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[Finances-Expert] Les grands

principes comptables du budget
local
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Table des matières

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Famille :

Les concours de la FPT

Dernière mise à jour : mars 2021

Si les objectifs de la comptabilité publique sont identiques à ceux de la comptabilité qui s’applique au secteur
privé, des différences importantes demeurent au regard notamment des spécificités du secteur public qui poursuit
comme objectif la satisfaction de l’intérêt général et non pas celle de l’intérêt privé.

Ces caractéristiques expliquent ainsi pourquoi les collectivités locales ont recours à des instructions comptables
spécifiques et pourquoi elles se trouvent également soumises à des règles de fonctionnement assez singulières
comme, par exemple, le principe de séparation entre l’ordonnateur et le comptable public.

1. Les instructions comptables (M14, M52, M71 …)

Les instructions comptables permettent aux services de l’ordonnateur et à ceux du comptable public d’assurer
un suivi exhaustif des opérations liées au cycle d’exploitation de la collectivité (dépenses et recettes) mais aussi
concernant toutes les opérations d’ordre patrimonial de celle-ci (gestion des immobilisations).

Selon la collectivité, l’instruction comptable est différente. Ainsi, pour le bloc communal (communes et EPCI),
l’instruction comptable s’appelle la M14. Pour les départements, il s’agit de la M52, pour les régions, la M71, pour
les SDIS, la M61, etc.

On notera que depuis l’apparition des métropoles, une nouvelle instruction codificatrice importante a vu le jour, il
s’agit de la M57.

La lettre « M » de « M14 » signifie « instruction ministérielle d’ordre financier », tandis que le nombre « 14 »
ème
fait référence aux différentes versions de cette même instruction. En l’occurrence, la M14 correspond à la 4
mouture actuellement en vigueur. Sans rentrer dans le détail, on précisera que ces différentes instructions
comptables sont toutes inspirées du plan comptable général qui s’applique à la comptabilité des entreprises du
secteur privé.

Enfin, à côté des instructions comptables (M14, M52, M71, M57 …) permettant de suivre en comptabilité les
activités relevant de services à caractère administratif (SPA), il existe des instructions comptables plus spécifiques
que les collectivités locales devront utiliser lorsqu’elles géreront leurs services publics à caractère industriel et
commercial (SPIC).

Il s’agit des instructions comptables M4 qui se déclinent en différentes versions selon l’activité concernée (M43
pour les transports publics, M49 pour les réseaux d’eau et d’assainissement, etc.).

Dans chaque instruction comptable, on trouve les différentes classes, chapitres, articles et sous-articles que
devra obligatoirement utiliser la collectivité pour suivre l’exécution de son budget en fonctionnement comme en
investissement. Ainsi, en utilisant une même « trame » de lecture comptable, l’ensemble des acteurs du budget
(ordonnateur, assemblée délibérante, comptable public, CRC, administrés) dispose de points de repère, de
comparaison et de contrôle qui sont communs.

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1.1. Les classes comptables

Les recettes et les dépenses de la collectivité sont « classées » selon le plan comptable général qui répartit les
opérations par grandes catégories.

Il existe 8 classes comptables. Quatre seront principalement utilisés par l’ordonnateur, il s’agira de la classe
1 pour les opérations liées notamment aux subventions reçues ou aux emprunts souscrits ; la classe 2 pour les
opérations liées aux immobilisations de la collectivité ; la classe 6 pour les achats courants et enfin, la classe 7
pour réaliser les recettes courantes.

D’autres classes seront utilisées par le comptable public et uniquement par lui, comme la classe 4 pour le suivi
des comptes de tiers (fournisseurs, redevables …) et la classe 5 pour la gestion notamment du compte bancaire
de la collectivité souvent appelé « compte au Trésor ».

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1.2. Les chapitres, articles et sous-articles

Les classes comptables se décomposent en chapitres (constitués de 2 chiffres), articles (constitués d’au
moins 3 chiffres) et les sous-articles (constitués d’au moins 4 chiffres et que l’on appelle aussi parfois comptes
d’imputation).

Ainsi, le numéro de chaque classe (qui comprend un seul chiffre) constitue le premier chiffre de tous les
chapitres, articles et sous-articles de l’instruction comptable concernée. Cette organisation du plan comptable de
la collectivité permettra d’assurer un suivi très précis des opérations réalisées en les individualisant selon leur
objet.

