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DROIT BUDGETAIRE

Cours du professeur SABRI

Anne Universitaire 2014/2015

FINANCES PUBLIQUES
DROIT BUDGETAIRE
Le vocable finances publiques ou plus exactement finances de lEtat est
peu utilis par les textes officiels. Il ne figure, en effet, ni dans la constitution, ni
dans la loi organique des finances, qui nutilisent que les termes charges
publiques et ressources publiques .
Mais en dehors de ces problmes de terminologie, il existe deux conceptions
diffrentes des finances publiques : dune part une conception extensive selon
laquelle la notion de finances publiques inclut toutes les oprations financires
qui relvent de la puissance publique ou qui sont directement places sous son
contrle. Elle conduit donc imputer au domaine des finances publiques, la
fois, les activits financires des Administrations de lEtat, celles des
collectivits locales et leurs groupements et celles des tablissements publics.
Dautre part, une conception restrictive selon laquelle les finances publiques
recouvrent strictement les activits non marchandes et nintgrent que
lensemble des prlvements obligatoires et laffectation des ressources
publiques
Ces problmes de dfinition sous-tendent la complexit et la diversit de la
matire financire publique
Limportance actuelle des finances publiques sexplique quantitativement par la
croissance des budgets publics et qualitativement par la diversit des domaines
concerns par les finances publiques.
En ralit, il est de nombreuses manires daborder ltude des finances
publiques. Certains auteurs font une part importante la sociologie, dautres
traitent surtout dconomie publique ou de politique conomique. Les finances
publiques, pour lessentiel, sont envisages ici sous langle du droit budgtaire
ou de la lgislation financire. Il reste dfinir le concept de base de la
discipline, savoir le budget.
En effet, le budget permet dtablir ltat prvisionnel des ressources et des
charges de lEtat. Il a une double signification : sur le plan juridique, ce budget
permet de dsigner un document de recettes et de dpenses permanentes de
lEtat en excluant toutes les oprations de trsorerie ; sur le plan conomique, il
constitue un programme de ressources et emplois, support de ralisation des
activits conomiques des centres de dcisions publics.

