UNIVERSITE NORBERT ZONGO Burkina Faso

Unité – Progrès – Justice

UNITE DE FORMATION ET DE RECHERCHE EN

SCIENCES ECONOMIQUES ET DE GESTION

COURS DE FINANCES PUBLIQUES

LICENCE APE ESG EAE L3/S5

Enseignant :
KABORE P. Vincent de Paul
-
TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION GENERALE ............................................................................. 4

I. DEFINITION DES FINANCES PUBLIQUES ............................................................... 4
II. PLURIDISCIPLINARITE DES FINANCES PUBLIQUES ................................................. 4
III. ORIGINALITE DES FINANCES PUBLIQUES ............................................................ 5
IV. FINALITES DU COURS .................................................................................... 5
CHAPITRE 1 : LE ROLE DE L’ETAT ................................................................... 7
1.1. L’ETAT ET LA THEORIE CLASSIQUE : ETAT MINIMAL, ETAT GENDARME ................... 7
1.2. L’ETAT CONTEMPORAIN ET LA PENSEE KEYNESIENNE ......................................... 8
1.3. LES TROIS FONCTIONS DE L’ETAT SELON MUSGRAVE ......................................... 9
1.4 LA CROISSANCE DES DEPENSES PUBLIQUES ET SES EXPLICATIONS ....................... 10
1.4.2. Les explications théoriques ............................................................. 11
CHAPITRE 2 : LA LOI DE FINANCES : PRINCIPES ET PROCEDURES
BUDGETAIRES ............................................................................................... 14
2.1. LES PRINCIPES BUDGETAIRES ...................................................................... 14
2.1.1. Le principe de l'autorisation ............................................................ 14
2.1.2 Le principe de l’annualité ................................................................. 16
2.1.3. Le principe de l'unité et de l'universalité .......................................... 17
2.1.4. Le principe de l'équilibre ................................................................. 17
2.2. L’ELABORATION, LE VOTE ET L'EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES .................... 18
2.2.1. L’élaboration et le vote du budget .................................................... 19
2.2.2. L’exécution du budget ..................................................................... 22
2.3. LES CONTROLES EN MATIERE D'EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES ................... 25
2.3.1. Les contrôles a priori et les contrôles en cours d’exécution .............. 25
2.3.2. Les contrôles a posteriori ................................................................. 26
CHAPITRE 3 : LES AGREGATS DE FINANCES PUBLIQUES ET LE TABLEAU
DES OPERATIONS FINANCIERES DE L’ETAT (TOFE) ...................................... 28
3.1. STATISTIQUES DE FINANCES PUBLIQUES ........................................................ 28
3.2. LES AGREGATS ET LEUR CLASSIFICATION ....................................................... 30
3.2.1. Les recettes ..................................................................................... 30
3.2.2. Les dons ......................................................................................... 31
3.2.3. Les dépenses ................................................................................... 31
3.2.4 Le financement ................................................................................ 33
3.3. LE TABLEAU DES OPERATIONS FINANCIERES DE L'ETAT (TOFE) ........................ 33
3.3.1. La structure générale du TOFE ....................................................... 33
3.3.2. Les principaux soldes ...................................................................... 35
CHAPITRE 4 : EFFETS ECONOMIQUES DES IMPOTS ..................................... 38
4.1. EFFICACITE ET EQUITE DE L’IMPOT ............................................................... 38
4.2. EFFETS DE L’IMPOT SUR LE REVENU ............................................................. 39
CHAPITRE 5 : LA DETTE PUBLIQUE ............................................................... 46
5.1. L’EMPRUNT PUBLIC.................................................................................... 46

2
 5.1.1. Les conceptions de l’emprunt .......................................................... 46
5.1.2. Les formes d’emprunt ..................................................................... 47
5.2. LA SOUTENABILITE DE LA DETTE PUBLIQUE .................................................... 48
5.3. PRINCIPE DE L’EQUIVALENCE NEO-RICARDIENNE ET NEUTRALITE DE LA DETTE
PUBLIQUE ...................................................................................................... 50
5.3.1. Enoncé du principe ......................................................................... 50
5.3.2. Les controverses sur l’équivalence néo-ricardienne .......................... 51
5.3.3. Portée de l’équivalence néo-ricardienne ........................................... 52
5.4. LA REDUCTION DES DEFICITS PUBLICS : LES CRITERES DE CONVERGENCE DE
L’UEMOA ..................................................................................................... 52
BIBLIOGRAPHIE ............................................................................................. 54

3
4
 INTRODUCTION GENERALE

I. DEFINITION DES FINANCES PUBLIQUES

Les Finances Publiques se présentent comme l’étude des aspects juridiques,

politiques et économiques des recettes et des dépenses des budgets des
administrations publiques. L’analyse des Finances Publiques est donc celle du
budget de l’Etat.

II. PLURIDISCIPLINARITE DES FINANCES PUBLIQUES

L’analyse des Finances Publiques est par essence une analyse pluridisciplinaire
parce que le budget peut être abordé selon plusieurs approches :

- Une approche juridique et politique

Le budget est la traduction d’une loi, la Loi de Finances, un acte par lequel le
Parlement autorise annuellement l’exécutif à réaliser des recettes et à affecter des
dépenses.

Le budget et la procédure budgétaire reflètent ainsi l’organisation du pouvoir

politique que le gouvernement prépare et applique. Le gouvernement effectue un
travail préparatoire en recensant les besoins et en les mettant en forme. Il fait des
choix qui sont soumis au Parlement qui accepte, amende ou rejette. Une fois le
budget adopté par le Parlement, le gouvernement doit l’appliquer.

- Une approche économique et financière

La Loi de Finances est le reflet des objectifs économiques et financiers du

gouvernement. Les structures économiques et la conjoncture influencent les
Finances de l’Etat. En outre, la Loi des Finances constitue un instrument de
politique économique. L’économiste peut donc s’intéresser aux interactions entre
les Finances Publiques et la situation économique générale : impact des dépenses
publiques, conséquences de l’équilibre ou du déséquilibre budgétaire, effets des
prélèvements fiscaux, etc.

- Une approche sociologique et psychologique

Les systèmes fiscaux et les mécanismes financiers accompagnant l’action de l’Etat

reflètent les structures sociales et les rapports de force entre les divers groupes
sociaux. Le financement de l’action publique est aussi lié à la situation
psychologique. En effet, la psychologie peut étudier l’attitude du citoyen à l’égard

5
de la gestion des finances de l’Etat : sa contribution à la formation de l’opinion et
de la volonté publiques en matière financière, son attitude vis-à-vis de l’Etat et des
différentes institutions et réalisations gouvernementales, sa déclaration d’impôt
plus ou moins honnête et complète. Elle peut également analyser le comportement
qui résulte de ces attitudes.

III. ORIGINALITE DES FINANCES PUBLIQUES

Les Finances Publiques se distinguent des finances privées sur trois plans : au
plan des objectifs, au plan des moyens d’action et au plan des conditions d’action.

- au plan des objectifs

Les administrations publiques manipulent les fonds avec comme objectif la
satisfaction de l’intérêt général, alors que les entreprises recherchent le
maximum de profit, et les personnes privées se préoccupent de la satisfaction de
leurs besoins individuels.

- au plan des moyens d’action

Les opérations financières des personnes privées (physiques et morales) se fondent
sur les contrats alors que l’Etat utilise essentiellement des moyens de
contraintes et d’autorité.

- au plan des conditions d’action

L’Etat, à l’inverse des personnes privées, n’est pas strictement limité dans ses
ressources. Il évalue d’abord ses dépenses et détermine ensuite les moyens de les
financer. En outre, il n’y a pas de risque de faillite (juridique) pour l’Etat comme
se trouve sanctionnée la mauvaise gestion dans le secteur privé.

Ces particularités des Finances Publiques ont fait que, pendant longtemps, l’idée
s’est imposée que les notions de coût et de rendement qui sont déterminantes
pour la gestion des affaires privées étaient secondaires pour la gestion des affaires
publiques. Toutefois, l’accroissement rapide des dépenses publiques par rapport
au PIB a incité progressivement les Etats modernes à vouloir dépenser mieux en
soumettant leurs actions aux règles du calcul économique.

IV. FINALITES DU COURS

Pour l’économiste, la finalité du cours de Finances Publiques est d’appréhender
l’action de l’Etat à travers son budget tout en n’ignorant pas que les recettes et les
dépenses sont affectées dans un cadre juridique stricte. Le cours s’intéresse à la
marge de manœuvre que le budget fournit à un gouvernement pour son action

6
économique. Il analyse également les conditions d’efficacité de l’action publique et
aborde les perspectives théoriques nouvelles portant sur cette action.

7
 CHAPITRE 1 : LE ROLE DE L’ETAT

Deux courants de pensées ont essentiellement influencé l’importance de l’Etat et

des Finances publiques dans l’économie : la pensée classique et la pensée
keynésienne.

1.1. L’ETAT ET LA THEORIE CLASSIQUE : ETAT MINIMAL, ETAT GENDARME

La théorie classique, influencée par les doctrines libérales (individualisme),

considère que le problème central de l’économie est l’affectation de ressources
rares aux besoins des différents individus qui composent la société. Elle stipule
que dans un système où chaque agent poursuit son intérêt égoïste, il est possible
d’envisager une allocation d’équilibre grâce à la flexibilité des prix assurant
l’égalité entre l’offre et la demande globales.

Quelle place accorder alors à l’Etat et aux Finances publiques dans ce contexte de
concurrence pure et parfaite ?

Jusqu’à la moitié du XXe siècle, la réponse donnée est double :

1. le fonctionnement du mécanisme de l’échange requiert que soient établis
et garantis les droits de propriété exclusifs et qu’ils soient transférables
sur les biens (propriété privée) ;
2. dans une économie où les comportements des agents sont non coopératifs,
il s’agit d’établir un minimum de coopération en vue de mettre en place un
Etat minimal assurant par la coercition la sécurité des échanges.

En conséquence, la Justice, la Défense ou le maintien de l’ordre intérieur

constituent des champs d’action privilégiée de la Puissance Publique et, dans une
moindre nécessité regrettable, l’Etat assure la création de monnaie. C’est le rôle
de l’Etat-gendarme.

Ce problème d’Etat-gendarme, d’Etat minimal peut être abordé à partir de la

théorie macro-économique néoclassique (Pigou et Marshall) où le fonctionnement
du marché du travail joue un rôle prépondérant dans l’allocation des ressources.

Exemple : la théorie macroéconomique néoclassique montre que l’équilibre obtenu

sur le marché du travail influence l’équilibre général. Toutes choses égales par
ailleurs, les rigidités de ce marché liées à des fixations exogènes du salaire réel
(salaire minimal fixé par l’Etat) provoquent des perturbations ou déséquilibres de
l’économie. Dans ce contexte, le rôle de l’Etat à court terme est de lever ces rigidités
qui affectent les modes de coordination des activités décentralisées des agents.
Pour ce faire, l’Etat :

8
 1) garantit les droits de propriété et un environnement concurrentiel du
marché du travail ;
2) assure l’ordre public (activités de Police), arbitre les conflits privés (la
Justice) et assure la sécurité des agents (Défense).

Par ailleurs, les néoclassiques préconisent que l’Etat combatte les structures de
duopole bilatéral (syndicat ouvrier en face d’un syndicat patronal) afin de
contribuer au plein-emploi, à l’efficacité et donc à l’amélioration du bien-être.
L’ordre et la liberté individuelle des intervenants sur le marché du travail et non
les coalitions sont à la source de la prospérité et l’Etat doit être le garant de ces
deux piliers de la richesse en économie de marché.

