Le contrôle des

finances publiques
Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne
Master ACMP 2023-2024

Malika Zrari, malika.zrari@dgfip.finances.gouv.fr

 Présentation générale du cours

• Déclaration du 26/08/1789 des droits de l’homme et du citoyen :

> Article 14 : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-
mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution
publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en
déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. »

> Article 15 : « La société a le droit de demander compte à tout

agent public de son administration. »

• S’assurer du bon emploi des fonds publics : une exigence de

transparence et de régularité
 Présentation générale du cours
• Modification du regard porté par les citoyens sur les dépenses et les
recettes publiques ► citoyens plus réceptifs à la question du
contrôle des deniers publics :

> Transparence financière, lisibilité des budgets et des comptes

publics
> Montée d’une culture du contrôle et de la gestion des fonds
publics

L’objectif de ce module est de décrire les différents types de

contrôles : internes / externes réalisés par différents acteurs
 Plan de cours
Cours 1-2 : Séance introductive

• Rappel général sur les finances publiques

• Enjeux des contrôles des finances publiques
• Les différents types de contrôle
• La notion d’opérateur de l’État
• Focus sur les organismes de sécurité sociale
• Le contrôle des personnes physiques et morales par l’administration
 Plan de cours
Cours 3-4 : Les contrôles internes de
l’administration

• Les contrôles de l’exécution de la dépense

• Les contrôles du recouvrement des recettes
• Le contrôle interne budgétaire et comptable
• La Cellule Qualité Comptable (CQC) et la Mission Risques et Audit
(MRA)
• La mission responsabilité doctrine et contrôle interne comptables
(MRDCIC)
• Le bureau 2FCE-1D du contrôle de la qualité des comptes
• Les corps d’inspection : Inspection générale des finances et les corps
ministériels
 Plan de cours
Cours 5 : Les contrôles externes des
finances publiques

• L’État :
> Le contrôle parlementaire des lois de finances
> Le contrôle supranational des budgets des États membres de
l’Union Européenne (pacte de stabilité)
> Les contrôles politiques pour la sphère État (Rapport annuel de
performance : RAP) dans le cadre de la loi de finances
> Le Conseil constitutionnel pour le PLF et PLFSS
> Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP)
> Le contrôle a posteriori :
- La certification des comptes par la Cour des comptes (rapport de
certification)
- Le compte général de l’État
 Plan de cours
Cours 6-7 : Les contrôles externes des
finances publiques

• Le secteur public local :

> Le contrôle des actes pris par les collectivités territoriales
(exemple du budget) : les contrôles de légalité et budgétaire :
- Les chambres régionales des comptes
- Le préfet

• L’État et le secteur public local : La responsabilité des

gestionnaires de l’Etat (nouveau régime de responsabilité à compter
du 01/01/2023)

• Focus sur le contrôle d’entités spécifiques : exemple des

opérateurs de l’État (contrôle a posteriori)
 Évaluation

• Un exposé d’une durée de 15 à 20 minutes : 30 % de la note finale

• Un examen écrit d’une durée de 2 heures : 70 % de la note finale

• Exposés prévus lors de la dernière séance

 Panorama des finances publiques
• Notion de dépense publique : Dépenses effectuées par l’État, les
administrations de Sécurité sociale, les collectivités territoriales et
les administrations et organismes qui leur sont rattachés

• Produit intérieur brut (PIB) en 2022 : 2 639,1 Md€

• Montant total des dépenses publiques en 2022 : 1 536,1 Md€ (1),

soit 58,2 % du PIB

• Dépenses publiques regroupées dans le compte « administrations

publiques » de la comptabilité économique nationale (APU)

• Champ des administrations publiques inclut trois composantes

principales

(1) Consolidation des transferts entre les trois sous-secteurs (administrations centrales,
locales et de sécurité sociale)
 Panorama des finances publiques
• Administrations publiques (APU) :

