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LA POLITIQUE DE FINANCEMENT LOCAL

Introduction

Indépendance de la CI en 1960 ; création de collectivités locales pour


servir de support à l’action administrative et au développement.
Mais suite aux déconvenues intervenues dans la gestion administrative
et financière, un revirement a été opéré en 1978 – 1980, avec la prise
d’importantes décisions pour asseoir une politique de collectivités
locales.

Des dates repères :

- 1980 création de 37 communes

- 1985 création de 98 autres soit au total 136 communes avec


Abidjan
- 1995 : total 198 Communes avec Abidjan qui a un statut
particulier.

Œuvre poursuivie récemment avec :

- l’institution des Conseils Généraux de Départements : 56 en


2005

- la création de nouvelles Communes dont le nombre a été porté


à plus de 700 ces derniers temps !

Objectifs visés ?

3 points :

1. au plan administratif : il s’agit de créer des structures capables


de contribuer à la décentralisation de l’Administration, dans le
style du ‘’ local government ‘’ anglo-saxon. Pour leur permettre
d’être le complément de l’action étatique pour les problèmes
d’intérêt local, elles seront dotées de la personnalité morale et
de l’autonomie financière.

2. au plan de la gestion publique : favoriser la participation


effective des populations à leur propre développement, à la

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prise en charge par elles de leurs propres affaires, ce à travers
leurs représentants démocratiquement élus.

3. sur le plan politique : renforcer l’ouverture démocratique


amorcée au niveau de la Représentation Nationale par la
multiplicité des candidatures de Cadres compétents rompus
aux techniques de la gestion administrative et financière.

Dans la mise en place de la politique de création des Communes, la


gestion financière devait occuper une place de choix pour que chaque
collectivité locale puisse s’autosuffire par ses propres moyens, mais
surtout équilibrer ses comptes.

Pour ce faire, les Pouvoirs Publics ont édicté des mécanismes


organisationnels et fonctionnels de gestion financière des Collectivités
Locales, (conditions de fond, conditions de forme) dont le but était
d’éviter les errements du passé.

Ce but a-t-il été atteint ? Les conditions de forme et de fond instaurées et


mises en œuvre ont-elles permis de gérer efficacement les Collectivités
Locales ? Ont-elles été suffisantes ? Les principaux intervenants dans
ce processus ont-ils joué franc jeu ? C’est la problématique que je vous
propose.

En partant du principe que toute œuvre humaine est à parfaire, nous


essaierons ensemble d’ébaucher des axes d’amélioration des règles et
des méthodes de gestion pour que la politique de financement des
Collectivités locales, puisse faire d’elles de véritables pôles de
développement économique !

Mais avant d’en arriver là, la méthodologie que je vous propose est la
suivante :
- Le mécanisme du financement des Collectivités Locales:
comment il est organisé et comment il fonctionne
- les acteurs qui font fonctionner ce mécanisme, aussi bien en
amont qu’en aval : quel rôle jouent-ils ?
- L’autonomie financière qui avec la personnalité morale
constitue les attributs du « local government » est décriée par
les Elus locaux : quels sont les failles et faiblesses qui
empêchent une relative autonomie ?

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Plan

I. Rappel de définitions, Environnement


socio économique et réglementaire,
principes de base.

II. Les mécanismes de financement local :


A. les principes de gestion et l’élaboration des
budgets
B. le contenu des budgets des collectivités locales :
les ressources, les dépenses
C. Les problèmes rencontrés

III. Modalités de mise en œuvre :


A. Programmation triennale-
B. Procédure budgétaire-
C. Gestion prévisionnelle par objectifs.
D. Difficultés de mise en œuvre

IV. Procédures de mise en œuvre :


A. Ordonnancement des recettes et des
dépenses.
B. Passation des marchés.
C. Problèmes rencontrés

V. Suivi de la mise en œuvre :


A. Instruments de reporting.
B. Contrôle de la mise en œuvre.
C. Sanctions.

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VI. La Coopération décentralisée
A. Modalités et Avantages.
B. Contraintes et limites.

