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Principes budgétaires
applicables aux collectivités
territoriales
Auteur : Wiki Territorial

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Principes budgétaires applicables

aux collectivités territoriales

Table des matières

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Principes budgétaires applicables

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Famille :

Notions clés
Panorama des principaux principes budgétaires applicables aux collectivités territoriales.

Sommaire

• 1. L’annualité
◦ 1.1. Affirmation du principe
◦ 1.2. Atténuations au principe de prévisions budgétaires annuelles
◾ 1.2.1. Atténuations pluriannuelles
◾ 1.2.2. Atténuations infra annuelles : les décisions modificatives
◦ 1.3. Atténuations au principe de l’exécution budgétaire annuelle
• 2. Principe de l’unité
◦ 2.1. Énoncé du principe
◦ 2.2. Atténuation du principe : les budgets annexes
• 3. Principe de l’universalité
◦ 3.1. Énoncé du principe
◦ 3.2. Atténuations du principe
◾ 3.2.1. Contractions entre recettes et dépenses
◾ 3.2.2. Affectation des recettes aux dépenses
• 4. Principe de la spécialité
◦ 4.1. Énoncé du principe
◦ 4.2. Atténuations du principe : globalisation des crédits
• 5. Principe de l’équilibre réel
◦ 5.1. Définition
◦ 5.2. Particularités propres aux services publics locaux à caractère industriel et commercial
◦ 5.3. Cas particulier des services d’eau et d’assainissement
• 6. La sincérité

1. L’annualité
1.1. Affirmation du principe
L’annualité budgétaire signifie que le budget est prévu et exécuté sur la durée d’un exercice fixé à un an.
L’exercice budgétaire commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre de la même année.

Comme le principe comptable de spécialisation des exercices, il favorise le calcul périodique des résultats. La
règle de l’annualité budgétaire repose aussi sur des fondements politiques, c’est – à – dire le contrôle périodique
et démocratique de l’usage des deniers publics).

Les instructions M14, M52, M71 et M4 rappellent le principe de l’annualité budgétaire. Ainsi, l’instruction M14
(volume1, tome2, titre1, chapitre 1 « Les principes budgétaires » rappelle les dispositions de l’article L.2311-1 du
CGCT : « Le budget de la commune est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses
annuelles de la commune. »

De même, l’instruction M52 (tome 2, titre 1, chapitre 1 « généralités ») établit que le budget est prévu pour la
durée d’un exercice qui commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre. Et l’article L.3311 – 1 du CGCT
dispose : « Le budget du département est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses
annuelles du département. »

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Et l’instruction M71 (tome 2, titre 1, chapitre 1 « généralités ») dispose, elle aussi, que le budget est prévu pour
er
la durée d’un exercice qui commence le 1 janvier et se termine le 31 décembre. L’instruction M4 (titre 3, chapitre
1) comprend des dispositions identiques à celles des instructions M52 et M71.

Au titre de l’exercice 2007, le modèle de calendrier budgétaire figure dans l’encadré ci – après.

Le calendrier budgétaire de l’exercice 2007

31 décembre 2006

Clôture de l’exercice budgétaire 2006.

Date limite d’adoption des décisions modificatives relatives à l’exercice 2006 (article L. 1612-11 du CGCT)

21 janvier 2007

Date limite pour l’ajustement des crédits de fonctionnement, pour régler les dépenses engagées avant le 31
décembre 2006 et inscrire les crédits nécessaires à la réalisation des opérations d’ordre entre les deux sections
du budget précédent (article L. 1612-11)

31 janvier 2007

Date limite de mandatement et d’émission des titres de recettes pour les dépenses et les recettes de la section
de fonctionnement et les opérations d’ordre budgétaire (journée complémentaire)

15 avril 2007

La date limite de vote du budget primitif après organisation d’un débat d’orientation budgétaire dans les 2
mois précédents (article L. 1612-2) (10 semaines pour les régions), fixée habituellement au 31 mars, a été
exceptionnellement repoussée au 15 avril pour l’année 2007 par l’article 79 de la LFR 2005 : « En 2007, le vote
des budgets primitifs des collectivités territoriales et de leurs groupements et le vote des taux des quatre taxes
directes locales doit intervenir au plus tard le 15 avril ».

