Budgets P Rogramme

LA NOUVELLE GESTON BUDGETARE AFRILEX N4
http.//www.afrilex.u-bordeaux4.fr
56

LA NOUVELLE GESTION BUDGETAIRE :

L'EXPERIENCE DES BUDGETS DE PROGRAMME AU BENIN

Par

MEDE Nicaise
1

1
Docteur en droit, Chercheur associe au Centre dÈtudes et de Recherches sur lÀdministration et les Finances
(CERAF),Institut de Recherche en Droit Public (IRDP),Universite Montesquieu Bordeaux IV,Charge de cours a
lÙniversite d'ABOMEY CALAVI ( Benin)
Adresse : 03 BP 2739 Cotonou (Benin), Tel : 229 30 24 50 (Benin), 0617209682 (France), Fax : 229 30 24 50
e.mail : becgintnet.bj; medebj.reIer.org

57

RESUME

La budgtisation par programme a d'abord t une exprience
amricaine dans les annes 1960, puis franaise avec la Rationalisation des
Choix Budgtaires (RCB) des annes 1970 et plus rcemment avec
l'adoption, en 2001, de la loi organique relative aux lois de finances. Le Bnin,
sous l'impulsion de la Banque Mondiale, s'exerce aussi au program budgeting
depuis 2000. Le program budgeting est devenu la manifestation d'un souci
plus gnral, celui de la modernisation de la gestion publique, dans le
contexte d'un Etat sous-dvelopp qui doit mettre en balance ses besoins
normes et ses ressources limites, avec cependant des contraintes
mthodologiques non ngligeables.

ABSTRACT

Program budgeting had been first experienced by the US government in
the years 1960s, then in France earlier in 1970 and now since 2001 when a
new "financial chart was passed. Benin, in accordance with the World Bank's
suggestion, is implementing the methodology of program budgeting since
2000. Program budgeting is becoming a component of good governance in
modern states, as well as a tool for developping countries to take advantage
from scare resources in order to meet great demand, notwithstanding the
methodological obstacles.

58

INTRODUCTION

La problmatique de l'efficacit
2
de l'action publique et la recherche de
la performance sont aujourd'hui des constantes de la rflexion des pouvoirs
publics aussi bien dans le Tiers-monde que dans les pays dvelopps. Elles
ont rendu possible, en France, l'laboration d'une nouvelle constitution
financire en 2001
3
. En Afrique, cette rflexion a une acuit particulire et
imprgne les travaux des chercheurs depuis plus d'un demi-sicle. Le
paradoxe de "l'Etat total"
4
et de l'Etat mou
5
exprime la contradiction d'une
administration publique toute puissante mais superbement inoprante dans sa
fonction promthenne de pourvoyeuse de bien-tre.

Dclin sur le mode financier et budgtaire au Bnin, le syndrome de
l'Etat mou se manifeste travers la contre-performance de la dpense
publique. De 1990 2001, la masse des crdits budgtaires (fonctionnement
et investissement) est passe de 130,629 milliards
6
414,063 milliards
7
de
francs CFA, soit un taux de croissance sur douze ans de l'ordre de 317 %. Au
cours de la mme priode, la valeur de l'indice de dveloppement humain
(DH)
8
se bonifiait dans des proportions moindres et passait de 0,114 en 1990
9

0,42 en 2000 mais 0,40 en 2001, tandis que le rang mondial du Bnin
rgressait, passant de la 150
me
en 1990 la 159
me
place en 2001
10
.

2
Prise en son sens litteraire : EIIicacite : caractere de ce qui est eIIicace ; eIIicace : qui produit lèIIet quòn
en attend (Dictionnaire de la langue Iranaise Le Petit Robert, Paris 1993.).
3
L. PHILIP, Lordonnance organique du 2 fanvier 1959 relative aux lois de finances modifiee par la loi
organique du 1
er
aout 2001, Documents dÈtudes n5.01, Paris, La Documentation Franaise, 2001 ; La loi
organique relative aux lois de finances, Revue Franaise de Finances Publiques n76/2001 ; Michel BOUVIER,
La loi organique du 1
er
aout 2001 relative aux lois de finances, AJDA 2001, p. 876. Au-dela des initiatives
nationales, on assiste a une multilateralisation de la reIlexion a travers les travaux de certaines institutions
internationales ; voir Revue de lOCDE sur la gestion budgetaire, volume 1- n4, 2002 ; Banque Mondiale,
Manuel de gestion des depenses publiques, 2000.
4
LÈtat aIricain est un Etat total ; du point de vue de son rle, il a vocation a la totalite. Cèst un Etat a tout
Iaire (.) que ce soit dans le domaine social, economique ou politique (G. PAMBOU-TCHIVOUNDA Essai
sur lEtat africain post colonial, Paris, L.G.D.J. 1982 p.39.) Cette these est Iortement remise en cause depuis les
annees 1980 par le repli des Etats sur leurs competences regaliennes ; voir en ce sens, J. ALIBERT, Panorama
de la situation des privatisations en Afrique , in Revue Juridique et Politique Independance et Cooperation
n02/2002 p.163 .
5
Absence generale de discipline sociale, (.) carences legislatives, particulierement en ce qui concerne la mise
en ouvre et le respect de la loi : absence dòbeissance aux reglements et directives edictes par làutorite,
Irequentes collusions entre cette autorite, les individus puissants et les groupes de personnes dont elle devrait
contrler les actes, et enIin, tendance, (.) a resister au contrle de làutorite publique et a ses voies et moyens
(G. MYRDAL, LEtat mou dans les pavs sous- developpes, in Revue Tiers Monde, Tome X, n 37 janvier
mars 1969 p. 8)
6
Soit 77,426 milliards inscrits dans la loi de Iinances gestion 1990 et 53,204 milliards autorises par la loi portant
programme d'investissement public pour l'annee 1990.
7
Voir loi de Iinances gestion 2001, regroupant depenses ordinaires et credits d'investissements publics,
anciennement separes.
8
LÌDH est un outil synthetique de mesure du developpement humain quùtilise le Programme des Nations
Unies pour le Developpement (PNUD). LÌDH chiIIre le niveau moyen atteint par chaque pays sous trois aspects
essentiels : lèsperance de vie a la naissance, le taux dàlphabetisation et de scolarisation enIin le produit
interieur brut par habitant
9
PNUD, Rapport mondial sur le developpement humain, 1990, p. 17.
10
PNUD, Rapport mondial sur le developpement humain, 2001 & 2002.
59

l est, certes, peu judicieux d'induire une relation de cause effet direct
et exclusive entre la dpense publique et les contre-performances
conomiques et sociales. La conjonction de facteurs divers,
11
dans une
dynamique systmique, semble certainement fournir une explication plus
rationnelle. Au nombre de ces facteurs, on ne peut occulter la politique
conomique et budgtaire de l'Etat ; ce que reconnat d'ailleurs le
gouvernement lorsqu'il affirme dans le Document de Stratgie de Rduction
de la Pauvret (DSRP), qu'aprs plus d'une dcennie d'ajustement (.) le
phnomne de pauvret persiste et s'aggrave dans le monde rural
12
. l n'y a
ainsi pas eu de solution de continuit entre la dcennie de crise profonde des
annes 1970
13
et la priode rcente.

l y a ds lors lieu de se soucier de la performance de l'action financire de
l'Etat. Le gouvernement en a pris conscience et a mis en route, en 2000, une
rforme globale des finances publiques dans le cadre d'un nouveau
mcanisme de prt de la Banque Mondiale : le Crdit d'Ajustement pour la
Rforme des Dpenses Publiques,
14
dont l'accord a t sign le 19 avril 2001.
Les grands volets de la rforme budgtaire sont :

d'abord le passage de l'approche projet l'approche programme dans
l'excution du budget de l'Etat, par une application orthodoxe de la rgle
de l'unit budgtaire ; ceci devrait se traduire par l'inscription de toutes
les contributions financires extrieures au budget de l'Etat et
l'excution des dpenses publiques selon les seules procdures
nationales ;
ensuite l'amlioration des procdures d'excution (dconcentration de
l'ordonnancement)
15
, de suivi (informatisation de la chane des
oprations)
16
et de contrle budgtaires par l'allgement des contrles a
priori et le renforcement du contrle externe du juge des comptes ;

11
La dimension culturelle du developpement est privilegiee par certains auteurs comme Axelle KABOU qui
ecrit ".quand bien mme l'AIrique disposerait actuellement de milliards de dollars, le developpement ne s'y
amorcerait quand mme pas, car rien n'y a ete Iait depuis les independances pour Iavoriser l'emergence d'une
vision nouvelle de soi et du monde exterieur." (A. KABOU, Et si lAfrique refusait le developpement, Paris,
L'Harmattan, 1991, p.22.)
12
Commission Nationale pour le Developpement et la Lutte contre la Pauvrete, Secretariat permanent, Document
de Strategie de Reduction de la Pauvrete au Benin, 2003-2005, Cotonou, CNDLP, Decembre 2002, p.2.
13
J-P LACHAUD note a ce sujet: "Les ajustements sur le marche du travail en termes de chmage, de reduction
de l'emploi moderne (.) d'inIormalisation du travail et de diminution des salaires reels, ont accentue l'incidence
de la pauvrete et de l'exclusion sociale" (J-P LACHAUD, Pauvrete et marche du travail au Benin: quelques
elements d'analyse , Universite Montesquieu/Bordeaux IV, Centre d'Economie du Developpement, Document
de travail N 6, , sans date.)
14
En anglais, Public Expenditure ReIorm Ajustment Credit (PERAC). La Banque Mondiale a introduit ce
nouveau mecanisme de Iinancement en experience pilote au Benin et en Jordanie, notamment pour la
composante Iongibilite des ressources publiques interieures et exterieures.
15
Decret n 2000-601 du 29 novembre 2000, portant reIorme des procedures d'execution du budget general de
l'Etat.
16
Le Systeme Integre de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP) est une application inIormatique destinee a
gerer les operations Iinancieres (recettes et depenses) du budget general de lÈtat et des comptes speciaux du
tresor, en engagement, en ordonnancement et en paiement. Il rappelle en un certain sens le progiciel ACCORD
(application coordonnee de comptabilisation, dòrdonnancement et de reglement de la depense de lÈtat) prevu
60

enfin et surtout la rforme introduit une gestion budgtaire axe sur les
rsultats au moyen de l'laboration de budget de programme.

Limit en 2001 cinq ministres
17
, le budget de programme est prpar et
excut par treize ministres
18
qui totalisent environ 311,315 milliards de
francs CFA de crdit budgtaire, soit 57,06% du total des crdits inscrits dans
la loi de finances, gestion 2004
19
.

