LES FINANCES PUBLIQUES AU SERVICE DU

DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE ET SOCIAL

Résumé
 Table des matières

L’évolution du système des finances publiques : d’une logique juridique a une logique managériale

I- Evolution du phénomène financier : de la neutralité aux finances fonctionnelles.

A- la neutralité financière
B- Les finances fonctionnelles
II- les mutations du contexte économique et social
I- le contexte international
II- le contexte national
III- Le poids des finances publiques

Chapitre I : Le cadre juridique des Finances publiques

Section 1 : les référentiels juridiques de la gestion des finances publiques : la constitution de 2011 et la loi
organique des finances de 2015
Sous section 1 - Les dispositions financières de la constitution du 2011
Sous section 2- Les apports de la LOF : Les principes consacrés par la LOF
A- La Programmation budgétaire triennale
B- Gestion axée sur les résultats (GAR)
C- Développement de la performance de la gestion budgétaire
D- Renforcement de la transparence
E- Corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes
F- Renforcement du rôle du parlement
Sous section 3 - Les différents types de lois de finances
A- - La loi de Finances de l’année
B- - La loi de Finances rectificative
C- - La loi de règlement

Chapitre 2 : La classification et la structuration des opérations budgétaires

Section 1 – l’évolution vers un budget de programmes

A–Le maintien d’une classification administrative
B – La classification fonctionnelle
C- La classification économique
Section 2: L’adaptation des règles budgétaires aux nouvelles exigences de l’Etat
1- La règle de l’unité budgétaire
2- La règle de l’annualité budgétaire
3- La règle de l’universalité budgétaire
4- La règle de la non affectation des recettes
5- La règle de la sincérité
 Chapitre 3 - les méthodes de prévision et le vote du budget

Section 1- les acteurs de la préparation du budget

A -Intervention de l’exécutif
B- Intervention du législatif : le vote de la LF
Section 2 - Les méthodes de prévision budgétaire

1- Evaluation prévisionnelle des recettes

A- la règle de la pénultième année
B- La méthode des tantièmes de majoration
C-La méthode d'évaluation directe
2 - Evaluation prévisionnelle des dépenses
A– Les dépenses de fonctionnement
B – Les dépenses d'investissement

3 - La rationalisation budgétaire

Chapitre 4 - la réalisation des opérations budgétaires

Section 1- La séparation des ordonnateurs et des comptables

Section 2- L’exécution des opérations de dépenses et de recettes

Sous section 1- L’exécution des opérations de dépenses

1- La phase administrative
2- La phase comptable

Sous section 2 - L’exécution des opérations de recettes

1- la perception des recettes fiscales
2-la perception des recettes non fiscales

Chapitre 5 – Le contrôle des opérations budgétaires

Sous 1- Le contrôle administratif
A- Le contrôle des engagements de dépenses ( C.E.D.)
B- Le contrôle exercé par les comptables
C- - Le contrôle de l’Inspection Générale des Finances ( I.G.F)
D- - Le contrôle hiérarchique
Sous 2 -Le contrôle juridictionnel: la cour des comptes

A- Jugement des comptes

B- Contrôle de la discipline budgétaire et financière

C- Le contrôle de la gestion et de l’emploi des fonds

 INTRODUCTION

L’EVOLUTION DU SYSTEME DES FINANCES PUBLIQUES : D’UNE LOGIQUE

JURIDIQUE A UNE LOGIQUE MANAGERIALE

I-Evolution du phénomène financier : de la neutralité aux finances fonctionnelles.

La conception libérale de l’Etat attribuait au budget une fonction essentiellement
financière qui se limitait à pourvoir les caisses de l’Etat de ressources nécessaires au
financement des services publics administratifs (l’administration, la justice, la sécurité
intérieure et extérieure, la diplomatie…)
Avec l’avènement de l’interventionnisme étatique, les fonctions du budget se sont
étendues aux domaines économiques et sociaux et les instruments d’interventions financières
se sont diversifiés. Plus encore des considérations de « rentabilité » et d’« optimisation »
imposent de plus en plus une approche managériale de la gestion de l’Etat

A- la neutralité financière
La théorie classique des finances publiques se fondait sur la philosophie libérale du
XVIII et XIX siècle. Selon cette théorie, l'Etat ne devait d'aucune manière contrecarrer
l'action du secteur privé, car toute intervention des pouvoirs publics pouvait engendrer des
effets négatifs sur l'activité économique des particuliers.
Les financiers classiques soutenaient que toute intervention de l'Etat par le biais de ses
finances se répercutait sur l’équilibre économique réalisé spontanément par les mécanismes
naturels du marché.
Dans ce sens le prélèvement fiscal engendrerait une diminution de l'épargne et de
l'investissement privés, car l'impôt amputerait une part des revenus que les particuliers
pouvaient investir dans des activités productives.
De même l'emprunt public absorberait une part de l'épargne privée la détournant, ainsi, de son
emploi productif et entraînerait une hausse des taux d'intérêt.
Les financiers classiques considéraient, également, que le financement de dépenses publiques
de plus en plus importantes pour la satisfaction des besoins pourraient entraîner le déficit
budgétaire obligeant l’Etat à recourir à l’emprunt ou/et à l’émission de monnaie, ce qui
risquerait de présenter un double danger : celui de la banqueroute et celui de l'inflation.
La banqueroute exprime la faillite de l'Etat, qui se trouverait dans l'incapacité de rembourser
ses dettes, l’inflation résultant de l'émission de monnaie, risquerait d’entraîner un
accroissement de la masse monétaire en circulation, sans rapport avec la production
de richesse.
Ces arguments justifiaient les principes financiers défendus par les théoriciens classiques à
savoir :
 le respect de l'équilibre budgétaire,
 la limitation des dépenses publiques,
 la prohibition de l'émission de monnaie et de l'emprunt.

B- les finances fonctionnelles

Les nouveaux courants de pensées conjugués avec des évènements économique et
politique ont progressivement remis en cause les fondements de la théorie classique des
finances publiques
Tout d’abord la première guerre mondiale a permis de se rendre compte que la victoire
restait tributaire de la mobilisation de tous les moyens financiers et extra financiers et de
l’accroissement des capacités de production, ce qui justifiait l’intervention de l’Etat et
imposait de ce fait une nouvelle approche des finances publiques.
Ensuite la crise économique de 1929 a montré que les mécanismes naturels du
marché, (l’offre et la demande), n'étaient pas en mesure de réaliser l'équilibre économique et
social auquel les libéraux s'attachaient, ce qui a obligé l'Etat à intervenir pour remédier aux
déséquilibres économiques, faire face au chômage et aider les entreprises en faillite .
Un rôle plus actif est alors reconnu aux finances publiques. Ainsi en matière de
dépense, on constate un accroissement progressif de son volume, il est mis en évidence en
1880 par l’économiste allemand A. Wagner à travers sa loi relative à la croissance continue
des dépenses publiques. Ce théoricien a constaté que la croissance des dépenses publiques
dépassait parfois celle du produit intérieur brut.
Ce phénomène d’accroissement continu des dépenses publiques peut s'expliquer par la
conjugaison de plusieurs facteurs, notamment d'ordre économique (équipement,
industrialisation, progrès technologique...) d'ordre social (accroissement démographique,
urbanisation, dépenses sociales, aides...) ou d'ordre politique (guerre, révolution..)
Par ailleurs, les dépenses publiques ne se limitent plus au financement des charges
administratives de l'Etat, mais s'étendent désormais aux secteurs économiques (dépenses
d'investissement) et aux secteurs sociaux (dépenses de transfert).
En matière de recette, l'impôt ne se limite plus à pourvoir les caisses de l'Etat, mais il
est conçu comme un instrument d'intervention économique et sociale. De même l'emprunt et
l'émission de monnaie ne sont plus prohibés, au contraire ils sont mis au service de la
politique économique et financière de l’Etat.
L'interventionnisme budgétaire a ébranlé les bases de la doctrine classique des finances
publiques. Le budget peut être, désormais, utilisé comme moyen d'action de l’Etat.
De nouvelles théories ont vu le jour, notamment la Théorie Keynésienne , celle du déficit systématique.

