FORRMATION DES ETUDIANTS EN 2è ANNEE DE LICENCES

PROFESSIONNELLES A L’ECOLE SUPERIEURE

D’ADMINISTRATION ET D’ECONOMIE (ESAE).

ELEMENTS DE GESTION DES

FINANCES LOCALES (GFL)
(Version définitive)

Présenté par Monsieur Justin DJOSSOU,

Administrateur des Finances,

Enseignant des Ecoles professionnelles d’Université

Tél. (229) 60 30 26 19.

Année académique 2023-2 024.

 SOMMAIRE

TITRES PAGES

INTRODUCTION 3
<

MODULE I : GENERALITES SUR LES FINANCES LOCALES 4

MODULE II : ELABORATION, ADOPTION, VALIDATION ET APPROBATION DU BUDGET PRIMITIF 11

MODULE III : TECHNIQUES D’EXECUTION DES OPERATIONS BUDGETAIRES DES COMMUNES 18

CAS PRATIQUES 21

2
 INTRODUCTION

La gestion des finances locales permet d’étudier les principes, procédures et techniques d’élaboration
et d’exécution du budget communal. Ces principes et techniques sont également appliqués par le Commenté [H1]: …d’élaboration, d’exécution et de
responsable financier de la Mairie (le Chef du Service ou le Directeur des Affaires Financières) et le contrôle de l’exécution du budget communal.
Comptable de la commune (le Trésorier communal), dans l’exercice de leurs fonctions. Commenté [H2]: Ces ^principes, procédures et techniques
sont mises en œuvre par le Secrétaire exécutif, ordonnateur
En la matière, le rôle efficace des gestionnaires de finances locales (le Trésorier communal, le Chef du du budget communal (aidé par le responsable des affaires
Service ou le Directeur des Affaires Financières et le Secrétaire Exécutif de la commune) consiste à : financières) et le trésorier communal, le comptable du
budget communal.
• Obtenir, en temps opportun, l’information pertinente et fiable pour comprendre les répercussions
financières des décisions, avant de les prendre ;
• lutter contre les fraudes, en évitant le non respect des règles de saine gestion des finances locales ;
• ajuster constamment le niveau des ressources à celui des charges de la commune pour assurer
l’autofinancement des opérations et l’équilibre budgétaire réel entre les sections d’investissement
et de fonctionnement de la commune. Commenté [H3]: Attention, aucun équilibre ne doit être
établi entre les deux sections.
En référence à la loi N°2021-14 du 20 décembre 2021 portant Code de l’Administration
territoriale en République du Bénin, les différents aspects de gestion des finances locales décrits ci-
dessus seront étudiés dans les trois (3) modules ci-après :

1. Généralités sur les finances locales ;

2. Elaboration, adoption, validation et approbation du budget primitif ; Commenté [H4]: Elaboration, adoption, validation,
3. Techniques d’exécution des opérations budgétaires des communes. approbation et publication du budget communal.
Car un budget élaboré, adopté, validé et approuvé n’est pas
exécutoire.

3
 GENERALITES SUR LES FINANCES LOCALES
La décentralisation est un processus de développement qui s’opère par le transfert de compétences de Commenté [H5]: Bien définir la décentralisation.
l’Etat vers les Collectivités locales. Ainsi, l’Etat laisse une parcelle de pouvoir à ces Collectivités pour
leur permettre l’apprentissage de la démocratie à la base et la gestion de leurs propres affaires en vue
de promouvoir un développement local durable. Le transfert de compétences et de pouvoir vers les
Communautés à la base s’accompagne d’un transfert de ressources nécessaires (ressources humaines,
ressources matérielles et ressources financières) à leur exercice, après évaluation de celles-ci. La
gestion efficace de ces ressources notamment celle des ressources financières grâce au Budget
Communal permet d’assurer le fonctionnement continu et régulier des Services Publics Locaux et de
réaliser des investissements pour le mieux-être des populations.

Le présent module va s’appuyer sur les dispositions de la loi portant Code de l’Administration
territoriale en République du Bénin pour étudier, tour à tour, ces différents aspects des finances locales
en trois (3) sections : Commenté [H6]: … pour étudier en trois (3) sections : …
→ Organes et Autorités issus de la réforme de l’Administration territoriale ;
→ Caractéristiques de la décentralisation ;
→ Principes de saine gestion des Finances Locales.

I. ORGANES ET AUTORITES ISSUS DE LA REFORME DE L’ADMINISTRATION

TERRITORIALE

Les titres II, III et IV du Code sont consacrés aux Organes et Autorités issus de la réforme de
l’Administration territoriale au Bénin. Cette réforme respecte essentiellement : (i) le couplage
déconcentration-décentralisation ; (ii) l’unité de l’échelle de la décentralisation et de la
déconcentration ; (iii) les principes du service public ; (iv) la séparation des fonctions politiques de
celles administratives et techniques. Entre autres organes et Autorités institués dans le Code de
l’Administration territoriale, nous distinguons :

➢ L’Administration territoriale de l’Etat

Elle s’exerce dans le cadre du département. Celui-ci est administré par un représentant de l’Etat qui prend le titre
de préfet. Le préfet représente chacun des ministres sur son territoire de compétence ; il relève hiérarchiquement
du ministre chargé de l’Administration territoriale.

➢ Le préfet

Le préfet exerce, dans les conditions fixées par la loi, la tutelle des collectivités territoriales et veille, à ce titre, à
la légalité de leurs actes. Le préfet dispose d’un conseiller financier, d’un conseiller juridique et de chargés de
mission. Le conseiller financier assiste le préfet dans l’exercice de la tutelle des communes, en matière
budgétaire et financière. Commenté [H7]: Mettre les deux ensemble sous le titre
« Le Préfet »
➢ La commune

Elle est la collectivité territoriale décentralisée en République du Bénin. Elle constitue le cadre institutionnel
pour l’exercice de la démocratie à la base et le lieu privilégié de la participation des citoyens à la gestion des
affaires publiques locales. La commune concourt avec l’Etat et les autres collectivités à l’administration et à
l’aménagement du territoire, au développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique ainsi qu’à Commenté [H8]: La commune domicilie ses recettes
la protection de l’environnement et à l’amélioration du cadre de vie. Elle est dotée de la personnalité juridique et budgétaires auprès du comptable de la commune.
Sous réserve des dispositions de la présente loi, les recettes
de l’autonomie financière. Elle domicilie ses recettes budgétaires auprès du comptable de la commune, le
de la commune ne peuvent être affectées aux dépenses de
Trésorier communal. souveraineté de l’Etat.
4
La commune dispose d’organes politiques (Conseil de supervision et Conseil communal) et d’un organe Commenté [H9]: Le Maire, le Conseil de supervision et le
administratif et technique (Secrétariat Exécutif). Conseil communal …

➢ Le Conseil communal

Il est le principal organe délibérant de la commune. Il définit les orientations politiques de développement de la
commune et, dans ce cadre, délibère sur les documents de politique, de stratégie et de planification. Le Conseil
communal valide le budget de la commune, après son adoption par le Conseil de supervision.
Le Conseil communal délibère sur la création et les taux des redevances locales ainsi que sur les taux des impôts
et taxes dans les limites fixées par la loi de finances.
Le Conseil communal se réunit, sur convocation du maire, en session ordinaire quatre fois par an aux mois de
janvier, avril, juillet et octobre. La session d’octobre est la session budgétaire. La session ordinaire, même
budgétaire, ne peut excéder trois (03) jours. Le Conseil communal se réunit en session extraordinaire sur
convocation du maire chaque fois qu’il le juge utile. La durée d’une session extraordinaire ne peut excéder deux
(02) jours. Le Conseil communal ne peut délibérer valablement que lorsque la majorité absolue de ses membres
est réunie. La majorité absolue désigne le nombre entier immédiatement au-dessus de la moitié du nombre des
conseillers en fonction.
Le Conseil communal constitue quatre (04) commissions permanentes, à savoir : (i) la commission des affaires Commenté [H10]: …est composé de quatre …
économiques et financières ; (ii) la commission des affaires domaniales et environnementales ; (iii) la
commission des affaires sociales, sportives et culturelles ; (iv) la commission de la coopération et des relations
avec les institutions.

➢ Le Conseil de supervision

Il est composé du maire, des adjoints au maire et des présidents des commissions permanentes. Entre autres
attributions, le Conseil de supervision : (i) adopte le budget et le cas échéant ses modifications, pour validation
par le Conseil communal ; (ii) adopte l’organigramme et les manuels de procédures de la mairie pour validation
par le Conseil communal ; (iii) adopte le plan de travail annuel (PTA) proposé par le Secrétaire exécutif (SE) ;
(iv) assure le contrôle de la gestion du Secrétaire exécutif (SE) ; (v) examine les rapports d’activité du SE ainsi
que les rapports annuels de performance (RAP). Le Conseil de supervision est consulté par le maire et le Consei l
communal pour toute question liée à l’exercice des pouvoirs propres conférés au SE.
Le Conseil de supervision se réunit sur convocation (Article 315 du Code)
Le Conseil de supervision délibère à la majorité de ses membres. En cas d’égalité des voix, celle du président est
prépondérante (Article 317 du Code).

