Pape A Fall

CHAPITRE 3 : LA LOI DE FINANCES : Notion, Catégories et Structuration

Il n’est pas possible de traiter les finances sans faire référence à la loi de finances. La loi de finances
est un concept clé dans l’étude des finances publiques et de leur compréhension. En outre elle joue
un rôle important dans les finances des Etats modernes en ce sens qu’elle traduit les objectifs de
leurs politiques économique et financière. De plus elle constitue un support de vote de l’exécution et
du contrôle du budget de l’Etat. Pour étudier la LOLF il convient d’abord de s’arrêter sur son domaine
et ses différentes catégories (Section 1) pour ensuite s’intéresser sur sa structuration (Section2).

SECTION1 : Domaine et de la classification de la loi de finances

L’étude de cette sous partie recommande d’examiner d’abord la notion de la loi de finances
(Paragraphe1) ensuite de procéder à sa classification (Paragraphe2).

PARAGRAPHE 1 : La notion de la loi de finances

La constitution du SENEGAL en son article 67 dispose : « Les lois de finances déterminent les
ressources et les charges de l’Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi
organique ». Cette définition est précisée et complétée par l’article 3 de la LOLF 2020-07 du 26
février 2020 qui mentionne : « Les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation
des ressources et des charges de l’Etat ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte
compte tenu de la situation et les objectifs macroéconomiques de l’Etat et des obligations du pacte
de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité des Etats membres de l’UEMOA ».
Sur la base de ses définitions, il est possible les remarques ci-après d’abord la notion de loi de
finances comme son nom l’indique est une loi c’est-à-dire un acte de nature législative en d’autres
termes un acte qui est voté par le Parlement mais également qui est contrôlé par ce dernier du point
de vue de l’exécution de la loi de finances. En cela elle constitue un acte d’autorisation des
ressources et des charges de l’Etat. En outre la loi de finances détermine les ressources et les charges
de l’Etat en précisant leur nature, leur montant et leur affectation. Autrement dit la loi de finances
détermine les conditions d’utilisation des ressources et des charges de l’Etat ou les Finances de l’Etat.
Enfin la loi de finances détermine l’équilibre budgétaire et financier de l’Etat compte tenu de la
situation et des objectifs macroéconomiques de l’Etat. En tant que moyen pour assurer l’équilibre
budgétaire et financier de l’Etat, la loi de finances s’inscrit dans le cadre de la politique économique
et financière de l’Etat. En cela, il constitue un instrument d’intervention de l’Etat dans le domaine
économique et financier. En outre, la loi de finances doit être en phase ou en accord avec les
obligations prises par le SENEGAL dans le cadre de l’UEMOA. C’est-à-dire qu’elle doit respecter les
critères de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité définis par les Etats membres de
l’UEMOA.
PARAGRAQUE 2 : La classification de la loi de finances
La loi de finances relevé de plusieurs catégories. Ainsi l’article 5 de la LOLF 2020-07 du 26 février
2020 indique : « Ont le caractère de loi de finances :
 La loi de finances de l’année
 Les lois rectificatives
 La loi de règlement »
A. La loi de finances de l’année
L’alinéa 2 de l’article 5de la LOLF 2020 précédemment cite dispose : « La loi de finances prévoit et
autorise, pour chaque année civile, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat. » Cette loi de
finances de l’année est communément appelée loi de finances initiale. Elle est ainsi désignée parce
qu’elle fixe les prévisions initiales des ressources et charges de l’Etat et c’est elle qui est votée avant
le début de l’exercice, donc c’est à travers elle que le Parlement autorise les ressources et les charges

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de l’Etat pour une année financière. De là, on peut en inférer que la loi de finances initiale joue à la
fois une fonction d’autorisation et de prévision. Cette loi intègre l’ensemble des opérations
financières de l’Etat notamment les opérations du budget général de l’Etat, celles des comptes
spéciaux du Trésor et celles des budgets annexes. C’est la plus importante des lois de finances en
raison de sa primauté mais compte tenu également que toutes les autres lois de finances se
déterminent par rapport à elle soit pour la modifier, soit pour constater son évolution.
B. Les lois de finances rectificatives
La loi de finances rectificative est prévue par l’article 5 de la LOLF 2020. Cette disposition prévoit
que : « Les lois de finances rectificatives modifient en cours d’année les dispositions de la loi de
finances de l’année. » Ainsi, la loi de finances rectificative a pour fonction première d’apporter des
modifications c’est-à-dire des corrections a la loi de finances initiale. Les modifications ou corrections
qui y sont apportées portent sur les ressources et les charges préalablement établies. La modification
apportée par la loi de finances rectificative à la loi de finances initiale peut être générale ou partielle.
Cette modification est générale quand elle concerne l’ensemble de la loi de finances c’est-à-dire
toutes les ressources et les charges de l’Etat reparties entre les ministères et institutions
constitutionnelles. Cette modification est partielle quand elle concerne seulement une partie c’est-à-
dire un aspect ou quelques aspects de la loi de finances. Cependant, quel que soit la nature de cette
modification, les changements apportés à la loi de finances initiale peuvent se justifier par plusieurs
raisons. D’abord, il peut s’agir de la nécessité d’adapter les premiers choix budgétaires de l’année au
changement de conjoncture économique intervenant au cours d’année par exemple une crise
économique, une crise sanitaire ou environnementale ayant des implications sur le plan économique
comme le cas de la Covid. Ce fut également le cas après la dévaluation du franc CFA en 1994. Les
modifications de la loi de finances initiale peuvent aussi être justifiées par des raisons d’ordre
politique avec notamment les changements de majorité gouvernementale. Des urgences du moment
peuvent également occasionner l’adoption des lois de finances rectificatives (catastrophes
naturelles). Dans la pratique, les lois de finances rectificatives ont acquis une importance
fondamentale au point de faire dire à RAYMOND MUZELEC : « La régularité de l’économie par le vote
budgétaire s’effectue essentiellement dans la loi de finances. » C’est à travers de la loi de finances
rectificative que l’on opère les plus grands choix politiques. En plus de la fonction modificative, la loi
de finances rectificative joue une fonction d’approbation puisque c’est à travers les lois de finances
rectificatives que les ouvertures de crédits opérées par les décrets d’avance sont soumises au
Parlement. Il faut noter enfin qu’aucune périodicité n’est fixée à la proposition de loi de finances
rectificatives. Celle-ci est laissée à l’appréciation du Gouvernement.
C. La loi de règlement
Selon l’alinéa 4 de l’article 5 de la LOLF 2020 : « La loi de règlement constate les résultats financiers
de chaque année civile et rend compte l’exécution du budget ainsi que de l’utilisation des crédits. »
Donc la loi de règlement intervient après l’exécution de la loi de finances initiale. Elle joue
principalement 3 fonctions principales. La première fonction est qu’elle constate le montant des
encaissements des recettes et les ordonnancements des dépenses se rapportant à une année. La
deuxième fonction de la loi de règlement est qu’elle approuve les ajustements nécessaires entre les
prévisions et les réalisations notamment à travers les ouvertures de crédits opérées par décret
d’avance. Enfin, la loi de règlement autorise le transfert du résultat de l’année du découvert du
trésor. Ce résultat peut être constitue par le déficit ou l’excèdent du budget général, des profits ou
pertes des comptes spéciaux du trésor et des opérations de trésorerie. La loi de règlement doit être
joint certains documents. L’article 49 de la LOLF 2020 considère que : « Le projet de loi de règlement
est accompagné :
 Des comptes et des états financiers issus de la comptabilité budgétaire et la comptabilité
générale de l’Etat ;

