UNIVERSITE D’ABOMEY-CALAVI

FACULTE DE DROIT ET DE SCIENCES POLITIQUES

DEPARTEMENT DE DROIT PUBLIC

MON MANUEL DE
FINANCES PUBLIQUES

LICENCE II
ET
CONCOURS
Dr. Abdoulaye GOUNOU
Maitre-Assistant CAMES droit public
Faculté de Droit et de Sciences Politiques
Universités d’Abomey-Calavi et de Parakou

ANNEE ACADEMIQUE 2023-2024

1
 REMERCIEMENTS

Nous exprimons toute notre gratitude au professeur Grégoire ALAYE,

président de la Chambre administrative de la Cour Suprême que nous avons eu,
l’un et l’autre, le privilège et l’immense bonheur d’assister dans l’enseignement
du cours de Finances publiques à l’université pendant plusieurs années.

Qu’il veuille trouver dans ce travail le signe de notre hommage.

Les auteurs

2
 OBJECTIFS DU COURS

Le présent cours vise à amener les apprenants à se familiariser avec les

notions saillantes des finances publiques dont, entre autres, celles du budget et
de lois de finances ; à surtout comprendre la différence entre ces deux notions
centrales des finances publiques ; à mieux maîtriser les diverses lois de finances
ainsi que leurs fonctions respectives, les modalités de leur élaboration et de leur
adoption.

Par ailleurs, les différents principes traditionnels (universalité, unité,

spécialité et annualité) ainsi que les principes dits nouveaux (équilibre, sincérité)
qui structurent le cadre technique du budget seront examinés de manière à
permettre à l’apprenant d’avoir une vue globale sur leurs champs d’application
respectifs. Mais avant, un regard sera porté sur le cadre législatif qui encadre la
gestion des deniers publics au Bénin.

Au terme de cet enseignement, l’apprenant doit être alors en mesure de

définir le budget, les lois de finances, le cadre législatif et le cadre technique
présidant à l’élaboration ainsi que de maîtriser les mécanismes qui gouvernent la
présentation, le vote, l’exécution et le contrôle de l’exécution du budget. En
outre, il doit bien appréhender les différents organes (du pouvoir exécutif au
pouvoir législatif sans oublier la chambre des comptes au niveau de la cour
suprême) impliqués et leurs rôles respectifs.

L’ouvrage intéresse tous les apprenants en droit, notamment ceux du

premier cycle, tous les candidats potentiels aux concours d’entrée dans la
fonction publiques béninoise, en l’occurrence les concours du ministère des
finances : douane, inspection des finances, trésor, etc. Il peut être également
utilement consulté par toute personne intéressée par les questions de finances
publiques à l’instar des députés et autres hommes politiques.

Au demeurant, la publication de ce cours vient combler un grand vide au

niveau de la préparation des concours professionnels à la fonction publique
béninoise (douane, impôt, trésor, police, etc.), et participe de la démocratisation
du savoir tant souhaitée.

Nous espérons que les destinataires en tireront le meilleur profit !

Les auteurs.

3
 SOMMAIRE

OBJECTIFS DU COURS ...................................................................................................... 3

SOMMAIRE .......................................................................................................................... 4
Eléments bibliographiques ..................................................................................................... 9
I DEFINITION DES FINANCES PUBLIQUES ......................................................... 12
A Finances publiques et Finances privées ............................................................ 13
1- Les acteurs des finances publiques .............................................................. 13
2 Les particularismes des Finances publiques.................................................. 14
B Les points de Contact : ..................................................................................... 16
II EVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES. ..................................................... 17
A Origine et évolution des règles financières ...................................................... 18
1 De l’évolution historique en Grande Bretagne .............................................. 19
a Le principe du consentement préalable ..................................................... 19
b L’autorisation d’effectuer les dépenses ..................................................... 20
2 De l’évolution en France ............................................................................... 20
a Le consentement à l’impôt ........................................................................ 20
b L’autorisation d’effectuer des dépenses .................................................... 21
B Les finances publiques classiques .................................................................... 22
C Les finances publiques modernes ..................................................................... 24
TITRE- I ................................................................................................................................... 28
GENERALITE SUR LE BUDGET ......................................................................................... 28
CHAPITRE I : NOTION DE BUDGET .......................................................................... 29
A Historique du mot budget ................................................................................. 29
B Approche juridique de la notion de budget....................................................... 29
1 La définition de 1862 .................................................................................... 30
2 La définition de 1956 .................................................................................... 31
3 Définition de 1959 ......................................................................................... 32
C Budget et loi des finances ................................................................................ 33
CHAPITRE II : LE CADRE LEGISLATIF ET TECHNIQUE DU BUDGET ............... 35
§-1 Les dispositions permanentes. ........................................................................... 35
A La loi organique portant loi de finances .......................................................... 35
B Les dispositions constitutionnelles ................................................................... 38
C Règlements et manuels de procédure. .............................................................. 39
D Les Directives de l’UEMOA ............................................................................ 39
E La Jurisprudence ............................................................................................... 39
§-2 Les dispositions annuelles : les lois de finances ................................................ 41
A La loi de finances de l’année .......................................................................... 41
B Loi de finances rectificative ou collectif budgétaire. ..................................... 43
C La loi de règlement ........................................................................................... 45
§-3 : Principe de l’universalité budgétaire ............................................................... 47
A Enoncé et contenu ............................................................................................ 47
1 Règle du produit brut..................................................................................... 48
2 Règle de la non-affectation ........................................................................... 49
B Les exceptions au principe de l’universalité ..................................................... 50
1 Exceptions liées à la règle du produit brut .................................................... 50
2 Dérogation liées à la règle de la non-affectation ........................................... 51
§-2 Principe de l’unité budgétaire ............................................................................ 53
A Enoncé et contenu ............................................................................................ 53

4
 B Les atteintes au principe de l’unité ................................................................... 53
1 Les budgets autonomes ................................................................................. 54
2 Les douzièmes provisoires ............................................................................ 54
3 Les décrets ou arrêtés d’avances ................................................................... 54
4 Collectif budgétaire ...................................................................................... 55
5 Les budgets annexes ...................................................................................... 55
6 Les Comptes Spéciaux du Trésor .................................................................. 55
§-3 Principe de l’annualité budgétaire...................................................................... 56
A Enoncé et signification du principe .................................................................. 56
1 Contraintes économiques et techniques ........................................................ 56
2 Problèmes politiques ..................................................................................... 57
B Exception au principe de l’annualité ................................................................ 58
1 Le report du crédit : ....................................................................................... 58
2 Les douzièmes provisoires : .......................................................................... 58
3 Les autorisations de programme : ................................................................. 58
4 Loi de finances rectificative (examinée supra)............................................. 59
5 Les décrets ou arrêtés d’avances (examinés supra) ....................................... 59
6 Certains comptes spéciaux du trésor : ........................................................... 59
§-4 Principe de spécialité ......................................................................................... 60
A Affirmation du principe .................................................................................... 60
B Evolution du principe ....................................................................................... 60
1 Les missions .................................................................................................. 61
2 Les programmes ............................................................................................ 62
3 Les actions ..................................................................................................... 63
C Exceptions liées à la règle ................................................................................ 64
1 Les crédits globaux ........................................................................................ 64
2 Les transferts de crédit .................................................................................. 64
3 Virement de crédit ......................................................................................... 65
4 Les fonds secrets ou fonds spéciaux ............................................................ 65
§-5 Le principe de l’équilibre ................................................................................... 66
A Conception classique de l’équilibre (examinées supra) ................................... 66
B La conception moderne de l’équilibre .............................................................. 66
§-6 Le principe fédérateur de la sincérité ................................................................. 68
A Le fondement de la sincérité ............................................................................ 68
B Les éléments de la sincérité .............................................................................. 68
§-7 Le principe d’intelligibilité ................................................................................ 69
CHAPITRE III : LA PRESENTATION DU BUDGET GENERAL DE L’ÉTAT ......... 70
A La nomenclature budgétaire ............................................................................. 70
6 Les dotations budgétaires .................................................................................. 74
a Les crédits évaluatifs (article 42 de la loi organique béninoise) ............... 74
b Les crédits provisionnels (article 43) ........................................................ 74
c Les crédits limitatifs (article 44) ................................................................ 75
d Les crédits globaux .................................................................................... 76
e Les autorisations de programme ................................................................ 76
CHAPITRE IV: LES BUDGETS ANNEXES ET LES COMPTES SPECIAUX DU
TRESOR........................................................................................................................... 77
A Les budgets annexes ......................................................................................... 77
B Les comptes spéciaux du trésor ........................................................................ 78
TITRE II ................................................................................................................................... 82
L’ETABLISSEMENT DU BUDGET ...................................................................................... 82

5
CHAPITRE I : L’ELABORATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES .................. 83
Section I : Répartition des compétences entre le Parlement et l’Exécutif.................... 83
SECTION II: Les autorités et les services chargés de l’élaboration ............................ 84
Après avoir abordé les rôles qui reviennent aux autorités politico-administratives,
nous évoquerons ceux des services impliqués dans l’élaboration du projet de loi de
finances. ........................................................................... Erreur ! Signet non défini.
§-1: Les autorités ............................................................. Erreur ! Signet non défini.
Il s’agit du Président de la République, du ministre des fiances et du ministre en
charge de la planification ou du développement. ............ Erreur ! Signet non défini.
A Le Président de la République .......................................................................... 84
B Le Ministre des Finances .................................................................................. 85
C -Le Ministère chargé du plan et du Développement ......................................... 86
§-2: Les services impliqués dans l’élaboration du budget ....................................... 86
A- Les Directions Techniques du Ministère des Finances ................................... 87
1- La Direction Générale des Affaires Economiques (DGAE) ........................ 87
2- La Direction Générale du Budget (DGB) .................................................... 87
B Les Autres Directions Techniques .................................................................... 87
1- La Direction Générale des Politiques de Développement (DGPD) ............. 87
2 L’Institut National de la Statistique et de l’Analyse Economique (INSAE) . 88
3 La Direction Générale du Suivi des Projets et Programmes (DGSPP) ......... 88
4 Les Directions des Ressources Financières et du Matériel (DRFM) ........... 88
Section 3 : Les techniques et processus d’élaboration du budget ................................ 89
§-1: Processus et techniques d’évaluation des dépenses .......................................... 89
A Processus d’évaluation des dépenses ............................................................... 89
B- Techniques d’évaluation des dépenses ............................................................ 90
1-Inscription des dotations budgétaires ........................................................... 92
a- Les services votés ..................................................................................... 92
b- Les mesures nouvelles ............................................................................. 93
c- Les crédits provisionnels .......................................................................... 94
d- Les crédits évaluatifs ................................................................................ 94
e- Les crédits limitatifs ................................................................................. 95
2- Les réformes des procédures d’évaluation des dépenses publiques ............ 95
3- La rationalisation des choix budgétaires (RCB) .......................................... 96
§-2: L’évaluation prévisionnelle des recettes publiques ......................................... 97
A -Les anciennes méthodes d’évaluation automatique ........................................ 98
1- La règle de la pénultième année ................................................................... 98
2 -Le système de majoration ............................................................................ 98
B-La recherche d’une évaluation plus précise ..................................................... 99
CHAPITRE II : LE VOTE DE LA LOI DE FINANCES DE L’ANNEE .................... 100
Section 1 : Procédure du vote ..................................................................................... 100
§-1 : Le dépôt du projet de loi de finances ............................................................. 100
§-2 : La procédure législative proprement dite ...................................................... 101
A- Les travaux en commission ........................................................................... 101
B- La discussion en plénière .............................................................................. 101
C- Les modalités d’adoption du projet de loi de finances .................................. 101
Section 2 : Le pouvoir d’amendement des parlementaires: Droit d’initiative ........... 102
Section 3 : La portée de l’autorisation budgétaire ...................................................... 104
§-1 : Le caractère évaluatif des ressources ............................................................. 104
A- Les recettes fiscales ....................................................................................... 105
B- Les recettes non fiscales ................................................................................ 106

6
 §-2 : Le caractère limitatif des dépenses ................................................................ 107
A- Le principe .................................................................................................... 107
B- La mise en œuvre du principe ....................................................................... 108
TITRE III................................................................................................................................ 110
EXECUTION ET CONTROLE D’EXECUTION DU BUDGET ......................................... 110
CHAPITRE I : PRINCIPES ET AGENTS D’EXECUTION DU BUDGET ................ 112
Section 1 : Principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables ................ 112
§-1 : Fondements .................................................................................................... 112
A- Justification du principe ................................................................................ 113
a- La division des tâches ............................................................................ 113
b- Le souci de sécurité dans la gestion des deniers publics........................ 113
c- L’organisation d’un contrôle réciproque ................................................ 113
B Exceptions au principe .................................................................................... 114
a- Dérogation en matière de recette ............................................................ 114
b- Dérogation en matière de dépense ......................................................... 115
Section 2 : Les agents d’exécution du budget ............................................................ 116
A- Les ordonnateurs ........................................................................................... 117
1- Les ordonnateurs principaux ...................................................................... 117
2- Les ordonnateurs secondaires .................................................................... 118
3- La responsabilité des ordonnateurs ............................................................ 119
a- Les sanctions visant les actes irréguliers ................................................ 119
b- Sanction visant la personne des ordonnateurs ....................................... 120
4- Les juridictions financières ........................................................................ 123
a- La Cour de discipline budgétaire ........................................................... 123
b- La cour des comptes ............................................................................... 124
B- Les comptables publics ................................................................................. 125
1- Définition ................................................................................................... 125
2- Classification des comptables publics ....................................................... 126
3 -La responsabilité du comptable public ...................................................... 128
a- Nature et caractéristique ......................................................................... 128
b- Etendue de la responsabilité du comptable ............................................ 129
c- Mise en œuvre de la responsable du comptable public .......................... 130
d- Les garanties exigées des comptables .................................................... 130
CHAPITRE II- LES OPERATIONS D’EXECUTION DU BUDGET ......................... 131
Section I : Les opérations de recettes publiques ...................................................... 131
§-1 : Les recettes fiscales ....................................................................................... 131
A- Procédure de perception des impôts directs .................................................. 131
1- La phase administrative ............................................................................. 131
2 -La phase comptable .................................................................................... 132
B- Procédure de perception des impôts indirects ............................................... 132
§-2 : Les recettes non fiscales ................................................................................ 132
Section II : Les opérations d’exécution des dépenses publiques............................... 133
A- La phase administrative................................................................................. 133
1- L’engagement ............................................................................................ 133
2- La constatation du service fait ................................................................... 133
3- La liquidation ............................................................................................. 134
4- L’ordonnancement ..................................................................................... 134
B- La phase comptable ....................................................................................... 135
1- Le contrôle (rôle de payeur) ....................................................................... 135
2- Le paiement (rôle de caissier) .................................................................... 135

7
 C -Le régime juridique de la dette de l’Etat ....................................................... 136
1- L’absence de voies d’exécution ................................................................. 136
2- La déchéance quadriennale ........................................................................ 137
Section III - La comptabilisation des opérations de recettes et de dépenses
Publiques 138
§-1 : Le système d’exercice .................................................................................... 138
A- Signification du système ............................................................................... 138
B- Valeur du système ......................................................................................... 138
§-2 : Le système de gestion .................................................................................... 139
A- signification du système ................................................................................ 139
B- Valeur du système ......................................................................................... 139
CHAPITRE-III: LE CONTROLE D’EXECUTION DU BUDGET .............................. 140
Section I : Les contrôles administratifs ou contrôles internes .................................... 141
§-1 : Le contrôle financier ...................................................................................... 142
A -Vérifications au stade de l’engagement ........................................................ 143
B- Vérifications au stade de l’ordonnancement ................................................. 143
§-2 : Le contrôle hiérarchique ................................................................................ 144
§-3 : Les contrôles exercés par les corps spéciaux ................................................. 145
A- L’Inspection Générale des Finances (IGF) .................................................. 145
B- L’Inspection générale d’Etat (IGE) ............................................................... 147
C- Les autres corps de contrôles internes ........................................................... 148
a- L’Inspection Générale du Ministère (IGM) ........................................... 148
b-Les Inspections Générales des Services des Administrations Financières
(IGS) ........................................................................................................... 149
Section II : Les contrôles externes ............................................................................. 150
A- Le contrôle parlementaire ............................................................................. 150
1 -Les contrôles en cours d’exécution ............................................................ 150
2- Le contrôle a posteriori ............................................................................. 150
B- Le contrôle juridictionnel .............................................................................. 151
ANNEXES : Directives UEMOA

8
 ELEMENTS BIBLIOGRAPHIQUES

➢ Les sources internes

- La constitution béninoise du 11 décembre 1990 (art. 96, 98, 99, 103, 105,
107, 109, 110 et 111)
- La constitution française du 4 octobre 1958
- Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances
en France
- Loi organique du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances au
Bénin
- Les lois de finances d’exercices écoulés
- Décret du 29 novembre 2005 portant cadre stratégique de la gestion
budgétaire axée sur les résultats
- Le règlement intérieur de l’Assemblée nationale du Bénin
- Les textes réglementaires (arrêtés de transfert ou de virement de crédits du
ministre chargé des finances)
- Des rapports de la chambre des comptes de la cour suprême
- Des décisions de la cour constitutionnelle DCC du 30-94des 29,30
septembre et 1er octobre 1994.

➢ Les Directives de l’UEMOA

 Les nouvelles directives :

DIRECTIVE N°06/2009/CM/UEMOA PORTANT LOIS DE FINANCES AU SEIN DE
L’UEMOA

DIRECTIVE N°08/2009/CM/UEMOA PORTANT NOMENCLATURE BUDGETAIRE DE

L’ETAT AU SEIN DE L’UEMOA

DIRECTIVE N°10/2009/CM/UEMOA PORTANT TABLEAU DES OPERATIONS

FINANCIERES DE L’ETAT (TOFE) AU SEIN DE L’UEMOA

9
DIRECTIVE N°09/2009/CM/UEMOA PORTANT PLAN COMPTABLE DE L’ETAT (PCE)
AU SEIN DE L’UEMOA

DIRECTIVE N°07/2009/CM/UEMOA PORTANT REGLEMENT GENERAL SUR LA

COMPTABILITE PUBLIQUE AU SEIN DE L’UEMOA

DIRECTIVE N°01/2009/CM/UEMOA PORTANT CODE DE TRANSPARENCE DANS LA

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES AU SEIN DE L’UEMOA

 Les anciennes directives :

- La directive n°05/97/CM/UEMOA du 16 décembre 1997 relative aux lois

de finances
- La directive n°06/97/CM/UEMOA du 16 décembre 1997 portant règle
générale sur la comptabilité publique
- La directive n°03/98/CM/UEMOA du 22 décembre 1998 portant
harmonisation législative des Etats en matière des droits d’assises
- La directive n°04/98/CM/UEMOA du 22 décembre 1998 portant
nomenclature budgétaire de l’Etat
- La directive n°02/99/CM/UEMOA du 21 décembre 1999 portant
amendement de la directive n°05/97/CM/UEMOA du 16 décembre 1997
relative aux lois de finances

➢ Manuels indicatifs

- Baziadoly (Sophie), Les finances publiques. - 2e éd. mise à jour. - Paris :

PUF, 2001. - 127 p. - (Que sais-je ? ; 415)
- Bertoni (Pascale), Finances publiques. - 3e éd. - Paris : Vuibert, 2001. -
155 p. - (Dyna'sup. Droit)
- Bouvier (Michel) ; Esclassan, (Marie-Christine); Lassale, (Jean-Pierre),
Finances publiques. - 6e éd. - Paris : LGDJ, 2002. - 880 p. - (Manuel)
- Chouvel (François), Finances Publiques 2007, 10è édition à jour de la loi
de finances pour 2007, Mémento LMD, Paris, Gualino éditeur, 2007.

10
- Chouvel (François), L'essentiel des finances publiques. - 4e éd. - Paris :
Gualino, 2003. - 95 p. - (Les carrés)
- Crucis (Henry-Michel), Finances publiques. - Paris : Montchrestien,
2003. - 255 p. - (Focus droit)
- Devaux (Ericà), Finances publiques. - Rosny : Bréal, 2002. - 302 p. -
(Lexifac : Droit)
- Douat (Étienne), Finances publiques : finances communautaires,
nationales, sociales et locales. - Paris : PUF, 2002. - X-523 p. - (Thémis.
Droit public)
- Laferrère (Armand), Les finances publiques. - Paris : Librairie générale
française, 2000. - 192 p. - (Les notices)
- Lakehal (Mokhtar), Finances et politiques publiques. - Paris : Vuibert,
2002. - 191 p. - (Mise à niveau. Concours administratifs de catégorie B et
A)
- Lascombe (Michel) ; Vandendriessche (Xavier), Les finances publiques. -
5e éd. - Paris : Dalloz, 2003. - 197 p. - (Connaissance du droit)
- Muzellec (Raymond), Finances publiques, 13e édition, Paris, Sirey, 2004.
- Muzellec (Raymond), Finances publiques. - 12e éd. - Paris : Sirey, 2002.
- XXIX-527 p.
- Saïdj (Luc), Finances publiques. - 4e éd. - Paris : Dalloz, 2003. - VI-662
p. - (Cours Dalloz. Série Droit public)

11
 Chapitre Introductif

I- DEFINITION DES FINANCES PUBLIQUES

Longtemps considérées comme secondaire dans l’économie nationale, les

finances publiques jouent en réalité un rôle considérable dans la vie d’un Etat.
Ce rôle est encore plus important dans les pays en voix de développement où
elles contribuent pour plus de la moitié au fonctionnement de l’économie
nationale.
L’objet traditionnellement assigné au « cours de finances publiques » est
d’étudier les mécanismes et moyens par lesquels les collectivités publiques, dans
leur ensemble, déterminent, se procurent et utilisent leurs ressources financières.
En somme, l’étude des « finances publiques » prend en compte les
préoccupations d’alimentation des caisses publiques (les ressources) au moyen
de la technique fiscale (l’impôt notamment) ou contractuelle (comme l’emprunt
public), et celles de leur utilisation à bon escient ou de leur redistribution, sous
la forme de dépenses publiques, dans le strict respect des règles de la
comptabilité publique.
Les finances publiques désignent donc la science régissant les activités de
l’Etat dans le domaine de ses recettes et de ses dépenses, donc dans le domaine
de l’argent. Elles ont pour objet l’étude des moyens et mécanismes par lesquels
les personnes publiques déterminent leurs charges et utilisent leurs ressources
financières.
Les finances publiques ainsi caractérisées ne doivent en aucun cas être
confondues à l’économie et à la science de gestion. Toutefois, la frontière de
démarcation entre économie et finances publiques demeure assez mince en
raison de l’influence réciproque qui existe entre les deux disciplines. Les
finances publiques en tant que science des règles de gestion du patrimoine

12
financier de l’Etat, font intervenir des acteurs spécifiques et présentent des
caractères propres qui sont en réalité la résultante d’un processus d’évolution.

A -Finances publiques et Finances privées

Les Finances publiques ressemblent sur de nombreux points aux Finances

privées en dépit des différences considérables qui les séparent.

1- Les acteurs des finances publiques

Les acteurs des finances publiques sont constitués essentiellement de

personnes morales de droit public. Au plan interne, ces personnes publiques sont
essentiellement : l’Etat, les collectivités territoriales et les établissements
publics.
En dehors des collectivités publiques et des autres personnes morales de
droit public sus-citées, il existe une autre catégorie spécifique relevant du droit
international qu’il convient de souligner. Il s’agit des organismes et des
organisations à caractère international mais impliquant les Etats (les ONG sont
exclues). Parmi ces organismes on peut citer les organisations internationales
régionales ou sous régionales telles que la CEDEAO, l’UA, l’UE et la CEMAC.
On peut également citer les organismes à caractère économique, scientifique et
technique comme l’UEMOA, l’ERSUMA, l’IITA, l’IIA, l’UNESCO et l’ACCT.
On peut enfin citer les institutions financières régionales et internationales dont
la BOAD, le FMI et la BID.
Tout cela montre que les finances publiques font intervenir des acteurs
spécifiques et toute ingérence dans le maniement des deniers publics, sans
habilitation préalable, constitue un fait infractionnel.
La spécificité des finances publiques ne se limite pas seulement aux acteurs des
finances publiques mais s’étend également au niveau de leurs traits
caractéristiques.

13
 2 - Particularismes des Finances publiques

Il convient ici de procéder à une analyse dichotomique entre finances publiques

et finances privées. Certaines différences notoires fondent en effet un grand
nombre de points de nuances :
- Différence quant à leur définition : les finances publiques ont pour objet
l’étude des règles et des opérations relatives aux deniers publics tandis
que les finances privées concernent l’utilisation des deniers des personnes
privées.
- Différences quant aux objectifs poursuivis : la gestion des finances
publiques s’effectue dans des conditions différentes de celles des finances
privées. Leurs problèmes ne se posent pas de la même manière et dans les
mêmes termes. En effet, les finances publiques sont dominées par la
notion de service public qui s’entend d’une activité entreprise par une
personne publique en vue de la satisfaction de l’intérêt général. Il va sans
dire donc que l’objectif des finances publiques c’est l’utilisation des
deniers de l’Etat à des fins d’intérêt général, ce qui, quelque fois, conduit
l’Etat à une gestion déficitaire.
Les finances privées en revanche orientent leurs dépenses vers des intérêts
particuliers. Le profit est ici l’objet ultime. La conséquence qui se dégage de
cette différence est que les notions de coût et de rendement qui sont
déterminantes pour les affaires privées, ne le sont pas pour les finances de l’Etat,
même si depuis une décennie les institutions de Breton-Wood soumettent les
Etats à des programmes d’ajustement structurel dans le cadre de
l’assainissement de leurs finances.
- Distinction quant à la masse d’argent mise en jeu : dans la vie privée on
raisonne généralement en milliers et en millions de francs et exceptionnellement
en termes de milliards. Mais lorsqu’il s’agit de l’Etat, le milliard devient l’unité

14
de mesure et de compte. Les budgets de l’Etat étant toujours établis en milliards
on conçoit donc facilement que les problèmes financiers de l’Etat ne se situent
pas au même niveau que ceux des individus. En effet, les ressources et les
charges de l’Etat sont constituées de recettes et de dépenses budgétaires ainsi
que de ressources et de charges de trésorerie. Les recettes budgétaires de l’Etat
comprennent :
 les impôts, les taxes ainsi que le produit des amendes ;
 les rémunérations des services rendus et redevances ;
 les fonds de concours, dons et legs ;
 les revenus des domaines et des participations financières ;
 les produits divers.

- Différence quant aux moyens et méthodes utilisés : l’Etat dispose de

moyens de contrainte et d’autorité dont ne bénéficient pas les personnes privées.
Il dispose en particulier de prérogatives de puissance publique pour se procurer
de l’argent. Ainsi, grâce à ces prérogatives, l’Etat peut créer unilatéralement des
impôts et contraindre les particuliers et les entreprises à lui payer leurs dettes
fiscales. Quant aux personnes privées, elles ne disposent que de procédés
contractuels pour s’enrichir.
En ce qui concerne les méthodes utilisées, elles ne sont pas les mêmes.
Les finances publiques obéissent à un régime de prérogatives de puissance
publique. Les règles de gestion comportent des prérogatives de puissance
publique, mais constituent un régime strict. Ainsi, au stade de l’exécution du
budget, les autorités administratives sont tenues d’exécuter les dépenses et les
recettes telles que autorisées dans la loi de finances. Elles ne peuvent pas
dépenser au-delà ou faire des recouvrements qui n’ont pas été autorisés. D’un
autre point de vue, les personnes publiques, les finances publiques doivent
respecter les règles de la comptabilité publique qui sont différentes de celles de
la comptabilité privée. A cet effet, l’existence d’un contrôle financier, le

15
principe de l’annualité, le principe de l’unité, celui de l’universalité budgétaire
et la règle de la spécialité des crédits, constituent avec le principe de la
séparation des ordonnateurs et des comptables publics autant de règles de
l’orthodoxie financière que l’on ne trouve pas dans les finances privées.

- Enfin le régime de contrôle obligatoire des finances publiques : les

finances publiques sont soumises à des contrôles beaucoup plus nombreux et
plus strictes, soit pendant, soit après l’exécution du budget. De la même façon,
le système de responsabilité pécuniaire qui pèse sur le comptable public est
atypique et constitue un gage de bonne gestion.
En dépit de tout ce qui précède, notons toutefois que la frontière qui semble
séparer les finances publiques des finances privées n’est pas toujours très nette.

B -Les points de contact :

Les personnes publiques ne sont pas les seules à devoir résoudre les
problèmes financiers. C’est une préoccupation tout à fait universelle depuis le
plus petit citoyen au revenu modeste jusqu’au plus grand riche (Etat et
personnes morales de droit public ou privé) de notre planète. Les sujets de droit
(personnes physiques et morales) sont dotés d’un budget et ont tendance à le
gérer avec parcimonie c’est-à- dire « en bon père de famille ». Tous ont des
dépenses à effectuer et doivent en conséquence trouver les ressources pour les
payer. Tout cela nécessitera de leur part tout comme de la part de l’Etat
l’établissement d’une prévision budgétaire, surtout lorsque les dépenses
deviennent nombreuses et importantes.
Par ailleurs, certaines dépenses et recettes publiques échappent en effet au
régime normal du droit budgétaire. Et inversement, il arrive que des recettes et

16
des dépenses privées soient soumises à un régime très proche de celui
normalement applicable aux finances publiques.
Ainsi, il existe toute une série de grandes sociétés qui gèrent des finances
bien souvent supérieures à celles de certains Etats. C’est le cas des sociétés
multinationales qui, par le procédé de filialisation ont établi leurs tentacules un
peu partout dans le monde. Leurs budgets dépassent largement ceux de
nombreux micro-Etats ou des Etats en voie de développement. Par exemple, le
budget de la compagnie aérienne Air France n’a aucune commune mesure avec
celui d’un pays de l’espace UEMOA.

II -EVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES.

