Introduction Générale

Chapitre 1: Notion de lois de finances et de Budget

Chapitre 2: Exécution et Contrôle de l’Exécution du budget

Plan du Chapitre 3: Rationalisation des Choix budgétaires (RCB)

cours

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 Les finances publiques sont une science pluridisciplinaire, qui appréhende divers
phénomènes: juridiques, politiques, économiques et sociaux.

Les finances publiques peuvent se définir comme la science qui étudie les moyens
d’action financiers permettant aux personnes morales de droit public d’intervenir dans
la vie économique et sociale.
Introduction
Générale
Ayant pour objet les deniers publics, les finances publiques s’opposent aux finances
privées qui elles ont pour objet l’étude de la richesse dont dispose les particuliers ou
les collectivités privées ou plus généralement de la richesse utilisée suivant les
procédures de droit privé.

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 Elles soulèvent les unes et les autres des problèmes analogues: problèmes de
l’établissement d’un budget, de mise en œuvre, de la limitation des dépenses, des
ressources ordinaires et extraordinaires, de contrôle de comptabilité, de trésorerie etc...

Cependant, au-delà de ces affinités, ils existent des différences fondamentales entres les deux
types de finances.
Une certaine
Une de ces différences repose sur le fait que l’Etat dispose de la contrainte pour se procurer
parenté entre
des recettes par le biais du prélèvement fiscal.
les finances
publiques et les
finances privées Une autre différence c’est que les finances publiques constituent un instrument de réalisation de
l’intérêt général alors que les finances privées sont exclusivement orientés vers le profit, vers la
réalisation de bénéfice.

La troisième différence concerne le montant des finances publiques. La masse des finances
publiques est beaucoup plus importantes que celles des finances privées dont dispose un simple
particulier.

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 Même si toutes ces caractéristiques permettent de différencier les finances publiques
des finances privées, il n’en demeure pas moins qu’il existe au sein même des
finances publiques des difficultés de concepts, d’approches qui rendent difficile la
compréhension des finances publiques.

Une certaine C’est pourquoi, il nous parait opportun pour mieux cerner la notion de finances
parenté entre les publiques d’étudier dans un premier temps: la notion de lois de finance et de budget,
finances publiques leur exécution et contrôle et les nouvelles de gestion budgétaire.
et les finances
privées.

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 Même si les mots de « budget» et de « lois de finances» sont indistinctement utilisés par
commodité, il convient toutefois de souligner qu'ils n'ont pas exactement le même sens ou du
moins la même portée.

Les lois de finances déterminent, pour un exercice, le montant et l'affectation des

ressources et des charges de l'État ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en
résulte.

Le budget décrit, pour une année, l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de
Chapitre 1
l'État.
Lois de Finances
Le budget est donc une notion - comptable - plus restrictive que celle - politique - de loi de
et Budget finances, puisqu'il n'est qu'un ensemble de comptes qui décrit, développe et détaille les
autorisations données globalement dans la loi de finances.

C’est l’interventionnisme de l’Etat dans la vie économique qui a provoqué la transformation

de la conception du budget d’où l’évolution de la notion de budget à celle de loi de finances.

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 Les lois des finances établissent le lien entre les finances publiques et les politiques
économiques. Il existe trois (3) catégories de lois de finances: la loi de finances de l’année ou loi
initiale (LFI), les lois de finances rectificatives (LFR) et la loi de règlement (LR).

La loi de finances de l’année prévoit, autorise pour chaque année civile l’ensemble des
ressources et des charges de l’Etat. Elle est prévisionnelle et détermine le budget de l’Etat pour
l’année budgétaire à venir (1er janvier au 31 décembre).

Section 1
Les lois de finances rectificatives ou collectifs budgétaires: elles peuvent intervenir en cours
Lois de d’année pour modifier la détermination des ressources et des charges établies initialement par la

Finances loi des finances de l’année.

La loi de règlement constate les résultats financiers de chaque année civile et approuve les
différences entre les résultats et les prévisions de la loi des finances de l’année complétée, le cas
échéant, par la loi des finances rectificative. Les lois de règlement constituent le bilan définitif
d’une gestion financière annuelle. Elle devrait constituer la pièce maîtresse du contrôle
parlementaire sur la manière dont les administrateurs et ordonnateurs ont respecté les
autorisations parlementaires.
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Loi de finances Lois de finances
de l’année rectificatives Loi de règlement

• Année N-1 • Année N • Année N+1

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 Nous nous évertuerons, dans la suite de ce cours, à analyser essentiellement la loi de
finances de l’année.

