Université Mouloud MAMMERI de Tizi-Ouzou

Département Des Sciences Financières et comptabilité

Campus TAMDA II

Cours : Finances Publiques

Deuxième Année SFC

Responsable du module : Mme K. BENAMARA

II – ELABORATION ET VOTE DE LA LOI DE FINANCES

L’élaboration de la loi de finances comprend plusieurs étapes. Outre l’étape interne ou

ministère des finances (et ministère délégué ou budget) concernant le cadrage des
perspectives budgétaires visant à éclairer les orientations fondamentales, il y’a l’étape des
conférences budgétaires pendant lesquelles s’effectuent différents arbitrages, enfin la
discussion du projet de la loi de finances se déroule successivement au niveau des deux
chambres.

Il est cependant nécessaire avant de présenter le contenu de chaque phase de préparation

ensuite de discussion de loi de finances, de présenter brièvement les différentes lois de
finances.

1-Modes de présentation des lois de finances.

1.1- Les différentes lois de finances

- On distingue d’abord la loi de finances initiales (LFI) pour l’année n ; elle est préparée
en n-1 sur la base des résultats d’exécution et des données socio-économiques relatives
à l’année n-2.

- La loi de finances complémentaire, par laquelle sont modifiées et /ou complétées les
dispositions contenues dans la loi de finances initiale du fait des aléas conjoncturels et
de données socio- économiques imprévues qui interviennent pour imposer une
reconsidération des prévisions (recettes attendues ou charges supportées). La loi de
finances complémentaire suit globalement, pour son adoption et exécution, la même
procédure que la loi de finances initiale.
- En France il s’agit de la loi de finances rectificative, présentation devant l’assemblée
nationale de différentes mesures budgétaires prises à l’occasion de situations
d’urgences sous forme de décrets d’avance.

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- La loi de règlement budgétaire : définie comme l’acte par lequel, il est rendu compte de
l’exécution d’une loi de finances et le cas échéant des lois de finances complémentaires
ou modificatives afférentes à chaque exercice. Cette loi est accompagnée d’un rapport
explicatif faisant ressortir les conditions d’exécution du budget général de l’état de
l’exercice considéré, de l’état d’exécution des crédits votés et des autorisations de
financement. La loi de règlement budgétaire établit le compte de résultat qui comprend
un excédent ou déficit résultant de la différence nette entre recettes et dépenses du
budget général de l’Etat.
- Des résultats constatés de l’exécution des comptes spéciaux du trésor.
- Les résultats de gestion des opérations de trésorerie.

1 -2 – La structure de la loi de finances

1-2-1/ La 1ére partie : elle se présente sous l’intitulé « voies et moyens de l’équilibre
financier », cette partie concerne exclusivement les ressources et certaines dispositions
permanentes :

En effet, mise à part les dispositions contenues dans le chapitre I de cette 1ère partie, et qui
concernent les dispositions relatives à l’exécution du budget et aux opérations financières
du trésor (émissions de bons du trésor, emprunt) toutes les autres dispositions concernent
les modifications fiscales, douanières, domaniales. Cette première partie contient de
manière précise l’autorisation de perception des ressources permanentes de l’Etat. Cette
autorisation concerne les impôts (directs et indirects) dans le chapitreII, mais aussi les
ressources provenant des domaines, de la fiscalité pétrolière (dont la part dépasse parfois
les 70% du total des recettes du budget) ainsi que les produits des douanes et autres
ressources comme les amendes, l’enregistrement et le timbre. On peut recenser les
ressources de l’Etat comme telles,

- Recettes fiscales (impôts directs et indirects et toutes les taxes

- Revenu du domaine de l’Etat public et privé
- Fiscalité pétrolière
- Le produit des amendes enregistrement et timbres
- Les fonds de concours
- Dons et legs
- Recettes provenant des remboursements de prêts consentis par l’Etat et les intérêts y
Afférents
- Produits divers
- Versements effectués par certaines institutions au titre des bénéfices réalisés (capitaux
des entreprises publiques détenus par l’Etat )
Exemple : Banque d’Algérie, Sonatrach…
La première partie ayant trait aux ressources ne doit compter que des dispositions
exclusivement financières. La loi 84 -17 interdit, mais de manière implicite, l’intrusion de
cavaliers budgétaires, à la différence de la loi 59-02 qui condamne explicitement toute
disposition qui ne rentre pas dans le cadre de l’objet, précis des lois de finances.
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1-2-2-La deuxième partie : Intitulée budgets et opérations financières de l’Etat.