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 D’annexes explicatives développant par programme, dotation budgétaire et annexe et

comptes spéciaux du trésor, le montant définitif des crédits ouverts des dépenses et les cas
échéant des recettes constatées ;
 Des rapports annuels de performance par programme rendant compte de leur gestion et de
leur résultat. »
SECTION 2 : La structuration de la loi de finances
La loi de finances est essentiellement constituée des documents budgétaires (Paragraphe 1) et est
présentée selon une nomenclature budgétaire (Paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1 : Les documents budgétaires
Les documents budgétaires composant la loi de finances comprennent les textes de loi proprement
dit et les annexes qui l’accompagnent et qui en font partie intégrante. Mais pour orienter les députés
un exposé des motifs leur est présente. Ainsi, il sera question d’étudier successivement l’exposé des
motifs (A), le texte de loi de finances (B) et enfin les annexes explicatives (C).
A. L’exposé des motifs
L’expose des motifs comporte en général des commentaires sur la loi de finances, notamment sur les
différentes parties de celle-ci. Il comporte parfois des comparaisons avec les lois de finances
précédentes. En définitive, l’expose des motifs définit l’intelligence de la loi de finances à venir.
B. Le texte de loi de finances
Le texte de loi finances comprend 3 parties : une première partie intitulée le socle du budget, une
deuxième partie dénommée les moyens du budget, une troisième partie les défit du budget.
1. Le socle du budget
Cette partie intitulée socle du budget définit les éléments sur lesquels reposent le budget. Il s’agit du
cadre macroéconomique de la philosophie et des chiffres clés. C’est dans les chiffres clés que le
montant du projet de loi de finances initiale est arrête. Ce montant est arrêté entre le budget général
et les comptes spéciaux du trésor. Les ressources sont composées de masses suivantes : les recettes
fiscales, les recettes non fiscales, les autres ressources internes et les ressources externes.
Quant aux charges, elles comprennent les amortissements et charges de la dette publique, les
dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement hors personnel, dépenses en capital des
ressources internes, dépenses en capital des ressources externes. Les comptes spéciaux du trésor
sont composés des opérations qui sont isolées du budget général en raison des conditions
particulières de leur financement et de leur caractère provisoire et bancaire. Les comptes spéciaux
du trésor se distinguent des opérations de trésorerie qui sont des comptes provisoires de dépôt et
qui peuvent être ouverts sur décision du Ministère des Finances et du Budget. Le projet de loi de
finances fixe le montant des comptes spéciaux du trésor en ressources et charges. Ces comptes sont
équilibrés en recettes et dépenses
2. Les moyens du budget
Cette partie définit : « les ressources nécessaires à l’action publique compte tenu de la nécessite des
budgets. » Elle procède à une identification et évaluation des ressources nécessaires à la prise en
charge des besoins auxquels le pays doit faire face. Les moyens du budget général sont de deux
ordres : les ressources internes et les ressources externes. Pour assurer l’équilibre général de cette
partie, la loi de finances autorise le Président de la République à recourir à l’emprunt sur le marché
financier national et sur le marché financier international.
3. Les défis du budget

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Il s’agit des défis que l’Etat doit relever pour réaliser la loi de finances. En 2018, les défis à relever
étaient les suivants :
 La maitrise de la dette publique
 La construction d’une administration de développement
 L’amélioration de la condition économique et sociale des sénégalais.
C’est-à-dire donc les défis du budget peuvent varier d’une année à une autre.
C. Les annexes explicatives
Ce sont des documents qui accompagnent la loi de finances. Comme leurs noms l’indiquent, ils
apportent certaines explications sur certains éléments de la loi de finances. Bref, elles permettent de
mieux comprendre la loi de finances en facilitant aux députés sa lecture. En 2018, les annexes
explicatives qui accompagnaient le projet de loi de finances étaient au nombre de 10 et composaient
comme suit :
Annexe1 : prévisions des ressources
Annexe2 : récapitulation globale par titre
Annexe3 : récapitulation par institution et ministère et par titre
Annexe4 : récapitulation des comptes spéciaux du trésor
Annexe5 : déficit standard
Annexe7 : crédit évaluatif
Annexe8 : crédit luxembourgeois
Annexe9 : service de la dette
Annexe11 : risque budgétaire (caution, garantie, autres risques contingents)
Annexe12 : réserve de précaution de fonctionnement.
PARAGRAPHE 2 : La nomenclature budgétaire
La nomenclature budgétaire est un document qui retrace les différents comptes nécessaires à la
prescription des recettes et dépenses. En d’autres termes, il s’agit d’un cadre référentiel de
transcription des opérations budgétaires et non budgétaires contenus dans la loi de finances. Elle
définit pour chaque opération le numéro de compte correspondant ainsi que la dénomination
consacrée. A cet égard l’article 1 du décret abrogeant et remplaçant le décret n°2004-1320 du 30
septembre 2004 portant nomenclature budgétaire de l’Etat dispose : « Le présent décret fixe les
règles de présentation du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor. »
L’article 2 de ce même décret précise que la nomenclature budgétaire constitue un cadre de
référence obligatoire pour classer les opérations budgétaires. Ces opérations budgétaires sont
classées en recettes et dépenses. Selon l’article 1 du décret précité les recettes sont classées selon
leur nature et éventuellement selon leur ressource. En ce qui concerne les dépenses, elles sont
classées selon les classifications administratives par programme fonctionnelle et économique.

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CHAPITRE 4 : LE CONTENU DE LA LOI DE FINANCES

La loi de finances est constituée du point de vue de son contenu de l’ensemble des ressources et des
charges de l’Etat. Ces deux composants constituent le socle et des prévisions et de la mise en œuvre
de la loi de finances. Le rôle a toujours été le lieu des oppositions entre financiers classiques et
financiers modernes. Si les premiers pensent que les ressources et les charges doivent rester neutres
c’est-à-dire que servir uniquement de la prise en charge de l’Etat. Pour les seconds, celles-ci doivent
être un instrument d’intervention de l’Etat dans le domaine économique et social. Pour intégrer ses
différents aspects, il conviendra d’étudier d’abord dans ce chapitre les ressources de l’Etat (Section1)
et ensuite les charges de l’Etat (Section2).