Dans le cas où toutes les informations indispensables au vote du budget primitif ne sont pas fournies, un délai
de 15 jours supplémentaires à compter de la diffusion de ces informations est accordé (article L. 1612-2).

30 avril 2007

Date limite de transmission du BP (15 jours après la date limite d’adoption du budget en application de l’article
L. 1612-8). Cette date est habituellement fixée au 15 avril mais est repoussée de 15 jours en application de
l’article 79 de la LFR 2005.
er
1 mai 2007

Date limite de transmission du compte de gestion 2006 au conseil municipal pour les communes dont le budget
2006 a été réglé et rendu exécutoire par le préfet suite à un vote initial en déséquilibre (article L. 1612-9).
er
1 juin 2007

Date limite de transmission au conseil municipal, général ou régional du compte de gestion 2006 (article L.
1612-12).

Date limite de vote des comptes administratifs 2006 et des budgets primitifs pour les collectivités dont le budget
2006 a été réglé et rendu exécutoire par le préfet (article L. 1612-9).

15 juin 2007

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Date limite d’adoption des comptes administratifs et budgets primitifs pour les communes dont le budget 2006 a
été réglé et rendu exécutoire par le préfet en cas de renouvellement des organes délibérants.

30 juin 2007

Date limite de vote du compte administratif afférent à l’exercice 2006 (L. 1612-12).

15 juillet 2007

Date limite de transmission du compte administratif afférent à l’exercice 2006 (L. 1612-

13).

31 décembre 2007
Clôture de l’exercice 2007.

Source : direction générale des collectivités locales : guide budgétaire communal, départemental et régional
2004 (voir le site Internet à l’adresse :

http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/publications/collections/Collections/PDF%20publications/GB2007_texte.pdf.

Et le diagramme suivant résume le cycle budgétaire annuel.

Le cycle budgétaire annuel

ANNEE N BUDGET DE EXECUTION
L’EXERCICE N
BUDGET PRIMITIF • du 1er janvier au 31 décembre en investissement
• voté avant le 1er
janvier (adoption • du 1er janvier au 31 janvier de l’année suivante en fonctionnement
possible jusqu'au 31 (journée dite " complémentaire " du 1er janvier au 31 janvier de N + 1)
mars) COMPTABILITE
BUDGET de l’ordonnateur du comptable/trésorier
SUPPLEMENTAIRE
• si nécessaire et au
moment où sont connus budgétaire patrimoniale(trésorerie, tiers)
les résultats de l’année
précédente.

DECISIONS
MODIFICATIVES
à tout moment après le
vote du budget primitif
ANNEE N+1 DECISIONS aboutissent à :
MODIFICATIVES
Possibles jusqu’au 21 Compte administratif Concordance Compte de gestion
janvier pour ajustement Arrêté des comptes après la journée complémentaire
des crédits nécessaires
au mandatement
des dépenses de
fonctionnement
engagées et à
l’exécution des
opérations d’ordre.

Source : ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie

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Peut – être faudrait – il revaloriser le débat d’orientations budgétaires? S’agissant des conditions de
transposition de la loi organique sur les lois de finances (LOLF) aux collectivités territoriales (in Revue du Trésor
de juin 2007, pp. 581 à 586), Serge Huteau, contrôleur de gestion au conseil général de la Mayenne, dégage
quelques pistes, à partir de l’expérience mayennaise. L’auteur propose ainsi de revaloriser le débat d’orientations
budgétaires et de le lier au compte administratif au lieu du budget primitif. Or, le Parlement a voté la loi de
règlement pour l’année 2006 (loi no 2007-1147 du 31 juillet 2007 de règlement du budget de l’année 2006,
er
texte 1 sur 164 au J.O. du 1 août 2007) permettant d’examiner le projet de loi de finances pour 2008 en toute
connaissance de cause. L’inversion de calendrier budgétaire proposée par Serge Huteau est devenue une réalité
pour ce qui concerne le budget de l’Etat.

1.2. Atténuations au principe de prévisions budgétaires annuelles

1.2.1. Atténuations pluriannuelles
Des aménagements sont apportés à la règle de l’annualité conçue comme la période de prévision budgétaire
avec la technique des autorisations de programme (AP), des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de
paiement (CP).

