Introduction

Les Finances Publiques sont la discipline du droit qui concerne tout simplement tout ce qui
touche au financement de l’Etat. Plus particulièrement, il s’agit de l’étude ou de la science
s’intéressant aux activités financières des collectivités ou organismes publics. Cette étude
porte également sur les modalités d’utilisation des fonds publics par l’ensemble des
collectivités publiques. Ces fonds publics sont tout simplement l’argent public autrement
dit l’argent des contribuables. Cet argent est le fruit des prélèvements obligatoires perçus
sous diverses formes telles la T.V.A, les Taxes Foncières, l’Impôt sur les Revenus… Les
personnes ou collectivités publiques ne sont autre que l’Etat, les Collectivités Territoriales,
les Etablissements Publics, l’Union Africaine, la Sécurité Sociale… Tous ces organismes
sont financés majoritairement par cet argent public.

Le cours visera essentiellement à faire connaissance des outils d’exécution et de contrôle en

matière de la gestion financière de l’Etat à travers les points suivants :

- les étapes dans l’exécution des recettes et des dépenses publiques ;

- les agents qui interviennent dans les tâches, leurs attributions et leur responsabilité ;
- les organes qui contrôlent l’exécution des budgets publics, les formes, les périodes
et l’objet des contrôles.

Toutefois, il est indispensable de rappeler les notions de budget et de loi de finances.

1
Chapitre préliminaire : rappel des notions de budget et de loi de finances

A l’origine, le budget était la notion centrale qui dominait les finances publiques. La notion
de loi de finances n’était pas ignorée, mais elle n’était pas véritablement dissociée de celle
de budget, à tel point que certains auteurs du début du 20°siècle employaient l’expression
de « loi de budget ».
Pendant longtemps confondues, les notions de budget et de finances se sont
progressivement distinguées.1

1.1. Notion de budget

Le terme de budget vient du vieux français « bouge » ou « bougette » qui désignait un
petit sac de cuir dans lequel on mettait son argent. Il a été repris par les anglais et
représentait alors la valise dans laquelle le ministre des finances anglais (le Chancelier de
l'Echiquier) apportait aux parlementaires les documents comprenant les dépenses et les
recettes de l'Etat. Ce n'est qu'en 1802 (loi du 21 floréal an X) qu'il a été consacré
juridiquement en France.

1.1.1. Définition
Traditionnellement, le budget est défini comme l’acte par lequel sont prévues et
autorisées les recettes et les dépenses annuelles des organismes publics.
Il ressort de la définition traditionnelle que le budget est un acte de prévision et aussi un
acte d’autorisation.

1.1.1.1. Budget, acte de prévision

Dire que le budget est un acte de prévision signifie qu’il porte évidemment sur l’exercice
suivant. Il s’agit d’évaluer à l’avance avec le maximum de précision les recettes à percevoir
et les dépenses à réaliser. Pour cela, le budget doit intégrer certains éléments de perspective
économique (par exemple le taux prévu de croissance ou d’inflation) et prendre en compte
les réalisations passées.
En raison de son caractère prévisionnel, le budget peut (si non doit) être ajusté au cours de
son exécution de manière à prendre en compte tout événement économique majeur.

Le caractère prévisionnel du budget correspond à l’élément financier et comptable de sa

définition.

1
Oliva Eric, Finances Publiques, Editions SIREY, novembre 2001, page 114

2
 1.1.1.2. Budget, acte d’autorisation
En tant qu'acte d'autorisation, le budget implique que l'assemblée délibérante,
représentative des citoyens autorise l'organe exécutif (le Gouvernement, le Président du
Conseil régional, le Maire…) à percevoir les recettes et à effectuer les dépenses :
l’élément juridique de la définition du budget.

S'il s'agit d'une obligation de percevoir les recettes, il n'y a au contraire aucune obligation
de consommer la totalité des crédits : c'est une simple faculté.

Ainsi en matière de recettes, il s’agit d’une autorisation donnée à l’exécutif pour appliquer
le statut fiscal existant avec obligation de recouvrer les impôts inscrits au budget. Par
contre en matière de dépenses, il s’agit d’une simple autorisation juridique de faire les
dépenses prévues au budget, à l’exception bien entendu des dépenses dites impératives.
Par conséquent, l’ouverture d’un crédit budgétaire ne crée aucun droit pour les tiers.

Même si la définition donnée au budget ne le précise explicitement, le budget est

également un acte politique.

1.1.1.3. Budget, acte politique

Le caractère politique du budget s’analyse à travers le fait qu’il constitue un instrument
financier au service de la politique gouvernementale, régionale ou communale permettant
la réalisation des projets de société. C’est la raison pour laquelle, il est susceptible d’évoluer
avec le temps, en fonction des objectifs fixés par les pouvoirs publics. Aussi, n’est-il pas
surprenant de constater, notamment en cas d’alternance politique, de profondes inflexions
dans le contenu des budgets publics.

La définition traditionnelle du budget qui correspond à la période classique des finances

publiques a connu une évolution avec les finances publiques modernes où les termes de
recettes et de dépenses se sont substitués à ceux de ressources et de charges ; aussi, la notion
de loi de finances a commencé à se dissocier de celle de budget en ce que celle-ci est partie
intégrante de celle-là. En effet, « le budget de l’Etat prévoit et autorise, en la forme
législative, les ressources et les charges de l’Etat. Il est arrêté par le Parlement dans
la loi de finances qui traduit les objectifs économiques et financiers du
Gouvernement »2.

Mais, les reformes intervenues ces dernières années dans le domaine des finances publiques
ont remis en cause cette dernière définition du budget et ont davantage consacré la
domination de la notion de loi de finances sur celle de budget en ces termes : « la loi de
finances de l’année contient le budget de l’Etat pour l’année civile. Le budget de
l’Etat décrit les recettes et les dépenses budgétaires autorisées par la loi de finances.

