Institut Universitaire de Gestion (IUG)

Année Universitaire 2020 – 2021

Cours : de Finances Publiques
Professeur : B.A. SANGARE (sangare71@yahoo.fr)
Tel : 69 82 41 11/76 57 13 92

CHAPITRE II 2 - LE BUDGET EST UN ACTE D’AUTORISATION LEGISLATIVE

LE BUDGET DE L’ETAT : DEFINITION ET PRINCIPES
FONDAMENTAUX
A - DEFINITION
Le budget vient du mot anglais ‘’Budget’’ qui dérive lui-même de l’ancien français
‘’Bougette’’ qui désignait un petit sac du Roi contenant l’argent destiner aux dépenses du
Royaume.
Après un long processus, bougette est devenu budget qui n’est plus un sac, mais un
document d’autorisation parlementaire où sont prévues non seulement les dépenses, mais
aussi les impôts à percevoir pour couvrir ces dépenses. Un décret du 31 Mai 1862 du
gouvernement français donne du Budget la définition suivante, en son article 5 :
‘’Le Budget est un acte par lequel sont prévues et autorisées les dépenses et les recettes
annuelles de l’État’’.
Le budget de l’Etat est approuvé par l’organe détenteur du pouvoir législatif c’est à dire en
général le parlement.
En principe, l’exécutif ne peut donc percevoir aucune recette ni engager aucune dépense en
dehors d’une autorisation expresse donnée par le pouvoir législatif.
Si le montant des recettes inscrit au budget de l’Etat n’a qu’un caractère évaluatif, le
plafond des dépenses autorisées à lui un caractère limitatif. En d’autres termes au titre d’un
exercice budgétaire donné l’exécutif ne saurait engager des dépenses pour ses montants
supérieurs au plafond autorisé par le parlement.
3 - les prévisions mais aussi et surtout l’autorisation de percevoir des recettes ou
d’engager au nom de l’état ne sont valables que pour une année (le budget est donc un
acte de portée annuelle)
Au terme de l’exercice budgétaire, l’autorisation parlementaire doit donc être renouvelée

L’ordonnance n° 46 bis du 19 Novembre 1960 portant Règlement Financier du Mali pour éviter un éventuel blocage de l’Etat.