> l’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC) :

administrations publiques centrales

> Administrations publiques locales (APUL) : collectivités

territoriales + organismes divers d’administration locale

> Administrations de sécurité sociale (ASSO) : ODASS (organismes

dépendant des administrations de sécurité sociale) et régimes
d’assurance sociale : régime général et régimes spéciaux de
Sécurité sociale, régimes de retraite complémentaire ou assurance-
chômage
 Panorama des finances publiques
• Chiffres clés 2021 :
> Dépenses / Recettes des APU :
- Administrations publiques centrales : 611,9 Md€ / 468,5 Md€
- Administrations publiques locales : 280 Md€ / 278,4 Md€
- Administrations de sécurité sociale : 683,1 Md€ / 666,4 Md€

• Chiffres clés 2022 (1) :

> Dépenses / Recettes des APU :
- Administrations publiques centrales : 638,8 Md€ / 503,9 Md€
- Administrations publiques locales : 295,3 Md€ / 296,1 Md€
- Administrations de sécurité sociale : 704,2 Md€ / 713,8 Md€

(1) Non prise en compte des transferts entre les trois sous-secteurs (administrations
centrales, locales et de sécurité sociale)
Rappel général sur les finances publiques :
la LOLF

Pourquoi réformer l’ordonnance du 02/01/1959 relative aux lois de

finances, véritable « constitution financière de l’État »

Rapport de M. Didier Migaud, rapporteur général de la commission des

Finances de l’Assemblée nationale de 1997 à 2002, au nom de la
commission spéciale chargée d’examiner la proposition de loi organique
(n°2540) relative aux lois de finances :
> La réforme doit permettre :
- une amélioration de la gestion publique
- mieux assurer l’exercice du pouvoir budgétaire du Parlement
> De nombreuses critiques sur le texte : plus d’une trentaine de propositions
de loi en faveur de la modification de cet ordonnance n’ayant pas abouti :
Le 14/05/1980, M. Laurent Fabius, dans sa proposition de révision de
l’ordonnance du 02/01/1959, a exprimé le souci « de restaurer le rôle du
Parlement en matière de lois de finances ; d’éviter les abus de pratiques
gouvernementales ; de renforcer le contrôle parlementaire ; d’élaborer un
texte juridiquement et politiquement plus clair et moins contesté ».
Rappel général sur les finances publiques :
la LOLF

Pourquoi réformer l’ordonnance du 02/01/1959 relative aux lois de

finances, véritable « constitution financière de l’État »

> Évolution de l’environnement politique et institutionnel depuis 1959

> Modifications profondes intervenues dans les finances publiques :

- la décentralisation (transfert de compétences et de moyens de l’État à des
autorités distinctes de lui. Ces entités, appelées collectivités territoriales
sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut
particulier et les collectivités d’Outre-mer), augmentant le poids financier
des collectivités territoriales et complexifiant leurs rapports financiers avec
l’État
- le développement des finances sociales, avec la création des lois de
financement de la sécurité sociale (1996)
- l’influence de la construction européenne, notamment de l’encadrement
des politiques budgétaires nationales par le pacte de stabilité et de
croissance (1997)
Rappel général sur les finances publiques :
la LOLF

Pourquoi réformer l’ordonnance du 02/01/1959 relative aux lois de

finances, véritable « constitution financière de l’État »

> Plusieurs pays de l’OCDE (Organisation de coopération et de

développement économique) ayant entrepris une réforme budgétaire

> Peu de lisibilité de l’action financière de l’État

> Déresponsabilisation des acteurs

> Volonté du Parlement de bénéficier d’une meilleure information financière

et d’exercer un meilleur contrôle sur les finances publiques
Rappel général sur les finances publiques :
la LOLF

Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 01/08/2001,

appliqué pour la première fois en 2006, réforme en profondeur la
gestion de l’État :

> volet budgétaire : meilleure visibilité des opérations financières de

l’État / meilleure efficacité de la dépense publique :
- Passage d’une logique de moyens à une logique de résultats
(logique de performance)