SECTION 1 : Les ressources de l’Etat

Selon l’article 6 de la LOLF 2020 : « Les ressources et les charges de l’Etat sont constituées des
recettes et des dépenses budgétaires ainsi que des ressources et des charges de trésorerie. » A la
lecture de cette disposition, il apparait clairement que les ressources de l’Etat sont constituées des
recettes budgétaires et des ressources de trésorerie. »

PARAGRAPHE 1 : Les recettes budgétaires

Selon l’article 8 de la LOLF : « Les recettes budgétaires de l’Etat comprennent :

 Les impôts et les taxes aussi que les produits ;

 Les rémunérations services rendus et redevances ;
 Les fonds de concours dons et legs ;
 Les revenus du domaine, les participations financières et de la part de l’Etat dans les
bénéfices des entreprises publiques ;
 Les produits divers. »

Ces recettes budgétaires peuvent être classées en deux catégories : les recettes fiscales et les
recettes non fiscales. D’autres les classent en recettes externes et recettes internes. Mais dans le
cadre de ce cours, nous allons privilégier la première classification proposée : ce qui nous conduira à
étudier dans un premier temps les recettes fiscales et dans un second temps les recettes non fiscales.

A. Les recettes fiscales

Elles sont essentiellement composées des impôts. Ces recettes constituent la principale ressource du
budget général. Ces prévisions étant faites, il convient de définir l’impôt, de déterminer ses
caractéristiques ensuite pour examiner enfin l’interventionnisme fiscal.

1. Définition de l’impôt

L’impôt peut être défini comme : « une prestation pécuniaire requise de personnes physiques ou
morales de droit privé et éventuellement de droit public d’après leurs facultés contributives par voie
d’autorité à titre définitif et sans contrepartie déterminée en vue de la couverture des charges
publiques de l’Etat et des autres collectivités territoriales ou de l’intervention de la puissance
publique. » LUCIEN MEHL DIXIT. Cette définition de LUCIEN MEHL met en exergue les caractères de
l’impôt.

2. Les caractères de l’impôt

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Selon la définition de MEHL, l’impôt présente trois caractères principaux à savoir : il est forcé, sans
contrepartie et à titre définitif.

 Les caractères forcés de l’impôt : ils montrent que l’impôt est obligatoire. Il s’agit d’un
prélèvement obligatoire, effectué sur des personnes physiques ou morales par voie
d’autorité c’est-à-dire ce prélèvement se fait par voie de contrainte. Cette dernière s’exprime
par la mise en œuvre de sanction multiforme (caractère pénal, financier) à l’égard du
contribuable défaillant ou délinquant. Ce caractère forcé de l’impôt le distingue des autres
contributions volontaires laissées à l’initiative du contributeur (exemple : dons, legs).
 Le caractère sans contrepartie de l’impôt : signifie que le versement de l’impôt ne donne lieu
à aucune contrepartie comme le cas de la taxe ou le prix payé est la contrepartie d’un service
rendu.
 Le caractère définitif de l’impôt : veut dire qu’il ne fait l’objet d’aucun remboursement
contrairement à l’emprunt.
3. La classification des impôts

Les impôts peuvent être classés en plusieurs catégories, mais nous limiterons dans le cadre de ce
cours à celle fondée sur la distinction entre impôts directs et impôts indirects, entre impôt sur le
revenu et impôt sur le capital.

a. Distinction entre impôts directs et impôts indirects

On peut distinguer les impôts directs et impôts indirects sur la base de plusieurs critères. Il y’a
d’abord le critère scientifique et ensuite le critère juridique. Le caractère scientifique est fondé sur la
distinction entre l’existence d’un revenu ou d’un capital. Ainsi, l’impôt direct est celui perçu du seul
fait qu’il existe un revenu ou un capital (exemple : impôt sur le salaire). L’impôt indirect par contre
grève le revenu ou le capital qu’à l’occasion de l’emploi qui en est fait (exemple : la taxe sur le chiffre
d’affaire (TVA)…). On peut aussi fonder le critère scientifique sur l’incidence ou la répercussion de
l’impôt. En effet, l’impôt direct est un impôt à l’incidence directe c’est-à-dire celui qui le paye et celui
qui le supporte sont une seule et même personne (impôt sur le salaire). Cet impôt grève le salaire de
l’employé qui le paye directement. Tandis que l’impôt indirect est payé par une personne qui ne
supporte pas les charges (exemple : pour la TVA c’est l’acheteur qui supporte les charges tandis que
le vendeur qui a l’obligation de le payer au niveau du fisc). On peut également distinguer du point de
vue juridique l’impôt direct et l’impôt indirect. L’impôt direct est perçu par voie de rôle nominatif
alors que l’impôt indirect ne l’est pas.

b. L’impôt sur le revenu et l’impôt sur le capital

On considère que le revenu est l’ensemble des ressources régulières du contribuable. Il est produit
par le capital et le travail du contribuable. Le capital est l’ensemble des biens constatés par le
contribuable, soit par épargne, soit par donation ou par succession. Contrairement au revenu, le
capital ne se renouvèle pas périodiquement. L’impôt sur le revenu peut frapper le revenu en son
entrée dans le patrimoine c’est-à-dire lors de l’acquisition de la richesse c’est le cas de l’impôt sur le
salaire. Par ailleurs l’impôt sur le revenu peut grever le revenu à l’occasion de son utilisation ou
emploi : c’est le cas de la TVA. Quant à l’impôt sur le capital par son taux fixé suffisamment haut
dépasse le revenu produit exemple l’impôt sur les fortunes, l’impôt sur les successions.

4. L’interventionnisme fiscal

L’interventionnisme fiscal désigne le rôle actif que l’Etat peut faire jouer à l’impôt pour orienter ou
influer l’activité économique ou sociale. Ainsi, l’impôt peut avoir une action structurelle sur

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l’économie. A cet effet, des allègements fiscaux (facilité sur la plan fiscal) peuvent être accordés à des
agents économiques sous réserves de l’accomplissement de certaines opérations ou de l’adoption
d’un comportement souhaité. On peut citer également l’exonération fiscale accordée à des
industrielles pour booster la production et la consommation d’un bien. A travers également la
création de zones franches industrielles, il est possible en raison des exonérations fiscales qui sont
accordées aux entreprises, d’attirer les capitaux privés pour provoquer des investissements
industriels. En outre, l’impôt peut jouer un rôle de régulation conjoncturelle. L’action de la fiscalité
sur la conjoncture peut se faire dans le cadre d’une politique de relance économique ou d’une
stabilisation économique. La relance de l’économie à travers l’impôt s’effectue essentiellement par la
baisse de la pression fiscale c’est-à-dire la baisse des impôts sensibles à la conjoncture et supportés
par les ménages et dont son application aux catégories sociales ayant une forte propension à la
consommation exemple la TVA. La relance de l’économie par l’impôt peut s’obtenir également aux
moyens de stimulants fiscaux. Il en est ainsi des aides fiscales accordées aux entreprises exemple
l’aide de la presse accordée aux entreprises de presse, l’aide aux acteurs culturels accordée aux
musiciens, danseurs, groupe théâtrale. Enfin, la fiscalité peut être utilisée comme un instrument pour
stabiliser l’économie en cas d’inflation. Plusieurs leviers peuvent être utilisés pour parvenir à cela
exemple l’augmentation de l’impôt sur le revenu, l’accroissement de l’impôt sur la dépense permet
d’effectuer une ponction sur le revenu des ménages.