L'économiste keynes, admet qu'un déséquilibre financier provisoire peut être, en période de
dépression, caractérisée par le chômage, un moyen de rétablir l'équilibre économique
favorisant ainsi une relance de l'économie en stagnation.
Le mécanisme du déficit systématique s'articule autour de trois axes :
- Le premier axe est relatif aux recettes fiscales:
Pour donner un nouveau souffle aux activités productives, il faut alléger le prélèvement fiscal
au moyen d’un ensemble de mesures de déductions et d'exonération fiscales, l'objectif étant
l'encouragement de l'investissement et de la consommation privés.
- Le deuxième axe concerne les dépenses publiques
En période de crise, caractérisée par un taux de chômage élevé et une faiblesse de la demande,
l'Etat doit améliorer le pouvoir d'achat des particuliers permettant d’accroitre la demande par
le biais de dépense à caractère économique (subvention d'activités économiques en crise, politique de grands travaux pour
résorber le chômage) et à caractère social (distribution d'aide, allocation de chômage, allocations familiales…).

- Le troisième axe intéresse les ressources extraordinaires (émission d’emprunts et de

monnaie).
Pour pouvoir financer des dépenses de plus en plus importantes, l'Etat est obligé d’émettre de
la monnaie ou d'emprunter, car il ne peut accroitre le prélèvement fiscal.
L'emprunt permettra à l’Etat de mobiliser les sommes épargnées par les particuliers afin de les
orienter vers des activités productives. L’émission de monnaie permettra d’accroître les
moyens de paiement et de subvenir aux besoins financiers de l’Etat.
Tous ces mécanismes tendent à mettre le budget en déficit, et c'est justement ce déséquilibre
financier temporaire, volontairement organisé, qui permettra de retrouver l'équilibre
économique et social.
Pour keynes équilibre financier se rétablira de lui même quand on aura atteint
l'équilibre économique, c'est-à-dire le plein emploi des moyens de production. Le
développement du revenu national sera source de rentrées fiscales abondantes, et à mesure
que l'activité se développe on pourra opérer un accroissement du prélèvement fiscal, qui
permettra justement de compenser le déficit. Ainsi le déficit aura provoqué la reprise et la
reprise comblera le déficit.
II- les mutations du contexte économique et social

I- Le contexte international

De profondes mutations économiques et sociales ont caractérisé l’environnement

international vers la fin des années 70, le modèle de développement et de gouvernance s’est
essoufflé: crise sociale à laquelle s'ajoutent une crise économique, une crise pétrolière, une
hausse démographique à l'origine d'un chômage et une explosion de la dette. Ce qui a justifié
l’urgence d'engager d’importantes réforme, les politiques néolibérales sont présentées, alors
comme des modèles de référence par les bailleurs de fonds (FMI, BM)

II - Le context national

A - la constitution 2011 : de nouvelles des dispositions financières , notamment :

La nouvelle constitution met l’accent, notamment, sur :

 Les principes de bonne gouvernance des finances publiques
 La corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes,
 La répartition des charges publiques en fonction des facultés contributives,
 Le renforcement du pouvoir financier du parlement ;
 La présentation du projet de loi de finances de l’année par le ministre chargé des
finances (a 68) devant les deux chambres…

B- La nouvelle Loi Organique des Finances

La Loi Organique des Finances du 2 juin 2015 vise :

 Le renforcement de la performance en orientant le budget vers les résultats;

 L’octroi de plus de liberté et de responsabilité aux gestionnaires budgétaires;
 L’allégement et la simplification des procédures de la dépense publique et du contrôle
 La clarification des choix stratégiques en renforçant la programmation budgétaire
pluriannuelle;
 Le renforcement de la déconcentration budgétaire
 Le développement de la transparence et la sincérité budgétaire ;
 La maitrise des équilibres macro-économiques à travers :
- La rationalisation des dépenses publiques,
- La maitrise de la masse salariale,
- La réduction de la dette publique,
- La rationalisation du train de vie de l’administration,
- L’amélioration de l’efficacité des dépenses d’investissement,
- L’optimisation des ressources
- Le redressement des équilibres extérieurs (Dynamisation des exportations,
Maîtrise des flux des importations, Promotion des Investissements Directs
Etrangers
C- Le développement économique et social
Le Maroc a mis en place des stratégies économiques et sociales ambitieuses qui se
concrétisent par d’importants programmes d’investissement:
 Dans le domaine économique:
Le plan Maroc Vert, Plan Halieutis, les plans solaire et éolien, la stratégie touristique à
l’horizon 2020…
 Dans le domaine social:
L’INDH, les stratégies de développement des secteur de l’éducation, de d’habitat , de la
santé..
l’Etat finance directement ses stratégies (budget de l’Etat, CT les EEP) ou indirectement en
accordant des avantages fiscaux et en finançant des fonds d’investissement.

II- Le poids des finances publiques

 L’accroissement des dépenses publiques

 Les dépenses de fonctionnement représente en 2019: 233,8 milliards DH, soit
20% du PIB en augmentation par rapport à 2018
-Les dépenses des biens et services se chiffrent à: 186,7 milliards DH
-La masse salariale représente: 112,2 milliards DH
-Les charges en intérêt de la dette représentent 28,7 milliards DH, soit 2,4% du PIB
-La charge de compensation atteint 18,4 milliards DH, soit 1,6 % du PIB

 Les dépenses d’investissement représentent 57,6 milliards DH , soit 4,9% du PIB

Les dépenses du budget général

Année (en DH) 2016 2019

Dépenses de fonctionnement 183 358 974 000 233 768 000 000
Dépenses d’investissement 61 392 142 000 57 606 000 000
Dépenses relatives aux intérêts de la 28 284 610 000 28 684 000 000
dette publique
  L’importance des prélèvements obligatoires

a) Le montant des recettes ordinaires du Budget Général (Hors produits des

emprunts) s'établit à 247 milliards DH en 2019, en progression de 9,1 % par
rapport à 2018
-Les impôts indirects s’établissent à 89,8 milliards DH en hausse de 3,6% par rapport
à 2018 :
1. Les recettes de la TVA: 60,7 milliards DH en hausse de 2,2% par rapport à 2018 due
principalement à la TVA à l’importation (40,7 MM DH), par contre les recettes de la
TVA à l’intérieur ont connu une baisse de -5,5% et se situent à 20 MM DH
2. Les recettes de la TIC s’établissent à 29,1 milliards DH
3. Les Droits d’enregistrement et de timbre représentent 18 milliards DH
4. Les droits de douane représentent 9,4 milliards DH
-Les impôts directs atteignent: 102, 674 milliards DH dont :-
- L’impôt sur le revenu : 44, 602 milliards DH
- L’impôt sur les sociétés : 51, 961 milliards DH
-Les recettes non fiscales représentent 18,7 milliards DH, leur part dans le total des
recettes ordinaires se situe à 10%, le produit des EEP atteint 11,4 MM DH, soit 4,6%
des recettes ordinaires et 1% du PIB
Le prélèvement fiscal reste tributaire de l’activité économique et sociale, la
ponction fiscale ne peut dépasser un niveau du revenu national qui s’exprime par la
« pression fiscale ». Cette dernière représente la part des ressources nationales
prélevée par l’impôt, soit le prélèvement fiscal/PNB. Au Maroc la pression fiscale
représente environ 21%.

Aux prélèvements fiscaux s’ajoutent également les prélèvements sociaux,

notamment, les cotisations sociales, pour constituer ce qu’on appelle les prélèvements
obligatoires.
Les prélèvements sociaux, représentent les « finances sociales » qui se matérialisent
par des flux financiers destinés à prendre en charge des besoins collectifs sociaux au
travers des régimes de protection sociale, de retraite, de compensation et de transferts
 Chapitre I : Le cadre juridique des Finances publiques

La constitution de 2011 et la loi organique des finances de 2015 constituent le fondement

de la gestion des finances publiques.

Section 1 : les référentiels juridiques de la gestion des finances publiques :

la constitution de 2011 et la loi organique des finances de 2015

Sous section 1 - Les dispositions financières de la constitution du 2011 :

- l’article 1er met l’accent sur les principes de bonne gouvernance et de la corrélation entre la
responsabilité et la reddition des comptes ;
-l’article 39: « tous, supportent, en proportion de leurs facultés contributives, les charges publiques
que seule la loi peut, dans les formes prévues par la constitution, créer et répartir » ;
-l’atrticle 49 précise les questions qui font l’objet de délibération de la part du Conseil de
ministres et notamment les orientations générales du projet de loi de finances ;
-L‘article 55 prévoit que sa SM le Roi signe et ratifie les traités engageant les finances de l’Etat
qui sont préalablement approuvés par la loi.
-L’article 71 attribue au parlement, notamment, le pouvoir de déterminer le régime fiscal et
l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impôts, le régime juridique de l’émission
de monnaie et le statut de la Banque centrale , ainsi que le régime des douanes ;

-L’article 75 accorde au Parlement le droit de voter la loi de finances dans les conditions prévues
par une loi organique. Celle-ci détermine la nature des informations, documents et données
nécessaires pour enrichir les débats parlementaires sur le projet de loi de finances ;
le même article évoque le vote des dépenses d’investissement nécessaires à la réalisation des plans
de développement stratégiques et des programmes pluriannuels ;
-L’article 76 le gouvernement soumet annuellement au parlement une loi de règlement de la loi de
finances qui inclut le bilans des budgets ;
- L’article 77 le parlement et le gouvernement veillent à la préservation de l’équilibre des finances
de l’Etat ;
- L’article 92 le conseil du gouvernement délibère sur les projets de lois, dont le projet de loi de
finances ;
-l’article 147 la cour des comptes est l’institution supérieure de contrôle des finances publiques
 On peut ajouter les dispositions relatives à l’exposé du programme du chef de gouvernement
qui porte, entre autres, sur la politique économiques et financière (a 88), ou la présentation du
projet de loi de finances de l’année par le ministre chargé des finances (a 68) devant les deux
chambres.