Cependant, à partir des années 50, la théorie néoclassique prend conscience de

l’inaptitude de l’économie de marché à couvrir tous les besoins humains à partir
du seul mécanisme d’allocation par les prix. En effet :
- les biens collectifs, nécessaires au fonctionnement de l’économie, ne sont
pas fournis par le secteur privé ;
- il existe des effets externes non maîtrisables par les entreprises, dégradant
parfois le bien-être de la collectivité ;
- des situations de monopole peuvent se présenter et réduire la fonction
d’allocation optimale du marché concurrentiel.

Elle reconnaît alors une place élargie à l’Etat en matière d’allocation de ressources.
Cette place accrue autorise l’Etat à :
- fournir des biens collectifs nécessaires à l’efficacité économique globale ;
- réguler les effets externes ;
- limiter l’extension des monopoles publics et, pour ceux qui existent, adopter
des règles de gestion stricte ;
- étendre et garantir l’environnement concurrentiel du secteur privé.

Par conséquent, le rôle des Finances publiques est limité. La neutralité des actions
de l’Etat et l’équilibre budgétaire sont recommandés. La fiscalité est privilégiée et
l’emprunt rejeté.

1.2. L’ETAT CONTEMPORAIN ET LA PENSEE KEYNESIENNE

C’est avec la pensée Keynésienne que l’Etat et les Finances publiques auront une
place prépondérante dans l’économie. Interpellé par la crise de 1929, Keynes se
démarque de l’analyse néoclassique, et surtout libérale, en mettant l’accent sur le
chômage, ses causes et les remèdes que les pouvoirs publics peuvent y apporter.

L’approche Keynésienne rejette les hypothèses de la flexibilité des prix en

économie de marché, la neutralité de la monnaie, l’optimalité de l’économie de

9
marché et les théorèmes de l’économie du bien-être de la redistribution avant
échange.

Les politiques redistributives et stabilisatrices de l’Etat proposées par Keynes

découlent de l’imperfection des marchés.

1.3. LES TROIS FONCTIONS DE L’ETAT SELON MUSGRAVE

Dans le même ordre d’idée keynésienne, Richard Musgrave1 a attribué une triple
fonction à l’Etat : la fonction d’allocation de ressources, la fonction de redistribution
et la fonction de stabilisation économique.

1.3.1.Un rôle d’allocation de ressources

L’Etat doit assurer le fonctionnement des services publics en allouant des recettes
prélevées sur la collectivité aux services dont il a la charge. En outre, l’Etat peut
prendre en charge des parts à des activités de nature industrielle ou participer
financièrement à des activités assurées par le secteur privé. Il peut agir par des
concours financiers à titre définitif (subventions d’exploitation, subventions
d’équipement, dotations en capital) ou remboursable (prêts du Trésor, bonifications
d’intérêt, garanties).
Les interventions de l’Etat visent à :
 Affecter la quantité ou la qualité des facteurs de production disponibles dans
l’économie ou à modifier leur allocation sectorielle ou régionale ;
 Fournir les biens publics : investissements en recherche développement, etc.

1.3.2.Un rôle de redistribution

L’Etat a pour mission de redistribuer une partie des revenus :
 au niveau des recettes, l’institution d’un impôt progressif sur le revenu
redistribue les revenus des particuliers entre eux ;
 au niveau des dépenses : en subventionnant les organismes de sécurité
sociale (Caisse nationale de sécurité sociale au Burkina Faso par exemple),
le Budget de l’Etat contribue à assurer des revenus aux plus pauvres. Les
Finances Publiques sont un moyen privilégié de redistribution sous diverses
formes : pensions, allocations, secours.
Rappel:

1
Richard Musgrave, The theory of public finance, MacGraw Hill, New York, 1959.

10
 - Rôle économique: stimulation de la demande
- Rôle social: niveler les disparités par les prélèvements obligatoires

1.3.3.Un rôle de stabilisation économique

Ce sont les mesures faisant face à des chocs aléatoires qui éloignent l’économie de
l’équilibre. C’est le rôle que les économistes keynésiens attribuent usuellement aux
politiques monétaires et budgétaires;
Politique monétaire moins restrictive = baisse des taux
d’intérêt pour faciliter l’expansion des activités des
entreprises
CHOMAGE
Politique budgétaire = accroître les dépenses publiques
par aides fiscales aux investissements
L’Etat doit réguler les fluctuations conjoncturelles. Pendant les récessions, l’activité
économique se réduit et l’Etat doit prendre des mesures de relance économique à
travers une politique budgétaire expansionniste.

Par conséquent, influencé par la théorie keynésienne, l’Etat contemporain a accru

considérablement ses dépenses et ses recettes. Les déficits budgétaires sont
autorisés et l’Etat peut faire appel à l’emprunt pour financer ses dépenses.

En somme, d’une conception classique restrictive² à une conception keynésienne

expansionniste, le rôle de l’Etat s’est accru au fil des années et est devenu
prépondérant dans les économies dites libérales, capitalistes ou non. En même
temps, c’est la place des Finances publiques qui s’est agrandie dans le champ de la
science économique. De nos jours, malgré des conceptions interventionnistes
controversées dans les pays occidentaux, les dépenses publiques en pourcentage
du PIB ont atteint des niveaux élevés (environ 60% du PIB en Europe), prouvant
l’importance accrue de l’Etat dans l’économie. Dans les pays en voie de
développement, du fait du faible développement du secteur privé, l’Etat a joué
pendant longtemps un rôle prépondérant dans l’économie.

11
1.4 LA CROISSANCE DES DEPENSES PUBLIQUES ET SES EXPLICATIONS

1.4.1. La croissance des dépenses publiques

Dans le long terme, la croissance des dépenses publiques est incontestable. Entre
1872 et les années 1990, en France, le rapport des dépenses publiques au PIB
total serait passé de moins de 10% à près de 49%, avec 55% en 1993. Les
prélèvements obligatoires (impôts et taxes) ont cru dans les pays de l’OCDE
passant de 26,3% du PIB en 1965 à 34,1% en 1994.

Dans les pays d’Afrique Subsaharienne, le poids des dépenses publiques est resté
assez stable, avec une moyenne de 24,31% de 2009 à 2015. Au Burkina Faso, le
poids des dépenses publiques est devenu de plus en plus important au cours des
dernières. En effet, de 17,4% du PIB en 1990, les dépenses publiques du Burkina
Faso ont atteint 27,8% du PIB en 2013 (cf. fig. ci-dessous).

Evolution des dépenses publiques, %

du PIB
40

20

0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Afrique subsaharienne Burkina Faso

En comparaison à d’autres pays africains, le poids des dépenses publiques du

Burkina Faso est relativement acceptable (cf fig. ci-dessous).

12
1.4.2. Les explications théoriques

Quelques éléments théoriques permettent d’expliquer la forte part des dépenses

publiques dans l’activité économique.

1.4.2.1. La loi de Wagner

Elle est la plus célèbre et en grande partie la plus ancienne. Selon Wagner (1958)2,
l’industrialisation conduit à l’augmentation de l’intervention de l’Etat et de la part
des dépenses publiques dans le PIB. En effet, industrialisation et urbanisation
conséquente conduisent à accroître les dépenses d’administration générale,
d’infrastructure, d’éducation, de santé, de culture et d’action sociale.

Le développement des sociétés industrielles ne peut donc que s’accompagner d’un

accroissement de la part de l’Etat dans l’activité économique.

Soit G les dépenses publiques, Y le PIB, N le nombre d’habitants, on a : G/Y=f(Y/N),

dG
0
dY

Cette loi implique que l’élasticité des dépenses publiques par rapport au PIB soit
supérieure à 1.

G Y
edp  . 1
Y G

Toutefois, on relève deux limites essentielles :

1. Wagner formule sa loi dans le contexte de l’industrialisation des pays
occidentaux, ce qui diminue son pouvoir explicatif pour les PVD. En outre,
des PVD à élasticité de la dépense publique élevée ont eu des performances
médiocres (Afrique Subsaharienne par exemple).
2. L’influence exercée sur les dépenses publiques par les risques de guerres,
les conflits, les crises politiques est négligée dans l’analyse.

1.4.2.2. L’effet de déplacement de Peacok et Wiseman

2
Wagner A. (1958), “Three Extracts on Public Finance”, dans R. A. Musgrave et A. T. Peacock (eds), Classics in the
Theory of Public Finance, New York, St Martin’s Press.

13
Peacok et Wiseman (1961) 3 , s’intéressant au cas de la Grande Bretagne,
expliquent la croissance des dépenses publiques par rapport au PIB autour du
terme « effet de déplacement ».

Selon ces auteurs, l’évolution à long terme des dépenses publiques de la Grande
Bretagne a été largement influencée par la crise de 1929 et les deux guerres du
20e siècle. Lorsque ces ruptures historiques se produisent, on constate des
augmentations considérables de dépenses publiques, suivies de paliers. Cette
année marque un seuil critique se traduisant par un effet d’hystérèse, c’est à dire
une inertie à la baisse (effet cliquet). En conséquence, il ne faudrait plus s’attendre
à l’avenir à un retour à un taux de G/Y inférieur au taux constaté juste avant la
crise.

Cet effet peut être illustré par le schéma suivant :

G/Y

0 to t1 t2 t3 Temps t

G/Y : part des dépenses publiques (G) dans le revenu national (Y)

[0, t0[ : temps sans crise ; t0 : manifestation de la crise avec augmentation de G/Y
jusqu’au palier 1
[to, t1[ : stabilité de G/Y à la valeur atteinte au palier avec légère baisse aux
alentours de t1
[t1, t2[ : nouvelle crise aux alentours de t 2 sous forme de guerre, par exemple, et
augmentation de G/Y en t2
[t2, t3[ : période de calme et stabilité de G/Y, etc.

Questions de contrôle

3
Peacock A. T. et Wiseman J. (1961), The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom, London Allen et
Unwin.

14
1. Pourquoi dit-on que les Finances Publiques sont pluridisciplinaires ?

2. Quelle est l’attitude des néo-classiques vis-à-vis de l’intervention publique ?

3. Quelle est l’attitude des keynésiens vis-à-vis de l’intervention publique ?

4. Quelles sont les trois fonctions du secteur public selon R. Musgrave ? Expliquez
chacune d'elles. Donnez un exemple pour chacune d'elles et justifiez-le.

5. Donnez une explication théorique de la croissance des dépenses publiques.

Cette explication est-elle valable dans votre pays ?

15
 CHAPITRE 2 : LA LOI DE FINANCES : PRINCIPES ET PROCEDURES
BUDGETAIRES

Dans la plupart des pays, le budget de l’Etat est un document comptable qui
prévoit et autorise, pour une année civile, le niveau des ressources et des charges
de l’Etat.

Le budget de l'Etat, détermine la structure du financement des activités de l’Etat.

Il s’agit d’une analyse pluridisciplinaire parce que le budget est abordé selon
plusieurs approches :
 Une approche juridique et politique : le budget est la traduction d’une loi, la
loi des finances, un acte par lequel le Parlement autorise annuellement
l’Exécution à réaliser des recettes et à effectuer des dépenses.
Juridiquement, le budget de l’Etat est donc une législation contenant le
tableau des recettes et des dépenses prévues pour une période donnée (en
général une année).

 Une approche économique et financière : le budget est le reflet des objectifs

économiques et financiers du gouvernement. En outre, il est un instrument
de politique économique car les structures économiques et la conjoncture
influencent les finances de l’Etat.

 Une approche sociologique et psychologique : les systèmes fiscaux et les

mécanismes financiers accompagnant l’action de l’Etat reflètent les
structures sociales et les rapports de force entre les divers groupes sociaux.
Le financement de l’action publique est aussi lié à la situation
psychologique. Il s’agit notamment de l’attitude du citoyen vis-à-vis de l’Etat
et des différentes institutions et réalisations gouvernementales, sa
déclaration des impôts plus ou moins honnête et complète.

En outre du budget, une notion similaire est souvent employée la loi des finances.

La loi de finances, est définie comme l'acte par lequel sont prévues et autorisées
les dépenses et recettes de l'Etat. Il s'agit d'une loi qui trouve son fonctionnement
dans le "consentement à l'impôt" des contribuables.

