INTRODUCTION GENERALE

Les finances publiques sont définies comme l’étude des aspects juridiques, politiques
et économiques des recettes et des dépenses des budgets des administrations publiques.

Les finances publiques locales sont une composante des finances publiques. En effet,
les finances publiques comprennent, outre les finances de l’Etat, les finances locales, les
finances sociales (finances des organismes de sécurité sociale), et les finances
communautaires (Union Européenne ou Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine,
etc.).

Dans le présent cours, l’on s’intéresse aux finances locales, c’est-à-dire les finances
des collectivités territoriales. Une collectivité territoriale ou collectivité locale est une
personne morale de droit public qui exerce sur son territoire certaines compétences qui lui
sont dévolues par l'État dans un processus de décentralisation. Elle est dirigée par une
assemblée délibérante élue. Les collectivités territoriales peuvent être des communes ou
municipalités, des régions, des départements ou des cercles. Elles bénéficient d'une autonomie
juridique et patrimoniale. Quelques définitions et d’autres aspects à éclaircir au préalable
permettront de mieux comprendre la suite du cours.

I. DéFINITION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES

Selon une définition étroite, les finances locales sont la branche de la science
financière qui traite du financement et des opérations financières des collectivités territoriales.
Elles étudient les aspects juridiques, politiques et économiques des recettes et des dépenses
des budgets des administrations publiques décentralisées. L’analyse des finances locales est
donc celle du budget de la collectivité territoriale.

Selon une définition large, les finances des collectivités locales englobent toutes les
activités ayant directement ou indirectement trait à l'ensemble des opérations financières de
ces unités décentralisées : analyse des recettes et des dépenses, étude des paiements et de
l'argent, des moyens financiers, du cadre budgétaire et de la politique financière.

II. PLURIDISCIPLINARITé DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES

L’analyse des finances locales est par essence une analyse pluridisciplinaire parce que le
budget local peut être abordé selon plusieurs approches il s’agit notamment des approches
juridiques, politiques, économiques et financières..

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Le budget local est la traduction d’un acte par lequel le Conseil local (conseil municipal ou
conseil régional) autorise annuellement l’exécutif local (maires de communes ou présidents de
conseils régionaux) à réaliser des recettes et à affecter des dépenses.

Du point de vue politique, le budget et la procédure budgétaire reflètent aussi

l’organisation du pouvoir politique que les autorités locales préparent et appliquent. Les
autorités locales font un travail préparatoire en recensant les besoins et en les mettant en
forme. Ils font des choix qui sont soumis au Conseil qui accepte, amende ou rejette. Une fois
le budget local adopté par le Conseil local, les autorités locales doivent l’appliquer, sous
réserve de non-objection des ministères de tutelle.

Le budget local est le reflet des objectifs économiques et financiers de l’autorité locale.
Les structures économiques locales et la conjoncture influencent les finances des collectivités
locales. En outre, le budget local constitue un instrument de politique économique locale.
L’économiste peut donc s’intéresser aux interactions entre les finances locales et la situation
économique locale : impact des dépenses publiques locales, effets des prélèvements fiscaux
locaux, etc.

Les systèmes fiscaux et les mécanismes financiers accompagnant l’action des

collectivités territoriales reflètent les structures sociales et les rapports de force entre les
divers groupes sociaux. Le financement de l’action publique locale est aussi lié à la situation
psychologique des citoyens. En effet, la psychologie peut étudier l’attitude du citoyen à
l’égard de la gestion des finances locales : sa contribution à la formation de l’opinion et de la
volonté publiques locales en matière financière, son attitude vis-à-vis des autorités locales, sa
déclaration d’impôt plus ou moins honnête et complète. Elle peut également analyser le
comportement qui résulte de ces attitudes.

III. SPECIFICIITéS DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES

Les finances publiques locales se distinguent des finances privées sur trois plans : au plan
des objectifs, au plan des moyens d’action et au plan des conditions d’action.
- Quant aux objectifs
Les administrations publiques locales manipulent les fonds avec comme objectif la
satisfaction de l’intérêt général, alors que les entreprises recherchent le maximum de profit, et
les personnes privées se préoccupent de la satisfaction de leurs besoins individuels.

- Quant aux moyens d ’action

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Les opérations financières des personnes privées (physiques et morales) se fondent sur les
contrats alors que les administrations publiques locales utilisent essentiellement des moyens
de contraintes et d’autorité.

- Au plan des conditions d ’action

L’administration publique locale, à l’inverse des personnes privées, n’est pas strictement
limitée dans ses ressources. Elle a la possibilité d’évaluer d’abord ses dépenses et de
déterminer ensuite les moyens de les financer. Notons toutefois que sa marge de manœuvre
est limitée par rapport à l’Etat.

IV. L’AUTONOMIE FINANCIèRE DES COLLECTIVITéS LOCALES

Les collectivités territoriales présentent certaines particularités, limitant relativement

leurs marges de manœuvre en matière de systèmes fiscaux et de mécanisme de financement
des activités. En effet, si le gouvernement et le législateur ont transféré aux collectivités
territoriales les compétences nécessaires pour mener leurs activités locales, l’autonomie
financière qui leur a été accordée demeure cependant limitative. En effet, si les collectivités
territoriales sont libres de décider des opérations qu’elles financent, certaines dépenses
présentent, pour elles, un caractère obligatoire ; ce qui limite leur autonomie budgétaire. Par
ailleurs, les ressources propres doivent représenter une part déterminante de l’ensemble des
ressources. En outre, le pouvoir fiscal des collectivités territoriales, notamment le pouvoir de
fixation des taux des impôts et taxes est limité par le législateur.

V. FINALITéS DU COURS

Pour l’économiste, la finalité du cours de finances publiques locales est d’appréhender

l’action des collectivités territoriales à travers leur budget tout en n’ignorant pas que les
recettes et les dépenses sont affectées dans un cadre juridique stricte. Le cours s’intéresse à la
marge de manœuvre que le budget local fournit à une autorité municipale ou régionale pour
son action économique et sociale. Il analyse également les conditions d’efficacité de l’action
publique locale.

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Chapitre I : GENERALITES SUR LES FINANCES PUBLIQUES LOCALES

Section-I : Notion de budget communal

A- Définitions
Le budget de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale
est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de la
commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale. Concrètement, c’est
l’ensemble des comptes qui décrivent, pour une année civile, toutes les ressources et toutes les
charges de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale. C’est un
tableau détaillé retraçant, pour l’année à venir, les recettes sur lesquelles peut compter
l’exécutif (bureau du Conseil régional ou Conseil municipal, maires, etc.) afin d’engager des
dépenses pour un montant maximum engagé.

Le budget local est considéré comme une conquête de la démocratie permettant aux
assemblées élues d’exercer un contrôle étroit sur leur exécutif. Il traduit, alors, le
consentement des représentants de la collectivité à l’imposition de prélèvements fiscaux, dans
le but de permettre la réalisation de dépenses dont la nature est fixée et le montant maximum
prévu. Le budget apparaît ainsi comme une prévision, une information, mais surtout comme
une autorisation de l’organe délibérant de la collectivité.

B- La structure budgétaire locale

Si les budgets des collectivités respectent le principe de l’unité, plusieurs documents
n’en marquent moins la vie budgétaire locale, lesquels obéissent à des communes de
présentation.

On distingue essentiellement deux types de budgets qui font l’objet de prévision pour l’année
d’exécution. Il s’agit du budget primitif et du budget supplémentaire.

a. Le budget primitif

Le budget primitif est un document budgétaire initial indiquant, pour l’exercice, les prévisions
de recettes et de dépenses et faisant l’objet d’une autorisation de l’organe délibérant de la
collectivité. Il joue au niveau local, le rôle dévolu à l’échelon étatique, à la loi de finances
initiale. Il constitue le premier acte obligatoire du cycle budgétaire annuel de la collectivité

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territoriale, qui s’étale sur l’année civile (1er avril au 31 mars). Il comprend une section de
fonctionnement et une section d’investissement.

b. Le budget supplémentaire

Comme son nom l’indique, il constitue un supplément autorisé modifiant le budget

primitif. Il peut être adopté par le Conseil de la collectivité territoriale dès que le budget
primitif est exécutable jusqu’à la fin d’un exercice, c’est-à-dire jusqu’au 31 mars.

Le budget supplémentaire a deux fonctions :

- Une fonction modificative par laquelle l’exécutif communal sollicite une modification des
charges ou des recettes du budget en cours d’exécution. De ce point de vue, il joue un rôle
comparable à celle d’une loi de finances rectificative à l’échelon de l’Etat.
- Une fonction de report qui permet d’intégrer le résultat du budget précédent à l’exercice
en cours. Il s’agit d’une prise en compte des « restes à réaliser », c’est-à-dire les recettes
non encaissées et les crédits non utilisés.
A ces documents budgétaires fondamentaux, il faut ajouter deux autres documents financiers

c. Autres actes budgétaires locaux

D’autres actes budgétaires sont posés par les collectivités territoriales pour compléter les
deux types de budgets ci-dessus.

 Les décisions modificatives (budget suppl émentaire )

Les décisions modificatives ont la même fonction que le budget supplémentaire

concernant l’ajustement des prévisions en cours d’année, mais n’ont pas de fonction de report.
Elles permettent de tenir compte des changements intervenus en cours d'année, mais ne
doivent pas modifier l'équilibre du budget primitif. Elles peuvent être adoptées à tout moment
après le vote du budget primitif, et leur nombre est laissé à la discrétion de la collectivité.

 Le compte administratif

Le compte administratif, établi à la clôture de l'exercice, rend compte des opérations

réalisées par l'ordonnateur, ce qui permet de vérifier le rapport entre ce qui a été réalisé et ce
qui était prévu. Il en existe un pour le budget principal et un pour chaque budget annexe. Il est
composé d'une section de fonctionnement et d'une section d'investissement, chacune divisée

5
en recettes et dépenses. Il doit être voté avant le 30 juin de l'année qui suit celle de l'exécution
du budget et son solde est reporté dans le budget supplémentaire de l’exercice suivant. C’est
l’équivalent de la loi de règlement en finances étatiques. En cas de déficit excessif, une
procédure de redressement peut être mise en œuvre par le préfet devant la Chambre régionale
des comptes.

d- Les budgets publics liés aux collectivités

- Les budgets annexes

Les budgets annexes permettent d'individualiser certaines opérations. Cependant, les services
en question ne disposent pas de la personnalité juridique. Leur budget est, alors, rattaché à
celui de la collectivité locale concernée.

- Les budgets autonomes

Les budgets autonomes constituent des budgets de services distincts de la collectivité et
disposant de la personnalité juridique. La collectivité locale peut les financer par le biais de
subventions.

C- Cadre législatif et réglementaire

1- La loi organique portant loi de finance (LOLF)

2- La loi portant code l’administration territoriale
3- Le code des marchés public et délégations de services publics
4- Directive N° 01/2011/CM/UEMOA portant régime financier des collectivités
territoriales au sein de l’UEMOA

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CHAPITRE-II : LES PRINCIPES BUDGéTAIRES DES COLLECTIVITéS LOCALES

Le régime financier des communes et établissements publics de coopération

intercommunale obéit aux principes du droit budgétaire définis dans la loi organique relative
aux lois de finances, notamment l’annualité, l’unité, l’universalité, l’antériorité, la sincérité,
l’équilibre du budget, la légalité de l’impôt et la spécialité des crédits

On distingue cinq (05) grands principes présidant à la conception du budget des collectivités
locales : le principe de l’annualité, le principe de l’unité, le principe d’universalité, le principe
d’équilibre et le principe de sincérité.

A- Le principe de l’annualité
Le principe de l’annualité signifie que le budget est voté et exécuté pour un exercice
budgétaire. L’exercice budgétaire coïncide avec l’année civile qui court du 1er janvier au 31
décembre de l’année considérée. Cela signifie que le budget local est établi dans un cadre
annuel : l’autorisation de recettes et de dépenses donnée par les assemblées délibérantes et
l’exécution de cette autorisation valent pour une année donnée. Les crédits de fonctionnement
non-engagés au cours de l’exercice budgétaire sont annulés.

Le principe de l’annualité se justifie par :

- le souci d’assurer un contrôle régulier par les assemblées délibérantes des finances des
collectivités territoriales et ;

- l’intérêt pour les autorités locales de prévoir leurs recettes et leurs dépenses sur une
durée qui ne soit ni trop longue, ni trop courte

Les principales exceptions au principe de l’annualité :

Il s’agit notamment du budget supplémentaire. Lorsque l’autorité locale estime que les
prévisions économiques ayant servi à l’élaboration du budget ont été infirmées ou lorsqu’il
décide d’infléchir sa politique économique, il peut présenter au Conseil local un budget

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modifiant le budget primitif et la durée de l’application du budget initial aura donc été
inférieure à un an.

B- Le principe d’unité
Le budget doit contenir les recettes et les dépenses des collectivités locales dans un
seul document, de manière à permettre aux élus, comme pour les finances de l’Etat, d’exercer
le contrôle qui leur est dévolu.

Les principales exceptions au principe d’unité :

A côté du budget général, compris comme devant être unique, il existe :

 des budgets annexes qui permettent une présentation individualisée d'opérations

industrielles et commerciales (Services à caractère industriel et commercial). Ces budgets,
dont certains sont facultatifs et d’autres obligatoires, servent, alors, à financer des activités
exercées par des services non dotés de la personnalité morale et relevant directement de la
collectivité ;

 des budgets autonomes destinés à financer des services dotés tant de la personnalité
juridique que de l'autonomie financière et distincts de la collectivité (budgets des
établissements publics administratifs). .

C- Le principe d’universalité
Le principe de l’universalité signifie que toutes les dépenses et toutes les recettes
sont prévues au budget sans compensation, sans affectation, sans omission, ni
dissimulation. L’ensemble des recettes est destiné à couvrir l’ensemble des dépenses.

Le principe d’universalité recoupe ici deux sous-principes :

1- La règle du produit brut ou règle de la non-contraction

Elle impose de présenter un budget brut et non net, et celui de non-affectation qui impose
d’affecter l’ensemble des recettes au financement de l’ensemble des dépenses. Il ne s’agit pas
de soldes par opérations, mais d’un tracé poste par poste indiquant les recettes et les
déboursements.

La principale exception à cette règle concerne les budgets annexes :

Seul le solde des budgets annexes est présenté dans le budget de la collectivité.

2- La règle de non-affectation

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Elle interdit une recette précise à une dépense particulière. Elle est mise en œuvre par le
comptable de la commune sous forme de l’unité de caisse selon laquelle il n’y a pas de
répartition a priori des catégories d’impôts à des dépenses données spécifiques. Les raisons
sont d’ordre pratique et d’ordre politique :

- sur le plan pratique, on évite des gaspillages dans le cas où le rendement d’un impôt
serait supérieur au montant de la dépense prévue. En outre, on évite de ne pas pouvoir
assurer des dépenses grâce à l’impôt correspondant déterminé ex-ante par la loi.

- sur le plan politique, le législateur veut éviter le « phénomène du passager clandestin »

ou le refus de contribuer à une dépense affectée à un service collectif non désiré (la
révolte du contribuable).

Les exceptions à la règle de non-affectation.

Les affectations de recettes sont nombreuses en matière de finances locales : ainsi,

certaines taxes, comme la taxe sur l'enlèvement des ordures ménagères, font l'objet d'une
affectation spécifique. En effet, certaines taxes peuvent être affectées à des dépenses bien
précises. Il en est exemple ainsi des dons, legs, aides spécifiques et subventions, affectés à un
investissement ou à une catégorie d’investissements particuliers conservent leur destination.
En France, la taxe sur les transports est affectée aux transports publics, le produit de la taxe
locale d’équipement est affecté au financement de la section d’investissement, etc.,

D- Le principe d’équilibre
Si le principe d’équilibre budgétaire n’a pas au niveau national un caractère
véritablement contraignant, la loi impose aux collectivités territoriales d’adopter des budgets
en équilibre : l’ensemble des dépenses inscrites doit être couvert par des recettes prévisibles.
Le principe de l’équilibre vise l’égalité comptable des recettes et des dépenses, l’ensemble des
dépenses ne devant pas être supérieur à l’ensemble des recettes. Ce principe implique donc
que les budgets primitif et supplémentaire soient votés en équilibre. Les sections de
fonctionnement et d’investissement doivent, chacune, être votées en équilibre, les recettes
devant couvrir l’ensemble des dépenses. Un excédent éventuel de la section de
fonctionnement est, cependant, autorisé dès lors qu’il est affecté au financement de la section
d’investissement.

Au Bénin, la mise en œuvre de ce principe implique que :

- chaque section du budget est en équilibre ;

9
 - les dépenses obligatoires sont inscrites ;
- un prélèvement minimum obligatoire de 30% est réalisé au niveau de la section de
fonctionnement pour financer la section d’investissement ;

- le prélèvement visé au point précédent, majoré des recettes propres d'investissement,

est supérieur au remboursement en capital des emprunts.

Cette règle se justifie par le fait qu'en cas de déficit du budget local, c'est l'Etat qui serait
appelé en garantie.