Dans le secteur local, le procédé des AP et des CP était limité aux régions. C'est la loi du 6 février 1986 qui
leur offre la possibilité de recourir aux AP et aux CP ; une loi du 5 janvier 1988 et un décret du 10 février 1988
complètent le régime juridique et budgétaire. La nécessité de prendre en considération la préoccupation de
pluri - annualité pour toutes les collectivités locales a conduit le législateur à étendre cette technique aux autres
collectivités locales.

La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République étend la procédure des AP/CP
aux départements, communes et à leurs établissements publics, à l’exception des hôpitaux et des offices publics
d’H.L.M. L’article 50 de cette loi se contente de poser le principe du recours aux AP/CP et de donner la définition
de ces termes en reprenant la solution retenue, pour l’Etat, par l’article 29 de l’ordonnance portant loi organique du
2 janvier 1959 relative aux lois de finances.

C’est pour régler les problèmes pratiques liés à l’introduction des AP/CP dans les budgets locaux que le pouvoir
réglementaire a procédé à la publication du décret n° 97-175 du 20 février 1997 modifiant le code des communes
et relatif à procédure des autorisations de programme et des crédits de paiement (voir la planification stratégique
dans les collectivités territoriales françaises par Eric Portal, février 2002, publié par la librairie générale du droit et
de la jurisprudence, collection « décentralisation et développement local ») .

En 2004, le procédé des autorisations d’engagement/ crédits de paiement a été introduit pour ce qui concerne
les départements. En 2005, ce procédé est élargi à l’ensemble des communes et aux régions. Le budget de l’Etat
er
connaît un procédé analogue grâce à la LOLF qui l’a introduit à partir du 1 janvier 2006.

er
Au 1 janvier 2008, la pluriannualité budgétaire gagne les services publics locaux à caractère industriel et
commercial (SPIC). Selon le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique (voir le site
Internet à l’adresse http://www.colloc.minefi.gouv.fr/colo_struct_fina_loca/comp_loca/mode_autr/comp_m4.html,
les objectifs de la mesure visent à :
• renforcer le pilotage et l’anticipation des dépenses en les plaçant dans une perspective pluriannuelle ;
• améliorer la visibilité financière à moyen terme en définissant la stratégie locale par une programmation des
dépenses.

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Les articles L. 2311 – 3, L3312 – 4 et L. 4311 – 3 du CGCT retiennent des définitions voisines pour ce qui
concerne les communes, les départements et les régions.

Ainsi, s’agissant des communes, selon l'article L.2311-3-I du CGCT, les dotations budgétaires affectées aux
dépenses d'investissement peuvent comprendre des autorisations de programme et des crédits de paiement.
Cette procédure permet à la commune de ne pas faire supporter à son budget l'intégralité d'une dépense
pluriannuelle, mais les seules dépenses à régler au cours de l'exercice.

Les autorisations de programme (AP) sont définies comme la limite supérieure des dépenses pouvant être
engagées pour le financement des investissements. Elles demeurent valables sans limitation de durée jusqu'à ce
qu'il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées.

Les autorisations de programme correspondent à des dépenses à caractère pluriannuel se rapportant à une
immobilisation ou à un ensemble d'immobilisations déterminées, acquises ou réalisées par la commune ou à des
subventions versées à des tiers.

Les crédits de paiement (CP) correspondent à la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées
durant l'exercice, pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des AP correspondantes.

L'article L.2311-3-II du CGCT prévoit que les dotations affectées aux dépenses de fonctionnement peuvent
comprendre des autorisations d'engagement et des crédits de paiement.

Cette procédure est réservée aux seules dépenses résultant de conventions, de délibérations ou de décisions,
au titre desquelles la commune s'engage, au-delà d'un exercice budgétaire, à verser une subvention, une
participation ou une rémunération à un tiers. Toutefois les frais de personnel et les subventions versées aux
organismes privés ne peuvent faire l'objet d'une autorisation d'engagement.

Les autorisations d'engagement constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour
le financement des dépenses mentionnées à l'alinéa précédent. Elles demeurent valables sans limitation de durée
jusqu'à ce qu'il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées.

Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées pendant l'année
pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d'engagement correspondantes.

