Résumé - Fiche - Io - IFFDFINANCES 2023

Sommaire
INTRODUCTION
Titre 1 : Etude du concept des finances
Titre 2 : Le cadre juridique du budget
Titre 3 : L’élaboration du budget de l’Etat
Titre 4 : L’exécution du budget de l’Etat
Titre 5 : Le contrôle de l’exécution du budget de l’Etat
CONCLUSION
Introduction
TITRE I : Etude du concept des finances publiques
CHAPITRE 1 : Les finances publiques classiques
Section 1 : La structure du budget classique
Paragraphe 1 : Le montant du budget
Paragraphe 2 : Le contenu du budget
A. Les dépenses administratives
B. Les recettes ordinaires
1. Les recettes domaniales et fiscales.
a. Les recettes domaniales
b. Les recettes fiscales
2. La prévention à l’égard de l’emprunt
3. L’exclusion des créations monétaires
Section 2 : Les caractères du budget classique
Paragraphe 1 : Le budget est neutre
Paragraphe 2 : Le budget est improductif
Paragraphe 3 : Le budget est équilibré
Paragraphe 4 : Le budget est fermé
Section 3 : La procédure budgétaire
Paragraphe 1 : La prééminence du Parlement
A. Le pouvoir exclusif du Parlement
B. Le pouvoir discrétionnaire du Parlement
C. Le pouvoir incontrôlé du Parlement
Paragraphe 2 : La déférence du gouvernement
Chapitre 2 : Les finances publiques modernes
b. La valeur des dépenses
A. Action sur les structures économiques
B. Action sur les structures sociales
Chapitre 3 : Les finances publiques contemporaines
Chapitre 1 : De la nation du budget à celle de la loi de finances
Chapitre 2 : Les principes budgétaires
Chapitre 1 : La préparation du budget de l’Etat
Chapitre 2 : La présentation du budget
Chapitre 3 : Le vote du budget de l’Etat
Chapitre 1 : Les ordonnateurs
Chapitre 2 : Les comptables publics
Chapitre 3 : La règle de la séparation des fonctions
Chapitre 4 : Les opérations d’exécution des dépenses publiques
Section 1 : La phase administrative de la dépense publique
Paragraphe 1 : L’engagement
A. L’engagement juridique
B. L’engagement comptable
Paragraphe 2 : La liquidation
A. La constatation du service fait et le calcul de la dette de l’Etat
B. Les pièces justificatives
Paragraphe 3 : L’ordonnancement
Section 2 : La phase comptable de la dépense publique
Paragraphe 1 : Le rôle de payeur
Paragraphe 2 : Le rôle de caissier
Chapitre 1 : Le contrôle interne de l’exécution de
Chapitre 2 : Le contrôles externe de l’exécution du budget de l’Etat
1. Le contrôle de la régularité des comptes
CONCLUSION
INTRODUCTION
Titre 1 : Etude du concept des finances
publiques du 19èsiècle à nos jours Chapitre 1 : Les finances publiques classiques Chapitre 2 :
Les finances publiques modernes Chapitre 3 : Les finances publiques contemporaines
Chapitre 1 : De la notion du budget à celle de la loi de Finances Chapitre 2 : Les principes budgétaires
Chapitre 1 : La préparation du budget l’Etat Chapitre 2 : La présentation du budget de l’Etat Chapitre

3 : Le vote du budget de l’Etat
Chapitre 1 : Le contrôle interne de l’exécution du budget de l’Etat Chapitre 2 : Le contrôle externe de

l’exécution du budget de l’Etat
CONCLUSION
Introduction
Les finances publiques sont l'étude des règles et des opérations relatives aux deniers publics. Elles
étudient les aspects juridiques, politiques et économiques des recettes et des dépenses des budgets de
l'Etat et des autres entités publiques. Le budget est un acte de prévision et d'autorisation des recettes et
des dépenses publiques de l'année, qui sert à financer le fonctionnement des différents services
publics administratifs. Depuis le 19ème siècle, le budget de l'Etat remplit une triple fonction : financer
le fonctionnement des services publics, réduire les inégalités de richesse et réguler la croissance
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économique. Aujourd'hui, le budget constitue un instrument d'exécution de la politique
gouvernementale dans les domaines économique et social.
Les finances publiques sont un secteur de l'administration publique qui produit des services non
marchands et effectue des transferts de revenus conformes aux politiques de l'Etat. Elles sont
alimentées par des prélèvements obligatoires et sont une matière pluridisciplinaire relevant du droit,
de l'économie et de la psychologie. Elles sont régies par des règles qui ont évolué du 19ème siècle à
nos jours. Le cadre juridique des finances publiques comprend le budget et les lois de finances ainsi
que les grands principes budgétaires. L'élaboration, la préparation, la présentation et l'adoption du
budget sont suivies de son exécution et de son contrôle.
TITRE I : Etude du concept des finances publiques

Depuis le 19ème siècle, les finances publiques ont connu une évolution progressive, caractérisée par
une limitation des recettes et des dépenses publiques, une non-intervention de l'Etat dans la vie
économique et sociale et une prééminence des pouvoirs du Parlement. Entre les deux guerres
mondiales et le 20ème siècle, les recettes et les dépenses publiques ont augmenté et diversifié, et les
pouvoirs du Parlement ont été affaiblis au profit du gouvernement. Depuis le 21ème siècle, le
rééquilibrage des pouvoirs du Parlement et la recherche de l'efficacité et de la performance de l'action
gouvernementale sont les principaux principes de la gestion des deniers de l'Etat.
CHAPITRE 1 : Les finances publiques classiques

Les finances publiques classiques sont apparues avec la Restauration (1814-1830) et se caractérisent
par la limitation des dépenses publiques et l'équilibre budgétaire. Elles sont fondées sur le libéralisme
économique et le laisser-faire, laisser passer.
Section 1 : La structure du budget classique
Le budget classique se caractérise par son montant faible et son contenu limité à des dépenses
administratives et des recettes ordinaires.
Paragraphe 1 : Le montant du budget
Le budget classique a connu une croissance faible mais continue, atteignant un premier milliard en
1828, deux milliards en 1860 et cinq milliards en 1913. Cependant, les finances publiques ne
représentaient que 10 à 12% du PNB et du PIB, ce qui limitait leur influence sur l'économie.

Paragraphe 2 : Le contenu du budget
Le budget classique est un simple document financier ne comprenant guère que des dépenses
administratives et des recettes ordinaires.
A. Les dépenses administratives
Au 19ème siècle, les dépenses publiques visaient à financer les services publics administratifs
(armée, justice, police, diplomatie…). L'Etat devait garantir l'ordre et la sécurité des citoyens. Les
dépenses d'investissement étaient limitées et le ministre des finances veillait à ce que le budget soit
restreint.
B. Les recettes ordinaires
Les recettes ordinaires (domaniales et fiscales) sont les principales sources de financement du budget
de l'Etat. Elles sont préférées aux autres recettes (emprunt, créations monétaires).
1. Les recettes domaniales et fiscales.
a. Les recettes domaniales
Les recettes domaniales sont une source importante de revenus pour l'Etat. Elles proviennent de la
gestion du domaine public et privé, notamment des redevances, des produits d'exploitation des forêts
domaniales, des dons et legs, des successions en déshérence, des patrimoines confisqués, des biens
vacants et des aliénations d'immeubles. L'Etat ne peut pas accroître ses ressources par des
exploitations industrielles ou commerciales, cette activité étant réservée aux particuliers.
b. Les recettes fiscales
L'impôt doit satisfaire aux principes de rentabilité, de légèreté, d'égalité et d'extériorité. Selon les
financiers classiques, il doit être productif, invisible, contrôlable et ne pas imposer de sacrifices
inutiles. Les revenus fonciers et ceux du commerce et de l'industrie sont visés, tandis que la propriété
mobilière est faiblement grevée. L'impôt est proportionnel et non progressif, et l'inquisition fiscale est
écartée. Les signes extérieurs sont la technique privilégiée de contrôle.
2. La prévention à l’égard de l’emprunt

Les financiers classiques considèrent que l'emprunt doit être exceptionnel car il perturbe le marché
financier et favorise l'augmentation des taux d'intérêt. Ils estiment que le résultat de l'emprunt est
incertain et qu'il doit être soumis à des conditions (investissement rentable, dépenses productives,
dépenses de guerre, délai de remboursement court, taux d'intérêt modéré). Ils rejettent l'impôt différé
et optent pour l'impôt déclaré.
3. L’exclusion des créations monétaires
Les classiques condamnent la planche à billets car elle est injuste socialement et dangereuse
économiquement. Elle dévalorise la monnaie locale et altère le pouvoir d'achat des salariés, tandis que
les revenus variables ne sont pas affectés. Elle stimule la demande et engendre l'inflation. Les
classiques préfèrent l'impôt déclaré à la planche à billets.
Section 2 : Les caractères du budget classique
Le budget classique est neutre, improductif, équilibré et fermé.
Paragraphe 1 : Le budget est neutre
Le principe d'abstention s'impose à l'Etat pour assurer la neutralité du budget. La conception libérale
refuse toute action décisive et conduit à la séparation des divers domaines de l'activité humaine. L'Etat
doit assurer l'ordre, prévenir les troubles et respecter la loi de l'offre et de la demande, sans prodiguer
ni encouragement ni découragement.
Paragraphe 2 : Le budget est improductif
Les financiers classiques recommandent à l’Etat de limiter ses dépenses car elles ne sont pas
rentables. Le budget de l’Etat est considéré comme un gouffre à alimenter avec prudence et sagesse.
Paragraphe 3 : Le budget est équilibré
Les classiques recommandent un budget équilibré, c'est-à-dire que les recettes doivent être égales aux
dépenses. Un excédent est condamnable car il montre un sacrifice injustifié et un déficit est aussi
condamnable car l'Etat ne peut dépenser plus qu'il ne reçoit. Les classiques soutiennent que si l'Etat ne
couvre pas ses dépenses par ses recettes, il est obligé d'emprunter et cela provoque à long terme un
accroissement des dépenses publiques. Si l'Etat ne peut pas emprunter, il lui reste à imprimer de
nouveaux billets, ce qui entraîne l'inflation et la dépréciation de la monnaie.

