son activité.
Ce seuil de tolérance constitue le niveau optimum de taxation. Au-delà de
ce niveau, les taux d’imposition pratiqués doivent être considérés comme des
taux dissuasifs.
Tracer le graphique
Jean Baptiste Say avait lui-même mis en évidence ce niveau

d’optimisation en relevant « qu’un impôt exagéré détruit la base sur laquelle il
porte ». L’anecdote vient dire que cette courbe aurait été tracée par Arthur
Laffer sur la nappe d’une table d’un restaurant new-yorkais.
Certains revenus échappent à l’impôt, certains de façon légale (déductions

autorisées de 10 000 francs de revenus des obligations et actions françaises),
d’autres par suite de l’existence des fraudes (travail au noir « non déclaré »,
47
ventes sans factures…
Le déficit budgétaire
Qu’est-ce que le déficit budgétaire ?
Le déficit budgétaire de l’État crée mécaniquement un besoin de financement à
moyen et long terme qui se décompose en deux éléments : le déficit budgétaire
et l’amortissement de la dette. Il n’y a pas suffisamment de recettes pour couvrir
les dépenses annuelles. Ce besoin de financement est permanent : il ne s’agit pas
d’un décalage temporaire entre encaissements et décaissements.
Il est fréquent que les recettes de l’État soient inférieures à l’ensemble de
ses dépenses autorisées par la loi des finances pour l’année civile N, dans ce cas
on dit qu’il y a un déficit budgétaire.
Budget de l’État = Dépenses définitives + Recettes définitives - Déficit
Quand les déficits budgétaires antérieurs ont été financés pour l’essentiel
par l’emprunt, la dette de l’État ainsi constituée a un impact par un effet « boule-
de-neige » sur le besoin de financement de l’année de deux manières : d’une
part, les intérêts de la dette sont inscrits en dépenses du budget général et
viennent creuser le déficit budgétaire de l’année ; d’autre part, le capital de la
dette doit être remboursé à l’échéance. Il s’agit alors d’opérations de trésorerie.
Elles concernent les titres à long terme (OAT) et les titres à moyen terme

(BTAN) émis par l’État. Leur volume est très important, supérieur au besoin de
financement issu du déficit budgétaire. Le solde du compte courant de l’État est
donc très sensible au calendrier des amortissements de la dette. Les
amortissements sont concentrés sur quelques échéances ponctuelles au cours de
l’année. La direction générale du Trésor doit accumuler des disponibilités, très
en avance pour financer les amortissements de la dette, et ainsi faire face au
besoin de financement à moyen et à long terme de l’État. En l’absence de
refinancement, le compte courant de l’État auprès de la Banque centrale serait
débiteur. En tant qu’agent financier de l’État, la direction générale du Trésor a
pour mission de trouver, au meilleur coût, les ressources nécessaires à la
couverture du besoin de financement à court, moyen et long termes de l’État. À
cet effet, l’article d’équilibre de la loi de finances initiale autorisez chaque année
le ministre de l’Économie à procéder à des emprunts et aux différentes
catégories d’opérations de gestion active de la dette et de la trésorerie pour
couvrir l’ensemble de ce besoin de financement.
Le déficit budgétaire n’est pas le seul déficit possible des finances publiques ;
ainsi les collectivités locales, la sécurité sociale disposent de leurs propres
budgets qui peuvent être en déficit et les besoins de financement de la
collectivité publique doivent intégrer ces différents éléments. Pour financer le
déficit public, l’État peut recourir à l’emprunt à long terme (émission
d’obligations)… prélever sur les revenus des organismes qu’il contrôle (CCP,
48
Caisse d’épargne…), créer de la monnaie.
Le financement des déficits se fait par l’Emprunt, le Prélèvement sur les
ressources des organismes contrôlés par l’État, la Création monétaire.
Ainsi quelles sont les caractéristiques générales de la dette de l’État ? Quel % du
PIB ? L’État est endetté principalement à taux fixe, mais la part des émissions à
taux variables représente un pourcentage de l’encours de la dette négociable. La
dette de l’État est en majorité émise à moyen et long terme, puisque sa durée de
vie moyenne est proche de sept ans (France) et quasiment constante, ce qui
permet de préserver l’État au risque de manque de liquidité, en répartissant sur
un plus grand nombre d’années la charge de refinancement du stock de dette.
Les titres émis sont essentiellement détenus par des investisseurs institutionnels.
9. Les fondements de la politique budgétaire (les dépenses du budget

général de l’État)
Les dépenses sont présentées par les politiques publiques appelées

Missions. Les missions, qui peuvent être ministérielles ou interministérielles,
comportent des programmes, au sein desquels des actions sont définies pour
atteindre des objectifs précis. Des résultats attendus doivent être établis et font
l’objet d’une évaluation. Les dépenses du budget général de l’État sont réparties
en x missions et x programmes. Par exemple, en France, 2011: 32 missions et

124 programmes. Les montants des dépenses sont des crédits ouverts par la loi
de finances. Missions constituées par Autorisations d’engagement et par Crédits
de paiement. Les autorisations d’engagements fixent les montants des dépenses
qui sont autorisées par la loi de finances de l’année (ce sont les autorisations à
dépenser) tandis que les crédits de paiements sont les montants des dépenses qui
peuvent être payées pendant l’année pour couvrir les engagements contractés
dans des lois de finances de différentes années (ce sont des autorisations à payer
la dépense). Les montants des autorisations d’engagements et des crédits de
paiement sont généralement différents (sauf pour les dépenses du personnel).
En effet, il existe des programmes pluriannuels dont la durée de mise en œuvre
dépasse celle de l’exercice (une année).
Ces programmes font l’objet d’un engagement pendant l’année où ils sont
décidés (inscrits en autorisation d’engagement dans la loi de finances qui les
autorise) mais ils ne font pas l’objet d’un paiement intégral pendant la même
année. C’est au fil des années, pendant leur mise en œuvre progressive, qu’ils
donnent lieu à des paiements inscrits en crédits de paiement dans différentes lois
de finances correspondant aux années où ils sont exécutés et payés. Les crédits
ouverts sur chaque programme et les plafonds des autorisations d’emplois sont
limitatifs (montants plafonnés). Il existe néanmoins des crédits évaluatifs, qui
sont des crédits dont le montant résulte d’une évaluation incertaine.
Il y a trois catégories de crédits évaluatifs:
- Les crédits relatifs aux charges de la dette de l’État;
49
- Les remboursements, restitutions et dégrèvements;
- La mise en jeu des garanties accordées par l’État.
Les dépenses du budget général de l’État s’élèvent à x francs dans la loi de
finances pour x année. Par exemple, en France: 368 milliards € dans la loi de
finances pour 2011 (crédits paiement).
On serait tenté de classer les différentes missions par ordre décroissant de
montants et d’en déduire les priorités de l’État relatives à ses interventions dans
la société de l’économie. Il faut néanmoins être prudent. Tout d’abord, des
fonctions de l’État sont aujourd’hui assurées par d’autres secteurs
d’administrations publiques totales. Ensuite, la principale mission en termes de
montants, est la mission « Remboursements et dégrèvements» qui représentent
22 % (France 2011) des crédits et qui sont liés à diverses politiques publiques.
Les grands principes du droit budgétaire
 Principe de l’unité
 Principe de l’annualité
 Principe de l’universalité
 Principe de la spécialité
 Principe de sincérité