Ce principe implique que les budgets primitif et supplémentaire soient votés en équilibre :
plus précisément, les sections de fonctionnement et d’investissement doivent, chacune, être
votées en équilibre, les recettes devant couvrir l’ensemble des dépenses. Un excédent éventuel
de la section de fonctionnement est, cependant, autorisé dès lors qu’il est affecté au
financement de la section d’investissement.

E- Le principe de la sincérité
Il impose que les prévisions de ressources et de charges de la commune ou de
l’établissement public de coopération intercommunale sont évaluées de façon sincère. Elles
sont effectuées avec réalisme et prudence, compte tenu des informations disponibles au
moment où le projet de budget est établi.

F- Le Principe de l’antériorité

C’est le principe selon lequel le budget, acte de prévision, est voté préalablement à
toute dépense. Toutefois, il peut être procédé par douzièmes provisoires pour les dépenses de
fonctionnement, dans la limite des crédits ouverts l’année précédente, au cas où le budget ne
serait pas voté avant le 1er janvier de l’année à laquelle il s’applique. De même en section
d’investissement, les crédits de paiement au titre de l’année "n" des autorisations
d’engagement en cours, peuvent être autorisés à concurrence du quart des crédits de paiement
ouverts en année "n-1", à condition que les crédits de paiement prévus pour l’année "n" soient
au moins égaux à ceux ouverts en année "n1".

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CHAPITRE- III L’ETABLISSEMENT DU BUDGET COMMUNAL

L’établissement des budgets locaux obéit à des règles procédurales moins

sophistiquées qu’au niveau national, mais l’on retrouve divers éléments destinés, notamment, à
assurer une information suffisante des élus ou encore à permettre le vote du budget en temps
voulu. Ce processus suit deux grandes étapes : la préparation proprement dite par l’exécutif
local, et l’adoption du texte par l’assemblée délibérante qu’est le Conseil communal.

La première étape est donc celle de l’élaboration du projet de budget par l’exécutif
local. Ensuite, vient l’étape du vote par l'assemblée délibérante après le débat d’orientation
budgétaire. Une fois le projet de budget élaboré, vient le vote par l’assemblée locale.

Section-I La préparation du budget

Avant la loi N°2021 - 14 du 20 décembre 2021 portant code de l'administration

territoriale en République du Bénin, l’élaboration du budget relevait de la compétence du
Maire, président du Conseil communal dans le cadre d’une procédure faisant intervenir
d’autres acteurs. Désormais, cette préparation incombe au Secrétaire Exécutif, de la commune
sous la supervision du maire. Ce processus suit plusieurs étapes.

§-1 Le débat d’orientation budgétaire

La préparation du budget primitif doit obligatoirement être précédée d’un débat

d’orientation budgétaire (DOB). Celui-ci doit avoir lieu au plus tard à la fin de la première
quinzaine du mois d’août de chaque année. Il s’agit là d’une condition de validité du futur
budget.

Le débat porte sur les orientations définies par le maire sous le contrôle du conseil de
supervision de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale sur la
base des documents de planification pluriannuels. Les documents présentés indiquent les
grandes lignes et les principales options du futur budget. Les orientations objet du débat sont
présentées par le secrétaire exécutif de la commune ou le secrétaire permanent de
l’établissement public de coopération intercommunale.

Le débat d’orientation budgétaire s’organise dans les mêmes conditions qu’une session
mais ne donne pas lieu à un vote. Il fait l’objet d’un procès-verbal.

§-2 L’élaboration du projet de budget

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 A- Répartition des compétences
En droit financier, « c’est une constante que le budget est toujours préparé par l’organe
exécutif pour être discuté et adopté par l’organe délibérant ». Un principe universellement
établi et qui veut que l’élaboration du budget soit une prérogative du pouvoir exécutif. Ce
principe s’applique au niveau de tous les paliers de l’organisation territoriale de l’Etat. Pour la
doctrine financière, c’est au maire qu’il appartient de préparer le document budgétaire et de le
proposer au Conseil municipal pour adoption. En France, et dans la plupart des Etats
africains francophone, c’est la règle. L’élaboration du budget communal relève de la
compétence du maire qui, dans ces pays, incarne l’exécutif communal.
Au Bénin, cette répartition des compétences connaît une évolution. Aux termes des
dispositions des articles 111 et 399 de la loi N°2021-14 du 20 décembre 2021 portant code de
l’administration territoriale, « l’ordonnateur élabore sous le contrôle de l’organe compétent, le
projet de budget de la commune … ». Le maire, en ce qui le concerne, veille à ce que « le
Secrétaire exécutif élabore le projet budget de la commune sur la base des orientations du
conseil de supervision et des documents de planification de la commune ». Sur cette base et si
on s’en tient à cet aspect purement formel de l’organisation des communes, on peut admettre
que le nouveau code de la décentralisation du Bénin reste conforme à la répartition organique
classique des compétences en matière d’établissement du budget, puisque le Secrétaire
Exécutif est, selon la même loi, le nouvel Exécutif communal avec tous les attributs liés à cette
qualité. Mais dans le fond, le statut et le rôle du maire dans le processus d’élaboration du
budget communal sont profondément bouleversés. L’élaboration matérielle du projet de budget
de la commune n’est plus du ressort du Maire quand bien même il demeure « la première
autorité politico-administrative de la commune ».

Ainsi, dans les communes, ce sont les services municipaux qui préparent, sous la
direction d’un Secrétaire Exécutif, le projet de budget. Celui-ci élabore sous le contrôle de
l’organe compétent, le projet de budget de la commune ou de l’établissement public de
coopération intercommunale au plus tard le 30 septembre de chaque année. Dans ce cadre, il
dispose des services techniques de la commune ou de l’établissement public de coopération
intercommunale et recourt aux services compétents déconcentrés de l’Etat, notamment ceux
chargés des finances. Il peut également solliciter les conseils et informations auprès de
l’autorité de tutelle. Les services compétents de l’Etat lui communiquent, le 31 août au plus
tard, les informations indispensables à l’établissement du budget.

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 Le processus budgétaire est conduit suivant une approche inclusive. Il implique tous
les services locaux et déconcentrés concernés par l’atteinte des objectifs budgétaires ainsi que
les acteurs au niveau infracommunal. Concrètement, chaque service de l’administration
communal fait connaitre ses besoins à l’aune des grandes orientations définies, puis les
services financiers élaborent le projet de budget compte tenu des cadrages et informations en
leur possession, et de la politique fixée. Toutefois, ce processus dépend étroitement de l’Etat.
Le rythme de préparation du budget local dépend étroitement de celui du budget national. En
effet, tant les bases d’imposition de la fiscalité directe locale que les dotations étatiques ne
peuvent être connues par les collectivités qu’une fois votée le budget de l’Etat. Par ailleurs,
s’agissant spécifiquement des bases d’imposition des taxes locales, les collectivités sont
tributaires des informations fournies par la Direction Générale des Impôts (DGI). Enfin, les
montants des dotations ou subventions de fonctionnement de l’Etat (les fonds affectés ou non
affectés), sont communiqués aux communes et établissements publics de coopération
intercommunale après le vote du budget de l’Etat, suivant des critères précisés par voie
règlementaire.

Une fois élaboré, le projet de budget est soumis à une commission des finances qui peut
formuler des observations. En France, pour le budget des Régions, le comité économique et
social régional doit émettre un avis obligatoire sur les documents budgétaires. Par ailleurs,
même si ce type de démarche reste exceptionnel, l’exécutif local peut décider de consulter la
population locale dans le cadre de réunions de quartier, de pétitions ou encore de référendum.

B- Les Contraintes

Le budget traduit une politique, des choix, une volonté d’agir et de progresser. Cependant,
comme toute décision à caractère financier, comme tout choix coûteux, il est soumis à des
contraintes diverses :

1- Les contraintes économiques : Elles doivent rester compatible avec les possibilités
financières de la collectivité territoriale. La volonté d’agir que les élus locaux
inscrivent dans le choix des dépenses est nécessairement limitée par l’étendue des
ressources de la collectivité territoriale et notamment par les ressources provenant de
l’impôt et de l’emprunt, lesquelles ne sont pas extensibles.

2- des contraintes juridiques :

13
 Pour protéger les administrés de leurs élus, le législateur a imposé des règles précises aux
collectivités territoriales. Outre le respect des principes budgétaires, dont celui de l’équilibre
budgétaire, il existe le caractère obligatoire de certaines dépenses qui doit être respecté.

Le projet de budget de la collectivité locale est préparé par le président du conseil avec
l’aide des services techniques de la collectivité territoriale et, au besoin, des services
déconcentrés de l’Etat. Des débats d’orientation budgétaire peuvent être organisés avant
l’examen du projet de budget.

Le budget doit être élaboré en équilibre réel. Le budget est en équilibre réel lorsque la
section ''fonctionnement " et la section ''investissement " sont respectivement en équilibre,
les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur
les recettes de la section ''fonctionnement " au profit de la section ''investissement " ajouté
aux recettes propres de cette section, à l'exclusion du produit des emprunts et éventuellement
des dotations des comptes d'amortissement et de provisions, fournit des ressources suffisantes
pour couvrir le remboursement en capital des annuités d'emprunt à échoir au cours de
l'exercice. Le prélèvement sur les recettes de la section "fonctionnement" au profit de la
section ''investissement " doit représenter au moins 20% des recettes budgétaires propres de la
collectivité. Toutefois, n'est pas considéré comme étant en déséquilibre le budget dont la
section de fonctionnement comporte ou reprend un excédent et dont la section
d'investissement est en équilibre réel, après reprise par chacune des sections des résultats
apparaissant au compte administratif de l'exercice précédent.

Une fois élaboré, avant qu’il ne soit exécutoire, le projet de budget doit être transmis au
ministère de tutelle qui assurent le contrôle de sa légalité. Ces ministères peuvent déléguer
leurs pouvoirs aux représentants de l'Etat au niveau local. Ce contrôle a pour objet d’en
vérifier la conformité aux lois en vigueur. Si les représentants de l’Etat y décèlent que la
légalité n’a pas été respectée, ils adressent des observations au maire ou au président du
conseil régional en lui recommandant de se conformer aux textes.

C- Les règles d’évaluation des recettes et des dépenses

Les communes bien que formellement dotées de l’autonomie financière, demeurent

assujetties à des normes budgétaires largement contraignantes. Le pouvoir de décision des
autorités communales ne s'exerce que le cadre strict des balises juridiques posées aussi bien
en matière de ressources que dans la liberté de dépense
1- L’autorisation de dépense

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 Les communes sont liées par des contraintes légales impératives qui restreignent les
choix budgétaires des autorités locales au moment de l’élaboration du budget. Les prévisions
de dépenses sont faites en observance d’un cadrage fixé à l’avance par le gouvernement. Il
s’agit de contraintes qui ont, en général, pour but d’imposer une certaine discipline
procédurale et matérielle aux collectivités locales, « lesquelles sont privées de toute liberté
dans le processus d’élaboration de leur budget. ».
La budgétisation proprement dite des dépenses des Collectivités décentralisées est
assujettie à une contrainte d’amplitude à peu près égale à celle des ressources. Le pouvoir de
décision des autorités locales, en matière de charges, connaît d’importantes limites tenant soit
à l’existence de dépenses réglementées ou interdites, soit à l’imposition des dépenses
obligatoires ou facultatives. En application de l’article 54 la Directive portant régime financier
des collectivités territoriales au sein de l’espace UEMOA, transposé par le code béninois de la
décentralisation, les charges des communes sont réparties en deux catégories. Elles
comprennent, les dépenses obligatoires et les dépenses facultatives. On retrouve, à quelques
nuances près, cette nomenclature dans plusieurs Etats africains.
Une dépense désigne, en droit financier, « une ressource financière sortante ». Le
concept est souvent associé à la comptabilité plus qu'au droit, et correspond à l’argent qui sort
de la trésorerie d’une administration. La nomenclature budgétaire usuelle répartie
généralement les dépenses publiques en deux grandes catégories : les dépenses de
fonctionnement, des dépenses d’investissement. La première catégorie est celle qui s’annule et
a vocation à se renouveler, tandis que la seconde est celle dont les opérations ont un impact
sur le patrimoine de la collectivité territoriale et peut revêtir un caractère pluriannuel. Les
collectivités locales du Bénin n’échappent également pas à cette classification usuelle.
La notion de dépense obligatoire est diversement définie et n’a pas rigoureusement le même
contenu dans les lois nationales. Au Bénin et en Côte d’Ivoire, les dépenses obligatoires sont
celles mises à la charge des collectivités territoriales par la loi. Elles sont limitativement
énumérées par le législateur (Art 412 CAT). Au Sénégal, les dépenses obligatoires sont celles
qui doivent nécessairement figurer au budget, soit parce que la loi l’impose, soit parce que,
tout en laissant un caractère facultatif à la création de certains services publics ou à la fixation
des programmes de développement, la loi fait obligation aux collectivités locales d’inscrire à
leur budget les dépenses correspondantes. Au Togo, sont obligatoires les dépenses « que la loi
aura déclarées comme telles… » en plus de celles énumérées à l’article 337 du code togolais
de la décentralisation. Cette diversité montre la complexité et le caractère diffus du contenu
de la notion car les mêmes dépenses peuvent être considérées comme obligatoires dans un
15
Etat A mais facultative dans un Etat B, parfois au sein d’un même espace communautaire. Au
surplus, des dépenses peuvent être obligatoires à des degrés divers, c’est-à-dire que le
caractère obligatoire des dépenses peut être hiérarchisé et ne pas revêtir la même portée dans
un même budget.
Au final, comme le souligne Gil DESMOULIN, « le domaine des dépenses obligatoires
s’avère très vaste et très détaillé en particulier pour les communes. ». Mais il semble se
dégager des différentes législations nationales que les dépenses obligatoires peuvent
sont celles qui ont pour objet l’exécution d’une loi, d’une décision de justice,
l’accomplissement d’une obligation publique ou privée. Elles se distinguent des dépenses
facultatives par leur caractère impératif et obligatoire. Elles ont pour but d’assurer le
fonctionnement des services publics jugés essentiels et qui touchent à « l’existence même de
la collectivité ». Elle constitue, selon Maurice DUVERVER, « le point de départ de toute la
vie financière ». Elles doivent nécessairement figurer au budget des communes. Au Bénin,
tout citoyen intéressé ou le comptable public concerné peut saisir l’autorité de tutelle pour
« constater qu’une dépense obligatoire n’a pas été inscrite au budget ou l’a été pour un montant
insuffisant. ». Elles doivent faire l’objet d’ouverture de crédits jugés suffisants par le
représentant de l’Etat avant qu’il ne soit possible à la commune d’inscrire les dépenses
facultatives. En cas d’omission d’une dépense obligatoire, le code béninois fait obligation à
l’autorité de tutelle d’adresser une mise en demeure à la commune, et procède, au besoin, à
son inscription d’office. Le Préfet propose, s'il y a lieu, la création de ressources ou la
diminution de dépenses facultatives destinées à couvrir la dépense obligatoire omise.
En plus des dépenses obligatoires, il sied de d’évoquer, au passage, l’existence dans certaines
législations africaines, des dépenses dites interdites. C’est, en substance les dépenses, qui sont
« contraires aux intérêts locaux ou à une disposition formelle de la loi » ou « celles qui sont
formellement prohibées par les lois et les règlements en vigueur ». Cette catégorie juridique
est, jusque-là, inexistante en finances locales béninoises.
Comme en droit budgétaire classique l’autorisation des dépenses au niveau local présente
quatre caractéristiques :

- elle est spéciale : l’autorisation est donnée pour une dépense déterminée. Le Conseil
précise en effet pour quel type de dépenses les crédits sont accordés, si bien que les
crédits affectés à un chapitre ne peuvent pas être utilisés pour couvrir des dépenses
dépendant d’un autre chapitre ;

16
 - elle est temporaire : les crédits accordés doivent être consommés l’année où ils sont
autorisés. Si aucune mesure n’intervient, il n’y aura pas de report pour valider
l’autorisation l’année suivante. Cependant, les crédits de la section investissement
peuvent être reportés d’un exercice à l’autre, sauf annulation expresse ;

- elle est limitative : sauf rectification du budget, les crédits autorisés ne doivent pas
être dépassés ;
- elle n’entraîne cependant pas une obligation de dépenses.