VII. Proposition d’axes d’amélioration de la


politique de financement local

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I. Rappel de définitions, Environnement
socio économique et réglementaire,
principes de base.

A. Rappel de concepts :

1. Gestion et Management.

a. gestion : savoir faire pratique basé sur des connaissances


scientifiques, et résumé dans 5 activités principales : prévoir,
organiser, commander, coordonner et contrôler

b. Management : implique une hiérarchisation de l’action, les aspects


humains et sociopolitiques privilégiés.

2. Management Financier appliqué aux Collectivités Locales:

Utilisation des méthodes et résultats des sciences de la gestion pour


administrer des ressources pour satisfaire la réalisation de divers
besoins au moyen d’un ensemble de règles, de procédures et de
principes.

3. Collectivités locales :

Démembrements de l’Etat ; les Conseils Généraux de Département


étant beaucoup trop récents, seuls les Communes et les Districts ont
à cette date, une expérience confirmée de gestion financière.

B. Environnement socio économique et


règlementaire

La décentralisation est une nécessité pour les Etats modernes. Sur le


plan politique et juridique, l’Etat unitaire est indivisible. Au regard des
dispositions légales et règlementaires de la CI, l’Etat se dessaisit au
profit des collectivités locales de compétences exercées jusque là par
les organes centraux et ses représentants territoriaux (Préfets, sous-
préfets, Directeurs Régionaux ou départements de l’Administration.

Ce sont les effets et les conséquences financières découlant de cette


décentralisation qui nous intéressent.

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Principaux dispositifs normatifs
Loi n° 80- 1180 du 17 octobre 1980 relative à l’organisation municipale,
modifiée par la Loi n° 85-578 du 29 juillet 1985
Loi n°2003 – 208 du 7 juillet 2003 portant transfert et répartition des
compétences de l’Etat aux Collectivités Territoriales.
Loi n°2003- 489 du 26 décembre 2003 portant régime financier, fiscal et
domanial des Collectivités Territoriales

Le modèle ivoirien de décentralisation est tout aussi marqué que le


modèle français : le système jacobin, centralisateur hérité de la
colonisation a laissé des traces indélébiles dans le système ivoirien.

Principes majeurs de la décentralisation :

- compétence générale, plutôt une présomption générale de compétence


- spécialité, mission particulière : les questions d’intérêt local
- subsidiarité, compétences attribuées à l’instance administrative élue ou
nommée.

Ces principes sont la plupart du temps bloqués car la notion d’intérêt


national prime sur le concept local.

C. Rappels de principes de base :

Unicité des caisses

Continuité du service public

Rentabilité économique

Séparation des fonctions d’ordonnancement et de comptable,


fondements de la gestion financière

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II. Contenu de la gestion des Finances
locales

Objectifs et les moyens de développement amènent à poser la


problématique du développement des Collectivités locales : les besoins
de la population qui se traduisent en objectifs sont nombreux, alors que
les moyens à la disposition de la C.L. sont forcément limités.
Schéma 2

D’où la nécessité de faire des choix et de les programmer dans le


temps : processus de programmation et de budgétisation balisés par le
Ministère de l’Administration Territoriale. Livre I de la loi 2003-489 du 26
décembre 2003 portant régime financier fiscal et domanial.

A. les principes de gestion et l’élaboration des


budgets.

Les budgets des Collectivités locales, à l’instar du Budget de l’Etat


obéissent aux grands principes d’annualité, d’antériorité, d’universalité,
de spécialité et d’équilibre. De même, le contenu des ressources et des
charges mises en parallèle détermine les résultats et la bonne ou
mauvaise santé financière de la Collectivité.

Dualisme fonctionnel : le maire manager local élu n’exerce pas seul les
compétences dans le domaine budgétaire et financier ; Un autre agent
nommé, dépendant du Ministère de l’E.F. chargé de gérer les deniers de
la Commune.

Organisation financière des Communes : schéma 5

La formation du budget des CL doit se faire sur la base de prévisions de


recettes réalistes, de même que les dépenses doivent tenir compte de la
capacité réelle des dépenses de la CL.