Il s’agit dans un premier point de la présentation du budget général de l’Etat avec la

proposition du montant global des ressources et les dépenses prévues. Les ressources dans
ses différentes composantes sont répertoriées dans l’Etat A, annexe à la loi de finances

Ce premier point peut englober des dispositions relatives aux recettes de Certains budgets
(santé), aussi que la fixation par exemple de la Participation de la sécurité sociale aux
budgets des établissements spécialisés (voir LF complémentaire 2000).

Outre les ressources, les dépenses du budget général de l’Etat sont réparties en dépenses de
fonctionnement : Etat B (répartition par ministère des dépenses de fonctionnement) et
dépenses d’investissement : Etat C (voir annexe).Ce dernier état C enregistre toutes les
opérations d’investissement autorisées et détaillées y compris les dotations des entreprises
en capital , ou même les bonifications dont bénéficient certains secteurs ou entreprises.

- Figure dans cette partie, un article détaillant la nature des crédits évaluatifs,
provisionnels, et limitatifs
- Par ailleurs, et dans cette même partie, sont présentés les autres budgets (ex : budgets
annexes : recettes et dépenses qu’ils abritent aussi. Enfin les différentes dispositions
applicables aux opérations financières de l’Etat :
- 1er exemple :pour l’année :2000,le trésor public a pris en charge les dettes des EPIC
dissous détenues par les banques.

- 2èmeexemple :La sécurité sociale est tenue de déposer ses fonds aux trésor .
- Les différentes recettes et dépenses autorisées sont répertoriées dans des nomenclatures
budgétaires.
1-3- Nomenclatures budgétaires.
La nomenclature budgétaire classe les recettes définitives à l’exclusion de l’emprunt
d’après leur nature juridique :il s’agit des impôts qui sont des prélèvements obligatoires
sans contrepartie en vue de la couverture des charges publiques.

La nomenclature des recettes prévoit 5 titres (voir l’état A en annexe)

1- Impôts plus produits des amendes

2- Rémunération des services rendus-fonds de concours et legs
3- Revenus des domaines
4- Remboursement des prêts
5- Les produits divers
C’est cependant la nomenclature budgétaire des dépenses qui focalise l’attention, lors de
l’exécution du budget.

- Nomenclature des dépenses :

On peut observer en réalité plusieurs types de classification des dépenses

-Une classification administrative : Présente les dépenses selon un critère administratif qui
reproduit la structure du gouvernement en ministères, lesquels sont par ailleurs (du point de
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vue de la nomenclature budgétaire) sont subdivisés (administration centrale, services de
concentrés…) et dont le budget énumère les moyens mis à leur disposition ; en crédits de
personnel de matériel… (Voir l’état B en annexe).

- La classification économique quant à elle distingue bien les dépenses de

fonctionnement (personnel, matériel…) des dépenses de transfert par lesquelles on peut
mesurer le rôle social de l’Etat, des dépenses en capital.
Cette classification permet donc de connaitre la destination des crédits par grands services
(personnel, subventions…) mais aussi par grands secteurs quand il s’agit des dépenses en
capital ;à ce propos, se référer à l’état C de la loi de finances en annexe.

La loi de finances telle qu’on la vue adopte une classification budgétaire qui oppose les
opérations définitives aux opérations temporaires relatives aux prêts et aux avances
(C.S.T).

Parmi les dépenses : il ya les dépenses ordinaires qui englobent les dépenses de
fonctionnement et de transfert, et il ya les dépenses de capital.

La décomposition des opérations définitives se présente à travers la nomenclature

budgétaire qui n’est qu’une grille ou sont rangées par poste, les différentes affectations de
crédits.

Cette nomenclature se compose de titres, comportant chacun des parties lesquelles se

subdivisent en chapitres. Chacun des chapitres pouvant contenir plusieurs articles.