➢ Le Maire

Il est la première Autorité politico-administrative de la commune. Il exerce le pouvoir réglementaire dans les
domaines de compétences de la commune. Le maire représente la commune devant les Autorités centrales et
départementales et dans le cadre de la coopération décentralisée, sous réserve des attributions propres d u SE. Le
maire contribue à l’organisation des élections dans la mesure sollicitée par l’organe en charge des élections. Il
concourt également à l’exécution des décisions de justice.

Le maire veille à la préparation du budget de la commune par le SE, sur la base des orientations du Conseil de
supervision et des documents de planification de la commune.

➢ Le Secrétaire exécutif

Le Secrétariat exécutif regroupe, sous l’autorité du Secrétaire exécutif (SE), tous les services administratifs et
techniques de la mairie. Le SE est le responsable de l’Administration de la commune. Il est le principal
animateur des services administratifs et techniques communaux dont il veille au bon fonctionnement. Il gère les
ressources humaines, financières et matérielles affectées à l’exécution des activités relevant des projets et

5
 programmes de la commune ainsi que les activités liées à la communication au nom de la commune. (Articles
127 et 128 du Code)

Le SE est institutionnellement placé sous le maire, sans aucun préjudice à ses attributions propres. Le SE nomme
en qualité de personne responsable des marchés publics (PRMP), un cadre ayant un profil approprié
cumulativement avec ses fonctions habituelles, ou à défaut, le responsable des affaires financières. Le SE est Commenté [H11]: Seulement pour les communes autres
l’Autorité approbatrice des marchés publics. (Article 134 du Code). que les communes à statut particulier (alinéa 2 de l’art.134
du code).
Le SE est l’ordonnateur du budget communal. Il soumet le budget primitif, le collectif budgétaire et le
compte administratif à l’adoption du Conseil de supervision, à la validation du Conseil communal et à
l’approbation de l’Autorité de tutelle (Article 135 du Code). Commenté [H12]: Attention, l’article 135 est incomplète
car il ne parle pas les décisions modificatives qui constituent
Le SE adresse, aux fins de ses délibérations, le rapport mensuel de ses activités ainsi que le rapport aussi un document budgétaire.
annuel de performance de la mairie au Conseil de supervision (Article 139 du Code).

II. CARACTERISTIQUES DE LA DECENTRALISATION

En matière financière, la décentralisation revêt les caractéristiques ci-après :

1. La décentralisation obéit presque toujours à des considérations politiques et
elle assure l’application des principes de démocratie à la base.

La décentralisation a pour principal objectif de maintenir la stabilité politique et de réduire les risques
de conflits socio politiques entre l’Etat et les communes grâce à l’application des principes de
démocratie à la base, en associant les populations locales à la prise de décisions relatives aux mesures
politiques, aux mesures de réforme. En outre, le transfert des compétences aux Collectivités Locales
est, en général, suivi de dispositions utiles pour définir les nouveaux rapports réglementaires entre
l’Administration centrale et les Collectivités locales.
2. Le transfert des compétences aux communes doit être accompagné de
transfert consécutif de ressources financières nécessaires.

Pour y parvenir, des mécanismes de transferts de ressources budgétaires de l’Etat vers les Collectivités
Locales sont mis en place pour compléter leurs ressources propres et les aider à s’acquitter de leur
mission. Il en est ainsi du fonds d’appui au développement des communes (FADeC) créé en 2008 dont
le pilotage et l’administration sont confiés à la commission nationale des finances locales (CONAFIL).
Créé par Décret n° 2008-276 du 19 mai 2008, le FADeC est matérialisé par des crédits ouverts au
budget de l’Etat (BE) aux fins de financer le fonctionnement et les investissements des communes. Le
FADeC est alimenté par les ressources nationales et par des ressources extérieures mises à la
disposition du Bénin par les partenaires techniques et financiers (PTF). Le FADeC comporte deux (2)
volets : le FADeC fonctionnement et le FADeC investissement.
• Le FADeC fonctionnement
Il est constitué de ressources allouées par loi de finances (LDF) qui viennent en complément aux
ressources propres communales destinées au fonctionnement.
• Le FADeC investissement
Il s’agit de dotations d’investissement allouées aux communes par LDF et qui peuvent être affectées
ou non.
✓ Les dotations non affectées financent des investissements inscrits au plan de développement
communal (PDC) et au plan annuel d’investissement (PAI) des communes. Elles sont réparties
suivant des critères préétablis et sont versées aux communes par tranches périodiques.
✓ Les dotations affectées financent des investissements inscrits au programme des ministères
sectoriels et dont l’exécution relève désormais des attributions des SE, Ordonnateurs du budget
communal. Ces investissements sont réalisés au niveau des communes, après une programmation
des travaux par la Commission Départementale de Concertation. Ils sont réalisés suite au transfert
de ressources financières (crédits délégués) par les ministères sectoriels aux communes concernées.

6
 3. La décentralisation permet de transférer, par la loi, des compétences de
l’Etat à des entités territoriales autonomes.
Le transfert de compétences et de ressources de l’Etat vers les communes s’effectue, en conservant
aux communes leur autonomie juridique et leur autonomie financière (Article 24 du Code de
l’Administration territoriale).
3.1. L’autonomie juridique de la Collectivité Locale se manifeste par :
• L’exercice de la démocratie et du développement à la base (participation des populations à la
gestion de leurs propres affaires par des organes élus) ;
• La possession d’un patrimoine propre (ensemble des biens meubles et des biens immeubles, les
créances ainsi que des dettes de la Collectivité Locale) ;
• La mise en place d’un organe exécutif (le SE nommé par le Maire) et d’organes délibérants élus par
les populations (conseils municipaux ou communaux composés du Maire et ses Adjoints) ; Commenté [H13]: Le Maire n’est pas un organe
• Le pouvoir d’ester en justice. délibérant. Il n’y a que deux organes délibérants, (conseil de
Malgré l’autonomie conférée aux communes, ce sont des structures placées sous le contrôle de supervision et le conseil communal). Le conseil communal
tutelle du Préfet, unique représentant du Gouvernement au niveau local. Le contrôle de tutelle est le principal.
diffère du contrôle hiérarchique1. Commenté [H14]: C’est le Préfet et non les structures du
Dans une Administration centralisée, le supérieur possède, à l’égard des actes du subordonné, les plus département.
larges pouvoirs. Il peut les inspirer par ses instructions ou même les dicter par ses ordres ; il peut les
reformer ou les annuler soit pour des raisons illégales, soit lorsque le supérieur les juge inopportuns.
Ces pouvoirs, le supérieur les possède de plein droit, sans qu’un texte soit nécessaire pour les lui
attribuer ; ils sont inhérents à sa qualité et au rang qu’il occupe dans la hiérarchie. Il s’agit là d’un
contrôle hiérarchique. Par contre, le contrôle de tutelle est le contrôle exercé par l’Etat ou son
représentant sur un organe décentralisé, dans les limites fixées par la loi. Le contrôle de tutelle doit se
réconcilier avec la liberté reconnue à la Collectivité locale.
Dans la centralisation, la subordination est de principe et le contrôle hiérarchique s’exerce sans texte ;
ce contrôle s’étend à tous les aspects de l’acte pris au niveau communal et peut aboutir à son
annulation ou à sa modification. A l’égard de l’Autorité décentralisée, au contraire, la liberté est la Commenté [H15]: Avant le code, le contrôle de tutelle
règle et le contrôle l’exception ; un texte doit en poser le principe, désigner l’Autorité qui l’exerce au peut aboutir à l’annulation. Mais avec le code le Préfet ne
nom de l’Etat, en fixer l’étendue (légalité ou opportunité) et les procédés. En dehors des prescriptions peut faire qu’une suspension, pas une annulation.
légales, la tutelle s’arrête et la liberté reprend ses droits : « Pas de tutelle sans texte, pas de tutelle au-
delà des textes ». Ainsi, conformément à l’article 12 de la Loi portant Code de l’Administration
territoriale en République du Bénin, le Préfet est l’Autorité de tutelle ; il joue, en cette qualité, un rôle
de contrôle de la légalité des actes pris au niveau local. Les voies par lesquelles s’exerce le contrôle de
tutelle sont l’approbation, l’annulation ou la substitution des actes des autorités communales à soumis Commenté [H16]: La suspension. Le Préfet suspend l’acte
à l’approbation du préfet, Autorité de tutelle; la loi portant Code de l’Administration territoriale et le défère au juge administratif (art.278 du code).
précise les délais d’approbation desdits actes.
3.2. L’autonomie financière des communes
Au Bénin, les communes jouissent d’une autonomie financière qui se manifeste par :
• L’existence d’un budget autonome alimenté grâce aux ressources propres de chaque commune
(recettes fiscales et recettes non fiscales) et dont le Secrétaire exécutif est
• l’ordonnateur (article 135 du Code ) ; Commenté [H17]: … dont le Secrétaire exécutif est
• Le pouvoir conféré au SE d’exécuter sans contrainte les recettes et les dépenses de sa commune, en l’ordonnateur ;
collaboration avec le Trésorier communal, comptable du Trésor public mis à sa disposition par le
Ministre chargé des Finances ;

1
Les éléments faisant ressortir les différences entre contrôle administratif hiérarchique et contrôle de tutelle sont, pour l’essentiel, extraits du
PRECIS DALLOZ, DROIT ADMINISTRATIF par Jean RIVERO et Jean WALINE. 16ème Edition, PARIS-octobre 1996.