2- Les Ressources
Il n'existe pas de définitions légales des notions de « ressource » et de « recette » en
droit financier béninois. La loi N°2013-14 du 27 septembre 2013 portant loi organique et le
code de l'administration territoriale utilisent indifféremment les deux concepts, l'un à la place
de l'autre. C'est à la doctrine qu’il faut se référer si l’on veut faire une distinction entre ces
deux notions. Une ressource, c'est l’« ensemble des recettes et créances de l'Etat ou des autres
collectivités publiques ». La notion de ressources est plus englobante et comporte celle de
recette. La doctrine répartie généralement les ressources des collectivités en deux catégories à
savoir, les recettes fiscales et les recettes non fiscales.
La budgétisation des ressources des collectivités décentralisées au Bénin, obéit aux
dispositions de l'articles 403 de la loi N°2021-14 du 20 décembre 2021 portant code de
l’administration territoriale qui impose, par une formulation impérative et énumérative que :
« les ressources propres des communes sont celles formellement indiquées par les articles 404
à 409 la présente loi ». C'est une catégorisation limitative bien délimitée par le législateur
béninois. Prise à la lettre, l’application stricte de cette disposition conduirait à interdire toutes
inscriptions de ressources additionnelles non contenues dans l’énumération législative. Mais
en réalité, le pouvoir de décision ou l’étendu du droit l’initiative des autorités locales dans ce
domaine dépend, dans une large mesure, de la nature de la ressource. Ce pouvoir, de l’avis
d'Alexis ESSONO OVONO, « est déterminé s’agissant des recettes fiscales sans être
véritablement déterminant pour les ressources non fiscales. ».
Pour les recettes fiscales, le pouvoir de décision des autorités locales est quasiment nul.
Il exclut toute « capacité de décider de la création, de la modification ou de la suspension d’un
impôt. ». Par conséquent, les collectivités territoriales ne disposent pas de pouvoir de créer un
impôt, d’en déterminer l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement. En vertu du
principe de la légalité fiscale, toutes les Constitutions, dans l’espace francophone, laissent une
compétence très étendue au législateur en matière fiscale. Elles n’autorisent pas que les

17
collectivités locales disposent d’une autonomie dans le domaine fiscal. En droite ligne de ce
principe, l’article 98 de la Constitution béninoise de 1990, réserve au législateur le pouvoir de
fixer « …. l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes
sortes… ». La Constitution est complétée, en cela, par l'article 5 de la Loi N°2013-14 du 27
septembre 2013 relative aux lois de finances en république du bénin qui met dans le giron de
la loi : « les dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des
impositions de toutes natures ...». Cette compétence réservée ne couvre pas, cependant, les
recettes non fiscales des communes.
Le Conseil d’Etat français a indiqué, dans une décision, que « ne sauraient être
regardés comme réservé à la loi, l’institution ou l’aménagement de redevances demandées à
des usagers en vue de couvrir les charges d’un service public déterminé… et qui trouve leur
contrepartie directe dans les prestations fournies par des services ». Le Conseil constitutionnel
a confirmé cette jurisprudence en décidant que des droits qui ont uniquement le caractère de
rémunération perçue à l’occasion d’un service rendu ne sauraient être regardés comme ayant le
caractère des taxes fiscales, et ne font donc pas partis « des impositions de toutes natures ».
Par ces décisions concordantes, les juges administratif et constitutionnel reconnaissent aux
collectivités la possibilité de créer des redevances entendues comme des contreparties ou
rémunérations de services rendus. Au bénin, les articles 404 et 406 de la loi N°2021-14 du 20
décembre 2021 portant code de l’administration territoriale, autorisent les communes à ériger
et/ou exploiter des services et infrastructures marchands et percevoir des rémunérations dont
elles fixent les montants.
En plus de cette habilitation jurisprudentielle, il faut noter qu’en droit béninois, c’est à
l’autorité locale que revient la décision de fixer le taux d’imposition de certaines taxes pour
lesquelles le code général des impôts prévoit une fourchette préalablement définie. Il en est
par exemple ainsi de la taxe foncière unique, du prélèvement pour enlèvement des ordures
(PEO), de la taxe sur les taxis de ville, de la contribution au développement local et de la taxe
sur les spectacles, jeux et divertissements. Pour ces différents impôts et taxes, l’autorité
communale retient le taux qui semble le mieux adapté au pouvoir d’achat de ses administrés et
au niveau de développement de sa commune.

Enfin l’article 408 du code béninois de l’administration territoriale ouvre au profit des
communes des subventions de l’Etat qui peuvent prendre la nature de ressources affectées. La
loi de finances fixe chaque année, le montant global affecté à la dotation générale de la
décentralisation et dont la répartition est communiquée aux communes au plus tard le 31 août.

18
En outre, les subventions correspondantes sont généralement mises à la disposition des
communes par semestre. Elles ne peuvent en disposer en temps opportun. Un arrêté de
répartition fixe le montant affecté à chaque commune bénéficiaire ainsi que les emplois
auxquels les ressources correspondantes sont destinées par domaine de compétence. Pour
dotations de l’Etat, la marge de manœuvre des autorités communales est très réduite. Elles
doivent être reprises comme telles dans les budgets communaux sans que les autorités locales
n’aient la possibilité de modifier leur destination. Elles constituent une exception à la règle de
la non affectation d'une recette particulière à une dépense déterminée. Les ressources
affectées sont votées par les Conseils, conformément aux dispositions du décret (ou arrêté) de
répartition qui doit être joint dans les annexes qui accompagnent le projet de budget.

La contrainte liée aux ressources affectées constitue l’une des bornes limitatives du
pouvoir budgétaire locale. En principe, l’autonomie financière implique que les collectivités
locales puissent utiliser leurs ressources pour des dépenses de leur choix. A ce propos, Charles
EISENMANN écrit que l’une des exigences nécessaires à la réalisation d’une authentique
décentralisation veut que les communes puissent librement disposer de « moyens nécessaires
pour assurer la réalisation des volontés des autorités locales ».

§-3 Les documents budgétaires

En finances locales les documents présentés par l’exécutif local au Conseil sont de
deux ordres : Les documents de prévisions budgétaires et les documents annexes.

A- Les documents de prévision

On distingue essentiellement deux types de budgets qui font l’objet de prévision pour
l’année d’exécution. Il s’agit du budget primitif et du budget supplémentaire.

1- Le budget primitif
Le budget primitif constitue le premier acte obligatoire du cycle budgétaire annuel de
la collectivité territoriale, qui s’étale sur l’année civile (1er janvier au 31 décembre). Il fixe les
recettes et les dépenses prévisionnelles. Il comprend une section de fonctionnement et une
section d’investissement. Les dépenses doivent être inscrites obligatoirement au budget des
collectivités territoriales.

2- Le budget suppl émentaire

Comme son nom l’indique, il constitue un supplément autorisé modifiant le budget
primitif. Il peut être adopté par le Conseil de la collectivité territoriale dès que le budget
primitif est exécutable jusqu’à la fin d’un exercice, c’est-à-dire jusqu’au 31 décembre.

19
B- Autres actes budgétaires locaux

D’autres actes budgétaires sont posés par les collectivités territoriales pour compléter les
deux types de budgets ci-dessus.

1- Les décisions modificatives

Les décisions modificatrices ont la même fonction que le budget supplémentaire
concernant l’ajustement des prévisions en cours d’année, mais n’ont pas de fonction de report.
Elles permettent de tenir compte des changements intervenus en cours d'année, mais ne
doivent pas modifier l'équilibre du budget primitif. Les informations devant faciliter
l’établissement du budget initial sont prises en compte dans le budget supplémentaire,
lorsqu’elles sont communiquées avec retard par les services compétents de l’Etat.

Les décisions modificatives du budget, les budgets annexes et les budgets des établissements
publics locaux sont votés et approuvés dans les mêmes conditions que le budget principal de
la collectivité locale. Elles sont pour la collectivité ce qu’est la Loi de Finances Rectificative
au niveau de l’Etat. Mais, contrairement à la LFR qui n’intervient qu’à la fin du premier
trimestre, les décisions modificatrices peuvent être adoptées à tout moment après le vote du
budget primitif, et leur nombre est laissé à la discrétion de la collectivité. Au Bénin, Le
budget supplémentaire est adopté et validé avant le 1er septembre de l’exercice auquel il
s’applique.

2- Le compte administratif
Le compte administratif, établi à la clôture de l'exercice, rend compte des opérations
réalisées par l'ordonnateur, ce qui permet de vérifier le rapport entre ce qui a été réalisé et ce
qui était prévu. Le document est comparable à la Loi de règlement en finances étatiques.

Il en existe un pour le budget principal et un pour chaque budget annexe. Il est composé d'une
section de fonctionnement et d'une section d'investissement, chacune divisée en recettes et
dépenses. Il doit être voté avant le 30 juin de l'année qui suit celle de l'exécution du budget et
son solde est reporté dans le budget supplémentaire de l’exercice suivant. En cas de déficit
excessif, une procédure de redressement peut être mise en œuvre par le préfet devant la
Chambre régionale des comptes.

3- Les éventuels budgets annexes

Les budgets annexes permettent d'individualiser ou d’isoler des opérations financières
de certains services publics communaux. Cependant, les services en question ne disposent pas

20
de la personnalité juridique. Leurs budgets sont, alors, rattachés (annexés) à celui de la
collectivité locale concernée.

4- Les budgets autonomes

Les budgets autonomes constituent des budgets de services distincts de la collectivité
et disposant de la personnalité juridique. La collectivité locale peut les financer par le biais de
subventions.

5- Les documents de la programmation budg étaire pluriannuelle

Il s’agit des budgets programmes communaux et des autorisations de programme se
rapportantà des dépenses à caractère pluriannuel inscrites dans les budgets précédents et qui
sont en cours d’exécution.

6- Les Annexes explicatives

Le budget est la principale source d’information des élus et des administrés. C’est
pourquoi des textes prévoient que sa présentation soit complétée par divers documents
financiers et des statistiques de natures à faciliter la compréhension du budget par les
Conseillers. Toute mesure nouvelle doit faire l’objet d’une documentation explicative et
justificative.
Les Conseillers ont le droit de se faire demander et se faire communiquer tous
autres documents administratifs par l’exécutif communal pendant l’examen du budget.

Section II Le vote du budget

L’adoption du budget relève de la seule compétence de l’assemblée délibérante locale :

Conseil Communal. Celle-ci doit, alors, être convoquée et procéder au vote conformément
aux procédures en vigueur. II est ensuite approuvé par l’autorité de tutelle.

A- La convocation de l’assemblée délibérante

Le projet de budget de la commune ou de l’établissement public de coopération

intercommunale, accompagnée des pièces informatives, doit parvenir aux conseillers
communaux au moins quinze jours francs avant l’ouverture de la session. La convocation de
la session est mentionnée au registre administratif et adressée aux conseillers par écrit, trois
(03) jours au moins avant la réunion. La session d'octobre dite session budgétaire est
essentiellement consacrée à l’examen du budget.

21
 Afin que la convocation des membres de ces assemblées soit valide, celle-ci doit être
accompagnée, outre du projet de budget, de documents permettant auxdits membres de
disposer d’une information suffisante sur le projet de budget. A cet effet, les membres du
conseil municipal doivent être destinataires d’une note de synthèse suffisamment détaillée. En
plus de ces documents, l’exécutif communal doit présenter certaines annexes, telles que la
liste des subventions versées aux associations, un tableau retraçant les emprunts garantis, une
consolidation des budgets annexes, une synthèse des comptes administratifs des organismes
de coopération, la présentation de certains ratios financiers comme, par exemple, le produit
des impôts par rapport à la population. Par ailleurs, tout membre de ces assemblées peut
demander la communication de pièces complémentaires

B- Le vote de l’assemblée délibérante

Le vote du budget obéit à faibles différences près, aux mêmes contraintes que le budget
général de l’Etat : L’exigence d’un quorum, l’observation des délais, le droit d’amendement des
Conseiller, et la procédure de vote.
1- L ’exigence d ’un Quorum
Le budget général de l’Etat qui est adopté à la majorité des députés présents et représentés.
Son vote ne requiert pas une majorité qualifiée comme c’est exigé pour l’adoption des lois
organiques. En matière de finances locales la délibération de l’assemblée locale n’est valide
que si un quorum est atteint. Il en est ainsi lorsque la majorité absolue de ses membres est
réunie. La majorité absolue désigne le nombre entier immédiatement au-dessus de la moitié
du nombre des conseillers en fonction. Si le quorum n’est pas atteint, l’exécutif local peut
convoquer une nouvelle réunion dans un délai de trois jours, sans qu’un quorum ne soit ici
exigé. La séance est, en principe publique, même si un débat à huit clos peut être imposé sous
certaines conditions.

2- L’observation des délais

Le budget primitif est tributaire des décisions financières de l’Etat central. L’adoption et la
validation du budget interviennent au plus tard le 15 novembre. Il doit être approuvé par
l’autorité de tutelle avant le 1er janvier de l’exercice auquel il s’applique. Lorsque le budget de
la collectivité locale n'a pas été approuvé avant le début de l'année financière, les recettes
ordinaires et les dépenses obligatoires s'exécutent sur la base des prévisions budgétaires de
l'année précédente en tenant compte, le cas échéant, des augmentations ou diminutions

22
résultant des mesures légales ou réglementaires s'imposant à la collectivité locale et des
délibérations régulièrement prises par elle au cours de l'exercice précédent. En droit béninois,
l’ordonnateur peut, jusqu'à l'adoption de ce budget, mettre en recouvrement les recettes, sur la
base des autorisations de l’année précédente. Dans cette hypothèse, il peut mensuellement
engager, liquider et mandater les dépenses de la section de fonctionnement dans la limite du
douzième de celles inscrites au budget de l'année précédente conformément aux dispositions
des articles 418 et 419 du code de l’administration territoriale (CAT). L’ordonnateur est
également habilité par la loi à mandater les dépenses afférentes au remboursement en capital
des annuités de la dette venant à échéance avant le vote du budget. Le recours au douzième
provisoire au niveau local, comme on le constate, relève d’une autorisation de la loi et ne
nécessite pas un vote préalable comme le parlement le ferait pout le gouvernement. Le budget
supplémentaire est adopté et validé avant le 1er septembre de l’exercice auquel il s’applique.

En tout état de cause le vote et sa transmission au Préfet doivent intervenir au plus tard le 16
mars étant donné que le budget communal doit être définitivement établi et exécutoire au plus
tard le 31 mars. En effet, les actes budgétaires des communes et établissements publics de
coopération intercommunale sont obligatoirement transmis à l’autorité de tutelle dans les
quinze (15) jours à compter de la date de délibération de l’organe compétent pour en délibérer
en dernier ressort. Notons, enfin, que le non-respect de ces délais est sanctionné par la mise en
œuvre par le préfet d’une procédure d’établissement d’office du budget. Tout compte fait,
passé le délai de 31 mars, si l’organe le Conseil communal n'a pas délibéré en dernier ressort
dans les délais prescrits le budget est réglé et rendu exécutoire dans les quinze (15) jours qui
suivent l'expiration de ces délais, par l'autorité de tutelle. En fait, ces délais profitent
principalement aux petites communes, dans la mesure où les grandes collectivités disposent
de services suffisamment développés pour pouvoir adopter le budget avant la fin de l’année
précédant celle de son exécution.

3- Procédure de vote et pouvoir d’amendement des Conseillers

Le budget de la commune est adopté par le conseil de supervision et validé par le

conseil communal ou le conseil de communauté selon le cas.

S’agissant des règles de vote, il faut noter que celui-ci se fait à la majorité absolue des
suffrages exprimés. Les membres de l’assemblée locale disposent d’un droit d’amendement,
mais celui-ci est beaucoup moins exercé qu’au niveau national. Ils peuvent modifier le projet
23
présenté par l’ordonnateur sans compromettre l’équilibre budgétaire initialement établit par
celui-ci. Le budget de la commune est adopté et validé en équilibre réel. Concrètement, cela
signifie que les dépenses de fonctionnement ne peuvent être financées par le recours à
l’emprunt. A l’inverse, la section d’investissement peut être financée par l’emprunt, mais il
n’est pas possible de rembourser le capital emprunté par un nouvel emprunt.

Le budget d’une commune est en équilibre réel lorsque :

- les recettes et les dépenses sont évaluées de façon sincère, sans omission, majoration,
ni minoration ;
- le remboursement de la dette en capital est exclusivement couvert par des ressources
définitives ;
- l'équilibre est réalisé par section : la section de fonctionnement, comme la section
d'investissement, doivent être l'une et l'autre votées en équilibre ;

- les recettes de fonctionnement sont égales ou supérieures aux dépenses réelles de

fonctionnement ;
- l'excédent des recettes de fonctionnement sur les dépenses de fonctionnement,
correspondant à la proportion indiquée à l’article 420 de la présente loi, permet le financement
d'une fraction des dépenses d'investissement ;
- toutes les dépenses obligatoires, correctement évaluées, figurent au budget.

Lorsque l'exécution du budget du dernier exercice connu a fait apparaître un déficit,

l'équilibre du budget n'est réputé assuré que s'il prévoit les mesures nécessaires pour résorber
ce déficit. Lorsque le budget n'est pas adopté et validé en équilibre réel, l'autorité de tutelle,
avant l’expiration du délai d’approbation, propose à la commune, les mesures nécessaires au
rétablissement de l'équilibre budgétaire et demande à l’organe délibérant compétent de la
commune, une nouvelle délibération qui intervient avant le 1er janvier de l’année d’exercice.

En ce qui concerne la procédure d’adoption, il faut souligner que le budget communal

est voté par chapitre, mais ils peuvent l’être par article à l’intérieur de chaque section si
l’assemblée délibérante le décide. Dans ce cas, les crédits sont votés par chapitre, au niveau de
la section de fonctionnement et par article, au niveau de la section d’investissement. Du point
de vue de l’ordre du vote, il faut noter que la section de fonctionnement doit être adoptée
avant la section d’investissement. Surtout, ces deux sections doivent être votées en équilibre.