2 Décret français n° 56-601 du 19 juin 1956

3
Les ressources et les charges de l’Etat sont constituées de recettes et de dépenses
budgétaires, ainsi que de ressources et de charges de trésorerie »3.

Il ressort de cette définition que le budget de l’Etat ne retrace que les recettes et les dépenses
budgétaires qui sont des flux financiers définitifs.

1.1.2. Typologie des budgets publics

1.1.2.1. Budget de l’Etat
Le budget de l’Etat comprend :
- le budget général : avant la mise ne place de la nomenclature budgétaire en 2003,
le budget général était scindé en deux parties : le budget de fonctionnement et le
budget d’investissement. Le premier regroupait les dépenses de l’Etat à caractère
définitif essentiellement financées par les recettes fiscales ; le second permettait à
l’Etat de réaliser l’ensemble de ses infrastructures (construction de routes, de ponts,
de classes…). Actuellement, cette distinction n’existe plus. Le budget général retrace
désormais l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l’Etat, tant de
fonctionnement que d’investissement ;
- les budgets annexes : ils retracent les opérations financières des services de l’Etat
que la loi n’a pas dotés de la personnalité morale et dont l’activité tend
essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au
paiement de prix. Ils sont annexés au budget général. La création d’un budget annexe
et sa suppression ainsi que l’affectation d’une recette à celui-ci sont décidées par une
loi de finances.
Les budgets annexes comprennent, d’une part, les recettes et les dépenses
d’exploitation, d’autre part, les dépenses d’investissement et les recettes spéciales
affectées à ces dépenses.

Les opérations des budgets annexes s’exécutent comme les opérations du budget
général. Les dépenses d’exploitation suivent les mêmes règles que les dépenses
ordinaires tandis que les dépenses d’investissement suivent les mêmes règles que les
dépenses en capital. Il n’existe actuellement aucun budget annexe au Niger.

- les comptes spéciaux du Trésor : ils retracent les opérations que l’on veut
distinguer de celles qui figurent au budget général de l’Etat soit parce qu’elles ont un
caractère provisoire soit parce qu’il s’agit des dépenses particulières financées par
des recettes particulières. Il en existe actuellement huit (8) au Niger dont le Fonds
National de Retraite (FNR), le Fonds du Développement du Tourisme (FDT), le
Magasin Sous Douane.

3 Article 6 de la loi n°2012-09 du 26 mars 2012, portant loi organique relative aux lois de finances
4
 1.1.2.2. Budgets autonomes
Il s’agit des budgets des collectivités territoriales et des établissements publics qui sont des
personnes morales distinctes de l’Etat. Ils ont leur personnalité juridique propre et
l’autonomie financière. Leurs budgets sont distincts de celui de l’Etat.
Ainsi, en vertu des dispositions des articles 2 et 3 de l’ordonnance n°2010-54 du 17
septembre 2010, portant code général des collectivités territoriales, la région et la commune
jouissent d’une personnalité morale et d’une autonomie financière. Pour l’exercice des
compétences que leur confère la loi, elles disposent d’un budget, d’un personnel et d’un
domaine propres.
Les budgets des collectivités territoriales prévoient et autorisent les ressources et les charges
desdites collectivités ; ces ressources et charges sont définies aux articles 224 à 245 de la
l’ordonnance n° 2010 - 54 du 17 septembre 2010, portant code général des collectivités
territoriales. Les ressources sont composées des impôts directs, des taxes indirectes, des
taxes rémunératoires, du revenu du domaine et du patrimoine, des produits d’aliénation des
biens du domaine et du patrimoine, des produits divers et des ressources exceptionnelles.
Les charges comprennent des dépenses de fonctionnement et des dépenses
d’investissement. Elles sont soit obligatoires soit facultatives. Une dépense facultative ne
peut être inscrite au budget que lorsqu’elle présente un intérêt local. Les dépenses
d’investissement doivent représenter au moins 45% du montant des prévisions du budget
général.
Quant aux établissements publics, ils sont investis, conformément aux dispositions de
l’l’article 2 alinéa 2 de l’ordonnance n°86-01 du 10 janvier 1986 portant régime général des
Etablissements Publics, des Sociétés d’Etat et Sociétés d’Economie Mixte, d’une mission
de service public ; ils sont dotés d’un patrimoine propre et jouissent d’une autonomie
financière. Les ressources des établissements publics sont déterminées par l’ordonnance n°
86-01 qui dispose en son article 13 : « les ressources des Etablissements Publics sont
constituées :

- essentiellement par des dotations et subventions du budget de l’Etat ou des

collectivités territoriales ;
- de subventions d’autres personnes de droit public ou de droit privé, nationales ou
internationales ;
- de dons et legs dans les conditions fixées par décret,
- de recettes parafiscales et de redevances dont la perception leur est autorisée ;
- de la contrepartie des travaux et prestations effectués à titre accessoire, des revenus
de leurs biens et de produit des cessions autorisées des éléments de leur patrimoine ».
Les charges des établissements publics comprennent des dépenses de fonctionnement et
des dépenses d’investissement.