1. L’unité
Toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte
unique, intitulé budget général. Le principe de l’unité du budget signifie
que le budget doit retracer dans un compte unique toutes les recettes et
toutes les dépenses de l’État. Il supprime la distinction entre les
opérations ordinaires (dépenses de fonctionnement) et les opérations
extraordinaires (dépenses d’investissement, dépenses imprévisibles) qui
doivent apparaître dans un seul compte. Ce principe est assorti
d’exceptions, puisque des opérations de certains services de l’État ne
sont pas retracées dans le budget général mais dans des budgets annexes
ou des comptes spéciaux.
2. L’annualité
Le budget est voté pour un an, durée de l’exercice. Le budget décrit pour
une année l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l’État.
Un crédit non utilisé en fin d’année peut être ajouté au budget de l’année
suivante mais dans certaines limites. Le principe d’annuité est affirmé
dans la Constitution de 1791. Comme les autres principes, il sera précisé
dans diverses lois au début du 19e siècle. En France, l’exercice
budgétaire coïncide avec l’année civile, mais cela n’est pas le cas dans
tous les pays : l’exercice budgétaire débute le 1er avril en Angleterre, au
Japon et au Canada, le 1er juillet en suède, le 1er octobre aux États-Unis.
3. L’universalité
50
Toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte
unique, intitulé budget général. Le principe de l’universalité impose que
les montants des recettes et des dépenses doivent apparaître dans le
détail et que les recettes ne sont pas affectées à des dépenses précises. Ce
principe comporte deux règles d’application :
-la règle de non-contraction des recettes et des dépenses (dite aussi
règles d’application) ;
- la règle de non-affectation des recettes.
4. La spécialité
Les crédits sont spécialisés par programme ou par dotation. Le principe de
la spécialité signifie que les dépenses sont destinées à une fin spécifique et ne
peuvent être utilisées à d’autres fins. Tout crédit ouvert dans la loi de finances
doit être explicitement affecté à une dépense précise, à savoir un programme (ou
une dotation). Ce principe est assorti d’exception : pendant l’exercice
budgétaire, des virements de crédits peuvent modifier la répartition des crédits
entre programmes d’un même ministère (le montant de ces virements est
plafonné) ou les transferts de crédits peuvent modifier la répartition des crédits
entre programmes de ministères distincts. Ces virements et transferts ne peuvent
pas concerner les dépenses de personnel des différents programmes. En outre les
dotations comportent des crédits globaux non spécialisés. Le principe de
spécialité vise à donner une information précise au Parlement pour qu’il puisse

contrôler le budget. Les projets annuels de performance (PAP) des programmes

contiennent trois catégories d’objectifs de performances, qui sont mesurés au
moyen d’indicateurs de performance :
1. Les objectifs d’efficacité socio-économique (du point de vue du
citoyen) énoncent le bénéfice attendu des politiques publiques pour le
citoyen. Ils sont destinés à une évaluation de l’impact des actions de
l’État sur la société.
2. Les objectifs de qualité de service (du point de vue de l’usager). Ils
sont destinés à une évaluation de la qualité des services publics.
3. Les objectifs d’efficience (du point de vue du contribuable). Ils
énoncent l’optimisation attendue des moyens employés en rapportant
les résultats obtenus aux ressources utilisées. Ils sont destinés à une
évaluation du rapport « qualité/coût » de l’action publique.
Exemples d’objectifs et d’indicateurs de performance

MISSION PROGRAMME OBJECTIF CATÉGORIE INDICATEUR
D’OBJECTIF
économie Développement Renforcer les Du point de vue Suivi des engagements
des entreprises capacités des aides du contribuable du contrat d’avenir
aux entreprises pour la restauration
dans le cadre de la
51
baisse de la TVA
Immigration Immigration et Favoriser Du point de vue % des étrangers admis
asile et asile l’immigration de du citoyen au séjour au titre de
intégration travail l’immigration de
travail hors UE
justice Justice judiciaire Rendre des Du point de vue Nombre d’affaires
décisions de du contribuable traitées par magistrat
qualité dans les de parquet (ou emplois
délais raisonnables équivalents temps
en matière pénale plein travaillé)
Recherche et Formations Optimiser l’accès Du point de vue Mesure de la

enseignement supérieures et aux ressources de l’usager disponibilité
supérieur recherche documentaires hebdomadaire des
universitaire pour la formation places de bibliothèque
et la recherche
sécurité Police nationale Optimiser l’emploi
Point de vue du Indice de disponibilité
des forces mobiles
citoyen de forces de maintien
de l’ordre
Travail et Accès et retour à Améliorer Point de vue de Délai moyen d’un
emploi l’emploi l’efficacité du l’usager recrutement par
service rendu à l’intermédiaire de Pôle
l’usager par Pôle emploi
emploi
4. La sincérité

Les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources

et des charges de l’État. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations
disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. La
sincérité du budget dépend de la sincérité des prévisions sur l’évolution de la
situation économique. Par exemple, si le gouvernement fonde son projet de
budget sur une prévision trop optimiste du taux de croissance du PIB, il se peut
que les recettes fiscales, dont le rendement dépend de la conjoncture
économique, soient plus faibles que prévu dans la loi de finances parce que le
taux de croissance du PIB effectif pendant l’année d’exécution du budget est
plus faible que celui prévu. Dans ce cas, le gouvernement aura surestimé le
montant de ses ressources dans la présentation de son budget.
La procédure budgétaire
La procédure budgétaire est soumise à certaines règles et suit un
calendrier précis. Elle concerne la : préparation, le vote, l’exécution et le
contrôle du budget [HUART, F., 2012, p.31-36].
Le projet de loi de finances est préparé dès le début de l’année précédant son
exécution, et ce en plusieurs étapes, de janvier à septembre, avant son dépôt au
Parlement en octobre. Au début de l’année t le gouvernement doit préparer le
PLF de l’année t+1 en faisant une éducation une évaluation des recettes et des
dépenses de l’année t+1 avant même que ne soit complètement connue
l’exécution du budget de l’année t-1 La loi de règlement du budget t-1 est votée
52
au cours de l’année t ni a fortiori celle du budget de l’année en cours. Son
évaluation des recettes et des dépenses repose sur deux éléments:
- Les grandes orientations politiques du gouvernement (elles donnent lieu à des
arbitrages interministériels)
- Ses prévisions du contexte économique (les principales variables
économiques (production, inflation, chômage, revenus, consommation,
investissement) influencent le rendement des impôts et les possibilités de
dépenses.
Le projet de loi de finances du gouvernement doit être déposé au plus tard

le premier mardi d’octobre (art. 39 de l’OLF). Il peut être amandé par
l’Assemblée nationale, puis par le Sénat. La première partie de la loi de finances
doit être approuvée avant la seconde partie. L’autorisation parlementaire résulte
du principe d’approbation des impôts : l’exécutif ne peut lever l’impôt sans le
consentement à payer des citoyens. Elle s’applique aussi aux dépenses de l’État
sachant que si l’impôt est prélevé, c’est pour financer ces dernières. La
discussion parlementaire est soumise à des délais stricts. Le vote doit intervenir
au pus tard à la fin décembre pour que la loi de finances puisse entrer en vigueur
le 1er janvier de l’année à laquelle elle s’applique. Le gouvernement ne peut pas
déposer le projet de loi de finances au Sénat avant de l’avoir soumis à
l’Assemblée nationale.