24
 L’organe délibérant de la commune peut toutefois, pour la section de fonctionnement,
spécialiser les crédits au sein de certains chapitres et, pour la section d’investissement décider
de voter des opérations telles que définies à l’article 423 de la présente loi et qui
correspondent à des chapitres budgétaires.

Chapitre-IV : L’EXéCUTION DU BUDGET LOCAL

Le budget des collectivités locales est exécuté par l’exécutif local. Tout comme le
budget de l’Etat, celui des collectivités territoriales est exécuté par l’ordonnateur et le
comptable, en respect aux principes de comptabilité publique en vigueur (séparation de
l’ordonnateur et du comptable).

25
 Tout comme l'Etat, les collectivités territoriales sont soumises à de nombreuses règles
défiant l'arbitraire en matière de recouvrement des recettes et en matière d'utilisation des
fonds publics.

Section I : Les agents d’exécution du budget

Il s’agit des ordonnateurs et des Comptables publics.

§-1 : Les ordonnateurs et leurs rôle

Les ordonnateurs sont chargés administrativement de toute opération de dépense ou de recette

au moment de la prise de décision.

A- L’ordonnateur
On entend par ordonnateur toute personne ayant qualité au nom de la collectivité de
prescrire l’exécution des recettes ou des dépenses inscrites au budget.

En règle générale, l’ordonnateur principal est le maire pour la commune ou le président du

conseil régional pour la région. Il peut déléguer son pouvoir à d’autres élus locaux, soit à des
agents publics territoriaux, la délégation étant simplement de signature. Avant leur entrée en
fonction, l’ordonnateur ainsi que ses délégués doivent être accrédités auprès du comptable de
la commune assignataire des recettes et des dépenses dont ils prescrivent l’exécution.
Au Bénin, le nouveau code béninois de l’administration territoriale prend le contre-
pied parfait des législations des autres Etats africains. Le maire, n’est plus ordonnateur du
budget de la commune. Il ne peut plus prendre un acte d’exécution du budget. C’est le
Secrétaire Exécutif (SE) de la Commune qui est l’ordonnateur principal du budget communal.
Il est le véritable titulaire du pouvoir budgétaire local, contrairement à la pratique répandue en
finances locales. Il peut déléguer son pouvoir d’ordonnateur en cas d'absence ou
d'empêchement à un responsable administratif et/ou technique.

Des situations exceptionnelles peuvent aboutir à la mise en place de ce appelle des

ordonnateurs spéciaux. Ceux sont l’adjoints au maire ou du vice-président du conseil
régional qui exercent ces fonctions à titre exceptionnel dans les limites fixées par la loi.
L’ordonnateur spécial est désigné lorsque le chef de l’exécutif local a été suspendu (déclaré
comptable de fait par le juge des comptes et suspendu de sa qualité d’ordonnateur). Il en est
également ainsi lorsque le conseil de la collectivité territoriale ne peut exercer ses fonctions
du fait, par exemple, d’une dissolution ou d’une annulation de l’élection de ses membres, l’Etat
doit nommer une délégation spéciale chargée de remplir temporairement certaines fonctions

26
exercées par le conseil : le président ou chef de la délégation devient alors ordonnateur de la
commune.

B- Rôle et Responsabilité de l’ordonnateur communal

L’ordonnateur du budget de la commune prescrit, sous le contrôle de l’organe de

supervision, l'exécution des recettes et des dépenses du budget. Il prend tous les actes
budgétaires de la phase administrative des opérations de recette et de dépenses. A cet effet, il
constate les droits de la commune, liquide et ordonne les recettes, engage, liquide et mandate
les dépenses.

L’ordonnateur et ses délégués sont responsables des actes budgétaires qu’ils prennent ainsi
que des certifications des dépenses qu’ils délivrent. Ils encourent les responsabilités que
prévoient les lois et règlements. Cette responsabilité peut être disciplinaire, pénale ou civile,
sans préjudice des sanctions qui peuvent leur être infligées par la juridiction des comptes en
raison des fautes de gestion. Ils sont personnellement responsables des contrôles qui leur
incombent dans l’exercice de leurs fonctions. En particulier, ils sont responsables de la légalité
et de la régularité des opérations de dépense ainsi que de l’exactitude des certifications qu’ils
délivrent.

Le SE, en sa double qualité d’ordonnateur et chef de l’administration communale, est

soumis à un régime spécial de responsabilité qui peut conduire à sa révocation en cas de faute
lourde. Une procédure particulière est organisée à cet effet par le CAT.

En cas, de suspension, d’empêchement ou de révocation du secrétaire exécutif, et jusqu’à la

désignation d’un nouveau secrétaire exécutif, il est remplacé provisoirement par un cadre de la
commune occupant une fonction de direction au secrétariat exécutif.

§-2 Les comptables locaux

A – Définition du comptable

Les comptables publics locaux sont des agents nommés par le ministre chargé du
budget. On distingue, ainsi, en premier lieu, les comptables principaux des comptables
secondaires. Les premiers rendent directement leurs comptes à la Cour des comptes et les
seconds voient leurs comptes contrôlés tant par les Chambres régionales des comptes que par
les comptables principaux dont ils relèvent. Avant d'être installé dans ses fonctions, le
comptable de la commune est astreint aux mêmes obligations que les comptables de l’Etat. Il

27
doit constituer un cautionnement et prêter serment, conformément aux lois et règlements.
Aussi, faut-il distinguer les comptables à compétence générale des comptables à compétence
spécifique. Les premiers sont les comptables de droit commun : il s’agit de comptables directs
du Trésor. A l’inverse, les seconds sont des comptables à compétence spéciale, leurs pouvoirs
se limitant, alors, à des opérations particulières ou à des budgets annexes.

Au Bénin, la fonction de comptable de la commune est assurée par un comptable du Trésor

nommé par le ministre chargé des finances tandis qu’en France, la fonction comptable est
attribuée à la demande de tout individu jouissant d’un cautionnement mutuel ou mieux, d’une
fortune personnelle et d’une garantie de moralité. Il peut être détaché auprès de la commune.
Pour les opérations relatives aux ressources de la commune, le comptable est soumis au
pouvoir hiérarchique exclusif du secrétaire exécutif, ordonnateur du budget communal. Il ne
peut, toutefois exécuter des instructions de la hiérarchie des services financiers de l’Etat.

B - Rôle du comptable
Le rôle du comptable public communal se décline en trois points.
Tout d’abord, le comptable de la commune est seul chargé :
- de la prise en charge et du recouvrement des titres de recettes qui lui sont remis par
l’ordonnateur ou ses délégués, des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou
autre titre dont il assure la conservation ainsi que de l'encaissement des droits au comptant et
des recettes de toute nature que la commune ou l’établissement public de coopération
intercommunale est habilitée à recevoir, sans préjudice des impôts et taxes recouvrés par la
direction générale des impôts ;
- du paiement des dépenses, soit sur ordre de l’ordonnateur accrédité, soit au vu des titres
présentés par les créanciers ou de sa propre initiative, ainsi que de la suite à donner aux
oppositions et autres significations ;
- de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés à la commune
ou à l’établissement public de coopération intercommunale ;
- du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités ;
- de la conservation des pièces justificatives des opérations et des documents de
comptabilité ;
- de la tenue de la comptabilité de la commune ou de l’établissement public de coopération
intercommunale.
Ensuite, il exerce, au niveau local les contrôles dévolus au délégué du contrôle financier. En
effet, le ministre des Finances surveille chaque ministère grâce à un contrôleur financier

28
(DCF). Au niveau décentralisé ou local (région, commune), En matière de patrimoine, le
contrôle de la conservation des droits, privilèges et hypothèques.
Enfin, le comptable est le trésorier de la commune et le conseiller financier du maire, du
secrétaire exécutif de la commune, du président du conseil de communauté et du secrétaire
permanent de l’établissement public de coopération intercommunale.

C – Responsabilité du comptable de la Commune

Le comptable public local est soumis au même régime de responsabilité que le
comptable public de l’Etat. Il s’agit, d’une responsabilité pécuniaire et personnelle.

Section-II : Le principes d’exécution du budget communal

Tous les principes fondamentaux du droit comptable s’appliquent en finances locales. Il

s’agit en l’occurrence du principe de la séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable,
l’unité de caisse, l’unité de trésorerie, les droits et obligations constatés, l’intangibilité du bilan
d’ouverture, la permanence des méthodes, la transparence, la prudence, l’indépendance des
exercices et le coût historique.

§-1 Le principe de la séparation de fonctions

Le principe de la séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable signifie que

l’exécution du budget de la commune est confiée à deux catégories distinctes d’agents publics :
l’ordonnateur et le comptable.

L’ordonnateur se charge de la phase administrative des opérations de recettes et de dépenses,

tandis que le comptable s’occupe de la phase comptable.

Ainsi, en finances locales, le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables,

revêt la même signification qui est le sienne en finance Finances étatiques. Il conserve son
contenu, sa triple justifications et l’essentiel de ses dérogations.

§-2 : Les autres principes

Le principe de l’unité de caisse signifie qu’une seule caisse recueille toutes les recettes
et paie toutes les dépenses de la commune, sauf dérogation expresse donnée par le ministre
chargé des Finances. Ce principe interdit aux communes l’ouverture et la gestion des comptes
hors-budget (compte bancaire ou postal). L’unité de caisse se traduit au niveau de la

29
commune par l’unité de trésorerie. L’unité de trésorerie signifie que tous les organismes
publics soumis aux règles de la comptabilité publique, déposent leurs fonds au Trésor public,
sauf dérogation expresse donnée par le ministre chargé des Finances.

Le principe des droits et obligations constatés signifie que les créances et les dettes sont
enregistrées dès leur naissance, sans attendre l’encaissement ou le décaissement effectif.

Le principe de l’intangibilité du bilan signifie que le bilan d'ouverture d'un exercice

correspond au bilan de clôture de l'exercice précédent. En conséquence, les soldes des
comptes à la clôture sont reportés comme soldes d'ouverture de l'exercice suivant.

Le principe de la permanence des méthodes signifie que la présentation des

comptes annuels comme des méthodes d'évaluation retenues ne peuvent être modifiées d'un
exercice à l'autre, à moins qu'un changement exceptionnel n'intervienne dans la situation de la
commune.

Le principe de transparence ou de clarté vise une information loyale qui respecte les
référentiels comptables en vigueur, la présentation de l’information sans intention de
dissimuler la réalité des opérations.

Le principe de la prudence signifie que tout événement qui risque de diminuer la valeur
du patrimoine de la commune est pris en compte et que tout événement pouvant augmenter la
valeur du patrimoine de la commune ne peut faire l'objet d'un enregistrement comptable.

Le principe de l’indépendance des exercices signifie que les opérations sont prises en
compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de
paiement ou d’encaissement. C’est le principe dit d’exercice, par opposition au principe de
gestion qui s’applique en matière de comptabilisation ou d’enregistrement des opérations
financières de l’Etat.

Le principe du coût historique signifie que les biens acquis à titre onéreux sont
enregistrés à leur coût d’acquisition, les biens acquis à titre gratuit, à leur valeur estimée et les
biens produits, à leur coût de production, à la date d’entrée dans le patrimoine de la commune.

Section-III : Les opérations d’exécution du budget

Le budget communal, en recettes et en dépenses, est exécuté sur la base des règles
administratives et comptables classique du droit budgétaire avec, toutefois quelques
atténuations tenant aux contingences locales.

30
 A- Opérations de recettes
Les ressources des collectivités locales se composent de produits fiscaux, de recettes
tarifaires, de divers concours versés par l’État, auxquels s’ajoutent le produit des emprunts et
l’épargne brute pour le financement des investissements.

La réalisation des recettes fiscales (impôts directs ou indirects), relève de l’Etat. Les
opérations suivantes doivent être effectuées :
- La constatation et l’évaluation de la matière imposable : l’ordonnateur doit d’abord
constater les droits au profit la puissance publique, c’est-à-dire vérifier l’existence
d’une créance au profit de cette dernière. Il ne crée pas la recette, dans la mesure où
celle-ci résulte de l'application du droit. Ensuite, il détermine l’assiette de l’impôt,
c’est-à-dire le montant de la matière imposable.
- La liquidation : l’ordonnateur doit, ensuite, liquider la créance, c’est-à-dire en
arrêter le montant.
- L ’ordonnancement : Il consiste pour l’ordonnateur communal à émettre l’ordre
de recettes en vertu duquel le comptable pourra recouvrer la créance. Cet ordre
doit indiquer les bases de la liquidation et toutes informations nécessaires pour
permette le recouvrement effectif de la dette fiscale.
- Le recouvrement : Il relève de la phase comptable de l’opération de recette. Il
consiste en la prise en charge, par le comptable, des ordres de recettes qui lui
sont remis l’ordonnateur en vue de leur recouvrement. Concrètement, le
comptable informe, par un avis d’imposition, chaque contribuable du montant de
l’impôt, de la date de mise en recouvrement et du délai de paiement.

Le système béninois se caractérise par le poids relativement important des ressources propres
de la commune, leur grande variété, et l’existence des dotations de l’État. Les critères de
détermination du montant et de répartition des ristournes entre les communes et l’Etat sont
précisés par les lois et règlements.

B- Les opérations de dépense

En pratique, toute opération de dépense se déroule en deux grandes étapes :
1- La phase administrative
Elle comporte quatre opérations dont l’accomplissement relève de la compétence de
l’ordonnateur communal qui est le Maire (le SE en droit béninois).

- L ’engagement

31
 L’engagement est l’acte par lequel l’ordonnateur du budget de la commune ou son délégué
crée ou constate à l’encontre de la commune, une obligation de laquelle résultera une charge.
C’est la manifestation du pouvoir de décision des autorités locales, en matière de charges.
Normalement c’est au moment de l’engagement que s’exprime le choix de l’ordonnateur en ce
qui concerne la dépense ou le moment de l’engager. Mais, ce pouvoir connaît d’importantes
limites tenant soit à l’existence de dépenses réglementées ou interdites, soit à l’imposition des
dépenses obligatoires ou facultatives.
Concrètement l’acte d’engagement prend la forme d’un contrat de commande publique
(marché ou bon de commande). L’acte d’engagement de l’ordonnateur communal est soumis à
double procédure de validation. Il doit être revêtu du visa du contrôleur financier et fait l’objet
d’une approbation du préfet qui consacre ainsi sa validité.

- La liquidation :

C’est l’acte ayant pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant exact de
la dépense. La liquidation est faite au vu des titres et pièces justifiant des droits acquis par les
créanciers

- La constatation de service fait

Elle consiste pour la SE à réunir toutes les pièces justifiant l’accomplissement de

l’obligation contractuelle du co-contractant de la commune. Il s’agit des documents de
réception de la prestation, ou du matériel, ou encore des travaux effectués en vertu de la règle
du service fait. Le SE est appuyé dans cette opération par la personne responsable des
marchés publics de la commune.

- L ’ordonnancement ou le mandatement

L’ordonnancement est l’acte administratif par lequel l’ordonnateur permet au comptable

d’honorer la dette. Cet ordre est formulé dans un document appelé ordonnance de paiement ou
mandat de paiement.

Le mandatement est un acte émanant de l’ordonnateur du budget local ou de son délégué,

matérialisé par l’émission d’un mandat de paiement élaboré pour le montant de la liquidation
et donnant l’ordre de payer la dette de la commune.

Les actes d’ordonnancement ou de mandatement doivent également être revêtu du visa du

DCF.

32
 2- La phase comptable

Elle comporte deux opérations : le contrôle et le paiement.

a- Le contrôle
Le Trésorier Payeur de la commune détient cette responsabilité de contrôleur financier.
En matière de recettes, il exerce, dans les conditions prévues par les lois et règlements, le
contrôle

- de l'autorisation de percevoir la recette ;

- de la mise en recouvrement des créances de la commune ou l’établissement public
de coopération intercommunale et de la régularité des réductions et des annulations
des ordres de recettes.

En matière de dépenses, avant de procéder au paiement des mandats, la vérification sous sa

responsabilité :

- de la qualité de l'ordonnateur ou de ses délégués ;

- de l'assignation de la dépense ;
- de la validité de la créance dans les conditions
- du caractère libératoire du règlement incluant le contrôle de l'existence éventuelle
d'oppositions ou de saisies ;
- de l’imputation de la dépense, le cas échéant ;
- de la disponibilité des crédits, le cas échéant ;
- de la disponibilité des fonds au moment du paiement matériel.

A l’issue des contrôles, il peut refuser l’exécution de la dépense en cas de non-disponibilité

des crédits. Il doit, à cet effet, motiver son refus et le notifier à l’ordonnateur dans un délai
déterminé. A contrario, l’ordonnateur exécute l’opération mais avise le ministre dont il
dépend.

b- Le paiement
Le paiement se fait par chèque ou par virement bancaire. Il doit avoir un caractère libératoire.
Il en résulte un effet extincteur de la dette à l’égard de la commune.

Chapitre-V : CHARGES ET RESSOURCES DES COMMUNES

33
Section-1. Les ressources communales

Les ressources propres des communes se composent de produits fiscaux, de recettes

tarifaires, de divers concours versés par l’État, ou les autres collectivités locales, auxquels
s’ajoutent le produit des emprunts.