5
 1.2. Notion de loi finances
1.2.1. Définition
Selon l’article 3 de la loi n°2012-09 du 26 mars 2012, portant loi organique relative aux lois
de finances : « les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des
ressources et des charges de l’Etat ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte,
compte tenu de la situation et des objectifs macro-économiques de l’Etat et des obligations
du pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité ».
Ainsi, la loi de finances fixe dans un premier temps la nature des ressources de l’Etat, évalue
leur montant et leur affectation et détermine l’assiette, le taux, les modalités de liquidation
et de recouvrement des impôts. Dans un deuxième temps, elle détermine la nature des
charges de l’Etat, évalue leur montant et précise leur destination en fonction des objectifs
fixés par le gouvernement. Dans un troisième temps, elle définit les conditions de l’équilibre
budgétaire et financier en autorisant le gouvernement à recourir à l’emprunt pour compléter
le besoin des ressources. La notion d’équilibre s’apprécie également au regard de la situation
macro-économique du pays (exemple : les perspectives des recettes doivent être cohérentes
avec les projections macro-économiques qui sous-entendent la formulation du budget) et
des objectifs du pacte de convergence de l’UEMOA (exemples : taux de pression fiscale,
masses salariales rapportées aux recettes fiscales).

1.2.2. Différentes catégories de lois de finances

Aux termes des dispositions de l’article 5 de la loi 2012-09 du 26 mars 2012 sus visée, la loi
de finances de l’année, les lois de finances rectificatives et la loi de règlement ont caractère
de lois de finances.
1.2.2.1. Loi de finances de l’année ou loi de finances initiale
La loi de finances de l’année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l’ensemble des
ressources et des charges de l’Etat celles-ci sont constituées par les recettes et les dépenses
budgétaires ainsi que les ressources et les charges de trésorerie.

Les recettes budgétaires sont énoncées à l’article 7 de la 2012-09 du 26 mars 2012 sus visée
et comprennent :
- Les impôts, les taxes ainsi que le produit des amendes ;
- Les rémunérations des services rendus et redevances ;
- Les fonds de concours, les dons et les legs ;
- Les revenues des domaines et des participations financières ;
- Les produits divers.
Les dépenses budgétaires sont énoncées à l’article 11 de la loi organique et comprennent :
- Les dépenses ordinaires : dépenses de personnel, charges financières de la dette,
dépenses d’acquisition des biens et services, dépenses de transfert courant, dépenses en
atténuation des recettes ;
- Les dépenses en capital : dépenses d’investissement exécutées par l’Etat et dépenses de
transfert en capital.

6
Les ressources de trésorerie sont énoncées à l’article 27 de la loi et comprennent :
- Les produits provenant de la cession d’actifs ;
- Les produits des emprunts à court, moyen et long termes ;
- Les dépôts sur les comptes des correspondants ;
- Les remboursements des prêts et avances.

Les charges de trésorerie sont énoncées à 28 de la loi et comprennent :

- le remboursement des produits des emprunts à court, moyen et long termes ;
- les retraits sur les comptes des correspondants ;
- les prêts et avances.

Le projet de loi de finances de l’année est déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale au
plus tard le jour de l’ouverture de la session budgétaire.

1.2.2.2. Lois de finances rectificatives

Les lois de finances rectificatives modifient, en cours d’année, les dispositions de la loi de
finances de l’année. Elles interviennent :
- si les grandes lignes de l’équilibre budgétaire ou financier défini par la loi de finances de
l’année se trouvent bouleversées, notamment par l’intervention de décrets d’avances ou
d’arrêtés d’annulation de crédits ;
- si les recettes constatées dépassent sensiblement les prévisions de la loi de finances de
l’année ;
- s’il y a intervention de mesures législatives ou réglementaires affectant de manière
substantielle l’exécution du budget.

1.2.2.3. Loi de règlement

La loi de règlement constate les résultats financiers de chaque année civile et rend compte
de l’exécution du budget ainsi que de l’utilisation des crédits.
Elle intervient après exécution du budget. Elle vient donc sanctionner a posteriori
l’exécution de la loi de finances initiale et le cas échéant des lois de finances rectificatives
en constatant les résultats financiers de chaque année civile et en les approuvant. Ainsi, la
loi de règlement statue sur la conformité des opérations et des autorisations et corrige les
différences par des autorisations à caractère de régularisation ou par des annulations.
La loi de règlement d’un exercice :
- constate le montant définitif des encaissements de recettes et des ordonnancements des
dépenses. A ce titre, elle ratifie, le cas échéant, les ouvertures supplémentaires de crédits
par décrets d’avances. Elle régularise les dépassements de crédits constatés résultant de

7
 circonstances de force majeur ou de report de crédits et procède à l’annulation des
crédits non consommés ;
- rend compte de la gestion de la trésorerie de l’Etat et de l’application du tableau de
financement de l’Etat ;
- arrête les comptes et les états financiers de l’Etat et affecte les résultats de l’année ;
- rend compte de la gestion et des résultats des programmes.

La loi de règlement est accompagnée :

- des comptes et des états financiers de l’Etat issus de la comptabilité budgétaire et de la
comptabilité générale de l’Etat ;
- d’annexes explicatives développant, par programme, dotation, budget annexe et compte
spécial du Trésor, le montant définitif des crédits ouverts, des dépenses et, le cas
échéant, des recettes constatées ; rapports annuels de performance par programme
rendant compte de leur gestion et de leurs résultats ;
- du rapport de la Cour des comptes sur l’exécution de la loi de finances et de la
déclaration générale de conformité entre les comptes des ordonnateurs et ceux des
comptables publics ;
- le cas échéant, de l’avis de la Cour des comptes, accompagné des recommandations sur
les améliorations souhaités, sur le système de contrôle interne et le dispositif de contrôle
de gestion, sur la qualité des procédures comptables et les comptes ainsi que sur les
rapports annuels de performance.

Le projet de la loi de règlement est déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale et

distribué au plus tard le jour de l’ouverture de la session budgétaire suivant celle de
l’exécution du budget auquel il se rapporte.