Dune faon gnrale, le budget peut tre considr comme lun des comptes de
la loi de finances qui est un acte juridique et politique qui, par son contenu, ne
se limite pas au seul budget.
Au Maroc, la constitution attribue, au parlement le pouvoir de voter la loi de
finances dans les conditions prvues par une loi organique.
La loi de finances est dfinie par la loi organique des finances comme tant
celle qui prvoit, value,nonce et autorise,pour chaque anne
budgtaire,lensembles des ressources et des charges de lEtat, dans les limites
dun quilibre conomique et financier quelle dfinit.
La loi de finances comporte diverses dispositions relatives la politique
conomique, financire et sociale de lEtat.
LES PRINCIPES DELABORATION DES BUDGETS PUBLICS
Lautorisation accorde par le parlement au gouvernement en matire
budgtaire est fonde sur une srie de principe qui traduit une volont de
contrle des dpenses par le parlement. Et malgr de nombreuses attnuations,
ces principes sont encore invoqus comme des dogmes. Ce sont les principes
dannualit, dunit, duniversalit et dquilibre.
- Le principe de lannualit : Cette rgle signifie que lautorisation de
recettes et de dpenses donne par le parlement nest valable que pour une
anne. Et donc lexercice budgtaire commence au 1er janvier et sachve le
31 dcembre de la mme anne. En pratique, la totalit des oprations ne
peut soprer dans le cadre de lanne civile compte tenu de la lourdeur et
de la complexit des oprations financires de lEtat. Ainsi, une question se
pose : quel exercice convient-il de rattacher les crdits ouverts en 2013,
engags en 2013
mais pays en 2014 ? Deux solutions sont possibles et
ont chacune leurs avantages et leurs inconvnients : Le systme de
lexercice et le systme de la gestion.
- Le principe de lunit : Ce principe signifie que lensemble des finances
publiques fait lobjet dune prsentation dans un seul document budgtaire,
dcrivant toutes les charges et toutes les ressources des personnes publiques
et des organismes privs participant au service public et permettant, par
voie de mme aux parlementaires dexercer un rel contrle sur le
gouvernement. Toutefois ce systme connat certaines drogations puisque
plusieurs gestions font lobjet dune distinction au sein du budget de lEtat,
il en est ainsi des SEGMA et des comptes spciaux du trsor.
- Le principe de luniversalit : Daprs ce principe, toutes les recettes et
toutes les dpenses doivent apparatre et tre inscrites dans la loi de
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finances. Aucune distinction entre elles ne doit tre opre, toute recette
devant pouvoir financer toute dpense. Ce sont donc deux rgles qui
composent ce principe : la rgle du produit brut dite aussi de non
contraction qui doit faire figurer au budget toutes les recettes et toutes les
dpenses pour leur montant intgral, aucune omission ni dissimulation nest
permise. et la rgle de non affectation daprs laquelle toutes les recettes
tombent dans une masse et on ne peut assigner tel impt telle dpense.
Aucun lien juridique ne doit exister entre le recouvrement dune taxe et son
affectation tel usage. Toutefois, certaines recettes, par drogation au
principe de lunit, peuvent tre affectes la ralisation de certaines
dpenses sous la forme de certains comptes spciaux du trsor et de
SEGMA.
DIVERSES CATGORIES DE LOIS DE FINANCES
- La loi de finances de lanne
Cette loi prvoit et autorise pour une anne lensemble des ressources et des
charges de lEtat. Elle comprend deux parties :
La premire partie a un caractre juridique, elle fixe les conditions gnrales de
lquilibre financier. A cet effet, elle autorise la perception des ressources
publiques, lmission demprunts et comporte les voies et les moyens qui
assurent lquilibre financier.
Cette partie fixe les plafonds des grandes catgories de dpenses aussi bien de
fonctionnement que dinvestissement.
La deuxime partie de la loi de finances est analytique ; elle prvoit les moyens
mis la disposition des diffrents ministres et services pour subvenir leurs
besoins de financement.
A cet effet, elle arrte, par ministre les dpenses du budget gnral de lEtat et
autorise les oprations de chaque catgorie de comptes spciaux du trsor.
- La loi de finances rectificative
Cette loi modifie, en cours danne, les dispositions de la loi de finances
annuelle. Elle permet de rectifier les prvisions du budget en les actualisant et
de rviser certaines oprations. Donc, seules les lois de finances rectificatives
peuvent venir modifier les dispositions des domaines obligatoires et exclusifs de
la loi de finances de lanne. Elles doivent ncessairement comporter la fixation
des plafonds de dpenses et le tableau dquilibre qui en rsulte.

- La loi de rglement
La loi de rglement constate les rsultats financiers de chaque anne civile et
approuve les diffrences entre les rsultats et les prvisions de la loi de finances
de lanne complte, le cas chant, par des lois de finances rectificatives.
Cette loi permet au parlement dexercer un contrle sur lexcution de la loi de
finances.
Cependant, le vote de cette loi nintervient que deux annes aprs lexcution
effective du budget ce qui limite sa porte.
STRUCTURE DES OPERATIONS BUDGETAIRES
La structure actuelle du budget de lEtat se compose de trois composantes : le
budget gnral ; les budgets des services de lEtat grs de manire autonome
(SEGMA) et les comptes spciaux du trsor.
- Le budget gnral
Le budget gnral regroupe toutes les oprations de la loi de finances de
lanne, qui ne bnficient pas dun rgime juridique drogatoire au droit
commun aussi bien au niveau des recettes quau niveau des dpenses.
Il comporte deux parties :

La premire partie regroupe toutes les ressources prvisionnelles. Elles sont


prsentes par chapitres, articles et paragraphes. Ces ressources
comprennent :
Les impts, taxes et produits des amendes ;
Les rmunrations des services rendus, redevances, fonds de concours,
dons et legs ;
Les revenus du domaine ;
Les produits des monopoles, exploitations et participations financires
de ltat provenant dtablissements caractre industriel et
commercial ;
Les produits des cessions des biens meubles et immeubles ;
Les remboursements des prts et avances ;
Le produit des missions demprunt ;
Les produits divers.