§-1 : Les recettes de la section fonctionnement

Le système fiscal local béninois se caractérise par le poids relativement important des
ressources fiscales locales, leur grande variété, et la prépondérance du rôle de l’État dans la
réalisation des recettes. Les impôts locaux sont classifiés en deux catégories : les recettes de
la section de fonctionnement et les recettes de la section d’investissement.

A- LES RECETTES FISCALES DE LA SECTION DE FONCTIONNEMENT

Les recettes de la section de fonctionnement sont regroupées en fonction de leur nature et

selon leur provenance. Elles comprennent les recettes fiscales, les recettes des prestations et
des services de la collectivité territoriale, les produits du patrimoine et des activités, les taxes
et redevances relatives aux services d'hygiène et de salubrité publique et aux services
funéraires assurés par la collectivité territoriale, les revenus de portefeuille, les dotations ou
subventions de l’Etat ou de toutes autres personnes morales, l'excédent de fonctionnement de
l'exercice précédent, les reprises sur amortissement et les recettes diverses.

1- Les recettes fiscales de la section de fonctionnement.

Elles comprennent :

a- le produit des impôts directs

Il s’agit :

- les taxes foncières ;

- la patente et la licence ;

- la quote-part de la taxe professionnelle synthétique ;

- la taxe sur les armes à feu ;

_ les taxes directes assimilées ;

b- le produit des impôts indirects ci-après :

- la taxe de développement local ;

34
 - la taxe de pacage ;

- la taxe sur les barques et les pirogues motorisées ;

- la taxe sur les spectacles, jeux et divertissements ;

- la taxe sur les ventes de boissons fermentées de préparation artisanale ;

- la taxe sur la publicité ;

- la taxe sur les affiches ;

- la taxe sur les taxis de ville à quatre, à trois ou à deux roues ;

- la taxe sur les locaux loués en garni ;

- les taxes indirectes assimilées ;

c- le produit de toutes taxes locales prévues au code général des impôts ;

d- le produit des ristournes comprenant la part revenant à la collectivité territoriale à

savoir :

- la taxe touristique prélevée par l'Etat ;

- la taxe sur les véhicules à moteur ;

- la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) perçue au cordon douanier ;

- la taxe sur l'exploitation des carrières et mines ;

- toutes autres ristournes.

Les critères de détermination du montant et de répartition des ristournes entre les

collectivités territoriales sont précisés par les lois et règlements.

B- Les recettes non fiscales de la section de fonctionnement

1- Les recettes provenant des prestations et services de la commune

Elles comprennent :

- les produits des expéditions des actes administratifs et des actes de l'état civil, des
légalisations et certifications de signatures, des droits d'expédition de conventions
coutumières, des délivrances de certificats fonciers ruraux et de certificats d’urbanisme, de
voirie et de divers documents ;

35
 - la part du produit des amendes prononcées par les tribunaux correctionnels ou de
simple police, pour des contraventions ou délits commis sur le territoire de la commune, dans
les conditions déterminées par les lois et règlements en vigueur ;

- les droits sur les services marchands ;

- les droits de stationnement sur les gares routières ;

- l'excédent des produits sur les charges des gares routières et des marchés ou la part
revenant à la commune ou à l’établissement public de coopération intercommunale ;

- les droits de stationnement et de parking ;

- les taxes ou redevances sur prestations d'électricité et d'eau ;

- les taxes ou redevances en matière d'urbanisme et d'environnement ;

- les taxes ou redevances sur autres prestations de service ;

- les droits et redevances assimilés.

2- Les recettes provenant des produits du patrimoine et des activités de la commune.

Sont classés dans cette rubrique :

- les droits de mutation ;

- les produits des prestations des services funéraires ;

- l'exploitation des carrières et mines de la commune ou de l’établissement public de

coopération intercommunale ;

- la location des biens meubles et immeubles de la commune ou de l’établissement public de

coopération intercommunale ;

- les taxes ou redevances d'installation d'apatams et hangars par la commune

- les taxes ou redevances sur brevets, logiciels, marques et droits similaires ;

- le produit des titres et valeurs.

3- Les recettes provenant de la gestion de l’environnement (hygiène, de salubrité publique et

de services titulaires).

Elles comprennent :

36
- les taxes d'enlèvement des ordures ménagères et les redevances pour frais d'enlèvement de
débris et matériaux autres que les ordures ménagères ;
- les redevances de vidange et de curage ;
- les taxes et produits des opérations de désinsectisation ;
- les taxes d'inspection sanitaire des produits alimentaires ;
- les recettes de prestations et de services d'hygiène et de salubrité publique en matière
d'hydraulique et d'adduction d'eau ;
- les produits des terrains communaux affectés aux inhumations et des concessions dans les
cimetières ou du creusement des fosses ;
- les taxes, redevances ou recettes pour service rendu concernant les transports funèbres ainsi
que les autres recettes de prestation et de services funéraires ;
- les taxes, redevances ou recettes assimilées.

4- Les recettes provenant de la gestion du portefeuille

Elles comprennent les dividendes, intérêts et redevances reçus de placement de
portefeuille de la commune. Ces recettes comprennent également des gains de revenus,
appelés plus-values réalisées sur la cession d’immobilisation.

5- Les dotations ou subventions de fonctionnement de l’Etat

Les disparités de richesse fiscale et des taux d’imposition entre collectivités locales
peuvent être trop importantes. Afin de corriger ces disparités, l’Etat a prévu des
mesures de péréquation de portée plus ou moins large. C’est ainsi qu’il accorde
annuellement des dotations aux collectivités locales

La Dotation globale de fonctionnement (DGF) a pour objectif de garantir aux

collectivités des ressources de fonctionnement stables et évolutives, de globaliser les concours
de l’Etat et d’opérer une péréquation des ressources.
Les DGF peuvent être forfaitaires, elles sont alors déterminées selon le nombre d’habitants de
chaque Commune. Elles peuvent être de péréquation, leur montant est alors fixé en tenant
compte du potentiel financier des collectivités locales.

Au Bénin, ces subventions comprennent les fonds affectés ou non affectés, alloués aux
communes et établissements publics de coopération intercommunale suivant des critères
précisés par voie règlementaire. Les principales dotations sont la dotation globale de
fonctionnement et la dotation finançant les investissements.

6- Les subventions spécifiques.

37
 Outre les subventions citées ci-dessus, l’Etat peut accorder des subventions spécifiques à
certaines collectivités locales comme les dotations de développement rural.
En rappel, dans les pays où les Collectivités locales sont autonomes, les dotations de l’Etat
sont très faibles (pays de l’UEMOA en Afrique et pays nordiques de l’Europe), tandis que
dans les pays où les Collectivités locales sont moins autonomes (Ghana), les dotations de
l’Etat constituent la principale ressource des collectivités.
Au Ghana, par exemple, la loi autorise l’Etat à transférer 5% de ses revenus aux Districts
Assemblies ; tandis que dans les pays de l’UEMOA, le montant des dotations est plus
aléatoire et ne permet pas aux collectivités locales de planifier à long terme les utilisations des
transferts.

§-2 : Les recettes de la section d’investissement.

Elles sont nettement moins importantes que les ressources de la section fonctionnement.
C’est une constante dans les pays sous-développés ou l’Etat central joue le premier rôle en
matière de développement économique et social. Ces recettes se composent :

A- Des Recettes non fiscales de la section d'investissement

Il s’agit essentiellement :

- des produits des emprunts et avances ;

- des produits des subventions ou dotations d'investissement allouées par l’Etat ou par toutes
autres personnes morales ;

- des crédits-bails et contrats assimilés ;

- du produit des aliénations de biens patrimoniaux ;

- du produit des prélèvements sur les recettes de la section de fonctionnement ;

- de l'excédent de la section d'investissement de l'exercice précédent ;

- des fonds de concours ;

- des aides spécifiques ;

- des dons et legs ;

- des recettes diverses.

38
 B- De l’emprunt

En début d’année, si une collectivité territoriale est confrontée à un déficit, elle doit
pouvoir le combler avec un emprunt pour rétablir l’équilibre budgétaire. Cependant, l’adage
dit qu’« on ne prête qu’aux riches ». A l’évidence, l’une des principales garanties d’un préteur
devant un emprunteur est la solvabilité de ce dernier et sa capacité à rembourser à terme le
prêt contracté. L’emprunt apparait ainsi comme une ressource qui permet aux collectivités
locales d’assurer l’équilibre de la section investissement, et partant, de l’ensemble du budget
local.
Partant, le principal obstacle à l’emprunt des collectivités territoriales reste la faible
capacitée d’absorption des collectivités territoriales, en particulier pour mettre en œuvre les
projets. La mobilisation des fonds d’emprunts requiert de la part des acteurs locaux de bien
ficeler des projets capables d’inciter les partenaires. Cependant, l’environnement des
collectivités est organisé ou fonctionne d’une façon telle que ces dernières ne peuvent pas
faire face à certains engagements financiers, ce qui remet en cause leur capacité à réaliser de
gros investissements.
Dans nombre de pays, les finances locales représentent une part faible par rapport aux
recettes fiscales de l’Etat. Du coup, la solvabilité de ces dernières reste fragilisée par un
système de ressources souvent aléatoire (insuffisante mobilisation du potentiel fiscal,
dysfonctionnement du système de mise à disposition des fonds recouvrés par l’Etat, etc.) ; et
par une gestion de la dépense parfois discutable (importance des dépenses de fonctionnement,
qualité discutable de leurs dépenses, l’absence de transparence, etc.).
En plus, l’emprunt des collectivités territoriales est un passif conditionnel pour l’Etat, une
dette probable ou implicite. En situation de défaillance de la collectivité territoriale, l’Etat
pourrait se retrouver engagé.
C’est pour toutes ces raisons que l’emprunt des collectivités territoriales n’est pas libre.
D’ailleurs, le Code général de l’administration territoriale, cite parmi les actes soumis à
l'approbation préalable du représentant de l'Etat : les emprunts et garanties d’emprunt des
communes. Les communes ne peuvent donc recourir à l’emprunt et aux avances pour les
investissements que dans les conditions fixées par les lois et règlements en vigueur. Les
titrisations des dettes par les communes se font dans les mêmes conditions que le recours à
l’emprunt.

C - Des dotations de l’Etat finançant les investissements.

39
 Les Dotation Globale d’Equipement ont pour objectif de contribuer au financement
des investissements des communes. Elles peuvent être forfaitaires quand elles sont
déterminées en fonction du nombre d’habitants des Communes, ou qualifiées de
dotations de péréquation lorsque leur montant est fixé en tenant compte de la nature, de
la quantité et de la qualité des infrastructures et des équipements collectifs présents
dans la collectivité locale.

Section-II : Les dépenses de la commune

Les dépenses des collectivités territoriales comprennent généralement deux grandes

rubriques : les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’investissement. Il en résulte que
les dépenses des communes se distinguent des dépenses de l’Etat qui sont quant à elles
présentées en cinq titres : les charges financières de la dette, les dépenses de personnel, les
dépenses de biens et services, les dépenses de transfert, les dépenses d’investissement et les
autres dépenses.

Les dépenses locales peuvent être classées en fonction des objectifs que l’on se fixe :
une classification fonctionnelle et une classification économique. Au Bénin, le législateur a
tout simplement opéré un classement économique des dépenses locales : d’un côté, les
dépenses de fonctionnement et, de l’autre côté, les dépenses d’investissement.

A- Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement sont celles liées au fonctionnement des services, et qui se
renouvellent. Elles permettent à la collectivité territoriale de faire face à ses charges et
obligations courantes. Elles sont obligatoires ou facultatives.

1- Les dépenses obligatoires

Elles sont dites obligatoires parce qu’elles sont imposées par la loi, et de ce fait, doivent
impérativement figurer au budget local. Ces dépenses sont inhérentes au fonctionnement
optimal de la collectivité territoriale. En règle générale, elles sont constituées : des traitements
et salaires, des indemnités et autres avantages prévus par les textes en vigueur ; des
cotisations sociales ; des impôts et taxes à reverser ; des charges incompressibles liées au
fonctionnement des services ; des dettes exigibles ; des contributions aux organismes d’appui
aux collectivités territoriales prévues par la réglementation ; des dépenses résultant de
l’exécution des décisions de justice passées en force de chose jugée ; des contributions aux

40
regroupements ou associations dont la collectivité territoriale est membre ; des dépenses
nécessaires à la réalisation des programmes d'investissement et des projets adoptés par
l’organe délibérant ; des dépenses relatives aux fonds de contrepartie ; des dépenses de
transfert. Il faut ajouter la dotation générale de fonctionnement allouée aux communes par la
communauté urbaine.
Le législateur béninois considère comme obligatoire les dépenses :

- d'entretien de l'hôtel de ville, à l'exclusion des aménagements somptuaires ou, si la

commune ou l’établissement public de coopération intercommunale n'en possède pas, la
location d'un immeuble pour contenir l'entretien des bâtiments de la commune ou de
l’établissement public de coopération intercommunale ;

- les frais de bureau, de bibliothèque et d'impression par le service de la commune ou

de l’établissement public de coopération intercommunale, de conservation des archives, les
frais d'abonnement et de publication au Journal officiel et à tous autres journaux d’annonces
légales ;

- les frais de registre de l'état civil, des livrets de familles et la portion de la table
décennale des actes de l'état civil à la charge de la commune ;

- les frais de travaux d’assiette, d'émission et de perception de taxes locales et des

revenus locaux ;

- les traitements et salaires du personnel titulaire, à l'exclusion de tout le personnel mis

à la disposition de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale
par l’Etat et du personnel contractuel, auxiliaire ou journalier ;

- les indemnités et primes accordées aux titulaires de certaines fonctions locales ;

- les pensions à la charge de la commune ou de l’établissement public de coopération

intercommunale, lorsqu’elles ont été régulièrement liquidées et approuvées ;

- les dépenses afférentes à l'hospitalisation des malades assistés par la commune, dans
les conditions fixées par les lois et règlements ;

- la clôture des cimetières, leur entretien et leur translation dans les conditions
déterminées par arrêté de la commune ou de l’établissement public de coopération
intercommunale ;

41
 - les frais d'élaboration des documents de planification notamment, du schéma
directeur d'aménagement de la commune ou de l’établissement public de coopération
intercommunale ;

- les frais d'établissement et de conservation des plans d'alignement et de nivellement ;

- les prélèvements et les contributions établis par les lois sur les biens et revenus de la
commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale ;

- l'acquittement des titres exigibles et des contributions assises sur les biens de la
commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale ;

- les dépenses d'entretien, de nettoiement des rues, chemins de voirie urbaine et places
publiques situés sur le territoire de la commune ou de l’établissement public de coopération
intercommunale et n'ayant pas fait l'objet d'un décret ou d'un arrêté de classement les mettant
à la charge d'un budget autre que celui de la commune ou de l’établissement public de
coopération intercommunale ;

- les dépenses des services que la loi met à la charge des communes et établissements
publics de coopération intercommunale ;

- les décisions de justice exécutoires ;

- les dettes des exercices antérieurs ;

- les déficits de clôture de l'exercice précédent.

- les dépenses résultant des actions exécutées d'office par l'autorité de tutelle pour le
compte d'une commune en raison du refus ou de la négligence du secrétaire exécutif de la
commune.

2- Les dépenses facultatives

Les dépenses de fonctionnement sont dites facultatives dans la mesure où elles ne

figurent pas parmi les dépenses obligatoires limitativement énumérées par la loi. Il s’agit des
dépenses dont l’exécution peut être suspendue lorsque les moyens financiers de la collectivité
sont insuffisants. En droit béninois, les dépenses facultatives sont d'office réduites ou
supprimées par l'autorité de tutelle, sans formalité spéciale, quand cette mesure est nécessaire
pour inscrire les crédits attachés à la couverture des dépenses obligatoires ou pour réaliser
l'équilibre du budget.

42
 B- Les dépenses d’investissement

Les dépenses d’investissement, permettent la réalisation des équipements,

bâtiments et infrastructures, ainsi que l’acquisition des matériels relatifs à ces travaux
dans les domaines économique, social, sanitaire, éducatif, culturel et sportif.

Les dépenses d'investissement comprennent :

- les remboursements d'avances et d'emprunts ;

- les dépenses d'équipements et d'immobilisations ;

- les prêts, avances et créances à moyen et long terme ;

- les acquisitions de titres et valeurs.

Chaque année, l’ordonnateur inscrit en section d’investissement les crédits

nécessaires à l'exécution des dépenses d'investissement en vue de promouvoir le
développement à la base.

La liste des projets inscrits à ce titre, conformément aux documents de planification

pluriannuels de la commune, accompagnée d'une fiche signalétique par projet, est
communiquée par l’ordonnateur à l'autorité de tutelle, en vue de la prise en compte desdits
projets au programme d'investissements publics.

C- Autres dépenses
Il existe d’autres dotations en dehors des dépenses de fonctionnement et les dépenses
d’investissement.

1- Les dépenses imprévues

L’organe délibérant compétent de la commune peut inscrire au budget, tant en

section d'investissement qu'en section de fonctionnement, un crédit pour dépenses
imprévues.