7
• La possibilité pour chaque commune de disposer d’une capacité financière suffisante pour faire face
aux besoins des Services publics locaux et à ceux de développement de ses administrés, en faisant
recours au crédit bancaire ou en s’endettant auprès de partenaire financier.
Cette autonomie financière des communes ne signifie cependant pas qu’il n’y a plus aucun lien
financier entre les communes et l’Etat. En pratique, l’autonomie financière des communes est
limitée. Les limites à l’autonomie financière seront précisées ici à travers les cinq (5) points essentiels
ci-après :
• L’Etat contribue au financement des communes en leur versant, chaque année, une aide financière
(subventions diverses, Fonds d’appui au développement des communes : FA De C fonctionnement,
FA De C investissement) dont le montant figure dans la loi de finances. Mais l’Etat fixe des
directives aux communes pour la réalisation de leurs investissements, ce qui limite leur liberté de
choix. Ainsi au Bénin, le FA De C investissement alloué par l’Etat aux communes est constitué de
dotations affectées et de dotations non affectées.
• Les communes sont des structures autonomes mais leurs finances sont soumises à un contrôle
étatique (contrôle du ministre des finances grâce à l’Inspection Générale des Finances, contrôle sur
place opéré par les vérificateurs de la Cour des Comptes, le contrôle de tutelle exercé par le Préfet,
Autorité de tutelle sur les finances locales, …)
• En matière financière, le Secrétaire exécutif (SE) ne peut édicter, de façon indépendante, ses propres
règles de gestion. Il doit se soumettre aux exigences du Code. En outre, il n’a pas une liberté totale
d’action en matière de prévision et d’exécution du budget de la commune. Pour l’essentiel, il doit :
✓ Présenter son projet de budget en équilibre réel, un équilibre financier sincère qui exclut tout
déficit et qui ne tolère aucun excédent. Commenté [H18]: L’équilibre réel ne porte pas que sue
✓ respecter, dans l’exercice de ses fonctions d’ordonnateur, les principes budgétaires classiques l’équilibre mathématique des recettes et des dépenses. Cinq
(annualité, unité, spécialité des crédits, universalité) et les règles de comptabilité publique autres conditions doivent aussi être remplies.
(séparation des fonctions d’ordonnateur de celles de comptable, unité de caisse) ;
✓ exécuter, selon les prescriptions du Code, les dépenses obligatoires des communes
prioritairement avant les dépenses facultatives;
✓ rendre compte de la gestion des finances locales, à la fin de chaque année budgétaire, aux
Autorités de contrôle (Conseil communal et Juge des Comptes à la Cour des Comptes).
• La commune dispose d’un budget autonome dont l’exécution est confiée au SE et à un comptable
public, le Trésorier communal (TC) qui est nommé par le Ministre en charge des Finances et mis à sa
disposition.
• La capacité financière des communes est encore faible malgré les transferts de ressources de l’Etat
au profit des communes pour le financement intégral de leurs investissements, ce qui les amène à
recourir à des financements externes (ressources issues de la coopération décentralisée, crédit
bancaire,…) pour réaliser la plus grande portion de leurs projets. Commenté [H19]: L’Etat peut leur faire des avances de
trésorerie.
III. PRINCIPES DE SAINE GESTION DES FINANCES LOCALES
Le titre VIII du Code de l’Administration territoriale est consacré au Régime Financier des Communes
du Bénin qui fait référence, dans son Chapitre II (Articles 356 à 367) aux principes de saine gestion
des finances locales. Celles-ci s’identifient aux principes généraux du Droit Budgétaire qui Commenté [H20]: …du droit budgétaire et du droit
s’appliquent à la fois en matière de prévision et d’exécution budgétaires. Il s’agit de : comptable… car la séparation des fonctions d’ordonnateur
− l’antériorité et annualité budgétaires, de celles de comptable est un principe du droit comptable
auquel on peut ajouter, pour ne pas tout citer, le principe
− l’universalité budgétaire,
des droits et obligations constatés.
− l’unité et équilibre budgétaires,
− la spécialité des crédits, Commenté [H21]: L’antériorité budgétaire et l’annualité
budgétaire doivent être séparées. De même pour l’unité
− la séparation des fonctions d’ordonnateur de celles de comptable. budgétaire et l’équilibre budgétaire (voir code art.356, 359,
362, 364 et 365 du code)
Les opérations budgétaires sont coordonnées, prévues et exécutées au Budget Communal grâce à ces
principes qui sont établis pour permettre :
• le respect de la périodicité budgétaire ;
• l’adéquation ressources/charges du Budget Communal ;

8
• l’efficacité et la transparence dans la gestion du Budget Communal, en évitant les gaspillages de
ressources financières, la gestion occulte des deniers publics, les détournements de crédits de leur
objet, les fraudes et les malversations.
Les six premiers principes énumérés supra sont applicables en matière de prévision et d’exécution
budgétaires tandis que le 6ème principe ne concerne que l’exécution du budget communal.
Nous étudierons ici les caractéristiques des six premiers principes budgétaires grâce aux éléments
consignés dans le tableau ci-après :

9
 ENONCE JUSTIFICATIONS EXCEPTIONS

ANTERIORITE Le Budget Communal (BC) doit être établi, adopté, validé et
BUDGETAIRE approuvé, avant la période sur laquelle porte son exécution.
Le Budget Communal (BC) est établi, adopté, validé et approuvé
ANNUALITE tous les ans pour un (1) an et son exécution porte sur la même
BUDGETAIRE
période
Le Budget Communal doit comprendre la totalité des recettes et la
totalité des dépenses sans aucune affectation des recettes
spécifiques à des dépenses particulières (règle de non affectation
UNIVERSALITE des recettes) ou contraction entre recettes et dépenses de la
commune (règle du produit brut ou de non compensation
BUDGETAIRE
d’opérations).
Les crédits budgétaires autorisés par l’organe délibérant ne doivent
être utilisés que pour l’objet pour lequel ils ont été accordés ; ils
SPECIALITE sont spécialisés par chapitre regroupant les dépenses selon leur
DES CREDITS nature ou leur destination.
Toutes les prévisions de recettes et toutes les prévisions de
UNITE
dépenses de la Commune doivent figurer dans un document
unique, le Budget Primitif.
BUDGETAIRE
L’antériorité budgétaire est instituée et appliquée en gestion des finances locales au Bénin pour
• Douzièmes provisoires
respecter la périodicité budgétaire de la commune qui est d’un (1) an.
• Collectifs Budgétaires Commenté [H22]: L’antériorité est le principe selon lequel
le budget, acte de prévision, est voté préalablement à toute
• Adopter une période budgétaire courte (1 an) pour établir des prévisions réalistes et • Douzièmes provisoires dépense.
autoriser la mise en œuvre des actions administratives et économiques de la Commune • Collectifs Budgétaires
pendant un an pour que le Maire puisse en rendre compte rapidement au Conseil • Période complémentaire de gestionCommenté [H23]: ????
Communal. • Budget Supplémentaire ou Additionnel
• Permettre à l’organe délibérant de contrôler, sur une courte période (1 an), l’action du Maire Commenté [H24]: Collectif budgétaire est le budget
en matière de recouvrement des recettes et d’exécution des dépenses de la Commune supplémentaire. Budget additionnel ?
❖ La règle de non compensation d’opérations permet de : ✓ Avances et prêts du Trésor public
✓ faciliter le contrôle budgétaire par l’organe délibérant car le document budgétaire est plus ✓ Service de dette en capital
complet si la règle du produit brut est appliquée ;
✓ lutter contre la gestion occulte des deniers publics en évitant les omissions et les
dissimulations d’opérations.
❖ La règle de non affectation des recettes permet de :
✓ limiter les gaspillages de ressources financières, en évitant les dépenses n’ayant pas un ✓ Fonds de concours
intérêt général ; ✓ Dons et legs en espèces
✓ ne pas soumettre l’exécution des dépenses aux aléas de l’encaissement de certaines ✓ Compte d’affectation spéciale
recettes (C.A.S) pour frais de lotissement
L’application de ce principe empêche les Agents chargés d’exécuter le Budget Communal de ✓ Virements de crédits
détourner les crédits de leur objet ou du service bénéficiaire et permet d’effectuer une ✓ Fonds spéciaux pour Sécurité et
imputation budgétaire correcte de chaque dépense exécutée. La spécialité des crédits permet maintien d’ordre
également aux Comptables du Trésor Public de contrôler la régularité des dépenses ✓ Crédits globaux : Dépenses
Commenté [H25]: … sont spécialisés selon leur nature.
ordonnancées, avant tout paiement. Elle facilite le contrôle par l’organe délibérant de éventuelles diverses
l’application des autorisations budgétaires de dépenses. Commenté [H27]: Pas de crédits globaux en finances
publiques locales.
• Permettre d’avoir une vue d’ensemble immédiate sur la situation prévisionnelle des finances • Le Budget Supplémentaire ou Budget
locales. Commenté [H26]: En finances publiques locales, les
Additionnel qui complète les prévisions
du Budget Primitif pour donner le
dépenses ne sont pas ordonnancées, elles sont mandatées.
• Suivre l’évolution des prévisions budgétaire dans le temps et comparer par section, le total Collectif Budgétaire.
des recettes à celui des dépenses.