Les finances publiques ont connu une mutation considérable en trois étapes.
Durant une première étape, qui a duré tout le long du XIXe siècle et bien au-
delà, le rôle des « finances publiques » a été de fixer les ressources nécessaires
au fonctionnement de l’administration et de répartir les charges y afférentes
entre l’ensemble des contribuables en fonction de « leurs facultés
contributives » ; c’était l’ère des « finances publiques classiques » caractérisées
par le recours à des budgets essentiellement « administratifs » ou « fiscaux ».
Certains principes budgétaires, qui ont ainsi reçu consécration, étaient guidés par
cette philosophie de l’Etat cantonné dans ses missions régaliennes
traditionnelles de souveraineté (police, justice, défense) ; on parle parfois de
l’ère de « l’Etat gendarme » en référence à cette époque.
La deuxième étape, qui s’ouvre à la fin de la première Guerre mondiale, a
vu s’opérer une modification du rôle des finances publiques ; le rôle classique
jusqu’alors assigné aux finances publiques a été doublé d’une utilisation des
deniers publics à des fins de politique économique (action sur la vie économique
ou transformation des structures économiques et sociales). L’idée selon laquelle
les finances publiques sont un moyen d’action de l’Etat sur les structures

17
économiques et sociales se fait plus dominante. Les finances publiques se sont
révélées un puissant instrument de réalisation des équilibres macro-économiques
et des impératifs de justice sociale. L’Etat devient dès lors interventionniste et
va jouer un rôle décisif dans l’activité économique nationale.
Sous l’effet de ces transformations, une remise en cause des règles
financières se dégage et qu’il importe de situer dans le temps et dans l’espace
pour des raisons autant idéologiques que politiques.
L’on signalera pour mémoire la troisième étape qui se développe sous nos
yeux et dont il peut paraître quelque peu prématuré de vouloir mesurer toute la
portée. Au fond, il n’y a pas de rupture à proprement parler avec la deuxième
étape, mais l’on assiste véritablement à un abandon de la philosophie qui fut
pendant longtemps à la base de la période des finances publiques classiques.
C’est ce que M. Bouvier appelle « l’âge de la nouvelle gouvernance » qui
procède par une conception globalisante et décentralisatrice du pilotage des
finances publiques.

A -Origine et évolution des règles financières

Il faut partir de l’idée selon laquelle le gouvernement doit être autorisé à

percevoir des fonds sur les citoyens et aussi qu’il existe un contrôle de la
dépense publique par le parlement.
Depuis la fin du Moyen Age, on assiste en Europe (France et Grande
Bretagne notamment) à une lutte sans merci entre le souverain, d’une part, et les
assemblées, d’autre part, pour la prise en main du pouvoir politique. Ce sont les
assemblées qui réussiront à imposer à la monarchie le respect d’un certain
nombre de règles et notamment les deux principales que sont :
- La nécessité d’un consentement préalable des citoyens à quelque
prélèvement fiscal;
- Et le contrôle de l’emploi des fonds accordés au monarque.

18
 L’évolution s’est faite chronologiquement et de manière différente en
France et en Grande Bretagne.

1- De l’évolution historique en Grande Bretagne

Nombreux sont les auteurs qui relèvent que la trame du droit budgétaire
découle pour l’essentiel de l’histoire politique Britannique. C’est à la Grande
Bretagne que l’on doit l’institution parlementaire, mais surtout les principes
fondamentaux du droit budgétaire moderne.

a- Le principe du consentement préalable

Dans tout le Moyen Age, le principe qui prévalait était que le souverain vivait
exclusivement du produit de son domaine. Celui-ci a parfaitement fonctionné
pendant toute l’époque féodale, aussi longtemps que les problèmes financiers ne
s’étaient pas fait jour.
Seulement, dès l’instant où le souverain s’est avisé d’entretenir une armée
permanente, il a eu à faire face à de nouveaux besoins (en nourriture et
équipements militaires), et l’idée lui vint alors d’instaurer de nouvelles taxes.
Il fallait dès lors se tourner vers les assemblées représentant les seigneurs
féodaux (ou barrons) ainsi que les prélats (représentant le clergé) pour demander
l’autorisation de prélever un certain nombre de taxes. L’occasion faisant le
larron, les assemblées vont en profiter pour essayer d’établir un contrôle sur
l’utilisation qui allait être faite des fonds supplémentaires demandés.
Il s’en suivit alors une querelle entre les protagonistes, querelle qui devait
durer plusieurs siècles, soit entre 1215 et 1688. A partir de la Révolution
britannique de 1688, les assemblées sont désormais les seules habilitées à
autoriser le souverain à établir et percevoir une taxe ; il est même précisé que
cette autorisation est, pour certains impôts, annuelle. L’on pouvait dès lors

19
proclamer la naissance du principe du consentement à l’impôt. C’est ce que
consacreront solennellement, et à plusieurs années de distance, la « Grande
charte » de 1215, la « Petition of rights » de 1628 et le « Bill of rights » de 1688.
b- L’autorisation d’effectuer les dépenses

L’évolution sur ce point est identique en ce sens que l’on a pensé que le
souverain obtiendrait d’autant plus facilement les ressources voulues qu’il était
en mesure de justifier l’emploi qu’il en avait fait ou qu’il comptait en faire. Par
ce processus, le Parlement devait se reconnaître peu à peu le droit d’exiger la
justification de l’utilisation des ressources par le monarque. L’accord fut vite
trouvé pour le régime des dépenses militaires qui imposait une approbation
parlementaire ; mais pour les autres dépenses, il a fallu attendre le XIXe siècle
pour voir le Parlement entreprendre effectivement son contrôle.
Au total, dès la fin du XVIIe siècle, l’essentiel du droit budgétaire était
apparu en Angleterre et avait donné naissance au régime parlementaire ;
l’évolution de la situation est, à peu de choses près, comparable en France.
2- De l’évolution en France
On constate la même évolution en France qu’en Grande Bretagne, avec
toutefois la différence que la monarchie française a été plus rigoureuse jusqu’en
1789. De sorte que la consécration de ces deux principes n’interviendra que vers
la fin du XVIIIe et le début du XIXe siècle.

a -Le consentement à l’impôt

Ce principe, inscrit en lettres d’or à l’article 14 de la Déclaration du 26
août 1789, remonte en réalité au Moyen Age au cours duquel on a vu le
souverain, en quête d’argent, convoquer les « Etats Généraux » pour requérir
leurs avis quant aux prélèvements envisagés.
Dès 1314, cette assemblée proclame « le principe du consentement au
prélèvement d’une imposition », mais le principe sera très vite abandonné.

20
 Profitant en effet du rapport de force qui leur était favorable, les différents
souverains ne convoqueront plus les « Etats Généraux » dès 1614 et ce jusqu’au
XVIIIe siècle. Pendant tout ce temps, il leur était tout à fait loisible de prélever
les taxes voulues et, au besoin, d’en instituer de nouvelles. Il a fallu attendre
1789 où, convoqués pour répondre à un problème budgétaire aigu, les Etats
Généraux vont bénéficier de tout l’effort de réflexion des Encyclopédistes. Le
principe du consentement à l’impôt, qui était maintenu entre parenthèses, va
retrouver toute sa vitalité. En proclamant l’historique « Déclaration des droits de
l’homme et du citoyen », ils prennent soin de faire inscrire à l’article 14 que :
« …les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs
représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir
librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le
recouvrement et la durée ».
Le principe étant ainsi consacré, la modalité retenue allait prévoir qu’un
tel prélèvement devait être annuel. C’est cette précision qu’apportera la
constitution de 1791.
b -L’autorisation d’effectuer des dépenses

Les « Etats Généraux » ne se sont donc pas contentés de poser le principe du

consentement au prélèvement ; ils ont exigé que le souverain se justifie sur
l’emploi qu’il comptait faire des crédits demandés. Telle est la substance de
l’article 15 de cette Déclaration qui complète fort opportunément la disposition
devancière en ces termes : « La société a le droit de demander compte à tout
agent public de son administration ».
Cette règle va connaître le même sort que celui fait à l’article 14, en ce
sens qu’elle disparaît pour resurgir en 1791 avec la Constitution du 14
Septembre.
Dans tous les cas, ce n’est qu’à partir de 1814 que ces deux principes
seront véritablement usités. Avec cette phase commence aussi la période des

21
« Finances publiques classiques», avec toutes les grandes règles qu’elle nous a
léguées et qui demeurent toujours, pour la plupart, en vigueur aujourd’hui.

B- Les finances publiques classiques

On situe le début des finances publiques classiques à 1815 c’est-à-dire l’année

de restauration de la monarchie en France. Selon les finances publiques
classiques, l’on ne devait reconnaître aucune fonction économique à l’Etat qui
devait par conséquent se confiner dans ses activités régaliennes (défense
nationale, diplomatie, et sécurité). Ainsi, l’Etat ne devait entreprendre aucune
activité économique.
En plus de ce principe de base qui gouverne les finances publiques
classiques, il convient de souligner les traits essentiels qui les caractérisent :

-Le libéralisme authentique : la période des financiers classiques coïncidait

également avec celles des théories économiques classiques. La politique
économique d’alors consistait à cantonner l’Etat dans son rôle gendarme
(l’Etat régalien). Cette politique était contenue dans la formule bien connue
d’ADAM Smith « laisser faire, laisser passer ». De telles finances publiques
ne peuvent donc avoir qu’un caractère purement administratif. La
conséquence évidente qui en découle était le faible volume des dépenses
publiques.
-La neutralité des finances publiques : Selon ce principe, le rôle du
gouvernement devait se limiter à l’arbitrage des conflits qui naissent des
relations économiques qu’entretiennent les agents économiques. L’Etat doit
donc arbitrer sans s’ingérer dans leur relation ni favoriser tel ou tel secteur de
production. C’est la libre concurrence et la loi du marché qui doivent pouvoir
régler tous les problèmes économiques de la manière la plus simple, la plus

22
 appropriée. En somme, l’Etat ne doit en aucun cas fausser le libre cours du
jeu économique.
-Le principe de l’équilibre budgétaire : pour les financiers classiques, le
budget de l’Etat doit être toujours équilibré en dépenses comme en recettes.
Il s’agit là d’une règle d’or des finances publiques classiques, règle qui a
survécu au point d’être consacrée actuellement par toutes les constitutions
modernes. Selon cette règle classique, les recettes doivent être égales aux
dépenses, et les dépenses normales de l’Etat doivent être couvertes par
l’impôt.
Prise à la lettre et appliquée dans sa rigueur, la règle de l’équilibre
condamne aussi bien l’excédent que le déficit. En effet, pour les classiques,
l’excédent expose à un certain nombre de dangers.
Tout d’abord, l’excédent symbolise les capitaux stérilisés c’est-à-dire
rendus improductifs. Ensuite, l’excédent peut conduire le Roi aux gaspillages
c’est-à-dire entreprendre des dépenses démagogiques, fantaisistes, sans aucune
utilité pour la cité. Enfin, l’excédent pour les financiers classiques signifie que
les impôts ont été trop prélevés c’est-à-dire que le roi a prélevé plus qu’il en
faut.
Le déficit est également rejeté par les classiques qui y voient un double
danger.
Tout d’abord, le déficit conduit nécessairement l’Etat dans une situation
de banqueroute (faillite totale) c’est-à-dire situation d’endettement
insupportable.
Le second danger lié au déficit réside dans la mauvaise gestion. Pour les
financiers classiques, le déficit symbolise le mauvais gestionnaire, c’est-à-dire
celui qui dépense plus qu’il n’en possède et qui est obligé de recourir à
l’emprunt. Ce qui à terme peut engendrer la banqueroute. C’est la raison pour
laquelle les classiques considèrent que le bon budget c’est celui qui côtoie les
déficits et les excédents sans y tomber.

23
 - La fiscalisation quasi exclusive des ressources de l’Etat : L’Etat
étant exclu de toute activité économique (ne doit ni entreprendre ni
produire et vendre), ses ressources se limitent essentiellement aux
recettes fiscales. Cela pourrait se comprendre d’autant plus que
l’Etat n’avait pas besoin d’une grande quantité d’argent pour
couvrir ses dépenses qui étaient, du reste, réduites (dépenses
essentiellement limitées aux fonctions régaliennes).

C -Les finances publiques modernes

Sous la pression de certaines circonstances qui ont résulté des deux guerres
mondiales, l’instauration d’une économie de guerre, la reconstruction de
l’Europe détruite, la crise économique de 1929 et les mouvements ouvriers
d’après guerre, les Etats ont été amenés à intervenir dans les domaines
économique et social jusque là réservés à l’initiative privée. Ce qui a entraîné le
déclin de la conception classique des Finances publiques et du coup l’apparition
d’une nouvelle conception : la conception moderne interventionniste des
Finances publiques.
Nées entre 1914 et 1945, les Finances publiques Modernes sont aux
antipodes des Finances publiques classiques. Elles se caractérisent par :
-Le déclin du parlementarisme : Cette étape est marquée par le rôle
prépondérant de l’exécutif dans le domaine financier. En effet le pouvoir
exécutif prépare le budget qui sera voté par le parlement mais dont l’exécution
et le contrôle d’exécution reviennent toujours à l’exécutif.
-Le développement de l’interventionnisme étatique : L’Etat est devenu
interventionniste du fait de la guerre et de la crise de 1929 qui ont obligé les
pouvoirs publics à pratiquer une politique sociale qui nécessite la prise en charge
des secteurs vitaux de l’économie par les gouvernements.

24
-L’intégration des finances à l’économie : Les économies modernes sont de plus
en plus dépendantes des Finances publiques en raison de la masse monétaire
qu’elles drainent et qui s’accroit sans cesse. La dichotomie qui existait entre
l’économie et les finances de la période classique va faire place à une analyse
intégrée. En effet, il existe de nos jours une action réciproque et directe entre
d’une part, la conjoncture économique et les finances publiques, d’autre part,
entre la structure économique et les finances publiques. On ne saurait donc
concevoir un budget fiable en dehors de son environnement économique.
-L’importance des dépenses publiques : Tandis que les financiers classiques
considéraient les dépenses publiques comme néfastes, estimant que les individus
obtiennent une plus grande satisfaction s’ils effectuaient eux-mêmes leurs
dépenses, les financiers modernes adoptent eux, une position plus nuancée. Pour
ceux-ci, les dépenses publiques agissent sur l’économie de façon directe car
elles ont des conséquences sur la satisfaction des besoins, la stabilisation des
prix, l’augmentation de la production et l’emploi des ressources. Les dépenses
publiques peuvent également agir de façon indirecte par l’effet du multiplicateur
économique. C’est pour ces raisons que les financiers modernes, à l’opposé des
classiques, ne limitent plus les dépenses publiques à l’Etat. Bien au contraire
elles augmentent d’année en année et cette augmentation est tellement constante
dans tous les pays du monde qu’on la considère comme l’une des lois
élémentaires des Finances publiques à savoir : « la loi de la croissance
continue des dépenses publiques » de A. WAGNER.
-L’équilibre financier : Il n’est plus considéré comme un dogme. Le
déséquilibre devient même quelques fois utile pour relancer l’économie et cela,
sur la base d’une démonstration d’un célèbre économiste anglais JOHN
MAYNARD KEYNES, dans son livre « Théorie générale de l’emploi et de la
monnaie ».
En effet dans ce célèbre ouvrage, KEYNES indiquait la façon dont il fallait
résoudre le grave problème de chômage qui sévissait en Europe. Il y montra

25
qu’en période de récession économique, l’augmentation des dépenses publiques
favorise une reprise des activités économiques. Inversement en période
d’inflation, un ralentissement des dépenses publiques exercera l’effet d’un
calmant et contribuerait au rétablissement de l’équilibre économique ;
l’équilibre entre l’offre et la demande : c’est la théorie de déficit systématique.
Désormais, le problème fondamental ne va plus être celui comptable entre
recettes et dépenses, mais c’est surtout celui de l’équilibre général de la vie
économique et sociale, équilibre entre consommation et production, équilibre
entre épargne et investissement, équilibre également au niveau des échanges
avec l’extérieur.
L’équilibre des finances publiques n’est plus qu’un simple moyen dans la
recherche de l’équilibre général de l’économie, laquelle implique parfois un
excédent ou un déficit budgétaire.
Enfin la dernière caractéristique des finances publiques modernes réside dans
le fait que les finances de l’Etat ne sont plus neutres et autonomes : Elles sont
au contraire intégrées à l’ensemble de l’économie et constituent un moyen
d’action privilégiée aux mains du gouvernement pour la réalisation de sa
politique économique et sociale. A l’inverse, des données structurelles et
conjoncturelles conditionnent les recettes de l’Etat. C’est dire donc que le
budget de l’Etat ne peut plus être confectionné sans que l’on ne prenne en
considération la situation économique et son évolution probable. Il constitue
également l’un des moyens essentiel permettant de remédier à un déséquilibre
économique.

Toutes ces analyses, comme on le constate, tournent autour de l’idée du

budget. Celui-ci, du point de vue administratif, apparaît comme un état de
prévision des ressources et des dépenses publiques concernant les services
publics dont l’Etat doit assurer le fonctionnement normal et régulier. Du point
de vue politique, il apparaît comme un état d’autorisation de percevoir et de

26
dépenser accordée par le parlement à l’exécutif. Du point de vue pratique, il a
une double signification : d’abord, il conditionne l’efficacité de l’action
administrative grâce aux crédits mis à la disposition des ministres dépensiers,
enfin, il traduit le domaine d’intervention de l’Etat.
C’est pourquoi nous allons consacrer l’essentiel de ce cours au processus
budgétaire (Etablissement du budget, exécution du budget et le contrôle
d’exécution du budget) mais avant cela, il est indiqué d’examiner dans une
approche théorique et pédagogique le cadre général du droit budgétaire fondé
sur la clarification des concepts et principes techniques qui gouvernent toute la
matière des Finances publiques.

27
 TITRE- I
GENERALITE SUR LE BUDGET

28
 CHAPITRE I : NOTION DE BUDGET

La notion du budget peut être appréhendée à un triple point de vue :

juridique, prévisionnel et financier. Mais avant, il est important de retracer
l’historique de ce concept devenu aujourd’hui universel.
A- Historique du mot budget

Etymologiquement, le mot budget est d’origine anglo-saxonne « budget » qui est

inspiré du français « bouge » ou « bouget ». A l’origine, il désignait une
enveloppe, une pochette et plus précisément le sac du trésorier.
La notion du budget retrace toute l’évolution des finances publiques et
traduit le phénomène de l’intégration des finances publiques à l’économie.
Pendant longtemps, les expressions « budget » et « loi de finances » étaient
synonymes. On les employait l’une à la place de l’autre. En réalité, il s’agit de
deux (2) notions cardinales qui fondent toutes les finances publiques et qu’il
faut pouvoir distinguer.
Le concept de budget ainsi né ne sera transplanté en France et formalisé
qu’après 1815 mais jusque-là, il n’y avait pas une définition juridique formelle
du budget. Tout le monde s’accordait à voir dans le budget, un document de
prévision, puis d’autorisation des activités du roi, activités ayant bien sûr une
incidence financière. En fait d’autorisation, il s’agissait tout simplement de
l’autorisation de prélever un montant d’impôt donné pour des dépenses qui
n’étaient pas indiquées parce que le souverain n’avait pas à soumettre à une
autorisation préalable ses activités.

B- Approche juridique de la notion de budget

Le budget en tant que notion a fait l’objet de plusieurs définitions
reflétant chacune le régime politique de l’époque et le rôle du budget dans la vie

29
économique et sociale de la nation. Mais dans cette panoplie de définition trois
ont pu retenir l’attention de la doctrine.

1- La définition de 1862

Elle résulte de l’article 5 du décret organique français du 31 mai 1862.

Aux termes de cette disposition : « Le budget est l’acte par lequel sont prévues
et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’Etat ou des autres
services que les lois assujettissent aux mêmes règles ».
Cette définition purement comptable et qui met en relief les notions de
prévision, d’autorisation et d’annualité, a fait l’objet d’un certain nombre
d’objections. Ces objections sont essentiellement au nombre de quatre.
• Tout d’abord, on a estimé que cette définition est imprécise quant à la
forme et la nature de l’acte budgétaire.
• Ensuite en qualifiant « d’acte » le document budgétaire, le décret de 1862
estime-t-on, a été maladroit. En effet, un acte juridique est une
manifestation de volonté d’une ou de plusieurs personnes. Il ne saurait
être ni en déficit, ni en excédent comme le budget l’est assez
fréquemment.
• De même, la définition de 1862 en plus de sa maladresse était assez
étroite à cause de l’utilisation des termes « recettes » et « dépenses ». En
effet, elle n’englobe pas les entrées et les sorties de fonds présentant un
caractère provisoire. Une dépense entraîne une sortie définitive de fonds
tandis qu’une recette constitue un encaissement définitif de fonds. Elle ne
laisse pas de place aux opérations financières débordant le cadre annuel et
qui sont aujourd’hui de plus en plus fréquentes à cause non seulement de
la continuité du service public mais aussi et surtout de la mise en œuvre
des programmes d’investissement public.

30
 • Enfin, la définition de 1862 ne fait pas apparaître le lien évident qui existe
aujourd’hui entre l’économie et le budget.
Ce sont toutes ces objections qui ont conduit à l’élaboration d’une nouvelle
définition même si la définition de l’article 4 du décret du 29 septembre 1962
inspirée par celle de 1862 continue d’exister.

2- La définition de 1956
Elle siège à l’article premier du décret organique du 19 juin 1956. Aux
termes de cette disposition : « Le budget d’Etat prévoit et autorise en la forme
législative les charges et les ressources de l’Etat. Il est arrêté par le parlement
dans la loi de finances qui traduit les objectifs économiques et financiers du
gouvernement. »
La définition donnée par l’art 1er appelle également à quelques
observations.
Tout d’abord, elle n’envisage que le budget de l’Etat à l’exclusion de celui des
autres collectivités et organismes publics. Il faut souligner également que la
forme législative du budget et la prérogative du parlement y ont été reconnues. Il
en est ainsi du souci de replacer le budget dans le contexte économique.
Ensuite, les fonctions de prévision et d’autorisation sont toujours
affirmées, elles demeurent même la caractéristique essentielle du budget. La
notion de budget a été élargie par la substitution des mots « charge » et
« ressource » aux mots « recettes » et « dépenses ». Ainsi donc le budget
comporte désormais les entrées et sorties définitives de fonds et aussi les
mouvements de fonds à caractère provisoire.
De même, le budget peut comporter des opérations débordant le cadre
annuel car le principe de l’annualité n’apparaît plus dans la définition.
S’agissant des objections formulées en 1862, on note toujours que la définition
de 1956 ne précise pas la nature du budget.

31
 Aussi, en supprimant la portée annuelle de l’autorisation budgétaire, la
définition de 1956 omet-elle d’indiquer que le budget est un document qui doit
être établi périodiquement tous les ans ; raison pour laquelle elle a été
abandonnée au profit de celle de 1959.

3- Définition de 1959

Objet de l’article 16 de l’ordonnance du 2 janvier 1959, cette définition

consacre l’intégration des notions de budget et de loi de finances. Aux termes de
cet article : « Le budget est constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent
pour une année civile toutes les ressources et toutes les charges permanentes de
l’Etat.»
L’insertion du budget dans le contexte économique et financier est
confirmée par l’article 1er de l’ordonnance du 2 janvier 1959 qui dispose : « Les
lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources
et des charges de l’Etat compte tenu de l’équilibre économique financier
qu’elles définissent. »
Le budget n’assure donc plus uniquement le fonctionnement des services
de l’Etat mais aussi l’intervention de celui-ci pour la réalisation de l’expansion
économique et une plus grande justice sociale.
Il est à noter que la définition de 1959 ne coïncide pas avec celle plus
générale de l’article 4 du décret de 29 décembre 1962 avec laquelle elle
coexiste. Aussi quelques comparaisons s’imposent-t-elles ?
D’abord, la définition de 1959 a le mérite de faire ressortir la nature du
budget, à savoir que le budget est un compte plus précisément un ensemble de
comptes, et c’est pourquoi il peut être en déficit ou en excédent.
Un compte est une description chiffrée d’une gestion financière. C’est un
compte prévisionnel en ce que le budget intervient avant la gestion qu’il
commande. C’est donc une description a priori.

32
 La définition de 1959 a le mérite de faire ressortir la périodicité du budget.
Elle a également essayé de mettre en exergue l’objet du compte budgétaire.
Restent donc en dehors du budget général, les mouvements de fonds à caractère
temporaire énumérés à l’article 15 de l’ordonnance 2 janvier 1959 et qui sont
portés en écritures dans les budgets annexes et les Comptes Spéciaux du Trésor
(CST).
C - Budget et loi des finances

Les expressions budget et loi de finances ont été confondues pendant près
d’un siècle. On les employait indifféremment l’une à la place de l’autre. La
différenciation timidement amorcée dans le décret de 1956 ne sera complète que
trois (3) ans plus tard (1959).
Alors que le décret de 1956 précisait insuffisamment la place de la loi de
finances par rapport au budget, l’ordonnance du 2 janvier 1959 a, en effet,
achevé de combler cette lacune. Les lois de finances, indiquent l’article 1er de
l’ordonnance 2 janvier 1959, déterminent la nature, le montant et l’affectation
des ressources et des charges de l’Etat compte tenu d’un équilibre financier et
économique qu’elles définissent alors que le budget, lui, est un ensemble de
comptes descriptifs. Dès lors, le budget n’occupe plus qu’une place secondaire
par rapport à la loi de finances. Il constitue la partie comptable de la loi de
finances qui a désormais la mission non seulement de fixer les objectifs
économiques et financiers de la politique gouvernementale, mais aussi, et
surtout, de prévoir et d’autoriser les ressources et les charges de l’Etat.
Ainsi, en tant que simple document descriptif, le budget explicite, détaille
et développe les autorisations données globalement par les parlementaires dans
la loi de finances.
Au total, tout se passe comme si la notion de loi de finances exprimée en
1959 se substitue à celle de budget telle que formulée en 1959 (acte
parlementaire de prévision et d’autorisation faisant référence aux notions de

33
charges et de ressources avec une mise en perspective du lien entre l’économie
et les Finances de l’Etat). Mais aujourd’hui, c’est par rapport à la notion de loi
de finances, telle qu’elle est définie en 1959, que la notion de budget doit être
comprise car, ce que l’ordonnance qualifie de budget n’est qu’un compte
documentaire comptable descriptif des comptes annuels de l’Etat sans aucune
référence à un vote parlementaire. Malgré cette distinction qui n’est
qu’essentiellement théorique, on ne peut véritablement séparer dans la pratique
budget et loi de finances non point certes, parce que le langage courant les
confond ou les assimile souvent, mais parce que le budget constitue la partie de
loin la plus importante de la loi de finances. De même, au lieu d’apparaître
comme un document purement comptable, il s’intègre bien lui aussi dans une
perspective économique et sociale.

34
CHAPITRE II : LE CADRE LEGISLATIF ET TECHNIQUE DU
BUDGET

Le droit budgétaire est conçu autour d’un ensemble de principes et de

textes législatifs et réglementaires. Rien ne se fait donc au hasard.

Section I : Cadre législatif du budget

On entend par cadre législatif du budget, l’ensemble des dispositions

législatives et réglementaires qui gouverne la présentation, l’élaboration, le vote,
l’exécution et le contrôle d’exécution du budget. Ces textes peuvent être
regroupés en deux grandes catégories. D’une part, les dispositions permanentes,
d’autre part, les dispositions annuelles ou temporaires.

§-1 Les dispositions permanentes

Il s’agit essentiellement de la Constitution, de la loi organique portant loi

de finances et des textes réglementaires fixant les règles de procédure en matière
budgétaire ainsi que les manuels de procédure, sans oublier les directives de
l’UEMOA relatives aux finances publiques et la jurisprudence en cette matière.

A- La loi organique portant loi de finances

Jusqu’à l’apparition du décret organique du 19 juin 1956, il n’y avait
pas de véritable " code budgétaire ". Le décret du 31 mai 1862 sur la
comptabilité publique n’était qu’une charte des ordonnateurs et des comptables,
et à ce titre, il ne s’était occupé que des questions liées à l’exécution du budget,
au détriment de tout ce qui avait trait à son contenu, sa présentation, son
élaboration ainsi que son adoption. La réglementation budgétaire résultait en
conséquence des pratiques et de dispositions éparses.

35
 Cette situation de vide juridique caractérisée s’est trouvée aggravée au
lendemain de la 2nde Guerre Mondiale du fait de la technicité du budget de l’Etat
et surtout du fait des implications nouvelles découlant des finances publiques
modernes. Une réforme profonde s’impose en même temps qu’une nécessité de
la codification du droit budgétaire.
Face aux lenteurs observées dans le fonctionnement du parlement, le
gouvernement français d’alors s’est trouvé obligé de procéder par voie
réglementaire, en l’occurrence, le décret organique du 19 juin 1956. Les
principales dispositions de ce décret seront confirmées et consacrées par la
Constitution française du 4 octobre 1958 et surtout l’ordonnance du 2 janvier
1959 portant loi organique relative aux lois de finances tirait sa légitimité de
l’article 34 de la Constitution française du 4 octobre 1958 qui dispose : « La loi
de finances détermine les ressources et les charges de l’Etat dans les conditions
et sous les réserves prévues par une loi organique. »

Il a fallu attendre plus de quatre décennies après la prise de l’ordonnance

de 1959 pour que la France se dote d’une véritable loi organique relative aux
lois de finances orientée vers la modernisation de la gestion de l’Etat.
Promulguée le 1er août 2001 et entrée en vigueur par étape, elle s’applique à
toute l’administration française depuis 2006.
Elle indique notamment les conditions d’élaboration, de vote, de
présentation du budget ainsi que les principes techniques de gestion budgétaire.
Au Bénin, la loi organique béninoise du 26 septembre 1986 portant lois de
finances qui a repris expressément les termes fondamentaux de l’ordonnance
française du 2 janvier 1959 en l’occurrence les principes modernes du droit
budgétaire est toujours en vigueur Les principes de l’annualité, de l’unité, de
l’universalité, de la spécialité des crédits et d’équilibre y sont affirmés avec
force sans oublier l’insertion du budget dans son contexte économique et social.