Paragraphe 4 : Le budget est fermé
Au 19e et début du 20e siècle, les financiers classiques préconisaient l'autarcie et les relations
financières interétatiques étaient restreintes et souvent contraintes. Les flux financiers résultaient des
traités de paix, avec des flux de sortie pour les vaincus et des flux d'entrée pour les vainqueurs. Les
relations commerciales étaient limitées en volume et en valeur.
Section 3 : La procédure budgétaire
La procédure budgétaire est caractérisée par la prééminence du Parlement. La division des fonctions
est nettement marquée car c’est le Parlement qui décide, et le gouvernement exécute.
Paragraphe 1 : La prééminence du Parlement
A cette époque, le pouvoir du Parlement est exorbitant. Il vote seul la loi de finances. Or la loi de
finances contient toutes les décisions budgétaires, donc le Parlement est maître du budget. Le pouvoir
du Parlement est : exclusif ; discrétionnaire ; incontrôlé.
A. Le pouvoir exclusif du Parlement
Le gouvernement ne peut agir de son propre chef. Seul le Parlement autorise tous les mouvements de
crédits (virements, transferts) et les correctifs nécessaires après le vote du budget. Les délégations de
pouvoirs sont interdites.
B. Le pouvoir discrétionnaire du Parlement
Le Parlement est souverain et peut modifier le projet de loi de finances soumis par le gouvernement
sans restriction, à l'exception de celles imposées par les parlementaires eux-mêmes.
C. Le pouvoir incontrôlé du Parlement
Le Parlement dispose du pouvoir incontrôlé de l'examen du budget, sans délai imposé. Les principes
budgétaires (annualité, unité, universalité, spécialité, équilibre) sont appliqués rigoureusement.

Paragraphe 2 : La déférence du gouvernement
Le gouvernement prépare le budget et le soumet au Parlement pour approbation. La gestion des

autorisations parlementaires est stricte et tout aménagement doit être approuvé par le Parlement. Les
parlementaires examinent le projet de loi de comptes pour vérifier la régularité des dépenses et il est
impossible de voter des impôts nouveaux sans connaître l’emploi des impôts précédents.
Chapitre 2 : Les finances publiques modernes

Les finances publiques modernes sont apparues en 1918, suite à l'éclatement des finances publiques
classiques. Elles sont caractérisées par un montant élevé et un contenu élargi, et sont régies par des
règles internationales (UE, UEMOA). Le budget de l'Etat est devenu un moyen d'action sur tous les
secteurs de la vie économique et sociale, et le pacte de stabilité et de croissance limite les déficits
publics à 3% du PIB. Depuis le 19e siècle, le volume des dépenses publiques s'est continuellement
accru, et c'est durant l'entre-deux-guerres que les dépenses publiques sont devenues des instruments
d'intervention.
Le budget français est passé de 5 milliards de francs français en 1913 à 90 000 milliards en 1983.
Cette croissance est due à des facteurs économiques, sociaux, techniques et politiques tels que
l'augmentation de la population, l'industrialisation, l'urbanisation, les guerres et les crises
économiques, le progrès technique et les motifs politiques. Le budget moderne se caractérise par une
diversification des recettes et des dépenses.
Les recettes budgétaires des Etats sont complétées par des recettes extraordinaires (emprunt, création
monétaire). Les dépenses sont administratives, économiques et sociales. L'Etat soutient l'activité
économique et redistribue les revenus par des prêts et avances ou des dépenses définitives. Les
subventions sociales financent les pensions, les aides sociales, le concours aux régimes de sécurité
sociale, l'enseignement privé et la coopération technique et culturelle. Les dépenses sont limitées par
des mécanismes tenant compte de leur valeur.
Les libéraux et les socialistes s'opposent sur la question des dépenses publiques. La politique
budgétaire se concentre sur la dissimulation et la débudgétisation des dépenses. Les traités des
regroupements régionaux, tels que l'UE, l'UA, la CEDEAO et l'UEMOA, préconisent la limitation des
dépenses. Le traité de Maastricht (1992) impose aux Etats membres de l'UE de supprimer leurs
déficits. Dans l'UEMOA, le déficit budgétaire est limité à 3% du PIB, ce qui est également le cas dans
l'UE.
b. La valeur des dépenses
Les dépenses de l'Etat sont divisées en deux catégories: les dépenses d'équipement et de transfert, qui
sont considérées comme nobles, et les dépenses de fonctionnement, qui sont dénoncées. Les dépenses

d'équipement sont créatrices de biens durables et bénéficient d'un préjugé favorable, alors que les
dépenses de transfert contribuent à l'amélioration des conditions d'existence des plus vulnérables. Les
frais généraux, considérés comme des dépenses de gaspillage, sont en réalité des dépenses de
fonctionnement. L'emprunt peut permettre de pallier le caractère saisonnier des rentrées et de dégager
les ressources nécessaires pour réaliser la soudure entre les dépenses engagées et les ressources
attendues (BdT).
L’emprunt est une source de financement rentable qui profite à toutes les générations. Il est utilisé
pour financer des dépenses militaires et de sécurité, ainsi que des infrastructures telles que les routes,
les hôpitaux et les barrages hydrauliques. La valeur d’une dépense doit être jugée en fonction de son
utilité sociale et de son environnement. Les recettes fiscales sont en pleine mutation, avec l’emprunt et
les créations monétaires qui sont tolérées.
L'impôt est la principale source de revenus pour l'Etat (plus de 90% des budgets des Etats). Il a une
fonction budgétaire, mais aussi économique, monétaire, moralisatrice, démographique, sociale et
sanitaire. L'emprunt est devenu un moyen de financement important, servant à lutter contre l'inflation
et à relancer l'économie. Selon Jèze, « il y a des dépenses, il faut les couvrir ».
Le budget moderne est interventionniste, productif et parfois en déséquilibre, mais toujours ouvert. Il
est limité par le Pacte de stabilité et de croissance de l’UEMOA (70% du PIB) et le traité de l’Union
européenne (60%). Les créations monétaires peuvent être tolérées en période de récession, sous
certaines conditions (pression fiscale élevée, disponibilités monétaires inférieures aux biens de
consommation, stocks disponibles mais non vendus). L'interventionnisme budgétaire agit sur les
structures économiques et sociales ainsi que sur la conjoncture.
A. Action sur les structures économiques
L'interventionnisme budgétaire se manifeste par des aides publiques aux entreprises industrielles pour
le développement régional, la restructuration industrielle, le soutien des exportations, la recherche, la
lutte contre la pollution, les économies d'énergies et le développement des secteurs industriels
stratégiques.
B. Action sur les structures sociales
Les financiers modernes visent à faire du budget un instrument de justice sociale par une politique de
redistribution de réserves basée sur un impôt à fort taux progressif, un impôt sur les successions et le
capital, et l'instauration d'un impôt négatif. Au Togo, des transferts monétaires ciblés, l'assurance
maladie, les cantines scolaires et des interventions de l'Etat dans les secteurs de la santé visent à faire
du budget un instrument de justice sociale. La productivité du budget est variable et les dépenses
d'équipement et de transfert sont très rentables. Elles contribuent à la création d'emploi et à
l'amélioration des conditions d'existence des personnes vulnérables.

Le budget militaire est controversé quant à sa rentabilité. Les dépenses de personnel sont en hausse et
doivent être limitées par des plafonds d'emplois et un ratio masse salariale sur recettes fiscales de 35
% dans les pays de l'UEMOA. L'équilibre budgétaire n'est plus indifférent à la conjoncture et peut être
déséquilibré pour lutter contre l'inflation ou stimuler la demande globale.
Les relations interétatiques au 19e et début 20e siècle n'ont pas d'influence sur le budget classique,
mais le budget moderne est de plus en plus perméable aux influences extérieures. Les décisions des
Etats, des producteurs de pétrole, de l'aide Marshall et du dollar comme monnaie de paiement, ainsi
que les directives de l'UE, de la CEDEAO, de l'UEMOA, de la BAD, du FMI et de la BM, ont un
impact sur l'élaboration des budgets nationaux. Les prêts du FMI, les conventions douanières et
fiscales sont également des facteurs à prendre en compte.
Les pays membres de l'UE et de l'UEMOA doivent limiter leurs déficits budgétaires à 3% du PIB et
leur dette publique à 60% et 70% du PIB respectivement. La procédure du budget moderne est
caractérisée par l'affaiblissement des pouvoirs du Parlement et le renforcement de ceux du
gouvernement. Le budget doit être adopté au plus tard le 31 décembre de l'année précédente et mis en
vigueur à partir du 1er janvier. Le Parlement ne peut proposer ni la création ni la suppression d'un
programme, d'un budget annexe ou d'un compte spécial du Trésor.
Le gouvernement peut modifier le budget en cours d'exécution sans passer par le Parlement grâce à
des mécanismes tels que les fonds de concours, les rétablissements et les annulations des crédits. Les
fonds de concours sont des contributions volontaires versées par des personnes morales ou physiques
pour concourir avec ceux de l'Etat à des dépenses d'intérêt public. Les rétablissements des crédits sont
constitués par des recettes provenant de la restitution au Trésor public de sommes payées indûment ou
à titre provisoire sur crédits budgétaires. Le ministre chargé des finances dispose d'un pouvoir de
régulation budgétaire qui lui permet d'annuler un crédit devenu sans objet ou pour prévenir une
détérioration des équilibres budgétaire et financier de la loi de finances.
Le budget voté par l'Assemblée nationale répartit les crédits des programmes et des dotations en
autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Les transferts et les virements de crédits
permettent de modifier la répartition des crédits budgétaires entre programmes. Les transferts sont
autorisés en conseil des ministres, tandis que les virements sont autorisés par arrêté interministériel ou
décret en conseil des ministres. La répartition par programme des crédits globaux pour des dépenses
accidentelles et imprévisibles se fait par décret en conseil des ministres. Les autorisations
d'engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être juridiquement engagées,
tandis que les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être
ordonnancées ou payées.
Les autorisations d'engagement disponibles à la fin de l'année peuvent être reportées sur le même
programme par décret en conseil des ministres, à condition que cela ne dégrade pas l'équilibre
budgétaire. Les crédits de paiement ne peuvent pas être reportés, mais ceux relatifs aux dépenses
d'investissement peuvent l'être. Le décret relatif aux reports est pris après la clôture des comptes de

l'exercice précédent et doit être ratifié par le Parlement dans la loi de finances relative à la gestion
concernée.
Chapitre 3 : Les finances publiques contemporaines

Le budget contemporain, apparu au 21e siècle, est orienté vers l'efficacité et la performance de
l'action gouvernementale. Il est structuré en missions, programmes, actions et unités opérationnelles
(UO). Le montant du budget est caractérisé par la recherche des économies et le bon budget est celui
qui permet de réaliser des objectifs avec un montant de ressources minimal. Le Parlement a le pouvoir
de contrôler le gouvernement et de lui demander des comptes.
Le budget contemporain est un budget de résultats qui vise à atteindre des objectifs à travers des
valeurs cibles. Il est pluriannuel et s'appuie sur la norme "zéro volume" pour ses dépenses. Les crédits
sont répartis sur les programmes ministériels et les objectifs sont définis en fonction des finalités
d'intérêt général. La mesure de la performance permet d'orienter la gestion vers les résultats et
d'informer le Parlement des résultats obtenus.
Le budget contemporain est incitatif, stratégique, performant et réformateur. Il est fait obligation à
l’Etat de tenir des comptes plus lisibles et plus représentatifs de son action afin de permettre aux
citoyens de disposer d’une information plus claire et plus complète sur la gestion publique (Loi N°
2014-009 du 11 juin 2014). Les parlementaires interviennent en amont pour le débat d’orientation
budgétaire et pour l’étude et le vote du budget, et en aval pour apprécier les résultats atteints après
l’exécution du budget.
Le budget est stratégique et la procédure budgétaire réserve une place primordiale aux travaux sur la
stratégie. Celle-ci se décline en objectifs et s’inscrit dans une perspective pluriannuelle. Elle est
présentée dans les PAP et mesurée dans les RAP. Les lois et règlements encouragent les services à
réaliser des économies et à mieux répondre aux attentes des usagers, tout en responsabilisant les
gestionnaires des crédits.
La stratégie doit intégrer la qualité de la politique publique au regard de la croissance de l’emploi.