Dans le cas d’un désaccord entre les deux assemblées du Parlement, une
commission mixte paritaire, composée de députés et de sénateurs, se réunit pour
établir un texte de compromis. Si le texte n’est pas approuvé, alors le
Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de statuer seule et
d’approuver définitivement le budget. Dans d’autres cas exceptionnels où le
Parlement n’adopte pas le PLF selon la procédure prévue dans la loi (et
notamment selon les délais prévus).
Pour préparer le PLF, il est assez facile de faire une évaluation des recettes des
impôts directs sur le revenu ou les bénéfices, car pour l’essentiel, ils dépendent
des revenus de l’année précédente. En revanche, cela est moins facile pour les
recettes des impôts indirects (sur la consommation) qui sont variables.
Le Gouvernement a certains recours:
- il ne peut recourir au vote bloqué qui lui permet de demander à une seule
assemblée d’accepter ou de refuser tout ou partie du projet de budget, en ne
retenant que les amendements qu’il a proposés ou acceptés.
- Il peut engager sa responsabilité devant l’Assemblée nationale sur le vote du
PLF. Le projet est alors considéré comme adopté, sauf si les députés
déposent une motion de censure dans les 24 h (si celle-ci est votée, alors le
Premier ministre doit remettre au Président de la République la démission du
Gouvernement).
Le droit d’amendement du Parlement est limité par la constitution. 53
L’exécution du budget
L’exécution du budget consiste à réaliser les opérations de recettes et de
dépenses, à les percevoir ou à les payer. Les opérations d’exécution sont
effectuées selon le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables.
Les premiers (ministres, responsables des programmes) prescrivent l’exécution
des recettes et des dépenses ; les seconds ont la responsabilité des opérations
d’encaissement et de paiement. L’exécution des dépenses s’effectue en quatre
temps, dont les trois premiers incombent à l’ordonnateur :
 L’engagement est le fait générateur de la dépense (par exemple un achat de
matériel ou la nomination d’un fonctionnaire).
 La liquidation consiste à déterminer le montant précis de la dépense.
 L’ordonnancement est l’ordre de payer, adressé par l’ordonnateur au
comptable.
 Le paiement est effectué par le comptable, qui peut s’y opposer s’il estime
que les dépenses sont entachées d’irrégularités.
La perception des recettes repose sur le même principe de division des
responsabilités entre ordonnateurs et comptables. Mais il existe des différences
entre le budget voté et le budget exécuté.
Le contrôle du budget [HUART, F., 2012, p.36]

Les opérations budgétaires doivent être soumises à un contrôle pour favoriser

une saine gestion des finances de l’État et un bon fonctionnement de
l’administration.
Trois grandes institutions participent aux opérations de contrôle :
 l’administration elle-même (contrôle administratif) ;
 la cour des comptes (contrôle juridictionnel) et
 le Parlement (contrôle parlementaire par l’Assemblée nationale et le
Sénat).
54

8. Finances publiques : paradis juridiques et fiscaux
Pour financer leur développement, certains États se spécialisent dans des

pavillons de complaisance tandis que d’autres adoptent une stratégie
d’intégration à l’ordre mondial par la dérégulation et le secret bancaire. Le
nombre des paradis fiscaux n’a pas cessé de croître au cours de ces dernières
années à la faveur de la libéralisation financière et du développement des
moyens de communication électroniques facilitant des mouvements de capitaux
rapides. Il existe, au nom du « secret bancaire », une longue liste des pays qui
introduisent ce secret dans leur droit. Le Ghana l’a même inscrit dans sa
Constitution. En Europe, il existe 14 paradis bancaires recensés [Rocchi et
Terray, 2011 : p.48] : Île de Man, Îles Anglo-Normandes (Aurigny, Serq, Jersey,
Guernesey), Belgique, Luxembourg, Suisse, Lichtenstein, Autriche, Saint-
Marin, Monaco, Andorre, Gibraltar, Madère, Malte, Chypre.
Il n’existe pas de consensus sur la date de création du premier paradis fiscal
moderne. Les Bermudes sont souvent citées comme ayant l’antériorité puisque
la naissance des sociétés offshores remonte à une loi de 1935. Certains mettent
au contraire en avant la loi de 1926 sur les trusts édictée dans la principauté de
Liechtenstein. Aux États-Unis, dès 1898, la loi fiscale du Delaware inspirée par
les grands cabinets d’avocats d’affaires new-yorkais plafonne les impôts des
entreprises qui viendraient s’installer dans cet État. Le Delaware conserve
encore de nos jours une grande attractivité auprès des grandes firmes
55
américaines, notamment les entreprises cotées.
Les délinquants de l’impôt, ceux qui mettent en place des plans d’évasion à
l’impôt se soustraient au contrôle et à la colère du public. Ils pratiquent le
blanchiment de l’argent sale qui peut s’opérer sans paradis fiscaux : la Casa
Nostra a acquis une chaîne de laveries automatiques (les Laundromats) qui
permettent de recycler les profits illicites du trafic d’alcool, de les laver et de les
recycler dans le trafic de l’héroïne. Dans une déclaration à la presse, François
Fillon [repris par Rocchi et Terray, 2011 : p.49], « Il ne faut pas mélanger les
choses : il y a les paradis fiscaux, il y a le secret bancaire. (…) Un paradis fiscal,
c’est un pays où il n’y a pas d’impôts, pas d’économie réelle, pas d’accord
d’échange d’informations fiscales, c’est donc le contraire de la Suisse ».

Les organisations criminelles: le blanchiment d’argent ou Money Laundering.

Faire revenir l’argent pour financer l’économie nationale.
Les riches sont indispensables à la création de richesse pour l’économie.
10 000 milliards de dollars d’actifs financiers dorment dans les paradis

fiscaux. Ils hébergent les 2/3 des Hedge funds. Paradis fiscal un rouage essentiel
de l’économie mondiale où transite 50 % du commerce mondial selon le FMI.
Pays ou place financière faisant bénéficier d’avantages fiscaux les personnes qui
y font des opérations, des dépôts et qui y créent des sociétés. Les paradis fiscaux
sont-ils les nouveaux maîtres du monde. Si tous les pays offrent des facilités
fiscales aux personnes qui ne résident pas sur le territoire, quelques-uns poussent
56
cette logique très loin et proposent une faible fiscalité, un secret bancaire absolu,
la préservation de l’anonymat des propriétaires de sociétés, une coopération
fiscale et judiciaire réduite, voire inexistante, avec d’autres pays: Le
Luxembourg, le Liechtenstein, l’Irlande, Malte plus des territoires sous
souveraineté britannique mais bénéficiant d’un statut d’extraterritorialité comme
Jersey, l’île de Man, les îles Caïmans, les Bermudes, Hong Kong. Mais il est
difficile d’instaurer efficacement une meilleure traçabilité des flux financiers.
Les paradis fiscaux servent en effet de plaques tournantes du blanchiment
d’argent et attirent une partie considérable des flux financiers liés à la fraude
fiscale et à la drogue.
Les entreprises multinationales utilisent de manière assez importante les

Paradis Fiscaux dans des buts plus ou moins avouables et légaux: optimisation
fiscale, déconsolidation de dettes, existence d’actifs fictifs. Les EMN permettent
de « cuisiner les livres de comptes » selon l’amusante formule de Jack BLUM.
Son principe d’allègement de l’assiette fiscale n’est contesté par personne. Les
moyens utilisés soulèvent plus de débats. Le fondement de la fiscalité réside
dans le principe de résidence des entreprises (maison mère et filiales) qui sont
imposées là où elles se trouvent. Dès lors, des stratégies de localisation sont
possibles dans les territoires fiscalement attractifs. La question du prix de
transfert (prix des échanges intragroupe entre la maison mère et ses filiales ou