Le budget n'est, quant à lui, qu'une simple addition de documents comptables

décrivant les comptes annuels de l'Etat. Autrement dit, le budget de l'Etat est un
tableau et la loi de finances est son expression juridique.

On distingue trois types de lois de finances

16
 - la loi de finances initiale qui fixe les recettes et les dépenses
prévisionnelles ;
- la loi de finances rectificative qui modifie en cours d’exercice les
dispositions de la loi de finances initiale ;
- la loi de règlement qui entérine les résultats financiers de l’exécution du
budget, le Parlement approuvant alors les écarts entre les prévisions et les
réalisations.

L'Etat est soumis à de nombreuses règles défiant l'arbitraire en matière de

recouvrement des recettes et en matière d'utilisation des fonds publics.
L'élaboration, l'exécution et le contrôle du budget sont assis sur des principes et
des relations avec le Parlement dont il faut donner les contours.

2.1. LES PRINCIPES BUDGETAIRES

On distingue quatre principes présidant à la conception du budget :

- le principe de l'autorisation ;
- le principe de l’annualité ;
- le principe de l'unité et de l'universalité ; - le principe de l'équilibre.

2.1.1. Le principe de l'autorisation

Le Parlement est une autorité de référence en matière de recettes et de dépenses

publiques.
Il vote ou amende la loi fiscale et donne à l’Etat le droit de percevoir des recettes
conformément au taux d’imposition prévu. Ainsi, la loi des finances donne une
prévision des recettes mais elle doit scrupuleusement respecter les règles en
vigueur en matière de barème fiscale sinon il viole l’égalité des citoyens devant
l’impôt. Une caractéristique de ce principe est la règle de non affectation de la
recette qui découle de la logique de l’unicité des caisses selon laquelle il n’y a pas
de répartition a priori des catégories d’impôt à des dépenses données spécifiques.
Le parlement autorise également à l’Etat d’utiliser des crédits (autorisation
parlementaire des dépenses). Cette autorisation peut être spéciale (lorsque
l’autorisation est donnée pour une dépense déterminée), temporaire (lorsque les
crédits accordés doivent être consommés l’année ou ils sont autorisés) et limitative
(lorsque sauf rectification de la loi des finances, les crédits autorisés ne doivent
pas être dépassés)..

2.1.2 Le principe de l’annualité

Ce principe signifie que le budget est établi dans un cadre annuel : l’autorisation
de recettes et de dépenses donnée par le Parlement et l’exécution de cette
autorisation valent pour une année donnée. Le principe de l’annualité se justifie
par des considérations d’ordre politique, administrative et économique à savoir:

17
 - le souci d’assurer un contrôle régulier par le Parlement des finances de
l’Etat et ;
- l’intérêt pour le gouvernement de prévoir ses recettes et ses dépenses sur
une durée qui ne soit ni trop longue, ni trop courte.

Les principales exceptions au principe de l’annualité

- La Loi de finances rectificatives : lorsque le gouvernement estime que les

prévisions économiques ayant servi à l’élaboration du budget ont été infirmées ou
lorsqu’il décide d’infléchir sa politique économique, il peut présenter au Parlement
une Loi de finances rectificative qui modifie l’autorisation budgétaire initiale et la
durée de l’application de la Loi de finances initiale aura donc été inférieure à un
an.

- Les autorisations de programmes : la nature des dépenses d’investissement

inscrites au budget nécessite un dépassement du principe de l’annualité dans la
mesure où la réalisation des travaux d’équipement peut souvent s’étaler sur
plusieurs années. Le mécanisme des autorisations de programme permet de
couvrir, sous forme de crédit d’engagement sur plusieurs années, la totalité des
opérations d’un programme d’investissement. Pour la réalisation progressive du
programme, chaque année, les payements sont effectués grâce à des crédits inclus
dans le budget annuel. Une autorisation de programme entraîne ainsi l’ouverture
automatique de crédits dans les budgets futurs jusqu’à épuisement des crédits
d’engagement.

En pratique, pour des raisons liées à l’incertitude des prévisions, il arrive que la
somme des crédits de paiement dépasse l’enveloppe initiale de l’autorisation du
programme.

2.1.3. Le principe de l'unité et de l'universalité

Le budget doit contenir les recettes et les dépenses de l’Etat dans un seul
document ; il ne s’agit pas de soldes par opérations, mais d’un tracé poste par
poste indiquant les recettes et les déboursements. Un tel principe est appelé
principe d’unité (par le document unique) et d’universalité (par le tracé fidèle des
opérations et non des soldes).

Les principales exceptions au principe de l’unité et de l’universalité A

côté du budget général, compris comme devant être unique, il existe :
- des budgets dits annexes : ils sont spécifiques à certains services de l’Etat
à caractère commercial et/ou industriel et dotés d’une relative autonomie

18
 de gestion (par exemple au Burkina Faso, ONEA, SONAPOST…). Ils
retracent les opérations financières service par service ;
- des comptes spéciaux du Trésor : ils décrivent les opérations particulières
de financement de services de l’Etat, et à caractère provisoire. On dénombre
six catégories de comptes spéciaux :
o les comptes d’affectation spéciale qui retracent l’usage fait d’une
catégorie particulière de ressources (produits de la privatisation par
exemple).
o les comptes de prêts qui décrivent les prêts accordés par l’Etat aux
entreprises publiques
o les comptes de commerce qui retracent les relations d’achat de
certains services administratifs auxquels on adjoint les moyens
o les prêts publics à des gouvernements étrangers ou autres opérations
bilatérales.
o Les comptes d’avances aux collectivités locales ou à la Sécurité
Sociale o Les comptes d’opérations monétaires du Trésor,
principalement la vente de monnaies métalliques fabriquées par le Trésor
Public.

2.1.4. Le principe de l'équilibre

Ce principe découle des principes classiques et néoclassiques du XIXe siècle. Ce

principe signifiait ni excédent, ni déficit, et que toute dépense se devait d’être
justifiée par des contributions témoignant du souci des agents de consentir à la «
levée de l’impôt ». L’emprunt d’Etat ne devait être mobilisé que dans des conditions
d’exception comme la création d’infrastructures ou la guerre.

a) Le budget cyclique
Progressivement, l’idée de l’équilibre budgétaire va se relâcher. Les théoriciens
avancent une conception dite « budget cyclique » selon laquelle l’équilibre du
budget de l’Etat doit être recherché, non pas dans le cadre du budget annuel, mais
sur un cycle budgétaire correspondant au cycle économique. Ainsi, en période
d’expansion, les recettes augmentent et le budget doit être présenté avec un
excédent. Cet excédent doit être réutilisé lorsque des baisses d’activités sont
enregistrées et, au besoin, en cas de forte baisse, il faut favoriser les déficits
budgétaires pour soutenir l’activité économique.

b) Le deficit spending
Les keynésiens soutiennent la théorie du « deficit spending ». Cette théorie vise
essentiellement à maintenir le plein emploi. Dans cette vision, l’on peut faire
recours au financement monétaire du déficit budgétaire pour la stabilité du PIB,
la lutte contre le chômage, même au prix d’un déséquilibre financier inflationniste.

19
La vision keynésienne soutient que l’équilibre peut être maintenu au niveau des
dépenses de fonctionnement de l’Etat mais pas au niveau des dépenses en capital.

**

Unanimement, les économistes s’accordent à dire que l’équilibre budgétaire ne

doit plus se cantonner à la conception ancienne. L’Etat peut, malgré ses déficits,
montrer une volonté de rigueur dans ses dépenses. C’est ainsi qu’on vient à
accepter des financements du déficit par emprunts, par création monétaire, à
condition que les règles prudentielles soient respectées.

2.2. L’ELABORATION, LE VOTE ET L'EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES

Le budget de l’Etat se prépare longtemps à l’avance. Les premières esquisses du

budget sont réalisées par les services du Ministère chargé du Budget.

Ces premières ébauches donnent une « loi de finances » dite initiale. La loi de
finances initiale concerne les recettes et dépenses d’une année discutée à la fin
de l’année (t-1). La loi de finances initiale est prévisionnelle et repose sur le barème
fiscal en vigueur. Comme elle est prévisionnelle, elle est susceptible d’être révisée
en l’année t : elle devient la ou les « lois de finances rectificatives », compte tenu
de l’évolution conjoncturelle.

En l’année (t+1), après exécution du budget, la loi de règlement statue sur la

conformité des opérations effectuées au regard des autorisations et, au besoin,
régularise les anomalies constatées. La Cour des Comptes est le vérificateur de
l’administration des Finances ; il certifie la régularité et l’exactitude du compte
général.

2.2.1. L’élaboration et le vote du budget

Le budget de l’Etat traduit une stratégie budgétaire, un choix de l’Etat en matière

de recettes et de dépenses initié dès le début de l’année.

a. Le choix de la stratégie budgétaire

La stratégie budgétaire dépend des services du ministère chargé du Budget, la

Direction du Budget en l’occurrence. Au cours de l’année (t-1), cette Direction doit
avoir un éclairage suffisant sur la situation économique probable en l’année t, les
besoins des administrations et les ambitions des ministères pour proposer au
Premier Ministre les grands choix en matière de dépense, de politique fiscale et de

20
niveau du déficit. A ce stade, il s’agit d’un « exercice interne de perspectives
budgétaires ».

b. Les perspectives budgétaires internes au ministère du Budget

Au sein du ministère du Budget, il existe plusieurs départements spécialisés dans

l’étude de certains secteurs et dans la qualification des besoins de ces secteurs
(exemple : un département connaissant bien le secteur de l’éducation, un autre le
secteur de la santé, un autre l’économie, etc.).

Chaque responsable sectoriel refait des indications générales au ministère du

Budget ; indications relatives à la politique budgétaire souhaitée. Le responsable,
compte tenu de ses connaissances et des indications, réfléchit sur le budget
prévisionnel de son secteur. La réunion des documents des divers responsables
constitue les « perspectives budgétaires » détaillées secteur par secteur sous
forme de chapitres retraçant les reconductions de crédits, les économies, les
mesures nouvelles.

Les reconductions de crédits : elles sont destinées à permettre de maintenir les

moyens d’un service au même niveau que l’année précédente à l’exclusion de toute
action nouvelle sauf à abandonner d’autres actions, c’est-à-dire, à redéployer les
crédits.

Le calcul du budget de reconduction conditionne en partie la réussite d’une

politique budgétaire dans la mesure où les dépenses sont souvent difficilement
compressibles.

Des mesures nouvelles et des mesures d’économie peuvent être prévues, une fois
le budget de reconduction calculé.

Les mesures nouvelles : ce sont des modifications proposées dans le projet de

budget par rapport au montant des services votés (création, suppression,
transformation d’emplois, etc.). Les services votés sont un minimum de dotations
que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services
publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le
Parlement.

On aboutit alors à : budget total = budget de reconduction + mesures

nouvelles - économies

L’analyse exhaustive de tous les postes de dépenses du budget permettra au

ministère du Budget d’établir la première esquisse du Budget.