Le budget est préparé par le Maire et ses collaborateurs, le Bureau du


Conseil ou le Bureau du District. Puis il est soumis à la commission
économique et financière qui l’examine avant de le proposer au Conseil ;
celui-ci peut l’amender ou l’accepter tel qu’il est.
Par la suite le budget est transmis à l’autorité de tutelle à l’effet de sa
défense ou de son approbation

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Répartition budgétaire : schéma 6

Dans le système ivoirien, le budget obéit à une certaine classification,


combinant à la fois un classement des opérations par nature, et un
classement par fonction.

B. le contenu des budgets des collectivités


locales : les ressources, les dépenses.

1. Les ressources : propres et autres ressources.

Précisées par le T II de la loi n° 2003 – 489 du 26 décembre 2003


portant régime financier, fiscal et domanial des C.L.

La nomenclature des taxes annexe fiscale 2004 en donne une liste


assez précise.

Ces ressources font l’objet d’émission de titre de recette par le Maire,


mais sont recouvrées par le Trésorier : dans le strict respect du principe
de la séparation fonctionnelle des acteurs de la gestion.

La dotation globale de fonctionnement : elle est régie par les articles 86


à 89 du Chapitre III l’Aide de l’Etat de la loi 2003 -489 du 26 décembre
2003.
La DGF est annuelle et inscrite dans la loi de finances. Sa répartition est
déterminée par décret pris en Conseil des Ministres.
La DGF englobe la part des impôts et taxes qui seront cédés aux
Collectivités locales ; elle se compose d’une partie minimale calculée sur
la base du nombre d’habitants, et d’une partie complémentaire destinée
à contribuer aux charges de fonctionnement des C.L.

voir Loi de Finances 2004 page 74 à 91

L’Etat attribue annuellement aux CL une dotation générale de


décentralisation pour assurer le financement des charges résultant du
transfert des compétences : articles 90, 91 et 92 de la loi 2003- 489 du
26 décembre 2003.
La dotation générale de décentralisation est identifiée dans le budget de
chaque collectivité locale (article 92 loi du 26 décembre 2003)

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2. Les dépenses :

La liberté des C.L. en matière de dépenses n’est pas absolue: limitée


par la compétence même des Communes : affaires communales,
périmètre de la Commune.

Ensuite la loi n° 2003 – 489 du 26 décembre 2003 dans sa Deuxième


Partie au chapitre II énumère pour chacune des CL une série de
dépenses de fonctionnement qui ont un caractère obligatoire. Cette liste
n’est pas limitative en raison du caractère progressif du transfert des
compétences.

Comme dans tout budget il faut distinguer :

- les dépenses de fonctionnement,


- les dépenses d’investissement.

Les dépenses de fonctionnement

Sont classées en 5 sections fonctionnelles qui recouvrent les recettes


prévues pour les couvrir :

- dépenses des services généraux : liées à la fourniture de


services et de prestations se rapportant à l’ensemble de
l’administration de la collectivité et qui sont essentiels à son
existence : administration générale, administration financière et
domaniale, Recette Municipale …
- dépenses des services de collectivité : voieries et réseaux,
urbanisme et environnement, hygiène et salubrité publique,
cimetière services funéraires, protection civile , lutte contre
l’incendie
- dépenses des services sociaux culturels et de promotion
humaine : éducation, santé publique, assistance sociale,
logement et habitat, sports et loisirs, activités culturelles
- dépenses des services économiques : agriculture et élevage,
eaux et forêts, chasse et pêche, ressources minérales et
énergie, transports et communications, industrie et commerce,
artisanat tourisme.
- Dépenses diverse du Titre I : dettes (uniquement les intérets),
contributions fonds de concours et transferts versés par les
collectivités à d’autres collectivités, aux associations déclarées
d’utilité publique, etc. , assurances, cérémonies, fêtes et

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réceptions officielles, versements aux fonds, dépenses
accidentelles, admissions en non valeurs.