36
 Tout comme l’ordonnance française de 1959, la loi organique béninoise
fait accompagner le projet de loi de finances de plusieurs documents explicatifs
notamment le rapport de présentation définissant l’équilibre économique et
financier ainsi que les résultats connus et les perspectives d’avenir ; les annexes
explicatives et les annexes générales ; les budgets annexes et les comptes
spéciaux du trésor (CST).
Les annexes explicatives font connaître notamment le coût des services
votés par chapitre et des mesures nouvelles tout en justifiant les modifications
proposées aux montants antérieurs des services votés. Elles font également
connaître la liste des budgets annexes, les CST et les taxes parafiscales. Elles
éclairent enfin les parlementaires sur l’échelonnement des payements résultant
des autorisations de programmes, des opérations d’investissement financées par
les sociétés d’Etat et les collectivités locales ou sur aides étrangères dont le
Receveur Général des Finances n’est pas comptable assignataire.
Les annexes générales sont destinées à l’information des députés sur les
questions d’ordre économique et financier afin de leur permettre d’exercer plus
tard un contrôle efficace.

Mais avec l’adoption par le Parlement le 8 juillet 2013 d’une nouvelle loi
organique relative aux lois de finances, le Bénin est en passe de rénover son
droit financier et sa pratique budgétaire. La nouvelle loi organique entrera dans
l’ordonnancement juridique de notre pays à l’issue de la vérification de sa
conformité avec la constitution du 11 décembre 1990 et de sa promulgation par
le Président de la République.
Tout comme la loi organique de 2001 en France, elle emporte de
profondes mutations dans la gestion financière publique, notamment,
l’instauration d’une gestion budgétaire axée sur les résultats, au détriment de la
gestion budgétaire axée sur les moyens, consacrée par la loi organique de 1986.

37
 B- Les dispositions constitutionnelles

Au-delà du partage de compétences qu’elle opère entre les pouvoirs

exécutif et législatif en matière financière, la Constitution béninoise du 11
décembre 1990 constitue à certains égards une véritable charte budgétaire. En
témoignent les nombreuses dispositions (articles 54, 96, 98, 99, 103, 107, 109,
110,111, 112) qui y sont consacrées.
En effet, après avoir consacré le principe de l’équilibre et celui de
l’annualité, la Constitution béninoise fixe les modalités d’amendement et
d’adoption du projet de loi de finances par l’Assemblée Nationale (elle est
complétée dans ce cadre par les dispositions du Règlement Intérieur de
l’Assemblée Nationale). Aussi, fixe-t-elle le délai de dépôt et d’adoption du
projet de loi de finances en même temps qu’elle instaure les mécanismes de
déblocage des situations éventuellement créées par le non-respect desdits délais
articles (articles. 110 et 111).
Après avoir défini le rôle d’une loi de finances, elle en fixe les modalités
de contrôle de son exécution sous réserve de l’apurement ultérieur des comptes
de la nation par les juges. Enfin elle fait obligation aux lois de programmes de
fixer les objectifs économiques et sociaux poursuivis par la fonction
administrative de l’Etat (Cf. articles 107, 109, 110, 98,99).

38
 C- Règlements et manuels de procédure

Il s’agit essentiellement de la loi n°2009-02 du 07 août 2009 portant

code des marchés publics et délégations de services publics au Bénin et des
autres règlements (décrets, arrêtés, circulaires, décisions, notes de service)
indiquant aux agents d’exécution du budget (ordonnateurs et comptables)
et leurs collaborateurs la façon dont chacun doit accomplir ses tâches
quotidiennes pour rester conforme à la légalité budgétaire.

D-Les Directives de l’UEMOA.

Elles consacrent le développement du droit communautaire des finances publiques en Afrique

de l’Ouest. En effet, les Etats membres de l’Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine
ont décidé d’harmoniser le cadre législatif des finances publiques dans cet espace. Ainsi,
le corpus normatif de l’UEMOA formant le nouveau cadre harmonisé des finances publiques
sert de base juridique par sa transposition à l’ordre interne des Etats une composante de
l’ordonnancement juridique interne des finances publiques. Citons en l’occurrence,
-la Directive n°01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Code de transparence dans la
gestion des finances publiques au sein de l'UEMOA
-Directive n°06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de l'UEMOA
-Directive n°07/2009/CM/UEMOA portant règlement général sur la comptabilité publique au
sein de l'UEMOA
- Directive n°08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgétaire de l'Etat au sein de
l'UEMOA
- Directive n°09/2009/CM/UEMOA portant plan comptable de l'Etat au sein de l'UEMOA
- Directive n°10/2009/CM/UEMOA portant tableau des opérations financières de l'Etat au
sein de l'UEMOA).

E -La Jurisprudence

La cour constitutionnelle est la plus haute juridiction de l’Etat en matière

constitutionnelle. Elle juge de la constitutionnalité de la loi et garantit les droits

39
fondamentaux de la personne humaine et des libertés. Elle est l’organe
régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs
publics, dixit la Constitution du 11/12/1990.
A ce titre, la cour constitutionnelle joue un important rôle en matière de
finances publiques comme le prouvent les nombreuses décisions rendues en la
matière telles les Décidions des 29, 30 septembre et 1er octobre 1994.
Par ailleurs, la Cour des comptes est juge de la gestion des comptes
publics. A ce sujet, elle rend des arrêts soit d’injonction suivis ou non de lever
d’injonction, soit de débet, en fonction des situations de gestion des fonds
publics constatées.

40
 §2- Les dispositions annuelles : les lois de finances

Il existe aux termes de l’article 5 de la Directive N°06/2009/CM/UEMOA

trois catégories de loi de finances à savoir :
• La loi de finances de l’année ou loi de finances initiale ou primitive ;
• La loi de finances rectificative ou collectif budgétaire ;
• La loi de règlement.
Cette énumération est identique à celle de l’article 71 de la nouvelle loi
organique relative aux lois de finances du Bénin.
Toutes ces lois sont votées par le parlement dans les mêmes conditions
mais à des périodes différentes de l’année.

A- La loi de finances de l’année

Aux termes des articles 1,4 et 7 de la nouvelle loi organique relative aux
lois de finances du 27 septembre 2013, la loi de finances est un « texte juridique
voté par l'Assemblée Nationale et qui retrace et autorise chaque année le
prélèvement des ressources d'un État et la réalisation des charges pour l'année
suivante. La loi de finances détermine également les conditions de l'équilibre
financier : elle autorise le recours à l'endettement pour compléter le besoin de
ressources. La version votée l'année précédant l'exercice auquel elle se rapporte
est appelée loi de finances de l'année. Elle peut être modifiée en cours
d'exercice par les lois de finances rectificatives (LFR) ou collectifs budgétaires.
Elle donne lieu, postérieurement à la clôture de l'exercice auquel elle se
rapporte, au dépôt et au vote d'une loi de règlement par laquelle l'Assemblée

1 Article 7 : Ont le caractère de lois de finances :

-la loi de finances de l'année ; -les lois de finances rectificatives ; - la loi de règlement.
• La loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat.
• Les lois de finances rectificatives modifient, en murs d'année, les dispositions de la loi de finances de l'année.
• La loi de règlement arrête, pour chaque année civile, le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l’Etat, le
montant définitif du résultat budgétaire et le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie.

41
Nationale constate et approuve l'exécution des recettes et des dépenses de
l'exercice ».
La loi organique relative aux lois de finances définit en son article 4, la loi
de finances comme suit : « Les lois de finances déterminent, pour un exercice, la
nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat ainsi
que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte, compte tenu de la situation
et des objectifs macro-économiques ainsi que des obligations du Pacte de
convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité de l'Union Economique
et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA).
L'exercice budgétaire et comptable court du 1er janvier au 31
décembre ».
L’article 7 précise les différentes catégories de lois de finances
« Ont le caractère de lois de finances :
-la loi de finances de l'année ;
-les lois de finances rectificatives ;
- la loi de règlement.
• La loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile,
l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat.
• Les 1ois de finances rectificatives modifient, en cours d'année, les dispositions
de la loi de finances de l'année.
• La loi de règlement arrête, pour chaque année civile, le montant définitif des
recettes et des dépenses du budget de l'Etat, le montant définitif du résultat
budgétaire et le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ».
La loi de finances de l’année prévoit et autorise, pour chaque année civile,
l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat. Encore appelée loi de
finances initiale, la loi de finances de l’année est, en fait, le document
prévisionnel et d’autorisation déjà examiné dans ses rapports avec le budget de
l’Etat. Elle représente la catégorie la plus importante des lois de finances, étant
donné que c’est son existence qui conditionne celle des deux autres qui ne se

42
situent que par rapport à elle, soit pour la modifier, soit pour entériner la manière
dont elle a été exécutée.

B -Loi de finances rectificative ou collectif budgétaire.

Le budget est un état essentiellement prévisionnel c’est-à-dire estimatif. A

ce titre, il est toujours tributaire des fluctuations économiques. En effet, la réalité
ne correspond jamais exactement aux prévisions établies. Il est donc nécessaire
de procéder à des réajustements lorsque l’écart entre les prévisions budgétaires
et les réalités économiques devient important : c’est la raison d’être d’un
collectif budgétaire. Aux termes de l’article 7 cité supra, « les lois de finances
rectificatives modifient, en cours d’année, les dispositions de la loi de finances
de l’année ».

Aux termes de l’Article 51 : En cours d'exercice, un projet de loi de finances

rectificative est déposé par le Gouvernement :
- si les grandes lignes de l'équilibre budgétaire ou financier défini par la loi de
finances de l'année se trouvent bouleversées, notamment par l'intervention de
décrets d'avances ou d 'arrêtés d'annulation de crédits ;
- si les recettes constatées dépassent sensiblement les prévisions de la loi de
finances de l'année ;
S’il y a intervention de mesures législatives ou règlementaires affectant, de
manière substantielle, l'exécution du budget.

Selon ses dispositions de l’article 51, le recours à une loi de finances

rectificative peut intervenir dans trois conditions :

- Primo, si les grandes lignes de l’équilibre budgétaire ou financier défini

par la loi de finances de l’année se trouvent bouleversées, notamment par
l’intervention de décrets d’avances ou d’arrêtés d’annulation de crédits ;

43
 - secundo, si les recettes constatées dépassent sensiblement les prévisions
de la loi de finances de l’année ;
- tertio, s’il y a intervention de mesures législatives ou règlementaires
affectant, de manière substantielle, l’exécution du budget.
Intervenant généralement à la fin du 1er semestre, le collectif budgétaire a
une fonction fondamentale déterminée à l’article 7 de la nouvelle loi organique
relative aux lois de finances. Il s’agit de la fonction de modification, en cours
d’année, des dispositions de la loi de finances de l’année.

De par cette fonction de modification, le collectif modifie en cours d’exercice

les dispositions de la loi de finances initiale ou primitive ou loi de finances de
l’année. Il peut autoriser, en cas d’excédent, de nouvelles ouvertures de crédits,
créant ainsi de nouvelles dépenses.
En revanche, dans une situation de déficit, c’est-à-dire dans une situation
où la probabilité d’un déficit au 31 décembre est forte, deux options s’imposent :
Première option : elle consiste à réévaluer les recettes existantes ou à créer de
nouveaux impôts mais ceci lorsque la pression fiscale est favorable.
Seconde option : elle est préférée lorsque la pression fiscale est déjà à un niveau
insupportable par le contribuable. Elle consiste en une réduction des charges de
l’Etat, soit par la suppression pure et simple de certaines dépenses, soit par une
diminution sensible des montants alloués à l’ensemble des départements
ministériels et Institutions de l’Etat.
Dans tous les cas, le but poursuivi est de procéder à des réajustements,
c’est-à-dire au rétablissement de l’équilibre économique et financier. Notons que
cette fonction est également dite fonction d’autorisation dans la mesure où le
gouvernement se contente d’adresser au parlement son projet de loi de finances
rectificative sans recourir, au préalable, à des décrets ou arrêtés d’avances,

44
attendant ainsi « sagement » que le parlement, à travers le vote, l’autorise à
procéder aux modifications telles qu’accordées par la représentation nationale.
Par ailleurs, il est associé à la loi de finances rectificative, une fonction implicite
à savoir celle de la ratification des ouvertures des crédits additionnels
(supplémentaires) opérées par l’exécutif par voie de décret ou arrêté d’avances.

Si la fonction de modification paraît respecter les droits du parlement dont

on sollicite a priori l’accord, la fonction de ratification elle, est réductrice des
pouvoirs de l’Assemblée qui n’a d’autres choix que d’entériner les actes
réglementaires pris par le gouvernement.
Dans cette logique, la loi de finances rectificative est souvent utilisée par
le gouvernement pour mettre les députés devant le fait accompli. Il lui présente
dans une loi de finances initiale un certain équilibre des finances publiques puis
quelques mois plus tard, il lui demande de ratifier un équilibre fort différent.

Aujourd’hui on constate malheureusement que les collectifs budgétaires

comprennent essentiellement les décrets ou arrêtés d’avances ouvrant des crédits
supplémentaires concernant des dépenses déjà engagées. Ce sont ces décisions
qui sont soumises postérieurement à la ratification parlementaire et qui, du
même coup, perdent tout caractère prévisionnel préalable.
Cela fait qu’en matière de lois de finances rectificatives, peut-être plus
encore que dans d’autres domaines, les prérogatives du parlement se sont de nos
jours érodés car, celui-ci se borne à ratifier des modifications déjà exécutées par
le gouvernement.

C La loi de règlement

On l’appelle encore loi de compte. Aux termes des dispositions de la

nouvelle loi organique, La loi de règlement arrête, pour chaque année civile, le

45
montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l’Etat, le montant
définitif du résultat budgétaire et le montant définitif des ressources et des
charges de trésorerie.
La loi de règlement, peut-on alors résumer, constate les résultats financiers
de chaque année civile et rend compte de l’exécution du budget ainsi que de
l’utilisation des crédits. Elle vient donc constater les résultats financiers de
l’année civile en approuvant les différences survenues entre les prévisions
initiales et les réalisations budgétaires. C’est elle qui achève le cycle budgétaire.

46
 Section II : Cadre technique du budget : les grandes règles
du droit budgétaire

Il s’agit essentiellement des grands principes traditionnels dont le droit

budgétaire s’est entouré pour la clarté et la sincérité des opérations d’exécution
du budget. Ces principes nés en France sous la restauration et confirmés sous la
monarchie constitutionnelle de juillet ont été consacrés par les dispositions du
décret organique du 31 mai 1862. Avec l’accroissement du rôle de l’Etat qui
devient de plus en plus interventionniste et l’extension de la notion de service
public aux secteurs jusque-là réservés à l’initiative privée (secteurs économique
et social), ces principes n’ont pas été abandonnés. Ils ont plutôt été réaménagés
et adaptés au contexte nouveau qui est celui des finances publiques modernes,
contexte caractérisé par une interdépendance entre l’économie et le budget.
C’est ce qui justifie actuellement les nombreuses dérogations qui les
caractérisent. Ces principes sont assez nombreux mais sept (7) retiendront notre
attention. Il s’agit des principes de l’universalité, de l’annualité, de spécialité, de
l’équilibre, de l’unité, de sincérité et d’intelligibilité.

§-3 : Principe de l’universalité budgétaire

A -Enoncé et contenu

Selon le principe de l’universalité budgétaire : « Il est fait recette du

montant intégral des produits sans contraction ou compensation entre les
recettes et les dépenses ; l’ensemble des recettes assurant l’exécution de
l’ensemble des dépenses. »
Le principe de l’universalité consiste donc à rassembler sans distinction
toutes les recettes en une seule masse et c’est sur cette masse que l’on imputera
l’ensemble des dépenses de l’Etat. Il conduit ainsi à distinguer deux blocs : les

47
dépenses d’un côté et les recettes de l’autre. Ce qui en toute évidence permet de
connaître et de contrôler le montant exact des dépenses publiques. En effet en
distinguant d’une part les recettes, d’autre part les dépenses, il devient
impossible de compenser recettes et dépenses ou d’affecter une recette donnée à
une dépense spéciale donnée. C’est pourquoi le principe de l’universalité
comporte généralement deux (2) règles :
- La règle du produit brut,
- Et la règle de la non-affectation.

1-Règle du produit brut

Elle s’oppose à la règle du produit net dont la mise en œuvre en matière

d’évaluation conduirait à ne faire figurer dans les documents budgétaires que les
soldes de compensation. Elle interdit toute contraction ou compensation entre
recettes et dépenses et impose, au contraire, l’obligation d’inscrire dans les
documents budgétaires les dépenses et les recettes dans leur montant brut
(montant intégral). Ce faisant, la règle du produit brut déjoue toute possibilité de
camouflage d’opération budgétaire par les services publics en même temps
qu’elle permet un contrôle budgétaire efficace, étant donné qu’aucune
dissimulation de dépenses n’est possible par le biais des compensations.
La mise en œuvre rigoureuse de ce principe peut cependant conduire à
certaines absurdités. Ainsi par exemple, le sable de la carrière de Sèmè
appartenant au ministère chargé de l’environnement et géré par ce ministère doit
être exploité conformément à la règle du produit brut. Si ce ministère a des
projets de construction de bâtiments pour son extension, il ne pourra pas se
servir librement de sable. Il devra vendre le sable et verser intégralement le
produit de la vente au trésor. Pour la réalisation des chantiers du ministère, un
crédit doit être inscrit au budget pour l’achat du sable qu’il vend lui-même. De

48
même les services fiscaux, ne peuvent pas déduire de leurs recettes les charges
afférentes aux opérations d’assiettes et de recouvrements.
Ainsi, la règle du produit brut permet d’éviter que certains services
publics disposent de fonds propres ou ne réussissent à acquérir une
indépendance à l’égard du pouvoir central.
En interdisant aux services publics de constituer des fonds de réserves, la
règle du produit brut décourage les chefs de service à améliorer leur prestation
ou à se procurer des ressources supplémentaires (services de recouvrements),
étant donné qu’ils savent que leur service ne profitera pas directement des
produits résultant de leurs activités.

2 -Règle de la non-affectation
Elle interdit d’affecter certaines recettes à certaines dépenses bien
déterminées. La totalité des recettes budgétaires doit servir sans distinction à la
couverture de l’ensemble des dépenses budgétaires. Elle impose aux comptables
publics l’obligation de confondre dans leur caisse tous les deniers publics sans
possibilité de réserver certains à la couverture de dépense déterminée : c’est la
règle dite de l’unité de la caisse qui est une traduction de la règle de la non-
affectation au niveau d’un poste comptable. La règle de l’unité de caisse
n’interdit pas d’affecter une recette à une dépense mais plutôt elle interdit
d’affecter un denier à une dépense.
Au total, le principe de l’universalité impose que le budget comprenne
toutes les recettes et toutes les dépenses séparées les unes des autres sans
omission ni dissimulation de recettes et de dépenses, sans compensation ou
contraction entre recette et dépense avec une décomposition suffisante de
recettes et de dépenses de manière à avoir la clarté du document budgétaire.

49
 B -Les exceptions au principe de l’universalité

Le principe de l’universalité admet plusieurs exceptions liées les unes à la

règle du produit brut, les autres à la règle de la non-affectation.

1-Exceptions liées à la règle du produit brut

Elles sont surtout :

a. Les marchés de transformation de vieux matériels : Par ces
marchés, de vieux matériels sont remis à l’industrie pour la
fabrication de matériels neufs qui seraient par la suite
rachetés en déduction de la valeur du matériel initialement
remis.
b. Les marchés de conversions ou de transformation des
matières neuves. Ils consistent à fournir des matières neuves
à des industriels pour que ceux-ci les façonnent de manière à
répondre aux exigences de l’heure. Le matériel ainsi façonné
est acquis en déduction de la valeur du matériel fourni
initialement.
Dans les deux cas, ces deux exceptions ont été pratiquées par le ministère
des armées dans les années de guerre en France.

c. Cas de certains CST : ce sont les comptes de commerce, les

comptes de règlement avec les gouvernements étrangers et
les comptes d’opérations monétaires.
Pour ces comptes, les recettes n’apparaissent pas toujours dans les lois de
finances, c’est plutôt un découvert maximal résultant d’une compensation entre
les recettes et les dépenses qui est reconduit d’année en année.

50
 2- Dérogation liées à la règle de la non-affectation

Il en existe deux catégories, les unes se rapportant aux recettes

budgétaires, les autres aux recettes extra budgétaires.
a. S’agissant des exceptions liées aux recettes budgétaires,
on peut citer notamment :

- Rétablissement de crédit : Aux termes de l’article 1er de la loi n°

2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances, c’est
une procédure permettant d’annuler l’impact de certaines dépenses
sur les crédits, en rétablissant à leur niveau précédent les dotations
ainsi consommées. C’est donc une procédure qui permet à une
administration dépensière de récupérer les sommes qu’elle a
versées à tort ou à titre provisoire sur un crédit budgétaire.
Il consiste, du point de vue comptable, en une annulation de crédit déjà
consommé suivi du reversement au Trésor Public d’une somme de montant au
plus équivalent. Cette somme est enregistrée en recette tout comme un impôt
recouvré. L’exception provient de ce que le reversement au trésor provoque la
réouverture d’une nouvelle ligne de crédit dont la dépense est payée par le
produit du reversement.
Ainsi, on affecte donc à la même dépense initialement mal exécutée le
crédit rétabli, c’est-à-dire la recette reversée.
C’est donc une procédure qui consiste en une simple régularisation
comptable. Elle est utilisée le plus souvent pour la session de biens matériels
entre Administrations dépensières. La procédure de rétablissement a en outre
l’avantage d’inciter les chefs de services à poursuivre le recouvrement des
sommes versées à tort dans la mesure où ils savent qu’ils en auront la disposition
par la suite.

51
 - Une partie du produit des taxes et impôts sur les carburants est affectée
au fond routier pour l’entretien des axes routiers du pays.
- Une partie du produit des confiscations douanières est reversée aux
services douaniers et aux douaniers qui ont effectué la saisie pour les encourager
à lutter contre la fraude douanière. Il en va de même pour une partie des
amendes fiscales au profit des services des impôts.
- Les comptes d’affectation spéciale et les budgets annexes. Il s’agit
d’autres exceptions budgétaires liées notamment aux budgets annexes et aux
CST compte tenu de la nature des opérations retracées dans ces comptes et du
caractère commercial des budgets annexes.

b- S’agissant des exceptions liées aux recettes extra budgétaires, on note

essentiellement :

Les fonds de concours : Somme versée par des personnes physiques ou

morales et qui contribuent entièrement ou en partie à des dépenses d’intérêt
public. Ils peuvent être constitués de dons ou de legs et, dans le cas particulier
des pays en développement, des contributions des Partenaires Techniques et
Financiers. L’utilisation des sommes des Fonds de concours est subordonnée au
respect de l’intention de la partie versante.
La loi de finances évalue le montant des fonds de concours pour l’année à
laquelle elle se réfère mais c’est le ministre en charge des finances qui ouvre les
crédits correspondants sur les programmes et les dotations par voie d’arrêté
(article 1er nouvelle LOLF). Ce sont des subventions ou aides budgétaires
accordées par des donateurs nationaux et étrangers et qui proviennent de
personnes physiques ou morales de droit privé ou de droit public. Ils viennent
concourir avec les ressources nationales au financement de dépenses d’intérêt
général pour l’Etat. Leur objet est fixé d’avance et il est interdit de les détourner

52
de cet objet. Ils sont comptabilisés au Budget Général de l’Etat en ressource et
en charge pour leur montant.
Cela permet évidemment de ne pas décourager les bonnes volontés qui ont
bien voulu souscrire et par la même occasion contribuer à l’effort de
développement de leur nation.

- Les dons et les legs : ce qui intéresse également les donateurs et les
testateurs c’est aussi l’affectation des dons aux fins pour lesquelles
ils ont été consentis.

§-2 : Principe de l’unité budgétaire

A-Enoncé et contenu

La règle de l’unité budgétaire signifie que toutes les recettes et toutes les
dépenses soient retracées dans un document unique afin que l’on puisse avoir à
la lecture une vue d’ensemble des prévisions concernant les entrées et les sorties
de fonds publics, même si ce document peut être conçu en plusieurs instruments
pour en faciliter le maniement.
Prise dans son sens littéral, la règle de l’unité budgétaire devrait se
traduire par l’existence d’un seul et unique budget public qui se présenterait
comme une synthèse de l’ensemble des finances publiques. Ce faisant, elle
aboutirait à interdire toute décentralisation d’opérations budgétaires. Cet idéal
n’a jamais pu être atteint même à l’époque classique. En conséquence, la règle
de l’unité doit être conçue comme un simple idéal vers lequel il faut tendre en
évitant une trop grande multiplication des budgets publics. C’est pour cette
raison que plusieurs aménagements lui ont été apportés.

B- Les atteintes au principe de l’unité

53
 Elles sont constituées essentiellement des opérations financières
d’organismes publics détachées du budget général de l’Etat. Il s’agit
notamment :
1-Les budgets autonomes
Ce sont des budgets qui retracent les opérations financières de certains
organismes publics dotés de la personnalité juridique et de l’autonomie
financière. Ces budgets sont votés par des Assemblées statutairement
compétentes appelées conseil d’administration (CA). C’est le cas de la Caisse
Autonome d’Amortissement (CAA) au Bénin, mais également des collectivités
locales sans oublier le Fonds routier.

2-Les douzièmes provisoires

Ce sont des autorisations budgétaires permettant à l’Etat de percevoir
des impôts et de payer les dépenses à concurrence du douzième des prévisions
de la loi de finances de l’année précédente. Elles sont valables pour une durée
d’un mois et trouvent leur justification dans le retard accusé par le
gouvernement dans l’élaboration où le parlement dans le vote de la loi de
finances de l’année. Il y a autant de douzièmes provisoires que de mois en
retard. Les douzièmes provisoires ainsi caractérisés présentent des avantages et
des inconvénients certains.
Si les douzièmes provisoires permettent d’éviter à l’Etat le blocage de son
fonctionnement, qui créerait un vide juridico-financier, ils ne manquent pas
cependant de créer des distorsions fiscales et le blocage des dépenses
d’investissement. Ce qui à terme provoque des perturbations de l’activité
économique et par conséquent la réalisation des recettes budgétaires en cours
d’élaboration.

3-Les décrets ou arrêtés d’avances

54
 Procédure permettant au Gouvernement de majorer les crédits limitatifs de
la loi de finances de l’année et d’en ouvrir de nouveaux sans demander
l’autorisation de l’Assemblée Nationale. Celle-ci est, néanmoins, informée de la
procédure et doit ratifier le décret, a posteriori, dans les meilleurs délais (article
1er de la LOLF).
Ils permettent au gouvernement de s’ouvrir exceptionnellement et dans les
hypothèses limitativement déterminées par la loi, des crédits supplémentaires
mais à charge pour lui de les faire ratifié ultérieurement par le parlement dans
une loi de finances rectificatives. Il est à noter qu’au Bénin, la pratique consacre,
contrairement en France, les arrêtés d’avances pris par le ministre des finances
sur ordre du gouvernement.

4-Collectif budgétaire (examiné supra)

5-Les budgets annexes

Ce sont des budgets spéciaux qui retracent les opérations financières de

certains services publics de l’Etat non dotés de l’autonomie juridique mais dont
l’activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services
donnant lieu à un payement de prix. L’objectif poursuivi est en fait d’isoler dans
une comptabilité autonome l’activité de ces services de l’Etat qui peuvent
couvrir leurs dépenses par leurs propres ressources.
Les budgets annexes permettent à ces services, tout en demeurant soumis
aux règles de comptabilité publique, de dégager les résultats financiers de leurs
activités en rapprochant leurs recettes et leurs dépenses. Ils permettent
également d’assouplir leur gestion en autorisant la constitution de fonds de
réserves et d’amortissement.

6 -Les Comptes Spéciaux du Trésor

55
 Les comptes spéciaux du trésor tout comme les budgets annexes constituent
une exception à la règle de l’unité budgétaire. Ils retracent les opérations à
caractère exceptionnel et provisoire, appelées à s’équilibrer à plus ou moins
longue échéance et effectuées à titre accessoire par un service normal de l’Etat.

§-3 Principe de l’annualité budgétaire

A-Enoncé et signification du principe

« Le budget, en recettes et en dépenses est voté tous les ans et pour un

an ». Tel est l’énoncé du principe de l’annualité budgétaire dont la signification
transparaît à travers les problèmes qu’il pose au double plan économique et
politique.
1- Contraintes économiques et techniques

Du point de vue économique et technique, il était nécessaire de recourir à

une période ni trop longue pour permettre des prévisions valables ni trop courte
pour permettre la mise en œuvre efficace de l’action administrative et financière
compte tenu de l’interaction qui existe entre, d’une part, le budget et la
conjoncture économique, d’autre part le budget et la structure économique.
Pour répondre à ces impératifs techniques plusieurs cycles ont été
envisagés voire même proposés par des doctrinaires.
Pour une première tendance qui se veut plus réaliste, il fallait faire
coïncider le cycle budgétaire aux variations des besoins conjoncturels. On parle
de budget de conjoncture. Cette tendance a proposé des cycles très courts allant
de 3 à 6 mois (budget trimestriel et semestriel). Pour une autre tendance, il fallait
des budgets de mandature qui permettent aux élus de réaliser efficacement leur
programme.