La définition des AP/AE et CP reprend celle que retiennent les collectivités locales.

er
Applicable au 1 janvier 2008, la réforme budgétaire et comptable de l’instruction M4 relative aux SPIC introduit
un nouveau terme par rapport à la terminologie en usage pour les collectivités locales : les restes à financer. Ils
correspondent à la différence entre, d’une part, le montant des AP ou AE ouvertes par l’assemblée délibérante
(diminué des éventuelles annulations) et d’autre part, le montant des CP consommés avant l’exercice considéré et
inscrits au budget de cette exercice. Ils correspondent donc au montant des crédits de paiement qui seront inscrits
aux budgets des exercices ultérieurs.

L'équilibre budgétaire tant de la section d'investissement que de la section de fonctionnement est apprécié en
tenant compte des seuls crédits de paiement.

Ces dispositions ne prévoient pas de durée maximale tant pour les autorisations de programme que pour les
autorisations d’engagement.

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1.2.2. Atténuations infra annuelles : les décisions modificatives

Des modifications permettant d'ajuster les crédits de la section de fonctionnement peuvent être apportées au
budget par l'assemblée délibérante pour régler les dépenses engagées avant le 31 décembre et inscrire les
crédits nécessaires à la réalisation des opérations d'ordre de chacune des deux sections du budget ou entre les
deux sections, dans le délai de vingt et un jours suivant la fin de l'exercice budgétaire.

Les délibérations relatives à ces modifications budgétaires doivent être transmises au représentant de l'État au
plus tard cinq jours après le délai limite visé ci-dessus, c'est-à-dire avant le 26 janvier de l'exercice suivant (article
L.1612-11 du CGCT).

Les délibérations prises après le 21 janvier ou transmises postérieurement au 26 janvier n'ont, de par la loi,
aucun effet juridique.

1.3. Atténuations au principe de l’exécution budgétaire annuelle

D’autres atténuations concernent le principe de l’annualité conçu comme la période d’exécution budgétaire. Il s’agit
de l’existence d’une période complémentaire. L’article L. 1612 – 11 du CGCT la consacre. Le budget s’exécute
er
du 1 janvier au 31 décembre d’une année donnée, en vertu du principe de l’annualité budgétaire. Toutefois, les
ordonnateurs disposent au début de chaque année d’un délai d’un mois pour procéder à l’émission des titres de
perception et des mandats de la section de fonctionnement correspondant aux droits acquis et aux services faits
pendant l’année ou les années précédentes : la période complémentaire ou la journée complémentaire.

Il n'existe pas de période complémentaire pour les dépenses d'investissement.

La journée complémentaire permet la comptabilisation dans la gestion qui s’achève, des dernières opérations de
l’exercice, à savoir :

• les opérations de prise en charge des titres de recettes et des mandats de paiement intéressant la section
de fonctionnement et qui n’ont pu être émis avant le 31 décembre en raison notamment de la non - réception
à cette date des mémoires ou factures ;
• les opérations d’ordre budgétaires et non budgétaires ;
• pour les communes et les établissements de 3 500 habitants et plus, les opérations de rattachement des
charges et des produits correspondant à des droits acquis et à des services faits avant le 31décembre et
pour lesquels la journée complémentaire n’a pas permis la liquidation de la dette ou de la créance.

Selon l’instruction n° 04-039-M0 du 5 juillet 2004 (NOR : BUD R 04 00039 J) publiée par la direction générale
de la comptabilité publique, la suppression de la journée complémentaire apparaît comme une mesure présentant
plusieurs avantages. Elle a débouché, en effet, sur un meilleur taux d'exécution budgétaire et une reddition des
comptes plus rapide. En effet, l'établissement des comptes administratifs et des comptes de gestion a pu être
réalisé plus tôt dans le temps et a permis par ailleurs une reprise des résultats plus rapide, ce qui a amélioré la
gestion des collectivités territoriales.

Compte tenu de ces avantages, une généralisation de la démarche tendant à limiter ou supprimer la
journée complémentaire apparaît souhaitable. Pour ce faire, la limitation voire la suppression de la journée
complémentaire pourrait être généralisée sur la base d'une démarche conventionnelle entre les ordonnateurs
et les comptables même si la décision finale incombe à l'assemblée délibérante. L’instruction précitée expose
les modalités de réduction ou de suppression de la journée complémentaire. A ce titre, il est recommandé

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au comptable et à l'ordonnateur de s'accorder dès le début d'année, afin de connaître et de tenir compte des
contraintes de chacun, sur un calendrier des opérations spécifiques et des contrôles à effectuer.

