EUK - DA - L2 - CM - Service Public - 2 - Ecran

2022-2023 - E.
Untermaier-Kerléo - Droit administratif - L2 –S3 - service public_2 (régime)
1ère PARTIE :
L’ACTION ADMINISTRATIVE
Plan général (sem. 3)

Introduction
- L’administration
- La justice administrative
- Le droit administratif
Partie 1. L’action administrative (= 1er semestre)
Titre 1. Les finalités
Sous-titre 1. La police administrative
Sous-titre 2. Le service public
Chapitre 1. La notion de service public
Chapitre 2. Le régime du service public
Titre 2. Le cadre normatif
Titre 1. Le respect par l’administration des règles générales d’origine nationale
Titre 2. Le respect par l’administration des règles générales d’origine supra-
nationale
1
2022-2023 - E. Untermaier-Kerléo - Droit administratif - L2 –S3 - service public_2 (régime)
1ère PARTIE : L’ACTION ADMINISTRATIVE.............................................................................1

CHAPITRE 2 LE RÉGIME JURIDIQUE DU SERVICE PUBLIC............................................................. 3
Section 1. Le régime commun à tous les services publics : les « lois » du service public .. 3
§ 1. Les trois “lois” de Rolland ........................................................................................................................... 3
A. Le principe de continuité ............................................................................................................................................... 3
1. Le droit de l’usager au fonctionnement régulier du service .................................................................... 4
2. Continuité et droit de retrait des agents publics ........................................................................................... 4
3. Continuité du service public et droit de grève des agents publics ........................................................ 6
a) La reconnaissance du droit de grève des agents publics .................................................................... 6
b) Les modalités de la conciliation ..................................................................................................................... 8
B. Le principe de mutabilité ou d’adaptation ........................................................................................................... 12
C. Le principe d’égalité ....................................................................................................................................................... 13
1. La conception de l’égalité retenue par le juge administratif .................................................................. 13
2. Illustrations .................................................................................................................................................................. 14
a) Les écoles municipales de musique ............................................................................................................ 14
b) L’accès aux cantine scolaires ......................................................................................................................... 16
c) Les tarifs de la SNCF ........................................................................................................................................... 17
d) L’accès aux musées ............................................................................................................................................ 18
e) La tarification des communications téléphoniques des détenus ................................................... 20
§ 2. Les autres lois du service public ............................................................................................................ 22
A. Le principe de neutralité.............................................................................................................................................. 22
1. La neutralité politique ............................................................................................................................................. 23
2. La neutralité religieuse ........................................................................................................................................... 24
a) La neutralité des agents du service public ............................................................................................... 25
b) La neutralité des lieux du service public .................................................................................................. 42
c) Les aménagements apportés au fonctionnement du service public, afin d’assurer le
respect des croyances et des cultes .................................................................................................................. 51
→ Les autorisations d’absence nécessaires à l’exercice d’un culte ou à la célébration d’une
fête religieuse ............................................................................................................................................................. 52
→ Les menus adaptés aux pratiques religieuses en prison et dans les cantines scolaires ..... 52
→ L’exercice du culte au sein du service public ......................................................................................... 56
B. L’absence de principe de gratuité du service public ....................................................................................... 57
1. Les services publics gratuits ................................................................................................................................. 58
a) La gratuité de l’enseignement public ......................................................................................................... 58
b) La gratuité du service public de la diffusion du droit par internet ............................................... 61
2. Les services publics payants................................................................................................................................. 62
Section 2. La soumission du service public au droit administratif ou au droit privé ...... 64
§ 1. La distinction des services publics administratifs (SPA) et services publics industriels et
commerciaux (SPIC) ............................................................................................................................................ 64
A. La naissance des SPIC .................................................................................................................................................... 64
B. Les critères de distinction SPA / SPIC.................................................................................................................... 64
1. L’objet du service ....................................................................................................................................................... 65
2. L’origine des ressources ......................................................................................................................................... 67
a) Le financement des SPIC .................................................................................................................................. 67
b) Le financement des SPA ................................................................................................................................... 69
3. Les modalités de fonctionnement ...................................................................................................................... 69
§ 2. Le droit applicable à chaque catégorie de services publics ........................................................ 72
A. Le statut juridique du personnel .............................................................................................................................. 74
B. Les rapports du service public avec ses usagers ............................................................................................... 76
C. La nature des décisions unilatérales prises par le gestionnaire du service .......................................... 79
Section 3. La soumission du service public au droit de la concurrence ............................... 81
§ 1. L’application du droit de la concurrence à certaines activités de service public .............. 81
§ 2. Le contrôle par le juge administratif du respect du droit de la concurrence ...................... 83
§ 3. La remise en cause des monopoles ....................................................................................................... 85
§ 4. La prohibition des aides publiques ....................................................................................................... 87
2
CHAPITRE 2
LE RÉGIME JURIDIQUE DU SERVICE PUBLIC
Tout service public est soumis à des principes fondamentaux : les lois du service public
(section 1). Au-delà de ce socle commun, les services publics sont soumis à des régimes
distincts, selon qu’ils constituent des services publics administratifs ou des services publics
industriels et commerciaux et qu’ils sont gérés par une personne publique ou une personne
privée (section 2). Enfin, les activités de service public qui ont un caractère économique,
c’est-à-dire celles qui sont susceptibles d’être exercées par une entreprise privée recherchant
un but lucratif, doivent respecter le droit de la concurrence (section 3).