entre filiales) est considérée unanimement comme la technique offrant le

meilleur potentiel dans le cadre d’une stratégie fiscale mondiale. Les abus liés
au transfert coûteraient par an environ 60 milliards de recettes fiscales au seul
fisc américain. [ROCCHI et TERRAY, 2011, 316p]. Les principes actuels de
l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales sont fondées sur le principe
de pleine concurrence : un prix de transfert doit être le même que si les deux
sociétés en cause étaient deux entreprises indépendantes et ne faisaient pas
partie du même groupe. On évite les transferts anormaux de bénéfices. Les
relations entre filiales dominent le commerce mondial. Du point de vue des
recettes fiscales, la fixation des prix de transfert est une mine d’or. Les prix de
transfert sont utilisés par les EMN afin d’établir les prix et les conditions
applicables au transfert des marchandises, des services et des actifs entre filiales
soumises à des juridictions fiscales différentes. Les EMN étant à l’origine
d’environ 60 % des échanges internationaux, la question du prix de transfert est
devenue cruciale dans les milieux fiscalistes internationaux. Les prix de transfert
sont l’équivalent pour les Entreprises du secret bancaire sur les comptes
offshores des particuliers qui fraudent le fisc. « Transfer pricing is the corporate
equivalent of the secret offshore accounts of individual tax dodgers ». Par
ailleurs, on peut aussi citer la technique du dépouillement des revenus (income
stripping). La méthode d’income stripping consiste à faire que de l’argent soit
prêté par une filiale offshore à sa maison mère ou une autre filiale onshore.
Ensuite, ce prêt fera l’objet d’un remboursement à des taux quasi-usuraires.
57
La déconsolidation de dettes
La dissimulation d’éléments de passif (remise en question de l’image
fidèle) permet de cacher l’état réel d’endettement d’un groupe. Un excellent
exemple réside dans l’affaire Enron où cela a été rendu possible par l’effet
conjugué des sociétés ad hoc (SPE et SPV) et l’utilisation des paradis fiscaux
avec plusieurs centaines de filiales déconsolidées et situées principalement aux
Bahamas mais aussi dans l’État du Delaware (USA).
L’existence de trésorerie fictive
Dans ce cas il s’agit d’éléments d’actifs fictifs qui n’existent pas mais qui
reposent dur de fausses écritures comptables, comme dans l’affaire Parmalat.
Ceux-ci permettent de conserver la confiance des prêteurs, voire de se faire
octroyer de nouveaux crédits.
Le blanchiment d’argent ou Money Laundering
Le point le plus contestable des paradis fiscaux réside dans l’argent sale
de la corruption et du terrorisme car son recyclage est indéfendable et doit être
combattu sans relâche. L’expression de « blanchiment » remonterait, dit-on, à
1928 lorsqu’Al Capone aurait racheté à Chicago une chaîne de blanchisseries :
les « Sanitary Cleaning shops ». Il existerait trois étapes pour le blanchiment : le
prélavage, le brassage, l’essorage.

9. LE CONTRÔLE ET L’ÉVALUATION DES FINANCES

PUBLIQUES
Les notions
Le contrôle « de conformité » se définit comme l’examen du respect des
règles c’est-à-dire des lois et règlements à caractère budgétaire ou comptable
assorti le cas échéant de sanctions. L’évaluation des politiques publiques a pour
objet de déboucher sur un jugement, une appréciation, des préconisations au
terme d’une démarche ambitieuse et rigoureuse destinée à mieux comprendre
l’action publique. D’autres définitions de l’évaluation permettent de bien
spécifier les évaluations.
Évaluer une politique, c’est reconnaître et mesurer ses effets propres [La
documentation française, 1986]. Évaluer une politique, c’est former un jugement
sur sa valeur. [Patrick Viveret, 1989]. Évaluer une politique publique, c’est
d’abord en mesurer l’efficacité à l’aide d’indicateurs de performance pour, dans
un second temps, en apprécier la pertinence. C’est rechercher si les moyens
juridiques, administratifs ou financiers mis en œuvre permettent de produire les
effets attendus de cette politique et d’atteindre les objectifs qui lui sont assignés.
Comme outil privilégié de la réforme de l’État, elle est amenée à jouer un rôle
plus important dans le cadre de la réforme budgétaire et de la décentralisation.
L’évaluation des politiques publiques présente une dimension double :
58
 Quantitative : elle mesure les effets de l’action publique en comparant ses
résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en œuvre, notamment à
l’aide d’indicateurs de performance.
 Qualitative : elle porte un jugement sur la pertinence des objectifs et donc,
éventuellement, peut conduire à en réviser le choix.
Évaluer vise à mesurer les effets des décisions prises, à apprécier leur
impact social au regard des objectifs et des moyens mobilisés : à partir de là
pourront être mis en œuvre des processus de correction destinés à améliorer
l’efficacité des choix collectifs. L’évaluation d’une politique publique a pour
objet d’apprécier l’efficacité de cette politique en comparant ses résultats aux
objectifs assignés et aux moyens mis en œuvre.
Les points de contact entre les notions de contrôle de d’évaluation sont

tels que ces notions sont voisines et recoupent toutefois des réalités différentes.
On parle ainsi plutôt de contrôle de l’action d’une structure, d’un organisme in
extenso et généralement de celle du Gouvernement alors que l’évaluation est
plus vaste car elle envisage un pan de l’action publique de façon transversale.
Elle concerne potentiellement, toutes les politiques publiques et inclut donc les
établissements publics, les entreprises publiques, les organismes de sécurité
sociale, les collectivités territoriales et leurs établissements publics.

De plus, si le contrôle, comme l’audit, se réfère à des normes internes au

système analysé (règles juridiques comptables ou normes fonctionnelles)
l’évaluation tente, elle, d’appréhender d’un point de vue extérieur les effets de
l’action considérée. Par ailleurs, si le contrôle respecte des formes et des
procédures précises, au contraire l’évaluation doit apprécier l’adéquation entre
les modalités de gestion des politiques publiques et leurs finalités. Elle nécessite
donc un regard extérieur, très largement pluridisciplinaire, qui peut donc faire
appel à des économistes, des sociologues, etc.
Le contrôle viserait à s’assurer du respect de la règle préalablement fixée
tandis que l’évaluation aurait comme objectif de la faire évoluer en fonction des
insuffisances révélées par la pratique.
Les contrôles internes à la sphère publique se répartissent

schématiquement entre un contrôle préalable à l’exécution de la dépense, au
moment de son engagement ou de son paiement, qui vise ainsi à empêcher de
mal faire et un contrôle a posteriori qui vise à vérifier la régularité des actes de
gestion, et plus globalement la bonne marche de l’administration.
L’ordonnateur est le seul responsable des trois premières étapes de

l’exécution de la dépense publique qui constitue la phase administrative.
L’engagement consiste pour l’administration à passer une commande, signer un

59
contrat avec un fournisseur ou nommer un agent public. Il s’agit donc des actes
de gestion menés par l’ordonnateur principal ou secondaire dans le cadre de la
politique publique dont il a la charge. C’est à l’occasion de l’engagement de la
dépense publique qu’intervient le contrôleur financier, à l’origine « contrôleur
des dépenses engagées », chargé des fonctions de contrôle. Il est historiquement,
le gardien du respect de l’autorisation parlementaire, en opposant son visa sur
chaque acte de dépense de l’ordonnateur.
Le contrôleur financier, s’il n’a pas à juger de l’opportunité d’une dépense, est le
premier garant, avant même l’intervention du comptable, de l’exacte imputation
de la dépense et du respect de son plafond
La deuxième étape, la liquidation, consiste de la part de l’ordonnateur à vérifier
la réalité du service fait, c’est-à-dire la livraison des fournitures, la réalisation
des travaux prévus ou le travail effectué par l’agent.
La troisième étape, l’ordonnancement, est l’acte par lequel l’ordonnateur passe
la main au comptable, en lui assignant l’ordre de régler la dette de l’État, une
fois les vérifications opérées.
Le comptable est le second acteur de l’exécution de la dépense publique.

Il exerce cette mission à titre principal et exclusif. Alors que l’ordonnateur est en
charge de la conduite de la politique publique menée, et décide de l’engagement
de la dépense, le comptable est seul habilité à manier les deniers publics, que ce