B. Les recettes non fiscales

Les recettes non fiscales sont composées des revenus du domaine, des taxes, des produits divers et
accidentels, des fonds de concours dons et legs etc.…

1. Les revenus du domaine

Appelés encore revenus ou produits domaniaux, les revenus du domaine sont tirés de l’exploitation
du domaine public et du domaine privé de l’Etat. Les revenus du domaine ont constitué en France au
moyen âge les principales ressources du budget de l’Etat. Les revenus du domaine étaient
principalement tirés de l’exploitation de la terre. Il y’avait aussi les redevances féodales qui étaient
payées par des paysans lorsqu’ils devaient utiliser les services royaux exemple moudre le blé au
moulin royal ou cuire le pain dans le four royal.

Cependant, avec le développement de l’Etat, les revenus du domaine vont connaitre un recul net au
profit de l’impôt devinant principale source de financement du budget de l’Etat. Au SENEGAL, les
revenus du domaine proviennent de l’exploitation du domaine public de l’Etat notamment
l’exploitation des mines et carrières de l’occupation du domaine public pour les activités
économiques et commerciales. Il y’a enfin les revenus tirés de l’exploitation du domaine privé de
l’Etat à travers la location ou la vente.

2. Les taxes

Les taxes se différencient de l’impôt. Elles consistent en des prélèvements obligatoires effectués en
contrepartie d’un service offert. On distingue deux catégories de taxes à savoir la taxe administrative
et la taxe parafiscale. La taxe administrative correspond aux rémunérations des services rendus c’est-
à-dire la rémunération qu’un usager acquitte en contrepartie d’un service qui lui est fourni. Pour ce
qui est de la taxe parafiscale confère partie sur les principes budgétaires.

3. Les produits divers et accidentels

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On y retrouve une variété de ressources comme les amendes, les remboursements des dommages
occasionnés au patrimoine de l’Etat, les pénalités appliquées en cas de retard dans l’exécution des
marchés publics.

4. Les fonds de concours dons et legs

Les fonds de concours sont les allocations budgétaires accordées par l’Etat à des organismes publics
ou privés dans un but déterminé. Il se différencie des subventions en ce sens qu’ils font l’objet d’une
pré affectation par l’Etat. L’utilisateur des fonds de concours est tenu de respecter la destination qui
les liait fixée d’avance par l’Etat. En ce qui concerne les dons et legs, ils sont considérés comme des
contributions volontaires que des particuliers ou des organismes privés peuvent consentir en faveur
de l’Etat ou de ses démembrements. Leur utilisation obéit aux mêmes principes qu’à celui des fonds
de concours.

PARAGRAPHE 2 : Les ressources de trésorerie

Elles comprennent selon l’article 27 de la LOLF 2020 :

 Les produits de la cession des actifs ;

 Les produits des emprunts à court, moyen et long terme ;
 Les dépôts sur les comptes des correspondants ;
 Les remboursements des prêts et avances.
A. Les produits de la cession des actifs

La cession des actifs est une opération économique et financière qui consiste à céder des actifs
(immobilier, circulant, de trésorerie) à des particuliers ou à des structures (entreprises etc.…). Cette
manœuvre permet en période de difficultés économiques et financières de faire face à un besoin de
trésorerie de l’Etat. Ainsi, l’Etat peut être amené soit à céder ses parts détenus dans une entreprise
publique, soit des titres de propriété foncière ou d’émettre des bons de trésorerie. Les produits de la
cession de ses actifs sont considérés comme des ressources de trésorerie.

B. Les emprunts à court, moyen et long terme

Pour financer son budget, l’Etat peut recourir à l’emprunt interne ou externe. Dans le premier cas,
l’Etat va recourir au marché financier intérieur (banque, les sociétés d’assurance, les particuliers etc.
…) pour financer son économie. On peut citer entre autres les emprunts de 1964, de 1974, de 1975
etc.… Dans le second cas, l’Etat s’adresse au marché financier international ou à des partenaires
internationaux (coopération bilatérale ou multilatérale) pour prélever les montants nécessaires au
financement de son budget. Il existe sur le marché international deux types d’emprunt : les emprunts
qui sont libres de toute affectation préalable et dont l’Etat peut disposer à sa guise. Il y’a aussi les
emprunts affectés qui sont destinés au financement de projet. Ce type d’emprunt relève des bailleurs
étrangers et est accordé sur la base d’une convention. Il convient de noter que les emprunts qui sont
contractés sur la marché intérieur son généralement à court terme remboursable de 0 à 1 an. Les
emprunts contractés sur les marchés obligatoires sont le plus souvent des emprunts à moyen terme
plus d’1 an à 5 ans. Enfin, ceux contractés à des marchés internationaux ou des partenaires
bilatéraux ou multilatéraux sont le plus souvent des emprunts à long terme compris entre 5 ans et 10
ans ou plus.

C. Les dépôts sur les comptes des correspondants

En vertu de la loi et du principe de l’unité de trésorerie de l’unité de caisse, les organismes publics,
les démembrements de l’Etat (correspondants du trésor) sont tenus de déposer leurs ressources

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financières auprès du trésor public qui est chargé de les gérer pour leurs comptes. Cette technique
permet à l’Etat de disposer d’une trésorerie nécessaire pour financer ses besoins en faisant jouer la
solidarité entre correspondants du trésor.

D. Le remboursement des prêts et d’avances

Les prêts et avances sont consentis par l’Etat à des organismes publics et font l’objet de
remboursement. Ils constituent les ressources de trésorerie importantes de l’Etat qui égarent aux
intérêts qu’ils produisent.

SECTION 2 : Les charges de l’Etat

Selon l’article 6 de la LOLF 2020 au SENEGAL, les charges de l’Etat sont constituées des dépenses
budgétaires et des charges de trésorerie.

PARAGRAPHE 1 : Les dépenses budgétaires

Avant d’étudier les dépenses budgétaires proprement dit, il convient de définir la notion de dépense,
de procéder à leur classification. Un accent particulier sera porté sur la progression des dépenses
publiques ainsi que le rôle qui leur sont assignées dans le domaine économique et social
(l’interventionnisme de la dépense).

A. La définition de la dépense publique

De façon générale, la dépense publique désigne les sommes engagées par l’Etat, la sécurité sociale et
tous les organismes qui leurs sont rattachés. Elle constitue le principal instrument de l’action
publique destinée à la satisfaction de l’intérêt général. Ainsi deux conceptions s’opposent pour
définir la dépense publique. Il s’agit de la conception juridique et de la conception socio-économique
ou politique.

1. La conception juridique

Le critère principal qui est retenu dans cette conception est la qualité de l’auteur de la dépense. Si
l’auteur de la dépense est une personne privée, la dépense sera qualifiée de dépense privée. En
revanche, si l’auteur de la dépense est une personne morale de droit public Etat, Collectivité
Territoriale, établissements publics etc.…, on sera en présence d’une dépense publique. Si ce critère
était pertinent jusqu’à une certaine époque pour définir la dépense publique, il n’en est plus le cas
actuellement. Dans la mesure où avec l’évolution des personnes publiques ont été appelées à
intervenir dans des domaines jusqu’ici réservés au privé. A l’inverse des personnes privées sont
intervenues dans des secteurs naguères exclusivement réservés à des personnes morales de droit
public à travers notamment la gestion du service public. Dans ces deux cas, il résulte que des
personnes publiques peuvent être conduites à opérer des dépenses privées et des personnes privées
à effectuer des dépenses publiques. Dès lors, le critère fondé sur la qualité de la personne privée ou
publique devient inopérant pour définir la dépense publique. Cette limite justifie et fonde la
conception socio-économique ou politique de la dépense publique.