1. Structure de
la loi de
Finances de
l’année

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 Le budget général est la composante essentielle de la LFI. C’est « L'ensemble des recettes assurant
l'exécution de l'ensemble des dépenses. Toutefois, certaines recettes peuvent être affectées directement à
certaines dépenses et la manière de réaliser ces affectations spéciales s’effectue par les budgets annexes et
les comptes spéciaux du trésor.

Les budgets annexes

1. Structure Les opérations financières des services de l’Etat que la loi n’a pas doté de la personnalité morale et dont
l’activité tend essentiellement à produire des biens ou à vendre des services donnant lieu au paiement de
de la loi de
prix peuvent faire l’objet de budgets annexes.
Finances de
Les comptes spéciaux du Trésor
l’année
Ce sont des comptes distincts du budget général retraçant les dépenses et les recettes de l’Etat entre
lesquelles on peut établir des liens ;

soit que l’on veuille affecter certaines recettes à la couverture de certaines dépenses (comptes d’affectation
spéciale); soit que l’on veuille faire apparaître une sorte de bilan entre des opérations qui sont en étroite
corrélation (comptes de prêt par exemple).

Ils permettent de regrouper les opérations temporaires.

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 Les comptes spéciaux du Trésor comprennent les catégories suivantes: les comptes
d’affectation spéciale, les comptes de commerce, les comptes de prêt, les comptes
d’avances et les comptes de garanties et d’avals.

a) Comptes d’affectation spéciale retracent des opérations qui sont financées au moyen de
recettes particulières; en principe, ces recettes sont, par nature, en relation directe avec des

1. Structure de dépenses concernées.

la Loi de b) Comptes de commerce retracent des opérations à caractère industriel ou commercial

effectuées à titre accessoire par des services de l’Etat. Le caractère accessoire ou essentiel de
Finances de
l'activité industrielle ou commerciale sépare les comptes de commerce des budgets annexes.
l’année
c) Comptes de prêt retracent les prêts, d’une durée supérieure à deux ans mais égale ou
inférieure à dix ans, consentis par l’Etat.

d) Comptes d’avances décrivent les avances que le ministre chargé des finances est autorisé à
consentir, d'une durée inférieure à deux ans.

e) Comptes de garanties et d’avals retracent les engagements de l’Etat résultant des garanties
financières accordées par lui.

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 La présentation de la LFI est régie par des principes budgétaires établis depuis le
XIXème siècle. Ces règles étaient destinées à encadrer et à surveiller l’activité financière de
l’Etat d’alors.

Mais ces règles se justifient encore de nos jours car leur valeur technique constitue de
2. Les principes méthodes claires de présentation du budget, facilitant ainsi le contrôle de l’autorité
budgétaires budgétaire sur l’exécutif.

Ces principes sont au nombre de cinq (5) ou six (6):

a) L’un fixant la périodicité d’élaboration: le principe de l’annualité

b) Un autre les modalités de conception: le principe d’universalité

c) d’autres les modalités de présentation: le principe d’unité et de spécialité

d) Et enfin un autre les modalités de construction: le principe d’équilibre

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 a) Le principe de l’annualité: le principe d'annualité suppose que l'autorisation budgétaire
accordée par le Parlement le soit chaque année pour une année. Concrètement, ce principe
d'annualité budgétaire suppose que le budget soit adopté avant le début de l'exercice
budgétaire correspondant - soit au plus tard le 31 décembre de l'année précédent l'exercice
concerné par le budget adopté.
2. Les principes
budgétaires
Les aménagements ou dérogations au principe d'annualité
Afin d'en garantir l'effectivité, le principe d'annualité a fait l'objet un certain nombre
d'aménagements: les autorisations d'engagement ou autorisations de programme
(dépenses d’investissement) et les reports de crédit.

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 b) Les principes d'unité et d'universalité budgétaires sont l'expression d'objectifs
similaires: éviter les gaspillages de deniers publics, assurer la mise en commun des
ressources de l’Etat. garantir la fiabilité et l'entièreté des informations adressées aux
parlementaires en vue du vote de la loi de finances.