Le BC doit être arrêté, adopté et approuvé en adéquation des L’équilibre réel de la Commune est un équilibre financier sincère qui n’accepte pas d’excédent
EQUILIBRE ressources et des charges. prévisionnel et exclut tout déficit. Il permet à la Commune de faire la politique de ses moyens,
BUDGETAIRE L’équilibre réel est établi si et seulement si : en tenant compte de ses ressources financières effectivement mobilisables pour exécuter les
Recettes de fonctionnement =Dépenses de activités annuellement programmées.
REEL fonctionnement et Recettes
d’investissement=Dépenses d’investissement
Commenté [H28]: Y mettre les conditions pour qu’un
budget soit en équilibre réel.

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 ELABORATION, ADOPTION, VALIDATION ET APPROBATION
DU BUDGET PRIMITIF

Le budget communal (BC) est élaboré sur la base du cadrage budgétaire2 pluriannuel découlant des
orientations retenues. Le processus budgétaire implique tous les services locaux et ceux déconcentrés
concernés par l’atteinte des objectifs budgétaires ainsi que les acteurs au niveau infracommunal
(Article 400 du Code). Ainsi, pour préparer le budget communal, le SE sollicite et obtient le concours
ou le savoir-faire du Trésorier communal (TC), Comptable de la Commune et du Responsable du
Service des Impôts de la localité concernée (en matière de ressources) et le SE tient compte des
besoins de ses structures administratives et de ceux exprimés par les citoyens de la Commune (en
matière de charges). Le SE peut également solliciter les conseils du Préfet du Département, à
l’occasion de l’élaboration du BC.
Cette séquence de cours s’attachera au Budget Primitif et l’étudiera en trois (03) points essentiels :
− Les méthodes d’évaluation prévisionnelle des opérations du Budget Primitif ;
− L’adoption, la validation et l’approbation du Budget Primitif ; Commenté [H29]: … publication ou publicité est
− Les problèmes posés par l’adoption tardive du Budget Primitif.6 indispensable pour qu’un budget soit exécutoire.

I. LES METHODES D’EVALUATION PREVISIONNELLE DES OPERATIONS DU

BUDGET PRIMITIF

L’élaboration du Budget Primitif prend en compte les aspects économiques et sociaux de la

Collectivité locale concernée. Elle est, dans le cadre de la décentralisation administrative, l’œuvre du
Secrétaire Exécutif (SE), Ordonnateur du Budget Communal. Le SE effectue, avec la collaboration de
ses services compétents, l’évaluation prévisionnelle des recettes et celle des dépenses sur la base des
orientations du Maire, des textes législatifs et réglementaires en vigueur ainsi que les résultats
d’exécution des budgets antérieurs.

1. Evaluation prévisionnelle des recettes locales

Les besoins des Collectivités locales croissent régulièrement face aux ressources financières limitées
dont elles disposent. Il importe donc d’effectuer, au fil du temps, les prévisions de recettes le plus
judicieusement possible afin qu’à l’exécution, les disponibilités soient suffisantes pour couvrir les
charges qu’emportent les actions annuellement programmées.
Les prévisions de recettes concernent les recettes fiscales et celles non fiscales de la Collectivité
locale tant dans la section de fonctionnement que dans la section d’investissement. Ces prévisions
doivent être opérées par référence aux recouvrements antérieurs de la Commune et à la tendance
observée dans l’année au cours de laquelle le budget local s’élabore. Ces éléments doivent
transparaître dans le projet de Budget soumis, chaque année, à l’examen, à l’adoption et à la validation
des organes délibérants. En matière d’évaluation prévisionnelle des recettes, quatre (4) méthodes
peuvent être utilisées :
1.1 La méthode directe
Elle consiste à :
− Recenser les biens et les personnes imposables,
− Fixer la contribution à payer par contribuable ou la taxe à reverser sur le produit des biens cédés ou
l’impôt à payer pour les biens possédés, en référence au Code des Impôts, au Code de la Douane et
aux textes règlementaires en vigueur ;
− Evaluer les recettes en appliquant à ces éléments d’assiette les taux d’impôt ou de taxe.
Cette méthode est souvent utilisée pour les prévisions de recettes fiscales.

2
Cadrage budgétaire : document élaboré sur la base des grandes orientations budgétaires définies et des informations fiables tirées de la
conjoncture et de l’environnement économique pour des opportunités à saisir par la commune et pour minimiser les risques dans les prises
de décisions financières ; ce cadrage est adopté par le Conseil de supervision, avant la session budgétaire, chaque année, et est soumis au
débat d’orientation budgétaire.

11
 1.2 La méthode de la pénultième année
Elle consiste, lorsqu’au cours d’une année N, l’on veut confectionner le Budget d’une Collectivité
Publique pour la gestion N+1, à considérer les résultats de recouvrement entièrement connus de
l’année N-1 comme prévisions de recette de la gestion N+1.
Exemple : En avril 2023, pour préparer le budget local d’exercice 2024, le SE va se référer aux
résultats d’exécution budgétaire entièrement connus de l’exercice 2022. Cette méthode emporte
l’inconvénient de ne pas tenir compte des effets de l’environnement et de la conjoncture économiques
ainsi que des modifications de la fiscalité intervenues, depuis le 1 er Janvier de l’année au cours de
laquelle le budget à venir est élaboré.
1.3 La méthode de la pénultième année corrigée ou le système des majorations
Pour évaluer la prévision de recette d’une année donnée, par cette méthode, on détermine :
− la moyenne des recettes recouvrées pour les trois (3) derniers exercices dont les résultats dont les
résultats de recouvrement sont entièrement connus et de la projection de réalisation de recettes à fin
décembre de l’année où s’élabore le budget ;
− le coefficient de variation des recouvrements de recettes sur la période considérée ;
− l’effet financier de variations des recouvrements, au cours des quatre (4) exercices concernés, pour
majorer la moyenne ci-dessus calculée ; cet effet financier correspond à la moyenne des recettes
recouvrées que multiplie le coefficient de variation des recouvrements sur la période considérée ;
− le montant de la prévision de recettes correspond à la moyenne des recouvrements majorée de l’effet
financier des variations de recouvrements enregistrées.
Cette méthode est plus réaliste et conseillée ; elle permet, grâce au coefficient de variation, d’utiliser la
tendance des recouvrements observée pour calculer la prévision de recettes du budget futur. La
méthode de la pénultième année corrigée est souvent utilisée pour déterminer le montant de la
prévision des recettes ordinaires du BC, lorsque d’année en année, il y a accroissement continu ou
baisse continue des recettes, sur la période considérée.
1.4 La méthode de prévision des subventions et aides budgétaires dans les communes

Il faut obtenir la confirmation des négociations devant accorder les subventions et aides budgétaires ou
leur libération suivant la signature d’une convention de financement ou d’un acte de donation, avant
d’inscrire leur montant dans les prévisions. Sinon, ils sont inscrits pour mémoire (PM) au projet de
BC. Les recettes ici concernées sont les fonds de concours, les dons et les legs en espèces. Au Bénin,
le Législateur a prévu que ces ressources financent les équipements et les investissements des
communes et il est recommandé de les inscrire à la section d’investissement.
Les fonds de concours des communes sont des subventions budgétaires à elles octroyées par des
personnes physiques et/ou des personnes morales de l’intérieur et/ou de l’extérieur d’un Pays, par des
ONG, des Partenaires au Développement ; ils viennent compléter les ressources locales pour financer
des dépenses d’intérêt général liées à l’investissement (l’équipement en matériel didactique pour
l’alphabétisation des populations à la base, la réparation des dégâts causés par les sinistres et
catastrophes dans les communes, construction d’infrastructures : retenues d’eau, écoles, centres de
santé, projet de pisciculture, équipements hydrauliques des villages, électrification rurale,…). L’objet
et les bénéficiaires des fonds de concours sont précisés à l’avance dans la convention de financement
et les dépenses qu’ils financent ne doivent pas être détournées de cet objet ni des bénéficiaires. Les
fonds de concours doivent être inscrits au Budget Communal en recettes et en dépenses
d’investissement pour le montant reçu.
Les dons et legs en espèces des communes sont, en général, affectés et sont, par conséquent,
inscrits à la section d’investissement en ressources et en charges pour le montant de fonds reçus.
Au Bénin, l’inscription en cours de gestion, des fonds de concours, des dons et legs en espèces des
communes s’effectue grâce à l’élaboration d’un collectif budgétaire.