2. La conception socio-économique ou politique

Cette conception se fonde sur le pouvoir de commandement dont sont investies les personnes
publiques ou privées. Ainsi, pour qualifier la dépense de dépense publique ou privée, on verra si la
personne qui l’effectue a fait usage du pouvoir de commandement ou pas. Si c’est les cas, la dépense
sera qualifiée de dépense publique ; à l’absence de l’usage du pouvoir de commandement la dépense
sera considérée comme dépense privée quel qu’en soit son auteur.

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B. La classification des dépenses publiques

Les dépenses publiques sont classées en plusieurs catégories en fonction de plusieurs critères. Ainsi,
on distingue la classification administrative de la classification économique.

C. La problématique de la progression des dépenses publiques

Du fait de leur interventionnisme, dans la sphère économique et sociale, les Etats modernes sont
confrontés tous à l’augmentation sans cesse de leurs dépenses. Cette augmentation de dépense est
devenue un phénomène préoccupant des temps modernes. Ainsi, en 2016, les dépenses publiques
de l’ensemble des administrations françaises ont atteint 56,4% du PIB hors au début des années 1960
la part des dépenses publiques dans le PIB n’était que 35% contre 44% du PIB en 1978. Cette
tendance est aussi observée au sein des pays de l’OCDE où le poids des dépenses dans le PIB varie
entre 30% du PIB pour la Corée du Sud et 55,5% du PIB pour la Suède. Au SENEGAL, les dépenses
publiques ne cessent d’augmenter d’année en année. Entre 2017 et 2022, les dépenses publiques du
budget général de l’Etat sont passées de 3325,5 milliards à 4394,7 milliards soit une augmentation de
presque 100 milliards en 5 ans. Cette montée en flèche a eu une conséquence de creuser le déficit du
budget des Etats.

Au SENEGAL, ce déficit se situe en 2022 à 4,8% du PIB soit 784 milliards en valeur absolue. Ce déficit
du SENEGAL se situe au-delà de la norme communautaire prônée par l’UEMOA tournant autour de
3%. Pour faire face à ce phénomène de progression sans limite des dépenses, les Etats que ce soit
dans le cadre individuel ou d’organisation d’intégration (Union Européenne, UEMOA) ont initié des
politiques de réduction des dépenses et du déficit public à travers l’instauration de critères de
convergence et de stabilité. Ainsi, il a été interdit aux Etats au sein de l’UE d’avoir un déficit public
annuel supérieur à 3% du PIB. Il leur est également interdit d’avoir une dette publique supérieure ou
égale à 3%. Ces mêmes critères ont été fixés dans le cadre de l’UEMOA. Pour le déficit autorisé par
les Etats de l’UEMOA, le taux se situe de 3% contre 70% pour les dépenses. L’application de ces
mesures communautaires ont permis aux Etats d’enregistrer de réels progrès dans le domaine de la
maitrise de leurs dépenses et de leurs défis. Ainsi, des pays comme la Suède dans le cadre de l’OCDE,
ont réussi des baisses significatives de leurs dépenses. Des dépenses qui se situaient à 63% du PIB
entre 1986 et 1995 ont été redressé à 53,5% en 2000 pour s’établir à 50,5% en 2015. Ces mêmes
efforts ont été constaté en 2017 au SENEGAL où les dépenses du budget de l’Etat sont estimées à
3325,5 milliards en 2017 contre 3432 milliards en 2016 soit une baisse de 106,4 milliards en valeur
absolue et 3,1% en valeur relative. Cette baisse observée en 2017 dénote une gestion prudente des
dépenses à l’effet de respecter l’objectif du déficit fixé dans le cadre du programme économique et
financier.

D. Le rôle d’interventionniste de la dépense publique

La dépense peut être utilisée comme instrument de la politique économique pour modifier la
structure économique ou réguler la conjoncture. Sous ce dernier aspect, la dépense peut être usée
pour stabiliser l’économie ou pour la relancer.

E. Le contenu de la dépense

Selon l’article 11 de la loi 2020-07 du 26 février portant la LOLF au SENEGAL : « Les dépenses
budgétaires comprennent :

 Les dépenses ordinaires ;

 Les dépenses en capital… »

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Pape A Fall

Les dépenses ordinaires sont constituées :

Les dépenses de professionnels ;

Les charges financières de la dette ;
Les dépenses d’acquisition des biens et services ;
Les dépenses de transferts courants ;
Les dépenses en atténuation des recettes.

Quant aux dépenses en capital, elles comprennent :

Les dépenses d’investissement exécutées par l’Etat ;

Les dépenses de transferts en capital.

PARAGRAPHE 2 : Les charges de trésorerie

Selon l’article 28 de la loi 2020-07 du 26 février 2020 portant la LOLF au SENEGAL : « Les charges de
trésorerie comprennent :

 Les remboursements des produits des emprunts à court, moyen et long terme ;
 Les retraits sur les comptes des correspondants. »

Les charges de trésorerie sont évaluées par la loi de finances.

11
Pape A Fall

CHAPITRE 5 : L’élaboration de la loi de finances

L’élaboration de la loi de finances se confond avec celle du budget de l’Etat. Elle constitue une étape
importante de la vie de l’Etat et déroule en deux grandes étapes : il y’a d’une part la préparation de
la loi de finances et d’autre part le vote de la loi de finances.

SECTION 1 : La préparation de la loi de finances

La préparation de la loi de finances est une phase décisive dans la procédure budgétaire. D’abord
parce que la loi de finances traduit les objectifs économiques et financières du Gouvernement.
Ensuite cette préparation conditionne le vote ou non de la loi de finances. Cette préparation se
déroule en plusieurs étapes impliquant à la fois les autorités et les services et fait appel aussi à des
techniques d’évaluation des recettes et des dépenses.

PARAGRAPHE 1 : Les différentes étapes de la préparation du budget de l’Etat

Depuis la LOLF de 2020, le SENEGAL a adopté le budget programme. A cet effet, le processus de
préparation du budget a connu des changements majeurs. Ces changements ont été matérialisés par
le décret 2019-120 du 16 janvier 2019 relatif à la préparation du budget de l’Etat. Ce décret a pour
objet de fixer les étapes de la procédure d’élaboration annuelle du budget de l’Etat. En même temps,
il identifie les structures responsables établit pour chaque acteur le calendrier d’exécution des
principales activités. La préparation du budget comme par la tenue des conférences de
performances.