L'ide d'une gestion budgtaire par programme ou program budgeting
n'est pas nouvelle ; elle rappelle le Planning Programming Budgeting System
(PPBS) amricain
20
, la Rationalisation des Choix Budgtaires (RCB)
21
puis la
rforme introduite par la loi organique du 1
er
aot 2001 en France,
22

notamment en son article 7. Elle dcoule d'un souci global de rforme et de
modernisation de l'Etat
23
qui doit se traduire par l'abandon de la trilogie "litanie,
liturgie, lthargie" d'Edgard FAURE pour un ancrage dans la ncessaire
"efficacit, comparabilit, durabilit"
24

La faisabilit mme des budgets de programme dans les pays en
dveloppement est, certes, l'objet d'un dbat qui porte sur certains prrequis
techniques et politiques. On voque l'insuffisance des ressources humaines
qualifies charges de conduire les analyses, la difficult collecter des
indicateurs prcis et fiables ou l'absence de stabilit politique pour une
programmation long terme
25
.
A ces difficults essentiellement d'ordre mthodologique, s'ajoute l'absence de
thorie conomique ou financire pouvant servir de rfrentiel des politiques

pour appuyer, en France, la reIorme budgetaire (voir Arrte du 25 avril 2003, ministre delegue au budget,
Journal oIIiciel de la Republique Franaise, 20 juin 2003, p.10351).
17
Ministere des Travaux Publics et des Transports, Ministere du Developpement Rural, Ministere de la Sante
Publique, Ministere de lÈducation Nationale, Ministere de lÈnvironnement de l`Habitat et de lÙrbanisme
18
Ministere des Mines de lÈnergie et de l`Hydraulique, Ministere de lÌndustrie, du Commerce et de la
Promotion de lÈmploi, Ministere des Finances et de lÈconomie, Ministere de la Justice, de la Legislation et des
Droits de l`Homme, Ministere de la Famille de la Protection Sociale et de la Solidarite. Sàjoutent a ce listing
deux nouveaux ministeres issus de lèclatement en trois, de làncien Ministere de lÈducation Nationale
(Ministere des enseignements primaires et secondaires, Ministere de lènseignement technique et de la Iormation
proIessionnelle, Ministere de lènseignement superieur.)
19
Loi n 2003-23 du 26 decembre 2003 portant loi de Iinances pour la gestion 2004.
20
E. ANDREANI, Une revolution budgetaire ? Le planning, programming, budgeting svstem , in Revue de
Science Financiere, 1968 p.193 ; J.C. STRICK, Canadian public finance, Toronto, Holt, 1973 p. 45 a 53 ; D. G.
HARTLE, The expenditure budget process in the government of Canada, Toronto, Canadian Tax Foundation,
1978 p. 59 a 85.
21
J-C DUCOS, La rationalisation des choix budgetaires, in Revue de Science Financiere, 1969 p.617 ; R.
POINSARD, Les budgets de programme quin:e ans apres, in Revue Economie et Prevision, 1985 n5 p.23 ; H.
STROHL, B. GOURNAY, G. CAPDEBOSCQ, Les budgets de programme, in Revue Franaise de Finances
Publiques, n26/1989 p. 111 ; W. BAUDRILLART, Le budget de programme de lequipement et du logement
in Actualites Juridiques Droit AdministratiI, 1973 p.116.
22
Voir reIerence bibliographique, supra note n 2.
23
Composante n 6 sur les neuIs decrits par le programme dàction du gouvernement, 2001-2006. (voir inIra
note n 62)
24
Laurent FABIUS, Ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie (France), Intervention au Senat, projet
de loi portant reIorme de l'ordonnance de 1959, jeudi 28 juin 2001.
25
Banque Mondiale, Manuel de gestion des depenses publiques, op. cit. p.23
(www.worldbank.org/wbi/publicIinance/documents/aIrica/gestion.pdI mise a jour Ievrier 2004)
61

conomiques ou budgtaires dans les pays les plus pauvres
26
. De ce point de
vue, le budget de programme ne peut tre prsent comme un ssame qui
apportera la solution dfinitive aux problmes budgtaires et conomiques des
Etats. La Banque Mondiale elle-mme le prsente comme une technique
possible parmi tant d'autres,
27
tandis que la doctrine n'a de cesse de dire qu'il
n'y a pas de certitudes, de recettes
28
financires ou budgtaires pouvant
tre administres erga omnes aux contextes particuliers de tous les pays.

l faut cependant admettre que le statu quo, c'est--dire la complaisance
dans ce qu'un auteur ouest africain a appel la "pagaille financire"
29
n'est pas
porteuse d'avenir en terme de rencontre des 3 E (efficacit, efficience,
conomie) en matire de gestion publique. La rforme au Bnin est ainsi,
avant tout, un choix de "rationalisation"
30
inspir par les partenaires au
dveloppement et assum par le gouvernement.

Cette rforme se met ainsi en place dans un contexte juridique,
administratif et culturel adapter ou parfaire. Sur le plan juridique, le texte
national de rfrence en matire budgtaire, la loi organique de 1986 relative
aux lois de finances n'a t ni modifie, ni abroge.
31
Celle-ci est, dans son
esprit et dans sa lettre, le fondement juridique des budgets classiques dits
budgets de moyens . l s'ensuit que les budgets de programme n'ont pas
de valeur juridique et sont de simples documents de travail pour les
administrations et des annexes explicatives pour les parlementaires. Sur le
plan administratif, malgr la cration en 2002 d'une Direction Gnrale de la
Rforme et de la Modernisation Administratives au Ministre en charge de la
fonction publique, la recherche de la performance que traduit les objectifs des
programmes n'est toujours pas appuye par un mcanisme de motivation des
agents publics sur la base des rsultats de leur action
32
, ni par une refonte de

26
"Ce que je trouve le plus Irustrant, c'est que la theorie economique ne nous donne aucune indication sur les
moyens d'enclencher un cercle vertueux de developpement dans les regions les plus pauvres du monde" ecrit
Raghuram RAJAN, Conseiller economique et directeur du departement des etudes du Fonds Monetaire
International (in Bulletin du FMI, volume 32, numero 22, decembre 2003, p.361.)
27
Voir Banque Mondiale, Manuel de gestion des depenses publiques, op. cit. pp. 21 a 22 : le manuel presente
sans indiquer le bon choix : le budget par objectiI, le budget de programme et le systeme de budget base
zero.
28
M. BOUVIER, Repenser et reconstruire les Iinances publiques , Colloque pour les 20 ans de la Revue
Franaise de Finances Publiques : Finances publiques, scenarios pour demain, Paris, Ministere des Finances, de
lÈconomie et de lÌndustrie, 30 janvier 2004, inedit.
29
S. YONABA, La difficile integration des regles budgetaires et comptables des Etats membres de lUnion
economique et monetaire ouest africaine (U.E.M.O.A.), in Revue Franaise de Finances Publiques N 79/2002 p.
231.
30
Ministere des Finances et de lÈconomie, Budget general de lÈtat pour la gestion 2001, Rapport de
presentation p.2
31
Loi organique 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de Iinances (Benin) ; celle-ci reprend les grands
concepts du droit Iinancier Iranais, notamment ceux de l'ordonnance du 2 janvier 1959 (voir G. ALAYE,
Reflexions sur la loi organique beninoise relative aux lois de finances , in Revue Beninoise de Sciences
Juridiques et Administratives (R.B.S.J.A.), n 008, mai 1987, p.41.
32
La loi n 98-035 du 15 septembre 1998, qui institue un mecanisme de remuneration au merite par
"appreciation des perIormances" dans la Ionction publique au Benin n'a pas ete promulguee a cause de l'hostilite
des syndicats des travailleurs. A lìnverse, la loi organique relative aux lois de Iinances en France devra entraner
une modiIication des modalites de remuneration, integrer lèmploi (et non le grade) et la perIormance (voir
62

l'organisation administrative qui situe mieux les niveaux de responsabilit et la
description des postes dans l'administration publique tatique
33
. Sur le plan
culturel, la force d'inertie des habitudes, du rapport au travail et la chose
publique entrave l'closion de cette mutation culturelle
34
qui servirait bien
d'adjuvent la rception dfinitive et optimale de la gestion budgtaire par
programme.

La rforme a, malgr tout, le mrite d'exister et d'tre conduite avec une
certaine assurance
35
. S'inspirant de l'existentialisme sartrien, elle se met en
place, s'auto-value priodiquement, identifie les insuffisances et
dysfonctionnements, recherche l'adaptation et l'ajustement
36
. Elle est une
rforme dynamique qui, du point de vue du droit des finances publiques au
Bnin, induit un inflchissement de certains principes du droit budgtaire () et
un renouveau des institutions de contrle ().

I- L'infIchissement de certains principes du droit budgtaire

D'un point de vue historique, les principes du droit budgtaire sont issus
d'un processus de sdimentation progressive en France, de la Restauration
la Monarchie de Juillet et au-del ; ils se fondent sur un double souci de
"gestion claire et honnte des comptes publics" et de "contrle plus efficace du
parlement sur l'action gouvernementale"
37
. S'il parat judicieux d'affirmer que
la multiplicit des exceptions et amnagements aux principes en ont "branl
parfois la solidit"
38
, il est tout aussi vrai que les principes budgtaires ont "fait

Assemblee Nationale Iranaise, N 1021, Rapport dinformation sur la mise en uvre de la loi organique
n2001-692 du 1
er
aout 2001 relative aux lois de finances, juillet 2003 pp. 29 et 30.)
33
La Direction Generale de la ReIorme et de la Modernisation Administratives (D.G.R.M.A.) au Ministere de la
Fonction Publique, du Travail et de la ReIorme Administrative du Benin a initie plusieurs chantiers depuis les
annees 1990 : une etude sur la clariIication des missions de lÈtat, une etude sur la description des postes et une
etude sur le canevas type de manuel de procedures des ministeres.
34
J-P DUPRAT, M. SIMMONY, M. TUBUL, Les fonds structurels europeens en region, Paris, L.G.D.J. 2003 p.
120.
35
La mission de preparation du PERC (Public Expenditure ReIorm Credit) devenu PERAC ecrivait Les
responsables de la preparation budgetaire ont bien internalise la logique complexe du budget de programme et
ont su realiser en quelques mois un travail complet et remarquable, largement coherent avec le budget
traditionnel (.) Lìnternalisation se revele egalement par la capacite des diIIerents acteurs a identiIier les
lacunes que presentent encore les budgets de programme et a identiIier les domaines ou des actions de
renIorcement des capacites de revelent necessaires ( in Banque Mondiale, Banque AIricaine de
Developpement, Union Europeenne, Mission de preparation du PERC, Aide-memoire, Cotonou 23 novembre - 7
decembre 1999, p. 2.
36
Plusieurs missions de la Banque Mondiale ont sejourne au Benin pour le suivi et lèvaluation du PERAC :
Banque Mondiale, Mission de Supervision du PERAC, Aide-memoire, Cotonou 8-26 juillet 2002, 71 pages ; Ian
C. DAVIES, Mission dappui a la reforme budgetaire dans le cadre du PERAC, Cotonou mai 2002, 72 pages ;
Ian C. DAVIES, Appui a la Chambre des comptes, aux cellules de suivi-evaluation et lEquipe Technique
dAppui a la Reforme Budgetaire dans le cadre du PERAC, Rapport de mission, Cotonou, Ievrier 2003, 33
pages. Par ailleurs, une Equipe Technique dÀppui a la ReIorme Budgetaire (ETARB) est a lòuvre au Ministere
des Finances et de lÈconomie ; elle se penche surtout sur les questions de methodologie de la reIorme et dàppui
aux ministeres sectoriels.
37
G. ORSONI, Principes et techniques budgetaires, Paris, La Documentation Franaise, documents dètudes n
5-02, 1982 p. 2.
38
M. BOUVIER, M-C ESCLASSAN, J-P LASSALE, Finances Publiques, Paris, LGDJ, 2002, p. 241.
63

preuve d'une relle constance"
39
parce qu'ils sont l'expression de la tradition
librale et dmocratique en France et dont se rclament, aujourd'hui, les Etats
africains issus de la dcolonisation franaise. L'unit, l'annualit, la spcialit,
l'universalit et l'quilibre sont consacrs par les textes fondamentaux du droit
financier au Bnin, que sont la loi organique 86-021 du 26 septembre 1986
40

et la directive communautaire relative aux lois de finances
41
. La nouvelle
approche budgtaire ne remet pas en cause formellement les rgles et
techniques en vigueur, mais elle induit l'inflchissement de l'annualit et
l'inflexion de la spcialit.

A- L'infIchissement de I'annuaIit budgtaire

Historiquement apparu le premier, le principe de l'annualit est aussi
celui qui est le mieux partag par les grands systmes de droit contemporain
et les systmes de droit apparents. l s'nonce ainsi : "La loi de finances de
l'anne prvoit et autorise, pour chaque anne civile l'ensemble des
ressources et des charges de l'Etat"
42
. Le budget est ainsi un acte
d'autorisation annuelle (lment juridique de la dfinition) et un acte de
prvision annuelle d'un point de vue "comptable et financier"
43
. La prvision
budgtaire est cependant en train de connatre un inflchissement notable
dans le contexte nouveau d'une gestion budgtaire axe sur les rsultats avec
la monte en puissance des instruments de la pluriannualit.