Sous section 2- Les apports de la loi Organique des Finances (LOF) : les
principes consacrés par la LOF

La loi organique des finances n’est pas un texte figé, elle s’adapte aux mutations de
l’environnement économique et social et répond au nouveau rôle de l’Etat.
La réforme de la loi organique des finances assure la conciliation de deux exigences
complémentaires, une exigence d’ordre technique, qui se pose en termes de règles, de
méthodes de gestion et de procédures, d’une part et une exigence d’ordre politique, qui se
pose en terme de participation des représentants de la nation à l’élaboration et au contrôle
des politiques publiques, d’autre part.

La conception classique du budget cède de plus en plus la place à une conception moderne
qui met l’accent sur les objectifs à atteindre en termes d’efficacité, d’efficience et d’économie
et ce en développant la performance budgétaire au travers :

A- La Programmation budgétaire triennale

Selon l’article 5: La loi de finances de l'année est élaborée par référence à une
programmation budgétaire triennale actualisée chaque année en vue de l'adapter à
l'évolution de la conjoncture financière, économique et sociale du pays .
La programmation budgétaire triennale permet la fixation d’objectifs budgétaires
pluriannuels permettant d’allouer les crédits aux actions en cours et aux actions nouvelles qui
répondent à une programmation budgétaire triennale .
Elle vise à renforcer l’efficacité de la dépense publique en assurant un lien logique entre les
objectifs, les crédits alloués et les résultats attendus. Cette programmation triennale glissante,
qui place la gestion budgétaire dans une perspective pluriannuelle, peut être conçue dans le
Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT)
Le CDMT ne doit se substituer ni au plan de développement économique et social ni au budget
annuel, il établit un lien entre les objectifs stratégiques et le budget de l’année.
Il permet de projeter sur trois ans des ressources par ministère et des besoins de financement
des programmes sectoriels: masse salariale, matériel et investissement;
Il fixe des objectifs budgétaires pluri-annuels et permet d’allouer les ressources aux différents
secteurs en fonction des priorités sur une période triennale.
Chaque ministère établit sa stratégie sur 3ans, définit ses objectifs et arrête des indicateurs de
résultats, des rapports de performances sont établis annuellement.
Les gestionnaires assument la responsabilité d’atteindre les objectifs prédéfinis, mesurés par
des indicateurs de performance.

B - Gestion axée sur les résultats (GAR)

La GAR vise à promouvoir l’efficacité et la transparence de la dépense publique en
assurant un lien logique entre les objectifs, les crédits alloués et les résultats attendus.
La GAR comporte un ensemble d'outils pratiques (la gestion des risques, le suivi et
l'évaluation des résultat) permettant de traduire le principe d’imputabilité des décisions c-a-d
l’obligation pour les responsables, de rendre compte de leurs actions.
Dans ce sens, un projet de performance, qui fixe la stratégie, les objectifs et les indicateurs
de performance de chaque département, accompagne le projet de loi de finances annuel.
L’évaluation des réalisations sera effectuée à partir du rapport de performance établi
annuellement par chaque département et qui accompagne le projet de loi de règlement.

C -Développement de la performance de la gestion budgétaire

Article 39: Les objectifs d'un programme et les indicateurs y afférents sont repris dans le
projet de performance élaboré par le département ministériel ou l'institution concerné. Ledit
projet de performance est présenté à la commission parlementaire concernée, en
accompagnement du projet du budget dudit département ministériel ou institution.

La performance vise à renforcer la responsabilisation des gestionnaires sur l’atteinte des

objectifs de performance des programmes. Dans ce sens, les départements sont tenus:
 de décrire la stratégie du programme dans une perspective triennale ;
 de définir les objectifs de performance qui doivent traduire les priorités du
programme ;
 d’identifier les indicateurs de performance permettant de mesurer les résultats
atteints.
Le budget, orienté vers la performance, fixe des objectifs dans le cadre des moyens alloués
( budgétisation par objectif), les administrations s’engagent à atteindre les résultats : le Projet
Annuel de Performance et s’obligent à rendre compte des résultats : le Rapport Annuel de
Performance.
 D -Renforcement de la transparence

La transparence est le signe de la bonne gouvernance des finances publiques qui permet
de mettre à la disposition des représentants de la nation et du public les informations se
rapportant aux politiques budgétaires en termes de stratégies, de programmes et de
résultats.
C’est une des préoccupations de la LOF qui met l’accent sur la prise en considération de
données disponibles lors de l’élaboration du budget comme base d’évaluation des
ressources et des charges en vue de garantir la qualité de la prévision.

Cependant, comme la transparence et la sincérité budgétaires ne vont pas de paire

avec la débudgétisation des certaines opérations (cas des SEGMA ou des CST), la LOF a
cherché à rationaliser la création et la gestion des SEGMA en supprimant ceux qui ne
parviennent pas à réaliser au moins 30% des ressources propres en contrepartie des
prestations qu’ils fournissent .
De même la LOF a cherché à limiter le nombre des CST en les ramenant de 6 à 5
comptes.
De même en vue d’appréhender le patrimoine et l’activité de l’Etat, de produire des
informations comptables fiables et transparentes, la LOF consacre 3 systèmes
comptables : une comptabilité budgétaire, une comptabilité d’exercice et une comptabilité
analytique
Par ailleurs, l’article 48 de la LOF concrétise la transparence à travers les rapports
accompagnant le projet de loi de finances à savoir :

 Rapport éco et fin

 Rapport sur les EEP
 Rapport sur les SEGMA
 Rapport sur les CST
 Rapport sur les dépenses fiscales
 Rapport sur la dette publique
 Rapport sur le budget axé sur les résultats
 Rapport sur les ressources humaines
 Rapport sur la compensation
  Note sur les dépenses des charges communes
 Rapport sur le foncier public mobilisé pour l’investissement
 Note sur la répartition régionale de l’investissement
 Un rapport sur les comptes consolidés du secteur public peut accompagner le projet de
LF

E - Corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes

Article 64: La loi de règlement de la loi de finances constate et arrête le montant définitif
des recettes encaissées, des dépenses dont les ordonnances sont visées, se rapportant à une
même année budgétaire, et arrête le compte de résultat de l'année…
La nouvelle LOF traduit le principe constitutionnel qui lie la responsabilité à la reddition des
comptes (a1, a146) .
La reddition des comptes est également une des missions assurées par la cour des comptes et
les cours régionales des comptes (a147 et 149)
De son côté le code marocain des bonnes pratiques de gouvernance publique met l’accent
sur la culture de reddition des comptes.

F - Renforcement du rôle du parlement

Longtemps le parlement se limitait à un contrôle classique, se traduisant par

l’introduction de quelques amendements lors de la discussion et du vote du projet de Loi de
Finances, aujourd’hui avec la nouvelle LOF , le parlement jouit de pouvoirs plus larges.
Désormais, la LOF associe les représentants de la nation au processus de préparation du
projet de loi de finances en mettant à sa disposition les informations nécessaires pour
l’éclairer sur les politiques publiques et lui permettre ainsi de débattre les choix de l’Etat et
d’en évaluer les résultats.

Sous section 3 - Les différents types de lois de finances

Les lois de finances sont définies par l’article 1er de la loi organique des finances,
comme étant celle qui « détermine, pour chaque année budgétaire, la nature, le montant et
l'affectation de l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre
budgétaire et financier qui en résulte. Elle tient compte de la conjoncture économique et
sociale qui prévaut au moment de sa préparation, ainsi que des objectifs et des résultats des
 programmes qu'elle détermine.
La nouvelle définition de la loi de finances tend de répondre à des préoccupations
d’ordre juridique, technique, comptable et économique.