21
c. La lettre de cadrage

le directeur du budget soumet au ministre du budget, la première esquisse : rythme

de progression des dépenses, prioritaires budgétaires, orientation de la politique
fiscale, économie budgétaire, déficit budgétaire, analyse de l’évolution des comptes
sociaux. Le Premier ministre après vérification et tenu de conseil ministériel, donne
des orientations et instructions aux différents ministres qui dressent leurs budgets
personnels, dans leurs domaines d’intervention. Pour ce faire, le PM envoie une
lettre dite lettre de cadrage qui précise l’environnement économiques, la nature et
l’ampleur du solde budgétaire souhaité, les créations ou les suppressions d’emploi
dans les secteurs publics envisagés….Elle donne aussi la date limite pour la
proposition réaliste des ministres au ministre du Budget

Au Burkina Faso, c’est le président de la république qui adresse, au plus tard en

mai une circulaire budgétaire au premier ministre, aux présidents d’institution
et aux ministres. La circulaire budgétaire est une lettre qui précise
l’environnement économique, les grandes tendances macroéconomiques, les
orientations de politique budgétaire et les directives d’élaboration du budget en
matière de recettes et de dépenses.

d. Mise au point définitive du projet de loi de finances

Suite à la lettre de cadrage, chaque ministère prépare un avant-projet de budget

qu’il dépose au cabinet du Ministre des finances et du budget. Au Burkina Faso,
les avant-projets sont élaborés sur la base des Cadres de dépenses à moyen terme
(CDMT) des départements ministériels. Les CDMT sont des prévisions de dépenses
des départements ministériels sur trois ans ; ils entrent dans le cadre de la mise
en œuvre du budget-programme adopté par le Burkina Faso.
Le Ministre des finances et du budget organise les premiers débats budgétaires
avec les autres ministères autours de leurs avant-projets de budget. Cette phase
de discussion, appelée « phase de négociations », donne lieu à des accords comme
à des points de litiges. Les ministères négocient leurs crédits à partir du document
de base qu’est la lettre de cadrage, sous-entendu qu’ils s’attachent à obtenir un
élargissement de leurs crédits et une extension des mesures nouvelles qui leurs
sont propres. A l’issue de ces discussions, un avant-projet de budget de l’Etat est
arrêté et déposé par le Ministre chargé du budget au cabinet du secrétariat
général du gouvernement et du Conseil de ministres pour examen en Conseil des
Ministres.

Après examen de l’avant-projet de budget de l’Etat en conseil des ministres, les

ministères et institutions déposent leurs observations au Ministère des Finances
et du Budget. En cas de besoin, le Ministre des Finances et du Budget organise
une dernière rencontre avec les institutions pour un dernier examen de l’avant-
projet. La dernière mouture de l’avant-projet de Budget de l’Etat, ou projet de Loi

22
de Finances est déposée en Conseil des Ministres pour un dernier examen. Après
adoption, le projet de loi est déposé à l’Assemblée nationale.

e. Saisie du Parlement et vote du budget

L’Assemblée nationale prend connaissance du projet de loi de finances grâce aux

travaux de la commission finances et vote le budget en séance plénière. Le budget
doit être adopté au plus tard à la date de clôture de la deuxième session ordinaire
de l’assemblée nationale. A défaut, il peut être mis en vigueur par ordonnance.

L’examen par le Parlement de la Loi de Finances peut se faire suivant une

procédure en 3 étapes :
- examen du cadre budgétaire, c’est-à-dire, des hypothèses et des politiques
macroéconomiques qui sont à la base des révisions de recettes et de
dépenses ;
- examen détaillé des demandes de crédit par ministère au sein de
commissions et de sous-commissions ;
- vote de la Loi de Finances par le Parlement en séance plénière.

2.2.2. L’exécution du budget

Le ministère du Budget centralise toutes les recettes (unité de caisse) grâce au

Trésor Public et chaque ministère gère les crédits qui lui sont alloués, c’est-à-dire
effectue les dépenses autorisées.

Mis à part les délais d’exécution très longs des dépenses, le système centralisé au
niveau des recettes, et partiellement décentralisé au niveau de l’utilisation des
crédits, est très perfectionné et efficace en ce sens que tous les contrôles sont faits
a priori avant d’être réexaminés par la Cour des Comptes et le Parlement. On peut
donc pondérer l’idée de « lourdeur administrative » dans la mise en œuvre des
dépenses.

Mais, avant d’examiner ces contrôles, il nous faut spécifier : les règles
administratives et comptables relatives à la mise en œuvre des dépenses et des
recettes, d’une part, et l’organisation du Trésor Public mandaté à effectuer ces
opérations pour le compte de l’Etat d’autre part.

a. Les règles administratives et comptables relatives à la mise en œuvre des

dépenses et des recettes

i. La règle de séparation des ordonnateurs et des comptables

23
Les ordonnateurs sont chargés administrativement de toute opération de dépense
ou de recette au moment de la prise de décision. L’ordonnateur principal est le
ministre ; les ordonnateurs secondaires sont des fonctionnaires de haut rang
(Gouverneur, Hauts-commissaires…) agissant par délégation de pouvoir mais
devant strictement respecter l’autorisation accordée par le Parlement. La seule
obligation d’un tel fonctionnaire est d’apprécier le moment et l’opportunité de la
dépense et il peut être sanctionné en cas de faute grave (malversation financière).
La phase comptable correspond à l’engagement effectif de fonds publics confiés
aux comptables du Trésor, fonctionnaires du ministère des Finances (trésoriers
payeurs généraux, percepteurs…) ou actifs indépendants. Le comptable du Trésor
recouvre des recettes, effectue des dépenses, conserve les titres (bons du Trésor
par exemple) et valeurs de l’Etat et tient une comptabilité de toutes ces opérations.
Le comptable exécute les décisions prises par les ordonnateurs après en avoir
vérifié la régularité par le biais des factures et le caractère officiel des crédits
débloqués. La fonction comptable est attribuée à la demande de tout individu
jouissant d’un cautionnement mutuel ou mieux, d’une fortune personnelle et
d’une garantie de moralité.
ii. La règle du contrôle financier

Le ministre des Finances surveille chaque ministère grâce à un contrôleur

financier dont les fonctions sont triples :
- il est un conseiller au sein du ministère qu’il supervise ;
- il vérifie la régularité des opérations budgétaires, appose son visa en cas de
conformité et ordonnance les délais d’exécution ;
- il tient une comptabilité dite « de rapprochement » par rapport au comptable
du Trésor.

Au niveau décentralisé ou local (région, commune), le Trésorier Payeur Général

détient cette responsabilité de contrôleur financier. Le TPG peut refuser
l’exécution de la dépense en cas de non-disponibilité des crédits. Il doit, à cet effet,
motiver son refus et le notifier à l’ordonnateur dans un délai déterminé. A
contrario, l’ordonnateur exécute l’opération mais avise le ministre dont il dépend.
iii. Les implications des règles

En pratique, toute opération de dépense se déroule en quatre étapes :

- l’engagement d’une opération de dépense émanant d’une autorité
administrative et nécessitant le visa du contrôleur financier ;
- la liquidation : lorsqu’un service a été effectivement réalisé pour le compte
de l’Etat et dans les conditions souhaitées, l’Etat s’engage fermement à
payer la prestation correspondante ;
- l’ordonnancement qui délimite la phase administrative ; c’est l’acte
administratif par lequel l’ordonnateur permet au comptable d’honorer la
dette ;

24
 - le paiement effectué par un comptable du Trésor moyennant que le
créancier, après avoir été informé, se présente aux guichets du Trésor dans
un délai maximum de quatre ans ; au-delà, il y aura extinction de la dette
ou « déchéance quadriennale ».

L’Etat ne subit aucune saisie en cas de non-paiement, sauf qu’il peut verser des
dommages et intérêts à autrui. Par contre, la poursuite de l’Etat en matière de
recettes est totalement garantie.

S’agissant de l’exécution des recettes publiques, l’ordonnateur ne les crée pas,

puisqu'elles résultent de l'application du droit. Il s'agit, alors, pour lui d’abord de
constater la créance (constatation des droits), d'en arrêter le montant
(liquidation) puis de procéder à la mise en recouvrement. A charge, ensuite, pour
le comptable d’effectuer les contrôles permettant de déterminer la régularité de
l'ordre de recettes et de procéder au recouvrement proprement dit. A coté de cette
procédure de droit commun existent diverses procédures dérogatoires concernant,
notamment, les recettes établies directement par le contribuable, celles qui
présentent un caractère non définitif ou encore les régies de recettes.

b. L’organisation du Trésor Public

i. Définition du Trésor Public

Au sens large, le Trésor public regroupe la Direction du Trésor, la Direction du

Budget et la Direction de la comptabilité publique.

La Direction du Trésor, par l’intermédiaire de ses comptables, est tenue de gérer

la trésorerie de l’Etat mais aussi les participations de l’Etat dans les entreprises
publiques, de contrôler les prêts octroyés par l’Etat, d’intervenir sur les marchés
financiers primaires (émission de titres d’emprunt) et secondaires (rachat ou
échange de dettes).

Au sens strict économique, la Direction du Trésor suffit pour définir le Trésor Public.

La Direction du Budget prépare le budget, assure l’exécution et le contrôle financier

du budget une fois adopté.

La Direction de la comptabilité publique donne les règles comptables en matière de

dépenses et de recettes, les modifie au besoin et centralise ou contrôle toutes les
écritures relatives à l’exécution du budget.

25
 ii. Les rôles du Trésor Public
Deux rôles sont dévolus au Trésor Public :

- alimenter en permanence les caisses de l’Etat pendant toute l’année et

sur l’ensemble du territoire. Le Trésor dispose d’un compte courant à la
Banque Centrale où sont soldées les opérations. Ce compte ne doit pas être
à découvert au jour le jour, donc à charge du Trésor de trouver les fonds
manquants destinés à financer les besoins de trésorerie de l’Etat.

- couvrir les besoins de trésorerie de l’Etat assurée par le « réseau des

correspondants du Trésor ». On désigne par ce terme, les personnes
physiques ou morales ayant un compte au Trésor par obligation ou par
choix.

Les personnes publiques par obligation sont :

- les collectivités territoriales, les Comptes des Chèques Postaux, les Postes
et Télécommunications et autres établissements à caractère industriel ou
commercial disposant de budgets annexes ;
- la Caisse des Dépôts et Consignations centralisant les comptes de Caisses
d’épargne.

L’accroissement continu des déficits interpelle des ressources supplémentaires

mobilisables auprès de personnes qui décident de prêter à l’Etat sous forme
d’épargne liquide transformable en titres à court terme, en titres négociables à
moyen terme ou en emprunts obligataires.

2.3. LES CONTROLES EN MATIERE D'EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES

La mission des contrôles ne vise pas seulement à prévenir d’éventuelles opérations

frauduleuses mais, elle se donne pour objectif de contraindre le gouvernement à
respecter les autorisations de dépenses et de recettes données par le Parlement.

Le contrôle du budget peut être divisé en deux phases :

Le contrôle à priori est institué à un niveau centralisé, assuré par le contrôleur
financier représentant le ministre des finances et à un niveau décentralisé. Au
niveau décentralisé, ce contrôle est interne à chaque ministère par un corps
d’inspection chargé de contrôler ses ordonnateurs, lesquels sont soumis au
contrôle latéral des comptables des trésors, tenus de vérifier à chaque fois la
régularité des opérations sur la base de pièce justificatives.
Les contrôles à posteriori la cours des comptes tient la place centrale dans ce
contrôle, impliquant le parlement et la cours des disciplines budgétaires et
financière.

26
Questions de contrôle

1. Les étapes de la procédure d’élaboration du budget programme du Burkina

Faso.

2. Quel est le rôle du Trésor public dans l’exécution du budget de l’Etat ?

3. Quelles sont la définition et la signification économique des principes de

gestion publique suivants (dans le cadre budgétaire) :
• La spécialité.
• La non-affectation.
• L’annualité.

27
 CHAPITRE 3 : LES AGREGATS DE FINANCES PUBLIQUES ET LE TABLEAU
DES OPERATIONS FINANCIERES DE L’ETAT (TOFE)

Les finances publiques définissent des agrégats qui sont utiles pour l’analyse des
effets des actions publiques sur la nation. De ces agrégats, on peut tirer des
indicateurs qui peuvent servir de tableau de bord au gouvernement et à ceux qui
contrôlent les politiques publiques. En outre, tous ces agrégats peuvent être
récapitulés dans un tableau appelé Tableau des Opérations Financières de l’Etat
(TOFE).