1-Prvision budgtaire et budget de programme

Un des mrites prsums des budgets de programme est qu'ils sont
d'essence rationnelle et tranchent de ce fait avec le marchandage et le jeu de
pouvoir propre aux budgets de moyens .

a. La Iogique empirique des budgets de "moyens"

La prparation budgtaire au Bnin, dans la bonne logique du budget
classique, commence par l'laboration de la lettre de cadrage du Chef du
gouvernement, laquelle indique les niveaux maxima autoriss pour la
progression des dpenses publiques par rapport la gestion budgtaire en
cours. Les ministres dits dpensiers et les institutions publiques expriment
ensuite leurs besoins de financement. La synthse des donnes agrges est
effectue par les services du ministre en charge des finances ; puis celui-ci
convie les parties (ministres et institutions) aux sances des confrences
budgtaires pour des discussions qui peuvent dboucher sur des annulations
totales ou partielles de crdit ou des confirmations de crdit. Les rsultats de

39
M. BOUVIER, Editorial, Revue Franaise de Finances Publiques N 51, 1995 p. 3
40
Voir supra note n 30
41
Directive n05/97/CM/UEMOA du 16 decembre 1997, modiIiee par la Directive 02/99/CM/UEMOA du 21
decembre 1999.
42
Directive n 05/97 precitee, article 4 ; loi organique 86-021 precitee, article 2.
43
L. PHILIP, Finances Publiques, Paris, CUJAS 1989, p.162.
64

la confrence budgtaire sont mis en forme et transmis au Conseil des
ministres pour les ultimes arbitrages avant la transmission du projet de loi de
finances au parlement. La trame principale de la procdure est faite de
ngociation, de compromis, de jeu d'influence. Le budget de moyens
parat un long fleuve tranquille, qui met l'accent sur la permanence, la
continuit des services publics , lesquels sollicitent des moyens du fait
mme de leur existence et indpendamment, dans une certaine mesure du
moins, des tches accomplir
44
.

On ne saurait, certes, opposer de manire trs abrupte budget de
"moyens" et budget de programme ; le budget de programme requiert des
moyens et il y a aussi des objectifs dans les budgets de "moyens"
45
.
Cependant, il convient de noter que les objectifs des budgets de "moyens" ne
reoivent pas systmatiquement l'onction de la science ; ils ne sont pas la
rsultante d'un processus intgr d'analyse fond sur une mthodologie
rationnelle. Les objectifs sont ici des choix de politique dont la justification tient
plus du plaidoyer que de la dmonstration
46
et o, assez souvent, le
clientlisme
47
le dispute au corporatisme
48
. Cet tat du droit et des faits a
conduit un auteur franais, dans un contexte similaire crire que le budget
"classique" dans son processus d'laboration fait un "recours excessif la
tradition, l'empirisme, la politique"
49
et qu'en dfinitive, il n'est pas un
acte rationnel ,
50
au sens o l'entend le rationalisme classique, savoir, la
foi dans la raison, dans l'vidence et la dmonstration
51
.

Ce dficit de rationalit explique et justifie les tendances pour une
approche budgtaire par programme.

44
J. EDMOND-GRANGE, Le budget fonctionnel en France, Paris, LGDJ., 1993, p. 212.
45
Voir en ce sens A. DUPAS, Budget de programme et parlement, conIerence a lÈNA, Paris, 25 mai 1977, cite
par H. STROHL, B. GOURNAY, G. CAPDEBOSCQ, article precite, p. 122.
46
Voir en ce sens E. ANDREANI, article precite p. 210.
47
Le rapport de la commission budgetaire (commission des Iinances et des echanges et commission du plan) de
lÀssemblee nationale du Benin sur le projet de loi de Iinances gestion 2004, oIIre une illustration de la litanie
liturgique des recommandations Iaites a lèxecutiI : mise a la disposition de la commune de Bopa dùn
btiment devant abriter la gendarmerie , delocaliser la prison civile de Cotonou , assurer au cours de
lèxercice 2004, lòctroi de vehicules neuIs aux quatre vingt trois (83) deputes , la construction dìnternats
separes pour les Iilles , assurer une participation honorable de notre equipe nationale a la Coupe dÀIrique des
Nations 2004 ! (in Assemblee nationale du Benin, Rapport de la commission budgetaire sur le profet de loi de
finances gestion 2004, Chapitre IV, 3.2)
48
Les parlementaires au Benin ont, par exemple, adopte un amendement au projet de loi de Iinances, gestion
2004, qui reduit de pres de moitie les credits budgetaires aIIectes au Ministere des Iinances et de l'economie au
titre de "l'appui aux reIormes institutionnelles" et de "l'appui institutionnel au Ministere des Iinances et de
l'economie" (c'est-a-dire les credits destines a asseoir la rationalisation des methodes et politiques budgetaires!)
pour l'inscrire au budget de l'Assemblee nationale au titre du Iinancement des partis politiques ! (Voir journal Le
Progres, n 1293 du 19 decembre 2003, Cotonou, p. 3). Ce qui a inspire le titre suivant a un journal local : "415
millions pour Iinancer des riches" (voir journal Le Matinal du 19 decembre 2003, Cotonou, p. 3.)
49
J.-C. DUCROS, article precite p. 629
50
J.-C DUCROS, article precite p. 629
51
A. LALANDE, Jocabulaire technique et critique de la philosophie, Paris, P.U.F. 1991 p. 889.
65

b. La rationaIisation de Ia prvision budgtaire par Ies budgets de
programme

Le budget de programme s'est illustr aux Etats-Unis avec le Planning
Programming Budgeting System (PPBS) et en France par la Rationalisation
des Choix Budgtaires (RCB). Mis en ouvre dans des contextes
institutionnels, juridiques et administratifs qui diffrent des Etats-Unis la
France puis au Bnin, le budget de programme comporte cependant des
constantes mthodologiques qui, l'preuve, s'apparentent ce que Max
WEBER appelait des idealtyp. Ces constantes s'articulent autour des
tapes suivantes : la dtermination des objectifs, le recensement des moyens
alternatifs de mise en ouvre, l'inscription au budget, l'excution et l'valuation.
La dtermination des objectifs doit distinguer les objectifs politiques qui sont
l'occasion ultime o peuvent s'exercer "l'arbitraire politique"
52
et les objectifs
de programme qui sont l'expression de la rationalit scientifique.

La slection des moyens de mise en ouvre se fonde, quant elle, sur
une analyse conomique ; elle met en balance des facteurs quantitatifs pour
aboutir un rapport cot/bnfice optimis. Les calculs et leurs rsultats sont
faits sur des bases objectives et pense-t-on "aprs des analyses hautement
scientifiques"
53
. La relation objectif/moyens/rsultat se mue en dterminisme
scientifique; les rsultats ne seront conformes aux objectifs que dans la
mesure o les moyens de mise en ouvre auront respect les prvisions, sous
rserve des ajustements dicts par l'interprtation des indicateurs servant la
mesure du progrs. L'exigence de cohrence de la chane est un critre
d'efficacit. l en dcoule que la programmation, entendue au double sens de
slection des meilleures voies pour atteindre les objectifs et nonc des
programmes de dpenses, devient une tche "beaucoup plus
contraignante"
54
.

En effet, ainsi que l'indique la Banque Mondiale, "la cl de ce type de
budget est le programme"
55
, lequel devient la norme de travail de la
modernisation des techniques budgtaires; son contenu, son chance de
ralisation, ses moyens de mise en ouvre, les rsultats attendus sont l'objet
d'une prvision qui s'effectue hors du cadre de la loi de finances de l'anne.
La budgtisation est ensuite envisage pour "respecter la contrainte juridique
de l'annualit"
56
.

On en dduit que si la loi de finances reste un acte d'autorisation
conformment aux dispositions lgales en vigueur, la prvision budgtaire elle
s'effectue un autre niveau et au moyen d'instruments nouveaux.

52
E. ANDREANI, article precite p. 193.
53
W. BAUDRILLART, article precite p. 123
54
55
Banque Mondiale, Manuel de gestion des depenses publiques, op. cit. p.22.
56
66

2- Les instruments de Ia prvision pIuriannueIIe

Les contraintes lies une application sans discernement du principe de
l'annualit expliquent l'amnagement de divers mcanismes
d'assouplissement. Ceux-ci ont un fondement lgal
57
ou dcoulent de la
pratique gouvernementale,
58
dans un systme qui est celui du budget de
moyens . Le program budgeting reprend et amplifie le mouvement par la
consolidation des instruments politiques et des instruments proprement
financiers de la pluriannualit.

a. Les instruments poIitiques de Ia pIuriannuaIit

La prospective est un exercice original et indit au Bnin. Elle a pris
forme avec l'appui du Programme des Nations Unies pour le Dveloppement
(PNUD)
59
et aboutit l'laboration d'un document de synthse : Bnin 2025, le
Baobab. Partant du constat que le "Bnin manque de leadership
visionnaire"
60
, la mthodologie prospective conduisit tracer la vision du Bnin
pour l'an 2025 : un pays bien gouvern, le grenier de la sous-rgion, un pays
de services, prospre et de rayonnement culturel
61
. Cette ide du Bnin, une
certaine ide pourrait-on dire, projete dans un quart de sicle sera ralit
grce la ralisation de six (6) objectifs fondamentaux : un pays uni et
dmocratique (i), un pays attractif aux investissements et carrefour des
changes commerciaux (ii), un pays gros exportateurs de produits agricoles
(iii), un havre de paix et un pays d'excellence (iv), un pays convergent, de
diffusion artistique et culturelle, de tolrance et de solidarit (v), un pays
cosystme consolid (vi).

La mthodologie des tudes de perspectives long terme intgre
l'identification des aspirations des populations, puis leur synthse et
rationalisation par une quipe technique de pilotage qu'on a voulu
dlibrment indpendante des pouvoirs publics constitutionnels. Le
gouvernement a solennellement adopt et endoss ce premier document de
prospective nationale
62
. Dsigne plus couramment sous l'appellation "Le
Baobab" la synthse de la stratgie prospective pour l'horizon 2025 peut tre
qualifie de rfrentiel d'orientation des dcideurs politiques au mme titre

57
Les autorisations de programme, les reports de credit et les credits evaluatiIs (loi organique 86-021 relative
aux lois de Iinances, directive n 05/97 relative aux lois de Iinances). Voir aussi, J.-L. PAIN, Les techniques de
pluriannualite en France, in Revue Franaise de Finances Publiques, N38/1992 p.53
58
Les plans pluriannuels a incidence budgetaire notamment Le plan dorientation strategique 1998-2002
(Ministere du Plan, de la Restructuration Economique et de la Promotion de lÈmploi, Cotonou, juillet 1998)
59
Projet Futurs Africains initie et Iinance par le PNUD et visant lèlaboration dètudes nationales de
perspectives a long terme dans 19 pays aIricains.
60
PNUD, Projet BEN/96/001- PRCIG/CTP-NLTPS, Ministere du Plan, Etudes Nationales de Perspectives a
Long Terme, Benin 2025 . le Baobab, rapport de synthese, Cotonou, octobre 1998 p.88
61
PNUD, Projet BEN/96/001- PRCIG/CTP-NLTPS, Ministere du Plan, Etudes Nationales de Perspectives a
Long Termes precitees pp. 89-90
62
Voir journal La Nation des 23 & 24 aot 2001 (Benin)
67

que le Document de Stratgie de Rduction de la Pauvret (DSRP) et le
Programme d'Action du Gouvernement (PAG).

Le PAG est un contrat de confiance qui regroupe en un document de
synthse les promesses lectorales du Prsident de la Rpublique
augmentes d'autres propositions manant de candidats malheureux aprs le
scrutin prsidentiel de mars 2001. l contient neuf (09) domaines
63
de
concentration de l'action de l'excutif, dclins en objectifs et en actions de
ralisation sur le quinquennat prsidentiel 2001-2006. Les ministres y trouvent
le cahier des charges programmatiques de leur fonction.

Le DSRP quant lui, traduit un changement de paradigme en matire
d'approche des questions de dveloppement. l succde au Document cadre
de politique conomique qui accompagnait la signature des Programmes
d'ajustement structurel (PAS) et dont la critique retenait la part belle faite aux
indicateurs macro-conomiques et macro-financiers, au dtriment des
indicateurs sociaux et de sauvegarde de l'environnement
64
. Le DSRP couvre
la priode triennale 2003-2005 et vise "une stabilit macro-conomique
moyen terme soutenue par une acclration et une redistribution judicieuse de
la croissance, notamment en milieu rural"
65
. Trois documents, trois chances
temporelles (25 ans, 5 ans et 3 ans) et surtout trois objectifs globaux dont la
synergie est rechercher dans les mcanismes oprationnels de finances
publiques.

b- Les instruments financiers de Ia pIuriannuaIit

ls s'illustrent par les documents portant budget de programme et les
cadres de dpenses moyen terme. Les cadres de dpense moyen terme
(CDMT) s'inscrivent dans un processus intgr de planification globale promu
par la Banque Mondiale et l'Organisation de Coopration et de
Dveloppement Economiques (OCDE) pour sortir des contraintes de la
prvision budgtaire annuelle. Les CDMT permettent "une visibilit des
recettes et des dpenses sur une priode de trois ans"
66
.