Par exemple, si l’ordonnateur veut effectuer une dépense d’achat de fournitures d’entretien, il devra utiliser le
compte 60631, lequel peut se lire, de manière comptable, grâce à la décomposition suivante :

6 = classe pour les dépenses courantes

60 = chapitre pour les achats courants

606 = article pour les achats non stockés de matières et fournitures

60631 = sous-article pour les fournitures d’entretien

1.3. Les sections de fonctionnement et d’investissement

L’ensemble des sections, chapitres, articles et sous-articles vont être ensuite ventilés entre la section de
fonctionnement et la section d’investissement de la collectivité.

La section de fonctionnement (SF) permet de retracer les opérations d’achat et de recette ayant un
caractère usuel, tandis que la section d’investissement (SF) est réservée aux opérations de recette et de
dépense concernant le patrimoine de la collectivité, c’est-à-dire les biens qu’elle utilisera durablement pour
l’accomplissement de ses missions.

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Ainsi, par exemple, le véhicule des agents du service technique de la collectivité se trouvera inscrit à la section
d’investissement, en classe 2 (au sous-article 2182), dans la mesure où il a vocation à être utilisé pendant
plusieurs années contrairement aux biens de la section de fonctionnement qui sont par définition non pérennes et
disparaissent, en principe, au bout d’un an par consommation ou usure.

Représentation simplifiée des opérations par sections, classes, articles et sous-articles

Section de fonctionnement Section d’investissement

Dépenses
Achats courants
Prestation de services
Rémunération du personnel
Recettes
Ventes de biens et services
Impôts et taxe
Dotations et subventions
Classe 6 (sous-article 60611, Achats de biens immobiliers Classe 2 (sous-article 2111,
etc.) etc.)
Classe 6 (sous-article 615221, Achats de biens mobiliers Classe 2 (sous- article 2181,
etc.) etc.)
Classe 6 (sous-article 64111, Achats de biens immatériels Classe 2 (sous-article 2031)
etc.)
Classe 7 (sous-article 7061, Réserves Classe 1 (sous-article 1068)
etc.)
Classe 7 (sous-article 73111, Subvention d’investissement Classe 1 (sous-article 1331,
etc.) etc.)
Classe 7 (sous-article 74124, Emprunts Classe 1 (sous-article 16311,
etc.) etc.)

2. Le principe de séparation de l’ordonnateur et du

comptable public
Contrairement aux règles de la comptabilité privée, dans la sphère publique, deux acteurs différents s’opposent :
l’ordonnateur et le comptable public.

2.1. Le principe
Selon ce principe, l’ordonnateur n’a pas le droit de manipuler l’argent public. Seul le comptable public peut le
faire. Il appartient donc à ce dernier, sur ordre de l’ordonnateur, d’encaisser ou de décaisser les deniers de la
collectivité. A contrario, le comptable public n’a pas le droit de décider de sa propre initiative d’engager des
dépenses au nom de la collectivité ou d’émettre des ordres de recette à son nom.

Cette séparation des ordonnateurs et des comptables publics est l’un des grands principes comptables
spécifiques au secteur public que ne connaissent pas les entités relevant des règles de la comptabilité privée. Ce
principe poursuit une double finalité :

• Une finalité de contrôle, en permettant de repérer les erreurs et irrégularités en amont, avant que l’argent
n’ait quitté la caisse publique ;
• Une finalité de probité, car le contrôle réciproque empêche l’ordonnateur ou le comptable public de faire un
usage illicite de l’argent public.

Conséquences de la séparation entre l’ordonnateur et le comptable en matière de contrôle et de responsabilité

en dépense

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2.2. Les régies

Les régies de recettes et d’avances constituent une exception importante au principe de séparation entre
l’ordonnateur et le comptable public. Grâce à cette exception, un représentant de l’ordonnateur, appelé régisseur,
pourra en lieu et place du comptable public assurer des opérations physiques d’encaissement de recettes ou de
paiement de dépenses.

En effet, il disposera de moyens de paiement (comme des espèces liquides dans sa caisse, une carte bancaire
ou un chéquier) lui permettant d’effectuer des opérations de dépense et de recette sans en faire valider a priori la
régularité par le comptable assignataire de la régie.