56
 Plusieurs cycles ont donc été proposés, mais seul le cycle annuel, qui est
commun à tous les domaines d’activité économique, a été retenu. Dès lors, il
reste à déterminer le point de départ de l’année budgétaire.
Le point de départ de l’année budgétaire varie en fonction des réalités
socio-économiques de chaque pays ou région. Ainsi par exemple au Bénin, en
France, en Russie et au Togo, etc., le 1er janvier est le point de départ de l’année
budgétaire. Dans ce cas, l’année budgétaire coïncide avec l’année calendaire qui
court du 1er janvier du 31 décembre. Aux USA et en Norvège, c’est le 1er
octobre. En Grande-Bretagne et au Canada anglais, c’est le 1er avril.

2 -Problèmes politiques
Du point de vue politique, la nécessité de la périodicité en matière
budgétaire est l’aboutissement d’une évolution économique et la lutte qui a
longtemps opposé le parlement au roi. En effet cette lutte a permis au parlement
de contrôler la politique du gouvernement et de s’arroger des droits budgétaires
dont le 1er fut le principe de consentement préalable à l’impôt. On pourrait donc
pour ces raisons penser que le principe de l’annualité a toujours été strictement
respecté mais en réalité c’est le principe qui a le plus subi d’altérations qui
justifient les nombreuses dérogations qu’on lui reconnaît aujourd’hui. En effet, à
l’époque classique, toute la vie financière de l’Etat devrait se dérouler de façon
annuelle et à la fin de chaque exercice on reprenait à zéro ; toutes les opérations
d’autorisation de ressources et de charges étant annulées.
Le principe de l’annualité a été de ce fait critiqué par des auteurs
modernes et certains ont préconisé son abandon pur et simple. Tout d’abord
pour des raisons techniques liées au fait que des grandes décisions de politiques
gouvernementales s’exécutent sur plusieurs années. Ensuite, les raisons d’ordre
économique résultant du fait que le rythme de l’activité économique ne
coïncident presque jamais avec l’année civile. En conséquence si l’on veut
utiliser les Finances publiques comme moyens d’action sur l’économie, il

57
faudrait alors abandonner le principe d’annualité. Mais malgré toutes ces
critiques, le principe de l’annualité a été maintenu et des dérogations lui ont été
apportées afin d’éviter les conséquences que pourraient engendrer son
application rigoureuse.
B- Exception au principe de l’annualité
Le principe de l’annualité est appliqué d’une façon générale pour les
dépenses de fonctionnement et les recettes de l’Etat. Mais il est écarté en ce qui
concerne les dépenses d’investissement. Pour les dépenses de fonctionnement, le
principe s’applique sous forme de crédits ouverts au titre du budget ne créant
aucun droit au titre du budget suivant sauf cependant dans les hypothèses ci-
après :
1- Le report du crédit :
C’est une permission accordée à un ministère dépensier d’utiliser un crédit
ou un solde inemployé d’un crédit ouvert au titre de l’exercice précédent. Le
report du crédit intervient au sein d’un même chapitre budgétaire mais entre
deux budgets consécutifs.

2-Les douzièmes provisoires :

La loi du douzième provisoire autorise le gouvernement en cas de retard
d’adoption du budget à continuer de percevoir les impôts et à effectuer des
dépenses à concurrences du douzième des prévisions du dernier budget.
L’autorisation du douzième provisoire est valable pour un mois. Il existe
autant de douzième provisoire que de mois en retard.
3-Les autorisations de programme :
Ce sont des crédits qui s’appliquent aux dépenses d’investissement ou
dépenses en capital. En effet, le système applicable aux dépenses en capital
repose sur la distinction fondamentale entre les crédits d’autorisation (ou
crédits d’engagement ou autorisation du programme) et les crédits de

58
 payement appelés les crédits de règlement. Les crédits d’engagement ou
autorisation de programme fixent le montant maximum qui peut être engagé
par un ministre dépensier dans le cadre d’une opération d’investissement
donnée. Ils présentent trois caractères. Tout d’abord, ils sont valables sans
limitation de durée ; si au cours de l’année d’ouverture ils n’ont pas été
utilisés, ils sont automatiquement reportés sur l’année suivante. Toutefois, si
au bout de deux ans le ministre concerné ne commence pas l’utilisation, ils
sont purement et simplement annulés. Ensuite le montant de ces crédits peut
être augmenté chaque année lorsque cette augmentation se justifie par la
nécessité d’actualiser les coûts ou par l’application des clauses d’indexation
des prix. Enfin, l’autorisation de programme doit distinguer plusieurs
tranches d’opérations ou groupes d’opérations, chaque tranche formant un
ensemble cohérent pouvant faciliter sa mise en œuvre.
Les crédits de payement quant à eux sont ouverts chaque année pour payer
les tranches effectivement réalisées. Ils sont payés en déduction des crédits
d’engagement et ont un caractère annuel.
Il importe de ne pas confondre autorisation de programme et loi de
programme. En effet, la loi de programme désigne le regroupement en la forme
législative de prévisions d’ouvertures, par les lois de finances ultérieures, des
autorisations de programme.

4-Loi de finances rectificative (examinée supra)

5-Les décrets ou arrêtés d’avances (examinés supra)

6-Certains comptes spéciaux du trésor :

Il s’agit de comptes d’opération monétaire, des comptes de règlement avec
les gouvernements étrangers et les comptes d’aval et garantie. Leur solde est
reportable d’année en année eu égard aux opérations qu’ils retracent.

59
 §-4 Principe de spécialité

A-Affirmation du principe

Les autorisations de dépenses accordées par le parlement dans la loi de

finances ne peuvent pas être utilisées par les ministres pour n’importe quelle fin.
En effet, la règle de la spécialité des crédits veut que chaque crédit ouvert par la
loi de finances soit affectée à une dépense bien précise et à un service de l’Etat.
Contrairement à la règle dite de l’abonnement, la règle de la spécialité des
crédits consiste donc à détailler les autorisations de dépenses afin que chaque
crédit ait une destination clairement indiquée par le législateur. En application
de l’article 7 de l’ordonnance du 2 janvier 1959, les crédits sont spécialisés par
chapitre groupant les dépenses selon leur nature et selon leur destination. Plus la
spécialisation des crédits est étroite, plus le contrôle de l’autorité parlementaire
est étroit et plus limitée sera la marge de manœuvres des ministres dépensiers.
C’est pourquoi la règle de la spécialité subsiste encore aujourd’hui, même si la
multiplication des chapitres a empêché le maintien du principe de vote par
chapitre. En définitive les crédits restent spécialisés par chapitre. La
répartition étant faite lors de l’exécution du budget par lettre circulaire du
ministre des finances.

B-Evolution du principe

La règle de la spécialité subsiste encore aujourd’hui. En revanche, elle a été

réformée en profondeur. En France, cette réforme a été l’œuvre de la nouvelle
loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001. Au Bénin, la
réforme est entérinée par le décret du 29 novembre 2005 portant cadre
stratégique de la gestion budgétaire axé sur les résultats. Il s’agit désormais de
passer d’une logique de moyens à une logique de fonctionnement par objectif et
par résultats en mettant l’emphase sur la fongibilité des crédits. Ainsi, les crédits

60
cessent d’être répartis en chapitres mais en missions, programmes et actions.
Cette option est validée par la loi n°2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux
lois de finances.

1-Les missions
Aux termes des dispositions de la nouvelle loi, la mission est une division du
budget de l’Etat (dans le cadre de la présentation par objectifs) regroupant un
ensemble de programmes ou des dotations concourant à la mise en œuvre d’une
même politique publique.
En droit comparé français, l’article 7 paragraphe 1 de la loi organique
française de 2001 relative aux lois de finances, dispose que « Les crédits ouverts
par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l’Etat
sont regroupés par missions relevant d’un ou de plusieurs services, d’un ou de
plusieurs ministères. […] Une mission comprend un ensemble de programmes
concourant à une politique publique définie ». Dans l’hypothèse où les crédits
ne peuvent correspondre à une politique, à l’image des crédits des pouvoirs
publics ou des dépenses accidentelles, ils sont regroupés sous forme de dotations
qui figurent dans les missions « Pouvoirs publics » et « Provisions ». Selon
l’article 43 de la même loi organique, la mission constitue l’unité de vote des
crédits.
Ce regroupement en missions a l’avantage de permettre la maîtrise plus facile
des fonctions assignées aux dépenses. Par ailleurs, il rend au budget de l’Etat
l’une de ses vocations initiales à savoir que le budget va au-delà d’une
autorisation de recettes et de dépenses et devient le reflet d’une politique ou
d’un ensemble de politiques qui traduisent une conception de l’avenir de la
société. Mais, il ne présente pas que des avantages ; il entraîne également un
certain nombre de difficultés de nature juridique et technique car la mission
ayant une vocation interministérielle, la question de la responsabilité de
l’exécution se pose. C’est pourquoi la mise en œuvre de la réforme requiert

61
nécessairement une préparation et une coordination entre des ministères qui
n’ont pas des objectifs communs et certainement pas de culture administrative
commune. Son succès ou son échec suppose alors une réforme progressive des
structures étatiques afin de les rendre plus souples et plus adaptables en fonction
des objectifs définis dans les programmes et les actions programmées.

2-Les programmes

C’est un regroupement de crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un

ensemble cohérent d’actions représentatif d’une politique publique clairement
définie dans une perspective de moyen terme et qui relèvent d’un même
ministère. Le programme est l’unité de présentation et de spécialisation des
crédits (article 1er nouvelle LOLF). Progressivement, la spécialisation des
crédits par programmes doit permettre l’évolution du contrôle vers l’évaluation.
Si le contrôle sous-entend l’idée de vérification de la légalité et de la régularité
et éventuellement la sanction, l’évaluation, quant à elle, est davantage orientée
vers l’idée de bonne gestion. Elle permet d’aller au-delà d’une simple
vérification technique car il s’agit de déterminer la valeur d’une politique, de
vérifier si les objectifs initiaux ont été atteints afin de modifier le dispositif pour
l’avenir. Dans les deux cas, la démarche est naturellement différente, car une
politique peut être mise en œuvre légalement et régulièrement sans pour autant
atteindre ses objectifs tandis que ces derniers peuvent avoir été atteints de façon
irrégulière. Contrôle et évaluation sont donc différents et complémentaires.
A l’opposé des missions, les programmes sont élaborés et exécutés dans le
cadre ministériel. Le gouvernement et les administrations dépensières doivent
définir les objectifs poursuivis et demander au parlement de leur allouer les
moyens financiers correspondants. Pendant l’exécution, l’administration dispose
d’une plus grande liberté quant à l’utilisation des crédits, mais doit rendre des
comptes au terme du processus. Le législateur doit pouvoir s’assurer si les

62
moyens alloués ont permis d’atteindre les objectifs initialement fixés. En
fonction des résultats de l’évaluation, le programme est poursuivi, arrêté ou
modifié.

3-Les actions

S’agissant des actions, elles regroupent des crédits qui ont la même finalité.
Elles constituent les éléments des programmes. L’action indique la destination
de la dépense (un ensemble d’usages, un service, une intervention de
l’administration, …).
Au moment de l’autorisation, la répartition des crédits entre les différentes
actions est seulement indicative. Par contre, cette répartition en actions est
reprise de façon précise dans les documents d’exécution (Rapports annuels de
performance). Le détail des actions permet de connaître les différents éléments
d’une politique publique et de déterminer « qui fait quoi ». La répartition
indicative au moment de la prévision, est définie avec précision pour le contrôle.
La fongibilité des crédits qu’entraîne la réforme doit permettre une présentation
budgétaire plus moderne et plus lisible.
Cependant, le succès de cette nouvelle présentation dépend étroitement de
l’attitude des décideurs et de la motivation des parlementaires. En effet,
l’administration doit accepter de se remettre en question et favoriser la
transparence de ses actions. De son côté, le parlement doit se montrer vigilant et
s’intéresser tout autant à l’exécution passée qu’aux prévisions futures.

Au total, la réforme du principe de spécialité amorcée avec l’adoption de la

nouvelle loi organique relative aux lois de finances n’est pas exempte de limites.
Ainsi, la règle de spécialité peut être gênante dans sa rigueur pour
l’administration elle-même. Aussi est-il parfois nécessaire de l’assouplir.

63
 C-Exceptions liées à la règle

1-Les crédits globaux

Les crédits budgétaires non répartis en programmes sont répartis en dotations.

Chaque dotation regroupe un ensemble de crédits globalisés destinés à

couvrir des dépenses spécifiques auxquelles ne peuvent être directement
associés des objectifs de politiques publiques ou des critères de performance.

Font l’objet de dotations :

- les crédits destinés aux pouvoirs publics pour chacune des institutions
constitutionnelles ;

- les crédits de la dotation de chaque institution constitutionnelle qui

couvrent les dépenses de personnel, de biens et services, de transfert et
d’investissement directement nécessaires à l’exercice de ses fonctions
constitutionnelles ;

- les crédits globaux pour des dépenses accidentelles et imprévisibles ;

- les crédits destinés à couvrir les défauts de remboursement ou les appels

en garantie intervenus sur les comptes d’avances, de prêts, d’avals et de
garanties ;

- les charges financières de la dette de l’Etat (article 17 nouvelle LOLF).

2 Les transferts de crédit

C’est une opération qui vise à modifier la détermination du service
responsable de l’exécution de la dépense sans modifier la nature de la dépense
elle-même. C’est une procédure de passage d’un crédit d’une administration
dépensière « A » vers une administration « B ». Le crédit conserve sa nature
mais c’est le service responsable de l’exécution de la dépense qui change.

64
 Par exemple, le crédit de construction de bâtiments administratifs devant
abriter une préfecture peut être transféré au Ministère de l’urbanisme si le
Ministre de l’intérieur n’a pas de temps matériel pour exécuter la dépense.

3-Virement de crédit
Virer un crédit, consiste à reporter en partie ou en totalité le montant
correspondant à ce crédit vers une dépense autre que celle qui était prévue
initialement mais au sein d’une même administration dépensière. Le crédit
change de chapitre budgétaire mais le service dépensier reste le même. Par
exemple une partie du montant du crédit affecté aux frais de mission peut être
prélevée au profit de la rémunération des ouvriers.
Notons que les virements de crédits peuvent compromettre l’équilibre
économique et financier tel que défini par le ministre des finances. C’est
pourquoi la pratique des virements est soumise à une autorisation préalable du
ministre des finances et à un contrôle strict.

4 -Les fonds secrets ou fonds spéciaux

Ils constituent également une catégorie particulière de crédits non
affectés au moment du vote de la loi de finances. Les fonds spéciaux ou caisse
noire ou fonds secrets servent à couvrir les dépenses de contre-espionnage et de
propagande de l’action gouvernementale. Ces crédits sont inscrits au budget du
chef de gouvernement ou du chef de l’exécutif. Celui-ci peut déléguer leur
gestion à un de ses ministres. Les ministres qui en reçoivent la délégation les
utilisent librement à leur guise en dehors de tout contrôle budgétaire. Cependant,
ils sont responsables des dépenses qu’ils effectuent dans ce cadre et doivent les
justifier devant les chefs de gouvernement qui leur donnent quitus en cas de
bonne gestion.

65
 §-5 Le principe de l’équilibre

De son côté, la Constitution béninoise du 11 décembre 1990 impose en

son article 110 à l’Assemblée Nationale l’obligation de voter le budget de l’Etat
en équilibre. Le principe de l’équilibre est donc un principe cardinal consacré
par tous les textes fondamentaux.
Mais à la différence des quatre (4) principes précédemment étudiés, la
règle de l’équilibre n’a jamais été à l’époque moderne une obligation juridique
surtout pour ce qui concerne le budget de l’Etat entendu comme instrument de
développement économique. En fait, l’Etat se trouve dans la même situation
qu’une ménagère ou le responsable d’une entreprise. Tout comme la ménagère,
il ne peut pas dépenser plus que son avoir et c’est en ces termes qu’il convient
de comprendre l’équilibre financier tel qu’il résulte de l’article 110 de la
Constitution et c’est également en ces termes qu’il faut comprendre l’équilibre
en tant que fondement des Programmes d’Ajustement Structurel (PAS).
Le principe de l’équilibre contrairement aux quatre (04) autres principes
précédemment étudiés n’a pas la même signification selon qu’on se situe en
période classique ou en période moderne.

A-Conception classique de l’équilibre (examinées supra)

B-La conception moderne de l’équilibre

La grande crise économique des années 1929 et 1930 en ce qu’elle a

consacré l’échec d’un dogme et d’une politique économique a conduit à de
déchirantes révisions doctrinales. Dès lors, la remise en cause de la conception
classique de l’équilibre amorcée depuis la 1ere Guerre Mondiale connaîtra une
avancée spectaculaire. Désormais, l’élaboration du budget est liée strictement à
la situation économique et le déficit tout comme l’excédent s’intègre d’ailleurs
dans des perspectives bien déterminées. La notion d’équilibre financier va faire

66
place à celle de l’équilibre macro-économique qui devient la donnée centrale. Le
déséquilibre jadis dénoncé n’est plus condamné, il devient même quelque fois
un élément de politique économique efficace pour la relance de l’activité
économique. C’est la base de la théorie dite du déficit systématique. Cette
théorie élaborée par John Meynard KEYNES a été développée par les financiers
modernes et reprise en compte par tous les Etats en voie de développement.

Dans son ouvrage, KEYNES indiqua que le déficit fondamental réside

dans le chômage non seulement en raison de ses conséquences sociales mais
aussi et surtout à cause de ses effets économiques néfastes. La réduction de ce
déséquilibre suppose un emploi rationnel de l’investissement et de la dépense
que les particuliers ne peuvent pas faire s’ils sont abandonnés à eux-mêmes.
L’Etat, dans une situation de récession économique, devra nécessairement
accroître le pouvoir d’achat des particuliers, relancé l’investissement et donc la
production. Cela suppose une augmentation des dépenses publiques malgré
l’insuffisance de moyens financiers de l’Etat et c’est précisément ce déficit
budgétaire voulu qui mettra fin effectivement au chômage. L’équilibre
économique une fois rétabli va tendre à son tour à rétablir l’équilibre financier.
La suppression du chômage, de même que celle du recours à l’allocation,
augmenteront l’épargne privée. Celle-ci soutiendra les investissements privés
qui vont relayer les investissements publics devenus importants en période de
stagnation. Ainsi les ressources de l’Etat vont s’accroître pendant que les
dépenses diminuent. Progressivement le déficit disparaîtra au profit du
rétablissement de l’équilibre macro-économique. Cette théorie a reçu une
abondante application à travers les différents plans de relance économique
décidés par plusieurs pays en Europe, en Amérique et en Asie, en guise de
solution à la crise financière de 2008-2009.

67
 §-6 Le principe fédérateur de la sincérité

La sincérité est à la fois un principe comptable et un principe budgétaire

qui gouverne la préparation et la présentation des projets de lois de finances.
L’article 8 de la loi n°2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de
finances dispose « Les prévisions de ressources et de charges de l’Etat doivent
être sincères.
Elles doivent être effectuées avec réalisme et prudence, compte tenu des
informations disponibles au moment où le projet de loi de finances est établi.»
Nous examinerons successivement le fondement de ce principe et les
éléments qui le traduisent.

A- Le fondement de la sincérité
Il découle de l’article 32 de la loi organique française qui dispose : « Les lois de
finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges
de l’Etat. Leur sincérité s’apprécie compte tenue des informations disponibles et
des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ».
Cette formulation est inspirée par le plan comptable général pour lequel la
sincérité est « l’application de bonne foi des règles et des procédures en
fonction de la connaissance que les responsables doivent avoir de la réalité » et
qui implique de donner « des informations adéquates, loyales, claires, précises
et complètes ».
Ce principe s’applique à toutes les lois de finances en particulier aux lois
de règlement. En tant que principe budgétaire il ne pose qu’une obligation de
moyens et non de résultat comme dans les comptes : il a un caractère relatif.

B- Les éléments de la sincérité

La sincérité peut être envisagé de deux points de vue dans son examen a
priori : la bonne foi et la cohérence.

68
-La bonne foi : La sincérité implique que les évaluations soient réalisées aussi
correctement que possible. Ceci admet un budget sincère mais erroné. Cela
exclut une présentation incomplète débouchant sur un solde artificiel. Le
gouvernement ne sera sanctionné que pour mauvaise foi, pour manipulation,
pour erreur manifeste d’appréciation, pour insincérité substantielle et pour
irréalisme.
La sincérité exige de l’exactitude des comptes dans les lois de règlement
et l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre dans les
autres lois de finances.

-La cohérence : La sincérité implique également, sinon une complémentarité

entre divers documents, tout au moins une cohérence entre eux. Ainsi, une loi de
règlement qui n’intégrerait pas les éventuelles conséquences de la loi de
finances de la gratuité de la césarienne préalablement adoptée pour le même
service méconnaîtrait le principe de la sincérité. De même, une loi de règlement
qui ignorerait les dépassements de crédits opérés par arrêtés d’avances par le
gouvernement dans le cadre du programme de « micro crédits aux plus
pauvres » et ratifiés par le parlement, ne respecterait pas le principe de la
sincérité.

§-7 Le principe d’intelligibilité

L’intelligibilité traduit le caractère de ce dont on peut saisir aisément la

signification, de ce que l'on peut comprendre sans difficulté. Il repose sur la
clarté. Ainsi, ce principe vise l’objectif d’accessibilité de la loi de finances. En
effet, l’obscurité des lois rend le droit imprévisible et en fait un instrument de
l’arbitraire. En France, le principe de clarté et d'intelligibilité de la norme a été
consacré par le Conseil constitutionnel et à une valeur constitutionnelle.

69
 CHAPITRE III : LA PRESENTATION DU BUDGET
GENERAL DE L’ÉTAT

La présentation du budget sous forme d’un tableau comptable pose un

double problème : celui d’une nomenclature par le regroupement des comptes
et celui de la signification des dotations budgétaires.

A- La nomenclature budgétaire

Elle est la liste numérotée suivant un ordre méthodique des recettes et des
dépenses de l’État. La nomenclature budgétaire béninoise était fort simple. Elle
présentait les dépenses suivant un classement à la fois fonctionnel et
économique. Ainsi, les dépenses étaient regroupées en sept (7) parties à savoir :
Titre 1 : Dettes publiques
Titre 2 : Fonctionnement des services
Titre 3 : Dépenses diverses
Titre 4 : Travaux d’entretien
Titre 5 : Intervention publique
Titre 6 : Prêts et avances
Titre 7 : Dépenses d’exercices clos.
Le titre à son tour était divisé en sections correspondant chacune soit à un
organe ou à une institution de l’État, soit à un ministère.
La section comprenait des chapitres correspondants aux différents
services de chaque ministère ou aux différents services des pouvoirs publics. Par
exemple, les dépenses de personnel (salaire) et celle des matériels faisaient
toujours l’objet de chapitres distincts.
Le chapitre était divisé quant à lui en articles, lesquels sont des unités
fondamentales de crédit budgétaire.

70
 La nouvelle nomenclature adaptée aux normes UEMOA (cf. Directive
N°04/98/CM/UEMOA portant nomenclature budgétaire de l’Etat) a été adoptée
par le décret n°99-458 du 22 septembre 1999. Elle consacre la description de
l’ensemble des actes budgétaires de l’Etat définis suivant les principes et les
règles qui y sont édictés. En ce sens, le budget exercice 2001 du Bénin a été
pour la première fois élaboré conformément à cette nouvelle nomenclature avec
la distinction entre les recettes et les dépenses. La nomenclature budgétaire
recommandée par l’UEMOA a pour premier objectif l’harmonisation de la
classification des opérations financières de l’État, conformément à la directive
relative aux lois de finances des Etats membres de l’Union. Cette harmonisation
revêt une importance toute particulière dans la perspective de l’exercice de la
surveillance multilatérale des politiques budgétaires nationales dans la mesure
où il existe entre les nomenclatures anciennes des recettes et des dépenses des
Etats, quelques divergences.

S’agissant des recettes par exemple, elles sont désormais classées selon
leur nature et leur assiette2. La nomenclature des recettes s’articule en : titres,
articles, paragraphes, lignes.
Les recettes sont regroupées en deux titres que sont :
- Titre 0 : les recettes du budget général de l’Etat ;
- Titre 7 : les comptes spéciaux du trésor et les autres budgets.

Le titre est codifié sur un caractère. L’article identifie la catégorie de la

recette et permet de distinguer les recettes fiscales des recettes non fiscales
d’une part, et les recettes des comptes spéciaux du trésor et des autres budgets,
d’autre part.

2
Procédure administrative qui permet de déterminer le montant de l’impôt.

71
 L’article est codifié sur deux caractères et subdivisé en paragraphes et en
lignes. Au niveau des paragraphes et des lignes, les recettes sont regroupées
suivant leurs assiettes ou leur fait générateur.

S’agissant des dépenses de l’État elles sont regroupées en trois grandes

masses :
• Les dépenses ordinaires,
• Les dépenses en capital,
• Les dépenses des comptes spéciaux du trésor et des autres budgets.

En ce qui concerne les dépenses ordinaires, elles comprennent 4 titres

numérotés de 1 à 4.

- Titre 1 : Amortissement et charges de la dette publique et dépenses

en atténuation des recettes des gestions antérieurs.
- Titre 2 : Dépense des personnels
- Titre 3 : Dépense de fonctionnement
- Titre 4 : Dépense de transfert courant.

Les dépenses en capital en ce qui les concerne sont composées de deux

titres :
- Titre 5 : Investissements exécutés par l’État,
- Titre 6 : Transfert en capital.

S’agissant des comptes spéciaux du trésor et des autres budgets un seul

titre est à retenir :
- Titre 7 : Comptes spéciaux du trésor et autres budgets.

Dans le souci de rendre aussi expressive que possible la nomenclature des

opérations des recettes et des dépenses de l’Etat, celle-ci est articulée autour de
trois classifications principales :

72
 - la classification par destination,
- la classification par nature,
- la classification fonctionnelle.

La nouvelle nomenclature budgétaire de l’État élaborée dans le respect des

normes de l’UEMOA comporte sept caractères définis dans le format général ci-
après :

• Le titre : Au nombre de sept, chaque titre est déterminé par la nature

des recettes et est codifié sur un caractère.
• La section : Elle identifie les ministères ou institutions de l’État et est
le premier niveau de codification. Elle est codifiée sur deux caractères.
• Le chapitre : Il identifie les directions ou programmes d’investissement
et constitue le deuxième niveau de codification et est codifié sur deux
caractères.
• Le sous-chapitre : Il identifie les services et est codifié sur cinq
caractères.
• L’article : Il identifie la nature économique des dépenses et représente
le compte principal des charges du plan comptable de l’État. Il est
codifié sur deux caractères et s’impose à tous les États membres de
l’UEMOA.
• Le paragraphe : Il représente le compte divisionnaire du plan
comptable de l’État. Il est codifié sur un caractère.
• La ligne : Elle identifie le type de financement. Il s’agit d’une
codification libre qui permet d’aller dans le détail des dépenses.

Il est à faire remarquer que selon la DIRECTIVE

N°08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgétaire de l’Etat au

73
 sein de l’UEMOA (en annexes), les opérations budgétaires sont désormais
classées ainsi qu’il suit :
- en recettes, selon leur nature et éventuellement selon leur source ;
- en dépenses, selon les classifications administrative, par programme,
fonctionnelle et économique.
6 -Les dotations budgétaires
Elles constituent l’ensemble des masses budgétaires autorisées par le parlement
dans la loi de finances. Elles se répartissent en plusieurs catégories.

a Les crédits évaluatifs ()

Les crédits évaluatifs servent à acquitter les dettes de l’Etat résultant des
dispositions législatives spéciales ou de conventions permanentes approuvées
par la loi et qui peuvent être dépassés sans formalité. Les dépenses auxquelles
s’appliquent les crédits évaluatifs sont énumérées par l’article 42 de la loi
organique. Ce sont des dépenses qui présentent un caractère obligatoire pour
l’Etat et qui de toutes les façons doivent être acquittées.

b Les crédits provisionnels)

Ils s’appliquent aux dépenses dont le montant ne peut correspondre à la
dotation inscrite dans la loi de finances parce qu’elles sont engagées en vertu
d’une loi ou d’un règlement.
La loi de finances fixe les chapitres dont les crédits sont provisionnels.
C’est le cas des chapitres relatifs aux dépenses des personnels de tous les
ministères et institutions de l’Etat ainsi que les chapitres relatifs aux dépenses
communes. Les dépenses imputées à ces chapitres doivent rester en vertu de la
loi organique dans la limite des crédits ouverts. Toutefois, si ceux-ci sont
insuffisants, ils peuvent être complétés en cours de gestion par arrêté du ministre
des finances par prélèvement sur le crédit global pour dépenses éventuelles.

74
 Si ce dernier est à son tour toujours insuffisant des crédits supplémentaires
peuvent être ouverts par décret ou arrêté d’avance soumis à la ratification des
parlementaires. Il est à souligner que comme les années précédentes, il n’y a de
plus en plus aucune ouverture de crédits supplémentaires préalablement au
recours à ces dépassements. Ceci, en violation des procédures prescrites en la
matière par la loi organique. Ces crédits provisionnels sont aujourd’hui
remplacés pas les crédits globaux dans la nouvelle loi organique relative aux lois
de finances

c Les crédits limitatifs

Ce sont tous les crédits qui ne sont ni évaluatifs ni provisionnels. L’autorisation
de dépenser donnée par la loi de finances n’aurait en effet aucun sens si elle
pouvait être constamment dépassée. Faute de limitation du montant des
dépenses autorisées, l’équilibre financier ne pouvait être assuré. Si les ministres
pouvaient librement dépasser les crédits qui leur sont alloués la répartition et
la spécialisation de ces crédits perdaient toute signification. C’est pourquoi il a
fallu donner au crédit un caractère limitatif. La règle est donc que les crédits
sont limitatifs et ne peuvent être dépassés. Mais cette règle a reçu certains
assouplissements avec l’existence des crédits évaluatifs et provisionnels. Il
résulte de ces crédits limitatifs que les dépenses ne peuvent être engagées et
ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts. Les crédits limitatifs ne
peuvent être modifiés dans leur montant que par une loi de finances
rectificative.
Dans certains cas limitativement énumérés, ils peuvent être dépassés en
recourant à la procédure des crédits supplémentaires.
En outre, certaines procédures permettent dans plusieurs cas de dépasser
régulièrement les crédits ouverts. Ce sont en dehors des crédits évaluatifs et des
crédits provisionnels, les cas de transfert de crédit et de virement de crédit. De
la même manière, la possibilité de report de crédit permet sous certaines

75
conditions de grossir un crédit du montant des crédits inutilisés de l’année
précédente.

d Les crédits globaux

Il s’agit du crédit global pour dépenses éventuelles et du crédit global pour
dépenses accidentelles. Chaque loi de finances peut prévoir des crédits globaux
dans des conditions déterminées.

e Les autorisations de programme

Elles sont applicables aux dépenses en capital. Elles sont présentées dans des
états annexés à la loi de finances et peuvent être regroupés dans des lois dites de
programme.