Sur le plan juridique, la loi de finances est d’abord un acte d’autorisation, en vertu duquel
c’est le pouvoir législatif qui autorise le pouvoir exécutif à prélever recouvrer les ressources,
notamment, les impôts, à émettre l’emprunt et c’est le parlement qui vote le projet de loi de
finances. Par ailleurs le document de la loi de finances ne doit comprendre que les
dispositions relatives aux ressources, celles relatives aux charges ou celles visant
l’amélioration du recouvrement de recette et du contrôle de l’emploi des fonds publics (a 6)
ce qui exclut ce qui est communément qualifié de “cavaliers budgétaire”

Sur le plan technique, la caractère prévisionnel de la loi de finances gagnerait à mettre

l’accent sur les variations de la conjoncture et à adopter des méthodes plus fiables en mesure
de permettre la maitrise des incertitudes inhérentes aux prévisions.

La nouvelle LOF 2015 a enrichi le contenu de la loi de finances en ne se limitant pas à

« prévoir, évaluer, énoncer et autoriser”, comme la LOF de 1998, mais à déterminer la
nature, le montant et l’affectation de l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat.

Ce qui signifie que la loi de finances doit préciser le contenu de la matière budgétaire,
évaluer, avec autant de précision, son montant et fixer sa destination (objectifs) .

L’ensemble de “ressources” et de “charges”, consacré par la LOF, a une vocation global, dans
le sens ou la loi de finances intègre toutes les recettes et les dépenses relatives aux activités de
l’Etat ( M Loze P.40) .

L’option en faveur d’une intégration de toutes les ressources et toutes les charges dépasse le
budget de l’Etat et soulève la question, combien délicate et complexe de la production de
données financières et comptables de toutes les structures qui mettent en oeuvre la politique
publique, (Etat, collectivités territoriales, entreprises et établissements publics et organismes
de prévoyance sociale ). Ce choix vise à assurer une harmonisation, une cohérence et une
articulation des actions des différentes structures publiques qui se traduisent en terme
comptable par une consolidation des comptes du secteur public.(Bensouda: les atouts de la
consolidation budgétaire et comptable-TGR Casablanca 20juin 2012P2- ).

Plus encore à très long terme, cette orientation pourrait aboutir à une “integration financière
publique”, entendu dans le sens “ de la mise en cohérence des processus budgétaires et
comptables dans le but de parvenir à une vision exhaustive, globale et synthétique de
l’ensemble du système financier public” (l’intégration financière publique – FONDAFIP-
rapport 2010-2013)

Sur le plan économique, la nouvelle LOF tient compte de l’équilibre budgétaire et

financier. Au Maroc, l’équilibre a toujours été une exigence des LOF.
Un peu partout dans le monde, l’équilibre est consacré comme l’exigence d’une gestion saine,
on peut citer le Pacte de Stabilité et de Croissance institué par l’Union Européenne qui impose
un déficit public inférieur à 3% du PIB et un endettement public ne dépassant pas le seuil de
60% du PIB national.

Cette question de l’équilibre reste une préoccupation fondamentale du législateur, puisque

l’article 77 de la constitution 2011 précise que « le parlement et le gouvernement veillent à la
préservation de l’équilibre des finances de l’Etat ».

Il ne s’agit pas uniquement d’un équilibre comptable entre les ressources et les charges, mais
également d’un équilibre économique. “ le produit des emprunts ne peut pas dépasser la
somme des dépenses d’investissement et du remboursement du principal de la dette au titre de
l’année’ budgétaire” (la LOF)

Par ailleurs, la nouvelle LOF fait de la loi de finances un instrument de développement au

travers une programmation d’objectifs et des résultats attendus.

On peut relever trois catégories de loi de Finances:

A - La loi de Finances de l’année

Cette loi prévoit, évalue, énonce et autorise pour une année budgétaire l’ensemble des
ressources et des charges de l’Etat. Elle comprend deux parties :
La première partie a un caractère juridique, elle fixe les conditions générales de
l’équilibre financier. A cet effet, elle autorise la perception des ressources publiques,
l’émission d’emprunts et comporte les voies et les moyens qui assurent l’équilibre financier.
Cette partie comporte:
 l’autorisation de perception des recettes publiques l’émission et d’emprunts
 Les dispositions relatives aux ressources publiques
 Les dispositions relatives aux charges de l’Etat, aux SEGMA et aux CST
 Les dispositions relatives au recouvrement des créances publiques, au contrôle de
l’emploi des fonds publics et à la responsabilité pécuniaire et personnelle des
gestionnaires des services de l’Etat
 L’évaluation globale des recettes du budget général, des budget des SEGMA et des
catégories de CST
 Le plafond des charges du budget général, par titre, de l’ensemble des budget des
SEGMA et des CST

La deuxième partie de la loi de Finances est analytique, Elle prévoit les moyens mis à
la disposition des différents ministères et services pour subvenir à leurs besoins de
financement.
A cet effet, elle arrête par ministère les dépenses du budget général de l’Etat et
autorise les opérations des budgets annexes et celles de chaque catégorie de comptes
spéciaux.

B- La loi de Finances rectificative

Cette loi modifie, en cours d’année, les dispositions de la loi de Finances annuelle.
Elle permet ainsi de rectifier les prévisions du budget en les actualisant et de réviser certaines
opérations.

C- La loi de règlement
La loi de règlement constate les résultats financiers de chaque année civile et
approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances de l’année
complétée, le cas échéant, par des lois de finances rectificatives.
Cette loi permet au parlement d’exercer un contrôle sur l’exécution de la loi de
finances.

Chapitre 2 : La classification et la structuration des opérations budgétaires

Les nomenclatures de présentation du budget traduisent une structuration des

opérations permettant la compréhension, la clarté la lisibilité et l’analyse des différentes
composantes budgétaires.

Ces nomenclatures ne répondent pas seulement à des préoccupations comptables

permettant une présentation cohérente des comptes de l'Etat, mais plus encore elles sont
l’expression de conceptions budgétaires étroitement liées aux rôles dévolus à l’Etat (budget de
moyens/budget de programmes).
Lorsque le budget se limitait au financement du fonctionnement normal de l’Etat, la
classification se réduisait à une présentation (ou classification) administrative qui mettait
l’accent sur le critère organique (1 M Loze: les finances de l’Etat p. 60).
A partir du moment ou l’Etat commence à assumer des responsabilités économiques et
sociales, la classification devient fonctionnelle.
La classification économique renforce la classification fonctionnelle, puisqu’elle permet
d’identifier la nature économique de chaque dépense quel que soit l’organe responsable du
crédit et la mission recherchée (ligne budgétaire).

Le choix d’un classement budgétaire implique un système de prévision (allocation de

crédits à un département, ou à un programme), un mode de gestion (responsabilité
administrative ou managériale) et un système d’évaluation (contrôle de régularité, ou de
résultats).

Ces nomenclatures alignées aux normes internationales, permettent des comparaisons

statistiques entre les pays. Il s’agit d’une normalisation internationale consacrée par le Manuel
de statistiques des finances publiques du FMI (Manuel de SFP).
Le Maroc, à l’instar de plusieurs pays, s’aligne progressivement sur les normes internationales
en matière de classification budgétaire.

Section 1 – l’évolution vers un budget de programmes

Il existe différentes classifications de recettes et de dépenses du budget de l'Etat qui
traduisent une logique, une harmonieuse dans la présentation des différentes opérations.

On peut citer la classification administrative (ou organique), la classification fonctionnelle

(ou par programmes) et la classification économique (ou par nature).

La combinaison d’une classification à la fois administrative, fonctionnelle et économique des

opérations budgétaires reste prédominante dans plusieurs pays.
A–La classification administrative
Cette classification permet une ventilation des opérations de recettes par nature
(fiscale ou non fiscale) et des opérations de dépenses en fonction de l’organe administratif,
responsable de la dépense publique.
La plus commode et la plus usitée, la classification administrative des dépenses permet une
répartition des crédits en fonction des structures administratives existantes.
Elle permet d’identifier le responsable de la gestion d’un crédit et d’engager sa responsabilité
juridique à travers un contrôle de la régularité. Elle correspond au Chapitre budgétaire.
Cependant, une telle classification des dépenses publiques ne fournit pas de
renseignements sur la répartition des crédits, ni leur affectation entre les différentes directions
au sein de chaque ministère.
Elle ne permet pas non plus l’identification de l’objet, ni de la finalité assignée aux
différentes catégories de dépenses. C’est pourquoi elle a été complétée par la classification
fonctionnelle.