définissait aussi le Budget en son article1er :
« Le budget de l’Etat prévoit et autorise en la forme législative les charges et les
ressources de l’Etat ».
1 - LE BUDGET EST UN ACTE DE PREVISION
IL s’agit de prévoir en avance généralement pour une durée d’un an (exercice budgétaire)
l’ensemble des dépenses et des recettes de l’Etat. Les prévisions budgétaires en dépenses
aussi bien qu’en recette doivent se fonder sur des hypothèses dévolues à court et moyen
terme de la situation politique, d’économie financière et sociale, ainsi que l’environnement
international du pays.
Au Mali le projet de budget que le gouvernement doit soumettre à l’Assemblée Nationale
doit être accompagné d’un rapport économique et financier comportant les éléments
suivants :
- Les résultats de l’année budgétaire précédente
- Les perspectives de l’année à venir
- Les prévisions de recettes et de dépenses pour l’exercice budgétaire à venir et au besoin
pour les années suivantes. Le projet du budget doit en outre préciser le solde excédentaire
ou déficitaire des opérations budgétaires et l’évolution de la dette publique ainsi que la
charge nette dont la couverture incombera (appartiendra) au trésor (y compris les moyens
d’y faire face).
Le projet du budget doit indiquer en outre les résultats financiers globaux des organismes
du secteur public et la situation de leur dette.
Au cours des dernières décennies et notamment, depuis le décret- loi français du 19 juin
1956 le concept de loi de finance est de plus en plus utilisé pour désigner le budget de
l’Etat.
L’ordonnance n°59-2 portant loi organique relative aux lois de finance (de la République
française) en donne la définition suivante :
« Les lois de finance déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources et
des charges de l’Etat compte tenu d’un équilibre économique et financier qu’elles
définissent ».
La notion des lois de finance met d’avantage en relief le bien entre la politique budgétaire
et la politique économique et financière de l’Etat.
Elle reflète aussi une acception plus large des charges et ressources de l’Etat en élargissant
celles-ci à la prise en compte de l’activité financière des autres collectivités publiques
comme les établissements publics, les communes etc.…
Le budget ne constitue plus que la partie comptable de la loi de finance.
IL existe trois catégories des lois de finance :
- La loi de finance de l’année
- La loi de finances rectificatives couramment collectives budgétaires (modifie la loi de
finance en cours d’année).
- La loi de règlement qui après l’exécution de la loi de finance annuelle constate des
résultats financiers effectifs et approuve les différences entre les résultats et les prévisions
de la loi de finance de l’année.
B- LES PRINCIPES D'ELABORATION DU BUDGETS ET DE LA LOI DES
FINANCES
I - PRINCIPES BUDGETAIRES DE BASE
Les principes fondamentaux du droit budgétaire malien ont été définis aussitôt après
l’indépendance par l’Ordonnance n° 46 bis PGP du 16 Novembre 1960 portant Règlement
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Financier du Mali. Cette ordonnance en son article 1 er, donne du budget la définition
suivante : ‘’Le Budget de l’Etat prévoit et autorises-en la forme législative des charges
et les ressources de l’Etat.
Cette ordonnance a régi le droit budgétaire malien jusqu’au 1 er janvier 1998 date d’entrée
en vigueur des deux lois organiques prises en application de l’article 70 de la constitution :
- La loi N°96-060 du 4 novembre 1996 relative à la Loi de Finances.
- La loi N°96-061 du 4 novembre 1996 portant ‘’Principes Fondamentaux de la
Comptabilité publique.
Cette dernière donne, en soin article 4 la définition suivante du Budget :
‘’Le Budget ou le cas échéant, l’état des prévisions des recettes et des dépenses, est
l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses des organismes
publics’’.
En nous référant aux définitions données précédemment au chapitre I, on note que les
définitions du Budget selon le droit malien sont incomplètes.
- Elles ne mentionnent pas le principe de l’annualité
- La première définition autorise les dépenses avant les recettes
- La deuxième définition est muette sur la forme législative de l’autorisation.
Les grands principes budgétaires sont au nombre de quatre (4) : annualité, unité,
universalité, spécialité. Mais la doctrine a toujours hésité à en ajouter un cinquième à la
liste, le principe d’équilibre ; en outre de nouveaux principes apparaissent, comme celui de
sincérité, ou pourraient apparaître compte tenu des bouleversements que connaît nos
système de finances publiques depuis quelques années ; il y a lieu de s'interroger sur la
pertinence et l’adaptation des principes budgétaires classiques aux enjeux actuels du
pilotage et de la gestion de l’argent public : leur liste a-t-elle évolué ? Leur contenu a-t-il
été modifié ? Et, en définitive, restent-ils adaptés aux exigences contemporaines ?
Depuis le XIXe siècle, la doctrine et le droit budgétaire français sont fondés sur  Une raison technique : elle fait obligation à l’administration de produire ses
l’affirmation de grands principes, qui se sont développés progressivement tout en comptes dans un délai raisonnable,
s’adaptant aux évolutions de leur environnement.  Une raison économique : l’année correspond à un rythme de vie sociale.
Initialement conçus dans le cadre du budget de l’État, ils se sont étendus à la sphère des
finances locales et, dans une moindre mesure, à celle des finances sociales ; le budget
2 - LA REGLE DE L’UNITE BUDGETAIRE
Malien s’est construit aussi sur les mêmes bases d’inspiration française, même si
Les recettes et les dépenses doivent être contenues dans un document unique appelé budget
l’influence anglo-saxonne finit aujourd’hui par le gagner. Le législateur, l’exécutif et le
général.
Conseil constitutionnel y font fréquemment référence. L’université et les manuels
Les dérogations à cet autre principe sont :
académiques leur donnent une place de choix dans l’enseignement des finances publiques.
Ces piliers apparemment immuables de la conception française des finances publiques ont - Les budgets Autonomes,
pourtant connu nombre d’évolutions dans le contexte des mutations récentes qu’ont - Les budgets Annexes,
connues celles-ci. En reprenant ces principes un par un pour rappeler leur contenu, leur - Les comptes d’affectation Spéciale du trésor
portée et les exceptions à leur application, nous verrons les questions qu’ils posent et les
Quatre raisons justifient ce principe :
transformations qu’ils connaissent aujourd’hui.
- Les raisons politiques : le document unique facilite le contrôle parlementaire ;

1 - LA REGLE DE L’ANNUALITE - Les raisons techniques : l’unité budgétaire va de pair avec l’équilibre budgétaire

Le budget s’exécute sur douze mois (c’est-à-dire du 1 er janvier au 31 décembre), les crédits qu’elle permet de vérifier plus facilement ;

autorisés sont inscrits pour une année et les reliquats sont annulés enfin d’exercice - Les raisons juridiques : l’existence d’un délai d’adoption implique le principe de

(exception faite des crédits des recettes). l’unité budgétaire ;

