Finances Publiques

Semestre 4
Pr JANATI-IDRISSI

2021 /2022

1
 Sommaire

Introduction ........................................................................................................................................... 3
Chapitre 1 : La notion de loi de finances et caractères du budget .................................................... 6
Section 1 : Définition de la loi de finances ....................................................................................... 6
Section 2 : Catégories de lois de finances ......................................................................................... 6
Section 3 : Budget de l’Etat, caractéristiques et structure ............................................................ 8
Chapitre 2 : Les grands principes budgétaires ................................................................................. 15
Section 1 : Principe de l’annualité budgétaire .............................................................................. 15
Section 2 : Le principe de l’unité ..................................................................................................... 16
Section 3 : Le principe d’universalité ............................................................................................. 17
Chapitre 3 : Le processus budgétaire ................................................................................................ 20
Section 1 : Processus d’élaboration de la loi de finances ............................................................. 20
Section 2 : Exécution de la loi de finances (Exécution de la dépense)......................................... 22
Section 3 : Contrôle de l’exécution de la loi de finances .............................................................. 23

2
 Introduction

Les finances publiques sont un sujet qui irrigue l’actualité nationale et internationale. Les
questions fiscales, les déficits publics, l’endettement de l’Etat, des collectivités locales et de
l’administration de la sécurité sociale, la décentralisation financière sont l’objet d’études et de
commentaires de la part de chercheurs d’horizon divers. Economistes, politologues, juristes
s’intéressent aux différentes dimensions des finances publiques. D’où le caractère polysémique
de la matière.

Pour les économistes, les finances publiques sont un important élément du circuit économique
en raison des effets économiques des dépenses mais aussi de des recettes. Les pouvoirs publics
disposent ainsi d'instruments qui agissent sur les comportements des acteurs économiques. En
effet, les finances publiques par l’action simultanée des recettes et des dépenses, modifient les
prix relatifs et les revenus nets, deux variables qui interviennent dans les décisions des agents
économiques en modifiant les incitations.

Ainsi on peut dire que la diversité des disciplines qui concourent à la connaissance des finances
publiques, tout en bénéficiant des 3 enseignements des science financière, donne aux finances
publiques le caractère d’une « sciences carrefour »

Concernant l’impact de l’évolution du rôle de l’Etat (au sens large) sur le financement public,
on peut dire que la modernisation de l’économie (urbanisation croissante, ouverture
internationale, multiplication des demandes sociales, décentralisation etc.) a eu une grande
influence sur le rôle de l’État et les fonctions du budget. Au modèle libéral de « l’Etat gendarme
» ou de « l’Etat régalien » dont l’intervention est limitée aux fonctions régaliennes (justice,
police, diplomatie, défense, encadrer la concurrence sur les marchés) succède en effet un « État
providence » qui intervient dans les domaines économique et social.

L’évolution du rôle de l’Etat a eu alors une grande influence sur les conceptions des finances
publiques. Ainsi on oppose les finances publiques « classiques» (liées à une conception
régalienne de l’Etat ou administration restrictive ou de police) aux finances publiques
«modernes» (administration de promotion ou de prestation).

Les finances classiques, et jusqu’à la Première Guerre mondiale obéissaient aux règles du
modèle classique. Il s’agit d’éviter que l’intervention financière de l’État vienne limiter la
liberté individuelle et constitue une source d’inefficacité économique.
3
Cela se traduit par trois caractéristiques en matière budgétaire :

La neutralité budgétaire : le budget n’est pas utilisé pour agir sur la conjoncture économique.
L’État n’intervient donc pas en matière économique et sociale et la fiscalité ne joue aucun rôle
redistributif ;

La limitation des dépenses : le budget de l’État représente moins du dixième de la richesse

nationale, ses dépenses sont essentiellement liées aux besoins des fonctions régaliennes
(diplomatie, justice, armée, police, recouvrement de l’impôt) et la pression fiscale est ainsi
limitée ;

L’équilibre budgétaire : le déficit est proscrit. Les ressources de l’État sont donc
essentiellement fiscales, la monnaie est stable, le secteur public n’existe pas, et les recettes
extraordinaires (comme l’emprunt) sont limitées à la couverture de dépenses exceptionnelles
(investissements et guerres).

Les finances publiques modernes, quant à elles, se caractérisent par de fortes dépenses et un
recours chronique au déficit public (donc à l’endettement). Depuis la fin de la deuxième guerre
mondiale, l’État se voit assigner trois principales missions dans le domaine économique, selon
la trilogie :

Tout d’abord, la fonction d’allocation des ressources (ou affectation). Cette fonction consiste
à établir un usage optimal des ressources en fonction des objectifs assignés par l’État. Dans le
cadre de cette fonction, l’Etat remplit la fonction de producteur de services publics non
marchands (police, justice, éducation etc.). Mais il peut aussi influencer l’usage des ressources
par d’autres agents économiques. A titre d’exemple la fiscalité peut orienter les comportements
individuels (dégrèvements fiscaux pour encourager l’investissement dans un secteur,
augmenter les taxes sur les activités polluantes etc.).