Les dépenses d’éducation, de santé, de recherche, d’investissement sont toujours positives, alors que
les dépenses d’indemnisation de chômage peuvent générer des non-incitations à l’emploi si elles sont
trop élevées. Les RPROG et les responsables des actions doivent définir les stratégies, les objectifs et
les indicateurs de performance des politiques publiques dont ils sont chargés. Le budget est
performant et ses performances s’apprécient à travers les faits de l’administration et les résultats
obtenus. Les objectifs de performances sont d’efficacité socio-économique, de qualité et d’efficience.
Ces objectifs doivent être mesurables grâce à un indicateur de résultat chiffré et à une valeur cible à
atteindre dans un délai inférieur à 5 ans.

Le budget contemporain (budget programme) fait apparaître de nouveaux acteurs et de nouvelles
règles de gestion et de contrôle des finances publiques. Les responsables de la fonction financière
ministérielle, des programmes, des budgets opérationnels de programme et des unités opérationnelles
sont chargés de l'exécution du budget. La libéralisation et la responsabilisation du gestionnaire sont
encouragées par la modification des règles de spécialité budgétaire et la globalisation et la fongibilité
des crédits. La spécialité des crédits est désormais le programme qui privilégie la destination de la
dépense.
Le budget contemporain est une procédure qui rééquilibre les pouvoirs du Parlement par rapport au
gouvernement. Les crédits sont regroupés dans des programmes et des missions qui visent à mettre en
œuvre des actions cohérentes et à atteindre des objectifs d'intérêt général. Le gestionnaire dispose
d'une liberté presque totale pour redéployer les crédits, à l'exception des crédits de personnel qui ne
peuvent augmenter. Le bon budget est caractérisé par une action efficace, efficiente et économe des
deniers publics.
Le Parlement intervient désormais en amont, en cours et en aval du processus budgétaire. Il se

prononce sur la politique budgétaire du gouvernement lors du débat d'orientation budgétaire (DOB) et
adopte la loi de finances de l'année. Il statue sur le tableau de financement, l'octroi des garanties et le
plafond des dépenses et des autorisations d'emplois. Chaque ministre doit justifier devant le Parlement
l'utilisation des crédits dont il a la responsabilité, en s'appuyant sur une analyse du coût unitaire.
Le Parlement, par le biais de la commission des finances, contrôle l'exécution des lois de finances et
évalue les questions relatives aux finances publiques. Il intervient a posteriori pour évaluer la
performance du gestionnaire, une fois autorisé à prélever et à engager des dépenses. Le budget
programme permet de mesurer la performance des administrations et de vérifier l'efficacité, la qualité
et l'économie des services rendus.

Le droit budgétaire a évolué du budget à la loi de finances, en fonction du changement du rôle de
l'Etat dans la vie économique, financière et sociale. Le budget est régi par cinq principes : l'annualité,
l'universalité, l'unité, la spécialité et l'équilibre. Avec l'avènement du budget programme, deux
principes supplémentaires ont été élaborés : la sincérité et la lisibilité et transparence budgétaires. Ces
principes visent à répondre aux exigences de la gouvernance moderne et à rendre compte de manière
sincère et transparente.
Chapitre 1 : De la nation du budget à celle de la loi de finances

Le budget est un acte d'autorisation et de prévision annuelle qui a été défini d'abord comme l'acte par
lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l'Etat. Jusqu'à la moitié du
20e siècle, le budget était un simple document administratif et comptable. Cependant, l'intégration de

l'activité financière de l'Etat dans les politiques économiques a conduit à une transformation de la
conception du budget. Ainsi, le décret-loi du 19 juin 1956 définit le budget de l'Etat comme un acte
législatif qui traduit les objectifs économiques et financiers du gouvernement.
Le budget est l'ensemble des comptes qui décrivent les ressources et les charges permanentes de l'Etat
pour une année civile. En 1959, l'Ordonnance n°59-2 a donné une nouvelle définition du budget et a
introduit le concept de lois de finances. Selon l'article 1er de cette Ordonnance, les lois de finances
déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, en tenant
compte d'un équilibre économique et financier. En 2001, la loi organique n°2001-692 a défini le
budget comme l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l'Etat.
Les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de
l’Etat, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. La loi organique n°2001-692 du 1er
août 2001 (France) et la Directive N°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 (UEMOA) donnent des
définitions similaires des lois de finances. La loi organique n°2014-013 du 27 juin 2014 (Togo) a
adapté cette définition au contexte togolais.
La loi de finances de l'année (LOLF du TOGO) prévoit et autorise les ressources et les charges de
l'Etat pour chaque année civile. Elle comprend les recettes budgétaires (impôts, taxes, amendes,
rémunérations, fonds de concours, dons, legs, revenus des domaines, produits divers) et les dépenses
budgétaires. Des recettes non prévues par une loi de finances initiale peuvent être liquidées ou
encaissées si elles sont autorisées par un décret en conseil des ministres et doivent être régularisées
dans la plus prochaine loi de finances. Il existe trois catégories de lois de finances : la loi de finances
de l'année, les lois de finances rectificatives et la loi de règlement.
Les lois de finances sont des lois qui fixent les objectifs économiques et financiers de la politique
gouvernementale et les moyens de les atteindre. Elles comprennent les dépenses budgétaires
(ordinaires et en capital) et les ressources de trésorerie (produits de cession d'actifs, emprunts, dépôts,
remboursements). Les charges de trésorerie incluent le remboursement des emprunts, les retraits sur
les comptes des correspondants et les prêts et avances. La loi de règlement constate les résultats
financiers de chaque année et ratifie les ouvertures supplémentaires de crédits, régularise les
dépassements de crédits et annule les crédits non consommés. Elle arrête les comptes et les états
financiers de l’Etat et affecte les résultats de l’année. Les lois de finances rectificatives modifient, en
cours d’année, les dispositions de la loi de finances de l’année.
Chapitre 2 : Les principes budgétaires

Le droit budgétaire est régi par cinq principes classiques: l'annualité, l'universalité, l'unité, la
spécialité et l'équilibre. Ces principes ont été introduits au 19e siècle pour permettre au Parlement de
contrôler l'activité financière de l'Etat. Des principes modernes tels que la sincérité, la lisibilité et la
transparence budgétaires ont été ajoutés. L'annualité budgétaire, définie par l'article 2 de l'Ordonnance
du 2 janvier 1959, est le principe selon lequel la loi de finances de chaque année civile prévoit et

autorise l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Ce principe est repris par la plupart des
textes financiers des Etats africains de culture française, notamment les pays de l'UEMOA.
Le principe de l'annualité impose que le vote sanctionnant l'accord du Parlement ait lieu chaque
année avant le début des opérations budgétaires ou financières. L'exécution des prévisions et des
autorisations budgétaires est limitée à l'année pour laquelle elles ont été autorisées. L'année budgétaire
peut différer de l'année civile, comme c'est le cas en Grande-Bretagne, au Japon, au Canada, aux
États-Unis et en Australie et en Suède. Deux conceptions s'opposent pour le rattachement des recettes
et des dépenses budgétaires : le principe de l'exercice et le principe de gestion.
Le principe de l'annualité budgétaire est adopté dans les pays de l'UEMOA, dont le Togo, avec
l'avènement du budget programme. Il consiste à rattacher les recettes et les dépenses à l'année où les
droits sont nés ou acquis. Il permet un contrôle périodique de l'activité gouvernementale par le
Parlement et un contrôle régulier des finances publiques. Cependant, il présente des limites,
notamment en ce qui concerne les équipements à long terme, les cycles économiques et la lucidité sur
les perspectives ultérieures. Des dérogations ont donc été mises en place, dont le système des
douzièmes provisoires, qui permet au gouvernement de percevoir les impôts et de reconduire le
budget de l'année précédente si le Parlement n'a pas voté le budget avant le début de l'année civile.
Le principe de l'annualité des finances publiques est un pilier important des pays de culture française,
notamment ceux de l'UEMOA. Il permet au gouvernement d'ouvrir des crédits en cas d'urgence ou de
nécessité impérieuse d'intérêt national (décrets d'avance) et au Parlement de modifier les dispositions
de la loi de finances (lois de finances rectificatives). La période complémentaire (31 janvier au Togo,
20 janvier en France) permet de rattacher des opérations à l'année en cours. Les autorisations de
programme déterminent le montant maximum de crédits engagés par un ministre et les reports des
crédits permettent d'ajouter aux crédits ouverts le reliquat de crédits non utilisés de l'année précédente.
Le principe de l'universalité budgétaire impose que les recettes et les dépenses soient inscrites au
budget sans contraction ou compensation entre elles. La règle de la non-compensation ou du produit
brut est appliquée, ce qui permet une gestion financière claire et sincère et facilite le contrôle du
Parlement. Cependant, cette règle peut s'avérer gênante dans certaines opérations courantes, comme
l'illustre l'exemple de la statue du ministre Justin de Chasseloup-Laubat.
La Cour des comptes a blâmé le ministre de la Marine pour avoir offert le bronze des vieux canons en
dépôt à l'usine chargée de fabriquer la statue, sans vendre les canons et imputer la dépense sur les
crédits de la Marine. La règle de la non-affectation des recettes interdit d'affecter une recette à une
dépense, afin d'empêcher les administrateurs de disposer des réserves et de conférer une indépendance
vis-à-vis de l'autorité budgétaire. Toutefois, deux cas de dérogations sont admis : les comptes
spéciaux du Trésor et les prélèvements sur recettes.
Le principe de la non-affectation des recettes à une dépense est une règle importante qui s'applique au
budget. Cependant, des dérogations sont tolérées par le gouvernement pour des nécessités pratiques.
Par exemple, l'affectation d'une recette à un emprunt peut rassurer les éventuels souscripteurs. De