- Les raisons pratiques : l’unité budgétaire facilite le rapprochement de l’exécution et
Les dérogations à ce principe sont :
des prévisions.
- Le douzième provisoire,
- Les autorisations de programmes,
3- LA REGLE DE L’UNIVERSALITE
- La période complémentaire
Lié au principe d’unité, le principe d’universalité « signifie les comptes de l’Etat doivent
Par ailleurs trois considérations justifient ce principe : être exhaustifs (le budget doit correspondre à l’ensemble des recettes et des dépenses) et

 Une raison politique : la règle de l’annualité permet un contrôle régulier des clairs, de sorte que le Parlement soit en mesure de les contrôler ». Il est classiquement

finances publiques. présent comme regroupant deux règles précises : l’une, la principale, dite règle de « non-

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affectation », l’autre, plus accessoire, celle dite du « produit brut » également appelée la
règle de la non compensation.
4 - LA REGLE DE LA SPECIALITE
C’est la ventilation des crédits en unités bien déterminées. Au Mali les crédits budgétaires
sont ventilés par :
- Destination : Code Fonctionnel (CF) exemple le CF 16 est celui du département des
finances
- Services Unité Fonctionnelle (UF) exemple le cabinet ;
- Nature de dépenses (code économique « CE »), exemple le chapitre 11 du
« personnel ».
5-LA CONSECRATION DU NOUVEAU PRINCIPE DE SINCERITE
- "Les lois de finance présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des
charges de l’État". Ce principe de sincérité budgétaire, inspiré du droit comptable
privé, implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations
financières fournies par l’État. Autrement dit, les gouvernements ne doivent ni
majorer les recettes, ni minorer les dépenses pour faciliter la présentation d’une
prévision d’équilibre artificiellement favorable.
- L’obligation de sincérité, qui s’impose au gouvernement, s’entend « compte tenu des
informations disponibles » lors de la préparation du projet de loi de finances (PLF), et
le Conseil n’exerce en l’espèce qu’un « contrôle minimum » visant à déceler une
« erreur manifeste d’appréciation ». Le gouvernement a ainsi une obligation de
moyens que de résultats.
II. L’ELABORATION DU BUDGET
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Le budget prévoit et autorise les charges et les ressources de l’Etat. L’élaboration du
budget est une l’affaire du gouvernement, mais le Ministre des Finances y joue un rôle
extrêmement important. L’élaboration du budget comprend trois phases : Technique,
Politique et Législative.
1- LA CIRCULAIRE BUDGETAIRE : (MARS N-1)
C’est une lettre du Ministre des Finances adressée à ses collègues « Ministres dépensiers »
conformément aux directives arrêtées par le gouvernement sur la base d’études et
d’hypothèses envisagées.
Cette lettre circulaire indique :
- La responsabilité de tout un chacun dans la préparation du budget,
- Les grandes orientations de la politique budgétaire de l’année à venir,
- Les formes dans lesquelles des documents doivent être présentées,
- Les données provisoires du budget en cours d’exécution,
- Les délais dans lesquels les propositions de dépenses doivent être présentées.
Les Ministres dépensiers et le Ministre des Finances font leurs propositions de dépenses.
Ces dernières portent sur :
- Le personnel (avec l’Etat nominatif des effectifs),
- Le besoin de recrutements nouveaux,
- Le matériel et équipement.
Tous ces documents sont adressés au Ministre des Finances à travers la direction du budget
(au plus tard le 30 avril N-1).
2- LES TRAVAUX DES COMMISSIONS TECHNIQUES
En ce qui concerne les dépenses, les documents sont repartis et étudiés en commissions
avec la participation des départements intéressés (les DFM).
Il y a les commissions des affaires générales, de la santé, de l’éducation, des affaires
sociales, les charges communes. La commission des charges communes est placée sous
l’autorité directe du Ministre des Finances, le résultat des travaux des différentes
commissions, donnent l’avant-projet du budget en dépenses. Parallèlement à ces travaux en
commission, les services fiscaux évaluent les recettes et préparent l’avant-projet du budget
en recettes. Le rapprochement des deux avant-projets (dépenses, recettes) met fin
pratiquement à la phase technique.
A- LA PHASE POLITIQUE
Elle est dominée par le rôle du Ministre des Finances et comporte deux parties : l’arbitrage
du Ministre des Finances et celui du chef du gouvernement.
1- LES ARBITRAGES DU MINISTRE DES FINANCES :
Le Ministre des Finances compare les prévisions de dépenses et de recettes, il tente
d’amener ses collègues à réduire leurs propositions de dépenses dans la limite des
possibilités de recettes.
Ensuite, il passe en revue avec les services fiscaux toutes les possibilités d’augmenter les
recettes (taux, création de nouveaux impôts, rendements).
2- LES ARBITRAGES DU CHEF DU GOUVERNEMENT
Lors de cette rencontre tripartie (chef du gouvernement, Ministre des Finances et Ministre
dépensier) les propositions de chaque département sont revues à tour de rôle ; c’est à l’issu
de ces rencontres que les plafonds de crédits susceptibles d’être retenus sont arrêtés
provisoirement.
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Les conclusions de ces arbitrages servent de base à la rédaction du rapport économique et
financier du Ministre des finances pour la présentation de la loi des finances, c’est alors que
l’avant-projet de la loi de finances et le document budgétaire sont transmis par le Ministre
des finances au secrétariat général du gouvernement pour adoption en conseil de Ministres.
B- LA PHASE LEGISLATIVE
Le vote du budget par l’Assemblée Nationale a une double signification :
- Une décision souveraine basée sur le consentement des citoyens,
- Une autorisation donnée au gouvernement d’exécuter la loi des finances.
Le projet de la loi de finances détermine les voies et moyens de l’équilibre financier pour
l’année.
Il est joint au projet de loi de finance les mesures nouvelles et le coût des services votés.
Les services votés représentent le minimum de dotation nécessaire pour l’exécution des
missions des services publics, quant aux mesures nouvelles elles concernent les
modifications proposées (les créations, suppressions et transformation d’emploi), bref les
Ministres sont ténus de justifier les dotations des mesures nouvelles.
C-LE ROLE DES ORDONNATEURS DANS L’ELABORATION DU BUDGET :
- Evaluer correctement les effectifs de leur département et les autres natures de dépenses
conformément aux orientations de la lettre circulaire,
- L’arbitrage interne entre les services sur la base des objectifs du département et de ceux
du gouvernement.
Dans le cadre de l’élaboration du budget d’Etat, le rôle du Ministre des finances et
déterminant. Il s’agit entre autres :
- La préparation de l’avant-projet du budget par la direction nationale du budget (DNB)
- L’adoption par le conseil de cabinet de l’avant-projet du budget