La deuxime partie groupe sous trois titres toutes les catgories de


dpenses :
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Les dpenses de fonctionnement


Pour ces dpenses, chaque ministre dispose dun chapitre relatif aux
dpenses de personnel, aux dpenses de matriel et dpenses diverses.
Les dpenses dinvestissement
Ces dpenses sont galement structures par chapitres. Chaque
dpartement a son propre chapitre.
Les dpenses de la dette
Ces dpenses sont subdivises en deux chapitres, lun relatif au
remboursement de la dette long terme, lautre relatif la dette flottante.
- Les services de lEtat grs de manire autonome
La loi de finances crant les SEGMA, prvoit les recettes de ces services et fixe
le montant maximum des dpenses qui peuvent tre imputes sur leurs budgets.
Le budget de chaque SEGMA comporte deux parties : lune relative aux recettes
et aux dpenses dexploitation, lautre aux dpenses dinvestissement et aux
ressources qui leur sont affectes.
Les ressources des SEGMA sont prsentes par services groups selon les
dpartements ministriels ou institutions auxquelles les SEGMA sont rattachs.
Il en est de mme des dpenses qui sont rparties par ministres ou institutions
auxquelles les SEGMA sont rattachs.
- Les comptes spciaux du trsor
Ce sont des comptes qui dcrivent des oprations ayant un caractre spcifique
ou provisoire. Leur cration se justifie soit par le souci dtablir une corrlation
entre certaines recettes et certaines dpenses ou de ne pas assimiler des
dcaissements provisoires des dcaissements dfinitifs, soit par la volont
dvaluer avec prcision le cot ou le rendement dun service.
Lintrt des CST est quils forment un cadre prvisionnel dactions
conomiques et financires entreprendre par les dpartements dpensiers
Chaque compte spcial est prsent en ligne, des sous rubriques sont prvus en
cas de subdivision dun compte spcial.
Cette structuration du budget de lEtat rpond la fois un souci de simplicit
et de rigueur juridique permettant une gestion conforme aux rgles budgtaires
universelles.

PREPARATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES


B. Sabri

La procdure de prparation du projet de loi de finances peut sanalyser en sintressant


deux points : Les acteurs de la prparation et les phases dlaboration du projet de loi de
finances.

Sect. 1. Les acteurs de la prparation


1 Les rgles de comptence

En matire de rgles de comptence, deux traits dominent :


La prparation du budget est une comptence exclusivement gouvernementale.
En effet, le droit budgtaire marocain donne comptence exclusive au gouvernement
pour prparer le projet de loi de finances dans la mesure ou il dispose dexperts qui
doivent tenir compte des objectifs conomiques long terme.
Dautre part, le gouvernement se trace une politique et donc il lui faut prparer le
projet de loi de finances en fonction de cette politique, de ces besoins matriels et des
ressources quil compte mobiliser durant lanne concerne. Le rle du gouvernement
est primordial en matire de prparation dautant plus que larticle 32 de la LOF N
7/98 dispose : Sous lautorit du premier ministre, le ministre charg des finances
prpare les projets de loi de finances .
Le gouvernement dispose galement de moyens la fois juridiques et matriels qui lui
permettent davoir une certaine suprmatie de droit et de fait par rapport au pouvoir
lgislatif.
Une comptence relativement discrtionnaire :
La constitution et la LOF ne limitent la comptence du gouvernement que dans les
dlais pour prparer le projet de loi de finances et dans les documents qui doivent
accompagner ce projet :
En ce qui concerne les dlais, larticle 33 al 1 er de la LOF impose au gouvernement
de dposer le projet de loi de finances au plus tard 70 jours avant la fin de lanne
budgtaire en cours.

En ce qui concerne les documents, le projet doit comprendre des annexes


explicatives de couleur bleue obligatoires et des annexes informatives de couleur
jaune. Toutes ces annexes sont traditionnellement adresses aux parlementaires.