même, la création d'un nouvel impôt peut être mieux acceptée si son produit est affecté à une dépense
considérée comme prioritaire. Ces dérogations concernent notamment les budgets annexes, les
comptes spéciaux du Trésor et les procédures comptables spéciales.
Le principe de l'unité budgétaire est un principe fondamental de la comptabilité publique. Il dispose

que l'ensemble des dépenses et des recettes budgétaires doit être présenté dans un seul document. Les
pays de l'UEMOA ont six catégories de comptes spéciaux du Trésor, tandis que la France en a quatre.
Les procédures comptables particulières permettent d'assurer une affectation au sein du budget
général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial du Trésor. Elles comprennent les fonds de
concours et les rétablissements de crédits.
Le principe de l’unité budgétaire, qui repose sur trois postulats (document unique, présentation
détaillée et homogénéité des recettes et des dépenses), facilite le contrôle parlementaire et le
rapprochement entre l’exécution et les prévisions de la loi de finances. Cependant, ce principe a connu
des limites avec l’interventionnisme de l’Etat et la diversification des structures étatiques. Les lois
organiques des pays de tradition française prévoient les lois de finances rectificatives en nombre
illimité et le projet de loi de finances est toujours accompagné d’annexes explicatives.
Le budget de l'Etat comprend trois volets: le budget général, les budgets annexes et les comptes
spéciaux du Trésor. Le principe de la spécialité budgétaire, posé par l'ordonnance du 2 Janvier 1959,
consiste à autoriser la dépense à un service déterminé et pour un objectif précis. Aujourd'hui, les
crédits sont spécialisés par programme ou par dotation, selon une nomenclature budgétaire composée
de deux axes: destination et nature. Les programmes regroupent les crédits destinés à mettre en œuvre
une action ou un ensemble cohérent d'actions représentatif d'une politique publique.
La spécialisation des crédits par programme est une méthode de gestion opérationnelle des politiques
de l'Etat qui permet de mesurer les résultats attendus par des indicateurs de performance. Les
programmes sont répartis entre les missions et les crédits sont décomposés selon leur nature
(personnel, biens et services, investissement, transferts). Les dotations sont une dérogation de cette
spécialisation et regroupent des crédits destinés à couvrir des dépenses spécifiques. Les avantages de
cette spécialisation sont la possibilité de mesurer les résultats et de gérer les politiques de l'Etat de
manière plus efficace.
Le principe de l'équilibre budgétaire dispose que les recettes et les dépenses doivent être égales. La
fongibilité des crédits est très souple et peut être systématique ou asymétrique, mais les crédits de
personnel ne peuvent pas abonder les dépenses de personnel. Les modifications sont décidées par
arrêté du ministre ordonnateur principal et doivent être informées au ministre chargé des finances. Un
bon budget doit dégager un solde positif symbolique et ne doit pas comporter d'excédent ou de déficit.
Les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de
l’Etat, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte, compte tenu de la situation et des
objectifs macro-économiques de l’Etat et des obligations du Pacte de convergence, de stabilité, de
croissance et de solidarité de l’UEMOA (Union Economique et Monétaire Ouest Africaine). Les

financiers modernes prônent l’équilibre budgétaire en cas d’expansion, car l’excédent des dépenses
sur les recettes conduit à effectuer une ponction de l’épargne disponible et le déficit va générer une
inflation.
KEYNES a démontré que l'équilibre budgétaire est maléfique et que le déficit est bénéfique. En
période de dépression, l'équilibre budgétaire accentue le processus de récession et aggrave la pression
fiscale, ce qui réduit les revenus des ménages et la consommation globale. Ainsi, l'équilibre accélère
la récession.
KEYNES a démontré que les dépressions économiques sont provoquées par une insuffisance de la
demande globale et que le déficit budgétaire peut aider à relancer l'économie. Les théoriciens
modernes ont ensuite élaboré des théories relatives au rapport entre l'équilibre budgétaire et
l'économie, notamment la théorie du déficit systématique et la théorie du budget cyclique. Ces
théories recommandent d'utiliser le déséquilibre financier pour atteindre l'équilibre économique et de
maintenir le déficit systématique tant que le plein-emploi n'est pas rétabli.
La théorie du circuit est une théorie économique qui permet à l'Etat de financer ses dépenses de
guerre par le recours massif aux créations monétaires. Elle consiste à injecter des ressources créées,
puis à les aspirer par un contrôle drastique des prix et des prélèvements fiscaux. Après la guerre, deux
politiques sont possibles pour sortir de ce circuit : prolonger le rationnement et financer les
investissements productifs, ou résorber la pléthore monétaire par l’emprunt.
Le principe de sincérité et le principe de lisibilité et de transparence budgétaires sont des principes

modernes qui répondent aux exigences de la gouvernance démocratique des finances publiques. Selon
l'article 14 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, tous les citoyens ont le droit de
constater par eux-mêmes ou par leurs représentants la nécessité de la contribution publique. Le
principe de sincérité exige que les prévisions de ressources et de charges de l'Etat soient effectuées
avec réalisme et prudence, selon les informations disponibles au moment où le projet de loi de
finances est établi (Article 43 de la loi organique n°2014-013 du 27 juin 2014). Trois critères
permettent d'apprécier le principe de sincérité : le périmètre du budget, le contenu du budget et le
volet performance du budget.
Le principe de sincérité budgétaire implique que les évaluations soient exactes et que les informations
fournies soient adéquates, loyales, claires, précises et complètes. Il s'applique à toutes les lois de
finances et doit être cohérent entre divers documents budgétaires. Le principe de lisibilité et de
transparence budgétaires impose au gouvernement de fournir toute la documentation relative à la
présentation et à l’exécution du budget afin d’informer les citoyens.
Le budget reflète les grands choix entre les activités et permet aux citoyens de comprendre leur
contribution à la collectivité. Pour cela, il doit être lisible et transparent. La transparence financière est
le droit de connaître et de comprendre pour mieux décider. Elle est mise en œuvre par la délivrance de
documentation stratégique (LF) et continue (LFR).

Le budget de l’Etat est préparé par le gouvernement sous la supervision du ministre des finances. Il
est adopté en conseil des ministres sous forme d'avant-projet de loi de finances (LF) et soumis au vote
de l'Assemblée nationale. Une fois adopté, il devient la LF de l'année et est promulgué par le président
de la République avant son entrée en vigueur.
Chapitre 1 : La préparation du budget de l’Etat

Le budget de l’Etat est préparé chaque année sous la supervision du ministre des finances. L'initiative
de l'élaboration des textes budgétaires est un monopole du gouvernement, selon les constitutions des
pays africains, américains et européens. Le débat d'orientation budgétaire (DOB) permet d'associer le
Parlement aux choix budgétaires. La préparation du projet de loi de finances est influencée par les
choix de politique économique et détermine la masse et l'orientation des dépenses publiques ainsi que
l'importance du prélèvement fiscal.
Le DPBEP est un document qui évalue le niveau général des recettes et des dépenses budgétaires de
l'Etat, ainsi que l'évolution de ses ressources, charges et dettes. Il est préparé chaque année à partir de
décembre et est élaboré par le CBMT. Il fixe les objectifs d'équilibre budgétaire et financier sur le
moyen terme, conformément au Pacte de convergence. Les ministères et institutions de la République
élaborent ensuite leurs DPPD, cohérents avec le DPBEP.
Le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle et les documents de

programmation pluriannuelle des dépenses sont adoptés en conseil des ministres et soumis au débat
d'orientation budgétaire (DOB) à l'Assemblée nationale au plus tard le 30 juin. La lettre de cadrage
budgétaire, préparée par le ministre chargé des finances et signée par le Premier Ministre, fixe les
plafonds de crédits par ministère et par institution et doit être apprêtée au plus tard le 31 mai. Le DOB
permet aux parlementaires de marquer les adaptations qui auraient leur préférence, sans vote.
Les ministères sectoriels doivent déposer leurs avant-projets de budgets au ministère des finances au
plus tard le 30 juin. Les conférences budgétaires ont lieu de mi-juillet à mi-août et le projet de loi de
finances de l'année est adopté par le gouvernement en conseil des ministres au plus tard dans la
deuxième quinzaine du mois de septembre. Le projet de loi de finances de l'année doit être déposé sur
le bureau du Parlement au plus tard une semaine avant l'ouverture de la session budgétaire, qui a lieu
le premier mardi du mois de septembre depuis la révision constitutionnelle de 2019.
La loi de finances de l’année prévoit et autorise les ressources et les charges de l’Etat pour une année
civile. Ces charges et ressources doivent être évaluées de façon exacte et sincère. L’évaluation
prévisionnelle des dépenses publiques consiste en l’évaluation des dépenses budgétaires (dépenses de