Les dépenses de l’Etat sont ventilées par titre. La nomenclature budgétaire en Algérie
compte 7 titres :

Titre I- Charges de la dette publique

Titre II – Dotations des pouvoir publics
Titre III- Dépenses relatives aux moyens des services
Titre IV-Intervention publiques
Titre V-Les investissements exécutés par l’Etat
Titre VI- Les subventions d’investissement accordées par l’Etat
Titre VII- Autres dépenses en capital

Budget de fonctionnement
Titre et partie Intitulé

Titre I Dette publique

Partie I Dette amortissable
Parie II Dette intérieure
Partie III Pensions et rentes
Titre II Pouvoir publics (présidence, conseil constitutionnel
assemblées…)
Titre III Moyens des services
Partie I Personnel : rémunération d’activité
Partie II Pensions et allocations
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 Partie III Charges sociales
Partie IV Matériel et fonctionnement
Partie V Travaux d’entretien
Partie VI Subventions de fonctionnement
Partie VII Dépenses diverses
Titre IV Interventions publiques
Partie I Action internationale
Parie II Action éducative et culturelle
Partie III Action économiques, encouragement et intervention
Partie IV Action sociale, assistance et solidarité
Partie V Prévoyance

- Quant à la nomenclature d’investissement, l’article 35 de la loi 84-17 prévoit leur

subdivision en trois titres.
- Investissement exécutés par l’Etat (autorisation de programme )
- Subventions d’investissement
- Autres dépenses en capital
C’est l’article 36 de la loi 84-17 qui prévoit que la répartition des crédits entre les
secteurs pour les dépenses à caractère définitif du plan annuel est fixée par la loi de
finances.
Toute modification qui intervient dans la répartition initiale est effectuée par voie de
décret.

La classification en vigueur classe l’investissement en quatre niveau.

1-Le secteur :correspond à une activité ou une fonction au niveau global de l’économie
(9secteurs)

2-le sous-secteur :Il subdivise le secteur en famille d’activité, de branches ou de

programmes(40 sous-secteurs).

3-le chapitre :Il constitue l’unité de base de la classification et représente une branche une
activité ou un objectif jugé important au sein de l’économie nationale (118 chapitres).

4- L’article : Il regroupe au sein e chaque chapitre les investissements d’après leur nature
ou leur finalité à chaque fois que cela est possible chapitre (9artcles) au
maximum/chapitres).

Chaque opération d’investissement comporte un numéro d’identification composé de

15caractères classés en 40 groupes.

2-Préparation, élaboration du budget

La préparation du budget de l’année se prépare à partir du début de l’année N-1, et peut

être même à partir de fin de l’année N-2.

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Tout au long de l’année N-1 se déroule un processus qui démarre à partir d’une phase
interne au budget et qui concerne les premières perspectives permettant au gouvernement de
définir les grandes orientations de la politique budgétaire. Une analyse détaillée est faite des
dépenses et des recettes.

Le décret 95-54 du 15 février 1995 fixe les attributions du ministère des finances et le
responsabilise en matière de préparation et de présentation du projet de loi de finances. Le
Ministre des finances, où son délégué au budget a donc un rôle essentiel et cela sous
l’autorité bien entendu du chef du gouvernement responsable de la politique économique et
sociale.

-Une note méthodologie en ce sens est diffusée le mois de Mars ou le début Avril :(confère
exemple de note méthodologique pour la préparation du budget 2000 en annexe du présent
document).

Cette note contient les règles essentielles auxquelles devront se conformer toutes les
propositions budgétaires émanant des différents ordonnateurs en général, et des ministres
dépensiers en particulier. Il s’agit d’une somme de « recommandations impératives relatives
notamment aux mesures nouvelles, mais aussi remettant en cause le principe des services
votés qui étaient considérés comme un niveau acquis de dépenses (il faut qu’elles soient
prioritaires) de même que le fonctionnement des comptes spéciaux du trésor.

Le calendrier d’élaboration de la loi de finances : retrace les différentes phases de

l’élaboration, et de mise en forme définitive, de même que l’étape de présentation et de son
vote par le parlement.