76
CHAPITRE IV: LES BUDGETS ANNEXES ET LES COMPTES
SPECIAUX DU TRESOR

La loi de finance comporte en dehors du budget général de l’Etat, les

comptes spéciaux du trésor et les budgets annexes. Après le chapitre consacré
à la présentation du budget général de l’Etat, le présent chapitre vise à zoomer
sur les deux autres éléments de la loi de finances de l’année.

A Les budgets annexes

Ils retracent l’affectation de recettes normales, renouvelables à certaines

activités normales et permanentes de l’Etat qu’il est apparu souhaitable d’isoler
au sein du budget. Les budgets annexes sont des budgets spéciaux détachés du
budget général de l’État. Ils retracent les dépenses ainsi que les recettes d’un
service non doté d’autonomie juridique. Ils servent en d’autres termes à retracer
les opérations financières des services non dotés de la personnalité morale dont
les activités tendent essentiellement à la production des biens ou à rendre des
services donnant lieu à un payement de prix. L’objectif recherché est d’isoler
dans une comptabilité à part les activités de certains services de l’Etat qui
peuvent subvenir à leurs propres dépenses par leurs propres recettes. Les
budgets annexes permettent à ses services, tout en demeurant soumis aux
règles de comptabilité publique, de dégager les résultats de leurs activités en
rapprochant leurs recettes et leurs dépenses (solde) et en autorisant la
constitution des fonds de roulement et d’amortissement. Mais comme ces
services n’ont aucune existence propre distincte de l’Etat, leur budget est annexé
au budget général, d’où la terminologie de budget annexe. Les budgets annexes
sont en effet discutés et adoptés par le parlement en même temps que le budget
général. Ils ne peuvent être créés ou supprimés que par une loi de finances.

77
 Les budgets annexes comprennent, d’une part, les recettes et les dépenses
d’exploitation, d’autre part, les dépenses d’investissement et les recettes
spéciales affectées à ces dépenses.
Les opérations des budgets annexes s’exécutent comme les opérations du
budget général. Les dépenses d’exploitation suivent les mêmes règles que les
dépenses ordinaires tandis que les dépenses d’investissement suivent les mêmes
règles que les dépenses en capital.
Les emplois des agents publics rémunérés sur chaque budget annexe sont
plafonnés par une loi de finances.
Les crédits limitatifs se rapportant aux dépenses d’exploitation et
d’investissement peuvent être majorés.

B- Les comptes spéciaux du trésor

Le compte spécial du trésor retrace en principe les opérations à caractère

exceptionnel et provisoire appelées à s’équilibrer à plus ou moins longue
échéance et effectuées à titre accessoire par un service de l’Etat.
En effet, certaines dépenses sont purement apparentes et ne constituent
que de simples sorties de fonds appelés à rentrer d’eux-mêmes dans les caisses
de l’État. C’est le cas par exemple des avances consenties par l’Etat à des
entreprises privées pour leur investissement. De même, certaines recettes ne
constituent que des rentrées provisoires de fonds. C’est le cas par exemple des
cautionnements exigés des comptables publics à leur entrée en fonction. Ces
fonds sont appelés à leur être restitués dès leur sortie de fonction. Au lieu
d’inscrire cette somme dans le budget général, l’on les prenne en compte dans
les écritures du trésor public.
Les comptes spéciaux du trésor sont donc, par définition, appelés à se
clore d’eux-mêmes, d’une part, lorsque rentre les fonds provisoirement sortis,
d’autre part, lorsque sortent les fonds provisoirement rentrés. Il n’y a
véritablement pas atteinte à la règle de l’unité budgétaire puisqu’il n’y a pas à

78
proprement parler de recettes et de dépenses mais tout simplement des
opérations de trésorerie pures et simples. Ils peuvent et ils ont été très souvent
détournés de leur objet. La ventilation des recettes et des dépenses dans les
différents comptes se fait de la manière suivante :

 Les comptes d’affectation spéciale :

Ils isolent certaines catégories de recettes dont le montant est affecté à des
dépenses déterminées. Ils sont alimentés par des recettes propres. Le seul
compte d’affectation spéciale utilisée au Bénin est le SYDONIA (Système
douanier autorisé destiné à la modernisation de la douane). Ces ressources sont
constituées par des redevances informatiques et une partie de la TVA. Il a
essentiellement pour objet de retracer l’emploi des ressources affectées par
l’Etat à la douane pour son équipement et pour son fonctionnement.

 Les comptes d’avances

Il s’agit des avances à court terme que le ministre des finances et de l’économie
est autorisé à consentir aux différents organismes et services dotés d’autonomie
budgétaire pour couvrir des déficits de trésorerie. Ces comptes sont crédités des
avances consentis et débités des remboursements effectués. Ce sont en principe
des avances aux budgets autonomes ou aux budgets annexes qui sont
enregistrées par ses comptes.

 Les comptes de prêt

Ils retracent les opérations de prêts ainsi que leur remboursement. C’est le
cas par exemple des prêts consentis aux députés et aux membres du Conseil
Economique et Social pour leur équipement.
Il est à noter qu’en dehors de ces trois catégories de comptes spéciaux du
trésor utilisés au Bénin, il en existe quatre autres à savoir :

79
  Les comptes de commerce
Les comptes de commerce retracent des opérations à caractère industriel ou
commercial effectuées à titre accessoire par des services publics de l’Etat. Les
prévisions de dépenses concernant ces comptes ont un caractère évaluatif ; seul
le découvert fixé annuellement pour chacun d’eux a un caractère limitatif.

 Les comptes de règlement avec les gouvernements ou autres organisme

étrangers
Les comptes de règlement avec les gouvernements ou autres organismes
étrangers retracent des opérations faites en application d’accords internationaux
approuvés par la loi. Les prévisions de recettes et de dépenses sur ces comptes
ont un caractère évaluatif ; seul le découvert fixé annuellement pour chacun
d’eux a un caractère limitatif.

 Les comptes de garanties et avales

Les comptes de garanties et d’avals retracent les engagements de l’Etat résultant
des garanties financières accordées par lui à une personne physique ou morale,
notamment, les garanties octroyées par l’Etat pour les contrats de partenariats
publics-privés.
La dotation portant les crédits destinés à couvrir les défauts de
remboursement ou appels en garantie intervenus sur les comptes d’avances, de
prêts, d’avals et de garanties est provisionnée au minimum à hauteur de dix pour
cent (10%) des échéances annuelles dues par les bénéficiaires des garanties et
avals de l’Etat.

 Les comptes d’opérations monétaires

Notons que la toute nouvelle DIRECTIVE N°06/2009/CM/UEMOA portant
lois de finances au sein de l’UEMOA, ne prend pas en compte les comptes
d’opérations monétaires (Cf. article 36).

80
 Par ailleurs, la Directive indique qu’à l’exception des comptes de commerce
et de règlement avec les gouvernements ou autres organismes étrangers, les
comptes spéciaux du Trésor ne peuvent être à découvert.

81
 TITRE II
L’ETABLISSEMENT DU BUDGET

Les opérations d’établissement du budget de l’Etat peuvent être scindées en

deux grandes phases. Au budget, acte de prévision, correspond la phase
d’élaboration du projet de loi de finances. Celle-ci est du ressort du
gouvernement. Au budget, acte d’autorisation, correspond la phase législative
du processus budgétaire. Elle est l’œuvre des parlementaires.

82
 CHAPITRE I : L’ELABORATION DU PROJET DE LOI DE
FINANCES

Les documents budgétaires soumis chaque année au parlement au mois

d’octobre, sont le résultat d’un processus qui fait intervenir de multiples acteurs
obligés de suivre des procédures bien précises. Le processus budgétaire pose un
certain nombre de problèmes à savoir:
- Un problème administratif et technique qui est celui de
l’évaluation prévisionnelle des recettes et des dépenses de l’Etat,
- Et le problème des autorités chargées de la préparation du projet
de loi de finances.

Section I : Répartition des compétences entre le Parlement et

l’Exécutif

L’initiative en matière financière appartient traditionnellement

au pouvoir exécutif. Dans certains pays comme la France, sous les régimes de
1791 et 1795, et aux USA jusqu’en 1921, la préparation du budget a été confiée
au parlement, mais les administrations étaient tenues de fournir aux
parlementaires les éléments nécessaires à la détermination des
prévisions de recettes et de dépenses. Actuellement, le budget de l’Etat est
déposé au parlement sous forme de projet de loi et non sous forme de
proposition de loi. Ce partage de compétence longtemps demeuré coutumier a,
aujourd’hui, un fondement constitutionnel. Aussi la prérogative reconnue au
gouvernement se justifie-t-elle à un triple point de vue :
D’abord sur le plan constitutionnel, l’octroi au gouvernement de cette
prérogative résulte de l’article 39 de la Constitution française du 4/10/1958 et les
articles 55, 109, 110 et 111 de la Constitution béninoise du 11/12/1990. En effet,

83
ces différentes dispositions parlent de « projet » de loi de finances et non de
« proposition » de loi de finances.

Ensuite, au plan doctrinal, on a estimé que le budget étant

l’expression financière de la politique gouvernementale, il est normal que celui-
ci soit responsable de la mise en œuvre de cette politique qu’il a défini lui-même
et qu’il demande au parlement les moyens financiers nécessaires pour mener
à bien son programme d’action.

Enfin sur le plan pratique, il est évident que le transfert au parlementaire du

pouvoir d’élaboration du document budgétaire, nécessiterait auprès des
assemblées la mise en place de nouveaux services administratifs. Ceux-ci
ne pourraient du reste, avoir bonne connaissance des ressources et besoins des
administrations et services placés sous l’autorité des ministres.

SECTION II: Les autorités et les services chargés de l’élaboration

A- Le Président de la République
Il est, au regard de la constitution béninoise, le chef du gouvernement. A
ce titre, il détermine et conduit la politique de la nation. C’est lui qui a
l’initiative de la loi de finances que le Ministre des Finances prépare sous son
autorité. Il est donc, contrairement en France, la première autorité budgétaire du
gouvernement. En effet, dans les pays à régime présidentiel (USA, Bénin) la
responsabilité de la préparation du document budgétaire revient au Président de
la République. En régime de type parlementaire, c’est un ministre spécialisé
(ministre des finances, ministre du budget, chancelier de l’échiquier qui assume
cette responsabilité).
Mais en se référant aux lois organiques portant loi de finances, la
préparation matérielle de la loi de finances est confiée au ministre des finances.

84
Celui-ci le fait sous la responsabilité du Président de la République (au Bénin)
ou du premier ministre (en France).

B- Le Ministre des Finances

La préparation du budget consacre quel que soit le régime, la

prépondérance du ministre des finances. Il est l’autorité financière traditionnelle
du gouvernement. Si, à la différence du chancelier de l’échiquier britannique, il
se trouve juridiquement placé sur un pied d’égalité avec les autres ministres, il
n’en exerce pas moins un pouvoir réel supérieur. Outre son rôle traditionnel, le
budget moderne doit définir l’orientation de la politique gouvernementale dans
tous les secteurs de la vie socio-économique. Il est donc normal que la
préparation confère des pouvoirs exorbitants au Ministre qui en est chargé, et
tende à faire de celui-ci un chef de gouvernement bis ou un super
ministre. En effet, par son rôle sur les choix budgétaires, et les arbitrages rendus,
mais aussi en aval, par l’exécution et les contrôles internes, le ministre des
finances bénéficie d’une suprématie de fait sur les autres ministres. L’article 37
de l’ordonnance du 2/01/1959, en indiquant que «sous l’autorité du premier
ministre, le ministre des finances prépare les projets de loi de finances qui sont
arrêtés en Conseil des ministres» montre clairement l’étendu de la responsabilité
et l’immensité des attributions du ministre des finances. Il prépare seul le budget
des recettes de l’Etat, les prévisions de recettes des services placés sous sa
tutelle, les budgets annexes, le budget des charges communes et le budget des
comptes spéciaux de trésor. Il centralise les demandes de ses collègues après
l’évaluation de leurs besoins. Au stade de l’exécution, il est le seul à encaisser
les ressources de l’Etat. Il gère directement le budget des charges communes qui
comprend les dotations communes à l’ensemble des services de l’Etat. Il est le
seul à assumer le contrôle de l’exécution de la loi de finances à titre permanent
et sur place par les contrôleurs financiers et les comptables placés dans les autres
+ministères et entreprises publiques. Il contresigne tous les actes ou décisions

85
ayant une incidence financière en sa qualité de garant de l’équilibre financier
qu’il a lui- même préalablement défini. Il veille à ce que les décisions
unilatérales des autres ministres ne viennent pas remettre en cause l’équilibre du
budget en cours d’exécution. Le ministre des finances est aidé dans ses fonctions
par son collègue du plan.

C -Le Ministère chargé du plan et du Développement

Le ministre chargé du plan quant à lui est impliqué directement dans la

préparation du projet de loi de finances par l’intermédiaire de la direction
générale des politiques de développement. Elle est en amont de tout le processus
budgétaire. Elle est chargée, entre autres, de définir et de suivre la mise en
œuvre des politiques et stratégies pour le développement économique et social
du Bénin. Elle prépare également la stratégie de croissance pour la réduction de
la pauvreté et de participe à sa mise en œuvre. Il est à faire remarquer que le
ministère du plan et du développement joue un important rôle dans la
détermination des dépenses devant faire l’objet de mesures nouvelles.

§-2: Les services impliqués dans l’élaboration du

budget

La préparation du projet de loi de finances associe plusieurs directions

techniques du ministère des finances et du ministère chargé du plan, auxquelles
il convient d’ajouter les DPP (Direction de la Programmation et de la
Prospective) aujourd’hui les DPAF (Direction de la planification, de
l’administration et des finances) et les DRFM (Direction des ressources
financières et du matériel) aujourd’hui les DAF (Direction de l’administration
et des finances) des ministères sectoriels.

86
 A- Les Directions Techniques du Ministère des Finances

1- La Direction Générale des Affaires Economiques (DGAE)/ DGE Actuelle

Elle est en amont de tout le processus budgétaire. Elle prépare la lettre

d’orientation du gouvernement qui sert de fondement à la lettre de cadrage. Elle
y détermine les conditions de l’équilibre économique et l’environnement Socio-
économique dans lequel le budget sera exécuté.

2- La Direction Générale du Budget (DGB)

Elle est la cheville ouvrière de tout le processus budgétaire. Elle est

composée de quatre sous directions à savoir: la Direction de la Préparation du
Budget (DPB), la Direction de l’Exécution du Budget (DEB), la Direction des
Programmes d’Investissement Public (DPIP) et la Direction des Pensions et de
la Dette Viagère (DPDV). Au stade de la préparation du projet de loi de
finances, c’est la DPB qui joue le rôle essentiel. Elle centralise les prévisions de
recettes et de dépenses des autres ministères. Elle élabore les prévisions de
ressources sur la base des prévisions établies par la Direction des Impôts et du
Domaine, la Direction du Trésor et de Comptabilité Publique et les autres
structures financières de l’Etat.

B- Les Autres Directions Techniques

1- La Direction Générale des Politiques de Développement (DGPD)

C’est une direction technique du ministère chargé du plan. Elle intervient

surtout au niveau des choix budgétaires en matière de mesures nouvelles. Elle
comprend : la direction de la prospective et de la planification stratégique
(DPPS) ; la direction des études et programmes sectoriels (DEPS) ; la direction
des politiques et programmes de population (DPPP) et la direction d’appui au
développement à la base (DADB).

87
 2 L’Institut National de la Statistique et de l’Analyse Economique (INSAE)/
INSTAD
C’est un service du ministère du plan. Il suit l’évolution de la conjoncture
économique nationale. Il dresse des statistiques sur la progression des ressources
de l’Etat et les paramètres économiques indispensables à l’établissement de
bonnes prévisions budgétaires surtout en matière de recettes fiscales.

3 La Direction Générale du Suivi des Projets et Programmes (DGSPP)

C’est une direction chargée de coordonner la mise en œuvre de tous les

projets dans les ministères et institutions de l’Etat. De même, c’est elle qui suit
l’exécution des projets de développement et qui assure l’évaluation de leur
efficacité, de leur efficience et de leur pertinence.

4- Les Directions des Ressources Financières et du Matériel (DRFM)

Dans tous les ministères il existe une direction chargée de la gestion des
finances, du patrimoine, des ressources humaines et du matériel du département
ministériel concerné. Dans certains ministères à gros effectifs tels le Ministère
des Enseignements Primaire et Secondaire (MEPS), le Ministère de la Santé
Publique (MSP)…, cette attribution est confiée à deux directions techniques à
savoir la Direction des Ressources Financières (DRF) et la Direction des
Ressources Humaines (DRH).
Dans tous les cas les DRH et les DRF ont une grande part de responsabilité
dans le processus budgétaire. En effet au stade de l’élaboration, ceux sont deux
directions qui établissent les prévisions de leurs départements ministériels pour
ce qui est du budget de fonctionnement et du budget d’équipements socio-
administratifs (BESA).

88
Section 3 : Les techniques et processus d’élaboration du budget

La préparation du budget met face à face la DGB du Ministère des Finances

et l’ensemble des ministères dépensiers y compris le ministère des Finances lui-
même. Elle commence à partir du mois de mars de l’année précédent celle au
cours de laquelle cette loi sera exécutée. Il faut donc au moins neuf (9) mois
pour préparer, mettre en forme et faire voter le projet de loi de finances de
l’année.

§-1: Processus et techniques d’évaluation des dépenses

A Processus d’évaluation des dépenses
La lettre d’orientation du gouvernement constitue le premier acte du
processus budgétaire en matière de dépense. Elle est préparée par la Direction
des Affaires Economique du Ministère des Finances en collaboration avec la
Direction Générale du budget et du matériel, le secrétariat technique du PAS et
le ministère du plan (DNPP). Cette lettre, du point de vue macroéconomique,
fixe les objectifs à atteindre (taux de croissance, volume des exportations, taux
d’inflation à ne pas dépasser). Elle fixe relativement au budget général de l’Etat,
les plafonds de la pression fiscale, de la masse du déficit budgétaire.
Elle doit être en harmonie avec le pacte de convergence de l’UEMOA et le
programme politique du gouvernement. Une fois adoptée en conseil des
ministres, elle devient l’acte fondamental de la politique économique et
budgétaire de l’année. Après l’adoption de la lettre d’orientation, le ministre des
finances s’en inspire pour envoyer à partir du 1er juillet, à chaque ministre, la
lettre de cadrage qui les invite à faire parvenir à la DGB leurs besoins (budgets
sectoriels) au titre de l’année à venir mais en tenant compte des plafonds qu’il
fixe en matière de dépenses courantes et de programme d’investissement public
(PIP). A la fin des dépôts des prévisions, la DGB les synthétise pour les

89
soumettre à un premier arbitrage de la commission budgétaire, surtout pour ce
qui est des mesures nouvelles. Cette commission est composée du directeur
général du budget, du directeur national du plan et de la prospective, des
directeurs de l’administration, des directeurs de la programmation et de la
prospectives, et des directeurs des ressources Financières. Après cet arbitrage, le
ministre des finances et le ministre chargé du plan reçoivent un à un les autres
ministres accompagnés de leurs collaborateurs en conférences budgétaires pour
harmoniser les points de vues et procéder à des réajustements surtout en ce qui
concerne les mesures nouvelles. Chaque conférence est soldée par un procès
verbal, qui non seulement, décrit les grandes lignes des doléances de chaque
ministère; mais aussi les invite à aller revoir leurs prévisions qui seraient jugées
excessives. Un troisième et dernier arbitrage a lieu en Conseil des Ministres, s’il
y a lieu devant le Président de la République. Des instructions sont alors
données à chaque ministre pour revoir ses prévisions en tenant compte des
doléances acceptées par le Conseil des Ministres. Après le réajustement, les
ministres retournent leurs prévisions ainsi remaniées en conseil des ministres qui
les centralise auprès du ministre des finances. La dernière étape est celle de la
mise en forme du document budgétaire par la Direction Générale du Budget. Un
dernier Conseil des Ministres siégeant en session budgétaire adopte le document
qui ensuite est transmis, par un décret de transmission, à l’Assemblée Nationale
pour vote.
B- Techniques d’évaluation des dépenses

Article 13 : Les dépenses budgétaires de l'Etat comprennent :

Les dépenses ordinaires ;

Les dépenses en capital.

Les dépenses ordinaires sont constituées des :

• dépenses de personnel ;

90
• charges financières de la dette ;

• dépenses d'acquisitions de biens et services ;

• dépenses de transfert courant ; -

• dépenses en atténuation de recettes.

Les dépenses en capital comprennent :

• les dépenses d'investissements exécutées par l'Etat ;

• les dépenses de transferts en capital.

Traditionnellement, l’élaboration du projet de loi de finance

commence par l’évaluation des dépenses publiques. L’évaluation d’une dépense
s’effectue par l’inscription d’un crédit dans le projet de loi de finance. En
l’absence d’une définition législative de la notion de crédit budgétaire, on peut
selon le professeur Pierre LALUMIERE, considérer le crédit comme une «
autorisation d’effectuer une opération (acquisition de biens, prestation de
service ...) et d’y consacrer une somme déterminée au cours d’un exercice
budgétaire donné.»
Cette priorité accordée aux dépenses date de la période classique et
correspond à une certaine conception de l’Etat. Celui-ci est considéré comme un
ensemble de services publics dont le fonctionnement continu doit être assuré.
Les dépenses avaient donc en conséquence un caractère impératif et obligatoire
et conditionne par voie de conséquence le montant du prélèvement fiscal. Ce
principe dit « principe de l’antériorité des dépenses publiques » était résumé
dans la célèbre formule de Gaston JEZE « L’Etat a des dépenses, il faut les
couvrir ! ». A l’heure actuelle ce principe n’est plus respecté strictement car les
dépenses publiques, par leur composition et leur montant souvent élevé, ont des
incidences sur la conjoncture économique. Sa portée dépend de la distinction

91
fondamentale entre crédits destinés aux « services votés » et ceux consacrés aux
« mesures nouvelles ».
1-Inscription des dotations budgétaires
a- Les services votés

Ils sont d’après l’article 33de l’ordonnance du 2/01/1959, le minimum de

dotation que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution
des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année
précédente par le parlement. Pour les dépenses ordinaires, ils sont égaux aux
crédits de l’année précédente diminués des inscriptions non renouvelables et
modifiés pour tenir compte de l’incidence en année pleine des mesures
approuvées par le parlement ou décidées par le gouvernement. Pour les dépenses
en capital, ils sont égaux aux crédits de paiement nécessaires pour acquitter les
dettes de l’Etat résultant des tranches réalisées dans le cadre d’une autorisation
de programme. En tant qu’expression financière de la continuité de l’Etat, les
services votés constituent une catégorie de crédit à caractère obligatoire qu’on
ne saurait remettre en cause chaque année. Dans la pratique, la notion de service
votée a fait l’objet d’une interprétation extensive qui contredit les dispositions
de l’ordonnance du 2/01/1959.
Ainsi, au lieu d’être le «minimum» de crédits nécessaires à la marche des
services publics, les services votés sont considérés comme la reconduction pure
et simple des autorisations budgétaires de l’année précédente. Leur évaluation
est relativement simple. Elle est effectuée au cours des mois d’avril mai en
tenant compte des indications données dans la lettre de cadrage adressée par le
Ministre des finances aux Administrations dépensières. Le seul travail qu’il y a
à faire, consiste à actualiser ces dépenses indispensables pour tenir compte soit
de l’augmentation de certaines dépenses (hausse des traitements des personnels
de l’Etat en cours d’année, accroissement prévisible des charges de l’Etat en
raison des fluctuations économiques), soit de la suppression de certaines charges

92
autorisées les années précédentes (non-reconduction d’une dépense
exceptionnelle). Ainsi, il n’y a pas d’arbitrage en matière de services votés qui
représentent généralement plus de 85% des crédits ouverts au budget général de
l’Etat.
b- Les mesures nouvelles
L’ordonnance du 2/01/1959 oppose les autorisations nouvelles aux services
votés. Mais étant donné l’interprétation extensive donnée à la notion de services
votés, les mesures nouvelles encore appelées autorisations nouvelles sont de
simples correctifs apportés aux crédits votés de l’année en cours. En fait, il s
‘agit de décisions qui ont pour conséquences de créer des charges nouvelles au
cours de l’année à venir. Mais les mesures nouvelles peuvent également
comporter des réductions de dotations. En définitive, elles se ramènent aux
soldes positifs ou négatifs qui existent entre la loi de finances en cours
d’exécution et la loi de finances en cours de préparation.
De ce fait les mesures nouvelles ne représentent qu’une fraction infirme
(environ 10%) de la masse des crédits ouverts. Elles sont techniquement plus
difficiles à évaluer. Les prévisions se font par ministère avec l’implication de
nombreux services du ministère du plan et du ministère des finances, et avec une
marge assez grande d’imprévus. Ces autorisations nouvelles doivent, pour être
bien compris de la commission budgétaire, faire l’objet d’un dossier spécial
comportant toutes les justifications nécessaires. Elles donnent lieu à des
discutions serrées et à de fréquents arbitrages du chef de gouvernement.
En tout état de cause, ces mesures nouvelles ne sont acceptées que dans la
limite des possibilités financières de l’Etat surtout lorsqu’elles ont tendance à
augmenter les charges. Toute idée de priorité impérative est donc abandonnée
pour les mesures nouvelles.
Au total, l’évaluation des dépenses budgétaires est très complexe.
L’importance des crédits économiques, sociaux ou militaires dépend des
programmes politiques des Etats ou des gouvernements.

93
 c- Les crédits provisionnels
Ils s’appliquent à des dépenses dont le montant exact ne peut être connu avec
précision au moment du vote du budget. Les dépenses afférentes à ces crédits
sont engagées en vertu d’une loi ou d’un règlement contresigné par le ministre
des finances. Tout comme les crédits limitatifs, ils ne peuvent en principe être
engagés et ordonnancés que dans la limite des montants autorisés par la loi de
finances.
Cependant, ils peuvent en cas d’insuffisance être complétés par un
prélèvement sur crédits global pour dépenses éventuelles par arrêté du ministre
des finances. En cas d’urgence, si le crédit global pour dépenses éventuelles est
épuisé, des crédits supplémentaires peuvent être également ouverts en cours
d’exercice. Les ministres dépensiers ont alors tendance à sous-évaluer les
dépenses auxquelles ces crédits s’appliquent pour les faire accepter plus
facilement par les députés, réalisant ainsi des économies trompeuses dans la
mesure où les crédits additionnels peuvent être ouverts en cours d’exercice.
Dans la nouvelle loi organique relative aux de finances, la notion de crédits
provisionnels est absente.

d- Les crédits évaluatifs

Ils servent à acquitter les dettes de l’Etat résultant des dispositions législatives
spéciales ou, des conventions permanentes approuvées par la loi. Ils peuvent être
dépassés sans formalité en raison du caractère obligatoire des dépenses
auxquelles ils s’appliquent. Le montant inscrit dans la loi de finances l’est à
titre indicatif. Le gouvernement peut le dépasser librement. C’est la raison pour
laquelle les ministres dépensiers ont également tendance à sous-évaluer ces
dépenses pour les faire accepter par l’autorité législative.

94
Aux termes des dispositions de la nouvelle loi organique relative aux lois de
finances, seuls les crédits destinés aux charges financières sont qualifiés
d’évaluatif.

e- Les crédits limitatifs

Ils constituent le droit commun des crédits budgétaires. Ils correspondent aux
dépenses qui sont engagés dans le cadre de l’action administrative et dont les
montants sont fixés impérativement par l’autorité législative : la loi.
Les dépenses sur crédits limitatifs ne peuvent être engagées et
ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts. Toutefois, en cas
d’insuffisance, le crédit limitatif peut être complété dans certaines
circonstances, soit par prélèvement effectué sur crédit global pour dépense
accidentelle, soit par la procédure d’ouverture des crédits additionnels ou crédits
supplémentaires. L’autorité parlementaire fixe donc le chiffre maximum au delà
duquel les ministres ne peuvent engager les dépenses.
C’est pourquoi ces derniers ont plutôt tendance à surévaluer leurs
propositions en matière de crédit limitatif pour s’assurer une marge de sécurité.

Ces crédits sont classés selon le loi 2013-14 du 27 septembre 2013 portant loi
organique relative aux lois de finances dans la catégorie des autorisations
d’engagement.

2- Les réformes des procédures d’évaluation des dépenses publiques

La nécessité d’une évaluation assez proche que possible des besoins des
Administrations et des réalités socio économiques, a conduit l’Etat français
depuis 1968 (le Bénin depuis 1990) à entreprendre des réformes sur les
procédures et techniques d’évaluation des dépenses publiques.
Sans remettre en cause les considérations fondées sur les notions de services
votés et de mesures nouvelles, ces mesures visent une plus grande efficience de

95
l’action administrative et une utilisation plus rationnelle des ressources
financières de l’Etat. Parmi les réformes, la rationalisation des choix
budgétaires, fondée sur les budgets de résultats en cours d’expérimentation au
Bénin depuis 1990 retiendra davantage notre attention.