Il importe encore que l'ordonnateur et le comptable veillent tout au long de l'année au respect rigoureux des
principes et des dates limites précitées dans un intérêt commun d'accélération de la production des comptes.

Dans ces conditions, les résultats de l’exécution budgétaire seront connus dès les premiers jours de janvier
suivant la clôture des comptes et non dès les premiers jours de février comme actuellement.

2. Principe de l’unité
2.1. Énoncé du principe
Selon le principe de l’unité budgétaire, le budget englobe la totalité des charges et des produits de la collectivité.
A l’unité patrimoniale découlant de la personnalité juridique reconnue à l’organisme public local correspond une
unité budgétaire.

Les instructions M4, M52, M71 et M4 rappellent le principe de l’unité budgétaire, dans les mêmes termes. Ainsi,
l’instruction M14 (volume 1, tome 2, titre 1, chapitre 1 « Les principes budgétaires ») dispose que l'ensemble des
dépenses et des recettes de la commune doit figurer sur un document unique.

2.2. Atténuation du principe : les budgets annexes

Les instructions M14, M52, M71 et M4 citent deux exceptions au principe de l’unité budgétaire : les budgets
ère
annexes et les décisions budgétaires modificatives. Seule la 1 exception sera traitée ici. En effet, la seconde
intéresse le principe de l’annualité budgétaire ; c’est pourquoi elle sera traitée comme une exception au principe
de l’annualité budgétaire (voir, plus haut, n°14).

L’extension des activités des collectivités territoriales entraîne des démembrements de la personnalité juridique.
Ainsi des services spécialisés sont gérés sous la forme de budgets annexes. Sans bénéficier de la personnalité
juridique, ils disposent de l’autonomie budgétaire et financière.

Au demeurant, tout budget annexe est produit à l’appui du budget principal pour faciliter les contrôles de
l‘assemblée délibérante, du juge des comptes et de légalité.

L’examen des règles relatives à la création des budgets annexes permet de préciser que leur création est
obligatoire pour :

• les services publics industriels et commerciaux (application de la règle d’équilibre des SPIC) ;
• les services sociaux et médico-sociaux et les services d’aide ménagère à domicile soumis à tarification
(règle de financement) ;
• les services publics administratifs gérés dans le cadre d’une régie à seule autonomie financière sur décision
de l’assemblée délibérante (créés volontairement par la collectivité) ;
• Le code général des impôts prévoit par ailleurs explicitement que les activités assujetties à TVA doivent faire
l’objet d’une comptabilité distincte.

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S’agissant des opérations de lotissements et d’aménagement de zones dans un budget annexe, la collectivité
peut regrouper l'ensemble des opérations au sein d'un seul budget annexe, il est toutefois recommandé de créer
un budget par opération compte tenu du régime fiscal particulier de ces dernières ou bien constituer un budget
annexe par type d'opération (lotissement, ZAC, etc.)

Dans ce cas, le suivi dans le cadre d'un seul budget annexe (éventuellement par type d'opérations) implique,
pour chaque opération (secteur), un suivi extracomptable sous forme de registres annexes des données
permettant d'établir et de justifier chaque déclaration (acquisitions, cessions, montant des opérations imposées,
non imposées).

Compte tenu de ces contraintes, il est recommandé de créer un budget annexe par opération compte tenu du
régime fiscal particulier de ces dernières.

En effet, des dispositions fiscales spécifiques imposent que chaque opération de lotissement et d'aménagement
de zone fasse l'objet d'un secteur distinct pour l'application des droits à déduction et d'une déclaration de TVA
distincte (DB 8 A 1722 n°1).

Pour les autres activités assujetties à la TVA (et en dehors des cas d’obligation d’ouverture d’un budget
annexe), les collectivités qui ne souhaitent pas créer de budget annexe particulier et qui suivent les opérations
par l’émission de séries distinctes de titres et de mandats hors taxes, doivent les récapituler sur un état joint au
compte administratif.

Il est possible de noter que les instructions budgétaires et comptables n’imposent pas une présentation
agrégée des budgets principaux et annexes. Cette limite rend impossible une vue d’ensemble sur les opérations
budgétaires au stade de la prévision. Pourtant, pour rendre compte de l’exécution budgétaire, le compte
administratif connaît une présentation agrégée des résultats.