- « Justification au premier euro » de l’utilisation des crédits

« La tendance à dépenser est une tendance fondamentalement
inscrite dans le fonctionnement de l’État et la dérive est d’une
puissance que l’on n’imagine pas, sauf quand on l’a véritablement vue
dans sa synthèse », Michel Prada, directeur du Budget de 1986 à
1988
Rappel général sur les finances publiques :
la LOLF
- Nouvelle architecture du budget général de l’État, non plus
définie par ministère mais structuré en trois niveaux :
Mission (correspondant à une politique publique de l’État) :
Chaque mission est votée par le Parlement
Exemple : Enseignement scolaire
Programme (cadre de la mise en œuvre de la politique publique =
répartition des crédits) : Des objectifs et des indicateurs sont
définis pour évaluer le programme
Exemple : Vie de l’élève
Action (précision sur la destination des crédits)
Exemple : Santé scolaire

- Autonomie des gestionnaires en échange d’une

responsabilisation accrue

- Renforcement du contrôle parlementaire, notamment vers

l’évaluation de la bonne utilisation des crédits
Focus sur le renforcement du contrôle
parlementaire
Transparence de l’information financière :

> Article 48 de la LOLF : Débat d’orientation budgétaire qui permet au

Parlement d’examiner les orientations gouvernementales avant la rédaction
du projet de loi de finances

> Article 50 de la LOLF : Obligation faite au Gouvernement de présenter

devant le Parlement lors du dépôt du projet de loi de finances un rapport
sur la situation et les perspectives économiques, sociales et
financières pour les 4 années à venir

> Article 52 de la LOLF : Présentation d’un rapport portant notamment

sur la situation des finances publiques locales
Rappel général sur les finances publiques :
la LOLF

Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 01/08/2001, appliqué pour
la première fois en 2006, réforme en profondeur la gestion de l’État :

> volet comptable :

- rendre des comptes réguliers, sincères, et donnant une image fidèle du patrimoine
et de la situation financière de l’État
- la LOLF renforce le rôle de la Cour des Comptes :
► 29/05/2007 : 1er exercice de certification des comptes de l’État par la Cour des
Comptes

- Article 27 : « […] Les comptes de l'Etat doivent être réguliers, sincères et donner
une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière. »
- Article 58 : "La mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes
par le dernier alinéa de l'article 47 de la Constitution comporte notamment :
[…] 5o La certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de
l'Etat. Cette certification est annexée au projet de loi de règlement et accompagnée
du compte rendu des vérifications opérées ; »
 Rappel général sur les finances publiques :
les grands principes budgétaires
• Les grands principes budgétaires :
> Annualité
> Unité
> Universalité
> Spécialité

• De nouveaux principes :
> Sincérité
> Equilibre
 Annualité

• « Un seul budget par an, un budget pour un an »

• La portée de ce principe est triple :

> la périodicité du vote : chaque année, présentation d’un projet de loi
de finances par le pouvoir exécutif et adoption de celui-ci par le
Parlement
> la portée des autorisations : autorisation de la perception des
recettes et exécution des dépenses pour l’année civile à venir et
exclusivement pour elle (loi de finances)
> la période d’exécution : Exécution du budget dans l’année pour
laquelle il est prévu

• Aménagements au principe d’annualité : autorisations d’engagement,

crédit de paiement, report de crédit, programmation pluriannuelle
 Unité

• Principe énoncé dans l’article 6 de la LOLF

• Principe se caractérise par deux règles :

> la règle de l’unité : le budget de l’État est retracé dans un
document unique (le budget général de l’État)
> la règle de l’exhaustivité : la loi de finances prévoit et autorise
l’ensemble des recettes et des charges de l’État (règle de
l’exhaustivité)