3- La rationalisation des choix budgétaires (RCB)

La RCB est une adaptation au contexte français du Planning Programming

Budgetting System (PPBS) mis au point en 1961 aux USA pour l’évaluation des
dépenses militaires américaines. Le système de la RCB est un processus
d’évaluation en plusieurs phases à savoir: définition des objectifs et recensement
des moyens, l’analyse de système, la programmation budgétaire et, la gestion et
le contrôle des résultats. Il s’agit d’une remise en cause des « budgets de moyens
» ou les dépenses sont uniquement présentées selon leur nature sans aucune
référence aux objectifs.
Au stade de la définition des objectifs, chaque ministère, administration
ou service dépensier s’efforce de préciser dans le cadre des missions définies par
le gouvernement les objectifs à atteindre au regard des moyens mis à sa
disposition. Il devient alors possible pour chaque Administration d’établir un
programme d’action c’est-à-dire, une relation cohérente entre ressources et
objectifs sur une certaine période: c’est la programmation budgétaire (phase 3).
Elle est le résultat d’un ensemble de recherches permettant d’établir, d’évaluer et
de choisir des programmes. Ces recherches appelées analyse de système
constituent la seconde phase fondamentale du système RCB. Pour donner une
possibilité de choix à l’autorité ayant le pouvoir de décision, l’analyse doit
dégager un certain nombre de programmes alternatifs correspondant soit à un
même objectif ou à des objectifs différents. A cette étape la technique d’analyse
coût- avantage est la plus utilisée car elle permet de mesurer généralement en
terme monétaire les effets d’un programme non seulement à l’égard d’un

96
organisme public mais également de certains groupes de population et même de
la collectivité toute entière.
La dernière phase de la RCB est celle de la gestion et du contrôle des
résultats. A ce niveau il convient de souligner que la RBC bouleverse les
méthodes traditionnelles de contrôle budgétaire en introduisant le contrôle de
gestion utilisée dans les entreprises privées. Ce type de contrôle est utile pour
la préparation du budget à venir. Les indicateurs de résultats ou de gestion
permettront en effet une comparaison continue des résultats effectivement
atteints avec les prévisions résultant du programme. La RCB peut être ainsi
présentée sous la forme d’un circuit fermé comportant un échange entre les
diverses phases d’opérations budgétaires. (L’étude, la décision, l’action et le
contrôle).
Au total, la RCB consiste dans la mise au point de nouveaux processus de
décisions qui, grâce à l’utilisation des méthodes d’analyse et de calcul
permettent de fonder les choix budgétaires sur des critères rationnels.

§-2: L’évaluation prévisionnelle des recettes publiques

Article 10: Les recettes budgétaires de l'Etat comprennent:

- les impôts et taxes ;

- !es revenus courants des activités industrielles et commerciales de l'Etat;

- les revenus des domaines et des participations financères ;

- les rémunérations des services rendus et les redevances;

- le produit des amendes ;

- les fonds de concours ainsi que les dons et legs consentis au profit de l'Etat ;

- les produits exceptionnels divers.

97
Une évaluation de ressources doit être faite de manière aussi exacte que possible
si l’on veut être proche de la réalité économique. Il faut en effet que les rentrées
se réalisent conformément aux prévisions pour que l’équilibre financier
déterminé par la loi soit effectivement respecté. Pour éviter des risques
d’arbitraire dans l’évaluation des recettes, on a longtemps préconisé les
méthodes d’évaluations automatiques qui d’ailleurs sont aujourd’hui
abandonnées pour des méthodes à la fois plus précises et plus simples.

A-Les anciennes méthodes d’évaluation automatique

1- La règle de la pénultième année

Etablie en 1823 par Jean-Baptiste VILLELE, elle consiste à inscrire
comme recette probable de l’exercice budgétaire à venir, les résultats effectifs
du dernier budget exécuté. Ainsi par exemple, dans le projet de loi de finances
exercice 2005 en cours de préparation en 2004, on prendra comme base de
référence, les résultats du dernier budget exécuté c’est-à-dire celui de 2003.
Cette technique empirique de détermination des recettes pêche très
souvent par son caractère approximatif. Elle a par ailleurs, l’inconvénient de ne
tenir compte ni des modifications de la fiscalité intervenue depuis le 1e janvier
de l’année en cours ni de l’évolution de la conjoncture économique. Elle
constitue une garantie de prospérité en période de croissance mais de déficit en
période de récession économique. C’est dire donc que la technique de la
pénultième année ne pouvait donner satisfaction que dans une situation de
stabilité. Aussi un correctif lui fut-il apporté lorsque des cycles économiques
d’expansion ou de récession rendaient fort imprécise toute évaluation.

2 -Le système de majoration

Institué par Léon SAY en 1882, le système de majoration consiste à ajouter
aux recettes de la pénultième année, la moyenne des accroissements des
cinq années précédentes. Ce correctif a été efficace en cas de croissance

98
économique linéaire. Comme tel n’était pas toujours le cas, la technique de
la majoration fut abandonnée (en même temps que le système de la
pénultième année), après 56 années d’application, soit en 1938, c’est-à-dire
au lendemain de la crise économique de 1929 qui a révélé les limites des modes
empiriques d’évaluation des recettes.

B- La recherche d’une évaluation plus précise

Le développement des appareils statistiques et des moyens techniques,

ajouté au caractère non satisfaisant des méthodes empiriques de prévision, ont
conduit les décideurs et techniciens des finances publiques à adopter des
méthodes d’évaluation aussi proches que possible de la réalité économique. Ces
méthodes portent le nom d’évaluation souple ou d’évaluation directe. Elles sont
liées aux méthodes de prévisions économiques. Pour réduire les incertitudes, les
évaluations sont faites à partir des comptes de la nation en se fondant sur les
budgets économiques qui tiennent compte de l’ensemble des opérations des
agents économiques (importations, productions, exportations, investissements,
consommations, etc.). Ces méthodes partent des informations les plus récentes et
qui sont relatives à la croissance, les modifications de législation, la situation
politique, et l’état de la conjoncture. Les données chiffrées sont ensuite
pondérées pour coller le plus possible à l’évolution économique.

99
 CHAPITRE II : LE VOTE DE LA LOI DE FINANCES DE
L’ANNEE

Le vote du budget est une prérogative fondamentale du parlement. Dès

lors, un certain nombre de préoccupations légitimes s’impose:

- D’abord le parlement peut-il se refuser de voter le budget et

paralyser ainsi l’action gouvernementale?

- Ensuite, peut-il se permettre de voter le budget en déséquilibre ?

Traditionnellement, le vote du budget est un acte politique (ou de
contrôle) qui permet au parlement de contrôler l’action
gouvernementale. A ce titre, le budget peut être accepté ou rejeté
par les parlementaires. Il peut également être modifié par ces
derniers. Cela pose le problème du droit d’initiative du parlement
en matière financière.

Section 1 : Procédure du vote

(Article 57, 98, 99, 103,105 à 112 de la Constitution Béninoise du 11/12/1990)

§-1 : Le dépôt du projet de loi de finances

L’Assemblée Nationale est saisie du projet de loi de finances au plus
tard une semaine avant l’ouverture de la session d’octobre dite session
budgétaire. Le projet de loi de finances transmis au bureau de l’Assemblée
Nationale doit prévoir les recettes nécessaires à la couverture intégrale des
dépenses : c’est le principe de l’équilibre. Mais si le projet n’a pu être déposé
dans les délais légaux pour être voté et promulgué avant le début de l’exercice,
le Président de la République demande en procédure d’urgence à l’Assemblée
Nationale l’autorisation d’exécuter les dépenses et les recettes de l’Etat par
douzième provisoire.

100
 §-2 : La procédure législative proprement dite

A- Les travaux en commission

Le projet de loi de finances une fois transmis au Bureau de l’Assemblée

Nationale, est affecté à la commission des finances. Celle-ci a pour rôle
d’analyser le projet gouvernemental et de préparer la discussion en séance
plénière. Les représentants du Gouvernement assistent aux travaux de la
Commission en vue d’y apporter toutes les explications nécessaires sur les
prévisions contenues dans le projet. Les représentants syndicaux ainsi que ceux
des opérateurs économiques peuvent être également auditionnés par les
commissaires. Les travaux en commission sont sanctionnés par un rapport
général. Ce rapport fait dès propositions d’amendement, replace le budget dans
son contexte économique national et international, donne toutes les explications
relatives aux options économiques et aux choix budgétaires et enfin fait des
propositions de recommandations.

B- La discussion en plénière

Elle débute par la présentation du rapport général lu par le rapporteur du

bureau de la Commission. Les députés après audition du rapport général
interviennent soit pour proposer des amendements au texte du rapport lui-même,
soit pour demander des explications aux représentants du Gouvernement
présents à la séance dont essentiellement le ministre des finances et le ministre
du plan. A l’issu de ce débat, un vote est émis pour l’adoption du rapport
général.
C- Les modalités d’adoption du projet de loi de finances

L’adoption du projet de Loi de Finances a lieu après celle du

rapport général. Jusqu’en 1956 le budget était voté chapitre par chapitre. Ce qui
rendait le nombre de vote considérable. Mais après une rationalisation du vote

101
du budget par l’ordonnance du 2 janvier 1959, le parlement par un vote unique
se prononce sur la première partie de la loi de Finances comportant les
autorisations de perception de recettes et de plafond des
dépenses. Après ce vote, le parlement se prononce sur les dépenses de façon
plus détaillée. Pour les dépenses du budget général, les services votés sont
adoptés par un vote unique. Mais les mesures nouvelles sont adoptées par titre et
par ministère. Pour les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor, un
vote est émis par budget annexe et par catégorie de comptes spéciaux du trésor
aussi bien pour les services votés que pour les mesures nouvelles en ce qui
concerne les budgets annexes. Une fois ces votes intervenus, le Chef de l’Etat
promulgue le Loi de Finances et le Gouvernement procède, seul, par décret de
répartition à l’octroi des crédits par chapitre.

Section 2 : Le pouvoir d’amendement des parlementaires:

Droit d’initiative

Le droit d’initiative peut se manifester au moment de l’examen du projet de

Loi dé Finances. Il s’agit alors du droit d’amendement prévu à l’article 103 de
la Constitution béninoise. En dehors des périodes budgétaires, ce droit
d’initiative parlementaire se manifeste plus précisément par le dépôt des
propositions de lois ayant directement ou indirectement des répercussions sur les
finances de l’Etat ou des autres collectivités publiques.

La conséquence du droit d’initiative en matière financière sera donc la

diminution ou la suppression d’une dépense publique soit la diminution ou la
suppression d’une recette publique soit encore l’augmentation ou la création
d’une recette ou d’une dépense publique. Selon le cas, l’exercice du droit
d’initiative entraîne donc une réduction ou une aggravation du déficit
budgétaire.

102
 L’exercice du droit d’initiative par le parlement est une manifestation
politique soit à l’égard du Gouvernement soit à l’égard d’une mesure
particulière prise par ce dernier. Le droit d’initiative accordé au parlement en la
matière constitue une infraction au partage équilibré des compétences entre les
pouvoirs de l’Etat. Au point de vue financier, le droit d’initiative est susceptible
de par sa fréquence, de ralentir le vote du budget ou d’en compromettre
l’équilibre.

L’expérience a même montré que le droit d’initiative était accélérateur des

dépenses publiques et que le parlement au lieu d’en être le frein, en était au
contraire l’accélérateur. C’est la raison pour laquelle le droit d’initiative en
matière financière (droit d’amendement) a été rigoureusement réglementé par la
Constitution française de 1958 et la loi organique française du janvier 1959.
Ainsi l’article 40 de la Constitution française de 1958 dispose: «les propositions
ou amendements formulés par le parlement ne sont pas recevable quant leur
adoption aurait pour conséquence soit une diminution des recettes publiques soit
une création ou une aggravation des charges publiques» (voir article 107 de la
Constitution béninoise pour référence).

De son côté l’article 42 de la loi organique de 1959 dispose : «Aucun article

additionnel, aucun amendement à un projet de la loi de finances ne peut être
présenté sauf s’il tend à supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à
créer ou à accroître une recette ou à assurer le contrôle des dépenses
publiques. Tout article additionnel et tout amendement doit être motivé et
accompagné des développements des moyens qui les justifient».

Enfin les pouvoirs des parlementaires sont également limités dans les délais
qui leur sont impartis pour l’adoption de la loi de finances. En effet, afin d’éviter
un prolongement des débats parlementaires au delà du 31 décembre précédent
l’année d’exercice, l’article 110 de la Constitution béninoise impose aux députés

103
l’obligation de voter le budget au plus tard le 31 décembre. Mais cette
disposition n’est valable que si le Gouvernement lui même a pu déposer son
projet sur la table de l’Assemblée Nationale dans les délais requis. Au delà du
31 décembre, le Chef de l’Etat peut mettre le budget en exécution par voie
d’ordonnance (article 110 de la Constitution béninoise), cette ordonnance devant
être ratifiée par l’Assemblée Nationale convoquée en session extraordinaire dans
un délai de 15 jours. Mais si à la fin de cette session la loi de finances n’est
toujours pas ratifiée, le budget est définitivement établi par ordonnance. Les
députés peuvent éviter la prise d’ordonnance par la technique d’arrêt de
l’horloge à l’intérieur du parlement. En tout état de cause, la loi organique
béninoise de 1986 accorde aux députés un délai de 60 jours au moins pour
l’adoption du budget.

Section 3 : La portée de l’autorisation budgétaire

Une fois la loi de finances où l’ordonnance promulguée, le
gouvernement est tenu d’exécuter le budget. L’autorisation budgétaire a pour
but de limiter la liberté d’action financière du gouvernement. En effet, le
gouvernement qui est tenu de percevoir les recettes inscrites au budget ne peut
dépenser que dans les limites des crédits votés. Il en résulte que les recettes et
les dépenses présentent un caractère et une nature juridique que l’on ne retrouve
pas en finances privées.

§-1 : Le caractère évaluatif des ressources

Aux termes de l’article 3 de l’ordonnance du 2 janvier 1959, portant loi
organique relative aux lois de finances :
« Les ressources permanentes de l’Etat comprennent les impôts
ainsi que les produits des amendes, les rémunérations de services
rendus, redevances, fonds de concours, dons et legs, les revenus du
domaine et des participations financières, ainsi que la part de

104
 l’Etat dans les bénéfices des entreprises nationales, les
remboursements de prêts et avances, les produits divers ».
Selon la nouvelle LOLF (Article 10), Les recettes budgétaires de l’Etat
comprennent :

- les impôts et taxes ;

- les revenus courants des activités industrielles et commerciales de
l’Etat ;
- les revenus des domaines et des participations financières ;
- les rémunérations des services rendus et les redevances ;
- le produit des amendes ;
- les fonds de concours ainsi que les dons et legs consentis au profit de
l’Etat ;
- les produits exceptionnels divers.

Il existe donc des recettes fiscales et non fiscales.

A- Les recettes fiscales

Les évaluations des impôts ne constituent que des approximations ; ceci résulte
de ce que l’Etat choisi l’impôt de quotité. Dans ce système, on ignore le
rendement de l’impôt ; le législateur ne fixe que le taux et les modalités de
taxation (avec l’impôt de répartition le produit est connu). Le Gouvernement ne
peut préjuger avec exactitude de la propension à consommer des Béninois, il
supporte l’aléa des impôts sur la dépense (droits sur les alcools, impôt spécial
sur les tabacs et allumettes par exemple).
Tantôt, les recouvrements constatés sont supérieurs aux prévisions initiales :
une des techniques utilisées consiste à minorer l’évolution des prix sur lesquels
s’appuie la TVA, l’inflation plus importante aura pour effet de dégager des
recettes accrues. Cette tendance délibérée aux sous-évaluations s’explique par le
réalisme de l’administration : en cours d’exercice, des dépenses supplémentaires
interviendront, elles pourront être financées par ces plus-values.
De plus, le Gouvernement tente d’en tirer un avantage politique en insistant
sur la saine gestion qu’elles manifestent. Depuis 1977, il en est allé
différemment. Le Gouvernement serait enclin à surévaluer les recettes à partir

105
d’une prévision de croissance économique peu réaliste. C’est une des raisons de
la distorsion des soldes budgétaires initiaux et des soldes finaux. Ceci est
particulièrement vrai pour l’impôt sur les sociétés très sensible aux aléas de la
conjoncture et pour la TVA.

B- Les recettes non fiscales

La modicité de ces ressources va de pair avec leur grande diversité.
A l’époque contemporaine, elles ne représentent que 5 à 6% des recettes
totales de l’Etat. Au moyen âge où les ressources du domaine fournissaient
l’essentiel de la trésorerie royale, il en allait tout autrement.
Elles proviennent principalement du domaine de l’Etat et de ses
exploitations industrielles et commerciales. L’Etat tire en réalité un faible profit
de la gestion de son domaine public et privé (0,3 environ des recettes totales).
Les occupations privatives du domaine public national donnent lieu au
paiement de redevances ou de taxes fixées unilatéralement par le service des
domaines soit en fonction de l’importance de la parcelle ou domaine occupé, de
sa valeur locative, de la nature de l’activité du bénéficiaire, soit en fonction de
tarifs préétablis : permis de stationnement (kiosques à journaux, à fleurs,
terrasses de cafés, éventaires de marchandises), permission de voirie
(canalisations d’eau, d’électricité), concession de plages, de fermes marines pour
l’aquaculture. L’Etat vend aussi des matériaux du domaine public maritime ou
fluvial (graviers, sable…).
Les ressources du domaine privé sont modestes : location d’immeubles,
exploitation des forêts, de parcs, succession en déshérence, biens vacants et sans
maître, biens confisqués après condamnation pénale. En revanche, les
aliénations peuvent revêtir une certaine importance depuis quelques années.
C’est notamment le cas des ventes des domaines privés de l’Etat et de certaines
entreprises publiques privatisées.

106
 Il convient d’ajouter les taxes, redevances et recettes assimilées, les
intérêts des avances, prêts et dotations en capital, les retenues et cotisations au
profit de l’Etat, recettes provenant de l’extérieur, fonds de concours.
Notons que l’approximation inévitable en matière de recettes doit être
proscrite pour les dépenses.

§-2 : Le caractère limitatif des dépenses

Si souhaitable que soit cette règle, on ne peut l’appliquer
rigoureusement.
A- Le principe
Comme étudié supra, en principe, tous les crédits prévus par la loi de finances
sont limitatifs : l’ordonnateur ne peut aller au-delà du montant inscrit dans le
budget. Appliquée rigoureusement, cette règle interdirait toute gestion.
Aussi les lois organiques prévoient-elles d’autres crédits qui sont
simplement indicatifs. Les crédits évaluatifs s’appliquent à un certain nombre de
dépenses obligatoires qu’il est impossible de prévoir à coup sûr dès le début de
l’année, mais qu’il faudra réaliser : dette viagère (on ignore le nombre de
fonctionnaires qui prendront leur retraite au cours d’une année), frais de justice
et réparations civiles (il n’est pas possible de mesurer l’étendue des dommages
que l’Etat causera aux tiers), remboursements, dégrèvements, restitutions ;
dépenses inscrites à l’état F de la loi de finances (au bénéfice du fonds national
de chômage, des travaux immobiliers, etc.). Les crédits provisionnels visent des
dépenses dont le montant ne peut correspondre exactement à la dotation inscrite
dans la loi de finances parce que les dépenses afférentes à ces crédits sont
engagées en vertu d’une loi ou d’un règlement contresigné par le ministre des
finances. Ils figurent à l’état G de la loi de finances et comprennent
l’alimentation des armées, l’aide sociale, le Fonds national de l’emploi,
l’organisation des élections, l’entretien des détenus dans les prisons,
l’impression des journaux officiels. En un mot, il s’agit de dépenses impossibles

107
à évaluer exactement en raison de l’indétermination du nombre des intéressés ou
de l’imprévisibilité d’événements (catastrophes, voyages officiels…).
La loi ayant prévu l’imprévisible, comment le Gouvernement peut-il
manipuler ces diverses dotations ?

B- La mise en œuvre du principe

La loi de finances n’indique pas de façon définitive la fixation des

crédits, ni leur utilisation.
-La fixation des crédits peut être altérée par la modification de leur montant et
de leur répartition. Dans sa volonté de souplesse, l’ordonnance du 2 janvier 1959
envisage des rectifications en hausse ou en baisse. Les augmentations de crédits
peuvent découler de décrets ou arrêtés d’avances anticipant sur l’autorisation
parlementaire en raison de l’urgence, de fonds de concours versés à l’Etat pour
réaliser avec lui des dépenses d’intérêt général, ou de rétablissements de crédits
(restitution au Trésor de sommes indûment payées). La diminution provient
d’arrêtés d’annulation pris parce que leurs crédits deviennent sans objet en
cours d’année. La répartition peut être affectée par des transferts (changement de
nature de la dépense), par des prélèvements sur le crédit global pour les
dépenses éventuelles. Ainsi limités dans leur montant, les crédits le sont-ils dans
leur durée de validité ?
-L’utilisation des crédits est régie différemment en 1959 et 2001. L’ordonnance
de 1959 admet que tous les crédits ouverts par la loi de finances ne soient pas
intégralement utilisés et qu’ils soient alors dans certaines conditions reportés à
l’exercice suivant : bénéficient de ce régime, les crédits de paiement disponibles
sur opérations en capital, ainsi que ceux figurant dans les chapitres de l’état H de
la loi de finances. A partir de 2001 la logique devrait modifier ces pratiques.

108
109
 TITRE III
EXECUTION ET CONTROLE
D’EXECUTION DU BUDGET

110
 Le budget de l’Etat une fois adopté et notifié dans le journal officiel par
l’intermédiaire de la loi de finances devient exécutoire. Les ministres dépensiers
auxquels les crédits sont ouverts ont la charge de son exécution.
L’exécution commence dès la notification par le ministre des finances à
chaque ministre des crédits mis à sa disposition. En France, cela se fait par un
décret de répartition ; au Bénin par lettre circulaire de notification.
Le budget comporte l’autorisation d’engager les dépenses et l’obligation
de percevoir les impôts. Dépenses et recettes constituent les deux opérations
fondamentales de l’exécution du budget.
Par ailleurs, la procédure d’exécution du budget est soumise à une
réglementation précise assortie de nombreux contrôles visant à assurer la légalité
budgétaire et la conformité aux prévisions initiales. C’est pourquoi il est
important d’examiner de prime abord les principes et les agents d’exécution du
budget avant de jeter un regard sur les opérations d’exécution du budget ainsi
que les règles de leur comptabilisation et enfin, le contrôle des opérations
budgétaires effectuées.

111
 CHAPITRE I : PRINCIPES ET AGENTS D’EXECUTION DU
BUDGET

Les opérations financières de l’Etat et des collectivités publiques loin

d’être dominées par la recherche de profit, reposent essentiellement sur la notion
de service public. La fonction essentielle de la comptabilité publique est
d’assurer la conformité des opérations budgétaires aux prévisions contenues
dans la loi de finances.
Le droit de la comptabilité publique établit deux catégories d’agents publics
chargés de mettre en œuvre la loi de finances. Il s’agit des ordonnateurs ou
administrateurs et des comptables publics. Pour éviter les abus, ces deux agents
sont régis par un principe cardinal : le Principe de la séparation des ordonnateurs
et des comptables.

Section 1 : Principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables

§-1 : Fondements

Ce principe constitue la pierre angulaire de la comptabilité publique. Il a

été institué sous la restauration par Jean-Baptiste VILLELE. Consacré par le
décret français du 31 mai 1862 en ses articles 17 et 25, ce principe domine
toujours les finances publiques modernes. En effet, aux termes de l’article 64,
alinéa 2 de la DIRECTIVE N°06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au
sein de l’UEMOA « Les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable public
sont incompatibles», et l’article 25 dudit décret d’ajouter « Seuls les comptables
peuvent manier les deniers publics. »
Les opérations d’exécution du budget sont en effet regroupées en deux
grandes phases : la phase administrative et la phase comptable. La phase
administrative correspond aux fonctions des ordonnateurs et la seconde revient
au comptable.

112
 Ce principe ainsi aménagé appelle une triple justification et admet
quelques dérogations.

A- Justification du principe
a- La division des tâches
Elle procède d’une préoccupation de rationaliser le travail non seulement par
une répartition des tâches en deux grandes phases (administrative et comptable)
mais aussi par une division de travail en matière de recette et en matière de
dépense. Les tâches relatives aux opérations de dépenses sont diversifiées et
couvrent tous les besoins de l’Etat (passation de marché, subvention,
fonctionnement normal des services publics…). Ces tâches du point de vue
administrative consistent encore à engager, liquider, ordonnancer après
constatation de service fait. Les tâches relatives aux opérations de recettes sont
uniformes et se réduisent à l’encaissement ou au décaissement des fonds ou
encore à leur conservation.

b- Le souci de sécurité dans la gestion des deniers publics

La disponibilité des crédits budgétaires entre les seules mains du ministre des
finances et de ses collaborateurs offre des risques dangereux de prévarication et
de malversation. Ainsi, pour éviter les malversations éventuelles en la matière, il
a été jugé bon de distinguer le maniement des fonds c’est-à-dire des opérations
purement financières, des opérations administratives qui engagent l’Etat.

c- L’organisation d’un contrôle réciproque

En distinguant deux catégories de fonctionnaires, ceux qui manient les deniers
publics et ceux qui engagent l’Etat, le principe de la séparation des ordonnateurs
et des comptables organise un contrôle réciproque des uns sur les autres. Par
ailleurs, ce principe assure au ministre des finances l’exercice de son droit de
regard sur la gestion des autres ministres dépensiers. Il lui permet aussi
d’exercer un contrôle limité sur la régularité de leurs actes. Ce droit de regard et

113
de contrôle renforce la suprématie de fait que possède déjà le ministre des
finances au sein du gouvernement de part ses compétences budgétaires.

B- Exceptions au principe
Elles sont de deux ordres : les unes liées aux opérations de recettes, les
autres aux opérations de dépenses.
a- Dérogation en matière de recette
Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables est en général
appliqué de façon moins stricte en matière de recette. S’il est généralement
respecté en matière d’impôts directs et en matière de ressources non fiscales, il
est le plus souvent écarté en matière d’impôt indirect. En effet, la TVA (taxe sur
valeur ajoutée), les droits de douane, les droits d’enregistrement sont établis,
liquidés et recouvrés par une seule et même administration spécialisée : la
direction des impôts et des domaines. Les services du trésor n’interviennent pas
dans le processus. Il leur revient seulement d’encaisser les recouvrements
effectués par le service des impôts.
En matière d’impôt direct, la procédure classique confie la phase
administrative du processus du prélèvement fiscal (l’assiette et la liquidation) à
l’administration des impôts. La dernière phase (recouvrement) est celle des
comptables publics. Ce schéma classique a été bouleversé depuis le séminaire
des finances publiques de 1989. En effet, le recouvrement des grands impôts
d’Etat (impôts sur les BIC, sur les BNC, les impôts fonciers TPU, IGR etc.) a
été retiré aux comptables publics du trésor contrairement au principe de la
séparation. Après le recouvrement, l’Administration des Impôts à l’obligation de
verser au Trésor Public l’intégralité des recettes recouvrées. En définitive, la
direction des impôts est ordonnateur et comptable à la fois pour la plupart des
impôts directs du système fiscal béninois. Toutefois, le trésor conserve le
recouvrement de quelques impôts d’Etat en matière de fiscalité directe (la
vignette, la patente au niveau local, les timbres, etc.).

114
 b- Dérogation en matière de dépense

1- Les fonds spéciaux : il s’agit selon l’article 42 de la loi de finances du 27

avril 1946, des crédits ouverts globalement au budget du Chef du gouvernement
et qui sont destinés à couvrir les dépenses de contre-espionnage et de
propagande de l’action gouvernementale. La nature particulière de ces crédits
exige qu’ils soient soumis à une procédure particulière, exorbitante du droit
commun de la comptabilité publique qui implique un formalisme et une
publicité accrue. Les sommes correspondantes sont versées au Chef de l’Etat
directement par le trésor public ou aux ministères qui en ont reçu la délégation.
Ceux-ci les utilisent librement sans ordonnancement particulier et en dehors de
toute règle d’orthodoxie budgétaire. Les ministres sont seulement comptables de
leur gestion devant le Chef de l’Etat ou Chef du Gouvernement qui peut le cas
échéant donner quitus de leur gestion.

2- La régie d’avances : il existe au niveau de tous les services publics un certain

nombre de menues dépenses pour lesquelles il serait inefficace et coûteux pour
l’Etat d’utiliser la procédure normale d’exécution des dépenses publiques ou
pour lesquelles il urge d’aller vite en recourant aux usages du commerce : c’est
notamment le cas des achats isolés de fournitures de bureau, micro dépenses de
matériel pour le service.
Pour les opérations de cette nature, les administrations dépensières doivent
disposer de liquidités gérées par des agents spécialement habilités relevant des
services concernés et auxquels on confère la qualité du régisseur d’avances. La
caisse de régie d’avance est instituée par un arrêté interministériel du ministre
des finances et du ministre intéressé. L’arrêté de régie fixe la nature des
dépenses, le montant des avances à consentir au régisseur, le délai au bout
duquel il doit justifier de l’utilisation des fonds, le montant du cautionnement

115
qui lui est imposé et le montant de l’indemnité de responsabilité qui lui est
versée. Le régisseur quant à lui est nommé par arrêté du ministre de l’intérieur.
Il reçoit une avance globale susceptible d’être renouvelée périodiquement (en
général, 200.000 f CFA par trimestre). Il l’utilisera au fur et à mesure des
besoins mais à charge pour lui de justifier les dépenses effectuées devant le
comptable public assignataire, étant donné qu’il n’a pas lui même la qualité de
comptable public. Notons que le montant d’une dépense sur CMD (caisse de
menues dépenses) ne dépasse guère 10.000 F CFA.

3- Payement en vertu d’un titre permanent : il concerne principalement les

pensionnaires de l’Etat dont le livret constitue un titre qui constate et qui
ordonne à chaque échéance le payement de sa pension par le comptable public.

