COURS DE GRANDS SERVICES PUBLICS

DEUXIEME PARTIE : LES ENTREPRISES NATIONALES

CHAPITRE INTRODUCTIF : L’ENTREPRISE PUBLIQUE
I – SECTEUR ECONOMIQUE PUBLIC ET ENTREPRISE PUBLIQUE
L’évolution économique et politique a amené les administrations à prendre en charge
des activités du domaine industriel et commercial qui étaient traditionnellement considérées
comme l’apanage du secteur privé
La forme juridique trouvée pour ces nouvelles tâches fut l’entreprise publique
Bien qu’on n’ait pas encore réussi à dégager l’essence de cette catégorie juridique ni
une définition unique, nombreux sont par ailleurs ceux qui en nient la spécificité. Cependant il
existe toute une série d’organismes qui sont désignés sous le nom générique d’entreprise
publique et qui ont en commun :
- une personnalité juridique distincte de celle des autres personnes publiques que
sont l’Etat et les collectivités locales.
- l’accomplissement d’activités de nature industrielle et commerciale
- des systèmes de gestion souvent très proches de ceux du secteur privé.
Mais cet ensemble est hétérogène :
-par le statut de ses composantes qui va de l’établissement public à la société de droit
privé
-par le fait que certaines entreprises publiques gèrent des services publics (AIR France,
EDF, GDF, SNCF)
-par le fait que d’autres gèrent des activités de type purement commercial et lucratif
(Régie Renault)
II – L’ABSENCE DE DEFINITION JURIDIQUE DE L’ENTREPRISE PUBLIQUE
Il n’y a pas de définition législative ou réglementaire générale de la notion d’entreprise
publique (CE 10 juillet 1972, Cie Air Inter, Rec., p. 537). Cependant, des textes au lieu de
définitions, proposent soit des énumérations ou indiquent le rôle économique et social que
joue l’entreprise publique. La doctrine, la jurisprudence et divers organismes proposent des
définitions où se recoupent des points communs.
A.- Définitions des textes
1.- Les textes français
Les textes français relatifs aux entreprises publiques qui utilisent l’expression au lieu
d’en donner le sens, se contentent de procéder à des énumérations.
Le décret du 22 octobre 1984 instituant le répertoire des entreprises contrôlées
majoritairement par l’Etat, désigne :
« 1)-Les personnes morales de droit français exerçant une activité industrielle ou
commerciale et appartenant à l’une des catégories suivantes :
« a/-les établissements ou les organismes de l’Etat, quel que soit leur statut, qui
exercent une activité industrielle ou commerciale ;
« b/-les entreprises nationales, les sociétés nationales, les sociétés commerciales dans
lesquelles l’Etat possède directement la majorité du capital et les sociétés à
forme mutuelle nationalisées ;
« c/-les organismes quel que soit leur statut juridique, dont la majorité du capital ou
des voix dans les organes délibérants est détenue, directement ou
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 indirectement, par l’une des personnes visées aux paragraphes a et b ci-
dessus ;
« d/-les organismes, quel que soit leur statut juridique, dont la majorité du capital ou
des voix dans les organes délibérants est détenue, directement ou
indirectement, ensemble ou conjointement avec l’Etat, par les personnes
morales visées aux paragraphes a, b, et c ci-dessus… ;
« 2)-Les personnes morales de droit étranger exerçant une activité industrielle ou
commerciale :
« a/-dont la majorité du capital est directement détenue par l’Etat ou l’une des
personnes morales visées au 1) ci-dessus ;
« b/-dont la majorité du capital est directement détenue, ensemble ou conjointement,
par les personnes morales visées au 1) ci-dessus. »
Cette énumération ne vaut que pour les entreprises de l’Etat. Elle n’englobe pas
celles des collectivités locales.
2.- Les textes béninois
a.- La loi du 30 avril 1946
Cette loi ne définit pas non plus l’entreprise publique. L’article 1 er al.2 prévoyait la
création, pour un ou plusieurs territoires d’outre-mer, de sociétés d’Etat qui fonctionneraient
avec les méthodes et la souplesse des entreprises commerciales et industrielles, la formation
de sociétés d’économie mixte dans lesquelles l’Etat, les collectivités publiques d’outre-mer ou
les établissements publics desdits territoires auraient une participation majoritaire.
b.- L’Ordonnance 74-75 du 16 décembre 1974 et la loi 82-008 du 30 décembre 1988
Ces textes ne définissent donc pas non plus l’entreprise publique mais se contentent
d’indiquer le rôle économique (activités industrielles et/ou commerciales) et social (intérêt
général).qu’elle joue. Ainsi aux termes de l’article 1 er de la loi 82-008 du 30 décembre 1982,
régissant les rapports entre l’Etat, les offices, les sociétés d’Etat, les sociétés d’économie
mixte et celles dans lesquelles l’Etat a une prise de participation, « les entreprises publiques
constituent les instruments d’intervention de l’Etat en vue de l’exécution dans l’intérêt
général, d’opérations de nature industrielle et/ou commerciale ».
Elles sont également définies comme « des organisations dotées de la personnalité
morale et de l’autonomie financière dans lesquelles l’Etat ou les autres collectivités
publiques détiennent les pouvoirs de décision et dont l’objet est la production ou la vente des
biens et services à caractère marchand »
B.- Définition jurisprudentielle
La jurisprudence a eu, quant à elle, à préciser les caractéristiques de l’entreprise
publique, notamment celles de l’entreprise du secteur public au sens de l’article 34 de la
Constitution française
« L’entreprise publique peut être définie comme un organisme doté de la personnalité
morale, gérant une activité de production de biens ou de services et soumis au pouvoir
prépondérant d’une autorité publique ; cette prépondérance résultant de la détention de la
totalité ou de la majorité des capitaux par des organismes ou des autorités publiques ou de la
détention de la majorité des voix au sein des organes délibérants » (CE, 24 novembre 1978,
Syndicat national du personnel de l’énergie atomique CFDT, Schwartz, Rec. 465 et 467 ;
AJDA, 1979, p. 42 et s., conclusion Latournerie, note M. Bazex)