Section 1. Le régime commun à tous les services publics : les « lois » du service public
Les « lois » du service public, également appelées « lois de Rolland », du nom du professeur
de droit, Louis Rolland, qui les a systématisées dans les années 1930, sont censées s’appliquer
uniformément à tous les services publics, qu’ils soient gérés par une personne publique ou
une personne privée. Égalité, continuité, mutabilité (ou adaptation) : ce sont les trois lois
dégagées par Louis Rolland. On peut y ajouter la neutralité du service public. En revanche, il
n’existe pas de principe de gratuité du service public.
Louis Rolland (1877 – 1956)
Docteur en droit, il fut professeur à la Faculté de droit de Paris et député de
Maine-et-Loire (2e circonscription de Cholet), entre 1928 et 1936.
§ 1. Les trois “lois” de Rolland
A. Le principe de continuité
À retenir : Cons. const., décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979, Droit de grève à la radio
et à la télévision : principe de valeur constitutionnelle.
CE, 13 juillet 1980, Mme Bonjean : « principe fondamental ».
3
1. Le droit de l’usager au fonctionnement régulier du service
L’usager est en droit d’exiger que le service fonctionne de manière régulière. Toutefois, le
principe de continuité n’implique pas nécessairement que le service fonctionne en
permanence : tout dépend de l’objet du service public.
Exemple : SAMU : exercice continu nécessaire
≠ CE, 25 juin 1969, Vincent, Leb. p. 334 : requérant demandant l'annulation de la
décision par laquelle le ministre des Postes et Télécommunications a rejeté sa demande de
modification des heures d'ouverture du bureau de poste de sa résidence. En l'espèce,
application desdits horaires n'ayant pas eu pour effet de limiter dans des conditions
anormales, le droit d'accès des usagers au service public postal.
≠ une bibliothèque municipale n’a pas besoin d’ouvrir la nuit : CE, 25 juil. 1985,
Association « Défense des intérêts de la Bibliothèque Nationale : légalité des restrictions
d’accès à la Bibliothèque nationale française le samedi.
≠ CE, 13 juillet 1987, Toucheboeuf : fermeture anticipée d’un collège pour organiser
des examens illégale car intervenue trop tôt.
2. Continuité et droit de retrait des agents publics
La continuité du service public est mise à mal lorsque les agents cessent de travailler, soit
qu’ils exercent leur droit de grève, soit qu’ils fassent usage de leur droit de retrait.
Lorsque la situation de travail présente « un danger grave et imminent pour sa vie ou sa
santé », le salarié1 ou l’agent public2 peut quitter son poste de travail ou refuser de s’y
installer, sans l’accord de l’employeur. Il peut alors exercer son droit de retrait et interrompre
son activité, tant que l’employeur n’a pas mis en place les mesures de prévention adaptées. Il
doit alerter immédiatement son chef de service.
Droit de retrait : article L. 4131-1 du code du travail (applicable aux services publics
industriels et commerciaux)
Le travailleur alerte immédiatement l'employeur de toute situation de travail dont il a un motif
raisonnable de penser qu'elle présente un danger grave et imminent pour sa vie ou sa santé
ainsi que de toute défectuosité qu'il constate dans les systèmes de protection.
Il peut se retirer d'une telle situation.
L'employeur ne peut demander au travailleur qui a fait usage de son droit de retrait de
reprendre son activité dans une situation de travail où persiste un danger grave et imminent
résultant notamment d'une défectuosité du système de protection.
Article 5-1 du décret n°85-603 du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du
travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique
territoriale
1 C. trav., art. L. 4131-1. L’article prévoit l’application de ces dispositions pour la fonction publique
hospitalière.
2 Art. 5-6 du décret n°82-453 du 28 mai 1982 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la
prévention médicale dans la fonction publique ; article 5-1 du décret n° 85-603 du 10 juin 1985 relatif à
l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction
publique territoriale.
4
Si un agent a un motif raisonnable de penser que sa situation de travail présente un danger

grave et imminent pour sa vie ou pour sa santé ou s'il constate une défectuosité dans les
systèmes de protection, il en avise immédiatement son supérieur hiérarchique.
Il peut se retirer d'une telle situation.