12
 2. Evaluation prévisionnelle des dépenses locales
Elle intègre deux (2) catégories de dépenses : les dépenses obligatoires et les dépenses facultatives.
Les dépenses obligatoires en République de Bénin, sont celles mises à la charge de la Commune par
Loi (article 412 du Code). Les dépenses facultatives sont celles qui n’entrent pas dans le champ des
dépenses prescrites par la Loi (article 416 du Code). En prévision comme en exécution du budget
communal, les dépenses obligatoires priment sur celles facultatives. Dans le Budget local,
l’Autorité de tutelle peut réduire ou supprimer les crédits des dépenses facultatives pour couvrir des
dépenses obligatoires non prévues ou pour réaliser l’équilibre du budget (article 416 du Code).
L’évaluation prévisionnelle des dépenses sera étudiée à deux (2) niveaux essentiels : les dépenses de la
Section de Fonctionnement et les dépenses de la Section d’Investissement.
2.1 Dépenses de la section de Fonctionnement
Trois (3) éléments retiendront notre attention ici : les dépenses de personnel, les dépenses de
fonctionnement hors personnel et le remboursement des dettes de la Commune.
2.1.1 Les dépenses de personnel
Les réalisations de la gestion précédente servent de base à la prévision des dépenses de personnel du
budget futur. Le montant de ces réalisations est corrigé en fonction des mesures sociales et des
modifications prévisionnelles de l’effectif pour l’année considérée : les admissions à la retraite et
recrutements qui ont une incidence financière sur la masse salariale (salaires annuels, primes et
indemnités diverses du personnel de la collectivité locale). Il convient de déterminer aussi les
cotisations sociales à la Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS) et de les reverser régulièrement
pour permettre aux agents admis à la retraite de bénéficier, en temps opportun, de leurs pensions de
retraite.
2.1.2 Les dépenses de fonctionnement hors personnel
Leur prévision est évaluée en déterminant le nombre d’articles à acquérir auquel on applique le prix
unitaire de vente qui a cours sur le marché, en tenant compte d’une marge due à l’effet financier de
l’inflation. C’est la méthode directe. Rappelons que, dans l’UEMOA, le taux d’inflation à projeter
pour établir les prévisions de l’année à venir doit être inférieur ou égal à 3%.
2.1.3. Le remboursement des dettes de la Collectivité locale
Pour le remboursement des arriérés.
Il faut tenir compte des actes administratifs du personnel non exploités pour le remboursement des
arriérés salariaux et des factures impayées, notamment celles des formations sanitaires, de la Société
Béninoise des Infrastructures Numériques (SBIN)3, de la Société Béninoise d’Energie Electrique
(SBEE), de la Société Nationale des Eaux du Bénin (SONEB),… pour le remboursement des arriérés
non salariaux.
Pour le service de la dette en capital
Il faut opérer les prévisions en considérant les charges inscrites au tableau d’amortissement de la dette
où figurent la charge en capital à amortir à l’échéance et les intérêts échus. A la section de
fonctionnement, il est prévu et inscrit les intérêts sur dette de la collectivité locale. La charge en capital
est prévue à la section d’investissement.
2.2 Dépenses de la Section d’Investissement
Pour l’Etat comme pour la Commune, le budget est le reflet des choix de politique économique, socio
culturelle et des stratégies de développement. Dans le processus d’élaboration du budget, il est donc
indiqué de privilégier l’approche participative pour garantir une large adhésion des citoyens aux
objectifs fixés dans l’instrument de politique économique et de gestion financière que constitue le
budget. Dans la mise en œuvre de la décentralisation au Bénin, les Autorités qui élaborent le budget de
la Commune, chaque année, ont également l’obligation d’observer cette exigence : les investissements
qu’elles inscrivent au BC doivent, en principe, être extraits d’un Plan de Développement Communal,
fruit d’une large consultation des populations à la base.

3
SBIN remplace désormais LA POSTE et BENIN TELECOM S.A.

13
2.2.1. Les dépenses de la Section d’Investissement sont destinées à l’équipement des
structures administratives locales, aux investissements dans les Collectivités locales et aux
remboursements d’avances et d’emprunts. Ces dépenses sont prévues, chaque année, en vue de
promouvoir le développement des Communautés à la base. Elles sont financées par les recettes
d’Investissement qui comprennent : l’épargne réalisée sur l’exécution des opérations à la section de
fonctionnement du budget local, le FADeC-investissement, les fonds de concours disponibles, les dons
et legs en espèces et/ ou des ressources extérieures mobilisées, au cours de la gestion budgétaire
concernée. La contribution de la commune à l’investissement s’exprime par le ratio montant
des investissements locaux/montant total des ressources propres qui doit être d’un minimum
de 30%.

2.2.2. Définitions d’investissement et types d’investissements communaux réalisés au Bénin

Investir, c’est allouer des ressources financières à la production future plutôt qu’à la consommation ;
c’est employer un capital dans une opération dont toute entité attend un profit ou des avantages dans
l’avenir, sur plusieurs années. L’investissement public implique une prise de décision, l’arbitrage entre
plusieurs activités d’où il faut choisir la moins coûteuse afin d’assurer, de façon rationnelle, le
financement et la rentabilité de celle-ci. Il permet de créer de la richesse nationale ou locale et
d’implanter des infrastructures pouvant créer cette richesse.

Les investissements communaux réalisés au Bénin sont de trois (3) types, à savoir: les investissements
de structure, les investissements sociocommunautaires et les investissements productifs ou
économiques. Les éléments constitutifs de chacune de ces catégories d’investissements sont consignés
dans le tableau ci-après :
Investissements de ils concernent la construction d’infrastructures telles que les bâtiments servant
structure de bureaux de la Mairie, de bureaux d’arrondissement pour abriter les
Services de l’Administration communale. Ils améliorent les conditions de
travail ou de vie professionnelle des citoyens au niveau local.

Investissements ils concernent l’implantation d’infrastructures pour satisfaire les besoins

sociocommunautaires collectifs d’intérêt général dans la commune et améliorer les conditions de vie
des populations : construction de modules de salles de classes pour les écoles
maternelles et primaires, centre communal de santé, pistes rurales, installation
d’équipements d’hydraulique villageoise pour l’adduction d’eau potable,
construction de latrines et d’urinoirs publics, de dispositif public de lavage de
mains,… Ces investissements ne génèrent pas de recettes pour la commune.

Investissements Ils peuvent concerner : la réalisation d’ouvrages marchands, des unités de

économiques production industrielle (par exemple, usines de production de concentré de
tomates, de jus d’ananas ou d’oranges implantées et gérées par une mairie ),
des équipements modernes performants pour améliorer la production des
usines communales, des boutiques construites par les maires et mises en
location dans le marché communal ; une boucherie construite par la mairie et
mise en exploitation dans le marché communal,…Ces investissements
permettent de produire et de mettre à la disposition des populations des biens
et services durables de qualité et à des prix raisonnables pour satisfaire des
besoins individuels au sein de la commune, ils génèrent des revenus ou des
recettes pour la commune. Ces recettes accumulées peuvent être réinvesties
dans des activités économiques rentables afin de poursuivre la création de la
richesse au niveau local (effet d’entraînement). Ils peuvent être réalisés dans
le cadre du partenariat public-privé (3P) : Etat et Communes, secteur privé.

Depuis l’avènement de la décentralisation en 2003, il est constaté que les deux premières catégories
d’investissements sont réalisées au détriment de la dernière.

14
 II. L’ADOPTION, VALIDATION ET L’APPROBATION DU BUDGET PRIMITIF
Le budget primitif élaboré pour une gestion N, dans les conditions fixées au Régime Financier du
Code de l’Administration territoriale, doit être transmis pour adoption, validation et approbation aux
Autorités compétentes, avant le 31 décembre N-1.
Le processus d’élaboration, d’adoption, de validation et d’approbation du projet de budget primitif se
dénoue dans le strict respect des dispositions légales en vigueur de la loi portant Code de
l’Administration territoriale en République du Bénin, conformément au calendrier ci-après :

1. Calendrier budgétaire des communes

Activités programmées Organes ou acteurs d’exécution Dates butoirs d’exécution

Débat d’orientation • Il porte sur les orientations définies par le
budgétaire maire, sous le contrôle du Conseil de
supervision ; ces orientations sont
extraites des documents de planification
pluriannuelle de chaque commune.
Le débat d’orientation budgétaire se
déroule dans la 1re quinzaine
du mois d’août de chaque
année (Article 396 alinéa 1 du
Code).

• Les choix budgétaires et les prioritaires

annuelles de chaque commune sont
présentés au Conseil communal par le
SE.

• Le débat d’orientation budgétaire ne

donne pas lieu à un vote mais fait l’objet
d’un procès-verbal.

Collecte des informations
budgétaires à insérer au
projet de budget primitif
Ces informations sont collectées par les Les informations budgétaires
services compétents du SE. Elles doivent doivent être collectées au plus
être fiables et utiles. tard le 31 août de chaque année
(Article 399 alinéa 3 du Code).