4- Les ordonnancements globaux : face à l’impossibilité matérielle

d’ordonnancer au cas par cas les traitements et salaires des fonctionnaires de
l’Etat ; la procédure d’ordonnancements globaux permet en effet à l’ordonnateur
de signer un titre de payement global pour tous les agents permanents et
contractuels. Ainsi, chaque fonctionnaire, sur présentation de sa fiche de paye,
reçoit son salaire et accessoire sans qu’il n’y ait une signature particulière de
l’ordonnateur.

5- La traite de la marine : elle concerne les comptables publics de certains

navires en déplacement hors du territoire national et qui reçoivent des traites
(montant de l’avance) qui leur permettent d’effectuer les dépenses de bord qui
sont essentiellement des approvisionnements lors des escales. Ces dépenses sont
effectuées sans ordonnancement préalable mais justification doit être faite
devant le comptable public assignataire.

Section 2 : Les agents d’exécution du budget

116
 A- Les ordonnateurs
Il n’existe pas en droit positif budgétaire une définition légale de
l’ordonnateur mais, lorsqu’on se réfère aux fonctions de celui-ci, on peut retenir
avec le professeur DEVEAU : « Est ordonnateur, public de recette et de
dépense, toute personne ayant qualité au nom de l’Etat, d’une collectivité ou
d’un établissement public pour contracter, constater, liquider une créance ou
une dette, ou encore pour ordonner soit le recouvrement d’une créance, soit le
payement d’une dette ». En fait, on ne se retrouve pas en face d’un corps
particulier de fonctionnaires mais d’administrateurs dotés de pouvoir de décision
en matière financière. Ce sont des agents en charge des opérations
administratives en matière d’exécution budgétaire. Ce sont, en pratique, des
autorités qui prennent la décision de la dépense et qui passent les actes
administratifs qui les font naître. En matière de dépenses publiques, ils sont
chargés de l’engagement, de la constatation de services faits, de la liquidation et
de l’ordonnancement.
En matière de recettes, ils sont chargés des opérations d’assiette, de la
liquidation et de la mise en recouvrement (établissement des titres de
recouvrement). Il y a deux catégories d’ordonnateurs :
1- Les ordonnateurs principaux

Le ministre des finances est en principe l’ordonnateur principal du budget

général de l’Etat. Mais dans la pratique il délègue ses pouvoirs à ses collègues
qui sont ainsi ordonnateurs des crédits de leur ministère : ce sont les
ordonnateurs délégués. Les ministres peuvent à leur tour déléguer leur
compétence à leurs collaborateurs (directeurs techniques et centraux).
Contrairement à ce que croit l’opinion publique, le Chef de l’Etat n’a pas
qualité d’ordonnateur Principal. Les crédits affectés à la présidence de la
république figurent au budget des charges communes dont le ministre des
finances est l’ordonnateur de droit commun. Au niveau des autres institutions de

117
l’Etat, c’est la loi qui désigne le membre du bureau ayant qualité d’ordonnateur.
Ainsi, à l’Assemblée Nationale Française, c’est le questeur (au Bénin, c’est le
Président). Au niveau des autres institutions (HAAC, CS, CES) c’est le
président avec la nuance que le ministre des finances ordonne au préalable le
déblocage des fonds de session ou de fonctionnement.
Dans la consommation des crédits, l’ordonnateur doit se conformer à la
loi de finances de l’année. L’ouverture de crédit n’est pas une obligation de
dépenser mais plutôt une simple faculté de dépense. En d’autres termes, dans la
limite de la destination et du montant du crédit, voire même de la durée de
l’exercice auquel ils se rapportent, l’ordonnateur est juge de l’opportunité en ce
qui concerne le choix de la dépense et la date de sa réalisation.
En ce qui concerne les recettes fiscales, seul le Ministre des finances en
est l’ordonnateur principal. En matière de recettes non fiscales, d’autres
ministres peuvent être ordonnateurs principaux. L’autorisation de percevoir les
impôts à une portée différente selon qu’il s’agit d’impôt direct, indirect ou
recette non fiscale. En matière de recettes fiscales, les autorisations de percevoir
doivent se limiter aux seuls impôts prévus et autorisés (impôts qui existent). En
revanche, l’autorisation de percevoir un don ou une aide est illimitée. Dans tous
les cas, les ordonnateurs sont tenus (et c’est une obligation) de faire percevoir
intégralement tous les impôts, taxes et assimilés prévus par la loi de finances.
Toute remise, totale ou partielle, au contribuable est strictement interdite
si la loi ne la prévoit pas.

2- Les ordonnateurs secondaires

Toutes les opérations de recettes et de dépenses ne peuvent pas être

réalisées par le niveau central étant donné que les ordonnateurs centraux n’ont
pas les moyens matériels d’effectuer eux-mêmes les opérations au niveau local.
La décentralisation ou déconcentration des opérations d’exécution du budget est

118
réalisée par l’entremise des ordonnateurs secondaires. En matière de dépenses,
le préfet est l’ordonnateur de droit commun à l’échelon local. Mais chaque
ministre peut désigner par arrêté un ordonnateur secondaire au niveau de ses
services décentralisés ou déconcentrés. Le préfet peut déléguer à son tour ses
pouvoirs à un responsable financier au niveau départemental. Dans tous les cas
l’ordonnateur qu’il soit principal, secondaire ou délégué effectue la phase
administrative des opérations d’exécution du budget sus-mentionnées. Les
ordonnateurs secondaires et délégués effectuent leurs opérations dans la stricte
limite de l’objet et du montant de la délégation du crédit qu’on leur a accordé.

3- La responsabilité des ordonnateurs

Le budget est un acte de nature législative. De ce fait il existe une légalité
budgétaire qui délimite le cadre des opérations budgétaires et prévoit des
sanctions s’appliquant les unes aux actes d’exécution du budget, les autres aux
ordonnateurs eux-mêmes ès qualité.

a- Les sanctions visant les actes irréguliers

Les irrégularités ou illégalités en matière budgétaire peuvent être
sanctionnées en dehors de la mise en œuvre de la responsabilité des
ordonnateurs ou en dehors d’un jugement des comptes du comptable, soit par la
nullité de l’acte, soit par l’interruption de la procédure d’exécution. Le système
est en effet organisé pour empêcher le payement en cas d’irrégularité (contrôle
du comptable sur les ordonnateurs) ou pour interrompre la procédure à l’étape
la moins avancée que possible (contrôle a priori des engagements de dépenses
par le délégué du contrôleur financier). Logiquement, il ne devrait pas y avoir
d’irrégularité en matière de dépenses engagées par les ordonnateurs ; la machine
financière devant en principe refuser de fonctionner lorsque la légalité n’est pas
respectée. Mais il est regrettable de constater que les failles de la législation
budgétaire combinées à l’imperfection de la machine financière en matière de

119
dépenses, le tout affaibli par la mauvaise organisation, occasionnent de
nombreux cas de malversations financières que l’on retrouve dans toutes les
administrations financières (dépensières).

b- Sanction visant la personne des ordonnateurs

La responsabilité des ordonnateurs peut être engagée aussi bien à
l’endroit de l’Etat que des particuliers ou des personnes morales. Vis-à-vis des
particuliers, l’administration comme tout fonctionnaire n’est responsable que de
ses fautes personnelles vis-à-vis de l’Etat. La responsabilité des ordonnateurs est
difficile à apprécier et à mettre en œuvre contrairement à celle des comptables
qui ont une compétence liée en matière budgétaire. La responsabilité de
l’ordonnateur peut être engagée par suite d’erreur commise dans l’appréciation
de l’opportunité ou par suite d’une violation de la légalité budgétaire.
En matière de dépense, l’ordonnateur peut commettre des erreurs soit par
incapacité notoire soit par négligence coupable soit encore par mauvaise foi
caractérisée.
La responsabilité de l’ordonnateur peut être civile, pénale, politique ou
disciplinaire.

✓ La responsabilité civile des ordonnateurs

La responsabilité civile est une responsabilité pécuniaire personnelle qui

met en jeu le patrimoine de l’ordonnateur. Cette responsabilité consacrée par de
nombreux textes n’a presque jamais été mise en œuvre pour deux raisons
essentielles. Tout d’abord, aucune juridiction n’a été prévue pour prononcer
d’éventuelles sanctions contre les ordonnateurs. Ensuite, il n’y a aucune
commune mesure entre le patrimoine de l’ordonnateur et les crédits qu’il est
appelé à gérer. Enfin, il est difficile de déterminer le montant du préjudice subit
par l’Etat, celui-ci pouvant quelquefois même être inexistant du point de vue

120
matériel. Même au cas où le préjudice existe, il existe une jurisprudence
constante en la matière qui se refuse catégoriquement à reconnaître la
responsabilité pécuniaire de l’ordonnateur pour faute de service sauf disposition
contraire de la loi.

✓ La responsabilité pénale de l’ordonnateur

La responsabilité pénale de droit commun des fonctionnaires dans l’exécution de
leur fonction s’applique généralement aux ordonnateurs en cas de crime de
forfaiture résultant soit d’un détournement de fonds ou biens appartenant à
l’Etat, soit de la concussion à l’égard d’un administré.
Ce crime de forfaiture est puni de la dégradation civique avec inscription
au casier judiciaire.
La responsabilité pénale de l’ordonnateur ne saurait être engagée par suite
des erreurs commises dans l’exécution de son pouvoir discrétionnaire. En
revanche, elle peut être engagée par suite de la violation de la légalité
budgétaire. La procédure de mise en jeu de cette responsabilité diffère selon
qu’il s’agisse d’un administrateur principal ou d’un administrateur secondaire.
Pour les ordonnateurs autres que les ministres, elle est engagée devant la cour
d’assises, mais, pour les ordonnateurs membres du gouvernement, du parlement
ou des institutions de la république, elle est engagée devant la haute cour de
justice. Mais, comme on peut le constater, cette responsabilité est difficile à
mettre en œuvre pour trois raisons :
-D’abord, l’administration étant encore hiérarchisée les ministres ont
tendance à couvrir les ordonnateurs secondaires ou délégués parce qu’ils savent
dans la plupart des cas, que ceux-ci ont agi dans ce qu’ils appellent l’intérêt de
service ou sur instruction ou encore pour pallier certaines insuffisances des
dispositions budgétaires.

121
 -Ensuite, le gouvernement étant toujours soutenu par une majorité
parlementaire, il est difficile de réunir la majorité qualifiée pour la mise en
accusation d’un ministre au parlement.
-Enfin la forte politisation de l’administration crée des couvertures
administratives induites par le clientélisme politique. A cela, il convient
d’ajouter qu’il n’y aucune mesure entre la sanction inscrite au casier judiciaire et
l’irrégularité commise étant entendu qu’une irrégularité budgétaire ne met
toujours pas en cause la bonne foi d’un ordonnateur.

✓ Responsabilité politique de l’ordonnateur

Elle s’applique aux membres du gouvernement, ministre, secrétaire et sous-
secrétaire d’Etat. La mise en œuvre par le parlement de la responsabilité
politique d’un membre du gouvernement implique la démission de ce dernier.
Mais dans la pratique, la responsabilité politique des ordonnateurs est purement
politique et illusoire étant donné que le parlement ne s’intéresse pas à la
responsabilité politique d’un ministre pour des infractions aux règles de la
comptabilité publique mais plutôt à la responsabilité politique de l’ensemble du
gouvernement.

✓ La responsabilité disciplinaire
Elle ne s’applique qu’aux ordonnateurs secondaires et les ordonnateurs
principaux autres que les ministres.
Le statut général des agents permanents de l’Etat ainsi que les statuts
particuliers disposent d’ailleurs que toute faute commise par un agent de l’Etat
dans l’exercice de ses fonctions ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions,
expose le mis en cause à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant
des peines prévues par la loi pénale.
En dehors de ces dispositions, une responsabilité spéciale est prévue pour
les fonctionnaires ou Agents publics dont la Cour des Comptes a relevé une

122
faute ou une négligence ayant entraîné des dépassements de crédits ou ayant lésé
les intérêts de l’Etat.
Mais dans tous les autres cas où la responsabilité ne résulte pas d’une
malhonnêteté ou indiscipline, le ministre est toujours porté à couvrir son
fonctionnaire. C’est dire donc que la responsabilité disciplinaire de
l’ordonnateur est également difficile à mettre en œuvre.
Au total, eu égard à l’inefficacité des textes de répression des
administrateurs et devant l’impossibilité de mettre en œuvre leur responsabilité
pécuniaire, la doctrine française prône la création d’une nouvelle forme de
responsabilité particulière sui-generis.

4- Les juridictions financières

Il existe deux ordres de juridictions financières :

- la cour de discipline budgétaire.
- La cour des comptes (chambre des comptes de la Cour Suprême).

a- La Cour de discipline budgétaire

Elle a été instituée au Bénin pendant la période révolutionnaire sous le nom de
Conseil de Discipline Budgétaire.
La responsabilité civile, pénale, politique et disciplinaire de
l’administrateur étant presque inexistante dans la pratique, de nombreux abus
ont été constatés et de nombreuses irrégularités budgétaires relevées par les
organes de contrôle. Cette situation a amené les pouvoirs publics à réfléchir sur
la nécessité d’instaurer une responsabilité réelle des ordonnateurs pour donner
des garanties à la gestion des crédits. De plus, il fallait également organiser une
autorité indépendante du gouvernement chargé de sanctionner les ordonnateurs
devant une procédure bien déterminée : ce qui a justifié la création de la cour de
discipline budgétaire.

123
 Composée des conseillers d’Etat et de membres de la cour des comptes, la
cour de discipline budgétaire sanctionne les ordonnateurs qui n’encourent pas
une responsabilité politique.
Elle est à la fois compétente, ratione personae et ratione materiae. Elle
juge d’une part les fonctionnaires civils et militaires, les membres des cabinets
ministériels, les agents des établissements publics administratifs, les agents
d’établissements publics ; d’autres part toutes les infractions aux règles de la
comptabilité publique.
La cour de discipline budgétaire prononce des peines allant jusqu’au
traitement annuel de l’intéressé. Ce maximum peut être doublé le cas échéant.

b- La cour des comptes

Elle a des attributions juridictionnelles et des attributions non juridictionnelles.
Au Bénin, la chambre des comptes exerce à côté de ses fonctions juridiques
initiales, une importante fonction de contrôle sur toutes les opérations
financières des collectivités publiques : le contrôle administratif. Dans l’exercice
de ce contrôle, le juge des comptes se borne à informer, à critiquer et à suggérer
sans qu’il lui soit permis de s’ingérer dans la conduite des affaires, encore moins
de prendre des décisions que seuls les responsables de l’administration sont
habilités à prendre. Les ordonnateurs doivent tenir compte de toutes ces
remarques bien qu’elles ne soient pas assorties de sanctions. Les attributions
d’ordre administratif du juge des comptes consistent donc en un contrôle de
décisions des ordonnateurs, un contrôle qui porte également sur la gestion des
entreprises publiques et enfin une mission générale d’information des pouvoirs
publics. Elle présente en principe à la fin de chaque année budgétaire un rapport
au parlement, un rapport sur l’exercice des budgets de l’Etat à travers ce qu’on
appelle la déclaration de conformité.

124
 B- Les comptables publics
1- Définition
Il n’existe pas une définition légale de la fonction de comptable public. Pendant
longtemps, la définition admise était celle du décret du 20 mai 1932 qui
caractérisait le comptable public comme étant ceux qui avaient les deniers
publics à leur disposition, qui les détenaient ou pouvaient se les procurer. Ce
décret a été abrogé et la définition elle-même abandonnée à cause de son
étroitesse. Ensuite, le décret du 9 août 1953 définissait de son côté le comptable
par rapport aux opérations qu’il effectue. En effet, « le comptable public est un
fonctionnaire ou même un simple agent qui a la qualité pour exécuter au nom de
l’Etat, d’une collectivité ou d’un établissement public les opérations de recette,
de dépense ou de maniement de titres soit au moyen de fonds ou valeurs dont il
a la garde, soit par des virements internes d’écriture soit encore par
l’intermédiaire d’autres comptables publics ou de comptes externes de
disponibilités dont il ordonne ou surveille les mouvements ».

Le nouveau règlement général sur la comptabilité du 29 décembre 1962

qui a abrogé le décret de 1953 ne comporte aucune définition du comptable
public, néanmoins l’analyse de certaines dispositions de ce texte, ainsi que
l’article 60 de la loi du 23 février 1963 organisant la responsabilité des
comptables publics permet de dégager cinq (5) éléments d’identification d’un
comptable public. Ces éléments sont les suivants :
✓ L’acte de nomination du ministre des finances : le comptable public
est en effet nommé par le MF ou tout au moins avec son agrément
(art. 16 décret 1962) ;
✓ La nature des organismes pour lesquels le comptable public
travaille (Etat, collectivité publique, Etablissements public) ;

125
 ✓ Le comptable public est un agent assermenté, c’est-à-dire qu’il
prête serment devant le juge des comptes avant d’entrer en
fonction ;
✓ Le comptable public constitue un cautionnement dont le montant
varie en fonction de l’importance du poste comptable qu’il gère ;
✓ Le comptable public effectue un certain nombre de tâches qu’il est
en principe seul à pouvoir accomplir. Il s’agit de :
- La prise en charge et le recouvrement des ordres de recette ;
- Payement des dépenses ;
- Garde et conservation des fonds et valeurs appartenant aux
organismes publics ;
- Conservation des pièces justificatives et les documents de
comptabilité,
- etc.

2- Classification des comptables publics

Tout comme les ordonnateurs, ils sont répartis en comptables principaux et en
comptables publics secondaires. Seuls les comptables publics principaux sont
justiciables de la Cour des Comptes. La classification la plus privilégiée est
celle qui est faite en fonction du critère administratif.
La catégorie la plus importante est celle des comptables directs des trésors
dont la compétence s’étend non seulement aux recettes et aux dépenses mais
aussi à un très grand nombre de services publics. Ils forment un réseau
hiérarchiquement organisé s’étendant à l’ensemble du territoire national. Au
sommet, on a le directeur général du trésor et de la comptabilité publique
(trésorier payeur général en Finance), ensuite vient le Receveur des finances au
niveau départemental et enfin, on retrouve le Receveur percepteur à l’échelon de
base dont la compétence se limite à une commune ou à un arrondissement (cas
de Cotonou, Porto-Novo et Parakou).

126
 Une autre catégorie non moins importante est celle des comptables des
services fiscaux (impôts) qui sont uniquement compétents en matière de
recettes.
Il y a enfin les comptables des recettes douanières relevant des
administrations des douanes et dont la compétence se limite uniquement aux
recouvrements des droits de douane.
Une autre classification consiste à tenir compte des attributions concrètes
des comptables publics.
Cette classification nous permet de distinguer les comptables à
compétence spéciale et les comptables à compétence générale. Il s’agit entre
autres des comptables chargés d’encaisser certaines recettes particulières telles
que la taxe de crédit agricole, la taxe temporaire d’équipement. Il est de même
pour les comptables d’ordre, les comptables deniers et les comptables matières.
Les comptables d’ordre sont ceux qui ne manipulent pas de fonds et qui
ne gèrent non plus des biens matériels. Ils centralisent les écritures concernant
les recettes et les dépenses ou le maniement des titres effectués par le comptable
public. Ce sont les teneurs de livres comptables et à ce titre, ils décrivent
l’exécution du budget beaucoup plus qu’ils n’y participent.
Les comptables deniers quant à eux manipulent les fonds sous forme de
titres ou d’espèces qu’ils encaissent, conservent ou décaissent soit par virement,
soit matériellement. Ils sont en général, les comptables des services extérieurs
du trésor.
Les comptables matières en ce qui les concerne gèrent les valeurs
consistant en de biens matériels. Ils sont encore appelés intendants. On les
retrouve dans les lycées, hôpitaux, et universités.
A côté de tous ces comptables publics, il existe d’autres personnes qui,
sans avoir la qualité de comptable public s’ingèrent accidentellement ou
frauduleusement dans les opérations de recette, de dépense ou de maniement de

127
titre. On les appelle des comptables de fait par opposition aux comptables
patents ou comptables publics de droit.
Le comptable de fait est soumis aux mêmes obligations que le comptable
de droit mais il ne bénéficie pas des mêmes avantages que le comptable patent.
Le comptable de fait peut être un ordonnateur, un régisseur, un simple
fonctionnaire, un tiers particulier ou même un comptable public dès lors qu’il
agit en dehors de sa sphère de compétence.

3 -La responsabilité du comptable public

a- Nature et caractéristique
Le comptable public constitue une autorité budgétaire indépendante de
l’ordonnateur. A ce titre, il a le pouvoir et même le devoir de refuser
d’accomplir toute opération budgétaire comptable irrégulière. En revanche, il est
obligé d’accomplir ces mêmes obligations dès l’instant qu’elles sont
budgétairement et comptablement régulières.
Contrairement à l’ordonnateur, il n’a pas à apprécier l’opportunité de
l’opération. Il est dans une situation de compétence liée, dit-on. Il n’a presque
jamais le pouvoir discrétionnaire. Dès l’instant ou la légalité budgétaire n’est pas
respectée c’est-à-dire dès lors qu’on constate une irrégularité, le comptable se
trouve pécuniairement et personnellement responsable du préjudice causé. Il est
dans une situation de présomption de responsabilité.
La responsabilité pécuniaire du comptable contrairement à celle de
l’ordonnateur est facile à mettre en œuvre. Elle s’applique automatiquement dès
lors qu’un préjudice est constaté. La mise en œuvre de la responsabilité du
comptable est organisée avec beaucoup plus de rigueur et de précision. Il ne
s’agit pas ici d’une simple responsabilité pour faute, mais d’une présomption de
responsabilité pour faute dont le comptable n’est déchargé que par la force
majeure ou si un texte spécial prévoit un régime de responsabilité spéciale non
sévère. En conséquence, le comptable doit rejeter tout ordonnancement

128
irrégulier surtout lorsque le payement risque d’entraîner sa responsabilité
pécuniaire. Toutefois, il doit s’exécuter si l’ordonnateur lui délivre une
réquisition légale. La réquisition a pour effet d’engager la responsabilité de
l’ordonnateur en lieu et place du comptable réquisitionné.
Ainsi, le comptable est exonéré de sa responsabilité qui est assumée par
l’ordonnateur lui-même étant donné que l’ordre de réquisition sera transmis à la
cour des comptes. Toutefois, d’après l’article 110 du règlement général sur la
comptabilité publique, le comptable doit refuser d’obtempérer aux ordres de
l’ordonnateur si la suspension de payement est motivée par l’indisponibilité de
crédit, l’absence de justification de service fait, le caractère non libératoire de
payement, l’absence du visa de contrôleur financier.
Mais, pour les nécessités de la défense nationale l’indisponibilité de crédit
ne peut être invoquée pour refuser le payement du solde des militaires non
officiers et les indemnités de vie, de séjour et de route de l’ensemble du
personnel militaire. La responsabilité pécuniaire des comptables étant facilement
applicable, il n’est pas nécessaire d’organiser une responsabilité sui-generis. En
ce qui concerne les autres responsabilités notamment pénales et disciplinaire, il
convient de souligner qu’elles s’appliquent au comptable public en sa qualité de
fonctionnaire d’Etat.
b- Etendue de la responsabilité du comptable
Le comptable est responsable sur son patrimoine personnel de l’état matériel de
sa caisse. Il est en effet responsable des deniers publics et des valeurs de toute
nature dont il a la garde. Il n’est déchargé de cette responsabilité que s’il établit
la preuve que la perte ne résulte pas de sa négligence ou provient plutôt d’un cas
de force majeure.
Le comptable est également responsable du recouvrement des titres pris
en charge. Donc il doit rembourser les côtes d’impôt non recouvrées de son fait.
Enfin, le comptable est responsable des sorties de fonds. A ce niveau, il
est tenu pour responsable des payements irréguliers qu’il effectue c’est-à-dire du

129
règlement des dépenses non justifiées ou ne correspondant pas à une véritable
dette de l’Etat, ou des payements effectués au profit de personne n’ayant pas
qualité à recevoir ou à donner quittance.

c- Mise en œuvre de la responsable du comptable public

La responsabilité du comptable contrairement à celle de l’ordonnateur est
facilement et presque automatiquement mise en œuvre en cas d’irrégularité.
Cette mise en œuvre s’effectue par la procédure de mise en débet. Le débet est
dit juridictionnel lorsqu’il émane de la cour des comptes et qu’il est contenu
dans un arrêt de cette cour dit arrêt de débet. Le débet est administratif s’il
provient des corps spéciaux de contrôle (IGE ; IGF) suite à des vérifications
ayant relevé un déficit de compte. Dans ces cas, le débet est prononcé par le
ministre des finances dans un arrêté dit de débet. Cet arrêté constitue un
véritable titre de recette exécutoire dont le recouvrement est confié à l’agent
judiciaire du trésor qui est un magistrat désigné à cet effet. Le comptable mis en
cause a deux (2) possibilités : soit il conteste le débet par voie contentieuse
devant le juge administratif, soit il demande de le décharger de sa responsabilité
par un recours gracieux ou hiérarchique formé devant le ministre des finances ou
le supérieur hiérarchique pour remise totale ou partielle de débet.

d- Les garanties exigées des comptables

Il ne suffit pas d’établir la responsabilité pécuniaire du comptable. Il est surtout
nécessaire de procéder au recouvrement des débets prononcés. Aussi, les
garanties sont-elles exigées des comptables publics. A cet effet, ils sont
assujettis au cautionnement à leur entrée en fonction. Ils constituent également
une hypothèque légale sur leurs biens immeubles. Enfin, le trésor à un privilège
général sur leurs biens meubles.

130
CHAPITRE II- LES OPERATIONS D’EXECUTION DU
BUDGET

Il s’agit essentiellement des opérations de recettes et des opérations de

dépenses.

Section I : Les opérations de recettes publiques

Les recettes publiques étant destinées à la couverture des charges de
l’Etat, les procédures de recouvrement de recettes fiscales sont particulièrement
contraignantes et efficaces puisqu’en général l’Etat pourra se délivrer des titres
exécutoires pour le recouvrement de ses créances.

§-1 : Les recettes fiscales

Les procédures de recouvrement de recettes fiscales diffèrent selon qu’il
s’agisse d’un impôt direct ou d’un impôt indirect.

A- Procédure de perception des impôts directs

En application du principe de la séparation des ordonnateurs et des

comptables, cette procédure comporte deux phases : une phase administrative et
une phase comptable.

1- La phase administrative
Exécutée par l’administration des contributions directes, elle comporte trois
(03) opérations :
- L’assiette : C’est l’ensemble des opérations qui consistent, lorsque les faits
générateurs de l’impôt sont réalisés, à déterminer et à évaluer la valeur
imposable. Pour évaluer, l’administration fiscale est tenue d’utiliser différentes
techniques prévue par la loi (déclaration, taxation d’office, évaluation indiciaire
et évaluation forfaitaire). Certaines de ces techniques font appel à une

131
collaboration plus ou moins grande du contribuable. En tout état de cause le fisc
dispose en la matière d’une compétence liée c’est-à-dire il est tenu d’appliquer
les lois et règlements fiscaux à chaque individu.
- La liquidation : C’est le calcul du montant exact de la dette fiscale. Ce calcul
s’effectue par l’application à la base imposable d’un tarif d’imposition.
- La mise en recouvrement : Elle consiste en l’émission des titres de perception
(les rôles nominatifs par exemple).
2 -La phase comptable
Effectuée par les comptables directs du trésor, elle comporte une seule
opération : le recouvrement.
- Le recouvrement : le rôle nominatif rendu exécutoire est transmis au
comptable du trésor qui le prend en charge et qui devient personnellement et
pécuniairement responsable du recouvrement. Il adresse au contribuable un
avertissement (extrait individuel du rôle) l’informant du montant de ce qu’il
doit, de la date de mise en recouvrement et de la date limite de paiement.

B- Procédure de perception des impôts indirects

En matière d’impôt indirect, c’est la seule et même administration qui a à

charge toutes les opérations (assiette, liquidation et recouvrement). Le principe
de la séparation ne s’applique pas en la matière. Néanmoins, on note une
certaine spécialisation à l’intérieur de la même administration.

§-2 : Les recettes non fiscales

Pour toutes autres créances qui ne sont ni fiscales ni domaniales c’est-à-

dire celles qui trouvent leurs sources dans des contrats, des quasi-contrats, des
délits, des quasi-délits…, l’Etat, en plus de la procédure de recouvrement de
droit commun, dispose de prérogatives spécifiques et exceptionnelles.

132
Section II : Les opérations d’exécution des dépenses publiques

A- La phase administrative
Elle est l’œuvre des ordonnateurs et se décompose en quatre (4) temps :
l’engagement, la constatation du service fait, la liquidation et l’ordonnancement.
1- L’engagement
C’est l’acte par lequel un organisme public crée ou constate à son
encontre une obligation de laquelle résultera une charge. Autrement dit, dans le
cadre de l’autorisation budgétaire, c’est l’acte par lequel l’Etat, la collectivité,
l’établissement public se rend débiteur. L’engagement, acte juridique peut
revêtir les formes les plus variées : décret, arrêté, décision ministérielle, marché
public, bon de commande, contrat, etc.
C’est par l’engagement que s’exprime le libre choix de l’ordonnateur.
L’appréciation de l’opportunité de la dépense intervient en ce moment là. L’acte
d’engagement est soumis à des règles très strictes. D’abord, l’acte doit être pris
par le représentant qualifié de l’organisme public (ordonnateur principal,
secondaire ou délégué). Ensuite, l’engagement doit rester dans les limites des
autorisations budgétaires ouvertes par la loi de finances. Enfin, la vitalité de
l’acte d’engagement est subordonnée aux avis ou aux visas prévus par les lois ou
règlements propres à chaque catégorie d’organisme.
A l’engagement acte juridique volontaire, on oppose l’engagement
involontaire. L’expérience classique de l’engagement involontaire se trouve
dans le domaine de la responsabilité administrative.
2- La constatation du service fait
Elle consiste à établir toutes les preuves que la prestation prévue en contrepartie
de l’engagement a été effectivement fournie pour le compte de l’organisme
public. Le paiement à l’avance est donc écarté en vertu de la règle du service
fait. Toutefois, la mise en œuvre de cette règle n’exclut pas la possibilité de

133
l’octroi aux cocontractants de l’Etat d’un acompte pour leur faciliter l’exécution
de leur prestation.
En définitive, la règle du service fait apparaît comme la garantie pour
l’Etat de ne pas payer indûment.