Le rapport sur l’exécution de la loi de finances, de la déclaration générale de conformité et,

le cas échéant, l’avis de la Cour des comptes sur la qualité des procédures comptables et les
comptes ainsi que sur les rapports annuels de performance sont remis à l’Assemblée
nationale sitôt leur adoption définitive par la Cour des comptes.

Il est important de noter que concernant l’Etat, le budget est un ensemble de documents
qui décrivent ses recettes et ses dépenses budgétaires pour l’année à venir. Il est contenu
dans la loi de finances de l’année qui, elle, prévoit et autorise l’ensemble des ressources et
des charges de l’Etat. Le budget est donc un tableau et la loi de finances est son expression
juridique.

8
Chapitre II : Exécution du budget
L’exécution du budget est soumise au principe de la séparation des fonctions
d’ordonnateurs et des comptables publics.
2.1. Principe de la séparation des fonctions d’ordonnateurs et des comptables
publics
Ce principe, qui prend sa source dans le droit budgétaire français, trouve son fondement,
au Niger, dans les dispositions de l’article 64 de la loi organique n°2012-09 du 26 mars 2012
relative aux lois de finances, selon lesquelles « les opérations d’exécution du budget de l’Etat
incombent aux ordonnateurs et aux comptables publics.
Les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable sont incompatibles ».
2.1.1. Signification du principe
La séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable public signifie que les fonctions
de ces deux catégories d’agents sont incompatibles. Un seul et même agent ne peut pas
cumuler les fonctions d’ordonnateur et de comptable.

Ce principe entraine des conséquences juridiques très importantes du point de vue de la

compétence des différents agents ; tandis que le pouvoir de décision, c’est-à-dire d’engager
une dépense ou de recouvrer une recette existante, appartient à des agents qui ont la qualité
d’ordonnateur, mais qui ne manipulent jamais les deniers publics, l’encaissement des
recettes et le paiement des dépenses sont confiés à une catégorie des fonctionnaires
particuliers, en l’occurrence les comptables publics.

Le principe fondamental est que le comptable ne peut se dessaisir des fonds qu’il détient
ou encaisser une recette qu’à la suite d’une décision qui lui est adressée par l’ordonnateur.
Mais, il ne suffit pas que le comptable ait reçu cet ordre pour qu’il effectue le paiement ou
l’encaissement, il n’est pas dans la situation d’un simple agent subordonné qui exécute des
ordres d’une autorité supérieure. Il doit vérifier la régularité de la décision qui lui est
adressée ; en quelque sorte, il se trouve dans la situation d’un contrôleur chargé de vérifier
la régularité d’une opération et dont la sanction serait le refus d’exécution si cette opération
se révélerait être irrégulière.
De surcroît, les conjoints, ascendants et descendants des ordonnateurs ne peuvent pas être
comptables des organismes auprès desquels lesdits ordonnateurs exercent leurs fonctions.
9
2.1.2. Justifications du principe
Le principe est érigé pour protéger l’argent public et qu’il ne soit pas soumis à des intérêts
particuliers ; d’où la nécessité d’une division des tâches relatives à l’exécution du budget
entre deux catégories d’agents et l’institution d’un mécanisme de contrôle mutuel entre ces
agents :

- la division du travail : l’ordonnateur a principalement une fonction de décision, le

comptable une fonction d’exécution et de contrôle ;
- le contrôle mutuel : deux acteurs qui ont le droit et l’obligation de contrôler les
actes de l’autre. Le comptable rend en fin de gestion un compte de gestion dont le
volet relatif à l’exécution budgétaire doit être en accord avec le compte administratif
de l’ordonnateur.
2.1.3. Dérogations au principe
Le principe de la séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable public admet des
exceptions aussi bien en dépenses qu’en recettes.
2.1.3.1. En matière des dépenses
Les exceptions concernent essentiellement :

- les fonds spéciaux ou crédits, mis à la disposition des autorités politiques et qui
échappent au circuit traditionnel d’exécution de la dépense publique.
- Les régies d’avances, instituées dans le cas où les dépenses sont fréquentes et de
faible montant et créées par arrêté conjoint du Ministre des Finances et du Ministre
intéressé.
2.1.3.2. En matière de recettes
En raison de considérations d’ordre pratique, le recouvrement de certaines catégories de
recettes (impôts indirects et produits divers du budget) est laissé le plus souvent au sein des
services de l’ordonnateur.

Les encaissements faits par lesdits services sont ensuite reversés à la caisse d’un comptable
public.

10
Certains administrateurs peuvent également être chargés d’encaisser certaines recettes qu’ils
versent ensuite au comptable public. C’est le régime des régies de recettes qui est
comparable à celui des régies d’avances.

2.2. Procédure d’exécution du budget

Cette procédure est composée de deux phases tant en recettes qu’en recettes : la phase
administrative et la phase comptable.
2.2.1. Phase administrative
Elle est confiée aux ordonnateurs et administrateurs de crédits. Il leur appartient de faire
ou non une dépense ; ils ont une compétence discrétionnaire pour juger de l’opportunité
de la dépense. Celle-ci (l’opportunité est le choix du meilleur moyen au meilleur moment).
La phase est composée de trois opérations tant en recettes qu’en dépenses.