 Les conférences de performances : ces conférences comme leurs noms l’indiquent sont des
rencontres qui se tiennent au début de chaque année pour mettre des échanges directs
entre la direction chargée de la programmation budgétaire et les services compétents des
ministères sectoriels ainsi que les institutions constitutionnelles. Participent également à ces
conférences les services chargés du contrôle budgétaire de la solde, les services de la
planification ou toutes autres structures dont la présence est jugée utile. Ces conférences
budgétaires se tiennent entre le 15 février et le 15 mars suivant un calendrier arrêté par
circulaire du ministre chargé des finances.
 Le cadrage budgétaire : est élaboré par la direction chargée de la programmation
budgétaire. Il est constitué de la projection des dépenses budgétaires pour les 3 années à
venir. Ce cadrage intervient au plus tard le 25 mars.
 Le cadrage macroéconomique : se fait sur la base des données du cadrage budgétaire. Il
consiste à établir une projection pluriannuelle des principaux agrégats macroéconomiques.
Le cadrage macroéconomique fait ressortir les perspectives de recettes et de dépenses et
détermine le niveau d’équilibre budgétaire pour les années considérées. En d’autres termes,
le cadrage macroéconomique fixe les plafonds de dépenses et les planchers de recettes. Au
plus tard le 15 avril, le ministre chargé des finances établit la première version du cadrage
macroéconomique. Ce dernier peut être révisé au plus tard le 10 septembre.
 L’élaboration du document de programmation budgétaire économique pluriannuelle
(DPBEP) : ce document est élaboré sur la base du cadrage macroéconomique dans les

12
Pape A Fall

conditions fixées par la LOLF 2020. Le document de programmation budgétaire économique

et pluriannuelle constitue le document de référence pour l’élaboration du projet de loi de
finances de l’année. Il sert de base de discussion par la tenue du débat d’orientation
budgétaire. Ce document est soumis aux autorités compétentes au plus tard le 15 mai pour
son adoption en conseil des ministres.
 La lettre de cadrage : elle intervient au plus tard le 31 mai et fixe les 3 prochains exercices
budgétaires, les grandes orientations annoncées dans le document de programmation
budgétaire et économique pluriannuelle. Aussi bien en de politiques économiques et sociales
en terme de stratégie de gestion des finances publiques, ces indications servent de base aux
travaux de préparation des projets de budget des ministères et institutions.
 Le débat d’orientation budgétaire : constitue une séance unique du Parlement au cours de
laquelle les députés examinent les orientations économiques et sociales du gouvernement
ainsi que les perspectives des finances publiques telles que contenues dans le document de
programmation budgétaire et économique pluriannuelle. Le débat d’orientation budgétaire
qui intervient au plus tard le 30 juin ne donne pas lieu à un vote des députés ; mais le
Parlement se prononce sur les choix de l’Exécutif. Les discussions et avis formulés lors du
débat d’orientation budgétaire peuvent entrainer une révision du document de
programmation budgétaire et économique pluriannuelle.
 Les lettres de notification des enveloppes budgétaires : il appartient au ministère chargé des
finances de procéder à la notification des enveloppes budgétaires aux ministres et présidents
des institutions constitutionnelles. Les montants de ses enveloppes fixés par grande nature
de dépense et par programme sont des plafonds de dépense à respecter pour le budget de
l’année à venir et des 2 années suivantes. Ces enveloppes servent de base pour ajuster les
documents de programmation pluriannuelle des dépenses et des projets annuels de
performance (PAP) afférent à la loi de finances des années à venir.
 La circulaire budgétaire : concomitamment à la notification des enveloppes budgétaires, le
ministre chargé des finances adresse aux ministres et aux présidents d’institutions
constitutionnelles une circulaire précisant les conditions dans lesquelles doivent être
présentées leurs propositions de budget pour l’année à venir. Cette circulaire a pour but :
De rappeler le calendrier d’élaboration du projet de loi de finances ;
De fixer le calendrier de passage en conférence budgétaire des ministères et institutions
constitutionnelles ;
D’identifier les acteurs et de préciser leurs rôles ;
De permettre aux ministres et présidents d’institutions constitutionnelles d’actualiser
leurs documents de programmation des dépenses et leurs projets annuels de
performance ;
De définir les normes et méthodes suivants lesquels doivent être présentés les projets
de budget ;
De déterminer les informations et les documents justificatifs à fournir.
 L’élaboration des projets de budget des ministères et institutions : chaque ministère et
institution élabore son projet de budget. Cette élaboration se fait dans le respect de la
répartition des crédits par nature économique (dépense de personnel ; biens et services ;
investissement ; transferts courants ; transferts en capital) et le cas échéant la cartographie
des programmes définis dans la lettre de cadrage. Les ministères ou institutions sont tenus
d’impliquer les services déconcentrés pour prendre en compte leurs observations lors du
dialogue de gestion. Une fois élaborés, les ministères et institutions constitutionnelles
transmettent leurs projets de budget au ministère des finances au plus 5 jours avant la date
retenue pour leurs passages en conférence budgétaire. La transmission de leurs projets

13
Pape A Fall

s’accompagne de leurs documents de programmation pluriannuelle des dépenses et leurs

projets annuels de performance actualisés.
 La tenue des conférences budgétaires : les conférences budgétaires réunissent les services
chargés de la programmation budgétaire, de la planification, du contrôle budgétaire et de la
solde ainsi que les services compétents des ministères et des institutions constitutionnelles.
Toute autre structure dont la compétence est jugée utile est associée à la conférence
budgétaire. C’est au cours des conférences budgétaires que les ministères et institutions
présentent, motivent et défendent leur projet de budget et exposent leurs contraintes. Le
cycle des conférences budgétaires démarre au plus tard le 4 août. Ces conférences
budgétaires sont tenues sur la base des documents de programmation pluriannuelle des
dépenses, des projets annuels de performance et de tout autre document requis par la
circulaire budgétaire.
 Le prêt-arbitrage du ministère chargé des finances : les conférences budgétaires sont
sanctionnées par une synthèse des propositions recueillies auprès des ministères et
institutions. Ce document rédigé par la direction chargée de la programmation budgétaire
est transmis au plus tard le 5 septembre au ministère chargé des finances pour prêt-
arbitrage.
 L’adoption de l’avant-projet de la loi de finances en conseil des ministres : à l’issue du prêt-
arbitrage, le ministre chargé des finances finalise l’avant-projet de loi de finances de l’année
à venir et le transmet au secrétaire général du gouvernement. L’avant-projet de la loi de
finances est ensuite adopté en conseil des ministres au plus tard le 20 septembre. Le conseil
des ministres procède en outre à l’arbitrage définitif des propositions recueillies auprès des
ministères et institutions constitutionnelles.
 La finalisation du projet de loi de finances de l’année : après l’adoption du projet de loi de
finances en conseil des ministres, chaque ministre ou président d’institution
constitutionnelle actualise son projet de budget sur la base des arbitrages rendus et en
transmet les versions finales au ministère chargé des finances. Ces projets de budget finalisés
ainsi que les documents annexés au projet de loi de finances doivent être transmis à la
direction chargée de la programmation budgétaire au plus tard le 30 septembre pour
consolidation.
 La transmission de projet de loi de finances de l’année au Parlement : le projet de loi de
finances de l’année à venir accompagné des annexes prévues par la loi organique 2020-07
portant la LOLF est transmis au Parlement pour vote au plus tard le jour de l’ouverture de la
session ordinaire unique.
 La promulgation de la loi de finances de l’année : après son adoption par le Parlement, le
projet de loi de finances est promulgué au plus tard le 31 décembre. Cette étape marque la
fin de la préparation budgétaire.

