Alexandra

Fanatean

Dissertation « L’impact de la LOLF sur les prérogatives

parlementaires en matière budgétaire »

Dès le XIXème siècle, le Baron Louis, ministre des Finances sous la Restauration et la Monarchie de
juillet avait énoncé une règle dite des quatre temps alternés déclarant que « si le gouvernement prépare le
budget et l'exécute, le Parlement décide et contrôle. » Ainsi, on a de notre temps préservé cette répartition al-
ternées des interventions de l’exécutif et du législatif dans le processus décisionnel budgétaire.

En outre, ce processus permet l’élaboration de la loi de finances. Cette dernière, d’ailleurs, définie
par l’article 1er de la Loi organique relative aux lois de finances de 2001 correspond à l’acte juridique qui
prévoit et autorise le budget de l’État. De plus, elle détermine, pour un exercice correspondant à l’année ci-
vile, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgé-
taire et financier qui en résulte.

Toutefois, il est important de souligner que d’importantes interrogations sont intervenues quant à la
véracité d’une manifeste répartition des prérogatives entre les organes exécutifs et législatifs relativement à
l’élaboration du projet de loi de finances. Effectivement, bien que, d’une manière générale la mise en oeuvre
de la loi organique relative aux lois de finances de 2001 a modifié en profondeur le processus d’élaboration
et d’exécution de la loi de finances et qu’elle a instauré des mécanismes novateurs dans les procédures de
vote et d’exécution de la loi de finance, elle ne permet pas une régulation suffisante entre les pouvoirs exécu -
tifs et législatifs.

Effectivement, alors que la LOLF était attendue depuis des années et son impact en matière budgé-
taire également, à certains égards la déception fut majeure. Mais en réalité, le sujet est controversé, puisque
le contexte dans lequel cette loi s’est inscrite n’a pas simplifier les choses. Par ailleurs, la consécration par la
Constitution de la Vème République d’un certain monopole du Gouvernement sur la préparation du projet de
loi de finances ne facilite pas les aménagements attendus. Néanmoins, cette loi est une réponse à cette situa-
tion donc une critique peut

Ainsi il convient de se demander si la LOLF a eu un impact suffisant quant à la restauration du mo-

nopole parlementaire en matière budgétaire.
I/ Un bouleversement de l’équilibre des institutions en matière budgétaire entravé par un parlementarisme ra-
tionalisé

Initialement, le pouvoir exécutif et législatif sont liés en matière budgétaire par la Constitution de 1958 qui
partage les prérogatives des deux organes. Néanmoins, instaurée sous un parlementarisme profondément ra -
tionalisé la Constitution accroit les pouvoirs du Gouvernement (A) et limite dès lors de manière instantanée
les pouvoirs du Parlement en matière budgétaire qui nécessitent une profonde restauration (B).

A/ Une élaboration du projet de loi de finances dominée par l’exécutif

Classiquement, étant un « projet de loi » la loi de finances est préparée principalement par l’exécutif,
ce dernier dispose à cet égard des informations nécessaires à la préparation du projet de loi de finances et
surtout du pouvoir d’exécution de cette loi. Ainsi, afin de comprendre les importantes tâches qui lui ont été
confiées en la matière, il convient d’analyser la préparation matérielle de cette loi.
En principe, de janvier à septembre de l’année N-1 par les compétences que la LOLF lui a attribué et notam-
ment avec son art 38 le gouvernement élabore le projet de loi de finances en plusieurs étapes. Premièrement,
à la fin du mois de janvier un séminaire gouvernemental est animé par le premier ministre et le ministre char -
gé des finances à travers laquelle ils fixent la stratégie budgétaire de l’ensemble des finances publiques. A
l’issue de ce séminaire, le premier ministre adresse à chaque ministre une lettre de cadrage qui retrace les
grandes données économiques et leur évolution prévisible, ce qui permettra aux ministres d’évaluer par la
suite les moyens qui seront nécessaires pour l’année suivante.
C’est ensuite au mois de février et mars que vont se dérouler deux types de conférences entre les ministres en
charge des finances publiques et d’autres ministres. A cet égard, le ministre des finances examine avec
chaque ministre les projets de réforme des politiques publiques et les économies structurelles qui peuvent en
découler en termes de crédits et d’emplois, puis, des conférences budgétaires sont organisées à travers les -
quelles un examen de demande de crédits des ministères est opéré. Par la suite, au mois d’avril la direction
du budget et les services financiers de chaque ministère se réunissent afin de fixer les objectifs et les indica -
teurs de performance qui seront ensuite soumis au contrôle du Parlement. Puis, au mois de mai intervient une
phase de restitution au cours de laquelle le premier ministre et les ministres examinent les économies structu-
relles envisagées par chaque ministre et apprécient leurs demandes de crédits et d’effectifs au regard du ca -
drage budgétaire d’ensemble prévu au mois de janvier. A l’issue de ces réunions, le chef du Gouvernement
adresse à chaque ministre une lettre plafond qui a pour objet de fixer le montant maximum des crédits par
mission et le nombre maximum d’emplois par ministère, ainsi que les principales réformes structurelles à
mettre en oeuvre. Le gouvernement dispose alors d’un temps important d’analyse et d’élaboration du projet
de loi de finances. A savoir que la phase finale se déroule de juin à septembre lors de conférences à travers
lesquelles les ministres répartissent les crédits de leur ministère entre les différents programmes d’une mis -
sion et finalisent les objectifs et les indicateurs de performances du projet de loi de finance. Enfin, la phase
de préparation comprend également l’élaboration des annexes ou « bleus » budgétaires qui sont majeur du
fait de; la présentation pluriannuelle qu’ils opèrent des missions, le renseignement des indicateurs de perfor-
mance et le justification des crédits au premier euro. Par conséquent, le gouvernement est l’organe principal
en matière d’élaboration de la loi de finances mais aussi d’exécution puisque à la suite des lectures et des
avis reçus du Haut Conseil des finances, du Conseil d’Etat et du Parlement, ce dernier pourra procéder à
l’exécution du projet de loi.