2.2.1.1. En matière de recettes

En matière de recettes, la phase administrative comprend :
- la constatation des droits : celle-ci identifie la matière imposable basée sur une
autorisation légale de création et une règlementation qui permet de calculer la
recette ;
- la liquidation des droits : il s’agit de leur calcul ; celui-ci est fondé sur une
règlementation précise et répond à des critères objectifs. La liquidation des droits ne
s’effectue pas de manière aléatoire ; son calcul est précis et déterminé : les bases de
calcul sont légales et règlementaires ;
- l’ordonnancement de la recette constitue l’ordre de mise en recouvrement de la
recette ; il prend la forme d’un titre de perception : c’est le document par lequel
l’ordonnateur donne l’ordre au comptable public de recouvrer une recette : avis de
mise en recouvrement, états de liquidation, ordres de recettes et titres de
régularisation.
2.2.1.2. En matière de dépenses
En matière de dépenses, la phase administrative se compose de :
- l’engagement des dépenses : c’est un acte juridique ; c’est par lui que l’Etat se trouve
engagé. Il existe l’engagement juridique et l’engagement comptable. L’engagement
juridique est l’acte par lequel l’Etat crée ou constate à son encontre une obligation

11
 de laquelle résultera une charge. L’engagement comptable de la dépense publique
consiste à affecter des crédits au paiement de la dépense. Le montant total des
engagements ne doit pas dépasser le montant des autorisations budgétaires, et doit
demeurer subordonné aux lois et règlements en vigueur ;
- la liquidation : elle a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant
exact de la dépense. Elle est faite au vu des titres et pièces justifiant la preuve des
droits acquis par les créanciers ;
- L’ordonnancement est l’acte administratif par lequel, conformément aux résultats
de la liquidation, l’ordre est donné par l’ordonnateur au comptable assignataire de
payer la dette de l’Etat. Les ordres de paiement signés par les ordonnateurs sont
assignés sur la caisse des comptables de l’Etat. Cet acte constitue un ordre de payer
émis par l’ordonnateur à l’attention du comptable public ; il fait suite naturellement
à la liquidation. Toutefois, des dépenses peuvent être payées sans ordonnancement
préalable. Le paiement sans ordonnancement préalable existe lorsque le comptable
public paie une dépense sans que celle-ci ait été auparavant ordonnancée, c’est-à-
dire qu’un mandat de paiement régulier n’ait été émis par l’ordonnateur lui intimant
l’ordre de payer une dépense. Le décaissement de cette dépense s’effectue sans un
ordre de paiement. Cette procédure légale, mais exceptionnelle au regard du droit
commun, doit être régularisée aussitôt que possible afin que l’opération budgétaire
2.2.2. Phase comptable
La phase comptable de l’exécution du budget est confiée aux comptables publics. Elle est
du domaine de la régularité. En effet, les comptables publics doivent assurer le
recouvrement des recettes et le paiement des dépenses conformément à la réglementation
en vigueur.
2.2.2.1. En matière de recettes
En matière de recettes, la phase comptable consiste :
- à la prise en charge du titre de perception qui consiste à l’enregistrer dans les écritures
comptables ; la conséquence de cet acte d’enregistrement, de cette prise en charge,
est la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public dans le
recouvrement de cette recette ;

12
 - au recouvrement qui consiste à encaisser par un moyen légal ou règlementaire cette
recette : par caisse, par virement bancaire ou postal, ou par compensation avec un
titre de dépense de l’Etat.

2.2.2.2. En matière de dépenses

La phase comptable de la dépense publique est constituée uniquement du paiement qui est
l’acte par lequel l’Etat se libère de sa dette. Sous réserve des exceptions prévues par les lois
et règlements, les paiements ne peuvent intervenir qu’à l’échéance de la dette, après
l’exécution du service, au vu de décisions individuelles d’attribution de subvention,
d’allocation ou d’avance.
Le paiement de la dépense publique est un acte de libération, c’est-à-dire un acte qui libère
l’Etat de sa dette. Cet acte est important car le paiement ne permet plus au créancier de
réclamer le montant de sa créance : en droit, on dit que cet acte de paiement éteint la
créance. Il convient donc que l’Etat procède à ce paiement avec la plus grande attention
afin que sa dette soit effectivement apurée.
2.3. Agents d’exécution du budget
Les opérations d’exécution du budget incombent aux ordonnateurs et aux comptables
publics.
2.3.1. Ordonnateurs
La personne de l’ordonnateur est centrale dans le système de gestion des finances publiques.
Elle est l’autorité qui décide d’engager l’Etat pour mettre en œuvre une recette ou une
dépense. Elle est la seule à disposer de ce pouvoir. Toute autre personne qui se substitue à
ce pouvoir, sans y avoir été autorisée, est passible d’une sanction prévue par les lois et
règlements.
Dans l’accomplissement de leurs missions, ils procèdent d’abord à des constatations,
prennent ensuite des décisions et tiennent enfin une comptabilité. La comptabilité que
tiennent les ordonnateurs est appelée comptabilité administrative. Toute la phase
administrative de l’exécution des budgets publics est confiée aux ordonnateurs. De ce fait,
ils assurent les opérations d’engagement, de liquidation et d’ordonnancement des recettes
et des dépenses.

13
Il existe différentes catégories d’ordonnateurs et le régime de leur responsabilité diffère
selon qu’ils sont ministres ou non.

2.3.1.1. Différentes catégories d’ordonnateurs

Les ordonnateurs sont principaux. Ils peuvent exercer leurs attributions au moyen
d’ordonnateurs délégués ou d’ordonnateurs secondaires. Les ordonnateurs peuvent
également être suppléés en cas d’absence ou d’empêchement.

2.3.1.1.1. Ordonnateurs principaux.

Ce sont les autorités auxquelles les documents budgétaires accordent les autorisations
budgétaires. Il s’agit :
- des Ministres ;
- des directeurs des établissements publics pour les budgets desdits établissement
publics.
- des Chefs d’exécutifs des collectivités territoriales pour les budgets de ces
collectivités.

2.3.1.1.2. Ordonnateurs délégués

Ils reçoivent une délégation de pouvoirs des ordonnateurs principaux pour prescrire
l’exécution du budget au niveau central.