• Aménagements au principe d’unité : budgets annexes, comptes

spéciaux

• Loi de finances initiale tripartite : budget général, deux budgets

annexes et plusieurs comptes spéciaux
 Universalité

• Principe énoncé dans l’article 6 de la LOLF

• Principe se décompose en deux règles :

> la règle de non compensation ou non contraction des recettes et
des dépenses : recettes et dépenses inscrites pour leur montant
intégral
> la règle de non affectation des recettes aux dépenses : interdiction
d’affecter une recette à une dépense déterminée

• Aménagements au principe d’universalité : prélèvements sur

recettes, comptes spéciaux, budgets annexes, fonds de concours,
procédure d’affectation de produits, rétablissements de crédits
 Spécialité

• Principe énoncé dans l’article 7 de la LOLF

• Depuis la LOLF, utilisation des crédits ouverts, selon leur

destination telle qu’elle résulte du budget voté par le Parlement
►spécialisation par programmes

• Principe permettant l’exercice d’un contrôle efficace sur l’exécution

du budget de l’État

• Aménagements au principe de spécialité : fongibilité des crédits au

sein des programmes, dotations, virements et transferts de crédits
 Sincérité

• Principe impliquant l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des

informations financières fournies par l’État

• Article 32 de la LOLF : « Les lois de finances présentent de façon

sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur
sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des
prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. »

• Recettes et dépenses évaluées et présentées de façon sincère

• Certification par la Cour des comptes de la « sincérité des

comptes »
 Equilibre

• Article 1er de la LOLF : « les lois de finances déterminent, pour un

exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des
charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en
résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique défini, ainsi
que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles
déterminent. »

• Soutenabilité de la dépense publique

• Distinction avec « l’équilibre réel » imposé aux collectivités

territoriales

• Article 34 de la Constitution (depuis 2008) : Les lois de

programmation « s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes
des administrations publiques. »
Enjeux des contrôles des finances publiques :
Evolution des dépenses et recettes publiques
 Enjeux des contrôles des finances publiques

• Transformation de la logique du contrôle : logique d’efficacité de

la gestion

• Transformation des procédures et des institutions de contrôle

> rapprochement avec la nature des contrôles en vigueur dans le

secteur privé : contrôle des comptes, certification

> démarche de performance et d’évaluation des résultats

> fiabilisation de l’information financière

 Les différents types de contrôle

Contrôles internes :

> Contrôles de l’exécution de la dépense

> Contrôles du recouvrement des recettes
> Contrôle interne budgétaire et comptable
> La Cellule Qualité Comptable (CQC) et la Mission Risques et
Audit (MRA)
> La mission responsabilité doctrine et contrôle interne
comptables (MRDCIC)
> Le bureau 2FCE-1D du contrôle de la qualité des comptes
> Les corps d’inspection : Inspection générale des finances et
corps ministériels
 Les différents types de contrôle
Contrôles externes :

L’État :
> Le contrôle parlementaire des lois de finances
> Le contrôle supranational des budgets des États membres de
l’Union Européenne pacte de stabilité)
> Les contrôles politiques pour la sphère État (Rapport annuel
de performance : RAP) dans le cadre de la loi de finances
> Le Conseil constitutionnel pour le PLF et PLFSS
> Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP)
> Le contrôle a posteriori :
- La certification des comptes par la Cour des comptes
(rapport de certification)
- Le compte général de l’État
 Les différents types de contrôle

Contrôles externes :

Le secteur public local :

> Le contrôle des actes pris par les collectivités territoriales
(exemple du budget) : les contrôles de légalité et budgétaire :
- Les chambres régionales des comptes
- Le préfet

L’État et le secteur public local :

La responsabilité des gestionnaires de l’Etat (nouveau régime de
responsabilité à compter du 01/01/2023)

Focus sur le contrôle d’entités spécifiques :

Exemple des opérateurs de l’État (contrôle a posteriori)
 La notion d’opérateur de l’État
Ce n'est pas forcément l'objet du cours