Mois de Mars : Ministre des finances adresse aux ministères

Dépensiers une note méthodologique pour proposer
Les règles d’évaluation des propositions budgétaires
Et orientations générales .
II – Fin Avril : Ministères doivent déposer leurs propositions
Appuyées des pièces justificatives .
III – Juin : Conférence budgétaires : face à face entre les services
Sectoriels de la direction générale du budget et les responsables
Des services du budget du niveau des ministères dépensiers +
Arbitrage au niveau ministériel ministère de finances-ministère
Dépensier .
IV- Début juillet : - Examen du projet de lois des finances en conseil du
Gouvernement .
Examen du projet de loi de finances en conseil des Ministre .
Possibles arbitrages du chef du gouvernement en cas
De conflits non résolus au niveau ministériel .

V – Au 30/09/ La loi 89-25 fixe au 30 septembre la date de dépôt de l’année N -

1 du projet de loi de finances à l’APN .
Examen de la loi par les commissions des finances
Et la commission économique .
VI – Jusqu’à la mi - Débats au parlement-séance plénière
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 Novembre Les ministres dépensiers défendent tour à tour
Leurs budgets en présence du ministre des
Finances et répondent aux questions des
Elus – le parlement vote la loi de finances
-Première décade -Passage devant de Sénat- vote par le Sénat
De décembre

VII – Fin décembre - Promulgation par le président de la république

publication de la loi de finances

Ce calendrier n’est qu’approximatif, puisqu’il doit respecter les termes de l’article 120
de la constitution qui fixé à 75 jours les délais de présentation de discussion, et ‘adoption
du projet de la loi de finances.

- Le ministère des finances exerce un rôle prépondérant, comme il a déjà été

souligné en matière de préparation et d’élaboration de la loi de finances d’abord parce
que le tableau de bord économique et financier nécessaire à l’évaluation des recettes et
des dépenses, est confectionné par les services de la direction de la prévision (une des
direction du ministère des finances) qui centralisent toutes les informations et analyse
émanant de la :
- Direction du budget
- Direction du trésor
- Direction générale des impôts
- Direction générale des douanes
- Direction générale des domaines
- Direction générale de la comptabilité
Ces informations permettent de construire les hypothèses utilisées pour la confection de
la loi de finances :

Exemple :

- Croissance du Produit Intérieur Brut PIB

- Consommation des Ménages
- Investissement des Entreprises
- Exportations
- Evolution des Prix (Taux D’inflation)
- Pouvoir d’achat,Revenu Disponible
- Taux d’épargne
- Masse salariale
- Effectifs des salariés dans les différents secteurs (notamment…la fonction Publique)
- Hypothèses internationales :cours du dollar et des autres monnaies
- Prix moyen du baril du pétrole.

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Il s’agit, à travers ces hypothèses économiques, de cerner les contraintes d’ordre
économique et d’ordre financier susceptibles d’agir dans un sens ou dans un autre aussi
bien sur les recettes que sur les dépenses. Il s’agit par ailleurs d’établir les normes
d’évolution des dépenses, des prélèvements obligatoires, et du déficit budgétaire et
d’évolution de la dette publique.

3 – Examen et vote de la loi de finances par le parlement .(les deuxchambres)

Comme le stipule la loi 89-24, modifiant la loi 84-17 le projet de la loi de finances est
soumis à l‘examen et à l’adoption des commissions permanentes des deux chambres.
L’élaboration de la loi évoque une question d’ordre constitutionnel. L’initiative législative
est une des phases de la procédure législative en sachant que toute loi doit passer par cinq
étapes : initiative – délibération – adoption – promulgation –publicité.

Dans son article 119 la constitution stipule que l’initiative des lois appartient
concurremment aussi bien à l’APN qu’à l’exécutif (au chef du gouvernement et aux
députés selon les termes de l’article).

La constitution ne souligne pas le particularisme de la loi des finances.

C’est la loi 84-17 modifiée qui marque clairement cette exclusivité de compétence, à savoir
que seul l’exécutif peut prendre l’initiative de présenter un projet de loi de finances.
(Article 67et 68) et notamment l’article 67 modifié par la loi 89-24 qui énonce que :

« l’article 67 : le projet de loi de finances déposé au plus tard le 30 Septembre de l’année

précédent l’exercice en cause est composé d’articles qui reprennent sous forme explicite,
les dispositions légales nouvelles ou modifiées.»