3.1. STATISTIQUES DE FINANCES PUBLIQUES

L’établissement de statistiques fiables et utilisables suppose le choix approprié de
sources primaires de données. La principale source de données est constituée par
les comptes des administrations publiques. Ces données seront ensuite ajustées
pour répondre aux normes de cohérence. Un principe fondamental sera
d’enregistrer les données portant sur les recettes et les dépenses à une date aussi
rapprochée que possible de la date des paiements.

Les principales bases d’établissement des données sont :

3.1.1 Enregistrement brut ou net

Les recettes et dépenses doivent être enregistrées brutes, c’est-à-dire qu’il ne doit
pas y avoir de compensation entre certaines recettes et certaines dépenses. Les
principales exceptions sont les correctifs, par exemple les trop-perçus ou les trop
payés qui doivent être déduits respectivement des recettes ou des dépenses, et les
opérations courantes des unités de production marchande dont seul le solde
(excédent ou déficit courant) doit être enregistré parmi les recettes ou les dépenses
des administrations publiques.

3.1.2 Date d’enregistrement

Les opérations doivent être enregistrées au cours de la période pendant laquelle
elles ont été effectivement réalisées, par exemple entre le 1er janvier et le 31
décembre, et non au cours de l’exercice budgétaire au titre duquel elles ont été
autorisées. Ainsi, par exemple, les opérations des administrations publiques
effectuées après le 31 décembre de l’année n doivent être enregistrées en n+1 en
statistiques de finances publiques, bien qu’elles se réfèrent du point de vue
budgétaire à l’exercice n. L’objectif est d’étudier les effets sur l’économie des
opérations réalisées par les administrations publiques au cours d’une période
donnée.

28
 3.1.3 Base caisse ou base engagement
Les statistiques de finances publiques peuvent être enregistrées base caisse ou
base engagement.
Les statistiques sur base engagement sont établies sur la base des droits
constatés. Cette base a l’avantage de raccorder directement les statistiques de
finances publiques aux systèmes de comptes macroéconomiques (comptes
nationaux, balance des paiements).

Les statistiques base caisse se rapportent aux recettes et dépenses de l’Etat sur la
base encaissement/décaissement. Cette base permet de mieux mesurer
l’incidence globale de l’Etat sur les comptes monétaires et sur le reste de
l’économie et se prête aux comparaisons entre pays. Cependant, elles ont
notamment l’inconvénient de ne pas faire apparaître les arriérés de paiement.

Jusqu’à récemment, les statistiques sont, de préférence, établies sur la base

caisse. Depuis quelques années, le FMI recommande aux pays l’enregistrement
sur base engagement.

3.1.4 Consolidation
Lorsqu’on établit des statistiques relatives à un secteur (ou à un sous-secteur) des
administrations publiques, il faut éliminer les transactions effectuées entre toutes
les unités situées à l’intérieur de cet ensemble et ne retenir que les opérations «
extérieures », autrement dit, leurs opérations avec le reste de l’économie. Ce
processus d’élimination porte le nom de consolidation. La consolidation s’effectue
au sein d’une même unité (versement de budget à budget : élimination du
versement d’une subvention du budget courant au budget d’équipement), entre
unités d’un même niveau (entre le budget général et la caisse d’amortissement par
exemple), entre niveaux différents d’administrations (entre les administrations
publiques centrales et locales par exemple).

Exemple : élimination du versement d’une subvention du budget courant au

budget d’équipement.

Recettes Dépenses Solde

Budget courant 100 120 - 20
dont subvention versée (50)
Budget d’équipement 60 80 - 20
dont subvention reçue (50)
Total avant 160 200 - 40
consolidation

29
 Total consolidé (100+60- (120-50+80)=150 - 40
50)=110

Remarque : la consolidation n’a pas d’effet sur le solde.

3.2. LES AGREGATS ET LEUR CLASSIFICATION

L’organisation des opérations des administrations publiques en grands agrégats

fournit un cadre global macroéconomique qui permet d’analyser l’impact des
opérations des administrations publiques sur l’économie nationale. La
classification consiste à identifier les composantes de ces agrégats et à les classer
en catégories significatives.
• Les recettes en capital sont classées selon le type de biens de capital vendus ;
• Les dons font l’objet d’une double classification selon qu’ils proviennent
d’administrations publiques nationales, d’administrations publiques
étrangères ou d’institutions internationales et selon qu’ils sont destinés à
satisfaire des dépenses courantes ou des dépenses en capital ;
• Les dépenses sont classées à la fois selon leur nature économique et selon leur
fonction ;
• Le financement et la dette sont classés à la fois selon le type d’instruments
utilisés (valeurs mobilières, emprunts à court ou à long terme) et selon la
catégorie de créanciers (autorités monétaires, banques créatrices de monnaie,
secteurs non-bancaires, etc.).

3.2.1. Les recettes

Elles comprennent tous les paiements reçus par l’administration centrale et les
organismes autonomes, non remboursables, avec ou sans contrepartie, à
l’exception des versements non obligatoires provenant des donateurs nationaux
ou étrangers. Elles sont divisées en :
• recettes fiscales ;
• recettes non fiscales courantes ;
• recettes en capital (hors recettes de privatisations).

a) Les recettes fiscales

Elles sont constituées des paiements sans contrepartie et non remboursables,
effectués au profit des administrations. Elles comprennent également les droits et
frais perçus par les administrations n’ayant aucune commune mesure avec le coût
ou l’ampleur du service fourni au payeur. Les principales recettes fiscales sont :
l’impôt sur le revenu, la taxe d'habitation (impôt local annuel à la charge des
ménages, attaché à la valeur d'une habitation), l’impôt de solidarité sur la fortune,
la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), les taxes frappant le tabac, les produits
pétroliers (taxe intérieure sur les produits pétroliers ou TIPP) ou les alcools.

30
b) Les recettes non fiscales courantes
Elles comprennent tous les encaissements non remboursables des
administrations ayant une contrepartie à l’exception de ceux qui proviennent des
ventes de biens capitaux, toutes les amendes et pénalités à l’exception de celles
relatives aux infractions fiscales, et tous les encaissements courants des
administrations publiques représentant des versements volontaires, non
remboursables et sans contrepartie.

c) Les recettes en capital

Elles sont constituées de paiements comportant une contrepartie correspondant
à une opération en capital tel que la vente de biens de capital fixe, de stock, de
terrains ou d’actifs incorporels. On y ajoute les recettes du portefeuille des
participations de l’Etat et des transferts en capital provenant de sources autres
que les administrations publiques.

3.2.2. Les dons

Ils comprennent tous les concours financiers non remboursables reçus de
donateurs nationaux et/ou étrangers. On distingue, les dons intérieurs et les dons
extérieurs d’une part, les dons programmes répondant à des objectifs généraux
d’aide budgétaire et les dons projets correspondant aux aides aux projets
spécifiques d’investissement, d’autre part.

3.2.3. Les dépenses et les classifications des charges

Les dépenses
Elles sont constituées principalement des dépenses ordinaires et des dépenses en
capital.
Les dépenses ordinaires : elles comprennent les charges de la dette publique et les
dépenses en atténuation des recettes des gestions antérieures, les dépenses de
personnel, les dépenses de fonctionnement et les dépenses de transferts.

Les dépenses en capital : elles sont en principe destinées à l’acquisition de biens

de capital fixe, de stocks stratégiques ou d’urgence, de terrains ou d’actifs
incorporels. Elles concernent aussi les paiements sans contrepartie ayant pour
but de permettre aux bénéficiaires d’acquérir des biens de capital. Toutefois,
l’acquisition par l’Etat de biens de capital pour les entreprises publiques est
considérée comme une prise de participation et enregistrée en prêts moins
recouvrement.

Classifications des charges

Les charges sont des transactions qui diminuent la valeur nette. Les
administrations publiques ont deux fonctions économiques principales : fournir
certains biens et services à la société sur une base non marchande, et assurer la
redistribution du revenu et de la richesse au moyen de transferts. Pour l’essentiel,

31
elles s’acquittent de ces missions en supportant des charges qui font l’objet d’une
double classification dans le système des finances publiques : une classification
économique et une classification fonctionnelle.

i) Classification économique des charges

La classification économique identifie les types de charges résultant des activités
des administrations publiques telles que la production et les achats de biens et
services et les transferts monétaires.

2 Charges
21 Rémunération des salariés
211 Salaires et traitements
212 Cotisations sociales
22 Utilisation des biens et services
23 Consommation de capital fixe
24 Intérêts
241 Aux non-résidents
242 Aux résidents autres que les administrations publiques
243 Aux autres unités d’administration publique
25 Subventions
251 Aux sociétés publiques
252 Aux entreprises privées
26 Dons
261 Aux administrations publiques étrangères
262 Aux organisations internationales
263 Aux autres unités d’administration publique
27 Prestations sociales
271 Prestations de sécurité sociale
272 Prestations d’assistance sociale
273 Prestations sociales d’employeurs
28 Autres charges
281 Charges liées à la propriété autres que les intérêts
282 Autres charges diverses
Source : FMI, Manuel de statistiques de Finances publiques, 2001

ii) Classification fonctionnelle des charges

La classification des fonctions des administrations publiques propose une
ventilation détaillée des dépenses par fonctions ou objectifs socio-économiques,
que les administrations publiques s’efforcent d’atteindre. On peut regrouper les
dépenses de la façon suivante :

32
7 Dépenses
701 Services généraux des administrations publiques
702 Défense
703 Ordre et sécurité publics
704 Affaires économiques
705 Protection de l’environnement
706 Logements et équipements collectifs
707 Santé
708 Loisirs, culture et culte
709 Enseignement
710 Protection sociale
Source : FMI, Manuel de statistiques de Finances publiques, 2001

3.2.4 Le financement
Le financement total est égal au déficit ou à l’excédent des opérations de l’Etat sur
base caisse. Il représente donc les variations des engagements de l’Etat au titre de
ses remboursements futurs et celles de ses avoirs liquides, qui lui sont nécessaires
pour couvrir les différences entre ses décaissements et ses encaissements. On
distingue le financement intérieur (emprunts du Trésor, amortissements dus,
opérations de titrisation et variations de stocks) et le financement extérieur
(tirages sur prêts, amortissement exigible, rééchelonnement /allègement de dette
obtenu).

3.3. LE TABLEAU DES OPERATIONS FINANCIERES DE L'ETAT (TOFE)

Le tableau des opérations financières des administrations publiques a pour objet

d’établir le solde de ces opérations (déficit ou excédent) et d’appréhender la
manière dont il a été financé.