Les dépenses d’Investissement

Sont classées en 6 sections :

- Equipement des services généraux


- Equipement des services de collectivité
- Equipement des services de collectivité
- Equipement des services sociaux, culturels et de promotion
humaine
- Equipement des services économiques
- Transferts et opérations financières (remboursement du capital
des emprunts, prises de participation, acquisition de terrains et
immeubles, indemnisations pour expropriations et aux
admissions en non-valeurs de la taxe communale
d’équipement.
- Versements au fonds d’investissement. (transfert de l’excédent
budgétaire d’investissement en fin d’année).
-
C. les problèmes rencontrés.

Dualisme fonctionnel entre managers élus et managers nommés.


Managers élus dirigent la Collectivité mais ne sont pas détenteurs des
deniers, et d’autre part les Trésoriers, bras séculiers de la tutelle
financière, présents et omnipotents.

Problème de la capacité à mobiliser des ressources pour disposer d’un


minimum d’autonomie propre à mener à bien une bonne politique
financière.

Principe de l’unicité des caisses, sorte de confiscation règlementaire de


la trésorerie des CL

Schéma 11

Politique de décentralisation de l’Etat se traduisant souvent par un


transfert de charges, pour ne pas dire difficultés, sans contrepartie
financière

Absence de maîtrise des ressources (fiscalité Etat et celle de CL) et


augmentation excessive des dépenses. Problème de la disposition de

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ressources longues pour le financement des investissements : le Fonds
de Prêts aux Collectivités Locales est inopérant !

Facteurs limitants : malgré la nouvelle politique de recouvrement des


impôts les Elus sont obligés de constater que les populations ne peuvent
pas faire face à l’impôt qu’elles doivent payer.

Pb d’efficacité du recouvrement : absence de cadastre, adressage,


incivisme fiscal, difficultés liées à l’assiette et mauvaise répartition des
charges fiscales, pauvreté grandissante des populations.

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III. Modalités de mise en œuvre :

Basées sur une programmation à moyen terme, et une programmation à


court terme.

A. Programmation triennale

Traduction financière du programme d’action et de développement de la


Collectivité locale sur une période de 3 ans. Toutes les expressions de
besoin sont exprimées par les diverses composantes de la Collectivité
locale ; Avantage de la programmation triennale : elle n’est pas figée,
elle est glissante et modifiable à souhait.

C’est du programme triennal que découlera la partie concernant l’année


budgétaire prise en compte.

B. Procédure budgétaire-

Le Budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et
les dépenses des Communes : loi n° 81 1129 du 30 décembre 1981.

C. Gestion prévisionnelle par objectifs.

Management

D. Difficultés de mise en oeuvre

Problèmes du contrôle a priori encore exercé en plein 21e siècle sur les
actes administratifs, approbation des budgets, programmes triennaux.
Correction récemment apportée par la loi n° 2003 – 489 – du 26
décembre 2003, portant régime financier, fiscal et domanial des C.L.
dans son chapitre III : vote du budget
Application imparfaite car demeurent encore assujettis au contrôle a
priori : le programme triennal, la régie d’avance et la régie des recettes.

Egalement, trop grande politisation de certains Maires qui ne disposent


pas de qualité de gestionnaire ou de manager. Abandon de la confection
du budget à des tiers.

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Problème de la fiabilité budgétaire : le budget demeure souvent un
outil mal esquissé ne prenant pas en compte les réalités du terrain et de
la population, et souvent surestimant les prévisions budgétaires de
recettes ; d’où budgets incohérents à l’exécution hypothétique, et
difficultés pour exécuter le programme triennal attendu la population.

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IV. Procédures de mise en œuvre :

A. Exécution des recettes et des dépenses

1. Les recettes

Le budget a un caractère de provision en matière de recettes ; il est


nécessaire de constater par un titre, les droits et créances qui naissent
au profit de la Collectivité.

L’ordre de recettes est un acte administratif qui a pour objet d’établir les
droits de la Collectivité, de délimiter le rôle et la responsabilité de
l’Ordonnateur d’une part, et du Comptable d’autre part, de permettre
l’enregistrement de l’opération de recette et enfin de faciliter le contrôle
(assemblée locale, tutelle, juge des comptes)

L’ordre de recette revêt donc un caractère à la fois juridique et


comptable ; sa prise en charge lui confère non seulement valeur
d’émission de créance comptable à recouvrer, mais encore il précise le
montant à partir duquel se trouve engagée la responsabilité du trésorier,
mais également permet d’exercer les divers contrôles institués en
matière de finances locales.