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C.- Définitions doctrinales
La doctrine s’est montrée prudente quant au contenu de la définition et même quant à
la nécessité de celle-ci.
1.- Jane Aubert KRIER (éconmiste)
Il définit les entreprises publiques comme « des organismes de production dans
lesquels l’Etat fournit le capital par l’intermédiaire du budget et exerce un droit de gestion
sans restriction par l’intermédiaire de ses agents ». (Jane Aubert KRIER, Gestion de
l’entreprise et comptabilité).
2.- Bernard CHENOT
« Il est possible de regarder comme entreprise publique toutes les affaires dont la
collectivité domine la gestion et court les risques et, par conséquent, toutes entreprises
nationalisées même si une part de leur capital n’appartient pas à l’Etat » (Bernard CHENOT :
les entreprises nationalisées, PUF 1972, 5è édit. P. 74)
3.- André DELION
« L’entreprise publique est un patrimoine public personnalisé et affecté à une tâche
économique » (André DELION, L’Etat et les entreprises publiques)
4 – J. RIVERO
«L’entreprise industrielle et commerciale échappe à l’appropriation par le capital
privé et relève en dernière analyse de l’autorité de l’Etat » (RIVERO, D.A. 4è Ed., p.430)
5 – DEBBASCH
L’entreprise publique est «entreprise personnalisée à vocation économique
fonctionnant sous la dépendance de l’Etat. (DEBBASCH, D.A. p.214
5 – Jean-MARIE et Jean-Bernard AUBY
« On désigne sous cette appellation générique des organismes généralement
personnalisés et donc autonomes et qui sont gérés selon les règles et usages du commerce,
mais qui sont à capital et à direction publics » (Jean-Marie AUBY et Jean-Bernard AUBY,
Droit Public, T1, 11è Edition, Dalloz 1993, p.259).
6.- Raymond GUILLEN et Jean VINCENT
Les entreprises publiques sont des « organismes qui ont en commun une personnalité
juridique distincte de celle de l’Etat, l’accomplissement d’activité de nature industrielle et
commerciale et des systèmes de gestion souvent très proches de ceux du secteur privé  » (R.
GUILLEN et J. VINCENT, Lexique de termes juridiques Dalloz Paris 1990, 8è édition
7.- Nathanaël MENSAH
« l’entreprise publique est une entité économique dont l’organisation permet de
produire, de vendre, d’échanger des biens ou des services » (Droit du travail au Bénin T1
p.32.
D.- Définitions de certains organismes publics
1.- La Comptabilité nationale française
Les entreprises publiques sont des « organismes placés sous la tutelle ou l’autorité des
pouvoirs publics qui en ont la propriété partielle ou entière et dont l’activité est orientée vers
la production de biens et de services ».
2.- L’OCDE
Les entreprises publiques sont des « entreprises qui comme les entreprises
commerciales produisent des biens et services en vue de leur vente à un prix qui doit couvrir
approximativement leur prix de revient mais qui sont propriétés de l’Etat ou placés sous son
contrôle ».
3.- La Banque Mondiale
Les entreprises publiques, ce sont « tous les organismes à vocation industrielle et
commerciale : mines, compagnies d’électricité et de gaz, eau, sociétés de transport et
intermédiaires financiers appartenant à l’Etat ».