2.3.1.1.3. Ordonnateurs secondaires

Les ordonnateurs secondaires reçoivent également une délégation de pouvoirs des
ordonnateurs principaux. Ils prescrivent les dépenses sur crédits délégués.

2.3.1.1.4. Ordonnateurs suppléants.

Il ne s’agit pas que l’ordonnateur délègue son pouvoir, mais qu’une personne le supplée en
cas d’absence ou d’empêchement, c’est-à-dire le remplace en attendant qu’il reprenne
l’exercice normal de ses fonctions.

2.3.1.2. Responsabilité des ordonnateurs

La responsabilité des ordonnateurs doit être envisagée selon qu’ils soient ministres ou non.

2.3.1.2.1. Responsabilité des ordonnateurs ministres.

Cette responsabilité est politique, pénale et civile. Il est difficile de mettre en jeu la
responsabilité des ministres qui sont toujours justiciables devant la haute Cour de justice.
Les juridictions d’ordre administratif ou judiciaire ne peuvent se connaître compétentes
pour juger un ministre dans l’exercice de ses fonctions.

14
2.3.1.2.2. Responsabilité des autres ordonnateurs
Les ordonnateurs autres que les ministres ont une responsabilité disciplinaire, civile et
pénale sans préjudice de sanctions que peut leur infliger la Cour des comptes.
La responsabilité des ordonnateurs est difficile à mettre en jeu car ils trouvent toujours des
arguments d’opportunité pour justifier leurs actions, et il n’est pas nécessaire de décourager
les bonnes initiatives par de sanctions multiples.

2.3.2.2. Comptables publics

Est comptable public, tout agent public régulièrement habilité pour effectuer, à titre
exclusif, au nom de l’Etat ou d’un organisme public, des opérations de recettes, de dépenses
ou de maniement de titres, soit au moyen de fonds et valeurs dont il a la garde, soit par
virement interne d’écritures, soit par l’intermédiaire d’autres comptables.
2.3.2.1. Catégories des comptables publics
D’une manière générale, les comptables publics se répartissent en comptables matières,
comptables d’ordre et comptables en derniers et valeurs.
2.3.2.1.1. Comptables d’ordre.
Les comptables d’ordre sont des ‘‘teneurs de livres’’. Ils se bornent à tenir des comptes et à
décrire les opérations financières sans manier des fonds en considération de leur qualité. Ils
centralisent les opérations exécutées par d’autres comptables. Ils décrivent l’exécution des
budgets publics plus qu’ils n’y participent.
2.3.2.1.2. Comptables matières.
Ils gèrent les biens des organismes publics. Ils assurent la garde et la conservation des
matériels et matières en stocks et suivent les mouvements des biens ordonnés par les
administrateurs de crédits ou leurs délégués. Ils ne participent pas à l’exécution du budget.
2.3.2.1.3. Comptables en derniers et valeurs.
Ce sont les comptables qui participent directement à l’exécution des budgets publics. Ils
sont chargés du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la
conservation des fonds et valeurs, du mouvement des fonds et des mouvements des
comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives des opérations et des
documents de comptabilité et ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable
qu’ils dirigent.

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Les comptables en derniers et valeurs se répartissent en :
- comptables directs du Trésor : l’Agent Comptable Central du Trésor, le Payeur-
Général du Trésor, le Receveur général du Trésor, l’Agent Comptable Chargé de
Dépôts, le Trésorier Général pour l’Etranger, les Trésoriers régionaux, les Fondés
de pouvoirs, les Trésoriers départementaux, les Percepteurs ;
- comptables spéciaux : les receveurs des Administrations Financières (receveurs
des impôts, receveurs des Douanes), les régisseurs de recettes et les régisseurs
d’avances ;
- agents comptables des Etablissements Publics.
Les comptables publics sont soumis à un statut spécifique destiné à assurer leur
indépendance et leur responsabilité.
2.3.3. Responsabilité des comptables publics.
Les comptables publics sont à l’instar de tous les autres fonctionnaires soumis au régime
disciplinaire du statut dont ils relèvent. Ils sont également soumis à une responsabilité
pénale pour les faits qualificatifs pénalement. Mais, la responsabilité d’un comptable public
se traduit surtout par le remboursement du montant des opérations irrégulièrement
exécutées dans ses derniers personnels : On dit que la responsabilité est personnelle et
pécuniaire. Il convient d’examiner les conditions de mise en jeu de la responsabilité,
l’étendue de cette responsabilité et son exonération.
2.3.3.1. Conditions de mise en jeu de la responsabilité.
La responsabilité personnelle et pécuniaire est mise en jeu lorsqu’un déficit ou un manquant
en derniers ou valeurs a été constaté, qu’une recette n’a pas été recouvrée, qu’une dépense
a été irrégulièrement payée ou que, par la faute du comptable, l’organisme a dû procéder à
l’indemnisation d’un autre organisme public et d’un tiers.
La mise en jeu de la responsabilité est faite par décision de débet.
Ce débet peut revêtir deux formes :
- il peut être administratif et résulte de ce fait d’un arrêté de débet du Ministre en
charge des finances ;
- il peut être juridictionnel et résulte de ce fait d’un arrêt de débet de la Cour des
comptes.
Une fois que la responsabilité est engagée, le comptable public doit immédiatement verser
de ses derniers personnels la somme mettant en jeu sa responsabilité.