Schéma n° 9 : répartition des taches en matière de recettes

3. Les Dépenses :

L’exécution des dépenses est une phase très délicate ; elle se


décompose en 4 étapes :

- l’engagement
- la liquidation
- le mandatement ou ordonnancement
- le paiement

Les 3 premières phases sont de la compétence de l’Elu local, la 4e


relève du Trésorier. Schéma 10

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B. Passation des marchés.

L’article 121 de la loi n° 80-1180 relative à l’organisation municipale


prévoit que les modalités de passation et d’exécution des marchés,
conventions, adjudications, appels d’offre et contrats communaux sont
déterminés par décret.

En attendant la parution de ce décret, la réglementation prévue pour les


marchés de l’Etat est applicable, dans ses principes fondamentaux. La
loi n°2003-489 du 26 décembre 2003 qui porte régime financier, fiscal et
domanial des C.L. n’évoque même pas ce sujet.

Dans l’état actuel du droit, toute dépense égale ou supérieure à 25 M ne


peut être engagée sans la passation d’un marché. Au dessous de cette
somme les achats sont effectués sur simple facture.

La Direction Centrale des Marchés, structure du Ministère de l’Economie


et des Finances est actuellement compétente pour exercer
conjointement avec les services de l’Administration Territoriale, le
contrôle juridique, technique et économique des marchés et conventions,
au moment de leur passation et avant leur approbation par le Ministre de
l’Economie et des Finances

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V. Suivi de la mise en œuvre :

A. Instruments de reporting.

- Tableau de bord

- Etats d’exécution des recettes et des dépenses

- Compte administratif

- Compte de gestion du trésorier

B. Contrôle de l’exécution.

4 niveaux de contrôle :

- contrôle réciproque Maire Trésorier au cours de la gestion,


- contrôle des assemblées locales ;
- contrôle hiérarchique par la Direction du Trésor sur le Trésorier local -
- contrôle juridictionnel de la Chambre des Comptes sur les deux
acteurs : Maire et Trésorier

Schéma 12.

L’Assemblée locale délibérante, contrôle l’Elu local au moment du vote


du budget, sur les actes de délibération.

Contrôle du Trésorier municipal sur les dépenses de fonctionnement et


d’investissement. Vérification portant sur la qualité de l’Ordonnateur ou
de son délégué, l’exacte imputation de la dépense, la validité de la
créance, la justification du service fait.

En retour l’autorité locale et l’Assemblée locale opèrent des contrôles sur


le trésorier, lors des échanges des documents comptables et
budgétaires.

L’inspection Générale du trésor, l’Inspection Générale des Finances et


l’Inspection de l’Etat, exercent également des contrôles sur le Trésorier
Municipal.

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En fin de gestion, l’Assemblée délibérante contrôle l’Elu lors de la
production de son compte administratif, et le trésorier au moyen du
compte de gestion.

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VI. La Coopération décentralisée

Fondements de la Coopération décentralisée

La Coopération décentralisée trouve son fondement dans un long


processus qui tend dans un premier temps à donner plus de
responsabilités à des autorités locales ; la recherche de cette
responsabilité a amené les pouvoirs locaux à tisser avec d’autres
pouvoirs locaux des liens de partenariat afin de mieux appréhender les
difficultés qu’ils rencontrent, rechercher des possibilités d’échanges
culturels et sociaux, confronter les échanges d’expérience et
d’expertises, renforcer leurs capacités afin de mieux répondre aux
aspirations des populations

Cette aspiration a été encouragée par les bailleurs de fonds fatigués de


constater que les aides destinées à améliorer les conditions de vie des
populations les plus défavorisées, étaient concentrées entre les mains
des structures étatiques qui les utilisaient dans le cadre d’un plan
programme bien défini, pour le financement de grands projets
d’investissement.
Ces projets bénéfiques certes à la Nation atteignaient rarement les
bénéficiaires désignés ; aussi les bailleurs de fond ont envisagé une
nouvelle approche de l’aide, basée sur une aide directe à la société civile
par le canal des Collectivités Locales, et en encourageant une
coopération décentralisée entre pouvoirs locaux.