L'autorité territoriale prend les mesures et donne les instructions nécessaires pour permettre
aux agents, en cas de danger grave et imminent, d'arrêter leur activité et de se mettre en
sécurité en quittant immédiatement leur lieu de travail.
Aucune sanction ne peut être prise, aucune retenue de rémunération ne peut être effectuée à
l'encontre d'agents qui se sont retirés d'une situation de travail dont ils avaient un motif
raisonnable de penser qu'elle présentait un danger grave et imminent pour leur vie ou pour
leur santé.
La faculté ouverte au présent article doit s'exercer de telle manière qu'elle ne puisse créer pour
autrui une nouvelle situation de danger grave et imminent.
L'autorité territoriale ne peut demander à l'agent qui a fait usage de son droit de retrait de
reprendre son activité dans une situation de travail où persiste un danger grave et imminent
résultant notamment d'une défectuosité du système de protection.
La détermination des missions de sécurité des personnes et des biens qui sont incompatibles
avec l'exercice du droit de retrait individuel défini ci-dessus en tant que celui-ci
compromettrait l'exécution même des missions propres de ce service, notamment dans le
cadre de la sécurité civile et de la police municipale, est effectuée par voie d'arrêté
interministériel du ministre chargé des collectivités territoriales, du ministre chargé du travail
et du ministre dont relève le domaine, pris après avis du Conseil supérieur de la fonction
publique territoriale.
L’origine du danger peut être diverse. Il peut provenir, par exemple, d’un véhicule ou
équipement de travail défectueux et non conforme aux normes de sécurité, de l’absence
d’équipements de protection collective ou individuelle, d’un processus de fabrication
dangereux, d’un risque d’agression, etc.
Exemples :
- l’exercice du droit de retrait a été considéré comme justifié s’agissant d’un peintre
contraint de travailler sur un échafaudage défectueux (Cass. soc., 23 juin 2004,
n° 02.45401) ;
- en revanche, le retrait de professeurs des écoles se plaignant de la présence de
déjections de chauves-souris dans plusieurs salles de l’école et des défectuosités
affectant la toiture et les toilettes n’a pas été considéré comme justifié : c’est à bon
droit que le recteur leur a enjoint de reprendre le travail et notifié des retenues sur
leurs traitements pour absence de service fait (CE, 18 juin 2014, Min. de l’éduc. nat.,
n° 369531, T. Leb. pp. 496-715).
Les possibilités de recours à l’exercice du droit de retrait sont fortement limitées pour le
coronavirus (covid-19), dès lors que l’employeur a pris les mesures de prévention et de
protection nécessaires, conformément aux recommandations du gouvernement. En outre, pour
le personnel médical, le droit de retrait est limité par le Code de déontologie médicale selon
lequel « le médecin ne peut pas abandonner ses malades en cas de danger public, sauf sur
ordre formel donné par une autorité qualifiée, conformément à la loi » (art. R. 4127-48 du
Code de la santé publique).
5
3. Continuité du service public et droit de grève des agents publics
a) La reconnaissance du droit de grève des agents publics
Le principe de continuité heurte de front le droit de grève des agents des services publics.
Interdiction. À l’origine, le droit de grève était purement et simplement interdit aux agents
publics : CE, 7 juillet 1909, Winkell, Leb. p. 826 et 1296, concl. Tardieu : refus d’un « État à
éclipses », la « grève est un moyen révolutionnaire auquel il est interdit de recourir ».
Duguit : « plus qu’une faute, un crime ».
Évolution. Préambule de 1946 : « le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le
réglementent ».
Arrêt de principe : CE, Ass., 7 juill. 1950, Dehaene, Leb. p. 426, GAJA : reconnaissance du
droit de grève aux agents publics, mais pas sans restriction.
Concl. Gazier : « Admettre sans restriction la grève des fonctionnaires, ce serait ouvrir des
parenthèses dans la vie constitutionnelle et, comme on l’a dit, consacrer officiellement la
notion d’un État à éclipses. Une telle solution est radicalement contraire aux principes les
plus fondamentaux de notre droit public ».
= conciliation nécessaire entre principe de continuité et droit de grève,
Décision à retenir : Cons. const., décision n° 79-105, 25 juillet 1979, Droit de grève à la
radio et à la télévision :
conciliation de deux principes de même valeur juridique, constitutionnelle.
1. Considérant qu'aux termes du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, confirmé
par celui de la Constitution du 4 octobre 1958 : « le droit de grève s'exerce dans le cadre des
lois qui le réglementent » ; qu'en édictant cette disposition les constituants ont entendu
marquer que le droit de grève est un principe de valeur constitutionnelle, mais qu'il a des
limites et ont habilité le législateur à tracer celles-ci en opérant la conciliation nécessaire entre
la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l'intérêt
général auquel la grève peut être de nature à porter atteinte ; que, notamment en ce qui
concerne les services publics, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour
effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d'apporter à ce droit les limitations
nécessaires en vue d'assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de
grève, a le caractère d'un principe de valeur constitutionnelle ; que ces limitations
peuvent aller jusqu'à l'interdiction du droit de grève aux agents dont la présence est
indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments du service dont l'interruption
porterait atteinte aux besoins essentiels du pays ;
- Cette conciliation entre continuité du service public et droit de grève des agents publics est
opérée par le législateur, et à défaut de loi, par le pouvoir réglementaire.