Ensuite la fonction de redistribution. Cette fonction vise à corriger la répartition spontanée

des revenus et des richesses pour instaurer une « juste répartition » (allocation familiales,
retraite, impôt sur la fortune, progressivité de l’impôt etc.) ;

Enfin la fonction de stabilisation. Elle correspond à deux objectifs de l’État dans la régulation
de l’économie : le plein emploi des facteurs de production (en particulier du travail) et la
stabilité des prix (lutter contre l’inflation et la déflation). Au-delà de ces éléments, les objectifs

4
sont bien entendu de soutenir la croissance économique, tout en limitant le chômage, l’inflation
et les déséquilibres extérieurs. C’est ce qu’on appelle le carré magique de Nicolas Kaldor.

Nicholas Kaldor (1908-1986), économiste britannique, a schématisé les objectifs de la politique

économique sous la forme d’un carré magique, représentant les principaux objectifs de la
politique économique.

La croissance économique évaluée par le taux de croissance du PIB. La politique économique

cherche à stimuler la croissance.

L’emploi, mesuré par le taux de chômage. La politique économique cherche à réduire,

directement ou indirectement, le taux de chômage.

L’inflation, mesurée par le taux d’inflation. La politique économique cherche à garantir le

pouvoir d’achat des agents économiques en garantissant une stabilité des prix, donc en
maitrisant l’inflation.

L’équilibre de la balance commerciale, mesuré par le solde de la balance commerciale. La

politique économique cherche à favoriser les exportations d’une économie.

Ce cours se limitera à l’acteur étatique des finances publiques à travers une analyse du budget
de l’Etat et la loi de finances au Maroc.

5
 Chapitre 1 : La notion de loi de finances et caractères du budget

Section 1 : Définition de la loi de finances

La loi de finances prévoit et autorise chaque année, l’ensemble des ressources et charges de
l’Etat en déterminant leur nature, leur montant, leur affectation et en fixant leur équilibre. La
loi de finances est à la fois un acte de prévision, un acte d’autorisation et un acte périodique
(annuel). Elle présente aussi l’ensemble des programmes concourant à la réalisation des
objectifs de développement économique, social et culturel du pays.

Section 2 : Catégories de lois de finances

L’Article 2 de la LOLF dispose : « Au sens de la présente loi organique, on entend par loi de
finances :

- La loi de finances de l’année ;

- Les lois de finances rectificatives ;
- La loi de règlement de la loi de finances »

1) La loi de finances de l’année

Appelée encore loi de finances initiale, elle prévoit et autorise, pour chaque année civile,
l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat. Sa définition est donnée par l’article 3 al 1er
de la LOLF 130-13 qui dispose :« La loi de finances de l'année prévoit, évalue, énonce et
autorise, pour chaque année budgétaire, l'ensemble des ressources-et des charges de l’Etat, ».

Elle comprend deux parties :

La première partie a un caractère juridique, elle fixe les conditions générales de l’équilibre
financier. A cet effet, elle autorise la perception des ressources publiques, l’émission
d’emprunts et comporte les voies et les moyens qui assurent l’équilibre financier.

Cette partie comprend les plafonds des grandes catégories de dépenses aussi bien de
fonctionnement que d’investissement.

La deuxième partie de la loi de finances est analytique ; elle prévoit les moyens mis à la
disposition des différents ministères et services pour subvenir à leurs besoins de financement.

6
A cet effet, elle arrête, par ministère les dépenses du budget général de l’Etat et autorise les
opérations de chaque catégorie de comptes spéciaux du trésor.

2) La loi de finances rectificative

Il est possible de voter en cours d’année des lois de finances rectificatives afin de modifier la
loi de finances de l’année en vertu de l’article 4 de la LOLF qui dispose : « Seules les lois de
finances rectificatives peuvent, en cours d’année, modifier les dispositions de la loi de finances
de l’année »

Elles permettent de rectifier les prévisions du budget en les actualisant et de réviser certaines
opérations.

Donc, seules les lois de finances rectificatives peuvent venir modifier les dispositions des
domaines obligatoires et exclusifs de la loi de finances de l’année. Elles doivent nécessairement
comporter la fixation des plafonds de dépenses et le tableau d’équilibre qui en résulte.

Le régime juridique des lois de finances rectificatives est le même que celui des lois de finances
de l’année ; mais il y a quelques particularités. Leur importance dépend plus des modifications
apportées à la loi de finances de l’année qu’à leur nombre qui peut varier.

Ce procédé peut être justifié pour plusieurs raisons :

D’abord des raisons juridiques dans la mesure ou toutes les ouvertures de crédit opérées par
décrets d’avances, pris selon les dispositions de l’article 50 LOLF, doivent être ratifiées.

Ensuite pour des raisons politiques que justifie l’émergence d’une nouvelle majorité
parlementaire qui peut être amenée à voter une loi de finances rectificative.

Enfin pour des raisons économiques notamment lorsqu’un infléchissement des choix
budgétaires est justifié par l’évolution de la conjoncture économique.

3) La loi de règlement

Prévue par l’article 64 de la LOLF, la loi de règlement constate les résultats financiers de chaque
année civile et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances
de l’année complétée, le cas échéant, par des lois de finances rectificatives.