3. Principe de l’universalité
3.1. Énoncé du principe
En vertu du principe de l’universalité, le budget décrit l’intégralité des produits et des charges, sans compensation
entre les recettes et les dépenses. Produits et charges sont inscrits pour leur montant brut et non pour leur
montant net afin de faciliter la mission de surveillance qui incombe aux divers organes de contrôle. C’est le
corollaire du principe comptable de non compensation.

Les instructions M4 et M52 rappellent le principe de l’universalité budgétaire. Ainsi l’instruction M14 (volume 1,
tome 2, titre 1, chapitre 1 « Les principes budgétaires ») dispose que le budget de la commune doit comprendre
l'ensemble des recettes et des dépenses.

3.2. Atténuations du principe

3.2.1. Contractions entre recettes et dépenses
La règle de non contraction ou du produit brut veut que les recettes ou les dépenses soient inscrites dans le
budget pour leur masse totale. Les compensations entre recettes et dépenses sont interdites. L’exemple le plus
fréquent est l’acquisition d’un véhicule neuf par une collectivité à un fournisseur qui reprend le véhicule usagé.

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L’avoir de ce fournisseur ne peut venir en déduction de la facture. Il fait l’objet d’un titre de recette, le mandat étant
établi pour la prix total du véhicule neuf.

Toutefois, des contractions ou des compensations entre recettes et dépenses sont admises dans les cas
suivants :

• avoirs sur facture apparaissant à un moment où la dépense correspondant à la facture n’a pas encore été
mandatée ;
• avoirs sur factures apparaissant à un moment où la dépense correspondant à la facture a déjà été
ordonnancée, à condition que cet ordonnancement ait eu lieu durant le même exercice budgétaire et au
profit d’un créancier en relations régulières avec la collectivité.

3.2.2. Affectation des recettes aux dépenses

Le procédé du budget annexe constitue l’atteinte la plus caractérisée au principe de non – affectation. Justement,
l’affectation des ressources que procure l’exploitation d’un service local aux dépenses de ce service est l’objet
même du budget annexe.

Au demeurant, certaines taxes ou redevances sont affectées, du fait des textes, à des dépenses particulières
(exemple : la taxe de séjour). De même, les subventions d'équipement reçues par la commune sont affectées à un
équipement ou à une catégorie d'équipements particuliers et doivent conserver leur destination. Enfin, les recettes
finançant une opération pour compte de tiers sont affectées à cette opération.

4. Principe de la spécialité
4.1. Énoncé du principe
L’ouverture de crédit qui consiste en une autorisation de dépense est accordée pour exécuter une dépense
précise pour un montant globale déterminé. La spécialité ou spécialisation des crédits budgétaires qui en résulte
fixe le degré de précision que doit posséder l’autorisation de dépenses.

Par définition, la spécialité des crédits budgétaires vise à réserver et à utiliser des crédits pour l’objet précis de
la dépense envisagée. Donc, les crédits ont un caractère limitatif.

Implicitement, les instructions M4, M14, M52 et M71 admettent le principe de la spécialité budgétaire en
décrivant les autorisations budgétaires spécialisées par chapitre et article.

4.2. Atténuations du principe : globalisation des crédits

Les instructions M4, M14 et M52 prévoient des chapitres globalisés. Par exemple, l’instruction M14 crée en
section de fonctionnement, des charges à caractère général qui regroupent les comptes 60, 61, 62 (sauf 621),
635, 637 et 713. En section d’investissement, l’instruction M14 crée un chapitre globalisé autour des opérations.

L’instruction M4 suit la même logique de chapitres globalisés.

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5. Principe de l’équilibre réel

5.1. Définition
Si l’Etat peut financer un déficit au moyen d’opérations de trésorerie comme le laisse apparaître le tableau ci
- après, il n’en va pas de même pour les collectivités locales dont les prévisions relatives aux produits et aux
charges doivent s’équilibrer rigoureusement.