B – La classification fonctionnelle :

La classification fonctionnelle permet un repérage des opérations en fonction des missions

assignées ou des objectifs poursuivis, indépendamment de la structure administrative. Elle
favorise un regroupement des dépenses en fonction des domaines d’intervention de l’Etat,
abstraction faite de la diversité des missions et de la multiplicité des organes.
Elle permet de mettre en évidence l’effort consenti par l’Etat et d’évaluer l’impact et le coût
des différentes missions.
Pragmatique et conventionnelle, la classification fonctionnelle, assure une ventilation des
dépenses en fonction de leur destination, c’est-à-dire en fonctions des tâches et des missions
assurées par les pouvoirs publics tels que l’enseignement, la santé, l’agriculture.. Elle
correspond au Programme/projet ou action.

C- La classification économique :

Cette classification permet d’identifier la nature économique de chaque dépense

abstraction faite de l’organe responsable du crédit et de la mission recherchée.
Elle permet de suivre l’évolution des dépenses publiques dans le temps, de mesurer le poids
de chaque catégorie de dépense et d’évaluer l’impact de ces dépenses sur l’économie.
Cette classification est basée sur les les flux économiques, elle précise la nature de chaque
type de recette ou de dépense et les activités concernées. Elle s’dentifie à la ligne budgétaire.
 La classification des opérations budgétaires au Maroc a cherché à tirer les avantages à la
fois juridique et économico-financier d’une triple classification à la fois administrative,
fonctionnelle et économique que traduisent le chapitre, le programme et la ligne budgétaires.
Cette nomenclature budgétaire croisée, mise en oeuvre par la Loi organique des finances de
2015, permet une certaine homogénéisation dans le classement des opérations.

La structure actuelle du budget permet une décomposition en trois éléments :

Le budget général, les SEGMA et les CST
- Le budget général comporte deux parties :
- La première partie groupe toutes les ressources prévisionnelles. Elles sont
présentées par chapitres, articles et paragraphes.
Ces ressources comprennent :
 les impôts, taxes et produits des amendes ;
 les rémunérations des services rendus, redevances, fonds de concours, dons et
legs ;
 les revenus du domaine ;
 les produits des monopoles, exploitations et participations financières de l’Etat
provenant d'établissements à caractère industriel et commercial ;
 les produits des cessions des biens meubles et immeubles
 les remboursements de prêts et avances ;
 le produit des émissions d’emprunt ;
 les produits divers.

- La deuxième partie, groupe sous trois titres toutes les catégories de dépenses :
 les dépenses de fonctionnement
Pour les dépenses de fonctionnement, chaque ministère dispose d’un chapitre relatif
aux dépenses de personnel, aux dépenses de matériel et dépenses diverses.
 les dépenses d’investissement
Ces dépenses sont également structurées par chapitre. Chaque département a son
propre chapitre.
 les dépenses de la dette
Ces dépenses sont subdivisées en deux chapitres, l’un relatif au remboursement de la
dette à long terme, l’autre relatif à la dette flottante.

- Les services de l'Etat gérés de manière autonome, une variante répondant à une
gestion commerciale
Les SEGMA constituent une nouvelle variante de service public qui se caractérise par la
possibilité offerte à certains services de produire des biens ou de rendre des prestations
moyennant rémunération. Sans disposer de la personnalité morale, les SEGMA jouissent
d'une autonomie de gestion leur permettant de couvrir leurs charges au moyen de leurs
propres recettes.
La Loi de finances créant les SEGMA, prévoit les recettes de ces services et fixe le montant
maximum des dépenses qui peuvent être imputées sur leurs budgets.
Le budget de chaque SEGMA comporte deux parties l'une relative aux recettes et aux
dépenses d'exploitation, l'autre aux dépenses d'investissement et aux ressources qui leur sont
affectées.
Les ressources des SEGMA sont présentées par services groupés selon les
départements ministériels ou institutions auxquelles les SEGMA sont rattachés.
Il en est de même des dépenses qui sont réparties par ministères ou institutions auxquelles les
SEGMA sont rattachés.

- Les Comptes Spéciaux du Trésor, des « opérations hors budget »

Ce sont des comptes qui décrivent des opérations ayant un caractère spécifique ou
provisoire, chaque compte spécial est présenté en ligne, des sous rubriques sont prévues en
cas de subdivision d’un compte spécial.
Cette structuration du budget de l’Etat répond à la fois à un souci de simplicité et de
rigueur juridique permettant une gestion conforme aux règles budgétaires universelles.

La nouvelle restructuration du budget met l’accent sur les programmes. C’est une
présentation des dépenses du budget général, des SEGMA et des CST en programmes,
subdivisés en régions et projets ou actions.
La Loi Organique des Finances prévoit que les dépenses du budget général sont présentées
par titres, par chapitres, subdivisés en programmes, régions et projets ou actions.

Titre
(F.I)

Chapitre

Programme

Région
Projet
ou
Action
 Cette structuration assure une meilleure lisibilité des choix budgétaires, favorise une
allocation optimale des ressources et permet au parlement d’apprécier la totalité des moyens
déployés pour la mise en oeuvre des politiques publiques.

 Le programme est défini comme étant un "ensemble cohérent de projets ou actions

relevant d'un même département ministériel ou d'une même institution et auquel sont
associés des objectifs définis en fonction des finalités d'intérêt général ainsi que des
indicateurs chiffrés permettant de mesurer les résultats escomptés".
Ex de programmes: programme de construction des routes rurales, programme de lutte
contre la pauvreté, l’exclusion et la précarité

 Le Projet ou Action est un ensemble délimité d'activités et d'opérations entreprises

dans le but de répondre à un ensemble de besoins définis.

Section 2: L’adaptation des règles budgétaires aux nouvelles exigences de

l’Etat

La gestion budgétaire obéit à un certain nombre de règles qui assurent sa clarté, sa

logique et facilite son contrôle.
Le respect de ces règles, devenues presque coutumières, semble garantir une bonne
gestion des finances de l’Etat.
Toutefois, ces règles, parfaitement compatibles avec la conception neutraliste de
l’Etat, se sont révélées inadaptées aux nouvelles préoccupations de l’Etat.
C’est alors que des dérogations, remettent en cause le caractère sacro-saint des règles
« d’or » du droit budgétaire classique.
Il n’en reste pas moins que ces règles continuent à servir de fondement au droit
budgétaire contemporain et c’est en partant de leur analyse qu’on peut nous rendre compte
des innombrables exceptions qui leur sont apportées.
Il s’agit essentiellement des règles de l’unité, de l’annualité, de l’universalité et de la
spécialité.
 1- La règle de l’unité budgétaire

Toutes les recettes et les dépenses de l’Etat doivent être groupées dans un document
unique . L’unité permet une vision claire des finances et un contrôle parlementaire.
Son assouplissement se traduit par l’existence de SEGMA et de Comptes spéciaux du trésor.
Des exceptions sont prévues: Budgets autonomes et Budgets extraordinaires

2- La règle de l’annualité budgétaire

La règle de l’annualité signifie que la Loi de finances, en tant qu’acte de prévision et

d’autorisation des ressources et des charges de l’Etat , est établie pour la durée d’une année.
(du 1er Janvier au 31 Décembre), Cette règle permet:

 Une prévision plus proche de la réalité

 Un contrôle parlementaire
Les exceptions à la règle de l’annualité:
-Douzièmes provisoires : Lorsque la loi de finances est votée avec un retard, le
gouvernement est habilité à ouvrir par décret les crédits nécessaires au fonctionnement des
services publics en attendant le vote du budget annuel.
-Loi de Finances rectificative : Les lois de finances rectificatives permettent de
modifier les dispositions de la loi de finances de l’année
- Les autorisations de programmes : Comme il a été signalé, les autorisations de
programmes sont des prévisions pluriannuelles de dépenses d’investissement qu’on peut
engager une seule fois sous forme de crédits d’engagement et payer en tranches annuelles
sous forme de crédits de paiement. Ces derniers peuvent faire l’objet de report dans le cas ou
ils n’ont pas été utilisés.

3- la règle de l’universalité budgétaire

 Toutes les recettes et les dépenses de l’Etat doivent être intégrées dans le budget
sans aucune compensation
 Cette règle permet la Clarté et sincérité des opérations budgétaires et renforce le
Contrôle parlementaire évitant toute dissimulation d’une dépense derrière une
recette
 Des assouplissement sont prévues: Budgets annexe, SEGMA, Comptes spéciaux
du trésor et Rétablissement de crédits .
 Quant aux exceptions, elles concernent: les Fonds de concours et les Fonds secrets

4- La règle de la non affectation des recettes

 Cette règle interdit qu’une recette soit spécialement affectée à une dépense, car les
masses de recettes et de dépenses constituent deux blocs distincts.
 Justification: sur le plan technique, cette règle permet une certaine clarté et une
sincérité des opérations budgétaires en ce sens qu’elle évite une affectation d’une
recette à une dépense .
 sur le plan politique elle facilite le contrôle parlementaire et empêche les
administrations de dissimuler des dépenses derrière des recettes.
 Des dérogations sont admises: les SEGMA, les comptes spéciaux du trésor, et les
fonds de concours

5- la règle de la sincérité

La sincérité budgétaire signifie une évaluation prévisionnelle des recettes et des dépenses
sur la base de données actuelles sans la moindre sous-estimation ou sur-estimation.