7
Autrement dit, cette loi arrête le montant définitif des dépenses et des recettes de l’Etat et le
résultat financier qui en découle. Par ailleurs, elle décrit les opérations de trésorerie et ratifie
les opérations réglementaires ayant affecté l’exécution du budget.

Cette loi constitue un support privilégié du contrôle parlementaire puisqu’elle permet au

parlement d’exercer un contrôle sur l’exécution de la loi de finances. Cependant, le vote de
cette loi n’intervient que deux années après l’exécution effective du budget ce qui limite sa
portée.

Section 2 : Budget de l’Etat, caractéristiques et structure

1) Qu’appelle-t-on un budget de l’Etat ?

Le budget est un moyen indispensable mis à la disposition du Gouvernement pour mettre en

place ses politiques économiques et sociales afin d’atteindre les objectifs de développement.
Partant de là, le budget se présente comme étant le schéma de financement des politiques
sectorielles arrêtées par les autorités publiques. Trois actes essentiels caractérisent un budget :
la prévision, l’évaluation et l’autorisation. Ces trois traits constituent les fondamentaux du
budget : - L’acte de prévision : le budget est un acte à effet de prévision des recettes et des
dépenses à réaliser au cours de l’année à venir; - L’acte d’autorisation : puisque l’acte
budgétaire passe à travers des autorisations budgétaires accordées par le Parlement au profit du
Gouvernement pour qu’il réalise les recettes et les dépenses ; - L’acte d’évaluation : c’est l’acte
d’apprécier l’action gouvernementale à travers la réédition des comptes des réalisations.

2) Quelles articulations entre le budget et la de loi de finances

Le budget demeure le support financier, déployé par le Gouvernement, pour la mise en œuvre
de ses politiques économiques et sociales. La loi de finances est le cadre juridique mis en place
par l’Etat pour intervenir dans ses politiques publiques en vue des les réajuster eu égard à ses
objectifs stratégiques en tenant compte des contraintes conjoncturelles. En réalité, le budget et
la loi de finances demeurent deux notions qui s’interférent.

Techniquement, le budget désigne l’ensemble des charges et des dépenses inscrites dans les
différentes formes qui le compose (BG, BA, SEGMA et CST), alors que la loi de finances
traduit le soubassement juridique à travers lequel les recettes et les dépenses sont réalisées ainsi
que leur contrôle. En dehors de sa portée juridique, la loi de finances constitue un moyen

8
technique pour exécuter les plans de développement stratégiques29. Elle constitue le support
financier, qui par le biais des autorisations budgétaires, permet de financer les dépenses
découlant des plans. Le système budgétaire rentre dans un cadre global de démocratisation de
la budgétisation puisqu’il permet le débat sur le financement des différents secteurs de
l’économie nationale.

De surcroît, la loi de finances s’apprête à une autorisation en amont des opérations des recettes
et des dépenses. Ces autorisations sont basées sur des prévisions élaborées sur l’ensemble des
ressources de l’Etat et l’utilisation des lignes de financement. C’est par rapport à cette globalité
que la loi de finances agit dans un périmètre plus large que le budget. Ce dernier reste plutôt
confiné dans une logique comptable de la loi de finances.

3) Caractères spécifiques du Budget

Le budget se distingue par cinq principaux traits caractéristiques :

A- Le budget constitue l'instrument principal par le biais duquel l'Etat finance ses interventions
dans les différents domaines et lui permet en conséquence d'exercer effectivement ses
prérogatives. Prérogatives qui, en rapport avec l'évolution du rôle de l'Etat, n'ont cessé de
s'élargir au cours du siècle écoulé pour toucher en fin de compte, de façon directe ou indirecte,
pratiquement tous les secteurs d'activité ;

B- Le budget, en raison de son importance, se trouve balisé, aux différentes étapes de son
élaboration et de son exécution par un cadre juridique extrêmement dense qui met à contribution
l'ensemble de l'arsenal disponible depuis le sommet représenté par la Constitution jusqu'à la
base constituée par les circulaires administratives en passant par les lois organiques, les lois
ordinaires, les décrets du Premier Ministre et les arrêtés ministériels ;

C- Le budget constitue un miroir qui reflète l'équilibre des forces entre le pouvoir législatif et
le pouvoir exécutif. Cet équilibre apparaît notamment à travers l'étendue de la marge de
manœuvre dont dispose le Parlement pour amender le projet de loi de finances présenté par le
Gouvernement.

D- Le budget représente une traduction fidèle de la politique gouvernementale. Celle-ci

transparaît à travers l'analyse d'un certain nombre de données budgétaires telles que la structure
des ressources et des charges, le mode de répartition des prélèvements sur les différentes

9
couches de la société et le mode de répartition des crédits entre les différents secteurs d'activité
économique, sociale, culturelle et autres ;

E- Le budget comporte des conséquences directes et indirectes sur la situation économique,

financière, sociale et l'équilibre spatial.

L'on peut à ce titre citer les exemples suivants :

Sur le plan social, le budget constitue :

- Un instrument de redistribution des richesses par le biais des prélèvements fiscaux ;

- Un moyen de traduction effective de la solidarité nationale sur le terrain à travers
l'amélioration des conditions de vie des couches déshéritées de la population par le biais
du relèvement de leurs revenus et l'élargissement de leur accès aux services et aux
équipements de base.