2 Le rle dterminant des ministres


La prparation du budget au Maroc est un jeu qui sopre entre le Ministre des
finances et les Ministres dpensiers.
Le Ministre des finances.
Cest au MF que revient la tche de prparer le projet de loi de finances, et ceci
dcoule de la disposition expresse de larticle 32 prcit de la LOF.
Donc au sein du gouvernement, le MF dispose dune autorit de fait dans la mesure o
toutes les propositions budgtaires de ses collgues du gouvernement passent par ses
services.
Le MF peut parfois refuser de donner suite toutes les demandes de crdits qui
manent des autres ministres et ce, afin de ne pas compromettre lquilibre financier
quil doit constamment rechercher.
Un autre fait confre au MF la qualit de super-ministre et une supriorit sur ses
collgues cest que tout dcret ou arrt ayant une incidence financire directe ou
indirecte doit prvoir le contreseing (visa) du MF. Ajouter cela enfin un fait ou un
moyen qui fait du MF le plus grand argentier du royaume savoir la mise sous ses
ordres de toutes les administrations fiscales.
Tous ces moyens dont dispose le ministre des finances font que celui-ci exerce
effectivement un vritable contrle sur les propositions budgtaires de ses collgues
du gouvernement.
Seulement dans la ralisation de cette uvre qui est la prparation du projet de loi de
finances, le MF nagit pas seul. Il ne peut prparer le dit projet quavec la collaboration
des autres ministres.
Les ministres dpensiers.
Ils agissent au niveau de la phase de prparation du projet de loi de finances
collectivement et individuellement :
Collectivement dabord dans la mesure o le gouvernement se runit pour discuter les
directives dans lesquelles doit sorienter la prparation du projet de loi de finances.
Lors de cette runion, le MF fait un expos sur la prparation de la loi de finances pour
lanne en cause, en expliquant la situation financire du pays. Il fait galement des
estimations sur les dpenses et les recettes du budget de lanne venir. Le conseil de
gouvernement, prsid par le chef de gouvernement, discute cet expos du MF et
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essaye dtablir les orientations gnrales que les ministres dpensiers doivent
observer dans la prparation de leurs prvisions budgtaires.
Individuellement ensuite parce que seuls les ministres peuvent valuer les besoins de
leurs services en crdits et ce que ce soit au niveau des services centraux ou des
services extrieurs.
Cest pour cela quil leur appartient dvaluer les besoins en question pour prsenter
leurs propositions budgtaires au MF.

Sect. 2. La procdure de prparation


1 : Le calendrier
Chaque anne avant le 1er Mai (art 1 al 2 dcret du 26 Avril 1999 relatif llaboration
et lexcution des lois de finances modifi par le dcret du 20 Juin 2000), le ministre
charg des finances expose au gouvernement les conditions dexcution de la loi de
finances en cours et prsente une esquisse du projet de loi de finances pour lanne
budgtaire suivante.
Il invite les ordonnateurs (ministres), conformment aux orientations du
gouvernement, tablir leurs propositions de recettes et de dpenses pour lanne
budgtaire suivante.
Les propositions des ordonnateurs doivent parvenir au ministre charg des finances
au plus tard le 1er Juillet (art 2 du mme dcret).
Le projet de loi de finances de lanne doit tre dpos devant le parlement, au plus
tard 70 jours avant la fin de lanne budgtaire en cours.

2 : Droulement de la procdure
Chaque anne et en vue de la prparation du projet de loi de finances, le MF adresse
ses collgues du gouvernement des circulaires contenant les directives suivre.
Les ministres dpensiers, une fois en main les circulaires entament la prparation des
propositions budgtaires de leur dpartement quils font parvenir au MF avant le 1 er
juillet. Aprs quoi souvre un cycle de confrence budgtaire visant discuter les
diffrentes propositions.
Les circulaires du MF.
Les circulaires contiennent des rgles de fond et de forme qui doivent, en principe,
tre observes par tous les ministres lors de ltablissement des prvisions budgtaires
concernant leurs services. Elles donnent les grandes lignes de la politique budgtaire
du gouvernement et dgagent lorientation qui doit tre donne au budget.

La procdure au niveau des ministres dpensiers.


Ds la rception de la circulaire du MF, chaque ministre ordonnateur demande ses
services centraux et extrieurs de lui faire connatre, en principe dans lesprit de la
circulaire, leurs besoins en crdit.
Les demandes de crdits qui proviennent des services sont centraliss au sein de
chaque ministre ; un tri est alors effectu et des propositions densemble chiffres
sont tablies et approuves par le Ministre responsable du dpartement.
Les ministres dpensiers, une fois les demandes de crdit sont centralises au niveau
de leurs dpartements vont les adresser au MF accompagnes dtats justificatifs et
explicatifs.
Les services du MF procdent alors lexamen approfondi des propositions
budgtaires des diffrents ministres. Souvre ensuite une srie de contacts officieux
puis officiels entre le MF et les autres ministres.
Les confrences budgtaires.
Le ministre des finances, une fois en possession des propositions budgtaires des
autres dpartements ministriels procdera leur examen.
En pratique cest la division du budget qui fait partie des organes techniques du
ministre des finances, qui effectuera ce travail et plus spcialement le service du
budget de fonctionnement et celui dquipement.
Lorsque les lments chiffrs ont t arrts et que les dispositions insrer dans le
projet de loi de finances ont t mises au point avec le secrtariat gnral du
gouvernement, il est procd, en concertation avec ce dpartement, au montage de la
version dfinitive du projet de loi de finances.
Aprs adoption du projet par le conseil de gouvernement avec des modifications
ventuelles, un dossier est prpar pour tre dpos au conseil des ministres prsid
par le Roi.
Une fois le projet adopt par le conseil des ministres comportant les amnagements
ventuels, il est procd la prparation de la version finale destine au parlement.
Cette version dite par limprimerie officielle est dpose devant le parlement.