soit en recettes ou en dépenses. Nommés par le ministre en charge du budget, les

comptables forment une catégorie d’agents publics à part entière.
Le comptable est tenu de contrôler :
 La qualité de l’ordonnateur ayant engagé la dépense : la personne qui a
engagé la dépense est-elle bien celle qui disposait de ce pouvoir ? Est-elle
ordonnateur principal et, dans le cas contraire, les délégations d’autorité
ou de signature ont-elles bien été enregistrées ?
 La disponibilité des crédits, en fonction des autorisations votées en loi de
finances afin d’éviter qu’un ordonnateur ne dépense plus que ce qu’il lui
est autorisé ;
 L’exacte imputation des crédits. En pratique, l’ordonnateur impute les
fonds nécessaires sur la ligne budgétaire correspondante, en application
des dispositions de la loi de finances, et il appartient au comptable de
s’assurer que, par exemple, des dépenses d’investissement n’ont pas été, à
tort, imputées sur des crédits réservés aux maitrise de l’exécution des lois
de finances, tant en crédits qu’en effectifs. La validité de la créance, c’est-
à-dire l’ensemble des pièces justificatives ;
 Enfin, le caractère libératoire du règlement. Il s’agit de s’assurer que le
paiement est bien effectué de la bonne personne.
Le contrôle est supposé porter sur l’ensemble des engagements de
l’ordonnateur. 60
L’autorité chargée du contrôle financier participe:
1. à la maîtrise de l’exécution des lois de finances, tant en crédits qu’en effectifs.
Elle concourt, à ce titre, à l’identification et à la prévention des risques
financiers ainsi qu’à l’analyse des facteurs explicatifs de la dépense et du coût
des politiques publiques. Le contrôle financier devient donc un spécialiste au
sein du ministère en mesure de participer à la mission générale d’exécution de
la loi des finances. Concrètement il doit s’occuper non plus de la simple
régularité de la dépense, mais de l’identification des risques engendrés par les
décisions de l’ordonnateur.
2. Lors de l’examen de la programmation budgétaire, elle vérifie le caractère
sincère des prévisions de dépenses et d’emplois présentées par les responsables
de programme et, au sein de chaque programme, par les gestionnaires des
administrations civiles et militaires de l’État, et leur compatibilité, dans la
durée, avec les objectifs de maîtrise de la dépense publique. L’autorité chargée
du contrôle financier contrôle le document annuel de programme budgétaire
initiale, les documents prévisionnels de gestion, leurs modifications en cours de
gestion ainsi que certains projets d’actes d’affectation des crédits et
d’engagement de dépenses. Elle examine les comptes rendus d’utilisation des
crédits et des emplois. Le contrôleur financier doit s’assurer de la sincérité des
prévisions de dépenses de l’ordonnateur. En conséquence, il doit contrôler le
document de programmation budgétaire initial, sur le fonctionnement duquel

sont définitivement répartis les crédits et les emplois à l’issue de la

promulgation de la loi de finances. Ce visa, d’une nature très différente de celui
apposé sur les actes d’engagement des dépenses, permet de s’assurer de la
cohérence des engagements de l’ordonnateur, au regard des objectifs qui lui
sont fixés et des moyens qui lui sont alloués.
3. L’autorité chargée du contrôle financier assiste le ministre chargé du budget
dans la mise en œuvre des mesures destinées à prévenir une détérioration de
l’équilibre budgétaire.
Les fonctions de contrôle interne et d’audit interne propres à la tenue de la

comptabilité sont deux notions non comparables.
En effet, le contrôle interne est réalisé par les équipes des ministères, et se
définit comme l’ensemble des processus mis en œuvre pour garantir la fiabilité
des informations comptables, soit la régularité, la sincérité et l’image fidèle
qu’elle donne des comptes. Ces contrôle internes sont un préalable nécessaire
au développement du contrôle hiérarchisé et partenarial. Plusieurs ministères
disposent maintenant de procédures de contrôle interne presque achevées, qui
sont réalisées la plupart du temps sous l’égide du secrétaire général du
ministère. C’est ainsi le cas au ministère du Budget et au ministère de
l’Économie et des Finances.
L’audit interne constitue une fonction à part entière, qui a pour objet de
veiller à la cohérence et à l’effectivité du contrôle interne. Il en vérifie les
61
procédures et sa principale caractéristique par rapport au contrôle interne est son
indépendance vis-à-vis de la structure hiérarchique. Le déploiement de l’audit
interne suppose des équipes et des moyens humains suffisants au sein d’un
service voué à cette mission, et à même d’évaluer les procédures du ministère et
de formuler des recommandations.
Ces deux notions sont de facto directement liées à la certification des
comptes de l’État par la Cour des comptes.
La mission d’inspection complète le contrôle par l’examen ex post de la
régularité des procédures ministérielles à l’évaluation des performances de la
sphère publique. Les inspections émanant de l’administration et visent
initialement à effectuer un contrôle de régularité a posteriori au sein des
services ministériels. Leur champ s’étend à la quasi-totalité de la sphère
publique et leur mission comprend également l’évaluation des politiques
publiques.
Un contrôle efficace suppose une prise de distance par rapport à l’objet

contrôlé. Ce constat pose les limites du contrôle interne : quelles que soient ses
qualités, l’autocontrôle de l’administration ne peut suffire à donner au citoyen
toutes les garanties en matière de bonne gestion des deniers publics. L’un des
grands avantages du contrôle externe est de pouvoir, ou même de devoir, porter
à la connaissance du citoyen les résultats de ses investigations, en les publiant.

En l’absence de contrôle externe, qui contrôlerait le contrôle interne ? Sur la

base de cette question a été créée la Cour des comptes, chargée à l’origine, en
1807, de juger les comptes. Depuis lors, avec la création de la Cour de discipline
budgétaire et financière puis des chambres régionales des comptes, les
juridictions financières sont devenues multiples. Surtout leur rôle s’est élargi,
au-delà du jugement des comptes. Des modalités variées de contrôle leur ont été
confiées. Ces organes spécialisés de contrôle administratif bénéficient, en
application de leur caractère juridictionnel, de toutes les garanties
d’indépendance. Le Parlement, lui, est l’instance politique de contrôle : la
Constitution lui attribue formellement le pouvoir de contrôler le Gouvernement.
De nombreux pays ont vu une logique profonde à rattacher l’organe
administratif de contrôle externe (National Audit Office au Royaume-Uni,
Governement Accounting Office aux États-Unis). La tradition française est toute
autre, la Cour des comptes se trouvant à équidistance entre le Gouvernement et
le Parlement.
Du contrôle à l’évaluation
Différentes modalités du contrôle des finances publiques, au sens large,
peuvent exister et cela d’autant plus que le contrôle s’enrichit, se renouvelle, se
complète en permanence par de nouveaux aspects, à mesure que l’action
publique se diversifie et que les exigences démocratiques, en ce domaine
évoluent.
Contrôle de la régularité, examen de la gestion, audit de performance et
62
évaluation sont les quatre notions « classées » par ordre d’apparition dans la
problématique du contrôle des finances publiques.
 Le contrôle de la régularité ou de la conformité consiste à faire respecter
l’ensemble des normes budgétaires, comptables et financières qui
s’appliquent à la gestion publique, et le cas échéant, à sanctionner les
manquements. C’est le contrôle historiquement le plus développé et pratiqué
en France : le visa du contrôleur financier, les vérifications du comptable
avant paiement, le jugement des comptes effectué par la Cour des comptes
procèdent de cette logique. Ce respect des règles est évidemment essentiel : il
rend la pérennité de ce modèle de contrôle inévitable. Pourtant, le contrôle de
la régularité ou de la conformité ne garantit pas, à lui seul, la bonne gestion
des deniers publics. Le droit peut être respecté, sans que l’efficience ou
l’efficacité des administrations soit nécessairement au rendez-vous.
 L’examen de la gestion constitue, traditionnellement, la forme de contrôle
non juridictionnelle des juridictions financières. Le fait de s’assurer du « bon
emploi des crédits » gérés par les administrations publiques. L’examen de la
gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l’économie des
moyens mis en œuvre et sur l’évaluation des résultats atteints par rapport aux
objectifs fixés par l’assemblée délibérante ou par l’organe délibérant.
 L’audit de performance peut constituer un volet de l’examen de la gestion
d’un organisme. Le terme audit renvoie, par ailleurs, au champ du contrôle

des entreprises privées. Il s’agit d’enrichir le contrôle par la mesure des

résultats des politiques publiques et de compléter la méthode de contrôle par
des expertises ciblées. Un audit de performance permet, alors, d’apprécier les
résultats annuels puis des rapports annuels de performances.
 L’évaluation permet, tout comme l’audit de contrôle, d’apprécier les résultats
de l’action publique pour garantir le bon usage des deniers publics.
L’évaluation est, toutefois, pluridisciplinaire. Elle fait appel à des
compétences extérieures diverses (des sociologues, des économistes, des
anthropologues, etc.). Elle approfondit l’audit de performance en prenant en
compte la diversité de l’action publique afin de nourrir le débat public et peut
donc déboucher sur le terrain de l’opportunité publique.
Les principaux critères d’évaluation d’une politique publique