Sur le plan économique et spatial, le budget permet :

- L’encouragement de certaines activités à travers des ajustements tarifaires au niveau de

la douane ou des impôts pour réduire les coûts des facteurs ou l'orientation des
investissements de façon plus prononcée vers des zones ou des secteurs déterminés dans
le souci d'établir un certain équilibre sectoriel et spatial ;
- L’atténuation des répercussions des variations économiques à caractère conjoncturel ou
cyclique à travers une série d'actions telles que le renforcement de l'offre par l'incitation
aux investissements productifs ou l'encouragement de la demande par le biais de
l'amélioration du pouvoir d'achat des ménages grâce à des relèvements de salaires ou
l'allègement des charges fiscales.

Sur le plan du financement de l’économie : Le mode de couverture du budget n'est pas sans
répercussion sur le marché financier et le niveau des taux d'intérêt en particulier. En effet, un
recours excessif du Trésor à l'endettement sur le marché financier intérieur est de nature à
accentuer la pression sur les ressources financières disponibles et à réduire en conséquence les
possibilités de financement laissées à la disposition du secteur privé, favorisant ainsi la tendance
à la hausse des taux d'intérêt.

10
 4) Cadre macroéconomique de l’élaboration du budget

L’élaboration du budget est réalisée en tenant compte du cadre macroéconomique où évolue

l’économie nationale. Pour cela, elle se base essentiellement sur les prévisions économiques et
les hypothèses qui en découlent. Le cadre macroéconomique repose sur l’évaluation de la
conjoncture économique nationale et internationale et leur projection dans le futur. Plusieurs
éléments sont de nature à délimiter le cadre macroéconomique d’élaboration du budget. On peut
citer notamment : le taux de croissance économique, le taux d’inflation, l’état des marchés
internationaux notamment par rapport à l’évolution des cours des matières premières, le déficit
budgétaire, la dette publique, la balance des paiements, l’épargne publique, la campagne
agricole etc. Ces paramètres constituent des indicateurs phares à tenir en compte lors de
l’élaboration du budget.

5) Structure des opérations budgétaires

La structure actuelle du budget de l’Etat se compose de trois composantes : le budget général ;

les budgets des services de l’Etat gérés de manière autonome (SEGMA) et les comptes spéciaux
du trésor.

a) Le budget général

Le budget général regroupe toutes les opérations de la loi de finances de l’année, qui ne
bénéficient pas d’un régime juridique dérogatoire au droit commun aussi bien au niveau des
recettes qu’au niveau des dépenses

Il comporte deux parties :

La première partie regroupe toutes les ressources prévisionnelles. Elles sont présentées par
chapitres, articles et paragraphes.

 Ces ressources comprennent :

 Les impôts, taxes et produits des amendes ;
 Les rémunérations des services rendus, redevances, fonds de concours, dons et legs ;
 Les revenus du domaine ;
 Les produits des monopoles, exploitations et participations financières de l’État
provenant d’établissements à caractère industriel et commercial ;

11
  Les produits des cessions des biens meubles et immeubles ;
 Les remboursements des prêts et avances ;
 Le produit des émissions d’emprunt ;
 Les produits divers.

La deuxième partie groupe sous trois titres toutes les catégories de dépenses :

Les dépenses de fonctionnement

Pour ces dépenses, chaque ministère dispose d’un chapitre relatif aux dépenses de personnel,
aux dépenses de matériel et dépenses diverses.

Les dépenses d’investissement

Ces dépenses sont également structurées par chapitres. Chaque département a son propre
chapitre.

Les dépenses de la dette

Ces dépenses sont subdivisées en deux chapitres, l’un relatif au remboursement de la dette à
long terme, l’autre relatif à la dette flottante.

b) Les services de l’Etat gérés de manière autonome (SEGMA)

Les SEGMA sont prévus par la LOLF dans son article 21 : « Constituent des services de l'Etat
gérés de manière autonome, les services de l'Etat, non dotés de la personnalité morale, dont
certaines dépenses, non imputées sur les crédits du budget général, sont couvertes par des
ressources propres. L'activité de ces services doit tendre essentiellement à produire des biens
ou à rendre des services donnant lieu à rémunération. » La loi de finances créant les SEGMA,
prévoit les recettes de ces services et fixe le montant maximum des dépenses qui peuvent être
imputées sur leurs budgets.

Le budget de chaque SEGMA comporte deux parties : l’une relative aux recettes et aux
dépenses d’exploitation, l’autre aux dépenses d’investissement et aux ressources qui leur sont
affectées.

12
Les ressources des SEGMA sont présentées par services groupés selon les départements
ministériels ou institutions auxquelles les SEGMA sont rattachés. Il en est de même des
dépenses qui sont réparties par ministères ou institutions auxquelles les SEGMA sont rattachés.

c) Les comptes spéciaux du trésor

Ces CST qui sont de cinq catégories (comptes d’affectation spéciale, comptes d’adhésion aux
organismes internationaux, comptes de financement, comptes d’opérations monétaires, et les
comptes de dépenses sur dotation. Décrivent des opérations ayant un caractère spécifique ou
provisoire. Leur création se justifie soit par le souci d’établir une corrélation entre certaines
recettes et certaines dépenses ou de ne pas assimiler des décaissements provisoires à des
décaissements définitifs, soit par la volonté d’évaluer avec précision le coût ou le rendement
d’un service.