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 Ces points de vue que nous venons de passer en revue, même s’ils ne permettent pas
de donner à l’entreprise une définition unique satisfaisante, permettent de trouver des critères
pour l’identifier.
III - CRITERES DE L’ENTREPRISE PUBLIQUE
Ces critères sont de trois ordres :
1.- L’objet de l’organisme : Industriel ou commercial : L’entreprise publique est avant
tout un organisme public qui mène une activité, industrielle et commerciale, lucrative, c’est-à-
dire produit des biens et des services destinés à la vente sur le marché.
2.- La nature de l’organisme : L’entreprise publique est une entité juridique distincte
de l’Etat. Elle dispose de tous les attributs de la personnalité morale (un nom : la
dénomination sociale ; un patrimoine : le capital social ; un domaine : le siège social). Elle
peut ainsi agir en son nom et sur son patrimoine propre sans engager l’Etat.
3.- Le mode de gestion et de fonctionnement : L’entreprise publique a des systèmes de
gestion proches de ceux du secteur privé mais contrairement aux entreprises privées, elle
dispose de prérogatives de puissance publique c’est-à-dire de moyens exorbitants de droit
commun (elle peut recourir à la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique par
exemple pour acquérir un immeuble nécessaire à ses activités), peut bénéficier de crédits au
budget national, peut conférer le titre et le caractère de travaux publics aux travaux qu’elle
exécute ou fait exécuter.
4 – Le contrôle de l’Etat ou d’autres personnes publiques(contrôle de tutelle) :
L’entreprise publique est soumise au contrôle de l’Etat ou d’autres personnes morales de droit
public
En outre l’entreprise ne vise pas toujours des objectifs économiques, la réalisation de
profit. Sa création peut tendre à satisfaire des objectifs sociaux ou politiques pour répondre
aux besoins d’intérêt général dont l’Etat a la charge.
IV – LES RAPPORTS AVEC LES NOTIONS VOISINES
Il existe des relations certaines entre les notions d’établissement public, de service
public et d’entreprise publique.
1 – Entreprise publique et établissement public :
L’entreprise publique est un établissement public à caractère industriel et
commercial que les pouvoirs publics ont entendu soumettre au régime maximum
d’alignement sur les règles de fonctionnement et les méthodes du secteur privé.
L’entreprise publique se différencie de l’entreprise privée : elle ne peut pas avoir pour
objet exclusif la recherche de bénéfices sans considération de l’intérêt général. Elle a la
personnalité morale et son caractère public est renforcé par la personnalité publique que lui
confère sa nature d’établissement public.
Est établissement public toute personne publique autre que l’Etat et les collectivités
territoriales.
« L’établissement public est une personne morale de droit public assumant une
mission spéciale et disposant pour cela d’une certaine autonomie administrative et
financière  » (G. Vedel et P. Delvolvé, D.A., T2, p.611 P.U.F.1992)
L’établissement public est une personne morale de droit public autre que l’Etat et les
collectivités territoriales, chargée d’exercer à la place de l’Etat, du département ou de la
commune, mais sous leur contrôle, une des activités de ces collectivités territoriales. Il se
reconnaît soit parce qu’il gère un service public, soit parce qu’il dispose de prérogatives de
puissance publique. En effet il existe des établissements publics qui n’ont ni l’un ni les autres.
Ex : les Charbonnages de France, les Houillères de Bassin (constituées à la suite de la
nationalisation des combustibles minéraux), l’Entreprise de Recherche et d’Activité pétrolière
(E.R.A.P.) etc…Il est soumis au droit public

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 L’entreprise publique est un établissement public mais pas nécessairement un
établissement public, elle gère un service public mais pas nécessairement un service public.
Il suit de là que ne constituent pas des entreprises publiques les services publics non
personnalisés de l’Etat et des collectivités locales, même s’ils ont le caractère industriel et
commercial.
2 – Entreprise publique et service public
De nombreuses entreprises publiques ont un objet de service public qui préexistait à
leur création. Mais dans de nombreux autres cas, l’entreprise publique ne gère pas de service
public: banque, assurances, secteur pétrolier, etc. Ainsi, la coïncidence entre service public et
entreprise publique n’est pas nécessaire : tout service public ne correspond pas à une
entreprise publique et toute entreprise publique ne gère pas un service public.
L’«entreprise publique suppose cependant l’impulsion et le contrôle de l’Etat ou
d’autres collectivités publiques à des fins d’intérêt général.
Ne constituent donc pas des entreprises publiques les entreprises appartenant en
totalité ou de façon majoritaire à des personnes privées, même si elles collaborent étroitement
avec l’Administration et sont placées sous son contrôle.
3 – Entreprise publique et caractère commercial
Toute entreprise publique a nécessairement un objet commercial et une activité qui lui
confère un caractère commercial.

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CHAPITRE I : LES CARACTERISTIQUES JURIDIQUES GENERALES DE
L’ENTREPRISE PUBLIQUE
ORIGINE- ORGANISATION-FONCTIONNEMENT

SECTION I: LA DIVERSITE DES ORIGINES DES ENTREPRISES PUBLIQUES

Le secteur économique de l’Etat est aujourd’hui largement occupé par des activités
industrielles et commerciales assumées par l’Etat lui-même et par les autres collectivités
publiques. En France, il s’est constitué selon diverses modalités : d’abord sous la forme de
personne morale publique, ensuite à partir des nationalisations, par le recours à la technique
de l’économie mixte et par le regroupement d’entreprises et par la création de filiales.
§I – LA CREATION DIRECTE SOUS LA FORME D’UNE PERSONNE PUBLIQUE
Dans l’entre deux guerres apparurent de véritables entreprises appartenant à l’Etat
et bénéficiant d’un statut spécifique. On peut citer l’Office national industriel de l’Azote et
l’Office des mines domaniales de potasse d’Alsace. Ces entreprises diffèrent des prestations
de caractère industriel et commercial que les services de l’Etat effectuaient avec une
organisation qui bien que particulière, n’avait pas de personnalité juridique.
Il y eut aussi des entreprises publiques locales sous la pression des nécessités de la
guerre. On parlait de socialisme municipal
La création de ces entreprises était de la compétence de l’Etat. Elles peuvent être
créées par la loi ou par voie réglementaire.
§II – LA CREATION A PARTIR D’UNE NATIONALISATION
1 – Définition de la nationalisation
a - C’est une technique par laquelle le législateur transfère, en principe avec
indemnisation, à la collectivité nationale la propriété d’une entreprise ou d’un groupe
d’entreprises privées, afin de les soustraire à la direction capitaliste et d’organiser leur gestion
selon les exigences de l’intérêt général. (J. RIVERO, D.A. 4è éd. P.431)
b – Les éléments de la définition
-La nécessité publique : Peut être nationalisé, ou devenir la propriété de la collectivité
«tout bien, toute entreprise dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service
public national ou d’un monopole de fait ». (art. 2 et 17 de la Déclaration de 1789 relatif au
droit de propriété) Il s’agit d’expropriation et les nationalisations qui procèdent d’une
expropriation doivent avoir pour fondement «la nécessité publique» (art. 17).
-L’indemnisation juste et préalable : les nationalisations étant une expropriation, elles
sont soumises à la règle de l’art. 17 de la Déclaration de 1789 selon laquelle l’indemnité doit
être « juste et préalable »
2 – Recours aux nationalisations
a – En France :
-1937 : S.N.C.F., Constructions aéronautiques, Usines de guerre, etc…
-le préambule de la Constitution de 1946 «tout bien, toute entreprise dont
l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de
fait doit devenir la propriété de la collectivité».
1944-1946 : la plupart des nationalisations portent sur des « secteurs clés de
l’économie : électricité et gaz (avril 1946), transports aériens (juin 1945), charbonnages (17
mai 1946), secteur bancaire et des assurances (déc. 1945 et avril-mai 1946) etc…
b – Au Bénin
Historique
La période coloniale