COHÉRENCE : les différents objectifs sont-ils cohérents entre eux ? Les
moyens juridiques, humains et financiers mis en place sont-ils adaptés à ces
objectifs ?
ATTEINTE DES OBJECTIFS : dans quelle mesure les évolutions
constatées de la réalité sociale sont-elles conformes aux objectifs de la
politique ?
EFFICACITÉ : dans quelle mesure les effets propres de la politique sont-
ils conformes à ces objectifs ?
EFFICIENCE : les ressources financières mobilisées par la politique sont-
63
elles été bien utilisées ? Les résultats de la politique sont-ils à la mesure des
sommes dépensées ?
IMPACT ou EFFECTIVITÉ : quelles sont les conséquences globales de
la politique pour la société ? Ces conséquences sont-elles bénéfiques ?
PERTINENCE : une politique se justifie très généralement par
l’identification d’un « problème de société » auquel les pouvoirs publics se
sentent tenus de faire face. Une politique sera dite pertinente si ses objectifs
explicites sont adaptés à la nature du (des problèmes qu’elle est censée résoudre
ou prendre en charge.
A l’issue de toutes ces pages, le lecteur pourrait vérifier au fond comment
la RDC réduit constamment ses ambitions de puissance publique, son objectif de
pouvoir répondre quantitativement et qualitativement aà son développement,
enfin combien ce beau grand pays se refuse une discipline financière au profit
des poches individuelles au-dedans et au dehors .
Or, les finances publiques permettent à l’État d’intervenir dans la vie
économique du pays, mais également à travers les investissements publics de
l’État, de participer aux activités de production qui, à côté des investissements
privés, engendrent la croissance économique. Les FP concourent à l’existence
des États et à la croissance économique. Elles conditionnent la stabilité et la
viabilité des États. Dans l’évolution des dépenses publiques conditionnant le de

développement d’un pays, nous l’avons observé concernant la France parmi les
pays du G7 de 1881 à 2009.
Dans le cas de la RDC qui compte plusieurs ressources minières, hydrauliques et
forestières, etc. y compris des ressources douanières,- par exemple, la douane de
Kasumbalesa (frontière avec la Zambie) est capable de mobiliser 1,5 millions de
$ par jour-, faut-il encore que cet argent soit orienté dans la caisse de l’État au
lieu des particuliers sous le phénomène « bilanga » symbolisant le manque à
gagner pour l’État. Dans la pratique, écrit G. Bakandeja [2006], les FP sont un
mécanisme qui aspire des sous par un bout et qui les refoule sur un autre. D’où
l’intérêt de les huiler, ces Finances publiques, de les évaluer ; les contrôle, afin
d’occasionner des dissuasions et des sanctions. Tout cela, pour empêcher les
détournements et les dilapidations des deniers publics par les hasardeux
gestionnaires des fonds publics. Sinon, le mécanisme rouille et devient
contreproductif. Tel a été longtemps le cas et semble l’être encore en RDC où
les méthodes de gestion sont aux antipodes de l’orthodoxie financière.
C’est là, donc, une manifestation de la mal gouvernance ou mauvaise gestion
qu’il faut combattre…. Aucune raison ne justifie de de pas tireer la leçon de
Gaston Jèze: pour lui, «Le budget est, avant tout, la mise en œuvre d’un
programme d’action politique » (Gaston JÈZE, Cours de science des finances et de législation
financière française, 1922)
64
TABLE DES MATIÈRES
(à réaliser par le lecteur au bout de compte).
Bibliographie
1. ADAM François, FERRAND Oliveur et ROIUX Rémy, Finances publiques, 3e éd.
Presses de Sciences Po et Dalloz, 2010, 654p.
2. ALBERT, Jean-Luc et SAÏDJ Luc, Finances publiques, 7e édition Dalloz, 2011, 846p.
3. ARDANT Gabriel, Histoire de l’impôt, éd. Fayard, 1971.
4. ARDANT Gabriel, Histoire financière, de l’Antiquité à nos jours, Gallimard, 1976.
5. ARKRWIGHT Edward, WASERMAN Frank et al. , Les finances publiques,
Collection Découverte de la vie publique, 7e éd. La documentation française, juin
2013, 200 p.
6. BAKANDEJA wa MPUNGU Grégoire, Les finances publiques, Larcier et Afrique
éditions, 2006.
7. BAZIADOLY Sophie, Systèmes fiscaux comparés, Ellipses, 2010, 104 p.
8. BELTRAME Pierre, Les systèmes fiscaux, 3e éd., PUF, « Que sais-je ? » n° 1599,
1997.
9. BETBÈZE Jean-Paul, Les 100 mots de l’économie, PUF, Que sais-je?, 5e éd, 2011,
128p.

10. BEZBAKH Pierre et GHERARDI Sophie, Dictionnaire de l’économie, Larousse à

présent, 2011, 656 p.
11. BONNEY Richard (dir.), Systèmes économiques et finances publiques, PUF, 1996,
685 p.
12. BOUVIER Michel, Introduction au droit fiscal et à la théorie de l’impôt, 9e éd. LGDJ,
coll. « Systèmes/Droit fiscal », 2008.
13. BRUNEAU Philippe, Le travail ne paie pas, éd. Denoël, 2007, 144p. (utile dans
l’analyse de l’interventionnisme fiscal de l’État et des « niches » fiscales.
14. BWAZOKA Mbula Mapatha, L’impôt foncier dans le système fiscal congolais: entités
administratives décentralisées de la ville de Kisangani, mémoire de licence, 2005-
2006 (directeur Prof Muheme)
15. CASTAGNEDE Bernard, Précis de fiscalité internationale, 3e éd. PUF, 2010.
16. CHAVAGNEUX Christian et PALAN Ronen, Les paradis fiscaux, La Découverte,
2006.
17. CROS Robert, Finances publiques- Institutions et mécanismes économiques, Cujas,
1994, 267p. (didactique)..
18. CULLIS J. & JONES P., Public Finance and Public Choice, Oxford University Press,
1998.
19. DANIEL Jean-Marc, 8 leçons d’histoire économique: croissance, crise financière,
dépenses publiques, éd. Odile Jacob économie, 2012, 226p.
20. DANIEL Jean-Marc, La politique économique, PUF, 2012.
21. DANIEL Jean Marc, « Dette publiques et déficit public », in Encyclopaedia
universalis, Dictionnaire de l’économie, éd. Albin Michel, 2007, p.332- p.336.
22. DEGRYSE Christophe, L’Économie en 100 mots d’actualité, De Boeck, 2011
23. DELION André, Le droit des entreprises et participations publiques, LGDJ, coll. 65
«Systèmes/Finances publiques», 2003, 253 p.
24. DEMAREY Stéphanie, Termes de finances publiques, Gualino éditeur, 2006, 220 p.
25. DEMEESTER René, Le contrôle de gestion dans le secteur public, LGDJ, coll.
«Systèmes», 2002, 196 p.
26. ÉCAILLE François, Maîtriser les finances publiques, Economica, 2005.
27. Études de finances publiques, Mélanges P.-M. Gaudemet, Économica, 1984, 1046p.
(une soixantaine d’études sur les sujets les plus variés).
28. GAUDEMET Paul Marie et MOLINIER Joël, Finances publiques t.1 : Budget/Trésor,
7e éd., 1996, t.2: Fiscalité, 6e éd. Montchrestien, 1997.
29. GOUTHIERE Bernard, Les impôts dans les affaires internationales, 7e éd. Francis
Lefebvre, 2007.
30. GOLDSTEIN Andrea et LEMOINE Françoise, L’économie des Bric : Brésil, Russie,
Inde, Chine, La Découverte, 2013, 126p.
31. HUART Florence, Économie des finances publiques, Dunod, 2012.
32. KOTT Sébastien et MONOLLE Carole, Finances publiques, 2e éd. Ellipses, 2010, 416
p.
33. LAURÉ Maurice, Science fiscale, PUF 1993, 414 p. (un haut niveau de réflexion).
34. LEROY Marc, Sociologie des finances publiques, La Découverte, coll. «Repères»,
2007.
35. LEROY Marc, Sociologie de l’impôt, PUF coll. «Que sais-je?», 2002.
36. LEROY Marc, L’impôt, l’État et la société, Economica, 2010 (dimension sociale de
l’impôt).
37. LOPEZ Christian (dir.), Les enquêtes fiscales (acte colloque Paris 2009), éd.
Montchrestien 2010.