L’intérêt des CST est qu’ils forment un cadre prévisionnel d’actions économiques et financières
à entreprendre par les départements dépensiers. Chaque compte spécial est présenté en ligne,
des sous rubriques sont prévus en cas de subdivision d’un compte spécial. Cette structuration
du budget de l’Etat répond à la fois à un souci de simplicité et de rigueur juridique permettant
une gestion conforme aux règles budgétaires universelles.

L’article 27 de la LOF a énuméré 6 classes des CST :

- Comptes d'affectation spéciale : retracent les recettes affectées au financement d'une

catégorie déterminée de dépenses. Ils sont alimentés par le produit de taxes, de
ressources affectées et, le cas échéant, de versements du budget général;
- Comptes d'adhésion aux organismes internationaux : décrivent les versements et les
remboursements au titre de la participation du Maroc aux organismes internationaux.
Seules peuvent être portées à ces comptes les sommes dont le remboursement est prévu
en cas de retrait;
- Comptes d'opérations monétaires : suivent les mouvements de fonds d'origine
monétaire. d. Comptes de prêts : appréhendent les prêts accordés par l’Etat à des
organismes nationaux tels que les collectivités locales ou certains établissements publics
déployés pour des interventions à intérêt public. Ce sont des prêts générateurs d’intérêts
avec une maturité dépassant les 2ans.

13
 - Comptes d’avance : ressemblent dans le principe aux prêts sauf que la durée pour les
avances est inférieure à 2ans. Ils décrivent des versements effectués par l'Etat sur les
ressources du Trésor.
- Comptes de dépenses sur dotation : retracent des opérations relatives à une catégorie
spéciale de dépenses dont le financement est assuré par des dotations du budget général.

Les ressources des CST comprennent des recettes diverses. Les dotations budgétaires, les
produits d’impôt et taxes, et des recettes émanant des dons et legs en font partie. Leurs dépenses
prennent des formes spécifiques en l’occurrence la couverture des coûts de certains programmes
ou des charges liées à des prêts ou avances.

14
 Chapitre 2 : Les grands principes budgétaires

Traditionnellement, les finances publiques reposent sur un certain nombre de règles (annualité,
unité, universalité, et spécialité). La raison d’être de ces principes nés des finances publiques
classiques est facile à appréhender.

Politiquement, ils permettent au Parlement de contrôler dans les moindres détails l’activité
financière de l’Etat. Au plan technique, ils constituent de méthodes claires et honnêtes de
présentation des documents budgétaires et visent à assurer une gestion claire et méthodique des
finances publiques. Dans la pratique, l’application de ces règles a été relativisée. En effet, le
rôle économique et social joué par les finances de l’Etat a fait apparaître les obstacles techniques
que l’existence de ces règles met à la réalisation des tâches nouvelles de la puissance publique.
Ainsi l’évolution a consisté à adapter ces règles qui demeurent une condition essentielle d’une
gestion rigoureuse des finances publiques aux nouvelles fonctions économiques des finances
publiques de l’Etat.

Section 1 : Principe de l’annualité budgétaire

1) Signification du principe

Cette règle signifie que l’autorisation de recettes et de dépenses donnée par le parlement n’est
valable que pour une année. Et donc l’exercice budgétaire commence au 1 er janvier et s’achève
le 31 décembre de la même année. Dans ce cadre, il convient de respecter les objectifs des plans
de développement et les conditions de l’équilibre économique et financier. La prévision ou
l’autorisation annuelle s’inscrit bien dans le cadre des objectifs déterminés par le plan de
développement économique et compte tenu de l’équilibre économique et financier prévu par le
budget économique.

2) Justification du principe

Trois séries de justifications ont été avancées :

Des raisons politiques puisque la règle de l’annualité permet un contrôle régulier des finances
publiques. Un budget qui dépasse l’année serait susceptible d’affaiblir ce contrôle parlementaire
et un budget élaboré pour une période inférieure à une année serait de nature à perturber le
travail gouvernemental du fait de la multiplicité des contrôles.

15
Des raisons techniques dans la mesure où cette règle oblige les administrations à produire leurs
comptes avec une périodicité assez rapprochée. D’un autre côté, il serait difficile aux experts et
techniciens chargés d’élaborer le budget d’effectuer leur travail avec précision si leurs
prévisions étaient posées pour une période dépassant le cadre annuel

Des raisons économiques puisque cette règle correspond avec le rythme de vie sociale.
L’annualité donne à la loi de finances la possibilité d’influer sur le cycle économique et permet
de trouver des solutions rapides aux crises économiques que l’Etat peut rencontrer ou du moins
d’en atténuer l’ampleur.

3) Exception

Il est assorti d’exception parce qu’une application stricte nuirait à la souplesse nécessaire aux
activités de l’État et à une gestion pluriannuelle des finances publiques. Le budget doit tenir
compte donc des programmes prévus sur plusieurs années.