Pour chacune des deux sections du budget, ce crédit ne peut être supérieur à 5% des crédits
correspondant aux dépenses réelles prévisionnelles de la section.

2- Les dépenses interdites

43
 La dernière catégorie des dépenses est constituée des dépenses interdites. Elle inclut
toutes les dépenses qui sont interdites en application du principe de la légalité. Ainsi, par
exemple, sont interdits : les prêts consentis par une collectivité territoriale à une personne
privée ; les subventions aux associations non déclarées et autres structures non agréées ; les
subventions aux associations et aux congrégations religieuses ; les subventions aux partis
politiques.

En règle générale, est interdite toute dépense qui relève d’un domaine étranger à la
compétence des collectivités locales comme celle de la défense nationale ou des dépenses qui
ne présentent pas un intérêt public local suffisant.

D- Classification budgétaire des dépenses locales

Les charges sont des transactions qui diminuent la valeur nette. Les administrations
publiques locales ont deux fonctions économiques principales : fournir certains biens et
services à la collectivité sur une base non marchande, et assurer la redistribution du revenu et
de la richesse au moyen de transferts. Pour l’essentiel, elles s’acquittent de ces missions en
supportant des charges qui font l’objet d’une double classification dans le système des
finances publiques : une classification économique et une classification fonctionnelle.

1- La classification fonctionnelle
La classification des fonctions des administrations publiques locales propose une ventilation
détaillée des dépenses par fonctions ou objectifs socio-économiques, qu’elles s’efforcent
d’atteindre. Elle met en évidence les domaines d'activité et les tâches des collectivités
publiques. Elle devrait permettre de distinguer non seulement une tâche d'une autre, mais
encore les catégories que pourrait contenir chacune d'elles, si nécessaire en les subdivisant en
centres de charges. Les dépenses sont généralement regroupées de la façon suivante :

0 Administration
1 Ordre public
2 Enseignement et formation
3 Culte, culture, loisirs
4 Santé
5 Affaires sociales
6 Transports et communications
7 Environnement
8 Économie

44
 9 Finances et impôts

2- La classification économique
La classification économique identifie les types de charges résultant des activités des
administrations publiques locales telles que la production et les achats de biens et services et
les transferts monétaires. On peut regrouper les dépenses de la façon suivante :

0 les dépenses concernant les personnes,

1 les consommations de biens et services,
2 les dépenses financières,
3 les transferts financiers,

CHAPITRE-V : L’AUTONOMIE FINANCIERE DES COMMUNES

L’« autonomie », en droit de la décentralisation, se décline classiquement en trois

composantes : l’autonomie juridique, l’autonomie organique et fonctionnelle, et l’autonomie
financière. La doctrine administrative fusionne généralement les notions d’« autonomie
organique et fonctionnelle » et celle d’« autonomie juridique », dans le concept plus englobant
« d’autonomie administrative ». Il s’ensuit que le principe de la libre administration des
collectivités territoriales renvoie, d’une part, à l’autonomie administrative, d’autre part, à
l’autonomie financière des collectivités territoriales.
L’autonomie financière, donne corps à la décentralisation et, sans elle, « la décentralisation
n’est que mirage. Etant donné que la finance conditionne la mise en œuvre de l'action
administrative, il va de soi que l'autonomie financière apparaisse comme la composante
centrale et fondamentale du principe de la libre administration. La doctrine s’accorde sur le
fait qu’elle « conditionne la concrétisation du principe de la libre administration » auquel elle
donne « un contenu concret et effectif ». Mais au plan théorique, les réflexions doctrinales sur
le contenu de l’autonomie financière locale sont aussi nombreuses que contradictoires. En
effet, « si l’autonomie financière constitue un objectif politique faisant consensus, elle devient
insaisissable et pétrie de contradictions dès qu’on veut l’enfermer dans une définition juridique
apte à produire des effets normatifs ». C’est un « concept multidimensionnel et protéiforme »,

45
écrit Eric OLIVA. L’évoquer, donne « l’impression de s’aventurer dans les sables mouvants ou
d’utiliser une formule caoutchouc. ». Elle ne peut se prêter à une conceptualisation aisée et
définitive, conclut Nicaise MEDE.
Dans ce registre on retient, en première ligne, l’épineuse question du pouvoir financier
local qui a toujours été et qui reste au cœur de la problématique des rapports entre le pouvoir
central et les autorités locales. Ce sujet, à l’évidence, reste d’actualité. L’intense débat doctrinal
et la récurrence des réformes sur la décentralisation financière qui s’opèrent un peu partout en
Afrique, tiennent à l’étendu du pouvoir financier local.
La doctrine financière a généralement abordé l’autonomie financière locale dans deux
versants, à savoir l’autonomie budgétaire et l’autonomie fiscale. En France, la révision
constitutionnelle de 2003 et le Conseil constitutionnel ont dissocié l’autonomie fiscale et
l’autonomie budgétaire. La Constitution, ne garantit pas d'autonomie fiscale aux collectivités
territoriales. Par conséquent l’autonomie financière des collectivités territoriales n’est qu’une
autonomie de gestion budgétaire qui n’inclut pas la fiscalité. Du coup, l’autonomie fiscale ne
saurait constituer un indicateur juridique d’appréciation de l’effectivité de la libre
administration des collectivités décentralisées. On en déduit que, l’autonomie financière en
tant que composante du principe la libre administration des collectivités se ramène
pratiquement à l’autonomie budgétaire. Ce glissement notionnel a engendré, en finances
publiques, une certaine synonymie des concepts « d’autonomie financière » et « d’autonomie
budgétaire » qui sont ainsi utilisés invariablement l’un à la place de l’autre. Cette synonymie
qui présente l’avantage de simplification, et la superposition des deux notions qui en résulte,
nous a conduit à privilégier le concept d’« autonomie budgétaire » dont les contours semblent
être mieux définis.

Section-I : Les implications de l’autonomie financière

L'autonomie financière des collectivités locales telle que le droit français la conçoit
s'appréhende à la base dans le fait pour celles-ci de bénéficier « de ressources dont elles
peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ».

A- La libre disposition par les collectivités territoriales de leurs ressources

financières.
Elément fondateur de la libre administration des collectivités territoriales, le pouvoir de
disposer librement des ressources dont celles-ci bénéficient conserve-t-il sa consistance ?

46
L'article 72-2 alinéa 1 de la Constitution prévoit que « les collectivités territoriales bénéficient
de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ». Il
s'agit de l'application, dans le domaine financier, du principe de libre administration des
collectivités territoriales qui figure, de façon générale, dans l'article 72 alinéa 3 de la
Constitution.

Il faut, d'entrée, relever que ce pouvoir de libre disposition n'est en aucun cas un
pouvoir de libre détermination, par les collectivités territoriales, de leurs ressources
financières, pouvoir qui relève de la compétence exclusive du législateur. En particulier,
l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des ressources fiscales de
ces collectivités, puisqu'il prévoit que la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les
modalités de recouvrement des impositions de toutes natures, donc des impôts locaux.

Concrètement, un maire qui voudrait optimiser les ressources financières de sa collectivité en

faisant adopter, par délibération du conseil municipal, une nouvelle recette fiscale non
énumérée par les dispositions des lois fiscales verrait cette délibération annulée pour illégalité.
De plus, l'instauration d'une telle recette pourrait être censurée par la Cour de justice de
l'Union européenne, pour atteinte à la libre prestation de service, comme cela a été le cas pour
la taxe sur les antennes paraboliques qu'un maire avait voulu créer sur le territoire de sa
commune. De même les élus locaux ne disposent que d'un pouvoir de décision très encadré
par les textes, concernant les modalités de fixation des bases imposables, des taux et des tarifs
de leurs recettes, et les modalités de recouvrement de celles-ci relèvent de la compétence des
comptables publics de l'État.
En réalité, le pouvoir de libre disposition, par les collectivités territoriales, de leurs
ressources financières, reconnu par la Constitution, se réduit à un pouvoir de libre utilisation
par celles-ci de leurs ressources. Mais encore faut-il nuancer cette affirmation. En effet,
contrairement au principe de l'universalité budgétaire qui veut qu'aucune recette particulière
ne soit affectée à une dépense particulière, de très nombreuses ressources des collectivités
territoriales donnent lieu à une affectation précise, déterminée par les textes, qui ne laisse
aucune liberté aux autorités locales.

Cette rigidité vise à faire en sorte que les produits financiers perçus soient exclusivement
affectés à certaines dépenses, et non utilisables discrétionnairement. Outre l'affectation
globale, déterminée par les textes, de certaines recettes uniquement aux dépenses de
fonctionnement, et d'autres recettes aux dépenses d'investissement, les exemples de ressources

47
spécialement affectées sont nombreux : taxe ou redevance d'enlèvement des ordures
ménagères, taxe de séjour, versement destiné aux transports en commun, taxe pour la gestion
des eaux pluviales, redevance de consommation d'eau, redevance d'assainissement,
contribution spéciale imposée en cas de dégradation de la voirie, taxe d'aménagement,
participation pour l'assainissement collectif, participation spécifique pour la réalisation
d'équipements publics exceptionnels, produits des emprunts, fonds de concours, etc.

Cette disposition, par elle-même, « n’interdit nullement au législateur à verser aux

collectivités territoriales des subventions dans un but déterminé ». Il a été jugé par ailleurs
que les principes de « libre administration » et de « libre disposition des ressources » devaient
être conciliés avec l’exigence de valeur constitutionnelle de bon usage des deniers publics,
s’agissant de l’obligation imposée aux collectivités territoriales d’informer l’Etat avant toute
opération affectant le compte du Trésor sur lequel elles sont tenues de déposer toutes leurs
disponibilités.

Les dotations budgétaires de l'État sont elles-mêmes affectées à certains types de dépenses,
et les subventions de fonctionnement ou d'équipement versées par d'autres collectivités
territoriales sont également « fléchées ». De fait, la règle constitutionnelle de la libre
disposition, par les collectivités territoriales, de leurs ressources financières donne lieu à une
application strictement limitée.

B- L’existence de Ressources propres

La loi organique du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités
locales qui a été prise en application de l’article 72-2 de la Constitution définit quant à elle les
éléments permettant de déterminer la notion d’autonomie financière, et par conséquent ce que
l’on entend par « ressources propres ». Selon l’article 3 de la loi, « le produit des impositions
de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle
détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette, des redevances pour services
rendus, des produits du domaine, des participations d’urbanisme, des produits financiers et des
dons et legs ». Ne sont par conséquent inclus, dans cette catégorie ni les emprunts et recettes
de trésorerie ni les subventions et dotations versées par l’Etat ou d’autres collectivités. On
notera que, pour la catégorie des communes, les ressources propres sont augmentées des
ressources dont bénéficient les établissements publics de coopération intercommunale.

48
 La Charte européenne de l’autonomie locale du 15 octobre 1985 à laquelle la France a
adhéré en 2007, a renforcé l’affirmation de cette autonomie sur le plan financier car l’article 9
du texte stipule que « les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique
économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer
librement dans l’exercice de leurs compétences », tout en précisant qu’une partie au moins de
ces ressources financières doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le
pouvoir de fixer le taux dans les limites de la loi.

Une fois définie la notion de ressources propres, il restait à préciser par la loi
organique ce que l’article 72-2 de la Constitution qualifie de part « part déterminante ». En
effet, selon le troisième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution, les ressources propres
doivent représenter, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de
l’ensemble de leurs ressources. Sur ce point, le projet de loi organique disposait que « pour
chaque catégorie, la part des ressources propres est déterminante au sens de l’article 72-2 de la
Constitution, lorsqu’elle garantit la libre administration des collectivités territoriales relevant
de cette catégorie, compte tenu de compétences qui leurs sont confiées ».
Comme le rapporte la communication des M.M. JERRETIE et De COURSON, le mode
d’emploi pour déterminer si la part des ressources propres de chaque catégorie de collectivités
est ou non déterminante est fixé par la loi.

En France, il est prévu que pour chaque catégorie de collectivités, « la part des
ressources propres est calculée en rapportant le montant de ces dernières à celui de la totalité
de leurs ressources, à l’exclusion des emprunts, des ressources correspondant au financement
de compétences transférées à titre expérimental ou mises en œuvre par délégation et des
transferts financiers entre collectivités d’une même catégorie. De même la loi précise que pour
chaque catégorie de communes, les ressources dont bénéficient les établissements publics de
coopération intercommunale sont prises en compte, sous réserve des mêmes exclusions.

Enfin la loi précise le ratio minimal de ressources propres permettant de considérer

que celles-ci constituent une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources : « Pour
chaque catégorie, la part des ressources propres ne peut être inférieure au niveau constaté au
titre de l’année 2003 ». En 2003, le niveau des ressources propres de chaque catégorie de
collectivité était de 60,8 % pour le bloc communal, 58,6 % pour les départements et 41,7 %
pour les régions.

49
Par conséquent, le ratio des ressources propres de chaque catégorie ne saurait tomber, pour
une année donnée, en dessous de ces seuils. Précisons qu’initialement, le législateur organique
avait prévu que la part des ressources propres d’une catégorie de collectivités était
déterminante quand deux critères étaient réunis : il fallait non seulement que la part des
ressources propres ne soit pas inférieure à celle constatée, par catégorie de collectivités, en
2003, mais aussi que cette part déterminante garantisse « la libre administration des
collectivités territoriales relevant de cette catégorie, compte tenu des compétences qui leur
sont confiées ». Mais le Conseil constitutionnel a censuré ce second critère, estimant que celui
-ci, « outre son caractère tautologique, ne respecte, du fait de sa portée normative incertaine,
ni le principe de clarté de la loi ni l’exigence de précision que l’article 72-2 de la Constitution
requiert du législateur organique ».

L’appréciation de la part déterminante implique que le niveau de ressources propres

dépasse un pourcentage de l’ensemble des ressources. Les ressources propres des collectivités
territoriales sont identifiées par le législateur. Elles sont constituées du produit des
impositions de toute nature dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif, ou dont
elle détermine, par collectivité, le taux ou une part local d’assiette, des redevances pour
services rendus, des produits du domaine, des participations d’urbanisme, des produits
financiers et des dons et legs. Pour le calcul de la part déterminante, sont exclus de l’assiette
les emprunts, et les ressources correspondant au financement de compétences transférées à
titre expérimental ou mises en œuvre par délégation et des transferts financiers entre
collectivités d’une même catégorie.

On peut observer avec M. BOUVIER que, la garantie de l’autonomie financière est reconnue
non pas aux collectivités territoriales prises individuellement, mais à leurs catégories, c’est-à-
dire les communes, les départements et les régions, ce qui exclut les structures
intercommunales.

D’ailleurs, l’article 5 de la loi organique française dispose que « le gouvernement

transmet au Parlement, pour une année donnée, au plus tard le 1er juin de la deuxième année
qui suit, un rapport faisant apparaitre pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la
part des ressources propres dans l’ensemble des ressources ainsi que des modalités de calcul et
son évolution ». Dans le cas où il s’avérait que les critères relatifs à l’autonomie financière ne
seraient pas réalisés, des dispositions devraient être prises dans le cadre d’une loi de finances
et au plus tard la deuxième année suivante celle de ce constat. Or, compte tenu de la

50
suppression de la taxe professionnelle et du nouveau partage des impôts entre collectivités
territoriales, il convient de reconsidérer la pertinence de ce critère au moins en ce qui
concerne les départements et les régions dans la mesure où leur pouvoir fiscal s’est trouvé
considérablement modifié.

Au titre des recettes non fiscales définitives, et qui rentrent dans la catégorie des
ressources propres, il y a lieu de mentionner les produits du domaine (loyers sur des biens du
domaine privé, rémunération d’une convention d’occupation du domaine public), les revenus
des services publics locaux. Il s’agit là de recettes quantitativement de faible importance.
En matière de recettes, en dehors de l’existence des ressources propres, il convient de
constater avec Aurélien BAUDU que « la liberté du recours à l’emprunt pour financer les
dépenses d’investissement est un élément essentiel de l’autonomie financière des collectivités
territoriales ».

C- La liberté de décision en matière de dépenses

La liberté de décision en matière de dépenses laisse supposer une effectivité du pouvoir
dépensier des collectivités locales. Comme le souligne le Professeur Robert HERTZOG, « la
dépense constitue l’essence du pouvoir local ». Le pouvoir dépensier des collectivités locales
se résume dans la liberté financière qui leur est conférée par les textes juridiques de disposer
de leurs ressources. Élément fondateur de la libre administration des collectivités territoriales,
le pouvoir de disposer librement des ressources est consacré. Mais il s’agit d’un pouvoir qui
doit s’exercer en conformité aux prescriptions légales.

Quoique légale, il est évident que l’existence des dépenses obligatoires ou interdites est en soi
une atteinte à l’autonomie financière formelle des communes, et par ricochet, au principe de la
libre administration des collectivités décentralisées. Avec ces dépenses, « le pouvoir de
décision des autorités locales disparaît. ». L’exécution des dotations est certainement le
moment où « l’autonomie financière des institutions […] se manifeste de la manière la plus
forte ».