38. MAGNET Jacques, Éléments de comptabilité publique, 5e éd., LGDJ,

coll. »Systèmes », 2001, 186 p., mais le plus approfondi c’est celui publié aux PUF,
1978.
39. MATTRET Jean-Bernard, La nouvelle comptabilité publique, LDGJ, coll.
« Systèmes », 2010.
40. MIGAUD Didier, Les paradis fiscaux, Rapport d’information, n° 1902, Assemblée
nationale, 2009.
41. MORDACQ Frank, Les finances publiques, PUF, « Que sais-je? », n°3908, 2012,
128p.
42. MUHEME Gaspard B., Questions de finances publiques : l’Etat face au fiances,
éditions universitaires européennes, 2016, 168 p.
43. MUHEME Gaspard B., Analyse Approfondie des Finances publiques: le rôle des
finances dans l’État, notes de cours, 2e cycle Économie publique, Faculté des sciences
économiques et de gestion, Université de Lubumbashi, 2010-2012, 87 p.
44. MUHEME Gaspard B., «Planification régionale, gouvernance financière et gestion des
compromis en République démocratique du Congo», in Frontières et Gouvernance
sécuritaires (ouvrage collectif), L’Harmattan, 2013, p.- p.
45. MUHEME Gaspard B., Systèmes économiques de la mondialisation, Academia-L’
Harmattan, 2015, 216 p.
46. MUSGRAVE, Richard A., The Theory of Public Finance, McGraw-Hill, New York,
Tokyo, London, 1959.
47. MUZELLEC Raymond, Finances publiques, 14e éd. Dalloz, 2006, 714 p. et 15e éd.
Sirey, 2009.
66
48. OLSZAK Norbert, Histoire des banques centrales, PUF, coll. »Que sais-je ? »,
n°3385, 1998.
49. PÉCHILLON Éric, Les finances publiques en 100 fiches, éd. Ellipses, 2011, 320 p.
50. PERCEBOIS Jacques, Économie des finances publiques, Armand Colin,
coll. »cursus », 1991. (Nécessite des bases mathématiques).
51. PERKINS Dwight, RADELET Steven et LINDAUER David L., Économie du
développement, éd. De Boeck, 2008, 985 p.
52. PERRET Bernard, L’évaluation des politiques publiques, La découverte, Paris, 2008,
120 p.
53. PERRI Pascal, Les impôts pour les nuls, First Éditions, 2014, 152 p.
54. PHILIP Loïc (dir. (Coordonnateur: L. Saïdj), Dictionnaire encyclopédique de finances
publiques, Economica, 1991, 2 vol. plus de 800 notices, incluant une bibliographie,
sur tous les aspects des finances publiques). Actualisation sur site de la Société
française de finances publiques.
55. ROCCHI Jean-Michel et TERRAY Jacques, Les paradis fiscaux: Analyses et
controverses, éd. Arnaud Franel, Canada, 2011, 316 p.
56. ROSEN, H.-S. & GAYER T., Public Finance, McGraw-Hill, New York, 2008.
57. SINNASSAMY Christophe, Finances publiques de la défense, Objectifs budgétaires
et gestion publiques d’armement, L’Harmattan, coll. «Droit de la sécurité et de la
défense», 2004 (livre rare).
58. TREMOULINAS Alexis, Comprendre la crise, Bréal, 2010, 128 p.
59. TEULON Frédéric, Initiation à la comptabilité nationale, PUF, 2009.
60. TEULON Frédéric, Vocabulaire économique, Que sais-je ? PUF, 1991.
61. VALLEE Annie, Les systèmes fiscaux, éd. du Seuil, 2000, 300p.
62. VIVERET Patrick, L’évaluation des politiques et des actions publiques. Propositions
en vue de l’évaluation du revenu minimum d’insertion, La Documentation française,
Rapports officiels, juin 1989, 175 p.

63. WALINE Charles, DESROUSSEAUX Pascal et PELLÉ Bertrand, Contrôle et

évaluation des finances publiques, éd. La documentation française, Paris, 2009, 128 p.
64. WASERMAN Franck, Les doctrines financières publiques en France au XIXe siècle,
thèse Univ. Paris, 2010 (référence pour de nombreux chercheurs).
65. WEBER L., L’État, acteur économique, Economica, 1997.
Périodiques et sites web

66. Revue française de finances publiques-RFFP (trimestrielle depuis 1983 et comporte un
thème par numéro, des chroniques régulières et des études particulières).
67. RFFP 1995, n°52 «Le financement des organisations internationales»: une dizaine de
contributions.
68. RFFP 1996, n°55 «Économie et finances publiques» (une demi-douzaine d’études).
69. RFFP 2007 n°100 «Nouvelle gouvernance financière publique: grands enjeux de
demain».
70. Revue de l’OCDE sur la gestion budgétaire
71. Revue de Politiques et Management public: juin et sept 1997 «politiques
communautaires et management public», juin et sept 1999 « la performance
publique», décembre 2000 «en management public et la mesure».
72. Revue d’Administration n°171, 1996: les finances locales.
73. Gestion et finances publiques (ancienne Revue du Trésor, mensuelle paraissant depuis
1921 et surtout consacrée aux problèmes de comptabilité publique).
74. Toutes les revues de droit administratif et de droit constitutionnel fournissent
régulièrement et/ou commentaires sur les questions intéressant les finances publiques.
67
75. Pouvoirs locaux n° 54, 2002 : « Décentralisation, finances et fiscalité : trancher le
nœud gordien »
76. Problèmes économiques : « Où en est l’intervention de l’État ? Doc.fr, n°2679 et
2680, septembre 2000.
Site Internet: Webographie
77. FMI (dpt des finances publiques): www.inf.org et www.elibrary.imf.org,
www.fmi.oprg
78. INSEE: www.inse.fr
79. OCDE: www.oecd.org
80. Société française de finances publiques: www.sffp.asso.fr

EXERCICES
Quelques exercices d’apprentissage
1.Catégorie des dépenses publiques.

2.Beveridge et Bismarck dans les prestations sociales ?
3.Le rôle de l’impôt dans les finances publiques ?
4.La croissance repose sur la paix: pourquoi ?
5.Loi de Wagner et fonctions de Musgrave: quel lien?
6.Les défis de la Gouvernance financière auxquels appartiennent les
finances publiques ?
7. Quel est le rôle de l’État et de ses dépenses?
8. Quelles sont les trois missions que l’économiste Richard Musgrave
assignait à l’État?
9. Comparez impôt Taxe et Redevance
10.Quelles sont les composantes de la fiscalité ?
11.Quel est le montant de la dette publique de la RDC ?
Types d’impôts connus en RDC, liés à la possession de concession:
1. Impôt sur le revenu locatif
2. Impôt sur les superficies bâties
3. Taxe foncière
4.
5.
Taxe environnement
Taxe urbaine 68
6. Taxe parcellaire
7. Impôt sur les superficies non bâties
8. Autorisation de bâtir
L’utilité de l’impôt :
2. Financer les charges de l’État
3. Accroître les ressources de l’État
4. Exigence civique
5. Garantir l’accès à la parcelle
6. Payer les fonctionnaires
7. Sol appartenant à l’État
8. Développement Garanti
9. Avoir l’autorisation de l’état pour construire
Les stratégies :
1. Sensibilisation
2. Réorganisation de service
3. Paiement à la banque
4. Création d’emploi
5. Retenue à la source
6. Accroître le pouvoir d’achat
7. Bonne gouvernance
8. Recouvrement régulier