Même si des lois importantes sont intervenues pour encadrer le droit de grève, aucune
législation d’ensemble n’a été édictée. De ce fait, le pouvoir réglementaire reste compétent
pour pallier la carence du législateur.
L’arrêt Féd. FO Énergie et Mines du 12 avril 2013 a réaffirmé la jurisprudence Dehaene en
l’enrichissant d’un motif supplémentaire de restriction de l’exercice du droit de grève : le
pouvoir réglementaire peut apporter des limitations à ce droit non seulement « en vue d’en
éviter un usage abusif, ou bien contraire aux nécessités de l'ordre public » mais aussi « aux
besoins essentiels du pays ».
6
CE, Ass., 12 avril 2013, Féd. FO Énergie et Mines et autres, n°329570 ; RFDA 2013, p.
637, concl. Aladjidi.
REP contre la décision du 15 juin 2009 par laquelle le directeur général délégué de la société
Électricité de France (EDF) a décidé la réquisition de salariés chargés des opérations d'arrêt
de tranches de centrales nucléaires. Le CE reconnaît la compétence des organes dirigeants
d’une société de droit privé, EDF, pour apporter des limitations au droit de grève
→ pouvoir réglementaire du chef de service, application de la jurisprudence Jamart (CE,
Sect., 7 février 1936).
3. Considérant, en premier lieu, qu'en indiquant dans le préambule de la Constitution du 27
octobre 1946, auquel se réfère le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, que le droit
de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent, l'Assemblée Constituante a
entendu inviter le législateur à opérer la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts
professionnels dont la grève constitue l'une des modalités et la sauvegarde de l'intérêt général,
auquel elle peut être de nature à porter atteinte ; qu'en l'absence de la complète législation
ainsi annoncée par la Constitution, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir
pour conséquence d'exclure les limitations qui doivent être apportées à ce droit, comme
à tout autre, en vue d'en éviter un usage abusif, ou bien contraire aux nécessités de
l'ordre public ou aux besoins essentiels du pays ;
4. Considérant qu'en l'état de la législation, il appartient à l'autorité administrative
responsable du bon fonctionnement d'un service public de fixer elle-même, sous le
contrôle du juge de l'excès de pouvoir, la nature et l'étendue de ces limitations pour les
services dont l'organisation lui incombe ; que dans le cas d'un établissement public
responsable de ce bon fonctionnement, ainsi que dans celui d'un organisme de droit
privé responsable d'un service public, seuls leurs organes dirigeants, agissant en vertu
des pouvoirs généraux d'organisation des services placés sous leur autorité, sont, sauf
dispositions contraires, compétents pour déterminer les limitations à l'exercice du droit
de grève ;
(…)
7. Considérant que la société Électricité de France, qui en l'état actuel du système de
production électrique exploite la totalité de ces centres, est chargée, à ce titre, d'une mission
d'intérêt général répondant à un besoin essentiel du pays ; que, par ailleurs, en vertu de
l'article 24 de la loi du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux
entreprises électriques et gazières, l'État détient plus de 70 % du capital de cette société dont
le président du conseil d'administration et le directeur général sont nommés par décret en
conseil des ministres ; qu'au demeurant, en adoptant les dispositions aujourd'hui codifiées aux
articles L. 336-1 et suivants du code de l'énergie relatives à l'accès régulé à l'électricité
nucléaire historique, le législateur a tiré les conséquences de la spécificité des 58 réacteurs du
parc nucléaire français mis en service entre 1978 et 2002, dont l'entreprise EDF, sous le statut
d'établissement public à caractère industriel et commercial puis de société anonyme, a depuis
l'origine assuré le bon fonctionnement ; qu'ainsi, et alors même qu'en vertu du dernier alinéa
de l'article 1er de la loi du 10 février 2000 précité, le service public de l'électricité est
organisé, chacun pour ce qui le concerne, par l'État et les communes ou leurs établissements
publics de coopération et qu'en vertu du II de l'article 15 de la même loi, la société Réseau de
Transport d'Electricité (RTE), gestionnaire du réseau public de transport, assure à tout instant
l'équilibre des flux d'électricité sur le réseau, la société EDF est responsable d'un service
public en ce qu'elle exploite les centres nucléaires de production d'électricité ;
7
8. Considérant que les organes dirigeants de la société EDF sont, dès lors, compétents, dans
les conditions mentionnées aux points 3 et 4 ci-dessus, pour déterminer les limitations à
apporter au droit de grève de ses agents, sans préjudice des dispositions de l'article L. 2215-1
du code général des collectivités territoriales définissant les pouvoirs de réquisition du
représentant de l'État dans le département et de l'article 21 de la loi du 10 février 2000
concernant les pouvoirs du ministre chargé de l'énergie en cas d'atteinte grave et immédiate à
la sécurité et à la sûreté des réseaux publics de transport et de distribution d'électricité, et
nonobstant les clauses du contrat de service public signé le 24 octobre 2005 entre l'État et
Électricité de France, qui, en tout état de cause, a un caractère exclusivement contractuel et ne
peut être utilement invoqué dans le présent litige d'excès de pouvoir ;
9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, contrairement à ce que soutiennent les
fédérations requérantes, les dirigeants de la société Électricité de France avaient compétence
pour édicter les règles applicables, en cas de poursuite de la grève, aux agents dont la
présence à leur poste était indispensable au redémarrage des réacteurs dont l'interruption
prolongée du fonctionnement aurait porté atteinte aux besoins essentiels du pays ;
b) Les modalités de la conciliation
Interdiction du droit de grève pour certaines catégories d’agents.- Le droit de grève reste
interdit à certaines catégories de fonctionnaires : il s’agit notamment des Compagnies
républicaines de sécurité - CRS (loi de 1947), des personnels de police (par une loi de 1948),
des magistrats judiciaires (en vertu d’une ordonnance de 1958), des militaires.
Ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de
la magistrature.
Article 10
Toute délibération politique est interdite au corps judiciaire.
Toute manifestation d'hostilité au principe ou à la forme du gouvernement de la République
est interdite aux magistrats, de même que toute démonstration de nature politique
incompatible avec la réserve que leur imposent leurs fonctions.
Est également interdite toute action concertée de nature à arrêter ou entraver le
fonctionnement des juridictions.
Article L. 4121-4 du code de la défense

Modifié par LOI n°2015-917 du 28 juillet 2015 - art. 10
L'exercice du droit de grève est incompatible avec l'état militaire.
L'existence de groupements professionnels militaires à caractère syndical ainsi que, sauf dans
les conditions prévues au troisième alinéa, l'adhésion des militaires en activité à des
groupements professionnels sont incompatibles avec les règles de la discipline militaire.
Les militaires peuvent librement créer une association professionnelle nationale de militaires
régie par le chapitre VI du présent titre, y adhérer et y exercer des responsabilités.
Il appartient au chef, à tous les échelons, de veiller aux intérêts de ses subordonnés et de
rendre compte, par la voie hiérarchique, de tout problème de caractère général qui
parviendrait à sa connaissance.
8
Ord. n° 58-696 du 6 août 1958 relative au statut spécial des fonctionnaires des services
déconcentrés de l'administration pénitentiaire
Article 3 Modifié par LOI n°2019-828 du 6 août 2019 - art. 54
Toute cessation concertée du service, tout acte collectif d'indiscipline caractérisée de la
part des personnels des services extérieurs de l'administration pénitentiaire est interdit.
Ces faits peuvent être sanctionnés sans consultation préalable de l'organisme siégeant en
conseil de discipline prévu au troisième alinéa de l'article 19 de la loi n° 83-634 du 13 juillet
1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Les personnes mises en cause sont mises
à même de présenter leurs observations sur les faits qui leur sont reprochés.
Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'Etat.
Interdiction des grèves surprises.- La loi du 31 décembre 1963 interdit les grèves
« surprises » (il faut déposer un préavis de grève). Cinq jours francs auparavant - un ou
plusieurs syndicats représentatifs au plan national doit déposer un préavis écrit à
l’administration, au moins 5 jours francs avant le début de la grève. Ce préavis doit préciser :
✓ le lieu, la date et l’heure du début de la grève,
✓ la durée,
✓ et les motifs.
Obligation de négocier. Si cette obligation de préavis n’est pas respectée, l’administration

peut prendre des sanctions disciplinaires à l’encontre des agents grévistes. Pendant la durée du
préavis, les parties intéressées doivent négocier.
Code du travail
Titre Ier : Exercice du droit de grève
Chapitre II : Dispositions particulières dans les services publics.
Article L. 2512-1
Les dispositions du présent chapitre s'appliquent :
1° Aux personnels de l'Etat, des régions, des départements et des communes comptant plus de
10 000 habitants ;
2° Aux personnels des entreprises, des organismes et des établissements publics ou privés
lorsque ces entreprises, organismes et établissements sont chargés de la gestion d'un service
public.
Article L. 2512-2
Lorsque les personnels mentionnés à l'article L. 2512-1 exercent le droit de grève, la
cessation concertée du travail est précédée d'un préavis.
Le préavis émane d'une organisation syndicale représentative au niveau national, dans la
catégorie professionnelle ou dans l'entreprise, l'organisme ou le service intéressé.