Elaboration du projet de
budget primitif
Le projet de budget primitif est élaboré
par le SE sous le contrôle du maire. Il
intègre les informations budgétaires utiles
collectées et traitées ainsi que les
décisions prises par le Conseil communal,
lors du débat d’orientation budgétaire.
Le projet de budget primitif doit être
élaboré au plus tard le 30
septembre de chaque année
(Article 399 alinéa 1 du Code).

Adoption du projet de
budget primitif
Validation du projet de
budget primitif
Le projet de budget primitif est adopté par
le Conseil de supervision.
Le projet de budget primitif adopté par le
Conseil de supervision est validé, après
examen, par le Conseil communal.
Le projet de budget primitif doit être
adopté et validé au plus tard le
15 novembre de chaque année
(Article 427 du Code).

Approbation du projet de Le projet de budget primitif adopté et L’approbation du projet de budget

budget primitif validé est approuvé, après examen, par le primitif doit intervenir, avant le
Préfet, Autorité de tutelle de chaque 1er janvier de l’exercice
commune. auquel il s’applique (Article
43 du Code).

2. Les conditions de réalisation de l’équilibre réel du Budget primitif

La bonne gestion des finances locales exclut, en matière de prévision, tout déficit budgétaire
et ne tolère aucun équilibre avec excédent de ressources.
L’équilibre budgétaire réel de la Commune est un équilibre financier sincère. Il est établi dans les
conditions ci-après :
• L’évaluation prévisionnelle des recettes communales doit précéder celle des dépenses locales ;
• La prévision des dépenses locales doit s’appuyer sur les besoins prioritaires des services publi cs locaux et sur
ceux exprimés en investissement par les populations ;

15
• les prévisions de dépenses doivent prendre en compte les dépenses obligatoires et le rem boursement en
capital des emprunts ;
• Les prévisions de recettes locales et celles de dépenses sont établies en fonction des résultats d’exécution des
budgets antérieurs ;
• Les prévisions de recettes communales et celles de dépenses locales doivent s’effectuer sans surévaluation ni
sous-évaluation des données, afin d’assurer l’adéquation entre recettes et dépenses de la Commune
concernée, tant à la section de fonctionnement qu’à celle d’investissement :
RF = DF et RI = DI où RF = recettes de fonctionnement
DF = dépenses de fonctionnement
RI = recettes d’investissement et DI = dépenses d’investissement.

3. L’exercice du droit d’amendement du projet de budget communal

En matière de finances locales, le droit d’amendement est exercé, soit par le Conseil Communal, lors
de l’adoption du projet de budget primitif, soit par l’Autorité de tutelle, lors de l’approbation du
budget adopté. En ce qui concerne l’Autorité de tutelle, les amendements peuvent être opérés dans les
conditions ci-après :
❖ Lorsque le projet de Budget Communal n’est pas adopté en équilibre réel par le Conseil
Communal, l’Autorité de tutelle (le Préfet) doit reconsidérer le contenu du Budget adopté en vue de
réaliser cet équilibre. A cet effet, le préfet utilise les dépenses facultatives en les réduisant d’office
ou en les supprimant pour remplir cette formalité (Article 20) ; il peut aussi revoir la méthode
utilisée pour l’évaluation prévisionnelle des recettes en vue de modifier le montant des objectifs de
recettes. Le préfet dispose d’un délai d’un mois à compter de l’adoption du Conseil Communal
pour proposer à la Commune les mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibre et solliciter
du Conseil une nouvelle délibération qui doit intervenir dans un délai d’un mois. Si le Conseil
Communal n’a pas délibéré, dans ce délai, le Budget Communal est rendu exécutoire par le préfet,
dans les 15 jours qui suivent (Article 31).
❖ Si le préfet constate, dans le Budget Communal adopté, qu’une dépense obligatoire n’a pas été
inscrite au Budget Communal ou l’a été pour un montant insuffisant, il adresse une mise en
demeure à la Commune concernée ; celle-ci doit être suivie d’effet dans un délai d’un mois. Dans
le cas contraire, le Préfet inscrit cette dépense au Budget Communal en l’accompagnant de la
création de ressources ou de la diminution des dépenses facultatives pour couvrir la dépense
obligatoire. Il règle et rend exécutoire le Budget de la Commune ainsi rectifié (Article 32 de Loi
portant régime financier des communes). L’exercice du droit d’amendement est donc guidé par le
souci de sauvegarder l’équilibre réel du Budget Communal.

III. LES PROBLEMES POSES PAR L’ADOPTION TARDIVE DU BUDGET PRIMITIF

Etant donné que le projet de Budget Primitif est soumis à l’examen du Conseil Communal en vue de
son approbation, avant le 1er janvier de l’exercice auquel il se rapporte. Ainsi, le principe de
l’antériorité de l’autorisation budgétaire est respecté. Mai il peut arriver que, pour une raison ou une
autre, l’autorisation budgétaire ne soit pas accordée au plus tard le 31 décembre de la gestion
précédente, créant ainsi un vide juridique. En l’absence du Budget, il est permis à l’Ordonnateur du
budget communal d’obtenir du Conseil Communal l’autorisation de continuer à collecter les recettes
selon la réglementation en vigueur et celle de continuer à payer les dépenses afin de poursuivre les
actions programmées. Cette autorisation budgétaire est accordée, en principe, suivant des douzièmes
provisoires par mois de retard d’adoption du budget local.
L’ouverture des douzièmes provisoires au budget primitif est autorisée, en principe, par mois de
retard d’adoption dudit budget, les dépenses de fonctionnement conformément aux dispositions de
l’Article 432 de la Loi portant Code de l’Administration territoriale en République du Bénin. Les
dépenses objet de douzièmes provisoires sont celles inscrites à l’article 418 du Code ; elles
comprennent : les remboursements d’avances et d’emprunts, les dépenses d’équipements et
d’immobilisation, les prêts, avances et créances à moyen et long termes, les acquisitions de titres et
valeurs.

16
Avant leur exécution, les douzièmes provisoires ouverts au budget communal doivent être adoptés par
Délibération du Conseil communal et approuvés par Arrêté du Préfet, Autorité de tutelle de la
commune concernée.

A l’exécution des douzièmes provisoires, les recettes sont recouvrées suivant les textes en
vigueur. Les dépenses de fonctionnement de la Commune sont payées mensuellement dans la
limite du douzième des dotations inscrites par rubrique concernée au budget de l’année
précédente. Quant aux dépenses d’investissement, elles sont liquidées et mandatées pour être
réglées jusqu’à l’adoption du budget au 31 mars de l’exercice concerné, suivant annuités de
la dette venant à échéance.

La pratique des douzièmes provisoires produit deux (2) effets : (i) l’accumulation des
douzièmes provisoires sur plus d’un trimestre est un facteur limitant pour la croissance
économique nationale ou locale ; (ii) en outre, les crédits consommés au titre des douzièmes
provisoires sont à valoir sur les crédits ouverts au budget en cours d’examen, dès que celui-ci
est adopté, approuvé et mis en exécution.

17
 TECHNIQUES D’EXECUTION DES OPERATIONS BUDGETAIRES DES
COMMUNES

L’exécution du Budget Communal est soumise aux principes généraux du Droit Budgétaire et de la
Comptabilité Publique, notamment : la spécialité des crédits et la séparation des fonctions
d’Ordonnateur de celles de Comptable. Le présent module sera étudié en trois (3) points essentiels :
- L’attribution des compétences et des responsabilités ;
- Les procédures d’exécution des opérations budgétaires ;
- La révision du budget primitif en cours de gestion.

I. L’ATTRIBUTION DES COMPETENCES ET DES RESPONSABILITES

1. Les principales tâches des Agents chargés de la gestion des finances

locales
L’attribution des compétences et des responsabilités est l’opération par laquelle il est confié les
principales tâches d’exécution du budget communal à deux (2) catégories distinctes d’agents
compétents en la matière. Ces principales tâches sont : les tâches administratives et les tâches
comptables. Les deux (2) catégories d’agents complémentaires sont : l’Ordonnateur du Budget
Communal, le SE et le Comptable de la Commune, le Trésorier communal (TC).
Les tâches administratives s’effectuent en trois (3) étapes, à savoir: engagement, liquidation et
ordonnancement en matière de dépenses ; assiette, liquidation et émission de titre de perception en
matière de recettes. Ces tâches relèvent de l’Ordonnateur du budget communal (le SE) et aboutissent à
la tenue d’une comptabilité administrative. Les tâches comptables exécutées par un comptable du
Trésor public (le Trésorier communal) concernent la prise en charge des titres, le paiement, le
recouvrement et la tenue de la comptabilité générale des dépenses et des recettes.