Ainsi, au coeur du processus rigoureux que représente le projet de loi de finance une place majeure est ac-
cordée au Gouvernement. Le Parlement, lui ne dispose que de faibles prérogatives en la matière, mais le lé-
gislateur tente avec la LOLF de 2001 de restaurer le pouvoir de ce dernier avec l’instauration de nouveaux
mécanismes.

B/ L’apport par la LOLF de nouvelles marges de manoeuvres pour les parlementaires

Suivant près de 50 ans d’effacement du rôle des Parlementaires en matière budgétaire la nécessité
d’un changement est ressentie et c’est d’ailleurs ce qu’illustre parfaitement la LOLF de 2001. Afin de com -
prendre l’impact de la LOLF sur l’implication des parlementaires en finances publiques il est possible de
s’appuyer sur trois grands axes. Dans un premier temps, la LOLF instaure des principes budgétaires qui vont
permettre de restaurer complètement le cadre financier. A travers ces principes, un place importante est ac -
cordée au principe de spécialité puisqu’il permet de retracer une toute autre architecture budgétaire. Ainsi,
désormais le budget n’est plus organisé par nature de dépenses mais par finalité. Bien que ce mécanisme soit
une innovation majeure il est possible de se demander en quoi le pouvoir des parlementaires vient à être res -
tauré. En réalité, cette nouvelle architecture budgétaire a permis l’instauration par la LOLF du « débat
d’orientation budgétaire », appelé depuis 2008 : « débat d’orientation des finances publiques ». Cet élément
est profondément démocratique puisque c’est la première fois que les parlementaires ont la possibilité de dis -
cuter des missions, programmes et indicateurs de performances avant le dépôt du projet de loi de finances sur
le bureau de l’assemblée nationale. En effet, sous l’ordonnance de 1959, des discussions sur le budget d’une
année à en autre avaient lieu mais sans aucune remise en cause. D’ailleurs, ce mécanisme fonctionnel de
« chainage vertueux » est garanti par l’article 41 de la LOLF et permet donc au Parlement de comparer les
résultats de l’exécution budgétaire de l’année précédente avant de procéder à la discussion du budget de l’an-
née suivante, une comparaison des résultats obtenus par programme avec les objectifs fixés initialement est
alors rendue possible. Le projet de loi de finances soumis au Parlement est alors constitutif d’un texte recher -
chant la clarté et la cohérence, la LOLF accentue cette attente par l’accompagnement de différentes annexes
budgétaires précisant les dispositions du projet de loi financier. A savoir que la LOLF, ne s’arrête pas là, et
en plus d’améliorer l’information des parlementaires en finances publiques, elle restaure un principe qui lais -
sait les parlementaires sans marge de manoeuvre en matière financière. Effectivement, l’article 40 de la
Constitution déclare irrecevable toute «  propositions et amendements formulés par les membres du Parle-
ment » (...) dès lors qu’elles auraient « pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit
la création ou l’aggravation d’une charge publique ». Mais la LOLF s’affirme et restaure cette procédure par
l’article 47 dénommé à cette fin « le coeur de la LOLF ». L’article 47 prévoit « Au sens des articles 34 et 40
de la Constitution, la charge s’entend, s’agissant des amendements s’appliquant aux crédits de la mission  ».
Ainsi, avec la LOLF la fongibilité des crédits est désormais ouverte aux parlementaires qui peuvent déplacer
des crédits d’une mission à une autre ou d’un programme à un autre.