APPROBATION DE LA LOI DE FINANCES

Ladoption de la loi de finances suit une procdure particulire qui met en vidence le rle primordial
du parlement. Toutefois, cette procdure se heurte certaines limitations la fois constitutionnelles
et organiques.
SECT 1 Les rgles de la procdure de vote du projet de loi de finances
Ces rgles sont domines par un encadrement strict des dlais auxquels la procdure de vote est
soumise, et par une organisation de la discussion budgtaire.
1 Lencadrement strict des dlais
Cette question peut tre apprhende travers trois moments trs importants : Le dlai de dpt du
projet de loi de finances, le dlai global de vote et les dlais de lecture et dexamen par chaque
chambre.
A/ Le dlai de dpt du projet de loi de finances
Le dlai de dpt diffre selon la catgorie de loi de finances. Pour le projet de la loi de finances de
lanne, la loi stipule clairement quil doit tre dpos au plus tard 70 jours avant la fin de lanne
budgtaire en cours. Ceci veut dire que le gouvernement est oblig de dposer le projet de loi de
finances au plus tard le 23 octobre de chaque anne.
Pour les lois de finances rectificatives, aucun dlai nest prvu pour leur dpt, sauf quelles doivent
tre dposes de manire tre adoptes avant la fin de lexercice auquel elles se rattachent.
Enfin la loi de rglement doit tre dpose annuellement par le gouvernement au cours du deuxime
exercice qui suit celui de lexercice de la dite loi de finances.
B/ Le dlai global de vote
Le dlai global de vote du projet de loi de finances de lanne est fix 70 jours . Dans lhypothse o
le parlement ne sest pas prononc dans ce dlai, les dispositions du projet peuvent tre mises en
vigueur par dcret.
C/ Les dlais de lecture et dexamen par chaque chambre
Chaque chambre du parlement dispose de 30 jours pour voter le projet de loi de finances de lanne.
Ds le vote ou lexpiration du dlai prvu, le gouvernement est tenu de saisir la seconde chambre
du texte adopt ou du texte quil a initialement prsent, modifi le cas chant par les
amendements vots par la chambre saisie la premire et accepts par lui.
2 Organisation de la discussion budgtaire
Cette organisation est marque par deux traits dominants : Le rle importants des commissions
parlementaires et la discussion en sance publique.
A/ Examen du projet par les commissions parlementaires
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a) La commission des finances.


Une fois le projet de loi de finances de lanne prsente par le ministre des finances en
sance plnire, le prsident de la commission des finances convoque les membres de ladite
commission au sein de laquelle tous les groupes parlementaires sont reprsents. Une
nouvelle prsentation plus technique est entame par le ministre des finances pour fournir
des claircissements sur le projet. Le dbat sengagera pendant plusieurs jours et cest
loccasion pour les parlementaires daxer leurs interventions sur la politique du
gouvernement en matire financire et sur les effets positifs ou ngatifs que pourraient
produire la mise en uvre de la loi de finances. Aprs lachvement des questions poses
par les membres de la commission, le ministre des finances rpond aux diffrentes
interrogations, critiques et observations. Puis on procde lexamen de la premire partie
du projet article par article. A lissu de cet examen, il est demand aux chefs des groupes
parlementaires de faire des propositions damendements. Le vote sur lamendement
intervient avant le vote sur larticle quil concerne.
b) Les autres commissions.
Chaque commission parlementaire se penchera sur ltude des projets de budgets sectoriels
en prsence du ministre concern. Chaque ministre est donc tenu de prsenter le projet de
budget du dpartement quil dirige devant la commission intresse. Toutefois, les
commissions intresses ne peuvent procder au vote des budgets sectoriels quaprs que la
commission des finances ait vot les ressources et les charges.