C’est cependant le même article (119 ) de la constitution 1996 qui introduit cette nuance
entre le projet de loi qui signifie une initiative législative d’origine gouvernementale (donc
relevant du pouvoir exécutif) et qui selon le même article est présenté en conseil des
ministres puis déposé par le chef du gouvernement sur le bureau de l’APN et les
propositions de lois, pour être recevables sont déposés au mois par 20 députés

-La discussion et l’adoption de la loi de finances se situent dans le cadre d’un rapport de
force entre la majorité et l’opposition, mais aussi entre le gouvernement et sa propre
majorité. Le fait majoritaire a contribué à donner la primauté à l’exécutif.
-Du point de vue la technique législative le projet de budget se présente sous forme d’un
projet de loi et par conséquent doit être examiné par des commissions spécialisées et
compétentes, ensuite discuté et voté par les assemblées elles-mêmes.
- L’histoire budgétaire de la France (dont le droit budgétaire a fortement inspiré par le
droit budgétaire algérien) nous renseigne que jusqu’en 1958 ( la 5 ème république) les
commissions de finances avaient un pouvoir exorbitant. Techniquement, le pouvoir
étendu de ces commissions permettaient à celle-ci de « malmener » le projet de loi de
finances, et finissait par le défigurer complètement. Politiquement , les personnalités
qui siégeaient dans ces commissions économiques et financières détenaient en
définitive le sort du ministère en otage .
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La constitution française de 1958 en son article 42 prévoit que « la discussion du projet de
loi porte (…) sur le texte présenté par le gouvernement ». Par la suite la loi 59-02 a
sévèrement restreint le droit d’amendement, même s’il demeure nécessaire pour le
gouvernement de tenir compte des questions posées par ceux qui le soutiennent.

Pour ce qui est de la constitution algérienne, c’est son article 120 qui dispose que pour être
adopté,tout projet ou proposition de la loi doit faire l’objet d’une délibération
successivement par l’assemblée populaire nationale et par le conseil de la nation.

La discussion des projets ou propositions par l’APN porte sur le texte qui lui est présente.
Le conseil de la nation délibère sur le texte voté par l’APN et l’adopte à la majorité des ¾
de ses membres.

En cas de désaccord entre les deux chambres, une commission paritaire Constituée des
membres des deux chambres se réunit à la demande du chef du gouvernement pour
proposer un texte sur les dispositions objet du désaccord.
Ce texte est soumis par le gouvernement à l’adoption des deux chambres, et n’est pas
susceptible d’amendement sauf accord du gouvernement. En cas de persistance du
désaccord le dit texte est retiré. Le parlement adopte la loi de finances dans un délai de 75
jours au plus tard à compter de la date de son dépôt conformément aux alinéas précédents.
En cas de sa non adoption dans le délai imparti, le président de la République promulgue le
projet du gouvernement par ordonnance.

C’est la loi organique 99-02 (date de 8 mars 1999qui fixe les relations (ou organise)
fonctionnelles entre les chambres du parlement et le gouvernement. Les articles 33,34, 36
fixent la procédure proprement dite de discussion, d’amendements, et de vote de la loi de
finances.

L’article 44 de ladite loi fixe le délai de 47 jours pour le vote de la loi de Finances par
l’APN à compter de la date de dépôt
Tandis que le sénat examine et vote la loi de finance dans un délai de 20 jours.

C’est cependant l’article 121 qui stipule que « irrecevable toute proposition de loi qui a
pour objet ou pour effet de diminuer les ressources publiques, ou d’augmenter les dépenses
publiques, sauf si elle est accompagnée de mesures visant à augmenter les recettes de l’Etat
ou à faire des économies au moins correspondantes sur d’autres postes de dépenses
publiques.

L’interprétation du contenu de cet article nous permet de fixer les différentes catégories de
l’initiative financière (amendements) du parlement-voir annexe.

Conclusion

La préparation élaboration du budget et du ressort du gouvernement compte tenu des

conditions objectives de maîtrise de l’information et d’expertise que seul exécutif peut
réunir. L’exécutif exerce de fait une sorte de monopole d’expertise qui rend difficile une
révision profonde de la loi de finances par le parlement.A ce niveau se pose réellement le

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problème du véritable contrôle parlementaire sur la dépense publique, jusqu’ou l’exécutif
reste fidèle au projet voté par le parlement sachant que dans la plupart des pays la gestion
des crédits budgétaires reste à la discrétion du gouvernement.

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