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 Les entreprises publiques ont été introduites au Bénin depuis la période coloniale.
Les premières entreprises publiques étaient des établissements publics dotés de la
personnalité civile et de l’autonomie financière et contrôlées par la puissance publique Elles
étaient constituées par : les Sociétés indigènes de prévoyance (SIP), les Sociétés africaines
de prévoyance (SAP), les Sociétés mutuelles de production rurale (SMPR), les Sociétés
mutuelles de développement rural (SMDR).
Il faut ajouter à ces premières entreprises : l’OBSS (Office Béninois de Sécurité
Sociale) créé en 1956 (4 janvier), l’OCBN (Organisation Commune Dahomey-Niger) en 1959
(5 juillet), l’OPT (Office des Postes et Télécommunications) en 1959 (19 décembre)
Les origines des entreprises publiques sont diverses : certaines sont directement créées
par l’Etat, d’autres résultent de nationalisations d’entreprises privées (cas des nationalisations
de la période révolutionnaire notamment 1974-1982).
La période de l’indépendance
L’évolution des entreprises publiques a été très lente durant les premières années de
l’indépendance. A ce moment avaient vu le jour :
- la SNADAH (Société Nationale Dahoméenne 1961
- la SNAFOR (Société Nationale pour le Développent de la Forêt) 1962
- la SONADER (Société nationale de développement rural) 1962
- la SODAHO (Société dahoméenne des oléagineux) 1962
- le PAC (Port Autonome de Cotonou) 1964
- la CAA (Caisse Autonome d’Amortissement) 1966
- la LND (Loterie nationale du Dahomey) 1967
- l’ODAMAP (Office Dahoméen de Manutention) 1969
- l’IBETEX (Industrie Béninoise des Textiles) 1971
- l’OCAD (Office de commercialisation de l’anarcade du Dahomey) 1
- la SODATEX (Société dahoméenne des textiles)
- la SONACO (Société nationale de commercialisation des oléagineux)
- la SADEVO (Société de développement de la vallée de l’Ouémé) etc 1972…
La période révolutionnaire
La période révolutionnaire a connu une véritable explosion des entreprises publiques :
Les objectifs du nouveau régime, le GMR, issu du coup d’Etat du 26 octobre 1972 
sont affirmés dans les deux discours suivants :
- 1- Discours Programme du 30 novembre 1972 : « prise en charge progressive par
l’Etat des secteurs vitaux de l’économie qui conditionnent le développement et
l’indépendance du pays et la mise en valeur de ses ressources »
- 2- Discours d’Orientation Nationale du 30 novembre 1974  précipite les
événements :
- Dès décembre 1974 : plusieurs séries de mesures :
- - prise en charge des secteurs vitaux contrôlés par des intérêts étrangers
- - accroissement de la participation de l’Etat dans les entreprises déjà existantes
- - transformation des services publics en Offices ou Sociétés d’Etat
- - démembrement de Sociétés d’Etat
- - Création de nouvelles Sociétés d’Etat
- - réaménagement de Sociétés existantes
Ces mesures ont porté le nombre des entreprises publiques à 120 entre 1974 et 1980
alors qu’il n’en existait qu’une douzaine en 1972.
Mais depuis 1982 a été amorcé un déclin à la suite du désengagement de l’Etat du
secteur public avec les privatisations ou les liquidations de bon nombre d’entreprises.