Il précise les motifs du recours à la grève.
9
Le préavis doit parvenir cinq jours francs avant le déclenchement de la grève à l'autorité
hiérarchique ou à la direction de l'établissement, de l'entreprise ou de l'organisme intéressé. Il
mentionne le champ géographique et l'heure du début ainsi que la durée limitée ou non, de la
grève envisagée.
Pendant la durée du préavis, les parties intéressées sont tenues de négocier.
Article L. 2512-3
En cas de cessation concertée de travail des personnels mentionnés à l'article L. 2512-1,
l'heure de cessation et celle de reprise du travail ne peuvent être différentes pour les diverses
catégories ou pour les divers membres du personnel intéressé.
Sont interdits les arrêts de travail affectant par échelonnement successif ou par roulement
concerté les divers secteurs ou catégories professionnelles d'un même établissement ou
service ou les différents établissements ou services d'une même entreprise ou d'un même
organisme.
Article L. 2512-4
L'inobservation des dispositions du présent chapitre entraîne l'application des sanctions
prévues par les statuts ou par les règles concernant les personnels intéressés.
Les sanctions ne peuvent être prononcées qu'après que les intéressés ont été mis à même de
présenter des observations sur les faits qui leurs sont reprochés et d'avoir accès au dossier les
concernant.
La révocation et la rétrogradation ne peuvent être prononcées qu'en conformité avec la
procédure disciplinaire normalement applicable.
Lorsque la révocation est prononcée à ce titre, elle ne peut l'être avec perte des droits à la
retraite.
Article L. 2512-5
En ce qui concerne les personnels mentionnés à l'article L. 2512-1 non soumis aux
dispositions de l'article 1er de la loi n° 82-889 du 19 octobre 1982, l'absence de service fait
par suite de cessation concertée du travail entraîne pour chaque journée une retenue du
traitement ou du salaire et de ses compléments autres que les suppléments pour charges de
famille. Les retenues sont opérées en fonction des durées d'absence définies à l'article 2 de la
loi précitée.
Service minimum.- Dans les autres SP, l’interruption du service est admissible, sous réserve
d’un SERVICE MINIMUM imposé par l’administration ou par la loi. Certaines catégories
d’agents publics sont tenues d’assurer un service minimum, les agents hospitaliers par
exemple. Dans les écoles maternelles et élémentaires, si l’enseignant est absent, un service
d’accueil des élèves doit être mis en place par la commune.
Article L. 133-1du code de l’éducation
Créé par LOI n°2008-790 du 20 août 2008 - art. 2
Tout enfant scolarisé dans une école maternelle ou élémentaire publique ou privée sous
contrat est accueilli pendant le temps scolaire pour y suivre les enseignements prévus par les
programmes. Il bénéficie gratuitement d'un service d'accueil lorsque ces enseignements ne
peuvent lui être délivrés en raison de l'absence imprévisible de son professeur et de
10
l'impossibilité de le remplacer. Il en est de même en cas de grève, dans les conditions prévues
aux articles L. 133-3 à L. 133-12.
Dispositions spéciales :
- Loi du 21 août 2007, concernant les services publics de transports terrestres réguliers de
voyageurs, subordonne le dépôt d’un préavis de grève à une procédure de prévention des
conflits et prévoit en cas de grève un niveau minimum de service.
- Loi du 20 août 2008 qui fait bénéficier les élèves des écoles maternelles et élémentaires d’un
service d’accueil lorsque les enseignements ne peuvent être dispensés, en particulier du fait
d’une grève.
- Loi ° 2012-375 du 19 mars 2012 relative à l’organisation du service et à l’information des
passagers dans les entreprises aériennes de transport des passagers.
Code des transports
Article L. 1324-7
En cas de grève, les salariés relevant des catégories d'agents mentionnées dans l'accord
collectif ou le plan de prévisibilité prévus à l'article L. 1222-7 informent, au plus tard
quarante-huit heures avant de participer à la grève, le chef d'entreprise ou la personne
désignée par lui de leur intention d'y participer. Les informations issues de ces déclarations
individuelles ne peuvent être utilisées que pour l'organisation du service durant la grève. Elles
sont couvertes par le secret professionnel. Leur utilisation à d'autres fins ou leur
communication à toute personne autre que celles désignées par l'employeur comme étant
chargées de l'organisation du service est passible des peines prévues à l'article 226-13 du code
pénal.
Le salarié qui a déclaré son intention de participer à la grève et qui renonce à y participer en
informe son employeur au plus tard vingt-quatre heures avant l'heure prévue de sa
participation à la grève afin que ce dernier puisse l'affecter dans le cadre du plan de transport.
Cette information n'est pas requise lorsque la grève n'a pas lieu ou lorsque la prise du service
est consécutive à la fin de la grève.