II/ Une tentative de rééquilibrage des pouvoirs parlementaires en matière budgétaire

L’entreprise de l’amélioration du travail des parlementaires par la LOLF est confronté à certaines limites (A)
auxquels le législateur répond par les apports d’une loi nouvelle du 28 décembre 2021 (B)

A/ Un pouvoir parlementaire en matière budgétaire qui demeure malgré tout limité

En définitive la LOLF était « la solution » aux lacunes constatées par le législateur sous l’ordon-
nance de 1959, les dispositions prévues par la LOLF modifient considérablement le domaine des finances
publiques en France. Néanmoins, la dominance de l’exécutif persiste et le rééquilibrage des deux institutions
n’est toujours pas visible. Ainsi, bien qu’avec la LOLF les documents se multiplient dans un but informatif à
l’égard du parlement, les délais de contrôle du projet de loi de finance dont dispose les parlementaires de -
meurent bien trop strictes. En effet, l’article 47 de la Constitution accorde 70 jours au Parlement pour se pro-
noncer sur le projet de loi de finances, soit 40 jours à l’assemblée nationale et 20 jours au sénat. Dès lors, le
constat est simple, bien que la LOLF ai instauré des mécanismes novateurs, elle ne peut contrer les disposi-
tions garanties constitutionnellement qui illustrent encore aujourd’hui un parlementarisme rationalisé et donc
limite les pouvoirs du Parlement en matière budgétaire. De plus, il est important de faire un point sur les in -
formations relatées au Parlement. En effet, la LOLF souhaite restaurer le rôle des membres du parlement
avec un accroissement important de l’information qui lui ai destinée. D’ailleurs, l’OCDE en fait le constat et
souligne dans ses rapports la progression de l’information au Parlement avec la LOLF ; «  les documents ren-
dant compte de l’exécution du budget de l’État sont très complets, en ce qu’ils présentent à la fois des résul-
tats de la performance des programmes et donnent une image comptable précise de l’ensemble des actifs, des
passifs et des engagements de l’État ». Néanmoins, l’accroissement de l’information au Parlement n’est pas
accompagné des délais de contrôle suffisants compte tenu du volume des textes soumis à l’avis du Parlement
avec les annexes générales, explicatives et bien d’autres.

Ainsi, la LOLF de 2001 a permis un accroissement considérable des pouvoirs parlementaires en

matière budgétaire. Néanmoins, au vu de l’écart créer par l’ordonnance de 1959 avec les nécessitées en ma-
tière budgétaire, les innovations de la LOLF demeurent à certains égards insuffisants. Dès lors le législateur
organique manifeste une prolongation de la restauration de l’équilibre des institutions en matière financière
par la loi organique du 28 décembre 2021.

B/ Le renforcement nécessaire du travail parlementaire comblé par la loi organique du 28 décembre

2021

Afin de réformer le cadre des finances publiques et de consolider le rôle de l’organe parlementaire
dans l’examen et le contrôle des finances publiques le législateur instaure une nouvelle loi organique près de
20 ans suivant l’adoption de la LOLF. En réalité, cette démarche semble efficiente, puisque cette marge de
temps entre les deux textes comprend beaucoup de changements et d’évolutions en matière financière qui
peuvent être combler par cette nouvelle loi. A savoir que l’amélioration du travail parlementaire opéré par la
loi de 2021 s’articule principalement autour de deux grands axes. En effet, d’une part par la restauration du
calendrier budgétaire, d’autre part une meilleur information alléguée au Parlement, sans négliger que ces
deux points s’inscrivent dans une manoeuvre de revalorisation du travail Parlementaire. Par ailleurs, le légis-
lateur procède par cette loi nouvelle à une rationalisation du calendrier parlementaire permettant un renforce-
ment du chainage vertueux. En effet, prévu par l’article 41 de la LOLF, ce dernier permet au Parlement de
voter la loi de règlement avant l’adoption du projet de loi de finances de l’année et donc de se pencher sur les
résultats de l’année écoulée avant de fixer ceux de l’année postérieure. A cette fin, à travers « le débat relatif
au programme de stabilité » et le « débat des orientations » le gouvernement doit présenter un rapport annuel
sur l’évolution de l’économie nationale et sur l’orientation des finances publiques. Le débat a alors lieu dans
chaque assemblée en vue de l’examen et le vote du projet de loi de finances par le Parlement. Alors que sous
la LOLF l’article 46 prévoyait que le projet de loi de règlement devait être déposé avant le 1er juin, la loi or -
ganique de 2021 raccourci par son article 20 le temps de dépôt, au 1er mai. Ainsi, au cours de cette période
dénommée; « le printemps de l’évaluation » les parlementaires bénéficient d’un temps supplémentaire afin
d’étudier convenablement les documents budgétaires annexés à ce projet de loi, et ce avant son examen en
séance publique. De plus, toujours dans cette perspective de permettre au Parlement de bénéficier d’une in-
formation plus importante en matière financière le gouvernement devra désormais avant le début de la ses -
sion ordinaire présenter selon l’article 23 de la loi organique du 28 décembre 2021 « un rapport analysant la
trajectoire, les conditions de financement et la soutenabilité de la dette de l'ensemble des administrations pu-
bliques et de leurs sous-secteurs. Ce rapport peut donner lieu à un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat.
» Ainsi, les relations informelles entre le Gouvernement et le Parlement se consolide à travers cette loi.
Néanmoins, tout comme la LOLF a pris cinq ans à rentrer en vigueur, la loi organique du 28 décembre 2021
est en progression et représente qu’une prolongation de la LOLF.

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