Section 2 : Le principe de l’unité

Ce principe signifie que toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées dans le budget
général.

1) Signification du principe

Prévu par l’article 8 al 2 de la LOLF selon lequel : « Toutes les recettes et toutes les dépenses
sont imputées au budget général ».

Ce principe signifie que l’ensemble des finances publiques fait l’objet d’une présentation dans
un seul document budgétaire, décrivant toutes les charges et toutes les ressources des personnes
publiques et des organismes privés participant au service public. Il s’agit donc d’établir un
document synthétique reprenant en un compte unique les additions partielles des recettes et des
dépenses disséminées dans les divers documents.

Cette règle s’explique d’abord par des raisons purement techniques puisque la présentation de
l’ensemble des opérations effectuées, en recettes comme en dépenses, dans un seul document,
introduit de l’ordre et de la rationalité dans la perception que l’on peut avoir des opérations
financières publiques. Toutes les opérations sont présentées de manière claire et sans artifice.

16
Elle s’explique ensuite par des raisons politiques dans la mesure ou la multiplication des
comptes est de nature à rendre délicate, sinon très difficile, la tâche qui incombe au pouvoir
législatif en matière financière lors du contrôle du projet de loi de finances avant son
approbation. Ainsi, la présentation de toutes les dépenses et de toutes les recettes dans un seul
document permettrait aux parlementaires d’exercer un réel contrôle sur le gouvernement.

Cette règle s’explique enfin par des justifications d’ordre pratique : L’unité budgétaire facilite
le rapprochement entre l’exécution et les prévisions de la loi de finances.

2) Dérogations

Le système de l’unité budgétaire connaît certaines dérogations puisque d’abord il existe une
diversité des lois de finances et ensuite plusieurs gestions font l’objet d’une distinction au sein
du budget de l’Etat qui comprend en réalité trois volets : le budget général qui regroupe les
recettes et les crédits alloués aux différents ministères mais aussi les budgets des services de
l’Etat gérés de manière autonomes SEGMA et des comptes spéciaux du trésor CST.

Le budget général : Il s’agit du compte le plus important de la loi de finances à la fois au

niveau quantitatif et qualitatif. Il correspond aux opérations ordinaires de l’Etat qui ne relèvent
pas d’un régime dérogatoire et retrace seulement les opérations définitives de l’Etat.

Les services de l’Etat gérés de manière autonome : Il s’agit de services de l’Etat non dotés
de la personnalité morale, dont certaines dépenses, non imputés sur les crédits du budget
général, sont couvertes par des ressources propres. L’activité de ces services doit tendre
essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu à rémunération.

Les comptes spéciaux du trésor : Ils retracent des opérations budgétaires financées au moyen
de recettes particulières qui sont par nature en relation directe avec les dépenses concernées.

Section 3 : Le principe d’universalité

Le principe d’universalité impose que les montants des recettes et des dépenses doivent
apparaître dans le détail et que les recettes ne sont pas affectées à des dépenses précises. Ce
principe comporte deux règles d’application : la règle de non contraction des recettes et des
dépenses (dite aussi règle du produit brut ou de la non-compensation) et la règle de non
affectation des recettes.

17
 1) La règle de non contraction des recettes et des dépenses

Cette règle dite aussi du produit brut ou de la non compensation impose d’inscrire le montant
exact et total des encaissements (en recettes) et des décaissements (en dépenses), y compris les
sommes dépensées pour encaisser les recettes.

 Il est donc interdit de ne faire figurer dans le document budgétaire que des soldes de
compensation.
 Cette règle a pour but de donner une information claire et complète des opérations
budgétaires et d’éviter que certaines dépenses ne soient dissimulées.
 En pratique cette règle n’est pas parfaitement respectée, puisqu’elle ne s’applique pas à
des certains comptes spéciaux.
2) La règle de non affectation des ressources

Elle Impose que c’est l’ensemble des dépenses qui va assurer le financement de l’ensemble des
dépenses.

Lorsque le citoyen verse de l’argent à l’État, sous quelle forme que ce soit, il ne doit pas
pouvoir connaitre à quoi la somme en question servira précisément.

Dans le cadre du budget de l’État, la non affectation se traduit au niveau comptable par
la règle de l’unité de caisse : toutes les recettes quelle que soit leur origine, sont
confondus dans la caisse des comptables publics. Exception (les comptes d’affectations
spéciales, ou les fonds de concours)

Section 4 : le principe de spécialité

Ce principe signifie que les dépenses sont destinées à une fin spécifique et ne peuvent être
utilisés à d’autres fins.

Tout crédit ouvert dans la loi de finances doit être explicitement affecté à une dépense
précise, à savoir un programme (ou une dotation).
Le principe de spécialité vise à donner une information précise au Parlement pour qu’il
puisse contrôler le budget.

18
On pourra ajouter un cinquième principe susceptible d’être introduit par la LOLF. Il s’agit du
principe de sincérité qui englobe les principes de lisibilité et de transparence, c’est un objectif
qui consiste à préparer des budgets accessibles et compréhensible pour chaque élu (voir chaque
citoyen) sans que celui-ci soit spécialiste en finances publiques.