3.3.1. La structure générale du TOFE

En général, le TOFE est représenté comme suit :

1. Recettes et dons
1.1. Recettes totales

33
1.1.1. Recettes fiscales
1.1.2. Recettes non fiscales
1.1.3. Recettes en capital (hors recettes des privatisations)
1.1.4. Autres recettes non classées
1.2. Dons
1.2.1. Dons intérieurs
1.2.1.1. Dons Projets
1.2.1.2. Dons Programmes
1.2.2. Dons extérieurs
1.2.2.1. Dons Projets
1.2.2.2. Dons Programmes
2. Dépenses totales et prêts nets
2.1. Dépenses totales
2.1.1. Dépenses courantes
2.1.1.1. Traitements, salaires et indemnités
2.1.1.2. Autres dépenses de fonctionnement
2.1.1.3. Transferts et subventions
2.1.1.4. Autres dépenses non classées
2.1.1.5. intérêts dus (extérieurs et intérieurs)
2.1.2. Dépenses en capital
2.1.2.1. sur ressources intérieures
2.1.2.2. sur ressources extérieures
2.1.2.3. transferts en capital
2.2. Prêts moins recouvrements
2.2.1. Prêts rétrocédés
2.2.1.1. Recouvrement des prêts rétrocédés

34
2.2.2. Recouvrement des créances bancaires
2.2.3. Autres (net)
3. Solde global (base ordonnancement)
4. Ajustements base caisse
4.1. Arriérés de paiement
4.1.1. Sur dette intérieure
4.1.2. Intérêts sur dette extérieure
4.2. Fonds en route (restes à payer de l’exercice en cours et de – de 3 mois)
5. Solde global (base caisse)
6. Financement
6.1. Financement intérieur net
6.1.1. Financement bancaire (net)
6.1.2. Financement non-bancaire (net)
6.1.3. Recettes de privatisation
6.1.4. Variation des arriérés de paiement sur dette intérieure (Principal)
6.1.5. Autre financement intérieur (net)
6.2. Financement extérieur
6.2.1. Tirages
6.2.2. Amortissement exigible
6.2.3. Allègement/Rééchelonnement
6.2.3.1. Echéances courantes
6.2.3.2. Arriérés (obligations de remboursement de dette non remplie)
6.2.4. Variation des arriérés de paiement sur dette extérieure (Principal) 7.
Ajustement statistique (Erreurs et omissions)

NB. Le TOFE des pays de l’UEMOA (Directive n° 06/98/CM/UEMOA portant

Tableau des Opérations Financières de l’Etat) inclut dans les recettes totales,
les recettes des comptes spéciaux (hors prêts, avances, garanties et avals) et des
budgets annexes, les recettes des organismes autonomes (dont cotisations
sociales), les recettes des collectivités territoriales et de leurs établissements. De
même, sont intégrés aux dépenses totales les dépenses des comptes spéciaux
(hors prêts, avances, garanties et avals) et des budgets annexes, les dépenses
des organismes autonomes (dont cotisations sociales) et les dépenses des
collectivités territoriales et de leurs établissements.

Le TOFE est établi sur une base trimestrielle et annuelle.

Quelques remarques :

Les prêts moins recouvrement (prêts nets) : les prêts de l’administration sont
constitués par des prises de participation ainsi que par des versements faits par
l’Etat pour des raisons de politique générale, assortis d’un engagement de
remboursement de leur bénéficiaire envers l’Etat, et par les opérations inverses.

35
Les prêts rétrocédés : ils constituent des emprunts effectués par l’administration
centrale auprès de bailleurs de fonds étrangers dont elle utilise le produit pour
effectuer des prêts à certaines entreprises publiques pour des projets
d’investissement. Ils font donc à la fois partie de la dette extérieure de l’Etat et
de ses créances vis-à-vis des entreprises publiques.

Les ajustements sur base caisse : ce poste enregistre l’écart entre

l’ordonnancement et les décaissements, notamment les arriérés de paiement.

3.3.2. Les principaux soldes

a) Le solde global
Il peut être présenté sous deux formes : soit en incluant les dons, soit en
excluant ces dons. L’utilisation du déficit sous la seconde forme est préférable
à la première. En effet, le solde global hors dons indique véritablement l’ampleur
de l’effort budgétaire nécessaire pour équilibrer la situation financière de l’Etat,
sans avoir recours aux dons. De plus, il permet de tenir compte de la nature
discrétionnaire et souvent difficilement prévisible des dons. C’est le cas des
aides programmes qui sont non récurrentes et sont presque toujours liées à
l’existence d’un programme d’ajustement soutenu par la Communauté
internationale. En revanche, les aides projets sont directement liées à des
dépenses qui évoluent en fonction de la disponibilité de l’aide.

b) Le solde global de base

Il est défini comme le solde global hors dons et hors investissements financés
sur ressources extérieures. Ce solde permet de mesurer la soutenabilité de la
politique budgétaire.

c) Le solde primaire
C’est le solde global hors dons et hors charges de la dette intérieure et extérieure.
Il permet de mesurer l’effort d’ajustement à entreprendre, sans que celui-ci ne
soit obscurci par le poids de la dette, considéré comme la conséquence de
politiques d’endettement passées.

d) Le solde primaire de base

C’est le solde primaire hors investissements financés par l’extérieur. Cet
indicateur permet de mesurer la capacité de l’Etat à assurer le service de sa
dette.

36
e) Le solde courant
C’est la différence entre les recettes courantes (fiscales et non fiscales) et les
dépenses courantes. Il est également appelé épargne propre des
administrations publiques. Il permet d’analyser la capacité de l’Etat à faire face
non seulement à la couverture de ses dépenses courantes mais également de
dégager une épargne pour financer les dépenses d’investissement,
indépendamment de l’épargne provenant d’autres sources.

f) Le déficit de plein-emploi
C’est le déficit lié au PIB potentiel. Il correspond à ce que serait le déficit des
administrations publiques si l’économie fonctionnait à son niveau de plein
emploi.

g) Le déficit corrigé des influences conjoncturelles

C’est le déficit recalculé sur la base de la production tendancielle (évolution
normale du PIB).

Quelques données pour le Burkina Faso

Exercice

En l’an 2006, la situation financière de l’administration centrale d’un pays A

était la suivante :
Recettes totales = 100 F ; Dons = 20 F, Dépenses totales base engagement = 135
F; Prêts nets des recouvrements de prêts antérieurs = 5 F. Un montant de 10 F
engagé pendant l’année 2006 sera réglé au cours de l’année 2007.

a) Calculez :
i) le solde budgétaire (dons compris) base engagement ii)
le solde budgétaire (dons compris) base caisse.

37
b) Présentez le Tableau des Opérations Financières de l’Etat du pays A pour
l’année 2006.

38
 CHAPITRE 4 : EFFETS ECONOMIQUES DES IMPOTS

4.1. EFFICACITE ET EQUITE DE L’IMPOT

Les systèmes fiscaux mis en place ont pour objet de procurer des ressources
financières au gouvernement. Mais il y a plusieurs manières d’y parvenir. Les
décideurs politiques qui conçoivent une politique fiscale ont en général deux
objectifs en vue : l’efficacité et la justice. Autrement dit, un système fiscal doit
être à la fois efficace et équitable.

4.1.1. Impôt et efficacité économique

Un système fiscal est plus efficace qu’un autre s’il procure les mêmes ressources
à un coût moindre pour les contribuables. Les coûts des impôts sont : le
paiement même de l’impôt, les pertes sèches (diminution du bien-être des
agents), et le fardeau administratif (temps passé par les contribuables pour les
déclarations, ressources allouées par les contribuables au paiement des services
d’experts-comptables et fiscalistes, ressources consacrées par le gouvernement
aux actions nécessaires pour faire respecter les lois fiscales, etc.).
Un système fiscal sera donc d’autant plus efficace qu’il générera moins de pertes
sèches et qu’il imposera un fardeau administratif moins lourd aux
contribuables.

Le système le plus efficace possible est celui qui préconise l’impôt per capita
(impôt supporté par un individu quel que soit son revenu) car il n’induit aucune
modification de comportement, et donc, ne génère aucune perte sèche et réduit
au minimum le fardeau administratif puisqu’il n’y a aucun calcul compliqué à
faire. Cependant, l’impôt per capita, exigeant des riches et des pauvres qu’ils
paient la même somme, serait considéré comme injuste et inacceptable par une
majorité de gens. Considérons donc ce deuxième objectif.

4.1.2. Impôt et équité

L’équité d’un impôt est mesurée par la façon dont le fardeau fiscal est réparti
sur la population. On distingue deux principes qui gouvernent cette notion : le
principe des bénéfices et le principe de la capacité à payer (ou capacité
contributive).

Le principe des bénéfices : selon ce principe, il est juste de faire payer les gens
en fonction des services que leur a rendus le gouvernement. Ce principe essaie
de rapprocher biens publics et biens privés (exemple : taxe sur les carburants).
On peut utiliser ce principe pour justifier que les riches paient plus d’impôts
que les pauvres car les riches bénéficient plus que les autres des services

39
publics (protection contre le vol, défense nationale, système judiciaire, etc.). Ce
principe permet également de justifier que les riches financent les programmes
de lutte contre la pauvreté (car les gens préfèrent vivre dans une société sans
pauvreté).

Le principe de la capacité à payer : ce principe stipule qu’il est juste de faire

payer ceux qui ont le plus de moyens financiers. Ce principe est parfois justifié
par l’idée que les citoyens doivent consentir un « sacrifice égal » pour financer
le gouvernement. Ce principe permet de distinguer deux notions d’équité :
l’équité verticale et l’équité horizontale.
- l’équité verticale traduit l’idée selon laquelle les contribuables les plus
riches doivent payer l’impôt.
- L’équité horizontale traduit l’idée selon laquelle des contribuables qui
ont la même capacité à payer doivent payer des impôts comparables.

Mais la science économique est incapable de trouver le juste milieu entre l’équité
et l’efficacité, si bien que les débats restent toujours ouverts autour de la
question fiscale.

4.2. EFFETS DE L’IMPOT SUR LE REVENU

Analysons l’impact de l’impôt sur le revenu sur le comportement des agents

économiques. L'introduction d'un impôt peut inciter les agents économiques à
adapter leurs comportements économiques. Un premier choix consiste à décider
si, et avec quelle intensité, ils entendent travailler. C’est le thème de la première
section. Quelle est la répartition idéale du temps entre travail et loisirs compte
tenu de la fiscalité? Une deuxième décision concerne l'affectation du revenu
entre consommation et épargne.

4.2.1 Impact de l'impôt sur les salaires dans le marché du travail

L’analyse de l'effet des impôts sur les salaires dans le marché du travail consiste
à examiner le rôle de la fiscalité sur l'offre et la demande de travail. Un impôt
sur les salaires renchérit le coût de la main-d'oeuvre: cela devrait décourager
l'emploi (Rosen, 2005)4. Le modèle ci-après (graphiques 4.1 et 4.2) est développé
sur la base d'un impôt proportionnel sur la masse salariale.

Graphique n°4.1. : Effets de l’impôt sur les salaires dans un marché du

travail flexible, en concurrence pure et parfaite

4
Rosen H.S., Public Finance, 7ème édition, McGraw-Hill, 2005.

40
 Dans le graphique 4.1, situation de concurrence pure et parfaite, l'ordonnée
indique le salaire W par unité de temps de travail tandis que l'abscisse mesure
le temps de travail H de la période. La droite kh représente la demande sur le
marché du travail, celle-ci reflète la valeur de la productivité marginale du
travail. Le point e représente le point d'équilibre où la demande et l'offre (droite
O) de travail se rencontrent: pour un salaire de OW0 le temps de travail est og.

L'introduction d'un impôt proportionnel sur le salaire (ts) modifie la droite de

demande D en
lk
(1-ts)D de hk vers hl. Le taux d'impôt est t s  , ou bien, pour la nouvelle
ok
ca
solution: .
fa
Avec une élasticité-prix normale de la demande, le salaire brut ayant augmenté
(Wb>W0), l'employeur réduit la quantité de travail de og à of. Il paie un salaire
brut Wb, mais ne reçoit en travail qu'une valeur nette égale à Wn. La différence
est prise par l'impôt. Le montant total de l'impôt est de WncaWb. L'impôt est
partagé entre l'employé (WncbW0) et l'employeur (W0baWb). Si cette perte pour
les agents économiques est supposée être compensée par la mise à disposition
de services collectifs, il n'en va pas de même pour le triangle cea; l'économie
dans son ensemble subit une perte définitive appelée "charge fiscale
excédentaire".

Graphique n°4.2. : Effets de l’impôt sur les salaires dans un marché du

41
 travail rigide à la baisse

Dans le graphique 4.2, on peut répéter le même raisonnement ci-dessus. La

seule différence par rapport à la situation décrite consiste dans l'introduction
d'une offre qui à partir de q présente un coude pour indiquer que les salaires sont
rigides à la baisse. Ce phénomène peut par exemple découler de l'action des
organisations syndicales qui exigent des salaires minimaux : ils n'acceptent pas
de travailler pour une rémunération inférieure à Wn. Par rapport au premier cas,
la réduction de l'offre de travail est plus forte (om<of). Cette situation
s'accompagne d'une redistribution du fardeau fiscal : la charge imposée à
l'employeur (W0prWb) devient supérieure à celle supportée par l'employé
(WnnpW0), et la charge fiscale excédentaire augmente :
nqer > cea.