Le salarié qui participe à la grève et qui décide de reprendre son service en informe son
employeur au plus tard vingt-quatre heures avant l'heure de sa reprise afin que ce dernier
puisse l'affecter dans le cadre du plan de transport. Cette information n'est pas requise lorsque
la reprise du service est consécutive à la fin de la grève.
Par dérogation au premier alinéa du présent article, les informations issues de ces déclarations
individuelles peuvent être utilisées pour l'application de l'article L. 1324-8.
Article L. 1324-8
Est passible d'une sanction disciplinaire le salarié qui n'a pas informé son employeur de son
intention de participer à la grève dans les conditions prévues à l'article L. 1324-7. Cette
sanction disciplinaire peut également être prise à l'encontre du salarié qui, de façon répétée,
n'a pas informé son employeur de son intention de renoncer à participer à la grève ou de
reprendre son service.
Article L. 1324-9
Dès le début de la grève, les parties au conflit peuvent décider de désigner un médiateur,
choisi d'un commun accord, aux fins de favoriser le règlement amiable de leurs différends. Le
médiateur dispose, pour exercer sa mission, des pouvoirs mentionnés aux articles L. 2523-4 à
11
L. 2523-10 du code du travail. Il veille à la loyauté et à la sincérité de la consultation

éventuellement organisée en application de l'article L. 1324-10.
Article L. 1324-10
Au-delà de huit jours de grève, l'employeur, une organisation syndicale représentative ou le
médiateur éventuellement désigné peut décider l'organisation par l'entreprise d'une
consultation, ouverte aux salariés concernés par les motifs figurant dans le préavis, et portant
sur la poursuite de la grève. Les conditions du vote sont définies, par l'employeur, dans les
vingt-quatre heures qui suivent la décision d'organiser la consultation. L'employeur en
informe l'inspecteur du travail. La consultation est assurée dans des conditions garantissant le
secret du vote. Son résultat n'affecte pas l'exercice du droit de grève.
Formes de grèves interdites.- Certaines formes de grève sont interdites. La grève

« tournante », qui consiste à cesser le travail par intermittence (ou roulement) en vue de
ralentir le travail et désorganiser le service. Il en va de même de la grève politique non
justifiée par des motifs professionnels, de la grève « perlée », qui consiste à prendre son
service mais à ralentir son travail ou à exécuter son travail de manière partielle ou défectueuse
ou encore de la grève sur le tas avec occupation et blocage des locaux de travail.
B. Le principe de mutabilité ou d’adaptation
Le régime du service public doit pouvoir évoluer, s’adapter à l’évolution des besoins
collectifs, du progrès technique. Le principe de mutabilité (ou adaptation) a été consacré au
début du XXe siècle, à l’occasion de la « querelle des gaziers et des électriciens ».
Arrêt de principe : CE, 10 janv. 1902, Cie nouvelle du gaz de Deville-lès-Rouens (GAJA) :
Considérant que la commune de Deville-lès-Rouen soutient que si elle a concédé à la
Compagnie requérante le privilège exclusif de l'éclairage par le gaz, ce privilège dans le
silence des traités de 1874 et de 1887, ne s'étend pas à l'éclairage par tout autre moyen et
notamment par celui de l'électricité, la commune n'ayant pas renoncé au droit de faire profiter
ses habitants de la découverte d'un nouveau mode d'éclairage ; (…)
Considérant qu'il sera fait droit à ce qu'il y a de fondé dans leurs prétentions contraires en
reconnaissant à la Compagnie du gaz le privilège de l'éclairage n'importe par quel moyen et à
la commune de Deville la faculté d'assurer ce service au moyen de l'électricité, en le
concédant à un tiers dans le cas où la Compagnie requérante dûment mise en demeure
refuserait de s'en charger aux conditions acceptées par ce dernier ;
Considérant, il est vrai, que la commune allègue que les longues négociations engagées sans
résultat dès 1893 entre elle et la Compagnie et à la suite desquelles est intervenu le traité
passé en janvier 1897 avec le sieur X... constitue une mise en demeure suffisante pour rendre
ce traité définitif ;
Pouvoir de modification.- En conséquence du principe de mutabilité, les usagers ne peuvent
pas s’opposer aux modifications du régime du service public.
Exemple : un relèvement des tarifs de gaz s’applique de plein droit aux abonnements en
cours.
Absence droit au maintien du service.- Si les usagers ont droit, en vertu du principe de
continuité, au fonctionnement normal du service public, ils n’ont pas de droit au maintien
12
d’un service public. Sauf dans le cas où leur existence est imposée par la Constitution ou par
la loi, l’administration peut décider de leur suppression « lorsqu’elle l’estime nécessaire »,
pour des raisons d’opportunité :
CE, sect., 27 janvier 1961, Vannier, Leb. p. 60, concl. Kahn (suppressions d’émissions TV) ;
CE, 18 mars 1977, CCI de la Rochelle, Leb. p. 153 : fermeture d’une ligne aérienne.