personnel, charges financières de la dette, dépenses d’acquisitions de biens et services, dépenses de
transfert courant, dépenses en atténuation de recette) et des dépenses en capital (dépenses
d’investissements exécutées par l’Etat, dépenses de transfert en capital). Les charges de trésorerie de
l’Etat comprennent le remboursement des produits des emprunts à court, moyen et long termes, les
retraits sur les comptes des correspondants et les prêts et avances. L’évaluation des dépenses
publiques s’effectue par l’inscription d’un crédit dans le projet de loi de finances. Les dépenses ont un
caractère impératif et obligatoire et déterminent le montant du prélèvement fiscal.
Les services votés sont les dépenses obligatoires qui doivent être réinscrites chaque année pour
couvrir les obligations légales et contractuelles de l'Etat. Leur évaluation consiste à actualiser les
dépenses pour tenir compte des hausses de traitements et des charges supprimées. Avec l'avènement
du budget de programme, l'évaluation des dépenses implique une volonté de contestation de l'existant
par le biais d'une budgétisation en base zéro.
Les mesures nouvelles sont des décisions qui créent des charges nouvelles ou réduisent les dotations.
Elles sont le supplément de dépenses qui permettront aux services publics de faire face à des
nouvelles charges. Avec le budget de programme, l'évaluation des dépenses implique une volonté de
contestation de l'existant par le biais d'une budgétisation en base zéro. L'Etat doit s'attacher à la règle
"zéro volume" pour ses dépenses, c'est-à-dire dégager des économies sur les autres postes de dépenses
pour financer les nouveaux besoins.
Le gouvernement togolais a mis en place des règles d'évaluation des dépenses publiques en 2021. Les
crédits limitatifs sont ceux dont le montant inscrit dans le projet de budget est un plafond et ne peut
pas être dépassé. Les crédits évaluatifs sont ceux dont le montant inscrit est indicatif et peut être
augmenté. Ils sont liés à des dispositions législatives spéciales ou des conventions permanentes. Le
montant exact ne sera connu qu'après l'exécution complète de la loi de finances.
Les crédits provisionnels sont supprimés depuis la mise en place d'enveloppes globalisées et
fongibles. Les produits de l'Etat sont composés des recettes budgétaires (impôts, taxes, amendes,
rémunérations, fonds de concours, dons et legs, revenus des domaines et des participations
financières, produits divers) et des ressources de trésorerie (produits provenant de la cession des
actifs, produits des emprunts à court, moyen et long termes, dépôts sur les comptes des
correspondants, remboursements des prêts et avances). L'évaluation prévisionnelle des recettes
publiques se fait à travers deux modes : la règle de la pénultième année et l'évaluation directe.
La règle de la pénultième année, qui consistait à prendre en compte les recettes du budget de l’année
N-2 pour fixer les recettes du budget de l’année N, a été abandonnée en 1938. Aujourd'hui, elle est
maintenue pour certaines recettes fiscales très résiduelles. La méthode de l’évaluation directe, qui est
utilisée pour les impôts sur le revenu et les taxes sur les chiffres d’affaires, est basée sur les derniers
chiffres connus des rendements fiscaux, l’accroissement probable du produit national et les effets des
modifications de la législation fiscale. Les impôts sur le revenu des personnes physiques et de l’impôt
sur les sociétés sont calculés sur les revenus encaissés au cours de l’année précédente.

Les services fiscaux évaluent les recettes en tenant compte des réformes fiscales, du pourcentage des
impôts non recouvrés (15% en France) et des principales hypothèses économiques de l'année à venir.
Les taxes sur le chiffre d'affaires et la valeur ajoutée sont calculées sur les opérations réalisées au
cours de l'année d'exécution de la loi de finances. Les recettes inscrites dans la loi de finances ne sont
pas autorisées, mais sont des évaluations indicatives destinées à informer les députés.
Le projet de loi de finances est un processus politique qui permet au gouvernement de mettre en
œuvre sa politique économique. Il prend en compte les revendications des différents groupes sociaux
et les impératifs politiques. Le budget est l'instrument qui permet d'orienter l'activité économique,
politique et sociale du pays par le biais des dépenses et des recettes publiques.
Chapitre 2 : La présentation du budget

La loi de finances de l’année est une loi unique bipartite qui comporte la première partie (recettes et
conditions d’équilibre) et la deuxième partie (dépenses). Elle prévoit et autorise les recettes
budgétaires, fixe les plafonds de dépenses et arrête les données générales de l’équilibre budgétaire et
financier. Elle est accompagnée d’un rapport, d’un plan de trésorerie, d’un document de
programmation budgétaire et économique pluriannuelle et d’annexes explicatives. Les lois de finances
rectificatives modifient, en cours d’année, les dispositions de la loi de finances de l’année et sont
présentées dans les mêmes formes.
La loi de finances et la loi de règlement sont des lois de prévision et de constatation respectivement.
La loi de finances rectificative est déposée par l'exécutif au bureau de l'Assemblée nationale si les
grandes lignes de l'équilibre budgétaire ou financier sont bouleversées. La loi de règlement constate
les résultats financiers de chaque année civile et rend compte de l'exécution du budget. Elle ratifie les
ouvertures supplémentaires de crédits, régularise les dépassements de crédits et rend compte de la
gestion de la trésorerie de l'Etat. Le projet de loi de règlement doit être déposé au plus tard le jour de
l'ouverture de la session budgétaire de l'année suivant celle de l'exécution du budget. La Cour des
comptes donne son avis sur le système de contrôle interne et le dispositif de contrôle de gestion, sur la
qualité des procédures comptables et des comptes ainsi que sur les rapports annuels de performance.
Le principe de sincérité s'applique plus strictement à la loi de règlement en imposant l'exactitude des
comptes.
Chapitre 3 : Le vote du budget de l’Etat

Le projet de loi de finances de l'année est déposé sur le bureau du Parlement au plus tard une semaine
avant l'ouverture de la session budgétaire le premier mardi du mois de septembre, conformément à la
loi organique n°2014-013. Le gouvernement dispose de prérogatives lors de l'étude du projet de loi en
commission des finances du Parlement, notamment en ce qui concerne les propositions qui
augmentent les charges publiques ou diminuent les ressources publiques.

Le Parlement togolais vote les projets de loi de finances selon les conditions prévues par la
Constitution du 14 octobre 1992 et la loi organique n°2014-013 du 27 juin 2014. Le gouvernement
peut s'opposer à l'examen d'amendements non soumis préalablement à la commission des finances et
écarter les amendements non financiers. Il peut également brandir la menace de question de confiance
pour ramener l'ordre dans les rangs de la majorité.
Le Parlement étudie le projet de loi de finances déposé par le gouvernement. La commission des
finances adresse des questionnaires au ministre chargé des finances et invite les ministres et les
directeurs des entreprises publiques et des sociétés d'Etat pour obtenir des clarifications. Le ministre
chargé des finances défend le projet de loi de finances adopté par le gouvernement. La commission
des finances élabore un rapport général sur le projet de budget présenté par le gouvernement, avec des
recommandations utiles.
Le Parlement se réunit en séance plénière pour voter la loi de finances de l’année. Les députés
débattent sur le rapport général et le projet de loi de finances, puis votent le budget. Celui-ci comporte
deux parties : la première partie (recettes et conditions d’équilibre) et la seconde partie (dépenses
réparties entre missions, programmes et dotations). Les députés votent d’abord la première partie par
un vote d’ensemble des évaluations de recettes, puis les crédits par programme et par dotation. Les
évaluations de recettes font l’objet d’un vote d’ensemble par budget annexe et par compte spécial du
Trésor, et les crédits des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor font l’objet d’un vote par
budget annexe et par compte spécial du Trésor.
Le Parlement doit voter le budget avant la fin de la session budgétaire (31 décembre au Togo). Si le
projet de loi de finances n'est pas déposé à temps, le gouvernement peut le mettre en vigueur par
ordonnance ou demander une session extraordinaire pour ratification. Si le projet n'est pas voté avant
le début de l'exercice, le Premier Ministre peut reprendre le budget de l'année précédente par
douzièmes provisoires.
Le Parlement ne peut proposer aucun article additionnel ou amendement à un projet de loi de

finances, sauf s’il tend à réduire une dépense ou à créer ou accroître une recette. Le budget voté est
promulgué par le président de la République avant son entrée en vigueur. Le gouvernement prend
alors les dispositions réglementaires ou administratives pour la répartition des crédits du budget
général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor. Les crédits ouverts par les lois de
finances sont constitués de crédits de paiement pour les dépenses de personnel, les acquisitions de
biens et services et les dépenses de transfert, ainsi que d'autorisations d'engagement et de crédits de
paiement pour les dépenses d'investissement et les contrats de partenariat public privé. Des transferts
et des virements de crédits peuvent, en cours d’année, modifier la répartition des crédits budgétaires
entre programmes, autorisés par décret en conseil des ministres.
Les virements et transferts entre programmes d'un même ministère sont autorisés par arrêté
interministériel ou décret, et ne peuvent pas dépasser 10% des crédits votés. Les crédits globaux pour
des dépenses accidentelles et imprévisibles sont répartis par décret. En cas d'urgence, des crédits
supplémentaires peuvent être ouverts par décret d'avances. Les crédits ouverts et les plafonds des

autorisations d'emplois ne créent aucun droit au titre des années suivantes, mais peuvent être reportés
par décret en conseil des ministres.
Les crédits de paiement peuvent être reportés sur le même programme à la fin de l'année si cela ne
dégrade pas l'équilibre budgétaire et financier du budget en cours. Les reports
sont autorisés par décret en conseil des ministres, après clôture des comptes de l'exercice précédent et
le rapport du ministre chargé des finances. Les annulations des crédits sont possibles par arrêté du
ministre chargé des finances, après information du ministre sectoriel concerné. Tous les décrets et
arrêtés relatifs aux mouvements de crédits sont transmis au Parlement et à la Cour des comptes.
La ratification de ces mouvements de crédits est demandée au Parlement dans la plus proche loi de
finances relative à la gestion concernée.

La loi de finances (LF) est un plan financier obligatoire qui traduit la politique du gouvernement. Elle
est votée par l'Assemblée nationale et promulguée par le président de la République. Les opérations
relatives à l'exécution de la LF et à la gestion des biens de l'Etat sont assurées par des ordonnateurs et
des comptables, dont les fonctions sont incompatibles. Ces opérations se déroulent en deux phases :
une phase administrative (ordonnateurs) et une phase comptable (comptables).

Les ordonnateurs sont des agents publics qui ont qualité, au nom de l’Etat, de prescrire l’exécution
des recettes et des dépenses inscrites au budget de l’Etat. Ils sont accrédités auprès des comptables
publics et doivent effectuer toutes les opérations successives d’une recette ou d’une dépense. La
nouvelle réglementation budgétaire prévoit de nouveaux acteurs : les responsables de la fonction
financière ministérielle et les responsables de programme. Les ordonnateurs principaux sont les
ministres et les présidents des institutions constitutionnelles qui peuvent déléguer par arrêté
ministériel tout ou partie des crédits dont ils ont la charge.
Les ministres et les présidents d'institutions constitutionnelles exercent leurs attributions

d'ordonnateur par le moyen d'ordonnateurs délégués et secondaires. Le ministre chargé des finances
est ordonnateur principal unique des recettes du budget général, des comptes spéciaux du Trésor et de
l'ensemble des opérations de trésorerie. Il est responsable de l'exécution de la loi de finances et du
respect de l'équilibre budgétaire et financier. Les directeurs, les présidents de conseil et les maires
sont ordonnateurs principaux des recettes et des dépenses des établissements publics nationaux et des
collectivités territoriales décentralisées.