4.2.2. Le choix entre travail et loisirs

L’impôt sur le revenu peut entraîner une modification du comportement de

l’individu en matière de travail. Afin de le montrer, prenons deux exemples : le
cas d’un impôt proportionnel et d’un impôt forfaitaire.

Soit la représentation graphique suivante, mettant en exergue le choix entre

travail et loisirs.

Graphique n°4.3. : Impact de l’impôt sur le revenu sur les choix de loisirs
et de travail

42
 La droite ab représente les choix de temps de travail (de droite à gauche, de a
vers 0) qui se présentent à un travailleur disposant d’une dotation initiale en
temps H0, compte tenu des rémunérations réelles qu’il peut attendre du marché
du travail. Les heures de travail sont indiquées par H. [H0-H] indique le temps
de loisirs disponible. Si l'individu en question consacre tout son temps aux
loisirs (0a), son revenu du travail est nul [0]. Compte tenu des préférences de
l'individu (courbes I), celui-ci choisit la quantité [ad] de travail, ce qui lui procure
une rémunération de [dc].

Cas d’un impôt proportionnel

À la suite de l'introduction de l'impôt proportionnel, la "droite de budget" devient
mb
am; représente le taux de l'impôt proportionnel sur le salaire. L'individu
ob
maximise son utilité au point [e] avec une quantité [af] de travail pour un revenu
[fe]. La diminution [df] de la durée du travail due à l'impôt sur le revenu salarial
peut s'analyser comme la somme d'un effet de revenu et d'un effet de substitution
:
- d'une part, l'individu doit augmenter son offre de travail afin de pouvoir obtenir
un salaire net lui permettant de garder le niveau de vie précédant à l'introduction
de l'impôt.
- d'autre part, le prix relatif entre le loisir et le travail change, ce dernier devenant
moins intéressant. Dans cette perspective, l'individu est incité à travailler moins.

Effet de revenu et effet de substitution jouent donc en sens opposé et le résultat

net est ici supposé être négatif: l'effet de substitution l'emporte sur l'effet de
revenu, il y a diminution [df] du temps de travail.

43
Cas d’un impôt forfaitaire
Considérons maintenant le cas d'un impôt forfaitaire. La droite [il] est la
représentation de la contrainte qu'on se donne pour tenir compte de la condition
d'un prélèvement identique pour les deux impôts à comparer (la droite [il] doit
donc passer par le point e). Ce qui caractérise un impôt forfaitaire par rapport
à un impôt proportionnel est l'absence d'effet de substitution : comme le
prélèvement est forfaitaire, l’individu doit payer un même montant quel que soit
son offre de travail, dont la rémunération qu’il en retire sur le marché du travail.
La pente de la droite de budget ne change pas ; seule change sa position dans
le plan du fait de l'effet de revenu. L'individu maximise son utilité au point g
pour une quantité de travail égale à [ah].

Comparaison entre les deux formes d’impôts

De la comparaison entre les deux formes d'impôts, il ressort donc que l'impôt
proportionnel ne peut avoir qu'un effet moins favorable sur le travail qu'un
impôt forfaitaire rapportant au fisc le même montant d'impôt. En quelque sorte,
le déplacement du point d’équilibre de c en g représente approximativement
“l’effet de revenu“ tandis que le glissement de g en e serait le résultat de “l’effet
de substitution“. On peut aussi remarquer l'existence d'une différence
systématique entre les deux formes d'impôts dans les niveaux de bien-être de
l'individu : la courbe d'indifférence atteinte au point g avec un impôt forfaitaire
est supérieure à celle atteinte au point e avec un impôt proportionnel. Cela
constitue l'une des raisons qui fait de l'impôt forfaitaire est l'impôt idéal du point
de vue de l'efficience allocative.

4.2.3. Le choix entre consommation et épargne

L’impôt sur le revenu peut également affecter les décisions de consommation et

d’épargne de l’agent économique. L’impôt sur le revenu décourage-il l'épargne?

Considérons le graphique ci-dessous, représentant le choix de consommation

intertemporelle.

Graphique n°4.4. : Impact de l’impôt sur le revenu sur l’épargne du

contribuable

44
L'individu peut soit consommer tout son revenu au temps 1 [0a], soit l'épargner
et le consommer au temps 2 [0b], soit choisir une combinaison dans les deux
périodes [c].

L’introduction d'un impôt sur les salaires déplace parallèlement la contrainte

budgétaire vers la gauche. La consommation possible dans les deux périodes
est réduite en [g]. Il n’y a qu’un effet de revenu, le passage de [c] à [g], sans
modification des choix de consommation entre temps 1 et temps 2. Si en
revanche l'impôt introduit l’est sur le revenu, un effet de substitution s’ajoute à
l'effet de revenu. En effet, l'intérêt du revenu épargné en période 1 constitue un
revenu de la deuxième période, soumis à l'impôt. La nouvelle contrainte
budgétaire est [ev].

Par rapport à l'impôt sur le salaire, un impôt sur le revenu augmente le prix de
la consommation de la seconde période, en décourageant ainsi l'épargne. La
région des solutions d'équilibre est située en dessous et à droite de [g] le long de
[ve]; la solution peut être, par exemple, [g'].

4.2.4. La courbe de Laffer et le seuil d’imposition

Sur le plan microéconomique, une politique budgétaire basée sur la fiscalité

peut entraîner des effets désincitatifs des impôts sur l’offre de facteurs de
production, l’épargne et l’investissement. Pour le montrer, utilisons la courbe de
Laffer (1979)5.

5
Laffer, 1979 in Rosen H. S. Public Finance, 7è edition, McGraw Hill, 2005.

45
Selon Laffer, la relation entre le taux d’imposition et les recettes fiscales totales
peut être représentée par une fonction concave.

Recettes
fiscales totales

t*
Taux d’imposition

Si l’Etat entend mener une politique budgétaire financée par l’impôt, et cela, de
manière systématique dans le temps, il trouvera tout au début, pour des taux
d’imposition faibles, des recettes nécessaires au financement de son déficit
budgétaire. Il pourra toujours augmenter les recettes fiscales parce que le
multiplicateur budgétaire est supérieur à l’unité (zone non hachurée).
Cependant il existe un seuil tolérable de progression du taux d’imposition t* au
delà duquel l’Etat se situe dans une zone prohibée : c’est le seuil d’imposition.
Dans la zone prohibée (zone hachurée), toute hausse du taux d’imposition se
traduit par une baisse de recettes fiscales totales et il se produit une contraction
du revenu national, donc une disparition des effets multiplicateurs de la
politique budgétaire (découragement de la production et de l’emploi).

46
 CHAPITRE 5 : LA DETTE PUBLIQUE

Dans le cadre des anticipations, les agents économiques peuvent évaluer les
politiques macroéconomiques et modifier en conséquence leurs comportements
de consommation et d’épargne. Dans cette évaluation est également prise en
compte la dette de l’Etat ou contrainte budgétaire intertemporelle. La question
principale est de savoir à quelle condition la dette est soutenable ? Par ailleurs,
il semble important d’examiner les conséquences de choix budgétaires
intretemporels et de poser la question de la neutralité de la dette publique à long
terme à travers le principe de l’équivalence néo-ricardienne.

Avant d’aborder les deux questions, il convient de décrire la nature et les formes
de la dette publique.

5.1. L’EMPRUNT PUBLIC

L’emprunt public est une émission de titres réalisée par l’État dans le cadre
d’une politique visant à réduire l’endettement public (endettement public :
montant total des obligations pécuniaires d'un État, résultant des emprunts
qu'il a contractés, auprès des particuliers, d'États étrangers ou d'organismes
internationaux tels que la Banque Mondiale, par l'intermédiaire des marchés
financiers). L’emprunt permet à l’État de pallier le déficit structurel de son
budget.

Les emprunts d’État représentent un risque quasi-nul pour les souscripteurs, à

moins que l’État ne répudie sa dette, en cas de crise politique très grave, par
exemple. Pour l’État, ils constituent un instrument essentiel de la gestion de
son budget mais doivent être maîtrisés. En effet, le paiement du capital et des
intérêts (le service de la dette) vient alourdir les dépenses de l’État qui peut se
voir obligé d’emprunter pour y faire face, subissant ainsi l’effet «boule de neige
», augmentation mécanique de son déficit sous l’effet de frais financiers trop
élevés.

5.1.1. Les conceptions de l’emprunt

Deux conceptions peuvent être identifiées : la conception traditionnelle de

l’emprunt et la conception contemporaine.

La première conception, dite libérale, considère le financement des dépenses par

des ressources d’emprunt comme justifié dans le seul cas où l’Etat procède à
une opération économique d’investissement et comme injustifié dans les autres
cas car les fonds sont détournés au profit d’activités publiques en principe
improductives. Elle considère que l’emprunt permet de reporter la charge de

47
l’équipement qui par définition est d’intérêt général sur les générations futures
bénéficiaires de cet emprunt. Ainsi l’emprunt est considéré comme un impôt
différé et comme un procédé exceptionnel de financement des charges
publiques.

La conception contemporaine rejette cette thèse et admet que l’Etat joue un rôle
privilégié de direction de l’économie. L’emprunt public constitue un instrument
d’intervention. Il permet à l’Etat d’assurer certains équilibres fondamentaux de
l’économie :
- équilibre entre flux monétaires et flux des biens réels : si la circulation de
biens réels est supérieure à celle de monnaie, l’Etat emprunte. ;
- équilibre entre l’épargne et l’investissement : si épargne inférieure à
l’investissement, l’Etat emprunte.
L’emprunt est alors utilisé pour financer les dépenses publiques
d’investissement productif et comme instrument de lutte contre l’inflation.

5.1.2. Les formes d’emprunt

Faisant partie intégrante de la stratégie financière de l’État, l’emprunt peut
revêtir plusieurs formes, qui se distinguent en fonction de sa date d’échéance et
de la technique utilisée pour y souscrire.

5.1.2.1. Les emprunts à court terme

Ils sont contractés par le Trésor Public confronté aux difficultés de trésorerie.
L’emprunt se fait auprès de particuliers ou auprès du système bancaire. Les
instruments sont les bons du Trésor dont la durée d’échéance peut atteindre 5
ans. On distingue les bons sur formule (bons à échéance fixe destinés à recueillir
l’épargne des particuliers et des entreprises) et les bons en compte courant
(destinés à recueillir les liquidités des banques).

5.1.2.2. L’emprunt à long terme

Les emprunts à long terme sont des emprunts obligataires, les obligations étant
des titres de créance par opposition aux actions qui sont des titres de propriété.
L’émission obligataire présente pour l’État l’avantage de lui permettre d’obtenir
un volume de fonds très important, sans financer son déficit budgétaire par la
création monétaire. La souscription est le plus souvent libre, mais elle est
parfois obligatoire.

a) la durée de l’emprunt
- si l’emprunt est perpétuel, le prêteur aliène son capital en échange de la
promesse d’un revenu. Ce titre d’emprunt est alors une créance en
revenu.
- si l’emprunt est remboursable, la date de remboursement peut être fixée
à l’avance soit dépendant des facteurs extérieurs tel que le système
d’amortissement, soit dépendant de la volonté du prêteur, etc.

48
 b) la contrepartie de l’emprunt : elle est constituée de l’intérêt, contrepartie
normale de la privation du prêteur, et d’autres avantages
complémentaires dont le rôle est d’augmenter le pouvoir attractif de
l’emprunt (avantages fiscaux, transférabilité du titre de la dette,
remboursement en dessous du pair, remboursement au dessus du pair,
etc. )

c) les garanties : elles sont souvent octroyées contre la baisse des cours et
la dépréciation de la monnaie

d) l’amortissement : Il peut être réalisé de deux façons : remboursement à

date unique lors de l’émission de l’emprunt ; remboursement échelonné
(système des annuités, système de tirage au sort). Par ailleurs, l’emprunt
peut être converti en un nouvel emprunt à taux d’intérêt moindre.