§3 – RECOURS A LA TECHNIQUE DE L’ECONOMIE MIXTE

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 La société d’économie mixte (SEM) constitue un mode d’organisation des entreprises
du secteur public industriel et commercial
-la société d’économie mixte est une personne morale de droit privé
-une ou plusieurs personnes publiques détiennent une part du capital (majoritaire ou
minoritaire) l’autre étant aux mains de personnes privées.
-la SEM est soumise au droit commun commercial mais y déroge sur de nombreux
points : la préoccupation pour l’Etat de maîtriser la société en dépit du principe selon lequel
l’influence de chaque associé est proportionnelle à l’importance de sa participation financière.
Cet objectif est atteint par l’application du droit commun lui-même lorsque l’Etat est
majoritaire et il l’est en général. Lorsqu’il est minoritaire, il assure sa domination par des
règles dérogatoires au droit commercial.
§4 – LE REGROUPEMENT DES ENTREPRISES PUBLIQUES, LES FILIALES ET
HOLDINGS
- Les regroupements d’entreprises publiques sont analogues aux concentrations que
l’on observe dans le secteur privé. Ces regroupements aboutissent à la constitution de groupes
publics. Ces regroupements visent en général à donner aux entreprises publiques une
dimension sous-régionale ou régionale. En France, les regroupements ont visé à donner aux
entreprises une dimension européenne. Sont ainsi nés de regroupement, dans le secteur
bancaire : la BNP, dans le secteur chimique, du charbon, de l’aéronautique : SNIAS (Société
Nationale de l’Industrie Aéronautique Spatiale), dans le domaine des Assurances : 34 sociétés
d’assurances ont été regroupées en 1968 en 3 groupes : G.A.N. ; A.G.F. ; U.A.P.
- Les filiales sont des sociétés dans lesquelles les entreprises publiques détiennent des
participations. Ces participations peuvent aller de la simple participation jusqu'à une prise de
contrôle totale.
- Les holdings sont des sociétés filiales dnt le seul but est de prendre des participations
financières dans un secteur de l’économie : ex : SAPAR pour EDF ; SDFEXI pour Renault ;
EMC,ERAP ect.
SECTION II: LA DIVERSITE DES FORMES JURIDIQUES DES EN/ES PUBLIQUES
Les entreprises publiques ne constituent pas une catégorie homogène. C’est de façon
empirique que telle ou telle forme juridique a été attribuée à telle ou telle entreprise publique.
Bien souvent, ce sont des questions de commodités qui ont prévalu. On peut distinguer 3
types d’entreprises publiques : les entreprises constituées sous forme d’Etablissement Public à
caractère Industriel et/ou Commercial (EPIC) ; de Société d’Economie Mixte (SEM); de
Société d’Etat (SE).
§ I – LES ENTREPRISES CONSTITUEES SOUS LA FORME D’EPIC
I – Le choix d’une forme juridique
Lorsqu’il s’est imposé à l’Administration publique de prendre en charge certaines
activités du domaine industriel et commercial qui étaient considérées comme l’apanage du
secteur privé, la forme juridique qui semblait le mieux se prêter à cette opération fut
l’établissement public, organisme à la fois autonome et contrôlé. C’était la solution dans le
cas où la constitution de l’entreprise publique ne pouvait se faire par simple transfert de parts
sociales à l’Etat mais exigeait des transferts d’éléments patrimoniaux.
Ont été ainsi créés en France : EDF, GDF, ORTF, Charbonnages de France, RATP,
SEITA, ERAP (Entreprises de Recherches et d’Activités Pétrolières), EMC (entreprise
minière et chimique), CEA (Commissariat à l’énergie atomique), SNCF
Au Bénin :

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 Mais pour qu’il puisse jouer la fonction qu’on attendait de lui, il a été nécessaire de
l’adapter. En effet, si les règles de l’établissement public administratif se sont imposées à
l’EPIC, il n’en demeure pas moins que celui-ci a été doté d’un régime juridique différent.
II – Le régime juridique de l’EPIC
C’est un régime mixte. qui combine à la fois les règles de droit privé et de droit public.
A – La soumission aux règles de droit privé
Dans ses rapports avec les particuliers, l’EPIC ne se distingue ^pas d’une entreprise
privée.
1 – Dans ses rapports avec son personnel
L’EPIC est placé dans la position d’un employé privé : ses agents, à l’exception de du
directeur et de l’agent comptable, ne sont pas des agents publics. En cas de litige, la
juridiction compétente est la juridiction du travail.
2 – Dans ses rapports avec les usagers
Il est considéré comme un particulier commerçant ou industriel :
-les contrats qu’il passe relèvent en général du droit privé
-en cas de litiges, les tribunaux judiciaires sont compétents
3 – Dans ses rapports avec les usagers
Il est considéré comme un commerçant :
-Il passe des contrats dans les conditions du droit commun, se procure du crédit et
conduit ses opérations commerciales, financières et comptables de la même manière que les
entreprises privées.
-Il bénéficie des avantages reconnus aux commerçants
-Il voit sa responsabilité mise en cause dans les conditions du droit commun.
B – La soumission à des règles de droit public
1 – Dans sa structure
-Son existence (création ou suppression) est soumise aux règles des établissements
administratifs.
-Sa gestion est confiée à un directeur (qui est un agent public) assisté d’un conseil
d’administration
Elle est contrôlée :
- par par la présence d’un fonctionnaire du ministère des Finances qui représente
cette administration auprès de chaque établissement ;
- par approbation préalable du budget et la censure possible des délibérations du
conseil d’administration
- par le gouvernement
2 – Dans ses prérogatives
Chargé d’un service public, l’EPIC bénéficie de privilèges de droit public :
- il peut employer l’expropriation pour contraindre des propriétaires à lui céder les
immeubles qui lui sont nécessaires à l’exercice de ses activités.
- Les travaux qu’il entreprend ont le caractère de travaux publics avec les avantages
qui en découlent
- Il échappe aux mesures d’exécution du droit commun : son créancier ne peut saisir
son patrimoine.
- Il ne peut être mis en faillite.
§II – ENTREPRISES PUBLIQUES CONSTITUEES SOUS LA FORME DE SEM
I - Définition
La société d’économie mixte (SEM) est une société qui empruntant la forme de la
société anonyme se caractérise par le fait que son capital appartient en partie à une ou