Le programme est devenu la nouvelle unité de programmation et de gestion des crédits budgétaires.
Un responsable est désigné par le ministre à la disposition duquel les crédits du programme sont mis.
Le responsable de la fonction financière ministérielle a pour mission la préparation du budget, la
coordination et la préparation du DPPD, la centralisation des PAP, PTBA, RAP et rapports
d’exécution des responsables des programmes et actions. Le responsable de programme est chargé de
l’établissement du PAP et du RAP, de la définition du périmètre des actions et de la désignation des
responsables. Les ordonnateurs ont un pouvoir de décision en matière de dépenses publiques et de
recettes fiscales ou non fiscales.
Les ordonnateurs sont tenus de respecter la légalité et doivent prendre des décisions judicieuses pour
satisfaire les besoins des services placés sous leurs ordres. Ils sont responsables de la liquidation et de
l'ordonnancement des dépenses, ainsi que du recouvrement des recettes fiscales et non fiscales. Ils
sont personnellement responsables des certifications qu'ils délivrent et peuvent être tenus responsables
politiquement, disciplinairement, pénalement ou civilement. La Cour des comptes peut également leur
infliger des sanctions pour des fautes de gestion.
Les ministres et présidents d'institutions constitutionnelles sont politiquement responsables devant le

Parlement de la gestion financière de leur département. Au Togo, cette responsabilité doit être
engagée devant la Haute Cours de Justice (HCCJ) conformément à l'article 128 de la Constitution du
14 octobre 1992. La responsabilité disciplinaire résulte des principes régissant la fonction publique et
le non-respect de la réglementation budgétaire est passible de sanctions disciplinaires. La
responsabilité pénale est engagée en cas de forfaiture ou de prévarication et les ordonnateurs
coupables doivent être traduits devant les tribunaux répressifs.
La responsabilité pénale des ordonnateurs n'a jamais été appliquée en raison des peines encourues. La
responsabilité civile met à la charge de l'ordonnateur la réparation du dommage causé à l'Etat, mais
elle n'a jamais été mise en jeu. La responsabilité financière peut être infligée par une juridiction (Cour
de discipline budgétaire en France, Cour des comptes au Togo) et des sanctions pécuniaires peuvent
être appliquées pour faute de gestion, infraction aux règles de la comptabilité publique ou atteinte à la
morale administrative. La responsabilité managériale, issue de la Directive n°06/2009/CM/UEMOA
du 26 juin 2009 et de la LOLF n°2014-013 du 27 juin 2014, impose aux gestionnaires de rendre
compte et d'accepter les conséquences positives et négatives de leur gestion.
L'ordonnateur est responsable de sa gestion et doit respecter les lois et règlements en vigueur,
notamment la loi de finances. Sa marge de manœuvre reste considérable et sa responsabilité ne peut
intervenir que dans des cas extrêmes où il y a une faute grave et inexcusable. Les conséquences
positives peuvent être une promotion dans la carrière et une rémunération au mérite, au résultat, à la
performance. Les conséquences négatives peuvent être un frein de carrière et des pénalités
financières.
Chapitre 2 : Les comptables publics

Le comptable public est un agent public habilité à effectuer des opérations de recettes, de dépenses
ou de maniements de titres au nom de l’Etat ou d’un organisme public. Il est nommé par le ministre
des finances et doit prêter serment avant d'entrer en fonction. Il peut déléguer ses pouvoirs à un ou
plusieurs mandataires. On distingue les comptables publics principaux et les comptables publics
secondaires. Les comptables principaux sont justiciables de la Cour des comptes pour les opérations
qu’ils réalisent personnellement ou par l’intermédiaire de leurs mandataires et subordonnés. Au Togo,
les comptables principaux sont l'ACCE, le RGE, le PGE, le TGE et l'ACDP.
Les comptables publics sont classés en deux groupes : les comptables deniers et valeurs et les
comptables d'ordre. Les comptables deniers et valeurs sont chargés du maniement et de la
conservation des fonds publics, des valeurs de portefeuilles, bons, traites, obligations, rentes et actions
de société. Ils comprennent les comptables directs du Trésor, les comptables des administrations
financières et les agents comptables des établissements publics. Les comptables des administrations
financières sont chargés du recouvrement des impôts, des droits, des redevances, des recettes résultant
des pénalités fiscales et des frais de poursuites.
Les agents comptables des établissements publics sont des fonctionnaires qui exécutent les opérations
de recettes et de dépenses ainsi que les opérations de trésorerie. Les comptables d'ordre centralisent et
présentent les opérations financières exécutées par d'autres comptables. Les comptables publics sont
chargés d'effectuer des opérations de recettes, de dépenses ou de maniements de titres au nom de
l'Etat ou d'un organisme public. Ils exercent un contrôle sur l'exécution des recettes et des dépenses,
ainsi que sur le patrimoine de l'Etat. Ils contrôlent l'autorisation de percevoir les recettes, la
liquidation et la mise en recouvrement des créances, la qualité de l'ordonnateur et de l'assignation de
la dépense, la validité de la créance et le caractère libératoire du règlement.
Les comptables publics sont astreints à la prestation de serment et à la constitution de garantie avant
d'entrer en fonctions. Ils sont accrédités auprès des ordonnateurs et des autres comptables publics. Ils
doivent procéder à l'arrêté périodique de leurs écritures et à l'arrêté de toutes les caisses publiques au
31 décembre chaque année. Ils doivent également établir un procès-verbal constatant et détaillant
l'état de l'encaisse et des valeurs ainsi que celui des comptes de dépôts justifié par un état de
rapprochement. En matière de patrimoine, ils veillent sur la prise en charge à l'inventaire des actifs
financiers acquis et la conservation des droits, privilèges et hypothèques des immobilisations
incorporelles et corporelles.
Les comptables publics sont astreints à la production des comptes de gestion qu’ils doivent déposer à
la Cour des comptes au plus tard le 30 juin de l’exercice suivant. En cas de retard, des amendes
peuvent être infligées. Un comptable commis d’office peut être désigné par le ministre chargé des
finances en cas de besoin. L’Etat doit garantir aux comptables les conditions nécessaires à la bonne
exécution de leurs missions. Les comptables vérifient la régularité budgétaire des décisions de
l’ordonnateur et refusent l’exécution en cas d’irrégularité, sous peine d’engager leur responsabilité
pécuniaire. Ils encourent également une responsabilité disciplinaire et pénale.
Le comptable public est responsable pécuniairement des déficits de caisse, des recettes non
recouvrées, des dépenses irrégulières et des indemnisations d'autres organismes ou tiers. Sa

responsabilité peut être engagée par un débet administratif (arrêté du ministre des finances) ou
juridictionnel (arrêt de la Cour des comptes). Il doit alors verser les sommes manquantes sur ses biens
propres et verser un cautionnement. Le Trésor public dispose d'un privilège général et d'une
hypothèque légale sur ses biens. La responsabilité du comptable ne peut être engagée que si l'action
résulte manifestement de son fait.
Les comptables publics ne sont pas responsables des erreurs commises dans l'assiette et la liquidation
des produits qu'ils sont chargés de recouvrer, sauf en cas de réquisition régulière émanant de
l'ordonnateur principal. Les arrêtés et arrêts de débet sont susceptibles de recours. Le comptable
déclaré en débet peut demander au ministre des finances la décharge de sa responsabilité en invoquant
des motifs à faire apparaître des circonstances excluant toute faute. Si cette demande est rejetée, il
peut obtenir la remise gracieuse de tout ou partie de sa dette en faisant valoir sa condition personnelle,
son état de santé, sa manière habituelle de servir, la disproportion entre le montant du débet et celui de
ses émoluments, la force majeure...
Chapitre 3 : La règle de la séparation des fonctions

La séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable public est une application du principe de
la division du travail. Les ordonnateurs et les comptables appartiennent à des hiérarchies
administratives distinctes et exercent des compétences différentes. La division des tâches permet une
meilleure exécution des opérations financières de l’Etat et facilite le contrôle et évite la fraude.
Le ministre chargé des finances exerce un contrôle sur les dépenses des administrations publiques et
les comptables publics dépendent de lui pour leur nomination et leur promotion. La distinction entre
les ordonnateurs et les comptables publics permet un contrôle mutuel et facilite le contrôle de la Cour
des comptes. La règle de séparation rend plus difficile les malversations et interdit à un même agent
de payer et d'engager une dépense ou de recouvrer et de décider une recette.
La règle de séparation des fonctions d'ordonnateur et de comptable est stricte en matière de dépenses,
mais plus souple en matière de recettes. Des exceptions sont admises, notamment pour les fonds
spéciaux ou secrets, qui sont maniés par les ordonnateurs seuls et dont l'emploi n'a pas à être justifié.
Les régies d'avances, quant à elles, sont mises à la disposition du gouvernement pour financer des
dépenses de propagande, de contre-espionnage, de police politique. Elles sont gérées par un
fonctionnaire nommé par l'ordonnateur, qui n'a pas la qualité de comptable public, et dont le contrôle
de gestion est assuré par le comptable de rattachement.
La règle de séparation des recettes publiques est strictement respectée pour la perception des impôts
directs, qui sont confiés à l'administration fiscale des contributions directes et à la mise en
recouvrement des titres de perception par les comptables directs du Trésor (France). Au Togo, ces
tâches sont confiées à l'OTR. Les contributions indirectes, les taxes sur les chiffres d'affaire, les droits
de douanes et les droits d'enregistrement sont établis, liquidés et recouvrés par l'administration fiscale
des douanes et des impôts. Pour les recettes non fiscales, l'établissement des titres de perception est

effectué par l'ordonnateur et le recouvrement est confié aux comptables directs du Trésor. Des
ordonnateurs peuvent également être institués régisseurs de recettes.
La règle de séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable permet au ministre des finances
de contrôler les opérations de dépenses des autres ministères. En cas de violation de cette règle par le
comptable, celui-ci encourt un arrêté de débet du ministre des finances ou un arrêt de débet de la Cour
des comptes.
La concussion est une malversation qui consiste à faire un profit illicite dans l'exercice de ses
fonctions. Toute personne qui dépense de l'argent public sans autorisation sera accusée de gestion de
fait et déclarée comptable de fait. L'ordonnateur qui est déclaré comptable de fait encourt des
sanctions pénales, financières (amendes pouvant atteindre le montant total des sommes maniées) et
politiques (démissionnaire d'office si la situation n'est pas régularisée dans un délai de 6 mois en
France).
Chapitre 4 : Les opérations d’exécution des dépenses publiques

La comptabilité publique est un ensemble de règles qui définissent les obligations et les
responsabilités des ordonnateurs et des comptables publics. Elle s'applique à tous les organismes
publics dotés d'un comptable public. L'exécution des dépenses publiques se déroule en deux phases :
la phase administrative (engagement, liquidation, ordonnancement) et la phase comptable (paiement).
Section 1 : La phase administrative de la dépense publique
La phase administrative comprend l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement.
Paragraphe 1 : L’engagement
L’engagement est à la fois un acte juridique et un acte comptable.
A. L’engagement juridique
L'engagement juridique est un acte par lequel l'Etat crée ou constate une obligation qui entraîne une
charge. Il peut résulter d'actes individuels (passation d'un marché, d'un bail, d'une commande de
fourniture...) ou de l'application de dispositions législatives ou réglementaires (rentes d'invalidité,
secours divers, allocations viagère, réparation civile...). Dans certains cas, il est le résultat de la
combinaison des lois, des règlements et des décisions individuelles (engagement de personnel).