Selon l’article 10 de la LOF : « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble
des ressources et des charges de l'É tat. La sincérité des ressources et des charges s'apprécie
compte tenu des informations disponibles au moment de leur établissement et des prévisions
qui peuvent en découler. »

Chapitre 3 -les méthodes de prévision et le vote du budget

Conformément à l’article 46 de la LOF, le ministre chargé des finances prépare, sous

l’autorité du Chef du gouvernement, les projets de lois de finances conformément aux
orientations du Conseil de ministres (a49 constit).

La loi de finances de l’année est élaborée par référence à une programmation budgétaire
triennale actualisée chaque année.

Section 1- les acteurs de la préparation du budget

Sa Majesté le Roi, qui préside le Conseil des ministres (a 48) donne ses orientations
générales en ce qui concerne le projet de loi de finances (Article 49 constit

A- Intervention de l’exécutif
 Le Chef du gouvernement diffuse une lettre de cadrage qui trace les orientations
générales du projet de loi de finances.
- Le Chef du gouvernement définit la politique économique et financière du
gouvernement à l'occasion de l'exposé de son programme politique devant le
parlement et donne ses orientations aux différents ministres.
- Il a l’initiative des lois et exerce le pouvoir réglementaire (article 62 et 63 de la
constitution)
- II arbitre les “conflits” qui opposent les ministres à leurs collègues des finances
- II préside le conseil de gouvernement qui adopte le projet de Loi de finances
- Sous la responsabilité de son chef, le gouvernement assure l'exécution des lois et
dispose de l'administration.

Le ministre des finances joue un rôle prédominant qui peut s’expliquer par plusieurs facteurs:
- en tant que ministre dépensier, c'est à lui que revient la responsabilité d'évaluer les
crédits, de les répartir entre les différents départements et de veiller au maintien de
l'équilibre économique et financier,
- c'est le ministre des finances qui prend en charge la responsabilité de la collecte des
ressources,
- il détient les moyens d'information et de contrôle lui permettant de gérer les finances de
l'Etat,
- il vise tout projet de loi ou de règlement ayant une incidence financière directe ou
indirecte
- il centralise les propositions budgétaires des différents départements
- Il intervient dans le cycle de conférences budgétaires pour arbitrer les conflits avec les
différents ministères.

B- Intervention du législatif : le vote du budget

La constitution attribue au parlement des compétences importantes en matière

budgétaire et fiscale. Ainsi, Le Parlement est associé à l’élaboration du projet du budget à
travers une procédure de concertation du d’information du Parlement sur les choix et
priorités budgétaires en amont de la présentation de la loi de finances.
Le projet de Loi de finances est examiné, discuté et voté successivement par les deux
chambres du parlement.
Les représentants de la nation doivent d’abord voter la première partie, qui autorise et
détermine le montant des recettes et des charges et qui arrête les voies de l’équilibre
financier.
En ce qui concerne les recettes, le vote est global pour le budget général et les budgets des
 services de l’Etat gérés de manière autonome. Pour les comptes spéciaux du trésor, il est
prévu un vote par catégorie de comptes spéciaux.
En ce qui concerne les dépenses, il est prévu un vote par titre (fonctionnement,
investissement et dettes) et à l’intérieur d’un même titre un vote par chapitre.
Les dépenses des services de l’Etat gérés de manière autonome font l’objet d’un vote
d’ensemble par département ministériel ou institution auxquelles ils sont rattachés.
Quant aux dépenses des comptes spéciaux du trésor elles sont votées par catégorie de
comptes.
En vertu de l'article 77 de la constitution de 2011 « le parlement et le gouvernement
veillent Là la préservation de l’équilibre des finances de l’Etat.
Le gouvernement peut opposer, de manière motivée, l’irrecevabilité à toute proposition ou
amendement formulés par les membres du Parlement lorsque leur adoption aurait pour
conséquence, par rapport à la loi de finances, soit une diminution des ressources publiques,
soit la création ou l’aggravation des charges publiques.

Section 2 - Les méthodes de prévision budgétaire

La prévision budgétaire est une opération complexe, car tout en se référant au passé
elle doit prévoir l’avenir.
Elle se traduit par l’extrapolation de données actuelles sur un futur plus ou moins
proche, tout en prenant en considération les événements imprévus ou imprévisibles.
La prévision budgétaire cherche à maîtriser, et à circonscrire << l’incertitude >> qui
caractérise le futur afin d’en limiter les effets, ce qui explique l’évolution des méthodes de
prévision.
Ces méthodes présentent des aspects économiques, financiers et techniques.
Des études et des analyses, permettent d’établir une synthèse des perspectives
économiques et financières au niveau international et au niveau national pour fournir des
indicateurs sur :

* les perspectives de la croissance économique

* l’évolution des taux d’intérêt
* le taux d’inflation
* l’évolution des investissements
* les cours des matières premières
* le niveau des échanges

1- Evaluation prévisionnelle des recettes

  la règle de la pénultième année:

La règle de la pénultième année est une règle qui consiste à reconduire d’une manière
automatique les résultats effectifs du dernier exercice. Cette règle serait commode en cas de
stabilité économique et conviendrait aux recettes stables, telles que les recettes domaniales,
mais dans un contexte d’instabilité de la conjoncture (inflation), cette règle fausse la
prévision, car elle risque d'entraîner une sous évaluation des recettes

 La méthode des tantièmes de majoration:

Pour palier aux lacunes de la règle de la pénultième année, certains théoriciens ont essayé de
corriger cette règle par des << tantième de majoration>>. Cette règle consiste à ajouter aux
prévisions résultant de la pénultième année la moyenne des plus values de recettes des
dernières années. Il s'agit d'une forme d'actualisation des données du passé.

 La méthode d'évaluation directe :

Elle consiste à évaluer directement le rendement probable de chaque type de recette en se

fondant sur des données
- d'ordre économique ( l'évolution de la conjoncture, l'évolution des prix, le volume
de production, des échanges…),
- d'ordre financier (l'évolution du marché financier…),
- d'ordre administratif (l'appréhension des matières imposables, la capacité de gestion
et de recouvrement fiscal ),
- d'ordre juridique ( l'évolution de la législation, notamment fiscale…).

2 - Evaluation prévisionnelle des dépenses

A– Les dépenses de fonctionnement

a)- Les dépenses du personnel
En ce qui concerne Les dépenses du personnel, elles sont arrêtées en fonction des états des
effectifs. (Le tableau des effectifs budgétaires).

b)- les dépenses de matériels et dépenses diverses

Il s’agit d’évaluer les dépenses courantes des administrations comme les consommables, les
locations, l’entretien, les redevances d’eau, d’électricité et des télécommunications, ainsi
que les subventions aux établissements publics et aux services de l'Etat gérés de manière
autonome
 B – Les dépenses d'investissement
Les dépenses d’investissement sont prévues, en principe, par le plan de
développement économique et social, elles sont intégrées dans la programmation budgétaire
triennale et traduites annuellement par les lois de finances.

3 - La rationalisation budgétaire

La rationalisation budgétaire véhicule une nouvelle conception du budget qui se fonde

sur une approche managériale des finances publiques.
 Sur le plan conceptuel :
La rationalisation budgétaire substitue un budget de programmes, qui arrête un certain
nombre d’objectifs, au budget de moyens qui se contente de répartir les dotations budgétaires
entre les administrations.
 Sur le plan structurel :
La rationalisation budgétaire permet d’adopter une nouvelle classification des
opérations budgétaires, à savoir une classification fonctionnelle qui met l'accent sur les
missions et les objectifs.
 Sur le plan managérial :
La rationalisation budgétaire permet une approche scientifique de la gestion qui vise la
recherche de l’efficacité et de la rentabilité en s’inspirant largement des méthodes de la
gestion privé. Elle met l’accent sur la décentralisation de la décision et de l’exécution et
privilégie le contrôle de gestion.