• Notion d’opérateur de l’État née avec la mise œuvre de la LOLF

• Organismes distincts de l’État, dotés de la personnalité morale,

exerçant pour l’État des missions d’intérêt général. Ils disposent de
moyens financiers majoritairement financés par l’État, et contribuent
à l’efficience de la dépense publique

• L’État exerce une fonction de tutelle à leur égard

• Un organisme est qualifié d’opérateur de l’État sur la base de 3

critères cumulatifs :
> une activité de service public
> un financement assuré majoritairement par l’État
> un contrôle direct par l’État
 La notion d’opérateur de l’État

• Consolidation avec le budget et les comptes de l’Etat, leurs

emplois sont consolidés dans le plafond d’emploi ministériel

• Contrats d’objectifs et de performance, alignement avec les

objectifs nationaux du programme et objectifs propres nécessaires à
leur pilotage ou au contrôle de gestion

• Opérateurs reçoivent des financements en provenance du

budget général de l’État. Leur fonctionnement courant est financé
par une subvention pour charges de service public (SCSP)

• Opérateurs disposent de ressources propres

• Liberté de gestion, tutelle budgétaire ministérielle

Les opérateurs de l’État (PLF 2022)
 Focus sur les organismes de sécurité sociale

• Catégorie de loi créée par la révision de la Constitution du 22/02/1996

• « Angle mort du contrôle parlementaire » avant la révision constitutionnelle

du 22/02/1996 : Auparavant, absence de tout contrôle effectif du Parlement
sur les comptes des régimes sociaux alors qu’il détient des pouvoirs de
décision sur le budget de l’Etat.

• Objectif de maîtrise des dépenses sociales et de santé

• Chaque année, vote par le Parlement de la loi de financement de la sécurité

sociale (LFSS), contenant : LFSS --> Révision de la constitution en 1996
> les prévisions de recettes de la sécurité sociale pour chacune de ses
branches
> les objectifs de dépenses, notamment l'objectif national de dépenses
d’assurance maladie (ONDAM)
> les plafonds d'avances de trésorerie
Focus sur les organismes de sécurité sociale

Loi organique du 02/08/2005 relative au financement de la sécurité

sociale :

> Faire du projet de LFSS un outil plus cohérent, plus transparent et plus
lisible en vue de son examen par le Parlement

> Objectifs similaires à ceux de la LOLF : élargir le pouvoir des

parlementaires et instituer une culture de résultat (meilleur pilotage des
finances de la sécurité sociale)

> Parlement associé à la préparation du projet de loi de financement grâce

à la tenue d’un débat d’orientation des finances publiques pour les LFSS

> Introduction d’une dimension pluriannuelle dans la présentation des

prévisions de recettes et des objectifs de dépenses

> Introduction des acteurs politiques et sociaux à la culture de performance

 Focus sur les organismes de sécurité sociale

• Divers corps de contrôle :

> Cour des comptes :

- certification des comptes des différentes branches du régime général et
publication de rapports de contrôle et d’évaluation des politiques de sécurité
sociale. Le rapport annuel de certification des comptes du régime général
de la sécurité sociale est présenté par la Cour dans le cadre de sa mission
constitutionnelle d’assistance au Parlement et au Gouvernement (article 47-
2 de la Constitution) Faire différence entre loi ds finances et loi de financement de la sécurité sociale
- publication, chaque année depuis 1996, d’un rapport sur l’application des
lois de financement de la sécurité sociale

> Inspection générale des Affaires sociales (IGAS) : Corps de contrôle

interministériel sur secteur social : contrôle toutes les structures et les
politiques du domaine social

> Mission nationale de contrôle et d’audit des organismes de sécurité

sociale (MNC) : contrôle de légalité des actes pris par les organismes
locaux de sécurité sociale, veille du service public de la sécurité sociale
 Le contrôle des personnes physiques et
morales par l’administration

• Contrôle fiscal = contrepartie du système déclaratif

• Chiffres clés du contrôle fiscal en 2021 :