B. L’engagement comptable
L'engagement comptable est l'affectation des crédits budgétaires à la dépense résultant de

l'engagement juridique. Il est limité par les crédits et les autorisations de programme. Il est retracé
dans les comptabilités des ordonnateurs principaux et secondaires. La tenue d'une comptabilité des
engagements est nécessaire pour connaître le montant cumulé des dépenses engagées et les crédits
budgétaires disponibles. L'engagement comptable doit précéder l'engagement juridique et ne rend pas
l'Etat débiteur.
Paragraphe 2 : La liquidation
La liquidation consiste à vérifier la dette et à déterminer le montant de la dépense. Elle se compose de

deux étapes: la constatation du service fait et la liquidation proprement dite, qui sont confirmées par
des pièces justificatives.
A. La constatation du service fait et le calcul de la dette de l’Etat
La constatation du service fait et la liquidation sont des étapes essentielles de la procédure

d'exécution des dépenses. La constatation du service fait consiste à établir l'existence juridique et la
réalité de la dette de l'Etat, en s'assurant que la personne avec laquelle l'Etat a traité a bien accompli
ses obligations. La liquidation permet de calculer exactement le montant de la dette et de s'assurer
qu'elle est exigible. Ces deux étapes sont étroitement liées et peuvent être simultanées ou se succéder,
la constatation du service fait précédant normalement la liquidation.
L’administration procède à ces opérations, soit d’office pour les créances à l’égard desquelles elle
possède des bases et des éléments de la liquidation, soit à la demande des créanciers, au vu des
justifications qu’ils produisent.
B. Les pièces justificatives
Le 28 février 2012, le ministre des finances a établi l'arrêté n° 032/MEF/SG/DGTCP/DCP portant

nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l'Etat. Ces pièces doivent établir la réalité du
service fait et les droits des créanciers, et sont soumises à des contrôles spécifiques. Elles sont
rédigées conformément aux instructions spéciales qui déterminent le mode de liquidation applicable à
chaque catégorie de dépenses.
Paragraphe 3 : L’ordonnancement

L'ordonnancement est un acte administratif qui donne l'ordre de payer la dette de l'organisme public.
Il se compose de deux opérations : l'ordre de payer donné au comptable compétent et l'établissement
d'un titre de paiement. Il doit comporter toutes les pièces nécessaires pour vérifier la régularité de la
dépense et doit être soumis au visa du contrôleur financier. Il existe des exceptions à cette règle,
notamment pour les remboursements des intérêts sur la dette publique et les dépenses faites à titre
d'avances.
Section 2 : La phase comptable de la dépense publique
Le comptable public est responsable du paiement de la dette de l'Etat. Il doit contrôler la régularité
des opérations de l'ordonnateur avant de procéder au paiement effectif. Il joue donc le rôle de payeur
et de caissier.
Paragraphe 1 : Le rôle de payeur
Le rôle du comptable est de vérifier la régularité des dépenses et de contrôler la qualité de

l'ordonnateur, l'imputation des crédits et la validité de la créance. Il peut refuser de payer les dépenses
irrégulières, mais l'ordonnateur peut le contraindre à payer grâce à son droit de réquisition. Le
comptable doit informer le ministre des finances et transmettre copie du dossier à la Cour des
comptes. Il ne doit pas contrôler la légalité des actes administratifs, mais seulement s'assurer qu'ils ont
été réalisés par des autorités compétentes.
Paragraphe 2 : Le rôle de caissier
Le comptable doit procéder à un règlement libératoire pour décharger l'Etat de sa dette. Il doit vérifier
l'identité du créancier et exiger une quittance régulière en cas de paiement en numéraire. Le paiement
peut être effectué au créancier ou à une personne autorisée par la justice à recevoir pour lui, qui doit
avoir qualité pour donner un acquis libératoire.

Le budget de l'Etat est soumis à trois types de contrôles: le contrôle administratif (exercé par
l'administration des finances), le contrôle juridictionnel (exercé par la Cour des comptes) et le
contrôle parlementaire (exercé par les commissions parlementaires). Ces contrôles visent à s'assurer
de la régularité des opérations.
Chapitre 1 : Le contrôle interne de l’exécution de

Le contrôle interne de l'exécution du budget de l'Etat s'exerce sous la forme de contrôle hiérarchique
et de contrôle organique. Le contrôle hiérarchique est exercé par l'ordonnateur principal et le
comptable principal sur les ordonnateurs et comptables secondaires. Les contrôleurs financiers, placés
auprès des ordonnateurs, exercent des contrôles a priori et a posteriori des opérations budgétaires et
sont chargés de faire respecter la réglementation budgétaire et d'informer le ministre chargé des
finances. Ils jouent également le rôle de conseillers financiers des départements ministériels.
Le contrôle a priori porte sur les opérations budgétaires et consiste en l'examen de la régularité des
propositions d'engagement de dépenses publiques par les administrations centrales et les
établissements publics nationaux. Les actes des ordonnateurs sont vérifiés au regard de l'exacte
imputation de la dépense, de la disponibilité des crédits, de l'application des dispositions d'ordre
financier, des lois et règlements, des autorisations parlementaires et des conséquences sur les finances
publiques. Tous les actes portant engagement de dépenses sont soumis au visa préalable du contrôleur
financier. En principe, l'appréciation de l'utilité de l'engagement relève du ressort de l'ordonnateur,
mais le contrôleur financier peut intervenir si les besoins du service ont été surévalués ou si l'objet
recherché pourrait être satisfait par des moyens moins onéreux.
Le contrôleur financier peut accepter ou refuser d'apposer son visa sur une proposition d'engagement.
En cas de refus, l'ordonnateur peut passer outre et porter l'affaire devant le ministre chargé des
finances dont l'avis conforme est requis. Le contrôleur financier doit également viser les
ordonnancements avant signature. Toute ordonnance, mandat de paiement ou délégation de crédits
sans visa du contrôleur financier est nulle. Enfin, le contrôleur financier évalue a posteriori les
résultats et les performances des programmes.
Le contrôleur financier est chargé de surveiller la consommation des crédits et d'informer le ministre
des finances de l'exécution de la loi de finances. Il joue le rôle de conseiller auprès des ordonnateurs
contrôlés et peut apprécier les incidences financières des décisions prises par l'ordonnateur. Il est
personnellement responsable des contrôles portant sur la disponibilité des crédits, la vérification des
prix et l'exactitude des calculs de la liquidation de la dépense.
Le contrôleur financier est un élément de régulation de l’action financière des administrations. Il peut
refuser son visa si les mesures proposées sont entachées d'irrégularités. Dans ce cas, le ministre
chargé des finances peut autoriser le passage outre au refus du visa, ce qui entraîne la substitution de
sa responsabilité à celle du contrôleur. L'Inspection générale des Finances (IGF) est un corps de
contrôle du ministère des finances qui informe le ministre des finances sur le fonctionnement des
services par des vérifications inopinées. Elle est chargée du contrôle financier de l’ensemble du
secteur public, à l’exception des ordonnateurs principaux des ministères.
L'Inspection générale des Finances (IGF) est un corps ministériel togolais composé de trois grades :
Inspecteur général des Finances, Inspecteurs des Finances et Vérificateurs. Il est dirigé par un
Inspecteur général des Finances ayant rang de directeur général et est chargé du contrôle financier de
l’ensemble du secteur public. Il dispose d’un droit de regard très étendu sur les entreprises et
groupements d’intérêt économique où l’Etat détient plus de 50% du capital. Lors de son arrivée dans

un poste comptable, l’IGF procède à un arrêté de caisse, des registres d’écritures et confronte fonds et
écritures afin de s’assurer de l’application correcte des réglementations et de faire des propositions.
Le professeur Pierre LALUMIERE a établi les règles de contrôle de l’Inspection générale des
Finances (IGF) : constatation, improviste, suspect, contradictoire et personnalisation. Au Togo, c’est
l’inspecteur général qui assume la responsabilité du rapport. L’IGF conseille le ministre des finances
et mène des études et audits. Le corps des comptables publics complète l’action des contrôleurs
financiers en vérifiant la régularité des opérations de recettes et des dépenses réalisées par les
ordonnateurs. Ils doivent exercer un contrôle avant le paiement et sont tenus de vérifier la qualité de
l’ordonnateur, la disponibilité des crédits, l’imputation des dépenses, la validité de la créance et le
caractère libératoire du règlement.
Les comptables publics sont chargés de l'exécution de la loi de finances de l'Etat et de la gestion
comptable des personnes publiques décentralisées. Le Trésor public exerce un contrôle interne sur les
opérations financières de l'Etat et des personnes publiques par l'intermédiaire des comptables publics.
Chapitre 2 : Le contrôles externe de l’exécution du budget de l’Etat

La Cour des comptes est l'institution supérieure de contrôle des finances publiques au Togo. Elle a
été créée par la loi organique n°98-014 du 10 juillet 1998 et abrogée par la loi organique n° 2021-025
du 01 décembre 2021. Elle est indépendante du gouvernement et du Parlement et contribue à la
promotion de la bonne gouvernance, de l’intégrité et de transparence dans la gestion des finances
publiques. Elle assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de
finances.
La Cour des comptes est composée de 100 magistrats, dont le Premier président, élu par ses pairs, et
le Procureur général et les avocats généraux, nommés par décret en Conseil des ministres. Les
membres sont choisis parmi des juristes, des administrateurs des finances, des inspecteurs centraux du
Trésor, des inspecteurs des impôts, des économistes, des gestionnaires et des experts comptables de
haut niveau, ayant une expérience de 15 ans au moins pour un mandat de 6 ans renouvelable. Le
Secrétaire général est nommé par décret en Conseil des ministres parmi les conseillers référendaires
après avis du Premier président.
La Cour des comptes est composée de magistrats, d'assistants de vérification, de greffiers et de

personnel administratif et technique. Elle comprend quatre chambres, dont la répartition des
attributions est fixée par une ordonnance du Premier président, après avis du Procureur général. La loi
n° 2021-025 du 01 décembre 2021 portant organisation, attributions et fonctionnement de la Cour des
comptes et des Cours régionales des comptes prévoit que les Présidents de chambre sont désignés
parmi les conseillers-maîtres par le Président de la République et nommés par décret en Conseil des
ministres. La Cour des comptes se réunit en audience solennelle, en Chambre de conseil, toutes les
chambres réunies, par chambre ou en chambre mixte. Les audiences solennelles sont publiques et tous
les magistrats y participent en tenue de cérémonie.