L’expérience de la Rationalisation des Choix Budgétaire (RCB) en France :

Les objectifs à la R.C.B. :

 une meilleure préparation des décisions grâce à une définition d’objectifs
mesurables et quantifiables,
 une analyse des actions les plus efficientes permettant d’atteindre les objectifs,
 l’établissement d’un plan d’action et d’une programmation en terme de
résultats,
 un contrôle de l’exécution au moyen d’indicateurs de résultats permettant une
évaluation des objectifs recherchés et des moyens choisis.
 La R.C.B. comporte plusieurs phases :
1- La rationalisation des choix budgétaires consiste d’abord à définir clairement les
objectifs ou les finalités recherchées par l’administration. Ces objectifs doivent être structurés.
2- Après avoir défini les objectifs, il convient d’analyser les moyens de les
atteindre sur la base d’une évaluation objective donnant lieu à des comparaisons entre des
solutions alternatives pour sélectionner les meilleures.
3- La relation entre les moyens et les objectifs est en fait une analyse systémique
dont les inputs sont les moyens et les outputs les objectifs, permettant la mise au point de
programmes alternatifs.
4- Les programmes alternatifs doivent être évalués sur la base de l’analyse coût –
avantage, coût – efficacité, ou sur la base de l’analyse multicritères, afin d’opérer un
classement des programmes et d’en faire des choix rationnels.
6 - Sur la base de tous les éléments analysés ci-dessus la décision peut être prise,
par conséquent le choix de la meilleure solution est effectué non pas sur une base intuitive
mais sur la base de critères « scientifiques ».
7- La vérification de la pertinence de la décision peut être effectuée en aval par le
biais du contrôle de gestion.

L’expérience de rationalisation budgétaire en France s’est heurtée à plusieurs

obstacles les uns ont trait au système lui-même, les autres résultent de l’environnement.
* les obstacles inhérents au système de rationalisation
En matière de gestion prévisionnelle, des problèmes d’identification des besoins et
de définition des objectifs se sont posés . Plus encore des confusions entre les moyens et
les fins.
Par ailleurs le calcul des coûts s’est heurté aux contraintes du service public et aux
règles comptables appliquées par le secteur public qui se soucie peu du coût et du
rendement.
Le caractère indivisible du service public s’oppose à une individualisation des
unités produites et à leur évaluation en terme comptable.
Les indicateurs restent essentiellement d’ordre qualitatif. Les grandeurs
quantifiables ne sont ni toujours disponibles ni fiables.
A ces obstacles liés aux méthodes de gestion, il convient d’ajouter des obstacles
résultants du système d’information, notamment le défaut de structures administratives
appropriées permettant la collecte (service statistique, service comptable..) et le traitement
de l’information (service informatique).
L’expérience a révélé que certains outils d’information n’ont pas été mis au service
d’une gestion rationnelle, tel que le tableau de bord , qui n’a pas permis de redéfinir des
objectifs et de réévaluer les prévisions , ou le système de comptabilité analytique qui était
difficilement transposable dans le secteur public …
* Les obstacles résultants de l’environnement
Il s’agit des résistances d’ordre sociologique et politique :
- sur le plan sociologique ; une résistance a été opposée par le milieu administratif qui craint
 les nouvelles méthodes de travail ainsi que les nouveaux managers, ou ‘’ Rcébéistes ‘’,
qui tenteraient de substituer une gestion scientifique à la gestion classique en introduisant
les nouvelles normes de productivité et d’efficacité .
- sur le plan politique, Les parlementaires s’opposent à l’introduction de ces nouvelles
méthodes de gestion qui risqueraient de remettre en cause leur représentativité politique.
Le pouvoir de décision serait accaparé par une nouvelle élite constituée d’économistes,
d’analystes et de ‘’Rcébéistes ‘’.
Ces différents obstacles ont-il condamné le système de rationalisation, en
l’occurrence la R.C.B. ?

Chapitre 4- la réalisation des opérations budgétaires

Section 1- La séparation des ordonnateurs et des comptables

Les fonctions d’ordonnateurs et de comptables sont incompatibles.

Les fonctions exercées par les ordonnateurs sont de nature administrative,

<<est ordonnateur public de recettes et de dépenses toute personne ayant qualité au nom d’un
organisme public pour engager , constater , liquider ou ordonner soit le recouvrement d’une
créance soit le paiement d’une dette >> (a.3)

Les fonctions exercées par le comptable sont de nature comptable,

« le comptable public est toute personne ayant qualité pour exécuter au nom d’un organisme
public des opérations de recettes, de dépenses, ou de maniement de titres, soit au moyen de
fonds et de valeurs dont il a la garde, soit par virement interne d’écriture, soit encore par
l’entremise d’autres comptables publics, ou de comptes externes de disponibilités dont il
ordonne ou surveille le mouvement ».

Section 2- L’exécution des opérations de dépenses et de recettes

Sous section 1- L’exécution des opérations de dépenses

La procédure normale d’exécution des dépenses comporte deux phases : une phase
administrative et une phase comptable.

1- La phase administrative :

a) L’engagement: c’est l’acte par lequel un organisme public crée ou constate une
obligation de nature à entraîner une charge.
 b) La liquidation: La liquidation consiste à vérifier la réalité de la dette et à arrêter le
montant de la dépense.
c) L’ordonnancement: L’ordonnancement est défini par l’article 35 du règlement
général de la comptabilité publique, comme étant l’acte administratif donnant
conformément aux résultats de la liquidation l’ordre de payer la dette de
l’organisme public.

2- La phase comptable ;

a) le paiement de la dépense.
C’est l’acte par lequel un organisme public se libère de sa dette.
L’opération de paiement est effectuée soit par les comptables assignataires, soit
par leurs subordonnés qui doivent apposer leurs visas sur les ordonnances ou
mandats.

Une procédure simplifiée d’exécution des dépenses est prévue, elle est exceptionnelle, en
cas d’urgence, ou lorsque la dépense concerne des montants de faible importance c’est le cas
des dépenses sans ordonnancement préalable, ou des dépenses payées par voie de régie.

Sous section 2 - L’exécution des opérations de recettes

L’exécution des opérations de recettes exige au préalable la réunion de deux conditions:

l’existence d’une créance et l’autorisation annuelle donnée par la loi de finances.
1- la perception des recettes fiscales
Les impôts directs sont, en principe, perçus par voie de rôle nominatif (impôt sur le
revenu, impôt sur les sociétés). Le rôle nominatif indique, notamment le nom du
contribuable, les bases d’imposition et le montant de l’impôt.
La perception des impôts directs s’effectue en deux phases :
 la phase administrative
Au cours de cette phase trois opérations sont effectuées :
1- l’établissement de l’assiette : elle consiste à déterminer et à évaluer la matière
imposable.
2- la liquidation de l’impôt : elle concerne la détermination de la dette à travers le
calcul de l’impôt tout en déduisant du revenu déclaré les abattements et les
exonérations et en appliquant au revenu les tarifs prévus par chaque type d’impôt.
3- l’établissement de rôle nominatif, ou titre de perception : ce titre traduit l’ordre
donné au comptable d’assurer le recouvrement.
 La phase comptable
Le comptable assure le recouvrement de l’impôt dont il est personnellement
responsable.
Aujourd’hui le système de « télé déclaration et télépaiement » permet au
contribuable d’évaluer lui même la matière imposable de liquider l’impôt, de le déclarer et
de le payer spontanément sans pour autant qu’un titre de perception ne soit émis.

2 - la perception des recettes non fiscales

Il s’agit de la perception de créances ayant comme source un marché public, des
sommes indûment payés, soit un dommage causé par un particulier à l’Etat .
Chapitre 5 – Le contrôle des opérations budgétaires

La conception du contrôle a subi une importante évolution imposée par la

transformation du contexte économique et politique de l’Etat moderne.
Dans la conception classique, le contrôle se limite à la régularité, c’est-à-dire à la
vérification , a postériori, de la conformité d’un acte ou d’une décision à une norme
préétablie en vue de sanctionner toute atteinte à la règle de droit.
L’efficacité de ce contrôle a posteriori, se révèle limitée, car il a un caractère coércitif et
non préventif, c’est ce qui justifie la place importante accordée au contrôle a priori.
Ce contrôle a priori, qui intervient avant la mise en œuvre de la décision , ou qui
accompagne le processus de gestion , ne se limite pas à la régularité, mais s’étend
également à l’opportunité des décisions , c’est-à-dire à l’appréciation de l’utilité et de
l’intérêt de cette décision .
Ce type de contrôle ne nous renseigne ni sur le fonctionnement des services, ni sur leurs
coûts, ni sur les résultats atteints, c’est pourquoi cette conception a été enrichie par les
apports de l’école anglo-saxon à travers l’introduction de nouveaux types de contrôle, à
savoir, le contrôle de gestion et l’audit.
Le contrôle de gestion est un processus qui vise l’amélioration des performances
économiques au moyen d’une optimisation (meilleur emploi) des ressources (humaines et
financières) afin de réaliser les objectifs recherchés.
Le contrôle de gestion se traduit par la comparaison des résultats aux objectifs
arrêtés préalablement, afin d’en détecter les écarts sur la base d’indicateurs, de les justifier
de les expliquer, pour pouvoir déclencher des actions correctrices.
Quand à l’audit, c’est une démarche qui consiste à apprécier les politiques suivies, à
évaluer l’efficacité et l’efficience de l’utilisation des moyens et à se pencher sur la
pertinence des procédures et des normes afin de porter assistance aux gestionnaires.
Ces nouveaux types de contrôle ont contribué à l’élargissement de la conception du
contrôle qui ne se limite plus à la régularité, mais embrasse également la gestion.
C’est cette conception large et extensive du contrôle qui est aujourd’hui retenue par
les différents systèmes juridiques.