- L’arbitrage. IV -L’EXECUTION DU BUDGET

III- LE VOTE DU BUDGET
Le vote du budget est l’acte par lequel le Parlement autorise le Gouvernement à percevoir
les recettes et à effectuer les dépenses de l’Etat au cours d’une année.
Cette autorisation s’exprime sous forme de loi : la loi de Finances. En application de
l’article 7, de la constitution, l’Assemblée Nationale (AN) est saisie du projet de la loi de
Finances annuelle dès l’ouverture de la session ordinaire précédant la période budgétaire. Il
y est dit que ‘’le projet de loi de finances doit prévoir les recettes nécessaires à la
couverture intégrale des dépenses’’.
Si l’Assemblée Nationale ne s’est pas prononcée avant l’ouverture de la période budgétaire
Après le vote par l’Assemblée Nationale, la loi des finances est promulguée par décret
présidentiel. Les dotations budgétaires sont mises à la disposition des différents
ordonnateurs par le Ministre chargé des finances.
L’exécution, du budget fait appel à deux catégories d’agents : les ordonnateurs et les
comptables. Elle comprend également deux phases : une administration et l’autre
comptable.
1- LES ORDONNATEURS
Un ordonnateur est toute personne, tout agent ayant qualité au nom des organismes publics
pour prescrire l’exécution de leurs recettes et de leurs dépense, l’ordonnateur constate les

ou si elle ne vote pas le budget, le gouvernement renvoie le projet du budget dans les droits, liquide les recettes, émet les titres de créances, engage, liquide et ordonnance les

quinze (15) jours à l’Assemblée Nationale qui doit alors statuer dans les huit (8) jours. Si dépense l’opportunité de la dépense relève de sa compétence.

cette délibération n’a pas abouti au vote du budget, celui-ci est alors établi d’office par le Nous classons les ordonnateurs en trois groupes :