19
 Chapitre 3 : Le processus budgétaire

Section 1 : Processus d’élaboration de la loi de finances

Le processus de préparation du projet de loi de finances de l'année englobe les étapes suivantes :

1. Choix de la stratégie budgétaire

Dans cette première étape, le ministère de l’économie et des finances joue un rôle primordial
en mettant en place le cadre de référence sur lequel est établie la loi de finances. Ce cadre est
réalisé en se basant principalement sur les instructions royales contenues dans les discours
royaux, du plan de développement, de la déclaration générale du Gouvernement présentée par
le chef du gouvernement devant le Parlement etc.

Le choix de la stratégie budgétaire émane du ministère de l’économie et des finances qui

formule ses propositions au chef du Gouvernement quant aux scénarii possibles à adopter sur
les recettes (fiscalité), les dépenses (les secteurs prioritaires à financer) et l’équilibre budgétaire
(déficit à en tenir compte).

2. Envoi de la lettre de cadrage

Le chef du Gouvernement diffuse une circulaire sous forme de « lettre de cadrage » aux
différents départements ministériels (politiques sectorielles, la croissance économique, le
développement durable etc.). Ces derniers sont tenus de respecter les orientations de ladite
circulaire lors de l’élaboration de leurs budgets. En annexe à la lettre de cadrage figure les
dépenses prévues des ministères (postes budgétaires à pourvoir, les dépenses de fonctionnement
et les dépenses d’investissement)

3. Fixation des plafonds ministériels

Une fois les ministères élaborent leurs budgets suivant la lettre de cadrage, une phase de
négociation avec le ministère de l’économie et des finances, à travers la Direction du budget,
débute afin de déterminer le plafond des crédits autorisés pour chaque département ministériel.
La question fondamentale des négociations entreprises au niveau de la commission budgétaire
interministérielle concerne principalement les économies budgétaires. Les conférences
budgétaires interministérielles est une occasion pour départager les ministères quant aux crédits

20
qui leurs seront ouverts. En cas de divergence entre les départements, l’intervention du chef du
Gouvernement s’impose pour faire l’arbitrage. En cas de non aboutissement, la dernière
décision revient au Roi qui tranche sur cette question.

4. Préparation de la morasse budgétaire

Une fois les changements apportés aux plafonds ministériels sont pris en compte suite aux
négociations entamées, le travail se focalise sur l’élaboration de la morasse budgétaire. Cette
dernière retrace au détail les dépenses des départements ministériels. Une fois finalisée, elle est
transmise à la Direction du budget.

5. Préparation des recettes

S’agissant de la préparation des recettes, elle est préparée par le ministère de l’économie et des
finances avec le chef du gouvernement sous la contrainte de préserver l’équilibre budgétaire.

6. Réunion du conseil des ministres

Une fois le projet de loi de finances est élaboré, il est présenté au conseil des ministres. Durant
le mois d’octobre, se tient la délibération des orientations générales du projet de loi de finances
au Conseil des ministres en vue de son adoption.

7. Vote au Parlement

Le Gouvernement est contraint de soumettre au Parlement le projet de loi de finances avant le

20 octobre. Le projet de loi de finances est déposé en premier lieu dans le bureau de la chambre
des représentants conformément à la disposition de l’article 75 de la Constitution. Le Parlement
dispose de 70 jours pour examiner et voter le projet de loi de finances.

La chambre des représentants (chambre basse) dispose de 30 jours pour proposer ses
amendements et préparer sa version du projet de loi de finances avant le vote. Une fois ce
dernier est effectué, ou passé ce délai, le texte voté ou initialement présenté ou modifié le cas
échéant est déposé au bureau de la chambre des conseillers (chambre haute) pour suivre un
parcours similaire à celui réalisé lors de son passage à la première chambre. Une nouvelle
version est alors élaborée suite aux modifications exprimées par les conseillers dans un délai de
22 jours à partir de sa saisine par le Gouvernement. Les députés de la chambre des conseillers

21
votent la nouvelle version du projet de loi de finances élaborée à leur niveau et ils la font
retourner à la chambre des représentants pour son ultime adoption dans un délai de 6 jours.

8. Publication dans le bulletin officiel

En cas d’approbation du projet de loi de finances, le vote est sanctionné par l’adoption de loi
de finances qui est promulguée par dahir publié dans le bulletin officiel par le Secrétariat général
du gouvernement.

Dans le cas où le projet de loi de finances n’est pas voté par le Parlement, la Constitution a
prévu une alternative permettant au Gouvernement d’ouvrir des crédits par décret pour la
marche des administrations publiques. Une commission paritaire mixte est formée pour discuter
les modalités juridiques permettant de pallier les difficultés manifestées afin de sortir avec un
texte soumis au vote du Parlement.

Cette procédure permet à la fois aux services publics de bénéficier des fonds pour réaliser leurs
missions mais aussi au Gouvernement d’agir pour la collecte des ressources.