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2.3.3.2. Etendue de la responsabilité.
Le comptable est responsable aussi bien de sa propre gestion, que de celle de ses
subordonnés, collaborateurs et de ses prédécesseurs dans la limite des contrôles qu’il doit
exercer.
2.3.3.3. Exonération de la responsabilité.
Le comptable peut s’exonérer de sa responsabilité s’il établit que l’irrégularité ne lui est pas
imputable. Il peut bénéficier de l’admission en non-valeur des recettes irrécouvrables. Sa
responsabilité n’est également pas mise en jeu lorsqu’il effectue des opérations sur
réquisition régulière de l’ordonnateur.
D’une façon générale, le comptable dont la responsabilité pécuniaire est engagée peut en
obtenir décharge totale ou partielle de sa responsabilité ou bénéficier d’une remise gracieuse
de débet.

Chapitre III. Contrôle de l’exécution du budget

Le contrôle de l’exécution du budget est un impératif démocratique, en ce sens que les
citoyens, à qui la nation demande une contribution publique, doivent être en mesure,
directement ou indirectement par l’intermédiaire de leurs représentants, d’en apprécier la
nécessité de la consentir, de suivre et de contrôler son emploi.
Ce contrôle, qui doit porter sur l’ensemble des entités qui composent le secteur public et
qui emploient des deniers publics à savoir l’État, les collectivités locales, les personnes
morales de droit public, vise un double objet :
- en premier lieu, il s’agit de s’assurer de l’emploi régulier des fonds publics ; la régularité
comporte deux aspects :
 l’honnêteté dans le maniement de fonds publics et donc l’absence de
détournement à des fins privées ;
 l’exécution de la dépense conformément aux procédures législatives et
réglementaires (budgétaires et comptables) en vigueur dont l’objet est aussi
d’assurer la transparence de la gestion publique ;
en second lieu, il s’agit de s’assurer du bon emploi des deniers publics c’est-à-dire d’un
emploi raisonnable et prudent des deniers publics dans le but de mettre en œuvre des
politiques publiques. Il convient donc de s’assurer que les buts poursuivis par une
politique publique ont été atteints par une procédure d’évaluation qui vise à :

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 - vérifier la pertinence et la cohérence des objectifs de départ ;
- apprécier la mise en œuvre des moyens ainsi que leur adéquation aux objectifs ;
- mesurer l'efficacité de l'action, c'est à dire le degré d'atteinte des objectifs ;
- examiner la durabilité des effets observés.

Pour toutes ces raisons, l’exécution du budget est soumise à une diversité de contrôles pour
répondre à trois exigences fondamentale :

- une nécessité politique et démocratique consistant à assurer le respect de

l’autorisation parlementaire ;

- une nécessité juridique consistant à assurer le respect de la réglementation

budgétaire et comptable ;

- une nécessité économique plus récente élargissant le champ des contrôles à

l’appréciation de l’efficacité de la gestion financière.

Ces contrôles peuvent être classés selon le moment auquel ils s’appliquent, selon la nature
des organes contrôlés ou encore selon celle des organes chargés du contrôle. Suivant ces
derniers cas, nous distinguons le contrôle interne ou contrôle administratif et le contrôle
externe.
3.1. Contrôle administratif de l’exécution du budget
Le contrôle administratif est le contrôle de l’administration sur ses agents, incluant le
contrôle interne a priori, concomitant et a posteriori c’est-à-dire qu’il s’opère à trois niveaux
: avant, pendant et après l’opération budgétaire.
Il existe deux modalités d’exercice du contrôle administratif. La première modalité est
commune à l’ensemble du système administratif : il s’agit du contrôle hiérarchique exercé
par un agent supérieur sur les activités de son subordonné. La seconde modalité d’exercice
du contrôle administratif est le contrôle organique, c’est-à-dire celui exercé par un corps ou
organe spécifique chargé du contrôle.
3.1.1. Contrôle hiérarchique
Il s’agit du contrôle qui est exercé dans chaque ministère par l’habituelle voie hiérarchique.
C'est-à-dire que l’ordonnateur principal exerce une surveillance sur les opérations des

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ordonnateurs auxquels il a donné délégation. Les comptables supérieurs doivent également
exercer un contrôle sur les opérations des comptables subordonnés.
Ce contrôle peut être sur place ou sur pièces.

En tant que responsable de l’exécution du budget de l’Etat, le Ministre en charge des

finances dispose des contrôleurs financiers qui jouent un rôle prépondérant dans le contrôle
administratif de l’exécution du budget.

3.1.2. Contrôle exercé par les contrôleurs financiers

Les contrôleurs financiers relèvent du Ministre en charge des finances et sont placés auprès
des ministères et services de l’Etat pour y exercer un contrôle a priori de leurs opérations
budgétaires. Ils représentent ainsi le Ministre en charge des finances auprès des
administrateurs de crédits dont ils sont en même temps conseillers. Cela signifie que les
contrôleurs financiers n’ont pas de lien hiérarchique avec les ministres auprès desquels ils
sont placés.
Aujourd’hui ils prennent la dénomination des Contrôleurs des marchés publics et des
opérations budgétaires (CMP/OB)
3.1.3. Contrôle organique
L’Exécutif peut créer des organes de contrôle a posteriori. Ces structures de contrôle
interne à l’administration exercent leurs activités sur toutes les opérations liées à l’exécution
du budget de l’Etat ainsi que sur celles de tout organisme de droit public ou privé
bénéficiant de ressources publiques. Elles interviennent sur pièces et/ou sur place, sur les
actes des ordonnateurs et sur ceux des comptables. Ils peuvent à tout moment effectuer
des contrôles pendant l’exécution desdites opérations.
Au Niger, le contrôle organique s’exerce par l’intermédiaire des corps de contrôle
spécialisés, en l’occurrence l’Inspection générale d’Etat, l’Inspection Générale des finances,
des services d’inspection interne aux administrations financières (Impôts, Douanes,
Trésor), ainsi que des corps et agents de contrôles ministériels.
3.1.3.1. Contrôle exercé par l’Inspection générale d’Etat
L’inspection de l’Etat est un service créé auprès du Président de la République et ayant pour
mission générale d’exercer le contrôle sur des administrations publiques, les Etablissements
publics, les collectivités territoriales, les sociétés d’économie mixte ou toute personne
morale de droit public ou de droit privé qui bénéficie du concours financier de l’Etat. Ce