2. La séparation des fonctions d’Ordonnateur de celles de Comptable

L’attribution des compétences et des responsabilités aux Agents chargés de l’Exécution des opérations
budgétaires des communes s’effectue, selon la lettre et l’esprit du principe de la séparation des
fonctions d’ordonnateur de celles du comptable.
Le principe de la séparation des fonctions s’énonce : ’’Les fonctions du SE, Ordonnateur du Budget
Communal et celles du TC, Comptable de la Commune sont incompatibles ; seul le Comptable de la
Commune peut manier les deniers publics’’. Ainsi, c’est le SE qui décide et suit les opérations budgétaires.
Il ne doit pas détenir et manier les fonds de la Commune. Le TC, Comptable de la Commune, qui détient
les fonds de la Commune ne peut décider des opérations budgétaires.
Le SE, Ordonnateur du budget communal a seul qualité pour délivrer les mandats de paiement et
établit les titres de recettes. Il est seul juge de l’opportunité des dépenses de la commune.
Le TC, comptable de la Commune, peut seul recouvrer et encaisser les recettes et payer les dépenses
ordonnancées par le SE. Il ne peut subordonner ses actes de paiement à une appréciation de
l’opportunité des dépenses, des décisions prises par l’Ordonnateur du budget communal.
La séparation des fonctions se justifie par le souci de la division rationnelle des tâches, de la gestion
transparente des deniers publics, de l’unité de caisse et de l’organisation aisée du contrôle de l’exécution
des opérations financières. Au niveau local, ce principe peut souffrir de dérogations, dans les cas suivants :
✓ Le recouvrement des recettes fiscales de la Commune par le Service des Impôts ;
✓ Le paiement d’avances sur commande de fournitures, d’avances de démarrage des travaux de
construction d’infrastructures ;
✓ La 1re avance mise à la disposition du Régisseur de la Commune par le Comptable de la Commune,
le TC ;
✓ Le règlement des avances sur frais de missions officielles par la mairie.

II. LES PROCEDURES D’EXECUTION DES OPERATIONS BUDGETAIRES DE LA COMMUNE

Nous séparons, à des fins didactiques, l’exécution des recettes de celle des dépenses quoiqu’en réalité
les deux (2) opérations puissent être simultanées.

18
 1. En matière de recettes
• En matière de recettes fiscales, c’est le Service des Impôts au niveau de la Commune qui liquide les
impôts et taxes, émet les titres de recettes et les recouvre ; puis il reverse, par décade, le produit
desdites recettes au TC.
• En matière de recettes non fiscales, la procédure de mise en œuvre est celle par laquelle
l’Ordonnateur du Budget Communal procède à la liquidation des recettes et émet les titres de
recettes, puis les fait recouvrer par le TC, Comptable de la Commune. L’ordonnateur peut déléguer
une partie de ce pouvoir à l’un de ses adjoints (Article 40 du Code).
Le Comptable, sur la base du titre de perception, recouvre et justifie l’encaissement.
L’encaissement des recettes donne lieu à la délivrance de quittance en bonne et due forme au
contribuable qui s’acquitte de ses obligations.

2. En matière de dépenses
❖ Pour le fonctionnement de toute Collectivité Publique et le financement de ses investissements,
l’ordonnateur du Budget crée une obligation qui nécessite une dépense et s’engage à payer. Cet
engagement (engagement juridique) peut résulter d’un marché conclu entre l’Ordonnateur et un
fournisseur, d’une convention, d’un contrat passé entre l’ordonnateur et le personnel recruté,….
Ensuite, à partir des pièces justificatives, il est constaté par l’ordonnateur la réalité de la dette de la
commune (vérification du service fait), puis il est déterminé le montant exact de la charge
qu’implique l’engagement juridique à la Collectivité locale. Cette opération s’appelle liquidation.
La liquidation permet l’engagement comptable de la dépense.
Après la liquidation et l’engagement, la phase suivante consiste, pour l’ordonnateur, à donner
l’ordre de payer la dette de la Commune. C’est la phase dite de mandatement. Le paiement est
l’acte par lequel le Comptable de la Commune paie la dette contractée. Avant de s’exécuter, le
comptable doit vérifier la validité du paiement de manière à s’assurer de l’absence d’opposition ou
d’anomalies. Le paiement ne peut s’effectuer que s’il est établi la preuve que le service demandé
par la Collectivité locale a été effectivement accompli ; c’est la règle du service fait.
❖ Le paiement d’avances de démarrage des travaux de construction d’infrastructures ou d’avances de
commande de fournitures et services, suivant la conclusion d’un marché public constituent des
exceptions à la règle du service fait. L’avance payée doit être garantie à 100% par une caution
bancaire.
❖ Les procédures de passation de marchés publics sont définies dans la loi n°107-04 du 19 octobre
2017 portant Code des Marchés Publics en République du Bénin. Le Décret n° 2018-232 du 13 juin
2018 fixe les seuils de passation des marchés publics (montants HT) et les montants d’avances à
accorder par type de marché ainsi que les seuils de compétence et d’approbation des marchés
publics.
❖ La pratique des régies se justifie pour les raisons suivantes :
✓ La recette perception est parfois éloignée de la Mairie ;
✓ Certaines recettes sont modestes et recourir à la procédure normale pour les recouvrer présenterait
des inconvénients ; la modicité du montant de certaines dépenses ou l’urgence du service
n’autorisent pas l’utilisation de la procédure normale d’exécution des dépenses.
Dans ces conditions, le SE prend un Arrêté portant création et organisation de régies : régies
d’avances, régie de recettes. A cet effet, le Conseil Communal est consulté. Le régisseur est
souvent un agent de la commune nommé par le SE. Avant sa nomination, l’avis du Comptable de la
commune (le TC) est requis, puisque la régie fonctionne sous sa responsabilité. L’Arrêté mentionne
la nature des recettes à encaisser, des dépenses à payer par le système des régies.
✓ Pour la régie de recettes, l’Arrêté indique le montant maximum des recettes à conserver et la
périodicité des versements au TC.
✓ Au Bénin, pour faire fonctionner une régie d’avances, il faut au niveau de la commune que:
• le SE crée, par arrêté, la régie ; il nomme, par arrêté, le régisseur qui est un agent de la Mairie, après
avis du TC, en faisant référence à l’acte de création de la régie ; l’arrêté de nomination doit recueillir
le visa du TC car le régisseur est un comptable secondaire qui travaille sous sa responsabilité. Pour

19
 rendre compte annuellement de la gestion des finances locales, le receveur doit intégrer la
comptabilité du régisseur à celle de la commune qu’il tient, selon les règles de l’art.
• la rubrique budgétaire d’imputation des dépenses de la régie soit suffisamment dotée ;
• la commune dispose de ressources financières pour alimenter la régie ainsi créée.
L’arrêté portant création de la régie d’avances précise la nature et les rubriques d’imputation des
dépenses à effectuer, le montant maximum à mettre à la disposition du régisseur et le délai de
production des pièces justificatives des opérations effectuées pour que l’avance consommée puisse
être reconstituée sans provoquer une rupture de trésorerie au niveau de la régie.

La régie d’avances fonctionne comme un compte de caisse et le régisseur est un caissier-comptable.

Le régisseur tient une comptabilité de recettes et dépenses ou comptabilité de caisse, sur un livre
journal. Les opérations effectuées sur régie d’avances sont enregistrées au livre journal suivant le tracé
du compte de « format ouvert à colonnes mariées avec soldes »
Dates Libellé des opérations Recettes Dépenses Soldes

Ce tracé de compte permet à tout moment :

• De déterminer, après chaque opération, le solde du livre journal fourni par la différence entre le
montant des recettes et celui des dépenses ;
• De planifier les sorties de fonds, en tenant compte du solde disponible et en respectant l’équilibre
financier ressources /charges de la régie.
Le solde des opérations effectuées sur régie d’avances doit être toujours supérieur ou égal à zéro,
c’est-à-dire débiteur ou nul.
Des contrôles périodiques et inopinés opérés par le receveur percepteur lui permettent d’apprécier le
bon fonctionnement de la régie d’avances, la transparence et la sincérité dans la gestion du régisseur.

III. LA REVISION DU BUDGET PRIMITIF EN COURS DE GESTION

L’autorisation budgétaire est accordée pour un (1) an et le budget primitif s’exécute sur la même
période. Mais sur cette courte période, des éventualités peuvent survenir et pour faire face à celles-ci,
il est nécessaire de modifier, en cours d’année, les autorisations budgétaires initiales. Nous étudierons
ici deux (2) types de ces modifications : (i) le budget supplémentaire pour confectionner le collectif
budgétaire ; (ii) les virements de crédits pour accorder des crédits complémentaires, en cours de
gestion, afin de renforcer les crédits budgétaires insuffisants à certaines rubriques.
1. Le budget supplémentaire (BS) et le collectif budgétaire (CB)
La forme juridique de ces modifications budgétaires est la même que celle dans laquelle les
autorisations budgétaires initiales ont été données : la forme délibérative qui prévoit l’adoption du
collectif budgétaire par le Conseil Communal.
1.1. Le Budget supplémentaire, un aménagement à l’unité et à l’annualité budgétaires
de la Commune

Il est confectionné sur la base du Compte Administratif élaboré par les Services Financiers de
l’Ordonnateur du Budget Communal. Ce compte retrace les résultats de toutes les opérations
effectuées, au cours de l’année passée et fait ressortir l’état des programmes à poursuivre. Ceux-ci sont
repris dans le BS par les reports. Le Compte Administratif est accompagné du Compte de Gestion
élaboré par le Comptable de la Commune, le TC. Le BS assure la liaison d’une année financière à l’autre
de la Commune. Il rectifie, en effet, les résultats de toutes les opérations budgétaires effectuées, au
cours de la gestion précédente ; c’est un budget rectificatif. Il est, par ailleurs, un budget de report, un
budget additif car il ajuste les prévisions du Budget Primitif (BP) de l’année en cours aux réalisations
et fait ressortir l’état du programme d’actions à poursuivre, en lui intégrant les décisions du Conseil de

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supervision et du Conseil Communal postérieures à l’adoption et à la validation du BP (mesures
nouvelles fiscales ou sociales que le conseil communal ne veut pas différer jusqu’au Budget suivant,
recettes et dépenses nouvelles, les restes à recouvrer, les restes à mandater et à payer,…). Le BS est
adopté, validé et approuvé, en principe, avant le 1er septembre de l’exercice auquel il s’applique (Article
441 du Code).