A. Modalités et avantages.
Les pouvoirs publics ont tôt fait de la règlementer par le décret n° 84-17
du 11 janvier 1984 du Ministère de l’Intérieur, qui fixe les règles relatives
au jumelage entre les communes de CI ou entre celles-ci ou la Ville
d’Abidjan et d’autres communes ou villes étrangères.

Avantages :
a) dans les objectifs même de la coopération qui se veut terre à terre et
pragmatique :
- aide à la gestion communale et à la gestion des équipements,
- prise en compte de la protection de l’environnement,
- mise en place d’équipements à incidences économiques
productives,
- protection sanitaire des populations et éducation de la
jeunesse
b) dans la manière dont cette coopération est conduite :

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- conduite et contrôle des travaux assurés par les Mairies,
- emploi d’une main d’œuvre locale,
- approvisionnement des chantiers localement,
- mobilisation des chefs des services techniques sur des tâches
concrètes,
- participation des bénéficiaires aux activités des projets,
- coûts de construction maîtrisés,
- collaboration fructueuse avec les institutions locales,
- mise en commun de certains projets les ayant crédibilisés et permis la
mobilisation de fonds de l’Union Européenne

1. Coopération interurbaine

2. Jumelages et coopération décentralisée

Exemple du jumelage de la Commune de Toumodi et de la ville de


Rosemère (Québec- Canada). Cadre du Programme de partenariats
internationaux de la FCM, tendant à permettre la création de relations à
long terme entre des collectivités qui cherchent à échanger des
connaissances et de l’expertise technique.
Les principaux secteurs de coopération pour les partenaires en Afrique
sont l’amélioration de l’administration des services (en insistant sur la
gestion générale, les finances et l’informatisation) le processus
décisionnel participatif, le perfectionnement des ressources humaines ;
accent mis sur la pleine participation des femmes au gouvernement local

B. Contraintes et limites.

Supervision de l’Etat qui entend ne pas perdre le contrôle sur ses


créations.
Nécessité de pouvoir dégager sa part d’autofinancement

On a déploré des semi réussites :


- limites du système de la régie eu égard aux possibilités
humaines et matérielles dont disposait ou pas les Mairies,
- manque de moyens des collectivités locales bénéficiaires, et
manque de moyens des services déconcentrés de l’Etat
hypothéquant la reconductibilité des opérations menées.
- Incapacité des CL bénéficiaires à assurer la maintenance et
l’entretien des ouvrages réalisés.

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VII. Proposition d’axes d’amélioration de la
politique de financement local .

1. Renforcement des capacités et introduction de supports modernes


de gestion susceptibles d’être compris et analysés par tous :
exemple tableau de base d’analyse budgétaire, mise en place d’un
ensemble de ratios significatifs, introduction du Syscoa etc..
2. Sensibilisation des populations au civisme fiscal.
3. Renforcement des relations avec le Trésorier.
4. Généralisation de l’audit interne des collectivités locales.
5. Optimisation des recouvrements : cadastre, changer la clé de
répartition des impôts d’Etat 60% - 40%
6. Meilleur adéquation des recettes et des dépenses en vue de
rendre le Budget plus opérationnel.
7. Consentir des contre-parties au principe de l’unicité de caisse.
8. Rendre effective la continuité du service publique, en
accompagnant le transfert des compétences et des charges des
moyens y afférant.
9. Rehausser la dotation globale de fonctionnement pour qu’elle soit
conséquente.
10. Sensibilisation sur la coopération décentralisée.
11. Coopération des collectivités avec mise en commun partielle des
moyens.
12. Optimisation des instruments de financement : création d’une
banque des Collectivités locales disposant de ressources longues,
solution palliative au phénomène de débancarisation locale
constatée depuis une quinzaine d’années.
13. Concrétiser la possibilité pour les CL disposant de trésorerie de
faire des placements.

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