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contrôle permet de sauvegarder les intérêts de l’Etat des particuliers et de vérifier le respect
des lois et règlements dans les services.
3.1.3.2. Contrôle exercé par l’Inspection générale des finances
Créé auprès du Ministre en charge des finances, l’inspection générale des finances est
chargée d’organiser toutes les missions d’inspection et de vérification initiées par le Ministre
en charge des finances et d’assurer l’exploitation des rapports. Elle peut également
intervenir dans les secteurs sur lesquels s’exercent les contrôles et les vérifications de
l’Inspection générale d’Etat et d’autres organes de contrôle. Elle effectue des enquêtes sur
toute question dont l’examen lui est demandé par le Ministre des Finances, pour son propre
compte, pour le compte du Premier Ministre ou tout autre Ministre dans des secteurs
relevant de leur tutelle.
3.1.3.3. Contrôle exercé par les services d’inspection interne des administrations
financières
Les administrations financières (Impôts, Douanes, Trésor) disposent en leur sein des
services chargés d’effectuer des missions d’inspection interne. Il s’agit des Directions de
l’Audit et du Contrôle Interne (DACI) qui sont chargées de la surveillance du réseau des
comptables directs du Trésor et des comptables spéciaux du Trésor.
3.1.3.4. Contrôle exercé par les corps et les agents de contrôle ministériels
Des agents de contrôle ministériels assurent, au nom et pour le compte du ministre dont ils
relèvent, le contrôle permanent et l’inspection des services de l’Etat placés sous l’autorité
dudit ministre.
3.1.3.5. Contrôle exercé par la Haute Autorité de la Lutte Contre les Infractions
Assimilées (HALCIA)
C’est un organe indépendant qui a en charge la recherche des infractions qui ont trait à la
corruption ou qui y sont assimilées.
Il faut ajouter que, outre ces organes étatiques, le Président de la République ou le
Ministre en charge des finances peuvent charger tout fonctionnaire ou groupe d’experts des
missions particulières d’audit.

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3.2. Contrôle externe à l’Administration
C’est le contrôle exercé par des organes extérieurs à l’administration, en l’occurrence le
Parlement et la Cour des Comptes. Le premier exerce un contrôle parlementaire et le second
un contrôle juridictionnel.
3.2.1. Contrôle parlementaire
Le contrôle parlementaire sur l’exécution du budget peut s’exercer à différents moments du
cycle budgétaire :
- lors du vote du budget: Ainsi, le projet du budget est d’abord examiné, puis discuté
avant d’être voté. L’examen est principalement mené par la commission des finances
de l’Assemblée ; celle-ci doit pouvoir obtenir les informations qu’elle estime
nécessaires. A cette fin, elle doit pouvoir adresser des questionnaires à
l’administration qui doit être dans l’obligation de répondre dans un délai déterminé ;
- lors de l’exécution du budget grâce au suivi exercé par la commission des finances
et du budget de l’Assemblée nationale, et au cours de l’examen des lois de finances
rectificatives ;
- après son exécution du budget lors du vote de la loi de règlement. Ce contrôle a
pour objet de vérifier la conformité entre les comptes des ordonnateurs et des
comptables, et aussi le respect des autorisations parlementaires ;
3.2.2. Contrôle juridictionnel
Il est exercé par la Cour des comptes qui est la plus haute juridiction de contrôle des
finances publiques. A cet effet, la Cour des comptes exerce une triple compétence :
- une compétence juridictionnelle qui consiste à juger les comptes des comptables
publics principaux ;
- une compétence de contrôle qui vise à apprécier la qualité de la gestion et à formuler,
le cas échéant, des suggestions sur les moyens susceptibles d’en améliorer les
méthodes et d’en accroître l’efficacité et le rendement. A cet effet, la Cour apprécie
la réalisation des objectifs assignés, les résultats obtenus ainsi que le coût et les
conditions d’acquisition et d’utilisation des moyens mis en œuvre.
- une compétence consultative à travers laquelle la Cour des comptes élabore un
rapport sur l’exécution du budget et une déclaration générale de conformité entre
les comptes des ordonnateurs et ceux des comptables publics. Elle peut être
consultée par le Gouvernement ou l’assemblée nationale sur des questions
économiques, financières ou de gestion des services de l’Etat. Elle peut également,
à la demande de l’Assemblée nationale, mener toutes enquêtes et études se
rapportant à l’exécution des recettes et des dépenses.

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Au total les contrôles dévolus à la Cour des comptes visent à :
- déceler toute irrégularité ou infraction par rapport aux normes juridiques et de
gestion en vigueur, de manière à permettre, dans chaque cas de prendre les mesures
de correction nécessaires et de saisir les autorités compétentes pour suite à donner;
- engager la responsabilité des personnes en cause, obtenir réparation ou décider des
mesures propres à éviter pour l'avenir, la répétition de tels manquements;
- favoriser l'utilisation régulière et efficiente des ressources, promouvoir la
transparence dans la gestion des finances publiques.

La Cour des comptes établit annuellement un rapport général public relatif aux observations
faites à l’occasion des diverses vérifications effectuées pendant l’année précédente ainsi qu’à
la gestion et aux résultats des entreprises contrôlées par elle. Ce rapport est remis au
Président de la République, au Président de l’Assemblée nationale et au Premier Ministre.
Il est rendu public.

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