La Cour des comptes est un organisme chargé de contrôler les finances publiques et de juger les
comptes des comptables publics. Elle déclare et apure les gestions de fait, procède à des études de
finances publiques et de comptabilité, évalue les politiques publiques budgétaires et financières et
contrôle les dépenses engagées par les partis politiques lors des campagnes électorales. Elle assure
également la vérification des comptes et de la gestion des collectivités publiques, des établissements
publics, des entreprises publiques et des institutions de sécurité sociale, ainsi que des organismes
recevant une aide de l’Etat. Elle contrôle également les visas des contrôleurs financiers sur les actes
portant engagement des dépenses.
La Cour des comptes (CC) est chargée de certifier les comptes des administrations publiques. Elle
exerce quatre types de contrôles: la régularité des comptes, la gestion, le budget et la sincérité des
comptes.
1. Le contrôle de la régularité des comptes
La Cour des comptes est compétente pour juger les comptes des comptables publics et des
comptables de fait. Elle statue en premier et dernier ressort sur les comptables principaux et en appel
sur les jugements de la Cour suprême. Les comptables doivent déposer leur compte de gestion à la
Cour des comptes au plus tard le 30 juin de l’année qui suit celle à laquelle le compte se rapporte,
sous peine d'amendes de 50 000 FCFA par mois de retard.
Le contrôle juridictionnel des comptes des comptables publics est confié aux auditeurs et aux
conseillers référendaires qui procèdent à des enquêtes et expertises sur place. La Cour des comptes
examine les conclusions de l'instruction et rend des arrêts provisoires ou définitifs. Si le comptable
satisfait à ses obligations, il obtient le quitus. Sinon, il est mis en débet et doit rembourser le montant
du débet de ses propres deniers. Le ministre chargé des finances peut accorder une décharge totale ou
partielle de responsabilité en cas de force majeure.
La Cour des comptes exerce un contrôle administratif sur les ordonnateurs, les entreprises publiques,
les organismes de sécurité sociale et les organismes faisant appel à la générosité publique. Ce contrôle
ne présente aucune forme juridictionnelle et n’aboutit à aucune sanction prononcée directement par la
Cour des comptes. Il permet d’appréhender l’efficacité, l’économie et l’efficience. En cas de refus du
ministre, le comptable peut faire appel pour excès de pouvoir devant la juridiction compétente et
demander une remise gracieuse du débet pour des motifs d’opportunité.
La Cour des comptes est une juridiction administrative chargée de contrôler les procédures, les études
préalables, le suivi des travaux, les dysfonctionnements, la mal administration et l’incohérence. La
Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) a été créée en 1948 en France et complète l’œuvre
de la Cour des comptes. Au Togo, la Cour des comptes joue le rôle de la CDBF. Elle est composée de
douze membres titulaires et de six membres suppléants, répartis en six magistrats financiers et six
administratifs. Elle est présidée par le Premier président de la Cour des comptes et le parquet par le

procureur de la Cour des comptes. Si l’impartialité d’un membre titulaire est en cause, il est remplacé
par un suppléant.
La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) est une juridiction administrative chargée de
sanctionner les irrégularités budgétaires commises par les administrateurs. Elle complète l’œuvre de la
Cour des comptes. Elle n’est pas compétente pour sanctionner les ministres et les présidents des
institutions constitutionnelles en raison de leur responsabilité politique. La CDBF a une compétence
ratione personae (les personnes justiciables) et une compétence ratione materiae (les infractions
justiciables). Les personnes justiciables sont les administrateurs, les élus locaux (sauf pour les actes
accomplis dans l’exercice de leurs fonction principale) et les responsables des entreprises publiques.
Les infractions justiciables sont relatives à la réglementation financière, à la morale administrative et
au non-respect de la chose jugée, ainsi que la faute grave de gestion des responsables des entreprises
publiques et l’omission volontaire des déclarations à fournir par l’organisme employeur aux
administrations fiscales.
La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) est compétente pour sanctionner les
infractions aux règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses de l’Etat et de ses
démembrements, aux règles fiscales et à la gestion des biens. Elle sanctionne le défaut de
surveillance, d’organisation, la négligence, la tolérance à l’égard d’irrégularités et la dissimulation.
Elle est également compétente pour sanctionner les dirigeants d’entreprises publiques qui auraient
causé un préjudice grave à ces organismes. Enfin, elle sanctionne le manquement aux règles relatives
à l’engagement et à l’ordonnancement des dépenses résultant d’une décision juridictionnelle et le
comportement de l’agent qui a entraîné la condamnation à astreinte de la puissance publique.
La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) est une instance judiciaire spécialisée qui peut
être saisie par le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, le Premier ministre, les
ministres, la Cour des comptes, le Procureur de la Cour des comptes ou les créanciers de
l’administration. La procédure est longue et les sanctions infligées sont modestes (amendes en
fonction de la rémunération de l’agent). Les arrêts de la CDBF sont susceptibles de recours en
cassation ou en révision.
La Cour de discipline budgétaire et financière a une action préventive et ne peut pas personnaliser les
peines. Le contrôle parlementaire de l'exécution du budget est assuré par les commissions des
finances de l'Assemblée nationale qui disposent de moyens d'information variés. Le Premier président
de la Cour des comptes peut leur adresser des lettres et le gouvernement doit communiquer les
situations trimestrielles des dépenses et des recettes. Les ministres dépensiers peuvent être entendus
par les députés et des commissions de contrôle peuvent être formées. Avant de prendre les décrets
d'avances, le gouvernement doit informer le Parlement.
Le contrôle parlementaire est une procédure qui permet aux parlementaires de vérifier la correcte
exécution des lois de finances et de sanctionner les irrégularités. Il se fait a posteriori, à l'aide du
projet de loi de règlement du budget exécuté, accompagné des comptes et des états financiers de
l'Etat, des annexes explicatives, des rapports annuels de performance et du rapport de la Cour des

comptes. Le projet de loi de règlement doit être déposé et distribué avant le 1er juin de l'année suivant
celle de l'exécution du budget annuel.
Le débat d'orientation du budget de l'année N+1 a lieu au cours du 2e trimestre (avril, mai ou juin).
Les parlementaires peuvent alors connaître les résultats de l'exécution du budget précédent et statuer
sur le prochain budget. En France, le Parlement ne peut pas prendre une décision sans avoir pris
connaissance des résultats du budget antérieur.
CONCLUSION
Les finances publiques sont le résultat d'un long processus marqué par une évolution progressive de
la structure, du caractère et de la procédure du budget. Cette évolution s'est faite en trois époques :
l'époque classique (19ème siècle), l'époque moderne (entre les deux guerres mondiales) et l'époque
contemporaine (21ème siècle). Elle a suivi le changement graduel du rôle de l'Etat dans la vie
économique, financière et sociale. Les finances publiques sont une science pluridisciplinaire et un
instrument d'exécution de la politique gouvernementale. Elles sont intégrées dans la politique
économique et les agents chargés de la gestion financière doivent répondre de leur gestion à travers un
régime de responsabilité.


Résumé - Fiche - Io - IFFDFINANCES 2023

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Sommaire

Titre 1 : Etude du concept des finances

Titre 2 : Le cadre juridique du budget

Titre 3 : L’élaboration du budget de l’Etat

Chapitre 1 : La préparation du budget l’Etat Chapitre 2 : La présentation du budget de l’Etat Chapitre

Titre 4 : L’exécution du budget de l’Etat

Chapitre 1 : Les ordonnateurs

Titre 5 : Le contrôle de l’exécution du budget de l’Etat

Chapitre 1 : Le contrôle interne de l’exécution du budget de l’Etat Chapitre 2 : Le contrôle externe de

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TITRE I : Etude du concept des finances publiques

CHAPITRE 1 : Les finances publiques classiques

Section 1 : La structure du budget classique

Paragraphe 1 : Le montant du budget

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A. Les dépenses administratives

B. Les recettes ordinaires

1. Les recettes domaniales et fiscales.

a. Les recettes domaniales

b. Les recettes fiscales

2. La prévention à l’égard de l’emprunt

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3. L’exclusion des créations monétaires

Section 2 : Les caractères du budget classique

Le budget classique est neutre, improductif, équilibré et fermé.

Paragraphe 1 : Le budget est neutre

Paragraphe 2 : Le budget est improductif

Paragraphe 3 : Le budget est équilibré

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Section 3 : La procédure budgétaire

Paragraphe 1 : La prééminence du Parlement

A. Le pouvoir exclusif du Parlement

B. Le pouvoir discrétionnaire du Parlement

C. Le pouvoir incontrôlé du Parlement

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Le gouvernement prépare le budget et le soumet au Parlement pour approbation. La gestion des

Chapitre 2 : Les finances publiques modernes

b. La valeur des dépenses

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A. Action sur les structures économiques

B. Action sur les structures sociales

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Chapitre 3 : Les finances publiques contemporaines

La stratégie doit intégrer la qualité de la politique publique au regard de la croissance de l’emploi.

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Le Parlement intervient désormais en amont, en cours et en aval du processus budgétaire. Il se

Titre 2 : Le cadre juridique du budget

Chapitre 1 : De la nation du budget à celle de la loi de finances

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Chapitre 2 : Les principes budgétaires

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Le principe de l'unité budgétaire est un principe fondamental de la comptabilité publique. Il dispose

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Le principe de sincérité et le principe de lisibilité et de transparence budgétaires sont des principes

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Chapitre 1 : La préparation du budget de l’Etat

Le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle et les documents de

Cours fiché automatiquement par l’algorithme de Fiche.io 15/30

Cours fiché automatiquement par l’algorithme de Fiche.io 16/30

Chapitre 2 : La présentation du budget

Chapitre 3 : Le vote du budget de l’Etat