Gouvernement sur la base des recettes de l’exercice précédent et après avis de la Cour
- Un ordonnateur principal du budget d’Etat : le Ministre chargé des finances ;
Suprême’’.
- Des ordonnateurs secondaires pour des crédits ouverts du budget correspondant à leur
Notons que l’Assemblée Nationale (AN) tient deux (02) sessions ordinaires par an. La
département, institution ou région : ce sont les ministres, les présidents des institutions de
première session s’ouvre le premier lundi du mois d’Octobre pour une durée maximum de
l’Etat, les hauts commissaires de la république ;
75 jours. Elle correspond à celle de la session budgétaire.
- Les ordonnateurs secondaires délégués : les Directions Administratives Financières, les
La deuxième session se tient le premier lundi du mois d’avril pour une durée maximum de
Directions Régionales du budget agissant pour le compte et sous la responsabilité
90 jours. Elle correspond à la session qui pourrait examiner le collectif budgétaire au
respectivement de leur ministre ou du président de l’institution, du ministre chargé des
budget en cours d’exécution.
finances.
Le vote du budget est donc d’une part une décision parlementaire sur les dépenses et les
recettes, et d’autre part une autorisation législative donnée au Gouvernement pour exécuter
2- LES COMPTABLES PUBLICS
cette décision. Il est fondé sur le principe de la séparation des pouvoirs : le pouvoir
législatif qui décide et le pouvoir exécutif qui exécutif.

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Est comptable public, tout fonctionnaire ou agent de l’Etat, ayant qualité pour exécuter au
nom des organismes publics des opérations de recettes, de dépenses de maniement des
fonds et valeur dont il a la garde.
a- LES COMPTABLES DIRECTS DU TRESOR COMPRENNENT
 Les comptables supérieurs centralisateurs, les Trésoriers Payeurs, l’Agent Comptable
Central du Trésor, le Payeur Général du Trésor, le Receveur Général du district
 Les comptables subordonnés et non centralisateurs : les percepteurs, les percepteurs-
receveurs et les receveurs.
b- Les autres comptables
 Les comptables des Administrations financières ;
 Les comptables des budgets annexes
L’ORDONNANCEMENT
C’est établir un titre de paiement, le remettre au comptable.
L’ordonnancement est l’ordre donné par l’ordonnateur au comptable de payer une dépense
dans les règles prescrites par la loi en vigueur.
LA PHASE COMPTABLE
Avant de procéder au paiement, le comptable réalise deux opérations : une opération de
payeur et une autre de caissier.
L’OPERATION DE PAYEUR
Le visa du comptable est subordonné à un certain nombre de contrôle. Ces contrôles
portent uniquement sur la forme. En effet le comptable n’a à apprécier ni la moralité ni
l’opportunité de la dépense. Le contrôle porte sur la qualité de l’ordonnateur, le visa du

 Les comptables spéciaux du trésor. contrôleur financier, l’imputation budgétaire, la disponibilité des crédits alloués, le
caractère libératoire du paiement (identité et capacité juridique), la justification du service
fait, les pièces justificatives jointes, les calculs.
-LES PHASES DE L’EXECUTION DU BUDGET

LA PHASE ADMINISTRATIVE : ELLE COMPREND L’OPERATION DE CAISSIER

L’ENGAGEMENT Le comptable vérifie la validité du paiement : le contrôle de la créance ; les cas

d’opposition éventuelle d’un autre créancier, le caractère libératoire du paiement. Ce n’est
C’est un acte qui rend l’Etat débiteur : passation des marchés, les mutations parmi le
qu’après toutes ces vérifications que le comptable appose son visa « vu bon à payer ».
personnel, les missions. L’engagement peut être temporaire ou définitif (temporaire :
L’exercice des fonctions de comptables et d’ordonnateurs sont incompatibles. Aussi les
marchés, les travaux de fourniture).
conjoints des ordonnateurs ne peuvent être comptables des organismes publics auprès
LA LIQUIDATION desquels lesdits ordonnateurs exercent leurs fonctions. Il n’existe pas de lien de
subordination entre ordonnateurs et comptables publics.
C’est la détermination du montant de la dépense engagée après certaines vérifications telles
que l’exigibilité de la dette, le délai de prescription. La liquidation n’est possible qu’après
V-LES ETAPES DE L’EXECUTION DE LA LOI DES FINANCES
production du dossier du créancier.
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L’exécution de la loi de finance obéit à des règles dont le respect est capital pour une
gestion saine de la chose publique.

L’EXECUTION DES RECETTES

L’exécution des recettes est assurée par les services fiscaux (impôts et douanes) et ceux du
trésor. Les services fiscaux sont chargés de l’émission des rôles ou de la liquidation des
droits et taxes et du recouvrement, les comptables encaissent.

L’EXECUTION DES DEPENSES

Les étapes d’exécution des dépenses sont fonction de leur nature.

LES DEPENSES DE PERSONNEL

Les engagements des dépenses de personnel se font sur la base :
- Des états nominatifs chiffrés
- Des états rectificatifs
- Des actes de recrutement, d’avancement et de nomination.

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