Pour le juge constitutionnel français, le degré de libre administration se mesure dans

un premier temps à la liberté de dépenser, quelle que soit l’origine des crédits disponibles,
qu’ils proviennent d’une fiscalité propre ou de dotations de l’Etat. On en conclu que pour
qu’une collectivité locale soit dotée d’autonomie financière, il est nécessaire qu’elle dispose
« du pouvoir de décider librement des recettes et des dépenses qui figureront ou non dans son
budget. ». L’existence d’un tel pouvoir au Bénin supposerait que, lors de l’établissement de

51
leur budget, les communes ne se voient « enchaînées » ni par une obligation, ni par une
interdiction ou restriction de dépenser, qui viendraient les limiter dans leur liberté de fixer le
contenu des autorisations de dépenses. Mais force est de constater qu'en 2021, le législateur a
maintenu sur la tête des communes, les « mors juridiques » qui leur avaient été initialement
passés par la loi N° 98-007 du 15 janvier 1999, pour contenir l'exercice du pouvoir budgétaire
des autorités locales, en plus de ce que le système de contrôle a été renforcé.

Section II. Une autonomie financière limitée

La liberté financière est pour les collectivités locales, une liberté surveillée. Si la loi
peut interdire certaines dépenses, celle-ci impose un nombre des dépenses obligatoires qui
doivent être inscrites dans le budget de collectivités territoriales. En matière fiscale, la
détermination de la création de l’impôt échappe aux collectivités territoriales, celles-ci
disposent d’une relative autonomie fiscale.

§ I. La main-mise du pouvoir central sur les opérations de dépense des collectivités.

Les contrôles des collectivités territoriales par le pouvoir central sont multiformes, ce qui ne
parait pas, au demeurant, constituer pour autant un gage d’efficacité. Des contrôles
systématiques sont organisés sur le plan financier. Le plus important est le contrôle de légalité
exercé par l’autorité préfectorale.

A- Le contrôle de tutelle sur les opérations de dépenses

Il est exercé sur des actes à incidence financière auquel s’ajoute d’autres contrôles.
En France, la loi du 2 mars 1982 a substitué au contrôle de tutelle exercé a priori un contrôle a
posteriori sur les actes budgétaires des collectivités décentralisées. En matière financière, sauf
cas exceptionnels précisés par la loi, la règle est celle de l’absence de l’autorisation préalable
du représentant de l’Etat. Néanmoins, la « libre administration » des collectivités territoriales
demeure soumise à un contrôle qui, bien qu’exercé a posteriori, peut entrainer l’annulation de
certains actes ou leur mise en conformité à la réglementation. Ce mode de contrôle apparait
parfaitement conforme à la logique de la décentralisation. En effet, sans constituer un frein à
la liberté d’action des collectivités territoriales, il satisfait malgré tout aux exigences qui sont
celles d’un Etat de droit. Il s’agit d’une forme de contrôle –vérification qui, si elle peut parfois
apparaitre en contradiction avec les nécessités d’une gestion dynamique, se trouve en
revanche conforme aux exigences d’une société démocratique.

52
Le mot « tutelle » désigne, en droit de la décentralisation, le contrôle de l'Etat sur les
collectivités locales par le biais du Préfet. La tutelle a été présentée par la doctrine
comme l'expression de la mainmise du pouvoir central sur les collectivités territoriales. C'est
un pouvoir disciplinaire exercé sur les autorités décentralisées qui se définit comme « un
pouvoir d’approuver ou d’empêcher ».

Au Bénin, la chaine de tutelle financière des collectivités territoriales est trop longue.
Elle inclut le Préfet, le Ministère chargé de la Décentralisation, le Ministère de l’Economie et
des Finances, la Direction Générale des Impôts (DGI), la Commission Nationale des Finances
Locales (CONAFIL) et, la Cellule de suivi et de contrôle de la gestion de communes instaurée
au lendemain de la réforme de 2021. Mais le code de l’administration territoriale ne traite que
de la tutelle du Préfet en tant que représentant de l'Etat au niveau local.
Le contrôle du Préfet sur les actes budgétaires des autorités locales peut se faire en
amont (contrôle a priori) ou en aval (contrôle a posteriori) de la signature de l’autorité locale.
En droit béninois, par contre, le régime instauré est celui du contrôle a priori de la légalité
facilitée par un système d’approbation préalable des actes des autorités communales. Mais, au
moment de la mise en œuvre on se rend compte qu’il est beaucoup plus question d’un contrôle
a posteriori des actes pris. Le Titre VI de la loi N°2021-14 du 20 décembre 2021 portant code
de l’administration territoriale, consacré à l'organisation de tutelle donne l'impression que le
législateur a opté pour la préservation du sens classique du contrôle de tutelle exercé sur les
collectivités. Mais en se déportant sur son Titre VIII qui traite du régime financier des
communes on se rend à l'évidence que la réforme a plutôt affermi le pouvoir du Préfet et,
élargi le domaine de la tutelle. Initialement, le pouvoir de tutelle comportait, dans la loi de
1998, deux volets : le contrôle de légalité et le conseil-assistance. L’extension de la tutelle, en
2020, a consisté à conférer au Préfet le « pouvoir … d’harmoniser des actions de la commune
avec celles de l’Etat… ». Si l’on admet que les actions de la commune sont exprimées en
amont dans le budget communal et concrétisées par son exécution, il va de soi que le
« pouvoir d’harmonisation » puisse donner au Préfet la possibilité de régenter tous les actes
budgétaires des autorités locales. Il peut, en vertu de son pouvoir d’harmonisation, se déporter
sur le terrain de la régulation budgétaire et même interférer dans « l’appréciation de
l’opportunité » d’un acte normalement discrétionnaire des autorités communales. Le risque est
alors élevé pour les collectivités de se retrouver à la merci du zèle intempestif des
fonctionnaires préfectoraux.

53
 En ce qui concerne la tutelle financière, il faut rappeler que le principe d'un contrôle
du Préfet sur les opérations budgétaires locales est posé, dès l’entame de l’expérience de la
décentralisation au Bénin, en 1998, par l’article 52 de la loi N°98-007 du 15 janvier 1999
portant régime financier de commune qui prévoit que « les opérations de recettes et de
dépenses du maire font l’objet de contrôles exercés par l’autorité de tutelle … ». Ce contrôle
s’est étendu aujourd’hui, et sans discernement, sur tous les actes budgétaires des communes et
établissements publics de coopération intercommunale. Ils sont obligatoirement transmis à
l’autorité de tutelle dans les quinze (15) jours à compter de la date de délibération de l’organe
compétent pour en délibérer en dernier ressort.
Le contrôle comporte pour le Préfet, le pouvoir d’approbation ou suspension de l’acte,
ou encore la mise en œuvre par celui-ci, de son pouvoir de substitution. Pour faciliter
l’exercice de la tutelle, l’obligation est faite aux autorités locales de transmettre, sans délai,
tous les actes au Préfet. Toutefois, il ressort de l’esprit de la loi qu’une distinction doit être
faite entre les actes obligatoirement soumis à l’approbation du Préfet et ceux qui ne le sont pas.
L’obligation n’est qu’une formalité pour les actes non soumis à l’approbation du Préfet. Ils
deviennent exécutoires de plein droit, après la délivrance de l’accusé de réception par le Préfet,
sauf demande de seconde lecture de sa part, dans le délai légal du recours, et après leur
publication ou leur notification aux intéressés.
Le pouvoir d’approbation concerne les décisions prises par l’autorité locale mais n’ont
force exécutoire qu’après avoir été entérinées par le Préfet. L’approbation consiste donc pour
l’autorité de tutelle à valider, au terme d’un contrôle a posteriori, un acte pris par l’autorité
locale. Au Bénin, l’éventail des actes budgétaires soumises à l’approbation du Préfet parait
excessif quand bien même ceux-ci sont limitativement énumérés à l’article 275 du code de
l’administration territoriale. Il s’agit, en substance, de toutes les délibérations et décisions
importantes, se rapportant au budget communal et, le cas échéant, au collectif budgétaire. Le
législateur range dans cette catégorie : le compte administratif, les actes de modifications de
budget, ceux fixant les modalités de mise en œuvre des impôts, droits et taxes locaux, les
actes de fixation des tarifs ou de création de ressources non fiscales ainsi que leur modalité de
perception, et les actes relatifs au montant, la durée, la garantie et les modalités de
remboursement des emprunts, de même que le montant, la garantie et les modalités d’octroi et
de remboursement des avances et prêts. Bien évidemment, l’obligation générale de
transmission des actes budgétaires, qui résulte de l’article 437 du code de l’administration
territoriale, permet au Préfet d’opérer, par principe, un contrôle de légalité et de régularité sur
tous les actes courants de gestion financière. Dès lors, l’autorité de tutelle peut s’autoriser un
54
contrôle sur tous les actes de l’ordonnateur du budget communal en matière de recettes et de
dépenses. Le lien tutélaire, dit-on, « assujettit entièrement la dépense locale au préfet.». Il s’en
suit que tout acte budgétaire soumis à l’approbation est nul et sans effet, dès lors qu’il n’a pas
été transmis au Préfet.
En l’absence d’une décision d’approbation ou de refus d’approbation du préfet, dans les
délais requis, les actes transmis deviennent exécutoires à l'exception de ceux relatifs aux
emprunts. Par contre, si une décision de refus d’approbation est prise dans les délais légaux,
les autorités communales doivent faire la mise en conformité de l’acte ainsi querellé en
procédant aux modifications nécessaires pour le faire approuver, ou bien y renoncer tout
simplement.
Le pouvoir d’approbation de la tutelle est particulièrement pesant au moment de l’adoption du
budget communal. C’est, en effet, par son acte d’approbation que le Préfet rend exécutoire le
budget communal voté. Au cas où le budget n’est pas adopté au 31 mars de l’exercice
concerné, il procède au règlement d’office du budget et le rend exécutoire dans un délai de
quinze (15) jours. Les situations d'extrême gravité surviennent lorsque le Conseil communal
n'a pas délibéré en dernier ressort dans les délais prescrits ou si la délibération ne comporte
pas de mesures jugées suffisantes par l'autorité de tutelle. Le Préfet, dans ces cas de figure, se
substitue au Conseil communal pour autoriser, en ses lieu et place, les recettes et les dépenses
de la municipalité. Cette procédure ressemble fort bien à celle décrite à l’article 110 de la
constitution béninoise de 1990, qui donne au Président de la République le pouvoir de mettre
en exécution le budget général de l’Etat par voie d’ordonnance, au cas où l’Assemblée l’a
rejeté ou ne l’a pas voté.
En ce qui concerne le pouvoir de substitution du Préfet, il n’est déployé qu’en cas de
défaillance constaté de l’autorité communale. Il habilite ce dernier à se substituer de plein
droit à l’autorité défaillante pour prendre l’acte prescrit par la loi. Il en est par exemple ainsi
lorsque le Secrétaire Exécutif omet d’inscrire une dépense obligatoire dans le budget
communal ou en cas de refus de mandatement de l’autorité communale. Le Préfet peut, après
une mise en demeure de l’autorité communale, procéder à son inscription d’office et proposer,
s'il y a lieu, la création de ressources ou la diminution de dépenses facultatives, pour à couvrir
la dépense obligatoire omise.
Le pouvoir de substitution instauré par la loi N°2021-14 du 20 décembre 2021 portant
code de l’administration territoriale à l’autorité préfectorale, à propos des dépenses
obligatoires, est une innovation et constitue un affermissement de la tutelle financière. Or,
« de l’affermissement ou de l’assouplissement de la tutelle, dépend la libre administration des
55
collectivités. ». Son exercice par les Préfets constitue, à coup sûr, une restriction de plus, à
l'exercice pouvoir budgétaire local. Il faut dire que c’est un rajout qui a été fait à la rédaction
de l’article 17 de l’ancienne loi portant régime financier de commune. La formulation initiale
avait simplement énuméré les dépenses obligatoires, sans interférence du Préfet. Leurs
inscriptions au budget relevaient de la responsabilité des maires et ne nécessitaient pas une
intervention de la tutelle.

En tout état de cause, on note, à la décharge du législateur béninois, que l’exercice des
pouvoirs liés à la tutelle est entouré de sérieuses garanties pour ménager le principe de la libre
administration des communes. Tout d’abord, la procédure d’approbation des actes est contenue
dans des délais. Le Préfet est généralement tenu d’accuser réception des actes transmis pour
son approbation, soit dans l’immédiat, ou dans des délais fixés. Ensuite, il doit formuler ses
observations dans un délai d’un (01) mois suivant l’accusé de réception. Passé ce délai, les
actes sont réputés exécutoires. Toutefois, ces garanties ne sont pas suffisantes pour permettre
aux communes béninoises d’être pleinement autonomes. Pour préserver la libre administration,
l’exécution de plein droit des actes pris devrait être le principe et l’approbation préalable,
l’exception. Bien entendu, l’exercice du pouvoir de tutelle est la preuve tangible de
l’omniprésence de l’Etat, avec pour conséquence l’étouffement de la libre administration par
des contrôles à priori exercé au quotidien sur les actes de gestion financière des collectivités
locales.

B- Les autres contrôles budgétaires.

La mainmise de l’autorité centrale sur l'exécution du budget communal et le
fonctionnement des municipalités se matérialise, également, par de nombreux contrôles
exercés par différents corps et structures de l’Etat. En règle générale, les budgets des
collectivités locales dans l’espace UEMOA, sont soumis à quatre (04) types de contrôles : le
contrôle citoyen, le contrôle juridictionnel, le Contrôle politique (ou contrôle du Conseil
communal) et les contrôles administratifs. Les trois premiers contrôles ne sont pas de nature à
contrarier l’autonomie financière des communes. Ils sont exercés a posteriori et visent plutôt à
s'assurer de la bonne qualité des opérations de dépenses effectuées.
1- Les contr ôles du Comptable et du DCF
Les contrôles administratifs, en l’occurrence ceux exercés par l’administration financière
de l’Etat, sont souvent aux antipodes du principe d’autonomie. Particulièrement, les contrôles
a priori du comptable et du Délégué du contrôle financier (DCF), étouffent les initiatives
locales et sont corrosifs du pouvoir budgétaire des autorités décentralisées. Le DCF a une

56
compétence générale sur toutes les opérations de dépenses engagées par les autorités
communales quand bien même la loi N°2021-14 du 20 décembre 2021 portant code de
l’administration territoriale, met particulièrement l'accent sur le contrôle du comptable de la
commune.
Le comptable public et le DCF ont en commun leur rattachement hiérarchique au
Ministre des finances ainsi que la finalité des contrôles qu’ils exercent. Ils sont tous deux des
fonctionnaires du ministère des finances, nommés auprès de chaque ordonnateur pour
contrôler la gestion des crédits ouverts. Ils représentent « les deux yeux » du Ministre des
finances au sein de chaque administration dépensière. Leurs contrôles se traduisent en
pratique par un certain nombre de vérifications sur les actes d’engagement et
d’ordonnancement (ou mandatement) pris par l’ordonnateur. Ils permettent non seulement
d'assurer l'effectivité de la législation budgétaire et comptable nationale sur tout le territoire
mais aussi de garantir la protection et la sécurisation des deniers publics. Les contrôles du
Comptable et du DCF s'effectuent en grande partie selon les mêmes modalités. Dans le fond,
tous les deux s’assurent de ce que les crédits sont ouverts, disponibles, suffisants et bien
imputés aux chapitres et lignes budgétaires correspondants. Ils reprennent également les
calculs de liquidation des montants des dépenses conformément au référentiel des prix. Ils
vérifient enfin, si l’acte comporte toutes les mentions obligatoires en plus la date et la
signature de l’autorité compétente. Bref, ils s'assurent de ce que le budget communal est
exécuté conformément aux autorisations budgétaires telles que votées par l'organe délibérant.

Le DCF a vocation à connaitre de tous les contrats, et actes susceptibles d'engager les
ressources financières des communes. Son contrôle prend rang sur celui du comptable. Ses
visas et avis lient le comptable et ont les mêmes valeur et portée juridiques que les actes
d'approbation ou d'autorisation du Préfet. Le comptable ne peut s'en délier que seulement s’il
constate, soit dans les pièces justificatives, soit dans les mandats, des erreurs matérielles,
omissions ou irrégularités. A l'égard de l'ordonnateur communal, le DCF peut suspendre ou
faire avorter l’exécution de la dépense, selon le cas, en différant ou en refusant l’apposition de
son visa, s’il décèle la moindre irrégularité ou illégalité. Il peut également refuser d’apposer
son visa si les prix pratiqués par l’ordonnateur lui paraissent excessifs. Dans tous les cas, un
refus de visas ou, un avis défavorable du DCF a un effet rédhibitoire, en amont, pour
l'opération de dépense engagée. Le pouvoir budgétaire de l’autorité locale s'en trouve
irrémédiablement contré.

57
 Le comptable public local est un agent du ministère de l'économie, des finances. C’est
un comptable direct du Trésor qui relève de la Direction Générale de la Comptabilité Publique.
En effet, la dépense publique locale suit un schéma garantissant la régularité des opérations.
De manière habituelle, une distinction classique est faite entre la phase administrative
relevant des ordonnateurs, et la phase comptable ou le paiement, relevant du comptable. Il
exerce un contrôle de régularité sur les titres de perception et les mandats que lui adresse
l’ordonnateur qui lui permet de suspendre l’application d’une décision si elle n’est pas
conforme à la réglementation. Il est spécifiquement chargé de vérifier la conformité à la
légalité budgétaire des actes de l’ordonnateur local.