PARAGRAPHE 2 : Les techniques d’évaluation du budget de l’Etat

Pour élaborer la loi de finances, l’Etat a besoin de recourir à des techniques pour évaluer son budget.
Cette évaluation porte à la fois sur les recettes et les dépenses du budget et d’autant plus important
qu’elle conditionne la qualité de la préparation du budget de l’Etat. Ainsi, il convient de décrire
d’abord les techniques d’évaluation des recettes puis celles des dépenses.

A. Les techniques d’évaluation des recettes

Généralement, deux techniques sont utilisées par les Etats pour évaluer des recettes, il s’agit la règle
de la pénultième année et de la technique de l’évaluation directe.

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Pape A Fall

1. La technique de la pénultième année

La règle de la pénultième année s’établit comme suit : on prend pour base d’évaluation les prévisions
du dernier budget connu et exécuté plus précisément celles de l’avant dernier budget exemple pour
l’année 2021 on prend pour base 2020 plus précisément 2019. Cette technique comporte des
avantages en période de stabilité économique mais en période de récession économique elle peut
être imprécise. C’est pourquoi on a essayé de nous trouver une correction à travers les tantièmes de
majoration. Ce système consiste à ajouter à la règle de la pénultième année une augmentation égale
à la moyenne des augmentations des recettes des 5 dernières années.

Cependant, du fait de la croissance cyclique de l’économie, cette méthode est abandonnée au profit
de celle de l’évaluation directe.

2. La technique de l’évaluation directe

Cette technique consiste à évoluer des recettes du budget de l’Etat à partir des informations récentes
fournies par certaines directions comme celles de la douane, la direction des impôts et domaines, la
direction de la prévision et de la conjoncture, la direction des prévisions des études économiques. La
technique repose sur une analyse de la conjoncture économique et sociale. Grâce à cette technique,
on obtient des résultats plus fiables en tenant compte selon les périodes, en tenant compte des
variations intervenues en matière de décaissement de dépenses et d’encaissement des recettes.

B. Les techniques d’évaluation des dépenses

Les dépenses du budget de l’Etat peuvent être évaluées sur la base de diverses techniques : il y’a les
techniques d’évaluation directe et d’autre part les techniques d’évaluation rationnelle et scientifique.

1. Les techniques d’évaluation directe

Dans l’évaluation directe, on distingue les modes d’évaluation des services votés et des mesures
nouvelles. L’évaluation des services votés se fait presque automatiquement. Pour les dépenses de
fonctionnement, elle consiste à reconduire les crédits nécessaires au fonctionnement de
l’administration dans les mêmes conditions que celles de l’année dernière révisée pour tenir compte
des préoccupations du moment. Pour les dépenses en capital, les services votés devraient
correspondre aux autorisations de programme prévues pour l’année, le cas échéant modifier pour
tenir compte des mesures approuvées par l’Assemblée Nationale ou décidées par le Président de la
République, les prévisions portant sur les crédits de paiement. L’inconvénient principal de
l’évaluation directe est qu’elle entraine d’année en année une reconduction automatique du budget
sans examen approfondi. En ce qui concerne les mesures nouvelles, elles représentent une part
insignifiante du budget (3% à 5%). Elles correspondent à des décisions qui ont pour conséquence de
créer des charges nouvelles pour le budget de l’année à venir. Les mesures nouvelles traduisent donc
les nouveaux choix du Gouvernement.

2. L’évaluation rationnelle et scientifique du budget

L’évaluation rationnelle et scientifique des dépenses s’explique par plusieurs raisons. La première
raison réside dans la limitation des ressources de l’Etat ; la deuxième raison est relative à l’exigence
de rentabilité qui impose la recherche de l’efficacité au moindre coût ; la troisième raison concerne
l’absence d’objectifs et des résultats assignés au budget traditionnel reconduit d’année en année. Le
professeur ABDOURAHMANE DIOUKHANE semble partagé ses différentes raisons quand il
mentionne : « En elle-même la méthode classique présente l’inconvénient majeur de conduire à un
phénomène de reconduction automatique de la plupart des dépenses publiques et documentations

15
Pape A Fall

continues de celles-ci alors même que leur utilité n’est pas toujours avérée. La méthode nouvelle
vient de mettre fin à ses phénomènes pour la recherche de la performance en matière budgétaire ».
(Les Finances Publiques dans l’UEMOA, le budget du SENEGAL, Paris, l’harmatan, 2015, page 73).
Ainsi, l’évaluation rationnelle et scientifique a fait l’objet de plusieurs applications dans le temps et
dans l’espace et ils se sont manifestés selon les pays de différentes formes ou appellations.

Le planning programming budgéting système (PPBS) : cette méthode d’évaluation a fait son
apparition pour la première fois aux Etats-Unis, elle a été initié par Mc NAMARA, ministre de
la défense en 1961 dans l’armée américaine. Du point de vue de sa signification, le planning
consiste à définir les objectifs à long terme ; le programming a identifié parmi tous les
moyens possibles le plus efficace grâce à la technique du bilan coût avantage ; le budgéting a
budgétisé annuellement les crédits nécessaires pour la réalisation d’une tranche de
programme ; le tout couronné par un mécanisme de contrôle. Cette méthode a fait l’objet
d’une tentative d’adaptation en France en 1968 sous l’appellation de rationalisation des
choix budgétaires (RCB). Cependant, son application en France n’a pas été couronné de
succès ce qui explique son abandon.
Le management by objectif (MBO) : cette méthode a été expérimentée aux Etats-Unis. Elle
vise à recentrer le budget sur les objectifs à atteindre. Cette méthode a été abandonnée sous
la présence de JIMMY CARTER au profit du budget base zéro (BBZ).
Le budget base zéro (BBZ) : cette méthode repose sur l’idée selon laquelle le budget n’a pas
d’histoire. Cela conduit à ne pas considérer dans l’évaluation du budget de l’année les
événements antérieurs. Chaque année, l’évaluation du budget est faite en fonction des
éléments du moment.
Le budget de performance : c’est le dernier né des méthodes d’évaluation rationnelle et
scientifique. Elle est née en Europe sous la forme de budget programme appliquée pour la
première fois en Suède dans les années 60 suite au poids important de la dette publique qu’a
connu ce pays. Il faut attendre 2001 pour que cette technique de budgétisation soit adoptée
en France à travers la LOLF du 1 août 2001. L’UEMOA à travers la directive du 26 juin 2009
relative aux lois de finances a adopté en son sein le budget programme et a recommandé son
application à ses Etats membres. L’adoption du budget programme au sein de l’UEMOA
marque un changement de paradigme dans la gestion financière des Etats membres. En tant
que technique de gestion budgétaire axée sur les résultats, le budget programme implique
des innovations majeures dans le système de budgétisation et de gestion des Etats membres
de l’UEMOA.
 Du point de vue de la budgétisation, les crédits ne sont plus présentés par ministre, chapitre,
service… mais par programme qui implique dans son principe l’affectation des crédits à des
finalités. A chaque programme est associé des objectifs et des résultats à atteindre, ils feront
l’objet de contrôle ou de mesure sur la base d’indicateur. De plus, les programmes font
l’objet après élaboration le projet annuel de performance annexé à la loi de finances. Après
leur exécution, ils donnent lieu à un rapport annuel de performance annexé à la loi de
règlement. La prise en compte de la pluri-annualité dans le budget se traduit par la
projection de l’action publique sur un horizon qui va au-delà d’une année. Cette pluri-
annualité est matérialisée par le document de programmation budgétaire et économique
pluriannuelle (DPBEP) de même que par les documents de programmation pluriannuelle des
dépenses (DPPD).
 Du point de vue de la gestion, on note comme innovation l’introduction de nouveaux acteurs
de la gestion publique qui sont des responsables de programme. Il s’agit des gestionnaires
qui s’engagent sur des objectifs de politique publique et reçoivent en contrepartie les

16
Pape A Fall

moyens qui leurs permettent de les atteindre et répondre des résultats obtenus. Le budget
de programme confère en outre plus de liberté aux gestionnaires qui peuvent déployer les
crédits reçus à l’intérieur des programmes en changeant leur utilisation. C’est ce qu’on
appelle la fongibilité des crédits.