63
Consolidation de la democratie et protection des droits de l'homme(i), Mobilisation des ressources de l'Etat et
du secteur prive pour un developpement durable (ii), Developpement de l'Economie, promotion de l'emploi et
garantie du minimum social commun (iii), Mise en place d'un systeme educatiI en vue de son adequation avec
les besoins de l'emploi(iv), Promotion des activites sportives et de la culture nationale (v), Mise en ouvre de la
reIorme administrative (vi), Mise en ouvre du programme special de la ville de Porto-Novo (vii), Protection de
l'environnement et sauvegarde des ressources naturelles (viii), Consolidation de l'unite nationale (ix).
64
Sur l'ensemble de la problematique, voir CNUCED : De lafustement a la reduction de la pauvrete. quv a-t-il
de nouveau? Geneve, 2002, 72 pages. Et aussi làncien economiste principal de la Banque Mondiale et prix
Nobel dèconomie, J. E. STIGLITZ, La grande desillusion, Paris, FAYARD, 2002, 324 pages.

65
Commission Nationale pour le Developpement et la Lutte contre la Pauvrete, Secretariat permanent, Document
de Strategie de Reduction de la Pauvrete au Benin, 2003-2005, Cotonou, CNDLP, Decembre 2002, pp. 2 & 3.
66
C. SINZOGAN: Evaluation de la pertinence des indicateurs de performance dans le cadre de la reforme des
depenses publiques, Cotonou, Cellule d'Analyse de Politique Economique, Document de travail N02/2001,
Cotonou, p. 17
68

D'abord limite au Bnin cinq ministres sur la priode 2001-2003,
l'laboration des CDMT a t tendue tous les ministres pour accompagner
la mise en ouvre du Document de Stratgie de Rduction de la Pauvret. Sur
un plan mthodologique, l'laboration des CDMT intgre les tapes suivantes:
l'laboration d'un cadrage macro-conomique comportant une prvision
pluriannuelle de ressources, une nonciation des priorits nationales et des
domaines stratgiques du ministre, la dfinition des objectifs budgtaires
moyen terme, une prvision pluriannuelle des dpenses
67
.

Le budget de programme, quant lui, est un document de planification
et de programmation moyen terme. Les premiers budgets de programme ont
t labors en 2001 et couvrent la priode 2001-2003. ls sont prsents
comme des "programmes de dpenses pluriannuels, prenant en compte les
stratgies, les ressources et les activits"
68
, sur une priode de trois ans, avec
des exercices d'actualisation et d'ajustement des prvisions et des ralisations
effectus annuellement. Au cour de la dmarche d'laboration et de
prsentation des budgets de programme, il y a le cadre logique
69
qui prsente,
dans un tableau synoptique, l'objectif sectoriel du programme, les objectifs
spcifiques, les rsultats attendus et les activits mettre en ouvre.
L'valuation et le suivi de l'ensemble du dispositif sont assurs par des outils
de mesure de la performance : les indicateurs d'impact, les indicateurs d'effet,
les indicateurs de rsultat et les indicateurs d'activits.

Les budgets de programme souffrent aujourd'hui d'une insuffisance
principale qui est celle de leur mthodologie d'laboration. Le refus de
l'empirisme, de l'arbitraire politique et de la tradition requiert des analyses
scientifiques qui fondent les programmes sur des bases objectives et
rationnelles. On note ainsi que le program budgeting n'a t rendu possible
aux Etats-Unis que grce aux "progrs du calcul conomique : recherche
oprationnelle, analyse du cot-bnfice, analyse des systmes "
70
et qu'en
raison de cela, le budget de programme eut t difficilement concevable
l'poque du boulier .
71

Au Bnin, en guise d'analyse, les budgets de programme actuels
renvoient aux travaux prliminaires des tudes nationales de perspectives

67
Banque Mondiale, Manuel de gestion des depenses publiques, op. cit. p. 77 a 84
68
Ministere de làgriculture, de lèlevage et de la pche, Budget de Programme gestion 2003, Cotonou, octobre
2002, p. 3. Ce document est làctualisation annuelle du budget de programme initial 2001-2003.
69
Le cadre logique, en anglais logical Iramework a ete mis au point en 1969 aux Etats-Unis par les experts
de la Practical Concepts Inc. pour le compte de lÀgence Americaine pour le Developpement International
(USAID) ; elle a ete adoptee par de nombreux organismes dàide au developpement : GTZ allemande, NORAD
norvegienne, ACDI canadienne, etc.
70
E. ANDREANI, article precite, p.203
71
J-C DUCROS, article precite, p. 618

69

long terme
72
, aux stratgies sectorielles des ministres et aux cadres de
dpenses moyen terme.

La Direction gnrale du budget (Ministre des finances et de
l'conomie) n'a pas un systme de modlisation qui lui permette une analyse
des budgets de programme. Elle essaie de s'approprier un logiciel gnrique,
le Microsoft Project, version 2002 pour, sur un plan lmentaire, normaliser les
bases de calcul entre ses services et les ministres impliqus dans la
rforme. De sorte qu'on peut dire que les budgets de programme autant que
les cadres de dpenses moyen terme ne reposent "pas encore sur des
modles macro-conomiques dont la pertinence dans la dtermination des
projections n'est plus dmontrer"
73
.

A l'preuve, la prsentation des objectifs des budgets de programme se
rsume un expos d'une deux pages sur le "diagnostic du programme"
suivi de l'affectation de moyens aux activits de mise en ouvre. Une tude
ralise au Ministre en charge de l'agriculture
74
a montr la persistance des
mcanismes traditionnels d'affectation de ressources et d'arbitrage budgtaire
dans un ministre qui fut l'un des premiers, en 2001, adopter la rforme.

Aprs trois annes d'exprimentation, la rationalit intrinsque du
program budgeting gagnerait en progrs sur les techniques d'laboration des
programmes
75
afin de confrer la rgle de spcialit des crdits un surcrot
de pertinence.

72
Exercice de reIlexion strategique sur le Iutur, les etudes nationales de perspectives a long terme ont ete
conduites en cinq phases selon la methode et les outils de la prospective : lìdentiIication de la problematique
(phase1), la construction de la base de lètude (phase2), la construction des scenarios et de la vision du Iutur
(phase3), la Iormulation des strategies de developpement (phase 4), lòperationnalisation des strategies (phase 5
en cours) ; voir aussi PNUD-FUTURS AFRICAINS, Guide methodologique dun exercice NLTPS, Abidjan,
PNUD, Janvier 1993.
73
C. SINZOGAN: Evaluation de la pertinence des indicateurs de performance dans le cadre de la reforme des
depenses publiques, document precite, p. 19. Il existe cependant, dans certaines administrations economiques et
Iinancieres de l'Etat plusieurs systemes de modelisation macro-economique ou macro-Iinanciere. Les modeles
utilises sont principalement le MAPES (Modele d'analyse macro-economique, politique et sociale, par la
Direction Generale des Programmes et de la Prospective du Ministere en charge du plan)., le MOSARE (Modele
de simulation et d'analyse des reIormes economiques, utilise par la Direction Generale des AIIaires Economique
du Ministere des Iinances et de l'economie), et le MCEG (Modele calculable d'equilibre general, utilise par
l'Institut national de la statistique et de l'analyse economique). Ces modeles sont conus pour les besoins propres
de simulation et de projection des administrations utilisatrices.
74
W. LAWANI, La mise en uvre du budget programme dans les ministeres sectoriels . cas du ministere de
lagriculture, de lelevage et de la pche, memoire de Iin de Iormation, cycle 1, Ecole Nationale d'Administration
et de Magistrature, Cotonou, decembre 2003, pp. 40 & 41.
75
Exercice nouveau et innovant qui requiert une accoutumance progressive, lÀssemblee nationale Iranaise a
note ainsi des insuIIisances dans lèlaboration des programmes de certains ministeres (voir Assemblee nationale
Iranaise, Note detape sur la mise en uvre de la reforme organique, 15 janvier 2004 (www.assemblee-
nationale.Ir/12/budget/loi-organique.asp mise a jour Ievrier 2004, pp. 6, 7 et 8)
70

B- L'infIexion de Ia rgIe de spciaIit des crdits

Benjamin CONSTANT la prsentait comme un instrument essentiel du
contrle parlementaire et donc de l'quilibre des pouvoirs. Sans elle la
reprsentation nationale "ne connat(rait) jamais l'emploi des deniers
publics"
76
. La logique perceptible est celle du rgime parlementaire du dbut
du sicle dernier, soucieux de la dfense des prrogatives des assembles.
Elle ne prend qu'imparfaitement en compte la nouvelle exigence de
responsabilisation des acteurs de la gestion budgtaire. La nouvelle approche
suggre, pour chaque programme, l'identification d'un responsable et des
ressources affectes ; ce qui induit l'amnagement d'une double spcialit :
une spcialit institutionnelle et une spcialit financire.

1- La spciaIit institutionneIIe

L'efficacit de l'action administrative s'accommode mal d'une
organisation administrative o la diffrentiation des niveaux politique et
administratif est incertaine et o le poncepilatisme
77
parat traduire le degr
zro de la responsabilit. L'apprciation du "a a march" ou du "a n'a pas
march" qui est, selon Michel CROZER
78
, le premier niveau de l'valuation,
emporte aussi l'identification du "premier responsable" : le chef, le dcideur.
Or, dans la mesure o les crdits budgtaires continuent d'tre affects des
structures administratives comme on le verra plus loin, une solution de
transition aurait t d'ajuster les programmes sur l'architecture administrative
existante pour pouvoir raliser l'unit dialectique chef-moyens-objectifs. Au
lieu de cela, le contexte institutionnel des budgets de programme prsente
une double inadquation, entre les structures de programme et les structures
administratives, d'une part et d'autre part, entre les structures de programme
et les structures de projet.

a. L'inadquation structure administrative-structure de programme

Sur le plan administratif et organisationnel, les programmes ne
concident pas avec des units administratives de mise en ouvre. l n'y a pas
d'unit de direction dans l'excution des programmes. Les flux de l'autorit
administrative entrecroisent ceux de la gestion de programme sans les
pouser. Le budget de programme du Ministre en charge de l'agriculture par
exemple, comporte cinq programmes dont le programme "appui
l'amlioration de la production agricole". Ce programme comporte neuf
composantes dont cinq sont pilots par des directions techniques du

76
B. CONSTANT, Intervention a la Chambre des deputes, 30 juin 1920, cite par G. ORSONI, op. cit. p. 28.
77
G. PAMBOU TCHIVOUNDA ecrit a ce sujet "De par le comportement de ses agents, il n'est pas exagere de
soutenir que l'Etat aIricain est le prototype de l'irresponsabilite institutionnalisee" (Essai sur lEtat africain
postcolonial,op. cit . p. 69 ; J-C GAUTRON releve aussi "un appauvrissement du dynamisme administratiI et
une dilution du sens des responsabilites" ( in Les institutions administratives des Etats dAfrique noire .
Lorganisation des services de la presidence et la coordination interministerielle, Paris, Economica, 1979, p.17.
78
Cite par J-L BuUF, Levaluation des politiques publique, Paris, La Documentation Franaise, 2001 p. 24.
71

ministre, deux par des services dconcentrs, et deux par des
tablissements publics sous tutelle du ministre. Ainsi aussi des vingt trois
activits prvues au programme n1 du budget de programme 2002-2004 du
Ministre en charge de l'environnement. Elles sont rparties entre une
direction technique du ministre, deux tablissements publics sous tutelle et
une agence de coopration bilatrale entre le Bnin et le royaume des Pays
Bas. L'approche programme manque aussi de rencontrer une attente et un
besoin important : la synergie au niveau des organes d'un ministre et au
niveau interministriel. Situation que compliquent les structures dites de
projet , lesquelles sont le plus souvent finances sur ressources
extrieures et ds lors pilotes par les donateurs bilatraux ou multilatraux.

b- L'inadquation entre Ia structure de programme et Ia structure de
projet

Les projets de dveloppement sont des conjonctions de ressources et
de dispositif organisationnel destin produire sous contrainte de temps, un
produit spcifi. ls conjuguent des moyens locaux et extrieurs
79
et sont,
par excellence, une manifestation de la prsence trangre
80
pour soutenir
les efforts nationaux de dveloppement. Certains de ces projets excutent des
composantes de programmes inscrits dans les budgets de programme des
ministres. Ainsi, le volet investissement du programme n1 "Appui
l'amlioration de la productivit agricole" au Ministre en charge de
l'agriculture met contribution une double dizaine de projets sur les trente
trois bailleurs de fonds extrieurs recenss pour apporter un financement ce
ministre pour la gestion budgtaire 2003
81
.