Ainsi, en permettant à un autre agent que le comptable public d’intervenir dans le maniement physique des
deniers publics, on facilite les opérations de recettes et de dépenses de la collectivité.

En recettes, par exemple, cela permettra plus facilement aux usagers du service public local de payer les biens
et prestations ainsi obtenues auprès de la collectivité (comme par exemple le paiement en liquide des factures de
cantines scolaires pour les enfants fréquentant les écoles de la commune directement à l’école si le régisseur s’y
trouve).

2.2.1. Les différentes catégories de régie

Il existe trois catégories de régies qui sont toutes créées à l’initiative de l’assemblée délibérante et de
l’ordonnateur de la collectivité avec autorisation préalable du comptable public :

• Les régies d’avances pour payer « par avance » des dépenses avec régularisation comptable a posteriori ;
• Les régies de recettes pour encaisser directement les produits d’un service ;
• Les régies mixtes qui permettent à la fois des opérations de dépenses et de recettes.

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Grâce à une régie d’avances, le régisseur, qui sera de préférence un agent de la collectivité (et non pas un
élu pour éviter la qualification de « gestion de fait »), pourra payer directement des fournisseurs pour de petites
dépenses.

Il y aura ainsi « une caisse » dans la collectivité avec de l’argent liquide en provenance du compte au Trésor
de la collectivité (le régisseur devant pour l’alimenter se rendre auprès du comptable public afin d’y percevoir des
liquidités).

Une fois la dépense réalisée, le régisseur devra faire valider par le comptable assignataire l’opération entreprise
afin d’obtenir la reconstitution de sa caisse (le remboursement des sommes dépensées).

La responsabilité du régisseur ici est grande car si le comptable considère que la dépense effectuée par
l’intermédiaire de la régie d’avances est irrégulière, il pourra alors demander au régisseur de rembourser lui-même
la dépense incriminée, c’est-à-dire en puisant sur ses fonds personnels.

Ce pouvoir particulier du comptable public sur le régisseur fait que, lorsqu’il agit dans le cadre de sa régie, ce
dernier ne relève plus de l’autorité hiérarchique classique. En l’espèce, l’agent de la collectivité est placé sous
l’autorité du comptable assignataire et non plus de l’exécutif local qui ne pourra pas lui donner d’instructions ou
d’ordres dans l’accomplissement de ses missions de régisseur.

Les régies de recettes sont également très courantes dans les collectivités (elles sont même plus répandues
que les régies d’avances). Ici, il ne s’agira pas d’effectuer une dépense mais au contraire d’encaisser un produit.
Le régisseur de recette disposera souvent de la possibilité d’encaisser la somme par divers moyens de paiement.
En liquide, bien évidemment, mais aussi par toutes autres facilités de paiement que la collectivité aura accepté de
mettre en place, comme le paiement par carte bancaire, virement, prélèvement, chèques bancaires, etc.
Le régisseur de recettes se trouve exposé aux mêmes responsabilités que le régisseur d’avances en cas
d’erreur notamment dans l’encaissement des recettes (par exemple, si des fonds venaient à manquer dans sa
caisse suite à un rendu de monnaie inexact).

Enfin, les régies mixtes permettent aux régisseurs de réaliser à la fois des opérations de dépenses et de
recettes selon les mêmes règles que celles présentées ci-dessus.

En recette comme en dépense, le régisseur ne peut accomplir qu’un certain nombre d’opérations. La nature
des dépenses payables par régie est précisée par le code général des collectivité territoriale (CGCT). Il s'agit des
dépenses de matériel (investissement) et de fonctionnement (non comprises dans un marché public formalisé)
dans la limite d'un montant de 2.000 € unitaire, des rémunérations de personnels payées sur une base horaire ou
à la vacation, des secours, des avances sur frais de mission et de stage et des acquisitions de spectacles dans la
limite d'un montant total de 10.000 €.

La nature des produits encaissable est également fixée par le CGCT mais, en recettes, la réglementation est
beaucoup moins restrictive que pour les dépenses. Le régisseur de recettes pourra ainsi percevoir les produits
domaniaux (comme les droits de stationnement payant sur voirie, par exemple), les produits de vente (vente de
brochures...), ou encore tous les produits issus des prestations de service (redevance pour prêt de livres, cantines
scolaires, droits d'entrée dans les musées, les monuments, salles de spectacle, piscines...), ainsi que les cautions
(locations de salles, d’ouvrages…).