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plusieurs personnes publiques et en partie à des personnes privées (A. de LAUBADERE,
Traité élémentaire de droit administratif Vol. 2 p.625 LGDJ, 2è éd.1971)
Une société dont une partie des actions appartient à des personnes spécialisées n’est
pas une SEM. C’est le cas, par exemple, des sociétés filiales des entreprises nationalisées.
La société d’économie mixte (SEM) est une société anonyme ie par actions dans
laquelle l’Etat ou toute collectivité publique ou toute entreprise publique est associée à des
capitaux privés nationaux ou à des ,capitaux étrangers privés ou publics.
L’article 12 de la loi 88-005 du 26 avril 1988 définit les sociétés d’économie comme
« des sociétés par actions dans lesquelles l’Etat ou toute collectivité publique ou toute
entreprise est associé à des capitaux privés nationaux ou des capitaux étrangers privés ou
publics. »
Ces sociétés sont des entreprises semi-publiques quand :
- l’Etat ou toute collectivité publique associé à des capitaux privés détient au moins
50% des actions ; l’Etat bien que majoritaire peut, dans les statuts, décider que la SEM aura
une gestion totalement soumise aux règles de droit privé.
- L’Etat associé à des capitaux privés, bien que minoritaire décide de considérer ces
sociétés comme des SEM en raison du secteur vital ou stratégique de l’économie nationale
concerné par l’objet.
La formule de SEM est utilisée comme technique de nationalisation d’entreprises
privées, pour gérer un service public que l’on décide de créer.
Le statut de SEM tend à devenir le modèle de base pour l’organisation du secteur
public
Les collectivités locales peuvent aussi se doter de sociétés d’économie mixte locales.
II - Le régime juridique des SEM
La SEM est considérée comme une personne morale de droit privé avec recours au
droit privé. Elle est soumise au droit commun commercial. Le statut du personnel et les
contrats sont soumis au droit privé et justiciables des juridictions judiciaires.
Toutefois, sur de nombreux points le régime des SEM déroge au droit commun des
sociétés. Des dispositions légales ou statutaires peuvent introduire des dispositions
exorbitantes du droit commun.
§III – LES ENTREPRISES CONSTITUEES SOUS LA FORME DE SE OU Stés nationales
La loi du 30 avril 1946 sur le développement planifié des pays d’outre-mer de l’Union
française a prévu la constitution de sociétés d’Etat fonctionnant « avec la souplesse et les
méthodes des entreprises commerciales et industrielles privées ».
La SE est une société anonyme de droit privé dont l’Etat était le seul actionnaire.
La formule a été commode pour des entreprises créées de toute pièce. L’intérêt du
recours à cette formule a été d’apporter des concours techniques et financiers tout en évitant
des susceptibilités qui auraient pu être gênées par une intervention trop voyante de l’Etat, le
législateur, estimant sans doute qu’il était inutile de compter sur une participation de capitaux
privés, a décidé que le capital serait fourni en totalité par l’Etat.
L’article 7 de la loi 88-005 du 26 avril 1988 définit la SE comme « une entreprise
publique à caractère industriel et/ou commercial dont le capital social est soit intégralement
souscrit par l’Etat, soit en partie par l’Etat et en partie par des personnes morales de droit
public.
Les SE obéissent, sauf rares exceptions , à un régime juridique de droit privé.

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SECTION III : ORGANISATION DES ENTREPRISES PUBLIQUES
Les différentes entreprises publiques gérant un service public ont certains traits
communs. L’entreprise étant personnalisée, elle dispose d’organes de gestion, de personnel,
de biens.
§I – LES ORGANES DE GESTION
A – Le Conseil d’administration
On le rencontre dans l’ensemble des entreprises publiques (EPIC, SEM, SE). Le CA
est nommé par décret en Conseil des ministres et est chargé de la «gestion des affaires de
l’entreprise». Sa composition est en général tripartite : représentants de l’Etat, représentants
du personnel, représentants des usagers souvent peu représentés et le plus souvent remplacés
par des « personnalités choisies en raison de leur compétence », une innovation introduite en
France à l’occasion des nationalisations après la Guerre. (Cf. art. de ROBIN,Essai sur la
représentation des intérêts dans l’organisation des Entreprises publiques, RDP 195, p. 830).
Le CA détient théoriquement le pouvoir, mais son rôle reste réduit dans la pratique.
B – Les organes d’exécution
La direction joue un rôle très important dans la gestion de l’entreprise. Elle se
compose en principe du Président du CA et du Directeur Général. Le Président du CA est soit
nommé par l’Etat soit nommé par le CA près approbation de l’Etat. Il est généralement
secondé par un Directeur général. C’est en général ce dernier qui joue le plus souvent un rôle
prépondérant à la tête de la société. Quelquefois leurs fonctions sont confondues. Ils sont le
plus souvent nommés par le gouvernement en Conseil des ministres et sont surtout recrutés
dans la haute Administration.
C – L’Assemblée générale
Elle existe dans les SEM mais joue un rôle très restreint C’est le lieu de rassemblement
des actionnaires Elle est généralement contrôlée par l’Etat du fait de sa participation
majoritaire ou de ses privilèges et se borne à écouter et à approuver le rapport du commissaire
aux comptes. Elle ne désigne pas le CA.
Dans les SE, l’Etat est seul actionnaire, l’assemblée générale ne peut évidemment
exister sous sa forme normale dans une société d’un seul actionnaire. C’est pourquoi les
pouvoirs des assemblées sont confiés à des organismes spéciaux : Commission de contrôle
des banques pour les banques, Conseil national des Assurances pour les assurances. Certaines
règles du droit des sociétés sont rendues pratiquement inapplicables.
§II – LE PERSONNEL
Les agents des EPIC sont en principe des salariés de droit privé. Depuis l’arrêt du CE
du 26 janvier 1923, de Robert de LAFREGEYRE, la jurisprudence fait une distinction entre le
personnel subalterne qui relève du droit privé et le personnel de direction et de comptabilité
qui a la qualité d’agent public, mais depuis la jurisprudence générale du CE relative au
personnel des EPIC du 8 mars 1957, Jalenques de LABEAU, la seconde catégorie se limite à
deux personnes seulement dans chaque service, le titulaire du plus haut emploi administratif
et le chef de la comptabilité lorsqu’il a la qualité de comptable public.
En cas de litige, les tribunaux du travail sont compétents.
Cependant, le texte institutif d’un EPIC reconnaît parfois aux agents la qualité de
fonctionnaires.(cas Offices des forêts) La jurispr. a même décidé que, lorsqu’un EPA est
transformé en EPIC, le changement de condition du personnel ne se produit que si le texte le
précise. (CE 29 janv. 1965, L’Herbier AJDA. 1965. 103, concl. Rigaud)
Le personnel de direction est nommé et révoqué en principe par décision
administrative. La gestion et les litiges qui opposent l’entreprise et ce personnel relèvent du
droit public.