Cette situation qui se retrouve dans presque tous les ministres et qui
est la consquence de la raret des ressources dans un pays pauvre, a
plusieurs consquences : d'abord, l'accord de principe pour participer au
financement des programmes est li aux rsultats du systme d'valuation ex
ante du partenaire extrieur. Ensuite, le mcanisme de suivi des performances
tabli par le partenaire dtermine le dcaissement des tranches priodiques
d'excution du programme. Enfin les choix mthodologiques de mise en
ouvre peuvent galement chapper au ministre bnficiaire. Dans un tel
contexte, la mise en ouvre des programmes subit l'ala de son financement
extrieur. Elle produit surtout la rupture de la dynamique unitaire qui devrait
logiquement permettre une bonne lisibilit des niveaux de responsabilit et
fragilise l'autorit du ministre de tutelle au sens que le droit administratif donne
ce mot : un pouvoir d'instruction et un pouvoir disciplinaire ; situation que
n'arrange pas le mode d'affectation des crdits budgtaires.

79
RIAKA, Le developpement de A a Z, Dictionnaire critique, Madagascar, SME, 1995, p. 133 ; voir aussi B.
GAUDIN, Les profets de developpement et les facteurs socioculturels en milieu rural africain, in La culture, cle
du developpement, Paris, L`Harmattan, 1994, p. 34
80
Ibidem
81
Ministere de lÀgriculture de lÈlevage et de la Pche, Budget de programme, gestion 2003, Cotonou, MAEP,
octobre 2002 pp. 21 et 22
72

2 - La spciaIit financire

Elle trouve son fondement juridique dans la loi organique 86-021 relative
aux lois de finances et dans la directive communautaire relative aux lois de
finances. Les dispositions issues de ces deux textes posent de lege lata la
question de l'adquation ncessaire entre les prescriptions du droit financier et
l'approche managriale qui est celle des budgets de programme.

a- Le fondement juridique de Ia spciaIit

Les crdits ouverts dans les lois de finances "sont affects un service
ou un ensemble de services. ls sont spcialiss par chapitre groupant les
dpenses selon leur nature ou leur destination"
82
. Cette disposition de
rdaction identique en droit communautaire et en droit national, vritable
rplique de l'article 7 de l'ordonnance franaise n59-02 du 2 janvier 1959, est
appuye par une nomenclature budgtaire
83
qui distingue les sections
(ministre et institutions), les titres (nature conomique de la dpense), les
chapitres (type d'unit administrative) enfin les articles, paragraphes et les
lignes. La pratique budgtaire, travers la rdaction des lois de finances,
reste ainsi exclusivement influence par la tradition des budgets de "moyens".
Le programme manque ainsi d'tre plac au cour du systme d'affectation
des ressources. On est loin de l'article 7 de la nouvelle loi organique franaise
relative aux lois de finances, laquelle dispose que les crdits sont
spcialiss par programme ou par dotation .

Au total, le programme n'a pas encore une existence lgale et ne peut
tre inclus dans le bloc de lgalit financire. l n'est qu'un document de travail
qui ne nous rapproche pas vraiment de la nouvelle dmarche qu'on veut
managriale.

b- L'approche managriaIe de Ia spciaIit

Les insuffisances du mcanisme actuel d'affectation des crdits
budgtaires trouvent une premire solution dans l'laboration de tableaux de
correspondance ; ceux-ci permettent de relier une dpense et son programme
de rattachement et de reconstituer ainsi le puzzle des programmes partir des
crdits pars. On pourrait la limite conclure que l'ajout d'un code
supplmentaire la nomenclature budgtaire comblerait l'cart entre les
exigences du droit budgtaire et les besoins de la gestion par programme,
ainsi que le suggrent les experts de la Banque Mondiale
84
. Mais il faut bien

82
Article 52, loi organique 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de Iinances ; article 9, directive
n05/97/CM/UEMOA du 16 decembre 1997 relative aux lois de Iinances.
83
Directive n04/98/CM/UEMOA du 22 decembre 1998 portant nomenclature budgetaire de l'Etat ; Decret
n99-458 du 22 septembre 1999 portant nouvelle nomenclature budgetaire de l'Etat adaptee aux normes de
l'UEMOA
84
Banque Mondiale, Mission de supervision du PERAC, Aide-memoire, Cotonou 8-26 juillet 2002, p.55.
73

se convaincre qu'il s'agit, en l'occurrence, d'un palliatif et non d'une vraie
solution la question de l'affectation des crdits budgtaires dans un systme
de gestion budgtaire axe sur les rsultats. Le code supplmentaire
permettrait une meilleure lisibilit des budgets, au regard des finalits, mais
manque de situer la gestion budgtaire dans le paradigme nouveau de gestion
publique que traduit les budgets de programme.

l est intressant de noter que le droit financier en France, aprs avoir
fait l'exprience de la rationalisation des choix budgtaires et ses budgets de
programme avec les rsultats que l'on sait
85
, dans un environnement juridique
qui est celui de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative
aux lois de finances, fait une relle rvolution en mettant le programme au
cour de l'affectation des crdits budgtaires. La nouvelle nomenclature
budgtaire de l'Etat
86
pour 2006 distingue ainsi 45 missions du budget de
l'Etat (32 missions du budget gnral et 13 missions des budgets annexes et
des comptes spciaux du trsor) et 149 programmes (dont 126 pour le budget
gnral et 23 pour les budgets annexes et les comptes spciaux du trsor) qui
succderont aux 848 chapitres budgtaires actuels. Dans la logique de la loi
organique du 1
er
aot 2001, l'orientation est celle d'une prsentation
politique du budget par missions et une budgtisation par programmes .
87

Dans l'tat actuel des choses au Bnin, la fragmentation institutionnelle
des structures de pilotage des programmes, ajoute la dispersion des
crdits budgtaires, ne favorise pas la dynamique unitaire ncessaire au cycle
de vie d'un programme et l'apprciation des performances. Le droit
budgtaire, autant que le droit administratif, doit intgrer la logique "un acteur
responsable de ses moyens et de ses rsultats"
88
si l'Etat veut rendre possible
"la responsabilit, l'efficacit, l'efficience dans la gestion des affaires
publiques"
89
comme le prconisent les scnarios de la gouvernance d'ici l'an
2025 et comme s'y prparent le juge des comptes et le lgislateur lui-mme.

85
R. POINSARD, Les budgets de programme quin:e ans apres, article precite.
86
ConIerence de presse du Ministre delegue au budget et a la reIorme budgetaire, La nouvelle architecture du
budget de lEtat, 21 janvier 2004, (www.moderIie.mineIi.gouv.Ir)
87
Ministere de lÈconomie, des Finances et de lÌndustrie, Rapport sur la preparation de la mise en uvre de la
loi organique n2001-692 du 1
er
aout relative aux lois de finances, en explication de larticle 109 de la loi de
finances pour 2003, Paris, Mai 2003 (www.moderIie.gouv.Ir/avancee/indexmobil.html mise a jour Ievrier
2004)
88
B. ABATE, La nouvelle gestion publique, Paris, L.G.D.J. 2000, p. 60.
89
PNUD, Ministere du Plan, Etudes Nationales de Perspectives a long Terme, Rapport precite p. 73
Les experts de la Banque Mondiale ont aussi releve, dans le contexte juridique et technique actuel, la mme
diIIiculte a "atteindre le pouvoir dàutonomie de gestion ou du cadre de gestion permettant une responsabilite
eIIective en matiere de resultats " (in Banque Mondiale, Mission de supervision du PERAC, Cotonou 8-26 juillet
2002, p. 26).
74

II - LE RENOUVEAU DES INSTITUTIONS DE CONTROLE

Si on le compare ses voisins immdiats, le Bnin, au cours des quinze
dernires annes, a fait des progrs importants pour asseoir un vritable Etat
de droit. Le fonctionnement des institutions dmocratiques parat normal et
rgulier ; de 1990 ce jour, le pays a connu deux alternances politiques
l'issue d'lections tumultueuses par moments, mais dont les rsultats ont t
valides par les organes constitutionnellement comptents et acceptes par
les forces politiques en comptition
90
. Ces avances dmocratiques confortent
les organes de contrle dans leur mission et dans leur statut. l est vrai que, a
contrario des thses de Montesquieu et de Locke sur la sparation et surtout
l'quilibre des pouvoirs, les tendances contemporaines et universelles sont
l'hypertrophie des comptences de l'excutif au dtriment du lgislatif ; elles
semblent ainsi conduire l'mergence de "monarchie rpublicaine"
91
selon
l'expression de Maurice DUVERGER. Ces tendances lourdes se manifestent
galement au Bnin, mais risquent d'tre branles par la nouvelle gestion
budgtaire qui induit un renouveau des comptences des organes de contrle
politique (le parlement) et juridictionnel (la Chambre des comptes de la Cour
suprme).

A- Du pouvoir de Igifrer Ia comptence d'vaIuation

L'ordonnancement des pouvoirs publics constitutionnels prsente une
distribution des comptences qui confre au parlement une double mission : le
vote de la loi et le contrle de l'action du gouvernement
92
. La technique du
program budgeting conforte ce choix constitutionnel sur le "qui fait quoi ?" de
l'action publique, mais devrait apporter des dveloppements nouveaux sur le
"comment ?" de l'action de la reprsentation nationale.

1- Le parIement et sa fonction de contrIe et d'vaIuation

Le parlement vote la loi, consent l'impt
93
et contrle l'action du
gouvernement. La remise en cause de ces comptences n'est pas l'ordre du
jour et ne relve pas de notre propos ; ce qui est intressant relever, c'est
moins le domaine de comptence que le contenu desdites
comptences parlementaires ; un contenu qui acquiert plus d'importance
lorsqu'on passe de l'approche budgtaire classique la nouvelle gestion
budgtaire axe sur les rsultats.

90
Voir E. ADJOVI, Une election libre en Afrique . la presidentielle du Benin (1996), Paris, Karthala, 1998 ; S.
BOLLE, Le nouveau regime constitutionnel du Benin . essai sur la construction dune democratie africaine par
la constitution, These de droit, Montpellier, 1997, 807 pages.
91
M. DUVERGER, La monarchie republicaine, Paris, Robert LaIIont, 1974.
92
Article 79, constitution du 11 decembre 1990 (Benin)
93
75

a- L'encadrement actueI des comptences budgtaires du parIement.

nspirs du concept du droit public franais de parlementarisme
rationalis
94
, les pouvoirs du parlement du Bnin, en matire budgtaire,
subissent une double limitation
95
par la technique de l'amendement gag et
par l'habilitation constitutionnelle du Prsident de la Rpublique mettre en
vigueur par ordonnance les textes portant loi de finances de l'anne. En effet,
les amendements aux projets de lois de finances de l'anne, mans des
parlementaires doivent tre assortis de propositions de recettes ou
d'conomies concomitantes lorsque ces amendements bouleversent l'quilibre
financier du projet gouvernemental
96
. Par ailleurs, le Prsident de la
Rpublique peut mettre en vigueur, par ordonnance, le projet de loi de
finances de l'anne, lorsqu'il entend vaincre l'hostilit ou la lenteur des
parlementaires
97
, ou en cas de circonstances exceptionnelles
98
ou enfin en
application d'une loi d'habilitation
99
dment vote par la reprsentation
nationale. l s'ensuit que le parlement ne recouvre une relle libert d'initiative
et de manouvre en matire budgtaire que dans l'exercice de son pouvoir de
contrle par les commissions d'enqute, les questions crites et orales et le
vote de la loi de rglement. l est vrai que, ni la frquence (nombre de
contrles) ni la porte (consquence sur la gestion publique) de ces contrles
ne refltent encore l'optique d'un parlement valuateur de la gestion publique.

b- Le parIement vaIuateur

Le parlement est investi d'une fonction constitutionnelle de contrle de
l'action du gouvernement ; en ce sens, l'valuation ne ressortit pas une
comptence parlementaire, car elle est "d'une logique foncirement diffrente
de celle du contrle".
100
L'valuation a en effet une histoire et cette histoire est
avant tout anglo-saxonne
101
. Sa rception en droit et en pratique francophones
est assez rcente. L'valuation a ses "spcificits mthodologiques"
102
qui