2. Les principes Le principe d'unité suppose la présentation par un document unique du budget de
budgétaires l‘Etat – tandis que le principe d'universalité suppose la présentation intégrale des
recettes et des dépenses du budget de l‘Etat. Ces éléments rassemblés doivent
permettre à la représentation nationale de voter, en toute connaissance, la loi de
finances.

Les aménagements apportés aux principes d'unité et d'universalité: les budgets

annexes, les comptes spéciaux du Trésor, les lois de finances rectificatives, les fonds
de concours, les dons et legs et les contributions de tiers.

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 Le principe de l’universalité entraine deux conséquences : la règle du produit brut et la
règle de la non-affectation des recettes.

La règle du produit brut ou de non contraction ou de non-compensation des recettes

et des dépenses : cette règle consiste en l’inscription au budget de toutes les recettes
et des pour leur montant intégral.
2. Les principes
budgétaires

La règle de la non affectation des recettes aux dépenses: l'ensemble des recettes
sert à couvrir l'ensemble des dépenses, sans correspondance entre certaines recettes
et certaines dépenses.

En effet, le principe de l'universalité budgétaire constitue le corollaire du principe de

l'unité.

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 c) Le principe de la spécialité

Il organise la présentation des recettes et des dépenses de l’Etat de façon à ce que l’organe
législatif connaisse l'origine de chaque recette et la destination de chaque dépense

2. Les Toutefois, la loi prévoit deux types de réaménagement : les transferts de crédits et les
principes virements de crédits et les fonds spéciaux ou fonds secrets
budgétaires Les fonds spéciaux ou « fonds secrets » sont destinés à des dépenses de nature diverses.
Les crédits prévus à cet effet sont mis à la disposition du Président de la République et ne sont
soumis à un aucun contrôle.

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 d) Le principe de l’équilibre : L’ensemble des dépenses doit être au moins égal à
l’ensemble des recettes budgétaires de l’Etat ».

L’équilibre est une notion centrale des finances publiques classiques: c’est la clé de voûte
des finances publiques classiques.

2. Les Dans les finances publiques classiques, la notion d’équilibre budgétaire suppose que le total
principes des dépenses publiques n’est pas supérieur au total des ressources jugées normales.
budgétaires Si le déficit apparaît comme le danger fondamental, la théorie classique n’admet pas non plus
l’excédent des recettes.

NB: Le principe de la sincérité : aux principes précédents, classiques dans la doctrine des
finances publiques, vient souvent s'ajouter le principe de sincérité selon lequel les prévisions de
ressources et de charges de l'Etat sont réalistes.

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 La notion de budget renvoie directement à des données chiffrées, mais derrière ces chiffres,
le budget constitue la traduction financière annuelle de l'exécution des politiques socio-
économiques.

Section 2: Il figure en annexe à la loi de finances de l’année qui en constitue le fondement légal.

Le Budget Le budget est traditionnellement défini comme étant un ensemble de comptes retraçant des
de l’Etat recettes et des dépenses publiques.

Le budget de l'Etat correspond également à un ensemble de comptes prévisionnels, mais il

présente la particularité de devoir être autorisé pour pouvoir être exécuté.

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 Les recettes, comme les dépenses, sont dites pub6ques en ce qu'elles concernent:

- l'État auxquels sont rattachés les organismes divers d'administration centrale tels

les Universités, l’École nationale d'administration, ... ;

- la Sécurité sociale;

Section 2:

Le Budget
- les administrations décentralisées que sont les communes, les départements, les régions
de l’Etat
ainsi que les établissements publics qui leur sont rattachés.

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 Les recettes du budget général de l’Etat sont principalement fiscales et non fiscales.
La liste des catégories de recettes fiscales et non fiscales qui alimentent le budget
général et les montants prévisionnels correspondants figurent à l‘Annexe I de la loi
de finances.

1. Les
recettes Pour l’année 2020, il est prévu que les recettes fiscales représentent un produit de 2675
milliards de F CFA, et les recettes non fiscales un montant de 124 milliards de F CFA, soit un
total de 2799 milliards de F CFA.

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 Les recettes fiscales: impôts directs, impôts indirects, des droits d’enregistrement et de
timbre.

Selon Gaston JESE « l’impôt est une prestation pécuniaire, requise des
particuliers, par voie d’autorité, à titre définitif et sans contrepartie, en vue de la
couverture des charges publiques ».
1.1. Les
recettes
Impôts directs: impôt sur le revenu, Impôt sur les sociétés
fiscales
Impôts indirects: Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA), Droits de Douanes,

Droits d’enregistrement: la création de sociétés, les transferts de propriétés…

Droits de timbre: sont des impôts portant sur les papiers servant de support « aux actes civils et
judiciaires et aux écritures qui peuvent être produites en justice et y faire foi.