1.2. La structure du collectif budgétaire de la Commune.

Elle prend en compte :

• En recettes
− Les prévisions de recettes du BP
− Les excédents de recettes sur les dépenses payées, au titre de l’exercice précédent,
− Les restes à recouvrer (RAR) et les recettes nouvelles (RN)
• En dépenses
− Les crédits couverts au B.P.
− Les restes à payer (RAP) et les restes à mandater (RAM), au titre de l’exercice budgétaire
précédent,
− Les dépenses nouvelles (DN).
Au total, les prévisions du Collectif Budgétaire sont l’agrégation de celles du B.P. et du B.S. ; elles
présentent la contexture ci-après :
En recettes
BUDGET SUPPLEMENTAIRE
PREVISION COLLECTIF
CHAP. NATURE DES
ARTICLES DE RECETTES BUDGETAIRE
RECETTES EXCEDENT DE
DU B.P RAR RN
RECETTES
1 2 3 4 5 6 7 8 = 4+5+6+7

En dépenses
CHAP NATURE DES CREDITS BUDGET SUPPLEMENTAIRE COLLECTIF
ARTICLES
. DEPENSES OUVERTS AU B.P RAM RAP DN BUDGETAIRE
1 2 3 4 5 6 7 8 = 4+5+6+7

2. Les virements de crédits au Budget Communal

La consommation des crédits au budget communal s’effectue selon le caractère limitatif des dotations
et la spécialité des crédits. Ces contraintes liées à la consommation des crédits exigent que le Maire
évite de détourner les crédits autorisés par le Conseil communal de l’objet pour lequel ils ont été
ouverts et d’exécuter les dépenses au-delà des dotations budgétaires. Mais cette règle est rigoureuse et
rigide ; il importe de lui apporter des aménagements pour assurer le fonctionnement normal et continu
des services publics locaux et pour la réalisation jusqu’à terme des investissements communaux.
Ainsi, en cours d’année, s’il s’avère nécessaire d’augmenter les dotations de certaines rubriques du
Budget Communal alors que des disponibilités apparaissent sur d’autres, des mouvements de crédits
peuvent être effectués selon des procédures bien définies, les virements de crédits.

2.1. Les caractéristiques des virements de crédits

Elles peuvent être regroupées en cinq (5) points :
• Les virements de crédits constituent des modifications de répartition des dotations entre rubriques
budgétaires qui ont pour effet de changer l’objet de la dépense. Ils s’analysent en une annulation
de crédits pour un montant donné à une rubrique budgétaire (rubrique-donneur) et en une
ouverture concomitante de crédits complémentaires à une ou plusieurs autres rubriques
budgétaires (rubriques-receveurs) pour le montant équivalent.
• Les dépenses concernées par les virements de crédits relèvent de la catégorie des crédits évaluatifs,
notamment dans la section de fonctionnement.
• Les virements de crédits sont limités dans leur itinéraire. Ils ne peuvent intervenir dans le Budget
Communal qu’à l’intérieur d’une même section (virement de crédits de chapitre à chapitre) ou au
sein d’un même chapitre (virement de crédits d’article à article). Ces deux (2) types de virements

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 de crédits peuvent concerner tant la section de fonctionnement du Budget Communal que celle de
l’investissement.
• Les virements de crédits sont opérés pour satisfaire à des nécessités de service afin
d’assurer le fonctionnement continu des services publics locaux. Ils sont autorisés dans la
limite du 1/10ème de la dotation de la rubrique-donneur.
• Après les virements de crédits, l’équilibre budgétaire est maintenu et les nouvelles
dotations budgétaires viennent désormais remplacer les dotations budgétaires initiales.

2.2. Les techniques de mise en application des virements de crédits

• A la Section de Fonctionnement du Budget Communal

Le SE peut procéder à des virements de crédits (VDC) entre chapitres budgétaires et à des VDC
d’article à article.
Les VDC entre chapitres budgétaires sont proposés, par l’ordonnateur du Budget Communal, en cas
de nécessités de service et autorisés par Délibération du Conseil communal, après approbation du
Préfet, Autorité de tutelle (Article 463 du Code).
Le VDC d’article non spécialisé à article non spécialisé au sein d’un chapitre est le procédé le
plus utilisé par les Collectivités locales. Il est fréquent en ce qui concerne les crédits de dépenses de
fonctionnement hors personnel et est autorisé, en cas de nécessité de service, par Arrêté du SE,
Ordonnateur du Budget Communal. Celui-ci doit en rendre compte immédiatement au Préfet,
Autorité de tutelle, puis cette décision est notifiée au TC, comptable de la commune (Article 465 du
Code).

• A la Section d’Investissement
Tout VDC relève de la compétence du Conseil Communal et il doit être approuvé par l’Autorité
de tutelle (Article 464 du Code), car les crédits d’investissement sont, par essence, des crédits
limitatifs et ils ne peuvent être modifiés que par l’organe délibérant qui les avait préalablement
autorisés.

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 CAS PRATIQUES
N° 1

Au Bénin, on considère la série d’exceptions ci-après aux règles ou principes budgétaires de saine
gestion des finances locales :

• Gestion des régies d’avances ;

• Collectif budgétaire,
• Déficit budgétaire,
• Service de dette en capital,
• Fonds de concours,
• Budget supplémentaire,
• Virements de crédits.

Associez, à ces exceptions, les règles ou principes budgétaires auxquels elles sont liées.

N° 2

1. Dans le tableau ci-après, à chaque opération prévue au budget de la commune d’ALLADA

(colonne à gauche), il est associé la section d’inscription budgétaire qui lui correspond (colonnes à
droite), au titre d’un exercice N.
Opérations communales Section de Section
fonctionnement d’investissement
Construction par la Mairie d’une usine de concentré de jus d’ananas
Achat de fournitures de bureau et de carburant
Remboursement de dette en capital
Construction du Bureau de l’Arrondissement d’AYOU
Paiement des intérêts sur dette en capital
Installation des équipements d’hydraulique d’AYOU
Fonds de concours reçus du Japon
Utilisez le signe X pour cocher la section appropriée d’inscription budgétaire de chaque opération
communale.
2. La dette en capital contractée a financé la construction de l’usine de concentré de jus d’ananas et
les fonds de concours reçus du Japon ont servi à construire un hôpital de zone à ALLADA.
Précisez les investissements de structure, les investissements sociocommunautaires et les
investissements économiques réalisés par la commune d’ALLADA, au titre de l’exercice N.
3. Distinguez les investissements sociocommunautaires des investissements économiques d’une
commune.

N° 3

1. Au Bénin, qui est juge de l’opportunité des dépenses au niveau communal et au niveau des
ministères sectoriels ? Quels acteurs budgétaires exercent le contrôle a priori et le contrôle de
régularité des dépenses avant paiement, à ces deux (2) niveaux ?
2. L’Ordonnateur du budget de la commune d’ALLADA au Bénin a reçu, en cours d’exercice N, des
fonds de concours d’un partenaire financier étranger.

a. Comment s’effectue l’inscription budgétaire de ces fonds de concours?

b. A quelles conditions, l’utilisation de ces fonds sera-t-elle effective et efficace pour la commune
bénéficiaire ?

c. Le collectif budgétaire d’inscription de ces fonds de concours pour leur utilisation par la
commune d’ALLADA a été adopté, validé puis approuvé, le 31 juillet N.

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 ✓ L’adoption, la validation et l’approbation de ce collectif budgétaire respectent-elles les
textes en vigueur au Bénin ? Quels sont les actes juridiques d’autorisation dudit
collectif ?

✓ Précisez l’effet du collectif budgétaire ainsi mis en exécution.

N° 4

1. En quoi consiste le virement de crédits d’article à article au sein du chapitre « Dépenses de

fonctionnement hors personnel » du budget primitif d’une commune ? De quel principe, constitue-
t-il une exception ?
2. A quelles conditions, ce mouvement de crédits est-il possible ?
3. Quels sont l’objectif, l’acte juridique d’autorisation et les effets de ce type de virement de crédits ?

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