Le contrôle de régularité comporte un volet administratif, un volet juridictionnel et

un volet politique.

Sous 1- Le contrôle administratif

Il s’agit d’un contrôle exercé au sein de l’administration par des corps
administratifs. Ces contrôles sont effectués par les Contrôleurs des Engagements de
Dépenses, les comptables de la trésorerie générale, l’Inspection Générale des Finances et
 les supérieurs hiérarchiques des comptables .

1- Le contrôle des engagements de dépenses ( C.E.D.)

Le contrôle des engagements de dépenses porte sur le contrôle budgétaire et le contrôle de

régularité.

Le comptable public exerce un contrôle de régularité qui consiste à vérifier que les
propositions d'engagement de dépenses sont régulières au regard des dispositions législatives
et réglementaires d'ordre financier.

Il exerce également un contrôle budgétaire portant sur :

- la disponibilité des crédits et des postes budgétaires ;
- l'imputation budgétaire ;
- l'exactitude des calculs du montant de l'engagement ;
- le total de la dépense à laquelle l'administration concernée s'oblige pour toute l'année
d'imputation ;
- la répercussion éventuelle de l'engagement sur l'emploi total des crédits de l'année en cours
et des années ultérieures.

Le contrôle des engagements de dépenses s'exerce :

- soit par un visa donné sur la proposition d'engagement de dépenses ;

- soit par une suspension du visa de la proposition d'engagement de dépenses avec
renvoi au service ordonnateur des dossiers d'engagement non visés, aux fins de
régularisation ;
- soit par un refus de visa motivé.

2- Le contrôle exercé par les comptables

Le comptable public est tenu d'exercer, avant visa pour paiement, le contrôle de la
validité de la dépense portant sur :

 l'exactitude des calculs de liquidation ;

l'existence du visa préalable d'engagement, lorsque ledit visa est requis ;
 le caractère libératoire du règlement.

Il est, en outre, chargé de s'assurer de :

 la signature de l'ordonnateur qualifié ou de son délégué ;
 la disponibilité des crédits de paiement ;
 la production des pièces justificatives prévues dont celles comportant la
certification du service fait par l'ordonnateur ou le sous-ordonnateur qualifié.
 Lorsque le comptable public ne relève aucune irrégularité, il procède au visa et au
règlement des ordonnances de paiement.
lorsqu'il constate une irrégularité, il suspend le visa et renvoie à l'ordonnateur les
ordonnances de paiement non visées, appuyées d'une note dûment motivée comprenant
l'ensemble des observations relevées par ses soins, aux fins de régularisation.

Le contrôle de la dépense a fait progressivement l’objet d’allègement se traduisant

par un « contrôle modulé de la dépense dont l’application reste tributaire de l’existence d'un
système de contrôle interne leur permettant de s'assurer de la régularité au regard des
dispositions législatives et réglementaires d'ordre financier, de la répercussion de
l'engagement sur l'emploi total des crédits de l'année en cours et des années ultérieures, de la
disponibilité des crédits, de l'existence du visa préalable de l'engagement, de l'inexistence du
double paiement d'une même créance…

Ce contrôle modulé de la dépense peut faire l'objet d'un allègement supplémentaire après
évaluation de la capacité de gestion des ordonnateurs qui doivent disposer d'un système
d'audit.

3 - Le contrôle de l’Inspection Générale des Finances ( I.G.F.)

L'inspection générale des finances a été créée par le dahir n° 1-5- 269 du 14 Avril
1960. Ce corps, qui relève directement du ministre chargé de l’économie et des finances
exerce un contrôle sur :
- les administrations de l’Etat
- Les collectivités locales
- Les établissements publics
- Tout organisme bénéficiant du concours financier de l’Etat ou des
collectivités locales.
-
4 - Le contrôle hiérarchique
Le contrôle hiérarchique est un contrôle qui est exercé sur les comptables soumis
hiérarchiquement à l’autorité du trésorier général du Royaume.
Ce contrôle se présente sous trois formes :
- les arrêtés de caisse qui permettent la vérification des valeurs de caisse et de
portefeuille des comptables ,
- le contrôle sur pièces , porte sur les éléments de la comptabilité et sur les
pièces justificatives ,
- le contrôle sur place qui intervient à tout moment, il est effectué par un corps
d’inspecteurs propre au ministère des finances.
 Sous 2 -Le contrôle juridictionnel: la cour des comptes
Le contrôle juridictionnel est un contrôle externe, exercé par un organe indépendant de
l’administration. Il permet de mettre en jeu la responsabilité des agents chargés de la gestion
du budget.
Selon l’article 47 de la constitution 2011 : « la Cour des Comptes est «chargée
d’assurer le contrôle supérieur de l’exécution des lois de finances.
Elle s'assure de la régularité des opérations de recettes et des dépenses des organismes
soumis à son contrôle en vertu de la loi et en apprécie la gestion. Elle sanctionne, le cas
échéant, les manquements aux règles qui régissant les dites opérations ».

La cour des comptes exerce des attributions juridictionnelles, en vertu desquelles elle
vérifie et juge les comptes des comptables, des attributions en matière de discipline budgétaire
et financière et des attributions en matière de gestion, de contrôle de l’emploi des fonds et
d’assistance au parlement et au gouvernement.

1- Jugement des comptes

Les comptables publics sont tenus de produire annuellement à la cour des comptes les
situations comptables des services qu'ils gèrent. La cour statue sur le compte, ou la situation
comptable, par arrêt définitif si aucune irrégularité n'a été retenue à la charge du comptable.
La cour statue par arrêt, provisoire en cas d'irrégularité, le comptable est invité à
produire par écrit les justifications qui s'imposent, ou de verser les sommes qui manquent
dans un délai qui ne peut être inférieur à un mois.
A l'expiration, de ce délai la cour prend les mesures nécessaires en attendant de se prononcer
par arrêt définitif dans un délai maximum d'un an.
L'arrêt définitif établit si le comptable est quitte, en avance ou en débet.

2- Contrôle de la discipline budgétaire et financière

La cour exerce un contrôle juridictionnel portant sur la discipline budgétaire et
financière à l'égard de tout responsable, fonctionnaire ou agent relevant des services de l'Etat,
des établissements publics ou de sociétés ou entreprises dans lesquelles l'Etat ou des
établissements détiennent une participation financière. Ce contrôle porte sur :

 Les règles d'engagement, de liquidation et d'ordonnancement de la dépense publique;

 La réglementation des marchés publics;
 La législation et la réglementation relative à la gestion des fonctionnaires et agents;
 Les règles relatives à la constatation, à la liquidation et à l'ordonnancement des
créances publiques;
 Les règles de recouvrement des créances dont ils ont la charge ;
 Les règles de gestion du patrimoine…
 3 - Contrôle de la gestion et de l’emploi des fonds.
- Le contrôle de la gestion
Le contrôle de gestion vise à apprécier la qualité et à évaluer l’efficacité de la
gestion.
Sans exclure la régularité, ni la sincérité des opérations réalisées, le contrôle de la Cour des
comptes porte sur « la réalisation des objectifs assignés, les résultats obtenus ainsi que le
coût et les conditions d’acquisition et d’utilisation des moyens mis en œuvre »

- Contrôle de l’emploi des fonds publics

Le Contrôle de l’emploi des fonds publics, effectué par la cour, vise à s’assurer que
l’utilisation des fonds reçus par les départements et organismes relevant de l’Etat est
conforme aux objectifs recherchés par la participation ou le concours de l’Etat ou d’autres
organismes publics.

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