SECTION 2 : L’examen et le vote de la loi de finances

Après sa transmission par décret à l’Assemblée Nationale conformément à l’article 68 de la

constitution du SENEGAL le budget est d’abord examiné en commission avant d’être voté en plénière

PARAGRAPHE 1 : L’examen du projet de loi de finances à l’Assemblée Nationale

Une fois transmis par le gouvernement à l’assemblée national, le projet de loi finances est soumis à
l’examen des députés en commission. Le projet de loi de finances est d’abord examiné en
commission technique en présence de chaque ministre ou de président d’institution
constitutionnelle. L’examen donne lieu à un débat entre les députés membres de la commission
technique et le ministre sur son projet de budget. Celui-ci peut être interpellé par les députés sur
toutes questions ayant trait à son projet de budget. Ce dernier peut faire l’objet de critique ou
d’amendement de la part des députés. Après cette étape, le projet de budget est ensuite examiné en
commission de finances en présence du ministère sectoriel et du ministère chargé du budget et des
finances. Cette phase donne l’occasion à une autre discussion autour de la loi de finances entre les
membres de la commission de finances et les ministres représentés. Des critiques ou amendements
peuvent être portés par les membres de la commission des finances sur le projet de budget examiné.
Le projet de budget peut être adapté ou amendé par la commission des finances. L’examen du projet
de loi de finances par la commission des finances donne lieu à un rapport.

PARAGRAPHE 2 : Le vote du projet de loi de finances par l’Assemblée en plénière

Une fois examiné en commission technique et en commission des finances, le projet de loi de
finances est soumis au vote des députés en plénière c’est-à-dire une séance qui regroupe l’ensemble
des députés. L’examen et le vote du projet de loi de finances par la plénière de l’Assemblée se fait
selon un calendrier par département ministériel fixé par le bureau de l’Assemblée Nationale et
communiqué aux ayants droits. La discussion en plénière commence par un discours introductif du
président de la commission des finances, suivi par la lecture du rapport de la commission des
finances sur le projet de budget examiné. Ce rapport fait état de considération générale sur le projet
de loi de finances et sur le projet de budget déjà examiné en commission des finances. Ce document
rapporte toutes les informations relatives à la discussion que les députés ont tenue en commission
des finances sur le projet de budget examiné. L’objet de ce rapport est de mettre au même niveau
tous les députés sur le projet de budget qui sera discuté en plénière. Après lecture du rapport de la
commission des finances, la discussion est ensuite ouverte sur le projet de budget du ministère
concerné. Cette discussion permet aux députés de formuler toutes observations jugent utiles sur le
projet de budget du ministère. C’est aussi l’occasion pour les députés d’émettre un jugement sur
l’action donnée par le ministère ou par le gouvernement dans un domaine déterminé. Une fois ces
discussions terminées, les députés passent au vote du projet de budget des ministères ensuite un
vote global est apporté au projet de loi de finances de l’Etat. Ce vote se fait suivant un certain
nombre de vote et suivant un délai.

A. Le nombre de vote

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Pape A Fall

Le nombre de vote requis relativement à la loi de finances est réglementé par l’article 60 de la loi
2020-07 du 26 février 2020 portant la LOLF au SENEGAL. Cette disposition établit une différenciation
entre le budget général de l’Etat, des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor.

En ce qui concerne le budget général de l’Etat, l’article 60 précité précise que les évaluations de
recettes font l’objet d’un vote d’ensemble alors que celles des crédits font l’objet d’un vote par
programme et ou par dotation à l’intérieur des institutions constitutionnelles ou des ministères. Les
votes portent à la fois sur les autorisations d’engagement et les crédits de paiement. Les plafonds des
utilisations d’emploi rémunérés par l’Etat font l’objet d’un vote unique.

En ce qui concerne les budgets annexes et les CST, l’évaluation des recettes fait l’objet d’un vote
d’ensemble par budget annexe et par compte spécial du trésor.

En ce qui concerne les crédits, ils sont évalués par un seul vote par budget annexe et par compte
spécial du trésor. Les évaluations de ressources et de charges font l’objet d’un vote unique.

B. Les hypothèses en cas de non vote du projet de loi de finances

Le non vote du projet de loi de finances dans les délais, c’est-à-dire avant le 31 décembre peut
provenir soit d’une carence du gouvernement ou de celle de l’Assemblée

1. Le non vote du projet de loi de finances en cas de carence de l’Assemblée Nationale

L’article 57 de la LOLF 2020-07 prévoit une solution en cas de non vote du projet de loi de finances
pour carence de l’Assemblée. Ainsi, aux termes de cet article : « (…) Si à l’expiration du délai de 60
jours le projet de loi de finances n’est pas définitivement voté par le Parlement, il est en vigueur par
un ordonnance compte tenu des amendements votés par l’Assemblée Nationale et acceptés par le
Président de la République ».

2. Le non vote du projet de loi de finances en cas de carence du gouvernement

Il s’agit du cas où le projet de loi de finances n’a pas été déposé à temps pour examen et vote à
l’Assemblée Nationale, où lorsqu’il a été voté mais n’a pas été promulgué avant le début de l’année
financière. Dans ce cas, le Président de la République est autorisé conformément aux dispositions de
l’article 68 de la constitution à continuer, à percevoir les impôts existants et à reconduire par décret
les services votés.

SECTION 3 : La promulgation et la publication de la loi de finances

Après son vote par l’Assemblée Nationale, le projet de loi de finances est promulgué par le Président
de la République et publié au journal officiel de la République du SENEGAL (JORS).

La promulgation est l’acte par lequel le Président de la République marque son accord au projet
de loi de finances voté par l’Assemblée Nationale. Cet accord est matérialisé par sa signature sur
le projet de loi de finances adopté par les députés. Cette formalité revêt un caractère substantiel
en ce qu’elle permet au projet de loi de finances d’entrer en vigueur c’est-à-dire d’être
exécutoire. Cette promulgation est suivie de la publication du projet de loi de finances dans le
journal officiel du SENEGAL pour que personne ne l’ignore. Cette étape dépassée, des projets de
décret sont élaborés portant répartition des crédits par chapitre pour chaque ministère et par
compte particulier des opérations des CST. Ces décrets sont notifiés aux ministères et aux
institutions constitutionnelles.

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Pape A Fall

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