Projet de loi de finances pour 2012 : section d’investissement

En milliards d’euros

Conformément à l’article 1612-4 du CGCT, est en équilibre réel le budget qui remplit les conditions suivantes :

• l’équilibre doit exister par section,

• les recettes et les dépenses sont évaluées de façon sincère, c’est-à-dire excluant toute majoration ou toute
minoration (article L. 1612-4 du CGCT et articles L. 232-4 et 232-6 du code des juridictions financières),
• le remboursement en capital des annuités d’emprunt à échoir au cours de l’exercice doit être assuré
exclusivement par des ressources propres d’investissement,
• lorsque l’exécution du budget du dernier exercice connu a fait apparaître un déficit, l’équilibre du budget n’est
assuré que s’il prévoit les mesures nécessaires pour assurer ce déficit,
• enfin toutes les dépenses obligatoires prévues à l’article L.2321-3 du CGCT, correctement évaluées, doivent
figurer au budget.

Les instructions M4, M14, M52 et M71 rappellent le principe de l’équilibre réel des budgets locaux.

Au demeurant, le code général des collectivités territoriales autorise un sur – équilibre budgétaire, dans les
termes suivants :

• Toutefois, pour l'application de l'article L. 1612-5, n'est pas considéré comme étant en déséquilibre
le budget dont la section de fonctionnement comporte ou reprend un excédent et dont la section
d'investissement est en équilibre réel, après reprise pour chacune des sections des résultats apparaissant
au compte administratif de l'exercice précédent (article L. 1612 – 6 du CGCT) ;
• A compter de l'exercice 1997, pour l'application de l'article L. 1612-5, n'est pas considéré comme étant en
déséquilibre le budget de la commune dont la section de fonctionnement comporte ou reprend un excédent
reporté par décision du conseil municipal ou dont la section d'investissement comporte un excédent,
notamment après inscription des dotations aux amortissements et aux provisions exigées (article L. 1612 –
7 du CGCT).

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5.2. Particularités propres aux services publics locaux à caractère

industriel et commercial
L’article L. 2224-1 du CGCT dispose que les budgets des SPIC exploités en régie, affermés ou concédés par les
communes, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses. En outre, l’alinéa 1 de l’article L. 2224-2 interdit
aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre de ces services. Toutefois,
l’alinéa 2 prévoit trois dérogations à ce strict principe de l’équilibre.

Ainsi, la collectivité de rattachement peut décider une prise en charge des dépenses du SPIC dans son budget
général :

• si des exigences conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement ;

• si le fonctionnement du service public exige la réalisation d’investissements qui, en raison de leur
importance et eu égard au nombre d’usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des
tarifs ;
• si lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en charge par le
budget de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs.

Par ailleurs, l’avant – dernier alinéa de l’article L.2224-2 précise que le principe d’équilibre n’est pas applicable
aux services de distribution d’eau potable et d’assainissement dans les communes de moins de 3 000 habitants
ou de groupement de communes dont la population ne dépasse pas 3 000 habitants.

5.3. Cas particulier des services d’eau et d’assainissement

L’article 75 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996, portant diverses dispositions d’ordre économique et financier, qui
vient compléter l’article L.2224-2 du CGCT autorise dorénavant «les communes de moins de 3000 habitants et les
groupements composés de communes dont la population ne dépasse pas 3 000 habitants » à prendre en charge
les dépenses de leurs services d’eau et d’assainissement.

Cette disposition lève pour les communes de moins de 3 000 habitants et les groupements composés de
communes dont la population ne dépasse pas 3000 habitants l’interdiction de prendre en charge, dans leur budget
propre, les dépenses de leurs services d’eau et d’assainissement.

En application de l’article L.2224-2, 2° du CGCT, les communes pouvaient déjà prendre en charge en tout ou
partie les investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d’usagers, ne pouvaient être
financés sans augmentation excessive des tarifs.

Cette dérogation à la règle de financement des services publics à caractère industriel et commercial par la
redevance devait faire l’objet, à peine de nullité, d’une délibération motivée du conseil municipal fixant les règles
de calcul et les modalités de versement des dépenses du service prises en charge par la commune, ainsi que le
ou les exercices auxquels elles se rapportaient.

Dorénavant, la délibération motivée et la production de justifications n’apparaissent plus obligatoires pour les
communes de moins de 3 000 habitants et les groupements composés de communes dont la population ne
dépasse pas 3 000 habitants.

Par ailleurs, la présente loi ne limite pas la nature des dépenses qui peuvent faire l’objet d’une prise en charge.
Il en résulte que les dépenses d’exploitation, comme les dépenses d’investissement, entrent dans le champ
d’application de la loi et que l’interdiction, posée à l’avant – dernier alinéa de l’article L.2224-2 du CGCT, de

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compensation pure et simple d’un déficit d’exploitation ne s’applique pas aux services d’eau et d’assainissement
des communes de moins de 3000 habitants et des groupements composés de communes dont la population ne
dépasse pas 3 000 habitants.