Section 2 : Exécution de la loi de finances (Exécution de la dépense)

L’exécution de la dépense est la phase qui suit l’approbation du projet de la loi de finances par
le Parlement. Elle commence dès sa promulgation et sa publication dans le bulletin officiel vers
la fin du mois de décembre. Autrement dit, l’exécution effective de la loi de finances commence
à partir du 1er janvier de chaque année.

L’exécution du budget suit une procédure administrative et financière aboutissant à la mise à la

disposition des gestionnaires les crédits qui leurs sont alloués. À cet effet, les crédits sont
ouverts au profit des ministères qui procèdent à l’opération de délégation des crédits afin de
faire disposer les administrations centrales et territoriales de crédits pour être gérés à leurs
niveaux.

L’exécution de la dépense passe par un processus en quatre phases :

L’Engagement est l'acte par lequel l'organisme public créé ou constate une obligation générant
une charge pour l’Etat. C’est la phase qui déclenche la créance où la simple constatation de la
présence d’une dette. Il s’agit d’une phase qui se déroule en deux période : l’engagement

22
juridique manifesté par la commande publique (marché public, contrat etc.) et le suivi de
l’engagement comptable où l’ordonnateur affecte les ressources nécessaires à la couverture des
dépenses en se conformant aux autorisations retenues dans la loi de finances.

Liquidation consiste en la vérification de la réalisation effective de la dette à travers le contrôle

de l’effectivité du service selon la règle du service fait et d’arrêter le montant de la dépense.

Ordonnancement est l’acte à travers lequel l’ordonnateur donne l’ordre, conformément aux
résultats de liquidation, de payer la dette de l’organisme public. L’ordonnancement est réalisé
par l’ordonnateur en établissant le titres d’ordonnancement ou dans le cas des ordonnateurs
secondaires des titres de mandatement appelés « ordres de paiement : OP »

Paiement : acte permettant à l’organisme public de se libérer de sa dette. Si les trois premières
phases incombent à l’ordonnateur ou son suppléant, le paiement est réalisé par le comptable
assignataire relevant de la TGR. Le paiement est réalisé via un titre de paiement qui prend
plusieurs formes (virement bancaire, chèque, effet de commerce remise à documentaire pour
les opérations réalisées avec un prestataire étranger ou le cas échéant en espèces pour de des
paiements à faible montant).

Section 3 : Contrôle de l’exécution de la loi de finances

L’exécution du contrôle de la dépense s’effectue à travers un « contrôle à priori » dit « contrôle

modulé » et un contrôle à postériori. Une cascade de contrôle est réalisée au cours du processus
de la dépense.

Un contrôle à priori est réalisé dès le commencement du processus de la réalisation de la

dépense alors qu’un un contrôle à postériori est réalisé par le biais des inspections des finances
et des instances juridictionnelles.

1. Le contrôle politique

Dans le cadre de loi de finances, le Parlement exerce un contrôle sur les procédures lors du vote
de la loi de finances. Aussi, il intervient dans l’examen et l’approbation de la loi de règlement.

2. Le contrôle administratif

23
C’est un contrôle préliminaire initié par l’administration concernée par la dépense. Ce contrôle
est effectué par les organes internes de l’administration conformément à la législation et la
réglementation en vigueur et selon les prérogatives qui lui sont dévolues par la force de la loi.
Ce contrôle administratif à priori concerne l’ensemble des pièces justificatives de la proposition
d’engagement constituant l’appel d’offre (AO) en cas de marché. C’est un contrôle interne
instauré par l’ordonnateur et les sous-ordonnateurs pour la vérification de la régularité, la
validité et le service fait lors de sa réception.

3. Le contrôle comptable et financier

- La Trésorerie Générale du Royaume (TGR) : il concerne la vérification du dossier d’AO

proposé à l’engagement (vérification de la régularité de la dépense et de l’exactitude de son
imputation : c’est le contrôle de régularité). Un autre contrôle est effectué par les comptables
publics de la TGR et qui concerne les ordres de paiements pour le règlement de la dépense. Ce
contrôle dit de validité concerne l’exactitude des calculs, de la liquidation de la dépense et le
caractère libératoire du règlement.

- L’inspection générale des finances (IGF) : c’est un contrôle financier et comptable de

certains organismes selon un plan établi au début de chaque année. L’inspection émet des
rapports comportant des recommandations pour améliorer la performance économique et
financière des organismes audités. En cas d’infraction, un procès-verbal sur les anomalies
relevées est envoyé aux autorités compétentes pour prendre les dispositions nécessaires.

4. Le contrôle juridictionnel

La loi 62-99 relative au code des juridictions financières prévoit les missions de la Cour des
comptes et ses champs d’intervention. Cette juridiction financière est chargée du contrôle
supérieur des dépenses publiques et particulièrement l’exécution de la loi de finances. Le
contrôle qu’elle effectue concerne la régularisation des opérations de recettes et de dépenses
des organismes soumis à son contrôle et évalue la gestion. De la part les prérogatives qui lui
sont dévolues, la Cour des comptes audite tous les organismes ayant bénéficié du concours
étatiques ou reçus des fonds publics quel que soit sa forme. En 2004, les cours régionales ont
été créées dans l’objectif de territorialiser le contrôle des fonds publics entre autres celui des
collectivités locales.

24