9. Amende et pénalités
10. Primes pour les recouvreurs
11. Réduction de montant
12. Suppression de l’impôt
 Redistribution de revenu
13. Prouver l’importance de l’impôt
14. Renforcer le contrôle.
69

1. À quoi l’impôt sert-il ?.....................................................................................
2. Les dépenses pour immobilisation corporelles et incorporelles de l’État sont à comprendre comme
…………………………………………………………………..
3. Les transferts aux ménages, aux entreprises et aux territoires sont à considérer comme des dépenses de
……………………………………………………………………….
4. Les 3 U du système beveridgien sont à expliquer

par……………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
……………………….....
5. La politique budgétaire fonctionne à travers les missions économiques de l’État que

sont :…………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………
6. La TVA est un impôt indirect parce

que…………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………
7. Les piliers des finances sociales

sont :…………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
70
…..
8. L’alourdissement du secteur public éloigne de l’équilibre macroéconomique parce

que…………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………
9. L’exécution du budget consiste à réaliser les opérations de

………………………………………………………………………………………….
10. Si la RDC était un paradis fiscal, cela voudrait dire

que…………………………………………………………………………………………………………………
…………………………………............................................
Gaspard Muheme

EXERCISES DE FINANCES PUBLIQUES AU-DELA DES LIMITES DU COURS
1. Quelles sont les composantes de la monnaie centrale dont le montant varie en fonction
des opérations d’achats et de ventes fermes effectuées par la Banque centrale d’un pays ?
(Réponse p. 67 du syllabus d’AAFP). = les réserves obligatoires, égales au coefficient des
réserves obligatoires multiplié par le montant des dépôts qui y sont assujettis; les réserves
excédentaires que les banques décident de détenir ; La demande de monnaie centrale est donc
égale à la somme des deux c’est-à-dire Dmc= Ro + Re ;
2. Depuis longtemps, Maurice Duverger a retenu trois causes de l’accroissement des
dépenses publiques: lesquelles? (Réponses p. 54 du syllabus): Maurice Duverger a retenu
trois causes de l’accroissement des dépenses publiques : l’évolution technique, le
développement du rôle de l’État, et le changement dans la conception des finances publiques
générales.
3. En quoi le point de vue de Duverger rejoint-il celui de l’économiste allemand Adolf
Wagner ? Plus un pays est dans le besoin de développement, plus il engage de nombreuses
dépenses suivant la loi de WAGNER, 1876 s’éloignant ainsi de l’équilibre. dans son Traité de
la science des finances paru en 1876.
4. Par quel moyen l’État est-il amené dans sa gestion publique à intervenir de plus en plus
dans l’économie? Réponse dans les notes manuscrites du cours = L’État va être amené à
intervenir de plus en plus dans l’économie par l’augmentation inévitable de l’impôt dans le
PIB
5. En RDC, les dépenses publiques sont regroupées, d’après Bakandeja dans le «Compte
administrations de la comptabilité nationale» incluant deux composantes principales :
lesquelles? (Réponse= p. 50 du syllabus d’AAFP) : - les administrations publiques centrales
définies par les ODAC, Organismes divers d’administration centrale, qui soient des
établissements publics ou privés financés en majorité par des taxes affectées ou des
subventions de l’État. – les administrations publiques locales que sont les collectivités locales,
les établissements publics locaux qu’on appelle ODAL= organismes divers d’administration
locale, qui produisent des services non marchands (centres d’action sociale). 71
6. Pourquoi les dépenses publiques sont aussi un prélèvement sur les revenus monétaires
des populations ? Réponses (syllabus d’AAFP, p.53) : c’est parce que l’augmentation de la
production et des revenus a tendance à faire accroître également les dépenses publiques. Les
frais généraux par tête d’habitant diminuent à mesure que le nombre d’habitants augmente. Il
arrive que les dépenses publiques absorbent une partie de l’épargne privée, déjà constituée et
en quête d’emploi : cette amputation de la capacité des entreprises et des ménages relève de
l’effet d’éviction.
7. L’Actualité financière publique de la RDC situe à l’ouverture de la session budgétaire de
septembre 2013 à quel niveau les différents taux suivants :
 A) le taux de croissance du PIB ?
 B) le taux d’inflation?
 C) le taux de change moyen pour 1 $ US?
 D) le PIB nominal en milliards de francs congolais?
Réponses: 8,1% le taux de croissance du PIB ; 6,3% le taux d’inflation ; 945,1 Fc pour 1
dollar ; et le PIB nominal à 22, 336,4 milliards de Fc
8. Quelles sont les procédures à suivre dans la méthode d’étude scientifique des finances
publiques par ailleurs caractérisée et complétée par des démarches et des observations ?
(Réponses p.8 du syllabus d’AAFP=
 l’observation des phénomènes financiers ;
 leur analyse et recherche des corrélations ;
 l’expression des lois ou des conclusions.

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Cours de Finances Publiques

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Le Roi a intérêt à ce que le paysan soit riche,

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Sous le terme « État », nous pouvons regrouper toutes les administrations

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dépenses et de ses recettes, et d’autre part, la possibilité d’intervenir par voie

La redistribution du revenu national

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L’État prélève des revenus suivant trois grandes catégories de prélèvements

Les impôts sur le revenu et le patrimoine comprennent : impôt sur le

Les cotisations sociales sont versées aux organismes de sécurité sociale et

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À ces trois principales fonctions régaliennes, Adam Smith préconise la

L’obligation de dépôt des disponibilités auprès de l’État, dont le principe

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constituent pour lui une source inscrite au passif du bilan. En conséquence, la

Comment définir les finances publiques?

Le terme « finances » vient du verbe FINER qui signifie en vieux français

Professeur Gaspard MUHEME

incidence sur l’équilibre budgétaire. Les concepts de base de la gestion

Les finances publiques sont couramment définies comme l’étude des

Cette définition prend en compte des organismes de droit privé participant

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 le droit budgétaire et la présentation des règles d’élaboration des

L’ORGANISATION DES FINANCES PUBLIQUES

A. Qui sont les acteurs des finances publiques?

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l’allocation personnalisée d’autonomie. Y sont inclus également des

B. Pourquoi est-il nécessaire d’organiser les finances publiques ?

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2. LE PÉRIMÈTRE DES FINANCES PUBLIQUES

2.1. L’approche pluridisciplinaire

Les finances publiques se retrouvent constamment au premier plan de

Professeur Gaspard MUHEME

L’approche administrative et institutionnelle, enfin, apporte un

Les finances publiques ne sont pas sans interaction avec la politique

MISE - Offre des services publics « régaliens » : justice, sécurité, émission de la

2. 2. Finances publiques et Gouvernance financière: les enjeux

Professeur Gaspard MUHEME

 le défi de la soutenabilité étant donné le niveau de l’endettement public

Les finances publiques permettent d’étudier les ressources et les charges,

2. 3. Finances publiques et dépenses publiques

Professeur Gaspard MUHEME

Selon lui, l’augmentation des dépenses publiques s’explique par l’apparition de

Professeur Gaspard MUHEME

avec la mise en œuvre de nouvelles dépenses publiques destinées à asseoir les

Professeur Gaspard MUHEME

Évolution du poids des dépenses publiques de 1880 à nos jours en %

Le XXe siècle a manifestement confirmé les idées de Wagner puisque le

La comptabilité publique reprend ces trois fonctions en les adaptant aux

Professeur Gaspard MUHEME

collèges, lycées, hôpitaux ou formes d’immeubles. Équipements meubles

Professeur Gaspard MUHEME

 L’interventionnisme public crée des dépenses en baissant les

Professeur Gaspard MUHEME

2.4. Finances publiques et État protecteur (prestations sociales)