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 Recettes Fiscales= impôts directs + impôts indirects + doits d’enregistrement et
de timbre.

Elles représentent la composante principale des recettes budgétaires de l’Etat.

Pression fiscale= RF/PIB*100

1. Les
recettes Recettes non fiscales: revenus du domaine, les contributions et participations financières ou les
dons et les aides budgétaires, les recettes des privatisations.

recettes extraordinaires

En général dans les PVD, comme le Sénégal, les recettes extraordinaires sont essentiellement
composées des emprunts extérieurs et intérieurs.

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 Il s’agit uniquement des dépenses inscrites dans le budget général de l’Etat les budgets locaux
des collectivités publiques territoriales décentralisées (communes).

La notion de dépense budgétaire a évolué avec la transformation du rôle joué par l’Etat dans la
vie de la nation. Deux conceptions ont marqué l’évolution de cette notion : la conception
classique et la conception moderne.
2. Les
dépenses
Conception classique
publiques
Dans cette conception, la dépense budgétaire est à la fois un acte de consommation (en
dépensant, l’Etat prélève une partie de la subsistance du pays sans restituer quelque chose
d’égale valeur en retour de la communauté nationale) et un acte neutre (pas d’influence sur la
vie économique et sociale).

Conception moderne: Dans cette conception, la dépense budgétaire est à la fois un acte de transfert
et un acte actif. Transfert: redistribution ; Actif: destinée à des fins diverses.

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 Les dépenses publiques sont constituées des éléments suivants : dépenses ordinaires et
dépenses en capital.

Les dépenses ordinaires: les dépenses de fonctionnement et les transferts.

Les dépenses de fonctionnement: ce sont des dépenses courantes nécessaires à la marche

des services publics et à la vie de l'Etat. Par exemple la paie des salaires, la réfection des
2. Les
bâtiments administratifs.
dépenses
publiques
Les dépenses de transferts ou de redistribution:

il s'agit d'une catégorie de dépenses correspondant à un transfert de revenu d'un secteur à un

autre.

Ce sont des dépenses effectuées sans contrepartie directe qui reflètent la dimension sociale de
l'Etat. Par exemple les allocations familiales, la sécurité sociale, les bourses familiales, etc.

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 Les dépenses en capital ou d’investissement: ce sont des dépenses qualifiées de
productives.

Elles ont pour objet principal la création des richesses (production des biens et services
comme chez les privés).

Ces dépenses améliorent l'outil de production ainsi que les capacités productives en
2. Les
permettant d'accroître le patrimoine de l'Etat.
dépenses
publiques

Ce sont des investissements exécutés par l'Etat et non les entreprises publiques, les
subventions accordées par l'Etat aux entreprises (publiques ou privées) ainsi que les prises de
participation ou des créations d'entreprises par l'Etat.

Contrairement aux dépenses de fonctionnement, les dépenses en capital ne se renouvellent

pas.

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 Dans la pratique on parle souvent d’un budget équilibré mais dans les faits le budget de l’Etat
est toujours en déséquilibre c’est-à-dire les dépenses sont supérieures aux ressources.

Du point de vue des techniciens de la finance, ce gap s’interprète soit comme un déficit, soit
comme une impasse.

Il y a déficit du budget lorsque l’ensemble des recettes à caractère définitif est inférieur au total
3. Les soldes
des dépenses à caractère définitif.
budgétaires

Les ressources à caractère définitif comprennent les recettes fiscales et non fiscales alors que
les dépenses à caractère définitif englobent les charges courantes de fonctionnement et les
dépenses d’investissement.

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 Par contre la notion d’impasse est d’impasse budgétaire ou le découvert est beaucoup plus
large que le déficit.

Dans cette optique, il y a impasse lorsque les recettes à caractère définitif et celles à caractère
temporel (remboursement des prêts et d’avance) sont inférieures aux dépenses à caractère
définitif et celles à caractère temporel (les prêts et les avances effectuées par l’Etat).
3. Les
L’impasse prend ainsi en compte à la fois les opérations financières définitives (budget
soldes
général) et celles à caractère temporel (comptes spéciaux du Trésor).
budgétaires

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