94
Mecanisme orthopedique selon Marcel PRELOT et qui sànalyse comme un ensemble de regles
juridiques destinees a preserver la stabilite et làutorite du gouvernement en làbsence dùne majorite
parlementaire constante (O. DUHAMEL et Y. MENY, Dictionnaire constitutionnel, Paris, P.U.F., 1992 p.
696)
95
Situation similaire pour le parlement Iranais en raison des articles 42 (ordonnance du 2 janvier 1959) et 40 de
la constitution de 1958 (voir C. GOUX, La recevabilite financiere des amendements, loccasion dun equilibre
des pouvoirs, in Revue Franaise de Finances Publiques n 26, 1989, p. 71)
96
Article 107, constitution du 11 decembre 1990 (Benin).
97
98
Article 68, constitution du 11 decembre 1990, inspire de l'article 16 de la constitution Iranaise de 1958. Cet
article servit de base juridique a la prise des ordonnances n 94-001 et 94-002 du 1
er
aot 1994, portant
respectivement loi de Iinances pour la gestion 1994 et loi de programme d'investissements publics pour la
gestion 1994.
99
Article 102, constitution du 11 decembre 1990 (Benin).
100
C. BRAUD, Levaluation des lois et des politiques publiques, in Les petites aIIiches n95/1996 p.7
101
Voir en ce sens A. DELCAMP, J.L BERGEL et A. DUPAS, Controle parlementaire et evaluation et
evaluation, Paris, La Documentation Franaise, 1995.
102
J-P DUPRAT, Le Parlement evaluateur , in Revue Internationale de Droit Compare, 1998 p.558 ;
76

n'autorisent pas une trop rapide assimilation la notion de contrle. Ni le
rglement intrieur de l'Assemble nationale, ni les dispositions
constitutionnelles ne mentionnent explicitement le mot d'valuation. l faut
cependant reconnatre avec PORTALS, que "les lois sont faites pour les
hommes et non les hommes pour les lois"
103
, et que l'office de celles-ci est
de fixer par de grandes vues, les maximes gnrales du droit charge pour
les magistrats et les jurisconsultes pntrs de l'esprit gnral des lois, en
diriger l'application aux circonstances changeantes de l'existence
humaine
104
. La prise en compte des circonstances de notre temps a conduit le
Conseil constitutionnel franais admettre la lgalit constitutionnelle de
certains organes de l'valuation parlementaire
105
en France au motif que ceux-
ci interviennent au titre de l'information de la reprsentation nationale
106
,
rservant ainsi aux assembles elles-mmes, l'exercice de la fonction de
contrle. l s'en dduit un "rattachement de l'valuation parlementaire la
fonction de contrle"
107
, ce qui videmment n'quivaut pas une assimilation
pure et simple de l'une l'autre. L'Assemble nationale du Bnin s'efforce,
mutatis mutandis, ce nouvel exercice en se dotant de moyens institutionnels
de mise en oeuvre.

2 - Les outiIs institutionneIs de I'vaIuation parIementaire

L'Assemble nationale s'est dote de deux structures d'appui que
sont la Cellule d'Analyse des Politiques de Dveloppement de l'Assemble
Nationale (CAPAN) et l'Unit d'Analyse, de Contrle et d'Evaluation du Budget
de l'Etat (UNACEB). Les missions de ces entits nouvelles incluent l'appui
l'valuation parlementaire, une activit prenne qui ncessite sa traduction
dans le statut juridique desdites entits.

a- Les missions des structures d'appui

Partant d'un diagnostic qui conclut l'inefficacit du contrle
parlementaire de l'action du gouvernement
108
, la cration de la CAPAN et

J. CHEVALIER ecrit dans le mme sens : "entendu au sens strict, lèvaluation implique le respect dùn certain
nombre de conditions dòrdre methodologique" (Levaluation legislative . un enfeu politique, in A. DELCAMP,
J.L BERGEL et A. DUPAS, Controle parlementaire et evaluation op. cit. p.13)
103
J-E-M. PORTALIS, Discours preliminaire au premier profet de Code civil, preIace de Michel Massenet,
Begles, ConIluences, 1999, p.16
104
Ibidem. p. 19
105
LòIIice parlementaire dèvaluation des choix scientiIiques et technologique, lòIIice parlementaire
dèvaluation de la legislation, lòIIice parlementaire dèvaluation des politiques publiques. Sur lènsemble, voir
J.Y. FABERON, Choix scientifiques et decisions parlementaires, AJDA., 1983 p. 514 ; C. BRAUD,
Levaluation des lois et des politiques publiques, article precite.
106
Decision 82-142 DC ; le Conseil constitutionnel admet dùne maniere generale, la creation "dòrganismes qui
(...) Iourniront des inIormations et des suggestions, des lors quèn aucun cas leur avis nàura Iorce obligatoire"
(in L. FAVOREU, Recueil de furisprudence constitutionnelle, Paris, LITEC, 1994 p. 129)
107
J.-P. DUPRAT, Le parlement evaluateur, article precite p. 556
108
Protocole dÀccord entre lÀssemblee Nationale de la Republique du Benin et le Programme des Nations
Unies pour le Developpement (PNUD) pour lìnstallation dùne Unite dÀnalyse, de Contrle et dÈvaluation du
Budget de lÈtat a lÀssemblee Nationale, Porto-Novo, 18 janvier 2001, Document de projet annexe p.3
77

de l'UNACEB vise la constitution d'un brain-trust dont la raison d'tre est de
permettre aux lus "d'acqurir les comptences et les outils ncessaires
l'accomplissement des tches qui leur sont assignes par la constitution,"
109

de rendre possible "l'analyse des politiques de dveloppement"
110
d'une
manire gnrale et de faon plus spcifique de procder l'valuation de
l'impact conomique, financier et social des lois de finances initiales, des lois
de finances rectificatives, des lois de rglement (.) et de toute autre loi"
111
.

L'nonciation des missions induit la conduite d'une srie d'activits de
mise en ouvre dont l'une des plus importantes est l'accs aux donnes de
base produites et dtenues par les services relevant du gouvernement. l est
prvu ce titre la cration d'un centre de documentation spcialis dans les
questions budgtaires et la mise contribution des modles d'analyse et de
simulation macro-conomiques et macro-financiers
112
, pour permettre au del
de la collecte primaire de donnes, une analyse suffisamment pertinente et
fiable.

La formation des parlementaires sur les questions budgtaires est
galement l'ordre du jour et connat un dbut d'excution avec l'examen de
la loi de finances, gestion 2004
113
.

L'ensemble des activits conduites ou programmes par les structures
d'appui l'Assemble sont d'une utilit et d'un intrt certains. Leur
prennisation est cependant tributaire de la question de leurs statuts
juridiques.

b- La question du statut juridique

Cre par dcision du Prsident de l'Assemble nationale, la CAPAN
est dfinie comme "un projet initi"
114
par une fondation trangre; son
financement est assur par "des organismes internationaux et l'Assemble
nationale (.) sur quatre ans, pour compter de l'anne 2002"
115
. Cette
prsentation fort laconique (la dcision tient en quatre articles) ne renseigne
pas sur la forme juridique de l'organisme ni sur ses relations fonctionnelles ou
hirarchiques avec les structures de l'Assemble nationale. Elle n'identifie pas

109
Accord de don n53 entre lÀssemblee Nationale du Benin et la Fondation pour le renIorcement des capacites
en AIrique (ACBF) relatiI au Iinancement de la Cellule dÀnalyse des Politiques de Developpement de
lÀssemblee Nationale (CAPAN), Porto-Novo, 1
er
Ievrier 2001, annexe 2 p. 25.
110
Accord de don n53 precite, annexe 2 p. 25.
111
Protocole dÀccord entre lÀssemblee Nationale et le Programme des Nations Unies pour le Developpement
precite, Document de projet annexe p.6.
112
Comme le MOSARE, lÈCOBEN, lÈCOMAC (voir Protocole dÀccord entre lÀssemblee Nationale et le
Programme des Nations Unies pour le Developpement precite, Document de projet annexe p.6).
113
Voir làrticle "Assemblee Nationale : les deputes a lècole du budget", in journal La Nation quotidien de
service public paraissant a Cotonou (Benin), edition du 24 octobre 2003 p.3
114
Article 2, Decision n00-661/AN/PT du 29 decembre 2000, signee du President de lÀssemblee Nationale du
Benin.
115
Article 3, Decision n00-661/AN/PT precitee.
78

non plus la CAPAN par rapport aux catgories de personnes morales de droit
public ou de droit priv, ni au regard de la contexture de l'appareil lgislatif
telle que prvue par la constitution et le rglement intrieur de l'Assemble
nationale savoir les commissions permanentes, les sous-commissions, les
commissions spciales ou temporaires ou le secrtariat gnral administratif
du parlement
116
.

L'UNACEB, quant elle, est prsente comme une "unit directement
rattache au secrtariat gnral administratif"
117
de l'Assemble nationale et
son personnel est pay sur les crdits budgtaires de cette instance
parlementaire. Ses moyens de fonctionnement (hors salaires) sont, par contre,
pris en charge par le partenaire financier. L'UNACEB entretient des relations
fonctionnelles avec les commissions permanentes de l'Assemble nationale et
son comit de pilotage, instance suprme de dcision, regroupe certains
prsidents de commissions parlementaires ainsi que le reprsentant du
principal pourvoyeur de ressources, le PNUD.

A l'analyse, et l'UNACEB et la CAPAN s'apparentent ces organismes
ad hoc que la smantique particulire du droit et de l'conomie du
dveloppement appelle projet
118
, c'est--dire, une conjonction de ressources
(financires, matrielles et humaines), une mission assortie d'une chance
temporelle de ralisation. Tout projet a un cycle de vie qui tient en trois (3)
phases : la formulation/planification, l'excution et l'valuation
119
.

Cet tat de choses traduit l'entre hsitante de l'Assemble nationale
dans la logique budgtaire par programme. Celle-ci aurait pu conduire la
dfinition d'un programme de renforcement des capacits d'tudes et
d'valuation de l'Assemble, ensuite la cration d'un dispositif rattach
organiquement au secrtariat gnral administratif
120
enfin l'affectation de
crdits au sous-chapitre budgtaire correspondant au sein du budget du
parlement, crdits provenant autant des ressources ordinaires du budget
gnral de l'Etat que de contributions extrieures par recours la procdure
des fonds de concours ou l'ouverture d'un compte d'affection spciale. Ce
choix prsenterait l'avantage d'assurer la soutenabilit financire
121
de
l'valuation parlementaire, de nationaliser la structure de mise en ouvre

116
Article 29 et 30, Reglement interieur de lÀssemblee nationale du Benin
117
Protocole dÀccord entre lÀssemblee Nationale et le Programme des Nations Unies pour le Developpement
precite, Document de projet annexe p. 11

118
Voir RIAKA, op. cit. p. 133
119
Voir en ce sens D. BRINKERHOFF, La gestion efficace des profets de developpement . un guide a
levaluation et lexecution, Connecticut (USA), KUMARIAN Press, 1991, pp. 3 & 4. ; J. A. KING Jr Les profets
de developpement economique et leur evaluation, Paris, DUNOD, 1969.
120
Le Secretariat general administratiI comprend actuellement deux directions : la Direction des services
legislatiIs et la Direction de la questure (article 136 du reglement interieur de lÀssemblee nationale).
121
La grille des salaires du personnel de la CAPAN, Iixee sur la base des standards du bailleur de Ionds (ACBF)
correspond au 1/10
eme
voire au 1/15
eme
du salaire paye au personnel salarie du secretariat general administratiI, a
egalite de competence et de niveau de responsabilite.
79

(actuellement empreinte de redondance des missions
122
, de divergence de
mthodologie et de surcot en frais gnraux) et enfin de donner une relle
lgitimit parlementaire ces structures. La prennit de l'valuation
parlementaire semble tre ce prix, pour accompagner le renouveau de la
juridiction des comptes et son audit des programmes.

B - Le renouveau de Ia juridiction des comptes
Un auteur averti des questions africaines a not une plus grande
disposition des pouvoirs africains l'gard des organes de contrle
financier
123
. On peut alors s'tonner que la Chambre des comptes de la Cour
suprme du Bnin, cre dans les annes 1960
124
, ait connu une si longue
priode d'hibernation. La succession des rgimes d'exception
125
, ajoute aux
choix idologiques des annes 1970-1980
126
, explique dans une certaine
mesure cet tat de fait. Le premier rapport du juge des comptes sur l'excution
de la loi de finances et la dclaration gnrale de conformit qui lui est
associe concerne la gestion budgtaire 1998 ! Depuis lors, la Chambre des
comptes s'efforce, avec l'appui et la pression des partenaires au
dveloppement, d'tre au rendez de ses missions originaires auxquelles
s'ajoutent l'audit de performance, dans un environnement mthodologique qui
reste construire.