Le comptable doit, conformément à la réglementation, exiger un certain nombre de

pièces justificatives déterminantes, avant de payer. Il s’agit d’un contrôle qui porte sur la
régularité budgétaire (compétence de l’ordonnateur, disponibilité des crédits, imputation de la
dépense), la validité de la créance (le comptable vérifie sur pièces les calculs de liquidation, le
service fait, les règles de prescription…), le caractère libératoire du paiement (paiement au
véritable créancier, absence d’opposition,) et, pour les collectivités secondaires, l’existence des
fonds disponibles.

Le comptable peut, au terme de son contrôle, refuser de payer lorsqu'il découvre des
situations d'atteintes graves à la légalité et la régularité budgétaires. Il en est notamment ainsi
en cas d’insuffisance de crédits ou des fonds disponibles, de dépenses mandatées sur des
crédits irrégulièrement ouverts, ou de mauvaises imputations, d’absence de service fait, ou de
défaut du caractère libératoire du règlement. L'ordonnateur communal peut toutefois
surmonter le refus de paiement du mandat par le comptable en engageant sa propre
responsabilité par la prise d'une réquisition.

2- Les nouveaux contr ôles institu és

Par ailleurs, le gouvernement béninois, sans préjudicier des contrôles administratifs ci-
dessus, a renforcé le système de contrôle sur les budgets des communes, en instaurant par
décret, une Cellule spécial de « suivi et de contrôle la gestion des communes. ». La Cellule est
appuyée par un « Comité de supervision de la mise en œuvre de la réforme » composé pour
l’essentiel des membres du gouvernement. Les attributions de la Cellule telles que déclinées à
l’article 3 du décret N°2022 -303 du 25 mai 2022 qui l’instaure, restreignent davantage
l’espace d’autonomie et de liberté décisionnelle des communes. Elle donne les orientations
« nécessaires pour le bon fonctionnement des communes. ». Cela signifie que c’est à la

58
Cellule de contrôle d’indiquer aux autorités élues les actions nécessaires pour le bon
fonctionnement de l’administration communale. Comme si la tutelle légalement instituée ne
suffisait pas, la Cellule est chargée « d'œuvrer à la mise en place des outils indispensables à
l’opérationnalisation de la réforme et d'assurer le suivi et le contrôle de la gestion des
communes. ». Elle met en place un « système d'information et de reporting » des activités des
communes et en fait un compte rendu mensuel au Comité de supervision. En lieu et place des
autorités communales, la Cellule assure la formation du personnel des communes aux
nouvelles règles de fonctionnement et élabore le manuel de procédures de gestion et les
diverses règles de fonctionnement des communes. En plus de toutes ses attributions dignes
d’un pouvoir hiérarchique, la Cellule assure le contrôle a posteriori des procédures de
passation et d'exécution des marchés publics communaux. Enfin, elle a vocation à
« accomplir toutes autres tâches de suivi et de contrôle » à la demande du gouvernement. Ce
qui fait de la Cellule de suivi et de contrôle de la gestion des communes, un organe de
contrôle à compétence générale sur les communes et une autorité supplémentaire de tutelle
financière.

§-II : La dépendance financière des collectivités locales

Le principe constitutionnel de l’autonomie financière reconnu aux collectivités

territoriales se heurte face à une série des dépendances financières. D’abord, par rapport à
leurs recettes, l’on peut affirmer que, le mécanisme des concours financiers limite par essence
l'autonomie financière des collectivités locales, parce que celui qui donne est tout
naturellement, toujours en position de supériorité par rapport à celui qui reçoit. Sur le plan
fiscal, la détermination de la règle fiscale échappe aux collectivités territoriales, celles-ci
disposent d’une relative autonomie fiscale.

A- Les concours financiers

Les ressources des collectivités territoriales sont aussi alimentées par des concours
financiers de l’Etat. La question majeure que peut poser ce type de financement des
collectivités territoriales dans le cadre de la décentralisation est de savoir si le procédé de la
subvention ne représente pas un moyen pour l’Etat d’intervenir indirectement sur les politiques
locales, de les infléchir, voire de les déterminer. Autrement dit, les dotations de l’Etat ne
risquent-elles pas de nuire à l’indépendance, à l’autonomie du secteur public local ?

59
Globalement, pour 2019 en France, la loi de finances fait apparaitre une affectation d’environ
110,5 Milliards d’Euros à partir des ressources d’Etat au profit des collectivités territoriales et
de leurs groupements (avances aux collectivités territoriales – concours financiers).

Ces transferts ont vu leur importance s’accroitre à un point tel que l’Etat avait institué
le « pacte de stabilité financière » pour les années 1996 à 1998) puis un « contrat de
croissance et de solidarité » (pour les années 1999 à 2002), renouvelé jusqu’en 2007), en 2008
un « contrat de stabilité » qui, pour respecter les intérêts financiers de l’Etat, avait limité
globalement l’augmentation des principales dotations. La loi de programmation des finances
publiques 2009-2012 avait limité la croissance des concours financiers (à périmètre constant)
à l’évolution des prix à la consommation. A partir de 2009 le contrat de stabilité s’efface. Dans
un contexte marqué encore par une évolution limitée à l’inflation de certaines dotations,
certaines dotations ont connu en 2010 un « gel » dans leur évolution….

Toutefois, bien que les collectivités territoriales aient accès à diverses sources de
financement, les transferts opérés par l’Etat n’en demeurent pas moins une ressource régulière
indispensable. Et sous un autre angle encore, il parait normal, voire nécessaire que l’Etat et
par le contribuable national, participe au financement de la vie locale sans qu’il faille y voir
une manifestation d’un quelconque dirigisme mais plutôt un facteur de cohérence du système
financier public. Les concours financiers de l’Etat aux budgets de collectivités concernent les
dépenses de fonctionnement et les dépenses d’investissement.

1- Les concours en mati ère de fonctionnement

C’est la dotation générale de fonctionnement qui constitue le principal concours de

l’Etat aux dépenses de fonctionnement de toutes les collectivités territoriales. En France, son
montant, pour 2019, est de 26,9 milliards d’euros et représentent 15,25% de leurs recettes de
fonctionnement. Elle s’analyse au niveau de l’Etat, comme un prélèvement sur recettes.
Existent également une dotation spéciale pour le logement des instituteurs, une dotation
générale de décentralisation ainsi que diverses subventions spécifiques.

2- Les concours en mati ère d ’investissement

Il s’agit notamment des dotations d’équipement et les autres dotations. Dans la première
catégorie, il faudra classiquement distinguer, la dotation d’aménagement et d’équipement des
territoires ruraux et la dotation d’équipement scolaire. Ces dotations sont inscrites chaque

60
année dans la loi de finances. Elles sont des instituées pour compenser les transferts de
compétences consécutifs aux lois de décentralisation.

B- L’absence d’une réelle autonomie fiscale

Il convient de relever d’emblée qu’en France, la compétence en matière fiscale relève du
Parlement national, la compétence des collectivités territoriales reste une compétence par
délégation en l’absence de reconnaissance de l’autonomie fiscale. Conformément à l’article 34
de la Constitution de 1958, la détermination de la règle fiscale relève de la compétence du
législateur. Ainsi, la loi détermine « l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des
impositions de toutes natures ». Le législateur peut donner un certain pouvoir aux collectivités
en matière fiscale (mesures d’exonération, fixation des taux).

L’existence du pouvoir fiscal des collectivités locales dépend de la confrontation du

principe de libre administration des collectivités territoriales et du principe de fixation par la
loi de l'assiette, du taux et des modalités de recouvrement des impositions de toutes natures
résultant de l'article 34 de la Constitution. Force est de constater que, d'une part, la
détermination de l'assiette fiscale échappe presque totalement aux collectivités territoriales et
que, d'autre part, la détermination de la pression fiscale n'appartient pas totalement aux
collectivités territoriales. Le seul domaine où les collectivités seront à même d'exercer un
véritable pouvoir sera celui des recettes... non fiscales précisément.

1- La détermination de l'assiette fiscale échappe presque totalement aux collectivités locales

D'une manière générale, les collectivités territoriales ne possèdent pas de pouvoir de

création ou de suppression d'un impôt local. Pour les recettes fiscales, le pouvoir de décision
des autorités locales est quasiment nul. Il exclut toute « capacité de décider de la création, de
la modification ou de la suspension d’un impôt. ». Par conséquent, les collectivités
territoriales ne disposent pas de pouvoir de créer un impôt, d’en déterminer l’assiette, le taux
et les modalités de recouvrement. En vertu du principe de la légalité fiscale, toutes les
Constitutions, dans l’espace francophone, laissent une compétence très étendue au législateur
en matière fiscale. Elles n’autorisent pas que les collectivités locales disposent d’une
autonomie dans le domaine fiscal. En droite ligne de ce principe, l’article 98 de la
Constitution béninoise de 1990, réserve au législateur le pouvoir de fixer « …. l’assiette, le
taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes sortes… ». La Constitution
est complétée, en cela, par l'article 5 de la Loi N°2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux
lois de finances en République du Bénin qui met dans le giron de la loi : « les dispositions

61
relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes
natures ...».

En tout état de cause, les collectivités territoriales sont tout juste titulaires d'un pouvoir
fiscal que l'on qualifiera de dérivé de tout façon parfaitement résiduelle. En France, le
monopole du législateur national est entièrement sauvegardé aux termes de l'article 72-2 : la
loi détermine les principes fondamentaux des ressources fiscales locales. Elle précise la base
d'imposition, son mode d'évaluation. Au mieux, elle permet la création de taxes facultatives
ou l'adaptation de l'assiette en ouvrant, par exemple, la faculté d'exonérations, d'abattements,
de dégrèvements strictement précisés.

Le Conseil constitutionnel a effectivement indiqué, à propos de la suppression de la

taxe professionnelle, « qu'il ne résulte ni de l'article 72-2 de la Constitution ni d'aucune autre
disposition constitutionnelle que les collectivités territoriales bénéficient d'une autonomie
fiscale». D'une manière générale, les collectivités territoriales ne possèdent pas de pouvoir de
création ou de suppression d'un impôt local. En France, la réforme de la fiscalité locale
entreprise par la loi de finances pour 2020 révèle davantage, la prééminence du législateur en
matière fiscale.

Cette compétence réservée ne couvre pas, cependant, les recettes non fiscales des
communes. Le Conseil d’Etat français a indiqué, dans une décision, que « ne sauraient être
regardés comme réservé à la loi, l’institution ou l’aménagement de redevances demandées à
des usagers en vue de couvrir les charges d’un service public déterminé… et qui trouve leur
contrepartie directe dans les prestations fournies par des services ». Le Conseil constitutionnel
a confirmé cette jurisprudence en décidant que des droits qui ont uniquement le caractère de
rémunération perçue à l’occasion d’un service rendu ne sauraient être regardés comme ayant le
caractère des taxes fiscales, et ne font donc pas partis « des impositions de toutes natures ».
Par ces décisions concordantes, les juges administratif et constitutionnel reconnaissent aux
collectivités la possibilité de créer des redevances entendues comme des contreparties ou
rémunérations de services rendus. Au Bénin, les articles 404 et 406 de la loi N°2021-14 du 20
décembre 2021 portant code de l’administration territoriale, autorisent les communes à ériger
et/ou exploiter des services et infrastructures marchands et percevoir des rémunérations dont
elles fixent les montants.
Les collectivités territoriales ont donc le pouvoir de créer directement de telles
ressources, même si l’établissement du montant de service rendu par la collectivité va pouvoir

62
faire l’objet d’un encadrement : celui-ci repose traditionnellement sur un principe
d’équivalence et de proportionnalité de service rendu et le prélèvement exigé, le principe étant
appliqué strictement pour les services industriels et plus souplement pour les services
administratifs. Le juge administratif encadre ici la liberté des assemblées locales. Il vérifie le
lien entre le service rendu et le mode de calcul du prélèvement. Surtout il veille à ce que le
tarif ne dépasse pas le prix de revient du service (CE, 5 octobre 1984, Commissaire de la
République de l’Ariège). En d’autres termes, ces recettes doivent servir pour la couverture des
dépenses, mais ne permettent pas en principe de dégager des surplus, des plus-values de
recettes.

2- La détermination de la pression fiscale n’échappe pas totalement aux

collectivit és locales
En droit béninois c’est à l’autorité locale que revient la décision de fixer le taux
d’imposition de certaines taxes pour lesquelles le code général des impôts prévoit une
fourchette préalablement définie. Il en est par exemple ainsi de la taxe foncière unique, du
prélèvement pour enlèvement des ordures (PEO), de la taxe sur les taxis de ville, de la
contribution au développement local et de la taxe sur les spectacles, jeux et divertissements.
Pour ces différents impôts et taxes, l’autorité communale retient le taux qui semble le mieux
adapté au pouvoir d’achat de ses administrés et au niveau de développement de sa commune.

Sur le plan politique, les élus locaux inscrivent leurs décisions fiscales dans le cadre d’une
compétition, d’une économie de marché. Les évolutions à la hausse risquent de réduire
l’attractivité de leurs collectivités pour les ménages et les entreprises. Ils sont conduits à
opérer des choix en les insérant dans la conjoncture. Depuis 1982-1983 certaines recettes
fiscales sont tributaires de la conjoncture. Auparavant, la plupart des ressources étaient
imperméables à celle-ci. L’euphorie fiscale d’un moment ne donne donc pas de générer des
dépenses de long terme qu’il sera peut-être difficile de couvrir.

C- L’encadrement législatif de la dette et de l’emprunt

Au Bénin, Les communes recourent à l’emprunt et aux avances pour leurs

investissements conformément aux lois et règlements en vigueur. Les titrisations des
dettes par les communes se font dans les mêmes conditions que le recours à l’emprunt.
Pour l’instant les lois et règlements de recourt à aux emprunts, titres et avances n’ont
pas encore corps en droit positif.

63
En France, depuis les lois de décentralisation de 1982, les collectivités territoriales françaises
(communes, départements et régions) bénéficient d'une liberté quasi totale d'accès aux
marchés des capitaux, du moins pour financer leurs dépenses d'équipement. La possibilité
d'emprunter, sous réserve d'affectation de la ressource, n'exige ni approbation préalable, ni
contrôle a priori des autorités nationales. Le montant, le taux, la durée et l'organisme prêteur
sont librement choisis par les autorités responsables. Les demandes d'emprunt sont formulées
globalement auprès des banques pour l'ensemble du programme d'investissements, et non
projet par projet. L'emprunt constitue par conséquent une ressource, temporaire, globale et
non spécifique.

L'offre de crédits provient en quasi-totalité du secteur bancaire (environ 70 milliards

de francs en 1997, hors réaménagement). En revanche, les émissions d'obligations sur le
marché financier demeurent peu développées (de l'ordre de 5 milliards de francs en 1997). La
position dominante du crédit intermédié s'explique par la forte concurrence entre offreurs, à la
fois sur les taux et les facilités de gestion. En comparaison, les émissions obligataires
apparaissent globalement plus coûteuses (avec les frais annexes) et surtout plus rigides. Le
Crédit Local de France détient 40% environ du marché, suivi par le Crédit Agricole et les
Caisses d'Épargne, pour ne citer que les principaux prêteurs.

La liberté d'emprunter accordée aux collectivités territoriales s'accompagne toutefois

d'une contrepartie sous la forme d'une obligation d'équilibre du budget. La contrainte
d'équilibre vise à garantir le remboursement des dettes dans les délais, donc à préserver les
intérêts des prêteurs, mais aussi à protéger les localités contre un risque de surendettement. En
outre, les garanties d’emprunts accordées par les collectivités sont également encadrées. Elles
ne sont pas admises si le montant cumulé des annuités d’emprunt est supérieur à la moitié des
recettes réelles de fonctionnement de la collectivité ; de plus, le montant des annuités
garanties au profit du même débiteur ne doit pas excéder 10% de la capacité totale de garantie
de la commune. Enfin, ces garanties doivent être couvertes par des provisions dont le montant
annuel est de 2,5% des annuités garanties restant à couvrir.

Le représentant de l'État vérifie chaque année le respect des dispositions légales et

saisit dans le cas contraire la chambre régionale des comptes. Le contrôle concerne à la fois le
budget prévisionnel (budget primitif) et le budget exécuté (compte administratif). L'équilibre
de la localité dépend pour l'essentiel de son niveau d'épargne, c'est-à-dire du résultat de
l'exercice, en complément de la dotation aux amortissements et aux provisions. Toutefois, les

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protections juridiques offertes par la loi ne garantissent plus aujourd'hui, en toutes
circonstances, la solvabilité des administrations décentralisées. Le contrôle budgétaire
comporte en effet un double biais, temporel et spatial. De ce fait, l'équilibre annuel ne
correspond plus nécessairement à un équilibre pluriannuel, en d'autres termes à une situation
de solvabilité durable.

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