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§III – LES BIENS
Les biens de l’entreprise appartiennent, certains à l’entreprise, d’autres à une personne
publique
Les biens qui appartiennent à une personne publique sont soumis au régime de la
domanialité correspondant (par exemple les ouvrages utilisés par les sociétés concessionnaires
faisant partie du domaine public ou privé de l’Etat et les biens de retour)
Certains biens appartiennent à l’entreprise : ce sont ceux acquis par elle depuis sa
création par exemple. Ils sont soumis au droit commun, sous réserve que peuvent s’appliquer
les règles relatives au travail public et ouvrages publics et que les biens des EPIC sont en
principe insaisissables.(Cass. Comm. 9.7. 1951, SNEP, S. 1952, I, 125 note DRAGO)
SECTION IV : LE FONCTIONNEMENT DE L’ENTREPRISE
§I – DROIT APPLICABLE AU FONCTIONNEMENT
Les entreprises publiques ne sont pas régies par un ensemble de règles homogènes.
Elles sont soumises aussi bien aux règles du droit privé qu’aux règles de droit public. Leur
régime est mixte. Ceci revient à dire
-qu’ayant pour objet une activité industrielle et commerciale analogue à celle des
entreprises privées, elle sera soumise au même droit que celles-ci, au droit privé pour
l’ensemble de son activité, de même elle ne bénéficiera d’aucun privilège fiscal.
-que cette activité ayant été reconnue comme « d’intérêt public » et constituant un
service public, il s’ensuivra pour l’entreprise publique des obligations et des privilèges
relevant du droit public.
I – Le recours au droit commun
Il n’y a pas de différence majeure entre le régime juridique des SPIC et celui des
entreprises publiques. La jurisprudence a progressivement soumis les SPIC au droit privé.(TC
22 janv.1921 SCOA – affaire du bac d’Eloka, GAJA). La gestion des entreprises publiques
relève du droit privé et plus particulièrement du droit commercial. C’est un principe général.
On reconnaît aux entreprises publiques d’exercer des activités de type commercial selon les
procédés du droit commercial.
Mais les entreprises publiques peuvent-elles se prévaloir du statut de commerçant ?.
On reconnaît la qualité de commerçant à celles qui sont organisées sous forme de
sociétés, qui sont susceptibles d’être mises en faillite ou de voir leurs biens saisis (banques,
sociétés d’assurances nationalisées). Mais les entreprises publiques à forme d’établissements
publics restent, même lorsqu’elles exercent des activités commerciales, des personnes morales
de droit public. Elles constituent selon le doyen VEDEL ce qu’il a appelé les «commerçants
publics» qualité qui ne s’applique pas aux EPIC lesquels font bien des actes de commerce
mais ne sont pas des commerçants.
Quelle que soit la dénomination, commerçant ou « commerçant public », l’entreprise
publique exerce ses activités selon les procédés du droit commercial. Ses activités relèvent du
droit privé, commercial ou civil.
Toute entreprise publique constituée sous la forme d’EPIC ayant la personnalité civile
et l’autonomie financière est assujettie à l’inscription au registre du commerce, elle n’est
pas soumise au régime de la comptabilité publique mais au régime de la comptabilité
générale.
A la question de savoir si les entreprises publiques exploitent un fonds de
commerce, la réponse de la doctrine consacrée par la jurisprudence est en général négative, la
notion de fonds de commerce étant incompatible avec celle de service public, et il n’y a pas
une véritable « clientèle » en l’absence de concurrence.
La jurisprudence admet la compétence des conseils de prud’hommes et la participation
des entreprises publiques à la composition de ces juridictions.