1- De I'apurement des comptes I'audit de performance

nvestie d'une mission traditionnelle d'apurement des comptes publics et
de jugement des comptables publics
127
, le juge des comptes a
progressivement tendu son domaine de comptence pour s'autoriser
aujourd'hui l'audit des budgets de programme.

a- L'apurement des comptes pubIics et Ie contrIe de gestion

La tradition hrite du droit franais confre la juridiction des comptes
une double attribution de contrle de rgularit et de conformit d'une part et
d'autre part de sanction des comptables publics
128
.

122
Toutes les missions devolues a lÙNACEB sont egalement partagees par la CAPAN, celle-ci ayant un
domaine de competences plus large incluant lànalyse des politiques de developpement dùne maniere generale,
la redaction et lànalyse des propositions de lois, la promotion dèchanges dèxperience avec les parlements
etrangers.
123
J-M BRETON, Le controle dEtat sur le continent africain, Paris, L.G.D.J. 1978.
124
Ordonnance n21/PR du 26 avril 1966 portant composition, organisation, Ionctionnement et attribution de la
Cour suprme (Journal oIIiciel de Republique du Dahomey, N 11 du 1
er
juin 1966 p. 392)
125
Voir en ce sens M. AHANHANZO-GLELE, Naissance dun Etat noir. Levolution politique et
constitutionnelle du Dahomev de la colonisation a nos fours, Paris, L.G.D.J. 1969.
126
Voir Th. HOLO, Etude dun regime militaire . le cas du Dahomev (Benin) . 1972-1977, These droit, Paris,
1979.
127
Voir chapitre 5, ordonnance n21/PR precite.
128
Voir en ce sens J. MAGNET, La Cour des comptes, les institutions associees et les chambres regionales des
comptes, Paris, Berger-Levrault, 2001; C. DESCHEEMAEKER, La Cour des comptes, Paris, La Documentation
Franaise 1998 ; G. DUCHER, La Cour des comptes, fuge dappel, Paris, Berger-Levrault 1994; R. PELLET, La
80

La Chambre des comptes de la Cour suprme connat depuis la
dcennie 1990, une renaissance dans l'accomplissement de ses
comptences : apurement des comptes publics, jugement des comptables
publics, appui au contrle politique de l'excution des lois de finances. Sa
tche de contrle de rgularit s'excute concurremment avec les missions de
cinq autres organismes de contrle interne placs sous l'autorit du pouvoir
excutif
129
. La redondance des missions de ceux-ci semble entraner
l'inefficacit collective de leur action et l'mergence de structures ad hoc
comme la Cellule de moralisation de la vie publique ou l'quipe du conseiller
technique charge du contrle de l'volution des projets de dveloppement,
toutes deux intgres au cabinet civil du Prsident de la rpublique.

Conformment aux orientations du droit communautaire et aux
tendances internationales dcrites dans la Dclaration de Lima sur les lignes
directrices du contrle des finances publiques adopte par l'Organisation
nternationale des nstitutions Suprieures de Contrle des finances publiques
(NTOSA) en octobre 1977
130
, la Chambre des comptes s'autorise vrifier le
bon emploi des crdits, fonds et valeurs ,
131
c'est--dire apprcier la
qualit de la gestion au-del du simple examen de rgularit, ce qui nous
rapproche de l'audit de performance.

b- L'audit de performance des programmes

l a t prvu par le "Protocole d'engagement l'gard de la Banque
Mondiale dans le cadre du PERC" sign par le gouvernement du Bnin en vue
de la ralisation par le juge des comptes d'audit de performance sur les
budgets de programme des ministres. Cette mission nouvelle peut se
rattacher la vrification du bon emploi des crdits, fonds et valeurs prvu par
le droit communautaire mais aussi l'habilitation du juge des comptes
raliser "toutes enqutes et tudes se rapportant l'utilisation des crdits et
l'emploi des deniers publics"
132
, inscrite dans l'ordonnance n 21/PR.

Ratione materiae, la Chambre des comptes est fonde exercer l'audit
de performance. Sur les modalits de l'exercice de ladite comptence, une
autre question de lgalit se pose. En effet, l'ordonnance relative la Cour

Cour des comptes, Paris, La Decouverte 1998; J. RAYNAUD, La Cour des comptes, collection "Que sais-je?",
Paris, PUF 1998.
129
Decret n 97-177 du 21 avril 1997 portant reorganisation des organes de contrle et dìnspection de
làdministration publique. Làrticle 4 du decret enumere les organes a competence nationale : lÌnspection
Generale des Finances, lÌnspection Generale des AIIaires Administrative, Inspection Generale des Services et
Emplois Publics, Inspection generale des Services Judiciaires, lÌnspection generale dÈtat.
130
International Organization oI Supreme Audit Institutions (INTOSAI) ; Le "but du contrle" presente a la
section 1
ere
de la Declaration est de signaler "les atteintes aux principes de la conIormite aux lois, de lèIIicience,
de lèIIicacite et de lèconomie de la gestion Iinanciere "(www.intosai.org/2LIMADI.html mise a jour Ievrier
2004)
131
Article 69, Directive n05/97/CM/UEMOA relative aux lois de Iinances
132
Articles 38, Ordonnance n21/PR du 26 avril 1966 precitee.
81

suprme dfinit en trois articles les attributions de la juridiction financire ;
celle-ci exerce un "pouvoir juridictionnel et un pouvoir de contrle
administratif
133
, elle apporte son appui l'excution du contrle politique par
l'laboration de la dclaration gnrale de conformit
134
. S'agissant des
tudes et enqutes, l'ordonnance dispose que la juridiction "peut tre charge
de ."
135
. Littralement et sur le fond, le juge des comptes ne se charge pas ;
il est charg de.. Le passage d'une forme verbale active une forme verbale
passive, reprise par l'article 112 de la constitution de 1990
136
, est assez
rvlateur dans la rdaction des trois articles sur les attributions du juge
financier. L'ide sous-jacente est que l'excution des audits de performance
n'est pas une comptence gnrale et originaire de la juridiction financire.
Les audits ne peuvent s'excuter qu' la demande de l'un des deux autres
pouvoirs publics constitutionnels : le gouvernement ou l'assemble nationale.
La signature du "Protocole d'engagement." par le ministre en charge des
finances au nom de l'Etat du Bnin conjure le risque d'un vice de forme et
donne un mandat gnral mais limit dans le temps, la juridiction des
comptes.

Sur le fond, il demeure une incertitude sur la catgorisation du travail
(audit ou valuation) accompli par le juge des comptes, ce qui nous introduit
dans les contraintes mthodologiques de la mission de celui-ci.

2- Les contraintes mthodoIogiques de Ia nouveIIe mission du juge des
comptes

La nouvelle gestion budgtaire a sa rationalit interne, ses exigences de
mthode et de dmarche. Elle est de ce "nouveau savoir", de cette "nouvelle
discipline"
137
qui s'labore et se met en place par sa normalisation smantique
et par la conception de ses instruments mthodologiques.

a- La question smantique

Une science, crit Bertrand de JOUVENEL, c'est d'abord une langue
bien faite .
138
Le dbat scientifique se fonde sur des postulats smantiques
qui rendent intelligibles et comparables les thses en prsence. Une
signification gnralement admise des termes et des concepts parat une

133
Ibidem, article 36
134
Ibidem, article 37
135
Article 38, ordonnance n21/PR du 26 avril 1966 precitee.
136
LÀssemblee nationale est assistee de la Chambre des comptes de la Cour suprme, quelle charge de toutes
enqutes et etudes se rapportant a lèxecution des recettes et des depenses publiques, ou a la gestion de la
tresorerie nationale, des collectivites territoriales, des administrations ou institutions relevant de lÈtat ou
soumises a son contrle (constitution du 11 decembre 1990, article 112)
137
B. ABATE, La nouvelle gestion publique op. cit. p. 34
138
B. de JOUVENEL, Les debuts de lEtat moderne une histoire des idees politiques au 19
eme
siecle, Paris,
FAYARD, 1976 p. 2
82

exigence importante pour toute science. En cela, le program budgeting en est
encore "inventer ses concepts"
139
.

Le PPBS amricain a produit les premiers mots-cls : objectif,
programme, rsultat, mesure de progrs
140
; termes usuels, mais pris dans un
sens particulier, et qui deviennent incomprhensible (s) si l'on garde ces
mots leur acception traditionnelle
141
l s'y ajoute aujourd'hui les notions
d'efficacit, d'conomie et d'efficience avec des diffrences
142
et par moments
des contradictions
143
que les seuls alas de traduction ne suffisent pas
expliquer de manire satisfaisante. L'incertitude de la frontire entre le
contrle, l'audit, l'valuation et l'inspection a t l'objet de maints
dveloppements
144
. Selon l'Organisation de Coopration et de Dveloppement
Economiques (OCDE), il y a beaucoup de confusion concernant le sens de
certains termes lis la gestion et la budgtisation centres sur les
rsultats
145
. D'o l'ide d'un glossaire qui fixe pour cette organisation une
communion lexicale.
S'agissant de la performance enfin, le canadien Pierre VOYER admet
qu'elle est un concept "difficile dfinir de faon prcise"
146
et qu'elle doit "tre

139
B. ABATE, La nouvelle gestion publique op. cit. p. 36
140
Voir làmericain S. M. GREENHOUSSE, The PPBS . Rationale language and idea-relationship, in Public
Administration Revue (USA), decembre 1966, cite par E. ANDREANI, une revolution budgetaire ? article
precite p. 194.
141
E. ANDREANI, article precite, p.194
142
C. DESCHEEMAEKER previent de sa perplexite et ajoute : Iaire preuve dèconomie (economy) cèst
rendre minimum le cot des ressources utilisees ; Iaire preuve dèIIicacite (eIIiciency) cèst rendre maximum les
resultats compte tenu des ressources disponibles ; Iaire preuve dèIIectivite (eIIectiveness) cèst atteindre les
objectiIs Iixes. (In Notes et Etudes Documentaires, Paris, La documentation Franaise N4957 Decembre 1992
p. 75) ; Bernard ABATE ecrit de son cte : le rapport entre les ressources (inputs) employees et les produits
(outputs) dùne administration determine son eIIicience (eIIiciency). La mesure des resultats Iinaux dùne
politique, de son impact sur la societe (outcomes) determine son eIIicacite (eIIectiveness) . (in B. ABATE, La
nouvelle gestion publique, op. cit. p. 109) ; pour la Commission de lÙnion Europeenne, " lèIIicacite compare
ce qui a ete Iait et ce qui etait initialement prevu ; autrement dit elle compare les realisations, resultats et/ou
impacts reels et ceux qui etaient escomptes ou estimes. LèIIicience represente le ratio entre les realisations,
resultats et/ou impacts et les ressources (notamment les moyens Iinanciers) utilisee pour y parvenir (in J-L
BuUF, Levaluation des politiques publiques, op. cit. p. 34). Il ressort de cet echantillon de deIinition que le
rapport du produit Iinal a son cot, qui rappelle en un certain sens, la notion de productivite propre aux sciences
economiques, correspond a lèIIicacite chez Christian DESCHEEMAEKER et a lèIIicience chez Bernard
ABATE, tandis que la traduction du mot anglais efficiencv donne chez le premier eIIicacite et eIIicience chez le
second.
143
Selon lÀgence Canadienne de Developpement International (ACDI), lèIIicience porte sur la mesure du
rapport existant entre la quantite et la qualite des resultats obtenus et les ressources et moyens mis en ouvre pour
les obtenir ; lèIIicacite permet dètablir si les resultats prevus ont ete obtenus ou non, cèst-a-dire dèvaluer
le degre de realisation du but du projet, et surtout de production des extrants ( in Agence Canadienne de
Developpement International, Division de lÈvaluation, Guide dutilisation de la methode du cadre logique dans
la gestion et levaluation des profets de cooperation de lACDI, Canada, Mars 1981, pp. 128 &134
144
P. SADRAN, Contrle et evaluation , communication aux Journees dètudes "Finances-Universite" de
Bordeaux, 25 mars 1993 , ed. LyCoFac 1994, p.47 ; Dans le cadre de lÒrganisation des Nations Unies, voir
Trousse doutils des administrateurs de programme pour le suivi et levaluation,fuin
2001(www.unIpa.org/monitoring/toolkit/Irench/outils1glossaire.pdI mise a jour Ievrier 2004) ; en France les
travaux du Comite de coordination des inspections au Ministere Iranais de làgriculture et de la pche
(www.educagri.Ir/inIoprat/evaliea/11origines.htm mise a jour Ievrier 2004)
145
In glossaire de lÒCDE, www.ocde.org/dataoecd60.PDF.pdI mise a jour Ievrier 2004.
146
P. VOYER, Tableau de bord de gestion et indicateurs de performance, Quebec, Presses de l'Universite du
Quebec, 1999, p.84.
83

prcise chaque fois que l'on veut l'utiliser"
147
. L'univers terminologique du
program budgeting est ainsi teint de relativisme nourri par les divergences
scolastiques. Le Programme des Nations Unies pour le Dveloppement
(PNUD) conclut au caractre volutif de l'outil de travail
148
qu'est la gestion
base sur les rsultats, tant en ce qui concerne les concepts manis que les
mthodes employes.