2.2.2. La responsabilité du régisseur

La responsabilité du régisseur est similaire à celle du comptable public. A ce titre, on dit que le régisseur assume
la responsabilité personnelle et pécuniaire des opérations dont il a la charge ou qu’il assume par l’intermédiaire de
ses sous-régisseurs. La responsabilité du régisseur est ainsi très étendue puisqu’elle intègre :

• la perte, le vol ou la disparition des fonds (numéraire) ;

• la perte, le vol ou la disparition des valeurs (instruments de paiement comme les chèques, les CESU, les
timbres…) ;

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• la perte, le vol ou la disparition des pièces justificatives (perte de factures conduisant à des dépenses non
justifiées) qui lui sont remis.

C’est pour cette raison que les régisseurs doivent disposer d’une caution avant de prendre leur fonction (sauf
pour les petites régies inférieures à 1 220 euros d’encaissement ou de dépenses mensuelles). Cette caution
permet de couvrir la responsabilité du régisseur en cas d’irrégularités relevées dans le fonctionnement de sa régie.
Il lui est également possible de souscrire une assurance professionnelle qui viendra, de la même façon que la
caution, se substituer en tout ou partie à sa responsabilité en cas d’erreurs non intentionnelles commises par
celui-ci comme par l’exemple l’encaissement de fausses coupures.

2.3. La gestion de fait

La gestion de fait est l’irrégularité qui consiste, pour une personne physique ou morale - et notamment
l’ordonnateur de la collectivité - à s’immiscer dans le maniement des deniers publics sans avoir la qualité requise
pour le faire.

Les éléments constitutifs de la gestion de fait sont donc l’absence de titre légal à manier des fonds publics
comme lorsque le Maire ou le DGS de la collectivité encaisse les recettes d’une manifestation culturelle organisée
par la collectivité alors qu’ils n’ont pas la qualité de régisseur de recettes. La gestion de fait peut également être
constituée en cas de détention ou de maniement illégal de fonds publics comme, par exemple, le versement par la
commune d’une subvention de fonctionnement à une association gérée en grande partie par les élus communaux
puisqu’ils en constituent le bureau exécutif et en assure la présidence.

La qualification de gestion de fait est de la compétence de la Chambre régionale des comptes (CRC)qui a
le pouvoir de s’auto-saisir lorsqu’elle constate des faits pouvant être qualifiés de la sorte. Le Préfet, le Directeur
départemental des finances publiques et le Procureur de la République peuvent également saisir la CRC. Les
éléments pouvant constituer une gestion de fait ne se prescrivent qu’au bout de 10 ans.

La procédure conduisant à une condamnation pour gestion de fait est celle du double jugement :

• un jugement provisoire lors duquel la CRC désigne les personnes concernées et adresse une notification
aux intéressés ouvrant ainsi la procédure contradictoire ;
• un jugement définitif après audition obligatoire des personnes concernées.

Le comptable « de fait » devra alors produire un compte précisant l’emploi des deniers publics et prouver
l’utilité publique de ses agissements. L’apurement se fera par la fixation de la ligne de compte où apparaîtront les
dépenses justifiées par l’utilité publique ou les recettes admises et leur solde. Si le comptable de fait produit un
compte justifié et reverse les sommes manquantes, il sera déclaré « quitte » (on dit qu’il bénéficie d’un quitus pour
sa gestion). Aucune charge ne sera alors retenue à son encontre. Dans le cas contraire, il sera mis « en débet » et
restera débiteur, sur ses deniers personnels, des sommes dues à la collectivité du fait de sa gestion de fait.

En complément de cette mise en débet, des sanctions de trois ordres pourront également être prononcées à
l’encontre du comptable « de fait » comme la suspension de son rôle d’ordonnateur jusqu’au jugement définitif,
le cas échéant. Une amende qui ne pourra toutefois pas dépasser les sommes en jeu pourra également lui être
infligée et enfin, dans de rares cas, une sanction pénale pouvant aller jusqu’à de l’emprisonnement et une forte
amende pénale pourra être prononcée par le tribunal correctionnel.

Auteur :

GOSSIN Antoine

Thématique(s) :

Finances

Groupe :

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