5.2. LA SOUTENABILITE DE LA DETTE PUBLIQUE

La dette publique peut devenir une contrainte insupportable, empêchant toute

marge de manœuvre du gouvernement en raison du paiement des intérêts sur la
dette et des amortissements. L’analyse de la soutenabilité revient à s’interroger sur
l’effort à faire dans le futur pour éponger l’endettement contracté dans le passé.
Cette analyse permet de dégager les contraintes imposées à l’évolution du déficit
pour éponger la dette.

Contrainte de l’Etat : Gt – Tt = dBt + dMt (1)

(1) signifie que le déficit budgétaire peut être financé par un accroissement de
l’endettement public (dBt) et/ou par création monétaire (dMt)

Supposons un financement par endettement, ce qui implique que dMt=0

Posons Gt = Gt* + rBt-1 (2)
avec Gt* : les dépenses publiques avant intérêt ; r : le taux d’intérêt moyen payé par
l’Etat sur l’encours de la dette de la période précédente.

Alors, (1)  Gt* + rBt-1 – Tt = Bt – Bt-1

 Bt= Gt* – Tt + (1+r)Bt-1 (3)

Soit Dt le déficit primaire (déficit budgétaire avant la prise en compte des charges
d’intérêt)
Dt = Gt* - Tt (4)

49
(3)  Bt= Dt+(1+r)Bt-1 (5)

Soit Yt le PIB, divisons (5) par Yt

B t Dt B
  (1  r ) t 1 (6)
Yt Yt Yt
Si g est le taux de croissance du PIB, alors Yt= (1+g)Yt-1

Bt D (1  r ) Bt 1
D’où (6)   t  (7)
Yt Yt (1  g ) Yt 1

On peut alors écrire tous les agrégats sous forme de ration par rapport au revenu. :

Bt D
bt  ; bt 1  Bt 1 ; d t  t
Yt Yt 1 Yt

(1 r)
(7)  bt dt  bt 1 (8)
(1 g)

Retranchons bt-1 des deux côtés de (8)

1 r  r  g 
Il vient : bt  bt 1  d t  bt 1   1  dbt  d t  bt 1   (9)
1  g  1  g 

Le ratio dette/PIB varie ainsi dans le temps sous l’influence de deux facteurs : le
rg
déficit primaire en % du PIB et le coût réel du stock d’endettement
1 g
Pour un taux d’intérêt r donné, une augmentation de g tend à alléger le poids de la
dette publique en % du PIB.

A partir de (9), l’on peut déterminer la valeur particulière du déficit primaire du

budget dt* permettant de stabiliser le ratio de la dette :
 rg  g r
Posons dbt=0, (9)  dt*   bt 1 , ou dt*  bt 1 (10)
 1 g  1 g

 Si g<r, alors dt*<0. L’Etat doit dégager un excédent en termes de solde primaire
afin de stabiliser le poids de sa dette. Autrement dit, si cette condition n’est pas
remplie, une part croissante du budget de l’Etat servira à payer les intérêts de
la dette (effet boule de neige).
 Si g>r, alors dt*>0. Le solde budgétaire pourra être constamment déficitaire sans
risque d’explosion des charges d’intérêt. La croissance économique est alors

50
 suffisamment forte pour empêcher l’augmentation continue du ratio dette
publique/PIB.

A partir de ce résultat, on peut dégager un critère de solvabilité de l’Etat : il suffit

que le taux de croissance de l’économie soit au moins égal au taux d’intérêt
sur la dette publique. La croissance permet alors de rembourser sans douleur le
principal et les intérêts. Pour cette raison, les seules dépenses qu’un Etat doit
financer à partir d’emprunts sont les dépenses d’investissement qui ont un impact
positif sur la croissance économique.

NB : un fort taux d’inflation (différence entre taux d’intérêt nominal et taux d’intérêt
réel) diminue le ratio dette/PIB, impliquant une augmentation du seuil de
soutenabilité de la dette publique. Aussi, une plus forte inflation permet aux
autorités de mener des politiques fiscales et des politiques de dépenses publiques
moins rigoureuses sans que la dette devienne immédiatement insoutenable.
Cependant, cette politique se paye par une accélération notoire de l’inflation et peut
provoquer une crise d’endettement nécessitant par la suite des corrections
budgétaires radicales et brutales, voire des modifications du taux de change comme
la dévaluation.

5.3. PRINCIPE DE L’EQUIVALENCE NEO-RICARDIENNE ET NEUTRALITE DE LA DETTE

PUBLIQUE

Selon l’approche traditionnelle de la politique budgétaire, une réduction des

impôts financée par emprunt correspond pour les agents économiques à un
accroissement de leur revenu disponible et de leur richesse nette, et en
conséquence, leurs dépenses de consommation, ce qui stimule la demande
globale et donc l’activité et l’emploi.

5.3.1. Enoncé du principe

En 1974, Robert Barro, reprenant le théorème d’équivalence attribué à Ricardo,

a contesté que de telles variations du mode de financement des dépenses
publiques puissent avoir un impact sur l’économie. Selon cet auteur,
l’accroissement de la dette publique n’est pas considéré par les agents
économiques comme un accroissement de richesse parce qu’il s’agit en réalité
d’une créance que les agents économiques privés détiennent sur eux-mêmes.
Ceux-ci vont anticiper les hausses futures d’impôts qui seront nécessaires pour
payer les intérêts de la dette accrue et pour rembourser le principal. En
conséquence, ils accroîtront dans le présent leur épargne ce qui annule l’impact
de la réduction d’impôt.

51
Le théorème d’équivalence néo-ricardienne repose sur les hypothèses suivantes
:

H1 : les ménages planifient rationnellement leur arbitrage

consommationépargne sur la base d’un altruisme intergénérationnel. Les
ménages sont dits altruistes lorsqu’ils se préoccupent du bien-être de leurs
descendants (générations suivantes). Ils lèguent à leurs enfants un héritage leur
permettant d’assurer un certain niveau de vie (d’utilité) grâce à l’épargne. La
fonction d’utilité qu’ils maximisent comporte donc comme argument leur propre
consommation (présente et future) ainsi que l’utilité de leurs descendants.

H2 : les marchés financiers sont parfaits. Cette hypothèse implique que l’Etat
et les ménages ont un taux d’actualisation identique.

H3 : les décisions de consommation des ménages ne sont pas soumises à une

contrainte de liquidité. Les ménages peuvent s’endetter sans aucune limite pour
consommer.

5.3.2. Les controverses sur l’équivalence néo-ricardienne

Quelques controverses sont soulevées :

- l’hypothèse d’altruisme intergénérationnel des ménages :

Elle repose sur un comportement d’épargne dynamique (les ménages ont un
horizon infini ; un alourdissement de la dette publique actuelle les incite à
épargner davantage afin de permettre aux descendants de financer les
augmentations d’impôts ultérieurs). Cependant, lorsque l’Etat n’est pas
contraint de rembourser rapidement sa dette ou lorsque le taux d’endettement
peut s’accroître pendant une période suffisamment longue, le mode de
financement des dépenses publiques peut avoir un impact sur l’activité. Il y a
asymétrie entre les horizons temporels de l’Etat et des ménages. L’horizon
temporel de l’Etat n’est pas borné alors que celui des ménages l’est par leur
durée de vie. Les ménages sont alors myopes et ne s’intéressent pas à ce qui se
passera après leur mort. Dans ce cas, une variation des impôts affectant à la
fois les consommateurs et les générations futures modifie les dépenses de
consommation courante.

- l’imperfection des marchés et la contrainte de liquidité :

La contrainte de liquidité de certains ménages limite leur possibilité
d’endettement. Alors, une augmentation actuelle des impôts va conduire à une
baisse de la consommation (absence de neutralité) puisque les ménages n’ont
pas la possibilité de compenser la hausse des impôts par un endettement. Par
ailleurs, il existe des écarts de taux d’actualisation ou de taux d’intérêt débiteur

52
entre l’Etat et les ménages. Par conséquent, un transfert fiscal modifiera les
revenus actualisés des ménages.

- les incertitudes sur le niveau futur et l’échelonnement temporel des

impôts :
Les incertitudes sur les revenus anticipés obligent à utiliser un taux
d’actualisation plus élevé sur les impôts futurs. Par conséquent, une réduction
fiscale aujourd’hui entraîne bien une augmentation de la demande globale parce
que la valeur actualisée des recettes fiscales futures est inférieure à la baisse
des impôts de la période initiale. Le revenu actualisé des ménages est alors
accru.

5.3.3. Portée de l’équivalence néo-ricardienne

- sur l’insuffisance d’altruisme intergénérationnel des ménages reproché au

théorème d’équivalence néo-ricaridienne :
• Dans la plupart des pays, la part héritée du patrimoine représente 20 à
50% du patrimoine.
• Les impôts sur le revenu et sur le patrimoine sont concentrés
essentiellement sur les ménages à revenu élevé. Or on constate que ces
ménages ont des comportements d’épargne principalement dynastiques.
• On remarque aussi que les transferts intergénérationnels ne se limitent
pas aux legs par héritage. Un ménage peut aussi se soucier du bien-être
de ses descendants par l’intermédiaire des dépenses d’éducation.

- sur la rationalité des agents économiques : certains économistes contestent

que les ménages aient un comportement dynastique qui les pousse à avoir
un horizon infini dans leur arbitrage consommation-épargne.
 Pourtant, l’amélioration de la formation des agents économiques, la
diffusion de l’information et l’extension du rôle des marchés
financiers conduisent les ménages à être de plus en plus rationnels.

5.4. LA REDUCTION DES DEFICITS PUBLICS : LES CRITERES DE CONVERGENCE DE

L’UEMOA

Pour éliminer ou contrôler les déficits publics, on peut, réduire les dépenses,
augmenter les recettes fiscales, ou introduire un frein au déficit ou à
l’endettement en mettant en place une mesure légale ou constitutionnelle.

Au niveau des Etats membres de l’UEMOA, des critères de convergence ont été
définis afin d’inciter les gouvernements à garantir une discipline budgétaire.
C’est ainsi que l’on relève :

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Au niveau des critères de premier rang
 Ratio solde budgétaire de base sur le PIB nominal supérieur ou égal à 0 :
 Le ratio de l’encours de la dette intérieure et extérieure rapporté au PIB
nominal inférieur ou égal à 70 % :
 Les arriérés de paiement
- non accumulation des arriérés de paiement intérieurs sur la gestion de la
période courante :
- non accumulation des arriérés de paiement extérieurs sur la gestion de la
période courante :

Au niveau des critères de second rang

 Le ratio du déficit extérieur courant hors dons par rapport au PIB nominal,
inférieur ou égal à 5 %.
 Le taux de pression fiscale, supérieur ou égal à 17 %.

Questions de contrôle

Un pays connaît un taux de croissance économique de 3,6%, un taux d’intérêt

moyen de la dette de 8,6% et un solde budgétaire primaire négatif de 51 milliards
de francs. L’effet « boule de neige » s’observe-t-il pour le budget de cet Etat ?
Commenter.

BIBLIOGRAPHIE

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Ellipses, 1995.

Daflon, Bernard ; Daguet, Sandra, Economie publique : introduction aux

finances et politiques publiques, Ed. De Boeck, 2014.

Orsoni Gilbert, Finances Publiques, Publisud, 1989.

Percebois J., Aben J, Euzéby A., Dictionnaire de finances publiques, Armand

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Semedo Gervasio, Economie des Finances publiques, Ellipses, 2001

Toulouse Jean-Baptiste, et allii, Finances Publiques et politiques publiques,

Economica, 1987.

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