La question smantique voque ici n'interpelle pas que le juge
financier. Elle est une problmatique transversale qui concerne l'ensemble des
acteurs de la gestion budgtaire par programme, savoir l'administration, les
chercheurs et bien sr les juridictions. La Chambre des comptes a cependant
un rle important jouer dans la codification ncessaire des concepts car elle
a en charge le contrle et l'valuation des programmes dans leurs diffrentes
composantes, notamment mthodologique. La notion de contrle sous-entend,
comme on l'a dit, une norme de rfrence et la jurisprudence financire pourra
utilement servir d'outil d'harmonisation des mthodes et des concepts dans le
contexte actuel d'mergence d'un nouveau savoir.

b- La qute d'un nouveau savoir

Les budgets de programme sont prsents selon la grille du cadre
logique ; celle-ci nonce les indicateurs objectivement vrifiables permettant
d'apprcier l'atteinte des objectifs initiaux aux niveaux des finalits, des buts,
des extrants et des intrants. L'audit de la performance des ministres par
rapport leurs budgets de programme repose fondamentalement sur
l'examen desdits indicateurs.

La construction des indicateurs et des programmes est, en elle-mme,
un exercice qui requiert une expertise particulire
149
. Si la rforme budgtaire
en France n'a pas hsit solliciter des consultants du secteur priv
150
, la
rforme au Bnin est pense et conduite principalement par l'administration
publique avec l'appui priodique des experts mis disposition par la Banque
Mondiale
151
. l en dcoule un certain dficit de savoir-faire en matire
d'laboration d'outils de la rforme budgtaire au sein des ministres

147
A. SAUCIER, cite par Pierre VOYER, op. cit. , p.84.
148
Voir Bureau dèvaluation du Programme des Nations Unies pour le Developpement, Guide pour les
evaluateurs deffet ( http://stone.undp.org/undpweb/eo/evalnet/docstore3/yellowbook/documents/OC-
guidelines/FR-Guidel mise a jour Ievrier 2004).
149
En France par exemple, le Ministre de la Fonction Publique, de la ReIorme de lÈtat et de la Decentralisation
a d recourir, en septembre 1999, a lèxpertise du Comite Central dÈnqute sur le Cot et le rendement des
services publics pour avoir des propositions et des recommandations concretes relative a la mise en place
dìndicateurs de resultats dans trois ministeres, Rapport denqute, juin 2001. La Documentation Franaise.
150
Le cabinet Cap Gemini Ernst & Young appuie le volet comptabilite publique, làgence Publicis suit les
aspects communication de la reIorme, le cabinet Boston Consulting Group assiste la conduite globale de la
reIorme et le cabinet Accenture ensemble avec les entreprises IBM et PeopleSoft collaborent au systeme
dìnIormation ACCORD (Senat, n 388, Rapport dinformation sur letat davancement de la mise en uvre de
la loi organique du 1
er
aout 2001 relative aux lois de finances, juillet 2003, p.15)
151
Voir supra note n 35.
84

concerns. Une tude indpendante a ainsi not, au niveau de ces ministres
des "difficults cruciales dans la conception de bons indicateurs de
performance".
152

Au-del de l'laboration des indicateurs, une double difficult existe. En
premier lieu une certaine faiblesse de la capacit de collecte et de traitement
des donnes quantitatives et qualitatives. Le systme d'information statistique
prsente des insuffisances au niveau des ressources (humaines et
matrielles) et de la mthodologie
153
. La consquence en est que "la fiabilit
des donnes est incertaine"
154
et ne permet pas de disposer d'un tableau de
bord optimis. En second lieu, il y a l'interprtation des donnes agrges.
Cette tape commande et claire les choix des dcideurs politiques. Un
exercice purement heuristique de croisement des donnes a t ralis par un
centre de recherche national. L'tude conduite selon la mthode dite de
l'analyse en composante principale a permis d'examiner les "relations entre
plusieurs variables quantitatives"
155
, de croiser plusieurs indicateurs. Aucun
exercice similaire n'est men par les structures de pilotage de la rforme au
niveau des ministres.

Le juge des comptes, pour sa part, ralise son audit de performance sur
la base des "rapports d'excution des budgets de programme" produits par les
ministres. La grille d'analyse labor cet effet comporte quatre (4) niveaux
de vrification : informations pertinentes, informations comprhensibles,
informations exactes, informations quilibres, informations utiles. Le rapport
d'audit de la Chambre des comptes permet de savoir si, par rapport aux
programmes "le niveau de ralisation des objectifs est satisfaisant"
156
. En cela,
les audits de performance s'apparentent a priori des contrles de
l'excution, dans la mesure o tymologiquement "le contrle a pour finalit
premire le respect d'un ensemble de normes de rfrence"
157
, en
l'occurrence les objectifs des budgets programme. Cependant, l'apprciation
de l'atteinte des extrants (objectifs) ne peut faire abstraction de la mise en
balance des intrants, c'est--dire des moyens qui sont respectivement les
troisime et quatrime niveaux de la grille du cadre logique. L'audit de
performance se confondrait alors, sur le plan des finalits avec une certaine

152
C. SINZOGAN, Evaluation de la pertinence des indicateurs de performance dans le cadre de la reforme des
depenses publiques, op. cit. p. 9
153
Voir en ce sens W. LAWANI, La mise en uvre du budget programme dans les ministeres sectoriels . cas du
ministere de lagriculture, de lelevage et de la pche, memoire precite, p. 43
154
I. C. DAVIES Conseil Inc., Aide-memoire de la Mission dappui a la reforme budgetaire dans le cadre du
PERAC, Cotonou, Mai 2002 p.5
155
C. SINZOGAN, Evaluation de la pertinence des indicateurs de performance dans le cadre de la reforme des
depenses publiques, document precite pp. 42 et suivantes
156
I. C. DAVIES Conseil Inc. Aide-memoire precite, Mai 2002, Annexe grille dàppreciation du budget-
programme 2002 du ministere des travaux publics et des transports.
157
J.-P. DUPRAT, Levolution des controles au Ministere des Finances , communication aux Journees dÈtudes
"Finances-Universite" de Bordeaux sur le theme, La fonction de controle externe des administrations
economiques et financieres, Bordeaux, mars 1993, LyCoFac, p.14
85

conception de l'valuation retrace par l'NTOSA
158
et le dcret franais de
1998
159
. En revanche, l'audit des programmes excut par le juge des
comptes au Bnin, parce qu'il s'abstient de formuler des jugements de valeur,
parat en de de la conception nord-amricaine d'un processus d'valuation,
lequel doit apporter, selon Michel CROZER, la rponse la question "a a
march" ou "a n'a pas march", mais aussi doit donner un sens aux
interrogations "est-ce que c'est efficace, quoi a sert, est-ce que a a un
sens ?"
160

Une fois encore, la clarification des concepts et l'unification des
mthodes interpellent la Chambre des comptes en tant qu'organe indpendant
de contrle de l'excution des budgets de programme, parce que le nouveau
contexte la dsigne principalement comme un lieu d'expertise, un rservoir
de comptence exceptionnel ,
161
au service de la rationalisation de la gestion
budgtaire.

CONCLUSION

Les professions de foi itratives en faveur de la rforme budgtaire
rassurent sur l'engagement des pouvoirs publics s'inscrire dfinitivement
dans le nouveau paradigme de la recherche de l'efficacit, de l'efficience et de
l'conomie. Le discours sur l'tat de la nation prononc par le Prsident de la
rpublique devant le parlement, en janvier 2004, conforte cette ide. La
rforme subit cependant la contrainte d'un encadrement juridique adapter.
Le droit communautaire autant que la lgislation nationale restent empreints
de la perspective budgtaire classique. La rforme doit aussi intgrer la
dynamique nouvelle de la dcentralisation de l'administration territoriale. Les
lois de dcentralisation ont rendu possible les lections locales de dcembre
2002. Un total de soixante dix sept communes s'administrent librement grce
des organes lus. Le domaine de comptence des communes est large et
comprend le dveloppement local, les infrastructures, l'quipement, les

158
International Organization oI Supreme Audit Institutions (INTOSAI) DeIinition de lèvaluation de
programme : lèvaluation de programme consiste dans lùtilisation de methodes de recherche systematiques pour
constater et apprecier les eIIets directs et indirects dùne politique ou dùne action publics par rapport aux
obfectifs fixes ou implicites et aux movens mis en uvre (www.intosai.ccomptes.Ir mise a jour Ievrier 2004)
159
Lèvaluation dùne politique publique a pour objet dàpprecier lèIIicacite de cette politique en comparant
ses resultats aux objectiIs assignes et aux moyens mis en ouvre (Article 1
er
, Decret n 98-1048 du 18
novembre 1998 relatiI a lèvaluation des politiques publiques.)
160
M. CROZIER "Lèchec de lèvaluation en France tient au modele jacobin", article publie
en extrait par J.-L BOEUF, Levaluation des politiques publiques, op. cit. pp. 24 et 25 ; dans
le mme sens, voir les travaux du Comite de coordination des inspections au Ministere
Iranais de làgriculture et de la pche : L'evaluation consiste a comparer les objectiIs, la
mise en ouvre et les resultats d'une politique, d'un programme, d'un dispositiI, d'un projet, et a
Iormuler un fugement sur celui-ci.. (www.educagri.Ir/inIoprat/evaliea/11origines.htm mise a jour
Ievrier 2004)
161
B. CIEUTAT, La Cour des comptes et la reIorme , Revue Franaise de Finances Publiques, N76, 2001,
p. 120
86

transports, l'enseignement, la sant, l'action culturelle, etc.
162
L'exercice
desdites comptences implique un transfert de ressources du budget gnral
de l'Etat vers les budgets communaux. La loi de finances, gestion 2004,
autorise, en son article 43, le transfert aux communes des ressources et des
charges lorsqu'elles se rapportent leurs attributions . Une part importante
des oprations financires des personnes publiques va ainsi chapper
l'Etat
163
et donc la budgtisation par programme dans la mesure o la loi
portant rgime financier des communes est totalement muette sur la question
des programmes et qu'aucun des premiers budgets des communes, ceux de
la gestion 2004, n'est assorti de budget de programme. Ceci donne la
dimension des dfis prochains que la rforme budgtaire doit relever : d'abord
rgler la question cruciale de son fondement juridique au niveau national et au
niveau communautaire, ensuite raliser l'intgration verticale de la nouvelle
approche budgtaire par l'implication des communes, enfin refonder le socle
de la gestion publique (gestion des carrires, gestion de la rmunration,
procdures et structures administratives) pour l'arrimer au train de la rforme.
Les tudes nationales de perspectives long terme ont relev, pour le
regretter, l'absence d'un leadership visionnaire au Bnin. La nouvelle
gestion budgtaire offre l'opportunit, pour les gouvernants, de s'inscrire dans
le long terme de faon rationnelle et ordonne. A moins que l'engagement
officiel des acteurs nationaux ne cache en ralit un thtre d'ombres destin
sduire, le temps d'un accord de prt, les milieux de la finance internationale
pour mobiliser des ressources financires additionnelles !

162
Voir chapitre III, Loi n97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en Republique du
Benin.
163
Les collectivites locales Iranaises assurent, par exemple, environ 80 des depenses civiles dèquipement (R.
MUZELLEC, Finances Publiques, Paris, Sirey, 2002 p.87

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