3- La liquidation
Intimement liée à l’opération précédente, la liquidation consiste à déterminer le
montant exact de la dette de l’Etat après examens des pièces justificatives
exigées par les règlements de la Comptabilité Publique. Ainsi le montant de la
dette de l’Etat qui a été évalué approximativement au moment de l’engagement
sera fixé définitivement au moment de la liquidation au moyen d’un calcul
arithmétique basé sur des données contractuelles ou réglementaires.

4- L’ordonnancement
Il constitue le dernier acte de la phase administrative. L’ordonnancement est
l’acte administratif donnant, conformément au résultat de la liquidation, l’ordre
de payer la dette de l’organisme public.
L’ordonnancement se traduit par l’établissement d’un titre de payement
adressé au comptable assignataire. Ce titre est établi sous forme d’ordonnance
de payement (ou ordonnance directe) lorsqu’il émane de l’ordonnateur principal.
Il prend la forme d’un mandat de payement lorsqu’il émane d’un ordonnateur
secondaire ou délégué. Dans ce cas on parle de mandatement. En tout état de
cause la décision de l’ordonnancement obéit à certaines exigences auxquelles se
subordonne sa validité :

D’abord, elle doit intervenir dans les limites des crédits budgétaires autorisés et
indiquer les chapitres et les articles d’imputations ainsi que le montant et l’objet
de la créance ;
Ensuite, elle doit respecter les dispositions réglementaires et être accompagnées
des pièces justificatives permettant son contrôle ;

134
De même, l’acte d’ordonnancement doit faire l’objet d’un visa du contrôleur
financier ;
Enfin, le titre de payement doit être daté, numéroté et signé par l’ordonnateur
compétent.

B- La phase comptable
Elle comporte deux (2) opérations :
1- Le contrôle (rôle de payeur)
Avant de procéder au payement, le comptable public doit opérer un
contrôle approfondi des documents fournis par l’ordonnateur. A cet effet, il doit
s’assurer que :
- L’ordonnateur à bien compétence pour ordonnancer ;
- Les crédits existent et qu’ils sont disponibles ;
- Le crédit est suffisant ;
- La dépense est correctement imputée au chapitre correspondant à sa
nature et à son objet précis ;
- Le calcul du montant de la dépense a été bien fait ;
- Le visa du contrôleur financier existe sur l’acte d’engagement et l’acte
d’ordonnancement.

A ce contrôle portant sur la régularité de la dépense, le comptable doit

s’assurer du caractère libératoire de la dépense, d’une part par une vérification
de l’identité du créancier ainsi que sa capacité à donner une décharge et d’autre
part par une vérification de l’existence d’une opposition éventuelle au payement
ou de l’extinction de la dette par l’effet de la prescription.

2- Le paiement (rôle de caissier)

135
Il est d’après l’article 33 du décret du 29 décembre 1962 l’acte par lequel
l’organisme public se libère de sa dette. Il est effectué par un comptable public
après le contrôle a priori ci-dessus décrit.
C -Le régime juridique de la dette de l’Etat

C’est une situation favorable faite à la dette de l’Etat et des autres

collectivités publiques et qui se caractérise par l’absence des voies d’exécution
d’une part et la déchéance quadriennale d’autre part.

1- L’absence de voies d’exécution

Si une personne privée débitrice ne s’acquitte pas de sa dette, elle pourra se voir
condamnée pour celle-ci par un jugement revêtu de la formule exécutoire. Ce
qui signifie qu’un refus d’exécution de la décision de justice pourrait conduire à
la saisie puis à la vente des biens du débiteur : ce sont des voies d’exécution
destinées à contraindre un débiteur à s’acquitter de sa dette.
De tels procédés ne peuvent être mis en œuvre à l’encontre de l’Etat ou d’autres
personnes publiques pour des raisons bien précises :
- D’abord, il est inconcevable de demander à l’administration publique
d’utiliser la force publique contre elle-même.
-Ensuite, on a estimé que les biens des personnes publiques sont au service
de l’intérêt général. Toutefois pour protéger les créanciers de l’Etat contre un
mauvais vouloir manifeste d’un ordonnateur et toujours dans le respect du non-
recours aux voies d’exécution, deux procédures de contraintes ont été prévues à
l’encontre de l’Etat par la loi du 16 juillet 1980.
-Le juge administratif peut condamner l’Etat à des astreintes en cas
d’inexécution de la chose jugée (sans être une voie d’exécution, l’astreinte vise
simplement à exercer une pression sur le débiteur menacé de voir sa dette
s’accroître constamment tant qu’il ne s’exécute pas.)

136
-L’obligation peut être faite à l’Etat d’exécuter une décision de justice le
condamnant à verser la somme due. Dans ce cadre deux (2) conditions sont
nécessaires :
• Il faut que la décision de justice soit passée en force de la chose
jugée et que le juge y ait clairement fixé le montant de la dette ;
• Il faut un défaut d’ordonnancement dans les quatre (4) mois suivant
la notification de la décision.
Si ces deux conditions sont vérifiées, le comptable assignataire doit, à la
demande du créancier et sur présentation de la décision de justice, effectuer le
paiement.

2- La déchéance quadriennale
Le mode normal d’extinction des dettes de l’Etat et des collectivités
publiques est constitué par leur liquidation, leur ordonnancement et leur
paiement. Mais les créanciers des personnes publiques peuvent ne pas faire
valoir leurs droits en temps opportun. Ces droits tombent alors sous le coup
d’une prescription portant le nom de déchéance quadriennale. Instituée en 1931,
la déchéance quadriennale ne peut être invoquée qu’au profit de l’Etat, des
collectivités publiques ou des établissements publics dotés de la comptabilité
publique. Sa durée est en principe de quatre (4) ans. Mais en fait son délai
commence à couvrir du 1er janvier qui suit l’année où la créance sur la personne
publique a pris naissance.

Ce qui selon la date réelle d’ouverture de la créance peut conduire la

prescription jusqu’à une durée de cinq (5) ans. Toutefois ce délai peut être
interrompu ou suspendu dans des conditions bien déterminées par la loi.

137
Section III - La comptabilisation des opérations de recettes et de dépenses
Publiques

L’autorisation parlementaire est accordée annuellement ; or l’exécution

des opérations budgétaires se déroule en plusieurs phases qui peuvent dépasser
le cadre de l’exercice budgétaire. Dès lors il se pose la question de savoir à quel
exercice l’on pouvait imputer une opération s’échelonnant sur plusieurs
exercices budgétaires.
A cette question deux(2) solutions ont été proposées :

§-1 : Le système d’exercice

A- Signification du système

Il consiste à imputer à l’année budgétaire toutes les créances et toutes les

dettes qui ont pris naissance pendant ladite année quelle que soit la date à
laquelle les opérations sont effectuées.
En d’autres termes, on considère comme recette et dépense d’une année
déterminée toutes les créances acquises et toutes les dettes nées du 1er janvier au
31 décembre de ladite année quelle que soit la date de recouvrement des
créances ou de paiement des dettes. L’exercice budgétaire dans ces conditions
peut donc chevaucher sur plusieurs années. En principe, il n’est clos que lorsque
les créances acquises et toutes les dettes nées au cours de l’année considérée
auraient été éteintes.

B- Valeur du système

Le système de l’exercice est logique mais compliqué et incommode. Il est

logique parce qu’on rattache au budget de l’année toutes les créances et toutes
les dettes nées au cours de ladite année. Ce qui permet d’établir la situation

138
réelle du budget concerné. Ce système est incommode et compliqué dans la
mesure où il ne permet pas d’apurer rapidement les comptes budgétaires pour ce
faire une idée exacte de la situation financière réelle de l’Etat.
Par ailleurs en retardant l’apurement des comptes de l’Etat, le système
d’exercice implique deux (2) conséquences :
-D’abord, il n’est pas possible de tirer tous les renseignements utiles de
l’exécution du budget passé pour bâtir le budget suivant.
-Ensuite, on note un affaiblissement des contrôles qui ne peuvent plus s’exercer
avec une grande rigueur car il serait difficile voir même impossible de situer les
responsabilités surtout lorsque les acteurs d’exécution de budget faisant l’objet
de contrôle ne sont plus en fonction.

§-2 : Le système de gestion

A- signification du système

On considère comme recette et dépense d’une année déterminée, toutes

les recettes réellement encaissées et toutes les dépenses effectivement payées au
cours de cette année du 1er janvier au 31 décembre sans égard à la date de
naissance des créances ou des dettes. Dans le système de gestion, c’est l’année
de réalisation qui importe et qui sert de référence d’imputation. On ne tient pas
compte de la date de naissance des créances ou des dettes de l’Etat pour les
imputer à un exercice budgétaire.

B- Valeur du système

Le système de valeur est simple mais illogique. Il est simple et réaliste

dans la mesure où seules les dépenses effectivement payées et les recettes
effectivement recouvrées sont rattachées au budget de l’année considérée. Il

139
serait donc facile d’établir la situation financière de l’Etat à tout moment. Aussi
le système de gestion permet-il de se conformer au principe de l’annualité en
facilitant l’apurement rapide des comptes de l’Etat. Toutefois, ces avantages sus
mentionnés ne doivent pas occulter certains inconvénients résultant de la mise
en œuvre de système de gestion.
D’une part, le système de gestion favorise les fraudes en ne s’opposant pas au
décaissement de crédit pour les dépenses engagées et qui sont payées plusieurs
années plus tard par les budgets postérieurs.
D’autre part, c’est un système illogique car il ne permet pas de connaître
rapidement la situation du budget, étant donné que les opérations autorisées sont
retracées dans plusieurs comptes échelonnés sur plusieurs autres budgets au fur
et à mesure de leur réalisation.
Enfin pour être efficace, la mise en œuvre du système de gestion
suppose avant tout un renforcement du contrôle préalable des engagements des
dépenses.

CHAPITRE-III: LE CONTROLE D’EXECUTION DU BUDGET

Le budget s’analysant comme une série d’autorisations données par le

Parlement au Gouvernement, il faut nécessairement pour que son vote ait un
sens prévoir des mécanismes destinés à en assurer le respect.

140
 Ces mécanismes se ramènent pour l’essentiel aux différentes mesures de
contrôle de l’exécution du budget. Les contrôles sont indispensables pour
assurer une bonne gestion financière et administrative des services publics. Ils
sont également d’un grand intérêt du point de vue politique en permettant
surtout de sanctionner des irrégularités budgétaires qu’ils dévoilent.
Il existe plusieurs types de contrôles. On peut les classer selon plusieurs
schémas :
➢ Si l’on se place par rapport au moment où s’opèrent les contrôles, on
distingue : les contrôles a priori ; en cours d’exécution et les contrôles a
posteriori ;
➢ Du point de vue de leur objet, on distingue : les contrôles de régularité, les
contrôles de légalité et les contrôles d’opportunité ;
➢ Du point de vue des organes compétents et des méthodes utilisées, on
distingue les contrôles administratifs, les contrôles parlementaires et les
contrôles juridictionnels ;
➢ Enfin, au regard de la situation des organes de contrôle par rapport au
gouvernement et donc à l’appareil administratif, on distingue : les
contrôles externes et les contrôles internes encore appelés contrôles
administratifs.

Section I : Les contrôles administratifs ou contrôles internes

Ils revêtent soit la forme d’un contrôle financier(DCF), soit la forme d’un
contrôle exercé par les corps spéciaux (I.G.E, IGF, IGM, IGS) ou encore la
forme d’un contrôle hiérarchique, soit enfin la forme d’un contrôle exercé par le
comptable public.

141
 §-1 : Le contrôle financier

C’est un contrôle a priori destiné à prévenir certains abus apparents dans

l’exécution des budgets. Il est exercé par le Contrôleur Financier (CF). Au
niveau de tous les ministères, institutions de l’Etat et collectivités. Le contrôleur
financier est représenté par le délégué du Contrôle Financier (dCF) qui est un
fonctionnaire du Ministère des Finances. Le contrôleur financier n’a pas à juger
de l’opportunité de la dépense.
Aux termes de l’article 3 du décret N° 93-178 du 4 août 1993, le
contrôleur financier ou le délégué du contrôle financier est chargé :
➢ d’effectuer un contrôle a priori portant sur la régularité budgétaire,
juridique et financière des opérations de dépenses du budget général de
l’Etat, des budgets annexes, des budgets des collectivités locales et des
budgets de certains organismes publics dont la liste est fixée par arrêté du
ministre des finances ;
➢ de vérifier notamment au regard du code des marchés publics, la
régularité des projets de marchés initiés par les entreprises publiques et
soumis à l’approbation du ministre des finances ;
➢ de donner son avis motivé sur les projets de lois, de décrets, d’arrêtés et
de tous autres actes à incidence financière soumis au contreseing ou à
l’approbation du ministre des finances.

Les attributions du Contrôle Financier qui n’ont pas fait l’objet expressément
de délégation de pouvoir sont exercées au niveau central par le contrôleur
financier. Il s’agit :
➢ De l’étude et du visa de tous les actes relatifs à la gestion de la carrière
des agents de l’Etat ;

142
 ➢ Du contrôle a priori portant sur la régularité budgétaire, juridique et
financière des opérations de dépenses du budget général de l’Etat et des
budgets annexes dont les montants seront fixés par arrêté du ministre des
finances ;
➢ De l’émission d’avis motivés sur tous les projets de textes ou d’actes
soumis au contreseing ou à l’approbation du ministre des finances.

Concrètement, son contrôle porte seulement sur l’exactitude et la régularité

des actes d’engagement et d’ordonnancement.

A -Vérifications au stade de l’engagement

Au stade de l’engagement, l’ordonnateur est en effet tenu de solliciter

l’opposition du visa du contrôleur financier. A cette occasion celui-ci vérifie :
✓ L’existence et la disponibilité du crédit ;
✓ L’imputation de la dépense au chapitre correspondant ;
✓ Le respect des lois et règlements (règle de fond et de forme).
Lorsque la décision d’engagement est régulière, le contrôleur financier appose
son visa. Ce qui valide l’acte d’engagement et permet de poursuivre la
procédure d’exécution de la dépense. Le contrôleur peut aussi différer
l’apposition de son visa en cas d’absence ou d’insuffisance de justification et ne
le fera plus tard qu’au vu des pièces justificatives complémentaires. Il peut enfin
refuser d’apposer son visa lorsqu’une irrégularité est décelée. Ce qui a pour effet
de bloquer l’exécution de la dépense.
B- Vérifications au stade de l’ordonnancement

Au stade de l’ordonnancement, l’apposition du visa du contrôleur sur l’acte

du ministre dépensier est encore nécessaire. A cette occasion, le contrôleur
s’assure :
✓ Que la liquidation a été bien faite ;

143
 ✓ Que la constatation du service fait a été régulière ;
✓ Que le crédit est suffisant, c’est-à-dire qu’il n’y a pas de dépassement.

Notons que l’ordonnancement dépourvu du visa du contrôleur financier est

sans valeur juridique et le comptable qui reçoit un tel ordre de payer doit
refuser l’exécution du paiement.
En marge de ces attributs de contrôle, le contrôleur financier joue également
un rôle plus ou moins affirmé de conseiller et d’agent d’information du ministre
des finances. A ce titre, il joue un rôle important dans la préparation du budget.
Il donne son avis sur les propositions de dépenses du ministère dépensier dont il
dépend et la préparation budgétaire. Il transmet au ministre des finances des
informations précieuses que sa présence permanente au sein des administrations
dépensières lui permet de réunir.
En définitive, c’est un agent de liaison particulièrement précieux et efficace
entre le ministre des finances et le ministre dépensier.

§-2 : Le contrôle hiérarchique

C’est un contrôle a priori qui n’est pas spécifique aux finances publiques.
Dans toute administration hiérarchisée le supérieur hiérarchique détient un
pouvoir important à l’égard de ses subordonnés. Ce pouvoir comporte le droit
pour le supérieur de donner des ordres, des directives et des instructions aux
subordonnées.
Il dispose également de pouvoir d’annulation et de réformation des actes
du subordonné.
A l’égard des comptables publics, l’exercice de ce pouvoir hiérarchique se
traduit par le droit reconnu aux comptables publics principaux du trésor de
centraliser les opérations effectuées par les comptables secondaires et de
procéder à des vérifications inopinées de la caisse et les écritures de ceux-ci. A

144
cet effet, tout comptable qui refuse devant son supérieur hiérarchique de
présenter les éléments de sa comptabilité et d’établir l’inventaire des fonds et
valeurs dont il a la garde, commet par-là même un acte d’insubordination. Il doit
être immédiatement suspendu de ses fonctions et la force publique pourra être
requise afin d’assurer la saisie des fonds et valeurs et document du poste
comptable.
A l’égard de l’ordonnateur, le pouvoir hiérarchique se traduit par le fait
que chaque administration exerce ses attributs selon les directives de son
supérieur.
Dans la pratique, les décisions sont souvent prises par les ordonnateurs
secondaires par le jeu des délégations.
Leurs opérations sont souvent effectuées sous leur responsabilité dans la
limite des crédits dont la gestion a été déléguée ; mais elles sont centralisées par
l’ordonnateur principal.

§-3 : Les contrôles exercés par les corps spéciaux

Certains ministères disposent de corps de contrôle à usage interne et dont

l’incidence financière est plus ou moins grande. Mais les plus importants de ces
corps de contrôle, sont l’Inspection Générale des Finances (I.G.F.), l’Inspection
Générale d’Etat (I.G.E.), l’Inspection Générale de Ministère (I.G.M), et
l’Inspection Générale des Services (I.G.S).Ils exécutent tous des contrôles en
cours d’exécution.
A- L’Inspection Générale des Finances (IGF)

L’IGF est, dans tous les pays, une structure classique du ministère des
finances. Créée en France en 1801, l’IGF était chargée, à l’origine, de contrôler
les comptables du Trésor. Progressivement, ses attributions se sont élargies et
englobent aujourd’hui une mission générale de surveillance et de contrôle de

145
l’ensemble des activités financières de l’Etat, des collectivités et organismes
publics.
Le service de l’Inspection Générale des Finances au Bénin est investi
d’une mission de contrôle permanente et très étendue. Il vérifie la gestion
financière des ordonnateurs et des comptables des structures de l’Etat, des
collectivités locales, des établissements publics, des entreprises publiques et
semi-publiques, ainsi que des organismes de toute nature recevant une aide
financière ou matérielle des collectivités publiques ou concessionnaires d’un
service public.
Les contrôles de l’I.G.F. interviennent surtout pendant l’exécution. Il
s’effectue sur place et à l’improviste. L’inspecteur contrôlant le comptable doit
arrêter la situation de la caisse et vérifier la conformité de l’encaisse et des
écritures comptables. En cas de non-conformité l’Inspecteur ne prend pas de
sanction mais établira un rapport dont le comptable qui en aura connaissance
pourra contester les informations.
L’IGF a subi des fortunes diverses au Bénin, puisqu’elle avait disparu un
moment de l’organigramme du ministère des finances pour être ensuite
réhabilitée en 1993 sur recommandation de la Conférence nationale de février
1990. Dotée d’un manuel de procédures, l’IGF exerce un contrôle qui se
rapproche de plus en plus des normes universelles d’inspection.
La principale limite de l’IGF reste son incapacité à prendre des sanctions
aussi bien sur l’acte irrégulier que sur la personne responsable de l’acte. Il est
bien vrai que l’inspecteur des finances en mission a la possibilité de requérir la
force publique et de prendre des mesures conservatoires pour assurer la
sauvegarde des biens publics, mais ce pouvoir n’emporte pas l’habilitation à
prendre une sanction. Il fait dans son rapport de vérification des
recommandations en vue de corriger les errements constatés ou de sanctionner
les fautes lourdes qu’il a pu relever. La décision de sanctionner est du ressort du
ministre des finances et de l’économie et du ministre de tutelle de l’organisme

146
ou du service où l’irrégularité a été relevée et, même parfois, du Conseil des
Ministres.
La procédure de sanction, comme on le constate, peut être lourde et
complexe. Cela a fait que plusieurs recommandations de l’IGF restent sans suite
pendant longtemps ou définitivement.

B- L’Inspection générale d’Etat (IGE)

L’IGE est un corps de contrôle d’Etat que l’on retrouve dans presque tous
les pays anciennement colonisés par la France. Placée sous l’autorité directe du
Président de la République, l’IGE a une compétence générale qui couvre toutes
les activités des ministères et des organismes placés sous sa tutelle.
L’IGE a été très active au Bénin jusqu’en 1990, année au cours de
laquelle elle a été supprimée avant d’être restaurée en 1997 par le gouvernement
qui avait trouvé son existence nécessaire dans le dispositif de contrôle de l’Etat.
L’IGE est l’instrument de contrôle du chef de l’Etat en tant que chef de
l’administration publique. On aurait pensé de ce fait que cet organe disposerait
de pouvoirs plus accrus, mais le décret du 21 avril 1997 qui a restauré l’IGE,
n’a pas fait une situation particulière à cet important organe de contrôle. Ce
corps de contrôle exerce ses vérifications dans les mêmes conditions et avec les
mêmes moyens juridiques que l’IGF.
L’IGE a vocation de vérifier non seulement les services relevant du ministère
des finances mais aussi l’ensemble des services de l’Etat, des collectivités et des
établissements publics. Son contrôle sur les comptables est assez rare. L’IGE n’a
en réalité qu’un rôle consultatif. Ainsi, elle se borne à formuler des observations
et à faire des propositions aux autorités supérieures. L’IGE n’a pas de pouvoir
de décision. Cependant, en cas d’urgence et lorsque les deniers publics sont en
péril, l’Inspecteur peut prescrire des mesures conservatoires. Le contrôle de
l’IGE est un contrôle en cours d’exécution.

147
 C- Les autres corps de contrôles internes

L’IGE et l’IGF sont aidées dans leurs tâches par des organes sectoriels
d’inspection à savoir les IGM et les IGS.

a- L’Inspection Générale du Ministère (IGM)

Les IGM sont chargées de contrôler, vérifier et inspecter les activités des
services centraux et déconcentrés ainsi que celles des entreprises publiques,
semi-publiques, offices et organismes sous tutelle des départements ministériels.
Nées de la réorganisation des organes de contrôle et d’inspection de 2006, les
IGM sont des organes de contrôle mis à la disposition de chaque ministère
sectoriel. L’IGM assiste le ministre dans son rôle de contrôle de fonctionnement
régulier et des performances des structures du ministère et des organismes sous
tutelle. A ce titre, l’IGM effectue trois types de contrôle à savoir : les contrôles
portant sur les activités techniques du ministère, les contrôles sur la gestion
financière et comptable et les contrôles sur la gestion administrative.
Ainsi donc, les IGM exercent les attributions de l’IGF et de l’IGE au niveau
des départements ministériels.
Au titre des contrôles sur la gestion financière et comptable, l’IGM est
chargé :
✓ De vérifier la régularité des opérations d’encaissements de recettes
budgétaires non fiscales par les services et organismes sous la tutelle du
ministère ;
✓ De vérifier la régularité et l’effectivité des opérations de dépenses
imputables au budget du ministère ;
✓ De contrôler l’exécution financière et physique des programmes et
projets.

148
 L’IGM, à l’instar de l’IGE et de l’IGF, n’a pas de pouvoir de sanction.
L’Inspecteur Général du Ministère se borne à faire des recommandations dans
ses rapports de vérification qui sont exclusivement adressés au ministre, seul
juge, de l’opportunité de leur mise en œuvre.

b- Les Inspections Générales des Services des Administrations

Financières (IGS)
Les IGS sont instituées uniquement au niveau des trois régies financières de
l’Etat à savoir la Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects, la
Direction Générale des impôts et des Domaines et la Direction Générale du
trésor et de la Comptabilité Publique.
Ce sont des organes spécifiques à compétence limitée aux services centraux
et extérieurs des régies financières. L’IGS a pour mission d’exercer un contrôle
général de l’exacte application des textes fixant les règles de fonctionnement de
la régie, des règles de l’orthodoxie financière et de pratique professionnelle au
sein de la régie.
L’IGS des services du trésor par exemple a pour mission d’exercer un
contrôle général de l’exacte application des règles de la comptabilité publique et
des dispositions des lois et règlements en vigueur relatifs aux opérations
financières de l’Etat et à celles des autres organismes publics. A ce titre, elle est
chargée :
✓ Des contrôles sur pièces et sur place de tous les services extérieures du
Trésor, des caisses intermédiaires de recettes, d’avances et de menues
dépenses ;
✓ Du contrôle du fonctionnement de tous les services centraux du point de
vue de l’application de la règlementation ;
✓ De la vérification des comptes de disponibilités, de mouvements de fonds,
des états de rapprochement des comptes bancaires et postaux.

149
Section II : Les contrôles externes

Il s’agit essentiellement des contrôles exercés par les deux (2) autres
pouvoirs de l’Etat (Parlement et la Cour Suprême) sur les agents d’exécution du
budget.
A- Le contrôle parlementaire

L’intervention du Parlement en matière financière ne se limite pas au vote

de la loi de Finances. Les parlementaires disposent également d’un pouvoir de
contrôle sur l’exécution des dépenses et des recettes autorisées par la loi de
finances. Ce contrôle peut s’exercer pendant ou après l’exécution du budget.

1 -Les contrôles en cours d’exécution

Lorsqu’il intervient en cours d’exécution, le contrôle parlementaire
s’effectue soit à travers la procédure des commissions d’enquêtes
parlementaires, soit par des questions orales ou écrites adressées au
Gouvernement sur des aspects concernant l’utilisation des deniers publics. A ces
prérogatives purement constitutionnelles, il convient d’ajouter les contrôles
effectués par la commission permanente de l’Assemblée dans le cadre du suivi
de l’exécution du budget. Dans ce cadre précisément, les communications
doivent être régulièrement faites par le Gouvernement à des commissions de
manière à permettre à celles-ci de suivre facilement l’exécution du budget.
Notons pour finir que le vote du collectif budgétaire est également
l’occasion pour les parlementaires d’exercer un contrôle sur les opérations
effectuées pendant les six (06) premiers mois de l’exercice en cours.

2- Le contrôle a posteriori
Le Parlement l’exerce à l’occasion du vote de la loi de règlement (solder l’année
financière). Le vote de la loi de règlement suppose l’accélération de la reddition

150
des comptes par les comptables publics. Le projet annuel de loi de règlement
constate le montant définitif des encaissements de recettes et des
ordonnancements des dépenses se rapportant à une même année. Ce projet ne
comprend généralement qu’une dizaine d’articles avec plusieurs annexes
explicatives sur l’exécution des recettes et des dépenses du budget général, les
budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor. Il est également accompagné
d’un rapport de la chambre des comptes de la Cour Suprême et de la déclaration
générale de conformité adressée par ladite chambre.
La DIRECTIVE N°06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein
de l’UEMOA indique en son article 75 que le Parlement peut demander à la
Cour des comptes la réalisation de toutes enquêtes nécessaires à son
information.
En outre, l’article précise que les comptes de gestion, déposés en état
d’examen à la Cour des Comptes, doivent être jugés dans un délai de cinq (5)
ans et qu’en l’absence de jugement de la Cour des comptes dans ce délai, le
comptable public est déchargé d’office de sa gestion.
B- Le contrôle juridictionnel

Il est exercé par la chambre des comptes à l’occasion de l’apurement des

comptes de l’Etat, des collectivités et des établissements publics. La chambre
des comptes n’est pas juge de la gestion des ordonnateurs. Seuls les comptables
publics principaux qui centralisent et justifient dans leur propre compte les
opérations effectuées par leurs subordonnés sont soumis à ce contrôle.
La chambre des comptes ne juge pas directement la personne du
comptable mais uniquement le compte produit par celui-ci. C’est un contentieux
objectif, c’est-à-dire que le juge n’a pas à prendre en considération la conduite
de l’intéressé ou les circonstances de sa gestion : Il se prononce plutôt sur la
régularité des opérations retracées dans le compte.

151
 Juger un compte ne consiste donc pas à refaire de simples additions des
opérations ; c’est surtout vérifier si celles-ci se sont déroulées dans le respect de
la régularité budgétaire. Si la gestion est régulière, la chambre atteste la
régularité du compte par un arrêt de décharge. Mais si l’un des éléments
nécessaires à la régularité des comptes fait défaut, la chambre doit rejeter la
dépense et la mettre à la charge du comptable. Dans ce cas, le juge des comptes
enclenche la procédure contentieuse dite de doubles arrêts.
Ainsi la chambre dans un arrêt provisoire dit arrêt d’injonction indique au
comptable les charges qui ont été relevées contre lui. Celui-ci dispose à partir du
jour de la notification de l’arrêt d’un délai de deux (2) mois pour répondre aux
injonctions qui lui ont été adressées. S’il produit toutes les explications et les
pièces justificatives réclamées, la chambre lève les charges qu’elle a prononcées
dans un second arrêt dit arrêt de levée d’injonction. Dans le cas contraire, la
chambre rend un arrêt de débet (à ne pas confondre avec un arrêté de débet) qui
constate le déficit de caisse et fixe le montant de reliquat mis à la charge du
comptable.
La chambre des comptes juge dans les mêmes conditions, les comptables
de fait sur la saisine des autorités compétentes. Dans tous les cas, le comptable
qui sort de ses fonctions doit obtenir après examen de sa dernière gestion un
arrêt de quitus qui le libère définitivement vis-à-vis du trésor public.

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ANNEXES

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156
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158
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