La jurisprudence du Conseil d’Etat autorise un établissement public de coopération intercommunale à caractère

industriel et commercial à percevoir des subventions des communes membres pour financer les charges du
service public d’eau et d’assainissement, après une demande précise du groupement (6 avril 2007, syndicat
intercommunal d’adduction d’eau et d’assainissement d’eau de la vallée de la Béthune, voir AJDA du 2 juillet
2007, pp. 1289 – 1294), dans les termes suivants : « Les communes membres d’un syndicat de communes
ne peuvent prendre en charge les dépenses de ce service, couvertes en principe par le produit des seules
redevances perçues auprès des usagers, que pour l’une des raisons limitativement énoncées par les 1°, 2° ou 3
° de l’article L. 2224 – 2 du CGCT et à la condition d’avoir pris, à cette fin, après qu’une délibération du syndicat
a prévu des subventions de leur part, des délibérations décidant le versement au syndicat de ces subventions et
répondant aux exigences de forme et de fond définies par les sixième et septième alinéas de l’article 2224 – 2. »

Les subventions versées au service par la commune de rattachement pourront donc s’inscrire, pour ces seules
collectivités, au crédit du compte 74 « Subventions d’exploitation » lorsqu’elles se rapportent aux dépenses
d’exploitation, les subventions destinées à financer les dépenses d’investissement s’imputant au compte 13.

Pour les services d’eau et d’assainissement ayant un caractère industriel et commercial, la nécessité de tenir
un budget distinct par service subsiste conformément à l’article L.2224-1 du CGCT, sous réserve des dispositions
de l’article L. 2224-6 du CGCT (possibilité de budget commun eau et assainissement dans les communes et les
groupements de moins de 3000 habitants). Les communes et les groupements composés de communes dont la
population ne dépasse pas 3000 habitants devront donc continuer à individualiser chacun des services d’eau et
d’assainissement dans un budget annexe ou dans un budget annexe eau et assainissement, ou dans un budget
propre appliquant la compatibilité M 49.

6. La sincérité
Le principe de l’équilibre budgétaire suppose que l’ensemble des produits et des charges inscrites au budget soit
évalué de façon sincère. C’est la notion de sincérité budgétaire que reprennent les instructions M14, M4, M52 et
M71.

S'agissant des collectivités locales, la question de la sincérité budgétaire se pose dans les mêmes termes
que pour l’Etat avec l’article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales qui définit l’équilibre réel
du budget qu’établissent les collectivités territoriales et leurs établissements publics locaux : « Le budget de la
collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d'investissement sont
respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque
le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d'investissement, ajouté
aux recettes propres de cette section, à l'exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des
comptes d'amortissements et de provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en
capital des annuités d'emprunt à échoir au cours de l'exercice».

Le volume I, tome II de l’instruction M14 précise que « conformément à l’article L. 1612-14 du CGCT, le
budget est en équilibre si … les dépenses et les recettes doivent être évaluées de façon sincère, sans omission,
majoration ni minoration. Il convient en effet que les dépenses et les recettes inscrites au budget soient estimées
de la façon la plus exacte possible. Elles ne doivent être volontairement ni surévaluées, ni sous-évaluées (Conseil
d’Etat, 23 décembre 1988, Département du Tarn c/Barbut)».

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aux collectivités territoriales

Le préfet, le tribunal administratif et les chambres régionales des comptes sont respectivement chargés de
contrôler la sincérité budgétaire d’une collectivité locale au titre du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire
(voir infra n° 74). La définition de la sincérité budgétaire inspire les décisions que ces autorités adoptent en la
matière. A défaut de définition prévue par la réglementation budgétaire, il est possible de se référer à la définition
que donne le Conseil Constitutionnel à propos du budget de l’Etat. Pour la Haute assemblée, « la sincérité se
caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances ».
Donc, les prévisions de recettes et de dépenses ne doivent être ni sous – évaluées, ni sur – évaluées.

Auteur :

MATTRET Jean-Bernard

Thématique(s) :
Affaires juridiques > Modes de gestion et commande publique
Finances

Groupe :

Notions clés

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