> Total des redressements notifiés : 13,4 Md€

> Droits liés au contrôle fiscal sur place (Personnes physiques et morales) :
7,8 Md€

> Droits liés au contrôle fiscal sur pièces (Personnes physiques et morales)
: 5,6 Md€

> Encaissement au titre du contrôle fiscal : 10,7 Md€

> Droits et pénalités notifiés grâce au datamining (analyse de données) :

1,2 Md€
 Le contrôle des personnes physiques et
morales par l’administration

Exercé par les services de la Direction Générale des Finances Publiques

(DGFIP) :

> Au niveau national :

- DVNI (Direction des Vérifications Nationales et Internationales) :
Contrôle des grandes entreprises et des groupes : société mère dont le CA >
152,4 M€ pour les ventes et 76,2 M€ pour les prestations de service et leurs
filiales

- DNEF (Direction Nationale d’Enquêtes Fiscales) :

Mission de détection des mécanismes frauduleux, procédures de visite et de
saisie prévue à l’article L.16 B du LPF

- DGE (Direction des Grandes Entreprises) :

Gestion des dossiers fiscaux des grandes entreprises et des groupes : CA >
400 M€ / Participation ponctuellement à des contrôles sur place
 Le contrôle des personnes physiques et
morales par l’administration

- DNVSF (Direction Nationale des Vérification des Situations Fiscales) :

Contrôle des dossiers des personnes physiques les plus significatifs

> Au niveau interrégional :

- DIRCOFI (Directions spécialisées de contrôle fiscal) :
Contrôle des entreprises de taille intermédiaire : 1,5 M€ < CA > 152,4 M€
pour les ventes et 0,5 M€ < CA > 76,2 M€ pour les prestations de service

> Au niveau départemental :

- Directions locales (BDV : Brigades départementales de vérification ; PCE
: Pôles de contrôle et d’expertise) :
Contrôles des petites entreprises : CA < 1,5 M€ pour les ventes et 0,5 M€
pour les prestations de service
 Le contrôle des personnes physiques et
morales par l’administration

• Droits et garanties pour le contribuable vérifié (cf. charte des droits et

obligations du contribuable vérifié) :

> Droit d’être informé d’un contrôle sur place avant l’intervention de
l’administration et de se faire assister d’un conseil de son choix

> Droit à un débat oral et contradictoire avec le vérificateur

> Information sur les conséquences financières dans la proposition de

rectification

> Limitation de la durée de la vérification sur place des petites entreprises à

3 mois

> Impossibilité pour l’administration de procéder à un nouveau contrôle sur

une période déjà vérifiée
 Le contrôle des personnes physiques et
morales par l’administration

• Voies de recours :

> Recours hiérarchique : Saisir le chef de brigade (Inspecteur divisionnaire

ou principal)

> Interlocution : Faire appel à l’interlocuteur départemental

> Avis des Commissions :

- la Commission nationale des Impôts Directs et des Taxes sur le Chiffre
d’Affaires
- la Commission départementale de Conciliation
- le Comité Consultatif du Crédit d’Impôt pour dépenses de recherche

> Introduire une réclamation contentieuse

> Saisir le juge

 Bibliographie
• Ouvrage :
Finances publiques, Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan,
Jean-Pierre Lassale, Editeur LGDJ

• Sites internet :
http://www.vie-publique.fr collectivites-locales.gouv.fr

-Actualités politiques publiques

-Fiches thématiques

http://www.budget.gouv.fr
-Projets de lois de finances
-Comptes généraux de l’État
-Panorama des finances publiques
-Budget de l’État
-Calendrier budgétaire
 Bibliographie
http://www.collectivites-locales.gouv.fr
-Institutions : organisation administrative, contrôle de légalité, …
-Finances locales : Préparer et exécuter un budget, recettes locales,
dépenses locales, …
-Compétences
-Commande publique
-Fonction publique territoriale
-Cohésion territoriale