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 Une entreprise publique peut-elle être mise en faillite ou en règlement judiciaire ? La
réponse est généralement positive pour les sociétés nationales et les SEM.
II – L’application partielle du droit public
1-liée à la forme juridique de l’entreprise
-les limites à l’application du droit commercial aux EPIC :
le recours à l’arbitrage pour la solution des litiges des entreprises publiques
organisées sous la forme d’établissements publics est interdit (CE 13.12.1957, Société
nationale des ventes de surplus, droit social 1958.89, concl. GAZIER ; D.1958.517, note
L’HUILLIER ;
les voies d’exécution de la faillite ne sont pas applicables alors qu’elles sont admises
pour les sociétés nationales et les SEM
la déchéance quadriennale ne s’applique pas
Ces privilèges sont à lier avec la gestion des services publics indépendamment de la
forme juridique de l'entreprise.
2-liée à la gestion d’un service public
Les sujétions liées à la gestion d’un SP s’appliquent aux entreprises publiques :
égalité, adaptation, continuité (loi de Rolland)
Certaines entreprises publiques concessionnaires de SP peuvent se voir appliquer le
régime juridique de la concession avec la part de droit public afférente. De plus lorsqu’il
s’agit de concessionnaire public, l’administration n’a pas le libre choix et le concessionnaire
jouit souvent d’un monopole.
 Certaines entreprises publiques concessionnaires de SP peuvent se voir appliquer le
régime juridique de la concession avec la part de droit public afférente. De plus lorsqu’il
s’agit de concessionnaire public, l’administration n’a pas le libre choix et le concessionnaire
jouit souvent d’un monopole.
Les notions de travail public, d’ouvrage public et de domaine public sont susceptibles
de trouver des applications en matière d’entreprises publiques
*Quand les entreprises publiques gèrent un SP, il y a réapparition dans certains cas du
droit public : en matière de domaine public, d’ouvrage public, de travail public,
d’expropriation , d’acte administratif, de marchés publics.
3-Liée à l’origine des ressources
Le régime financier des entreprises publiques est caractérisé par la recherche d’un alignement
sur le régime des entreprises privées industrielles et commerciales. Les entreprises publiques
n’en connaissent pas moins, à divers égards, des règles et des institutions qui leur sont
propres. Le régime juridique comprend les moyens financiers, le régime budgétaire et
comptable, le régime fiscal.
Les moyens financiers sont constitués par des ressources ordinaires (prix et redevances des
usagers), des ressources de caractère public (taxes, subventions des personnes publiques
etc…)
La recette normale des EPIC , ce sont les redevances. Elles sont demandées aux usagers du
service pour couvrir les charges du service. Elles n’ont pas de caractère fiscal ni parafiscal.
§II – LES CONTROLES DU FONCTIONNEMENT DES EP
Les contrôles revêtent divers caractères. Certains se font en cours de gestion, d’autres a
posteriori.
A – Les contrôles en cours de gestion
Ce sont les contrôles de tutelle.
1 – Analyse des contrôles
Deux contrôles s’exercent sur les entreprises publiques : la tutelle technique et la tutelle
économique et financière
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a) la tutelle technique
Contrôle ministériel :
- Il est exercé par les ministres de tutelle des ministères techniques et leurs représentants
auprès des organes de gestion des entreprises (commissaires de gouvernement, organes de
l’Etat):
- approbation ministérielle des prêts consentis par des établissements non financiers, des
prises de participation financière
- régime d’autorisations préalables
- les commissaires de gouvernement peuvent suspendre toute décision contraire à l’intérêt
général.
b) la tutelle économique et financière
Contrôle économique et financier :
- il dépend très largement du Ministère de l’Economie et des Finances avec l’intervention des
contrôleurs de l’Etat et des commissions de contrôle.
- pouvoir d’investigation sur pièces et sur place des contrôleurs économiques et financiers
- pouvoir des contrôleurs économiques et financiers de modifier les charges ou ressources
dont la régularité financière est contestable.
- contrôle de régularité d’exécution des autorisations budgétaires
- les chefs de mission de contrôle économique et financier peuvent demander la suspension de
toute décision de nature à modifier notablement les charges ou ressources de l’entreprise ou
dont la régularité financière serait contestable.
2 – Portée des contrôles
Pour des raisons de droit et de fait, le contrôle de l’Etat sur les entreprises publiques
est allé en se multipliant
Le développement considérable des contrôles les rend relativement inefficaces.
B – Les contrôles a posteriori
1 – Les contrôles des comptes
-commissaires aux comptes : vérification des comptes des entreprises publiques
-commissaires du gouvernement : pouvoir de suspendre toute décision contraire à
l’intérêt général
-vérification de la gestion des comptables
- rôle de la Cour des comptes 
2 – Les contrôles parlementaires
-l’Assemblée peut créer des commissions d’enquête et de contrôle.

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CHAPITRE II : LES ENTREPRISES PUBLIQUES AU BENIN

SECTION I : LA CONSTITUTION DES ENTREPRISES PUBLIQUES AU BENIN

II - L’ENTREPRISE PUBLIQUE AU BENIN

II. Les textes définissant les relations entre l’Etat et les entreprises publiques
1.- loi du 30 avril 1946, base de la création des SIP, SAP
2.- ordonnance N° 13 MG/Plan du 15 avril 1959 créant des sociétés d’économie mixte
3.- ordonnance 74-75 du 16 décembre (régissant les rapports entre l’Etat, les sociétés
d’Etat, et celles dans lesquelles l’Etat a une prise de participation et fixant leurs modalités de
gestion)
4.- loi 82-008 du 30/12/1982 régissant les rapports entre l’Etat, les offices, les sociétés
d’Etat, les sociétés d’économie mixte et celles dans lesquelles l’Etat a une prise de
participation et fixant leurs modalités de gestion
5.- loi 88-005 du 26 avril 1988 relative à la création, à l’organisation et au
fonctionnement des entreprises publiques et semi-publiques.
Après 1982, la loi organique N° 88.005 du 26 avril 1988 relative à la création, à
l’organisation et au fonctionnement des entreprises publiques et semi-publiques fixe le statut
juridique des entreprises. Elle comporte une annexe qui définit les statuts-types des différentes
formes d’entreprises publiques.
III. Les caractéristiques des entreprises publiques
Les entreprises publiques sont marquées par leur large soumission au droit privé.
L’entreprise publique se présente sous diverses formes : l’entreprise publique à
caractère industriel et/ou commercial (EPIC), la société anonyme (SA) la société d’économie
mixte (SEM)
Il existe des entreprises publiques nationales ou locales : les premières ont un rôle très
important dans l’économie-

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