C. Le principe d’égalité
L’usager a doit à être traité de façon égale, quelle que soit sa situation personnelle.
Arrêt de principe : CE, 9 mars 1951, Société des concerts du Conservatoire, Leb. p. 151,
GAJA (annulation de la décision du directeur de la radiodiffusion française qui refusait de
transmettre les concerts donnés par cette seule société, tous les autres orchestres pouvant être
diffusés) = principe général du droit - PGD.
✓ Égalité des candidats-usagers dans l’accès au SP.
✓ Égalité de traitement des usagers du SP, ce qui suppose a priori des traitements
identiques.
1. La conception de l’égalité retenue par le juge administratif
Problématique : S’agit-il d’une égalité abstraite consistant à traiter de façon identique des
personnes qui sont, de fait, placées dans des situations différentes ? ou bien d’une égalité
concrète consistant à prendre en compte les inégalités de fait et par des traitements
différenciés, voire des discriminations positives, tenter de parvenir à une égalité de fait ?
➔ Le principe d’égalité implique que toutes les personnes se trouvant placées dans une
situation identique à l’égard du service public doivent être régies par les mêmes règles.
Cependant, le principe d’égalité n’interdit pas à l’administration de traiter différemment
des personnes à la condition que la différence de traitement soit en rapport avec la
différence de situation ou qu’elle tienne à des considérations d’intérêt général liées au
fonctionnement même du service public.
CE, Sect., 10 mai 1974, Denoyez et Chorques, Leb. p. 274 : annulation d’une délibération
prévoyant, pour le bac de l’île de Ré, un tarif spécial pour les habitants de Charente-Maritime
autre que les îliens, en l’absence de différence de situation objective :
CONS. QUE LA FIXATION DE TARIFS DIFFERENTS APPLICABLES, POUR UN
MEME SERVICE RENDU, A DIVERSES CATEGORIES D'USAGERS D'UN
SERVICE OU D'UN OUVRAGE PUBLIC IMPLIQUE, A MOINS QU'ELLE NE SOIT
LA CONSEQUENCE NECESSAIRE D'UNE LOI, SOIT QU'IL EXISTE ENTRE LES
USAGERS DES DIFFERENCES DE SITUATION APPRECIABLES, SOIT QU'UNE
NECESSITE D'INTERET GENERAL EN RAPPORT AVEC LES CONDITIONS
D'EXPLOITATION DU SERVICE OU DE L'OUVRAGE COMMANDE CETTE
MESURE ;
CONS., D'UNE PART, QU'IL EXISTE, ENTRE LES PERSONNES RESIDANT DE
MANIERE PERMANENTE A L'ILE DE RE ET LES HABITANTS DU CONTINENT
13
DANS SON ENSEMBLE, UNE DIFFERENCE DE SITUATION DE NATURE A

JUSTIFIER LES TARIFS DE PASSAGE REDUITS APPLICABLES AUX HABITANTS
DE L'ILE ; QU'EN REVANCHE, LES PERSONNES QUI POSSEDENT DANS L'ILE DE
RE UNE SIMPLE RESIDENCE D'AGREMENT NE SAURAIENT ETRE REGARDEES
COMME REMPLISSANT LES CONDITIONS JUSTIFIANT QUE LEUR SOIT
APPLIQUE UN REGIME PREFERENTIEL ; QUE, PAR SUITE, LES REQUERANTS NE
SONT PAS FONDES A REVENDIQUER LE BENEFICE DE CE REGIME ;
CONS., D'AUTRE PART, QU'IL N'EXISTE AUCUNE NECESSITE D'INTERET
GENERAL, NI AUCUNE DIFFERENCE DE SITUATION JUSTIFIANT QU'UN
TRAITEMENT PARTICULIER SOIT ACCORDE AUX HABITANTS DE LA
CHARENTE-MARITIME AUTRES QUE CEUX DE L'ILE DE RE ;
Cons. const., décision n° 79-107, 12 juillet 1979, Ponts à péages :

4. Considérant, d'autre part, que si le principe d'égalité devant la loi implique qu'à situations
semblables il soit fait application de solutions semblables, il n'en résulte pas que des situations
différentes ne puissent faire l'objet de solutions différentes ; qu'en précisant dans son article 4
que l'acte administratif instituant une redevance sur un ouvrage d'art reliant des voies
départementales peut prévoir des tarifs différents ou la gratuité, selon les diverses catégories
d'usagers, pour tenir compte soit d'une nécessité d'intérêt général en rapport avec les
conditions d'exploitation de l'ouvrage d'art, soit de la situation particulière de certains usagers,
et notamment de ceux qui ont leur domicile ou leur lieu de travail dans le ou les départements
concernés, la loi dont il s'agit a déterminé des critères qui ne sont contraires ni au principe de
l'égalité devant la loi ni à son corollaire, celui de l'égalité devant les charges publiques ;
2. Illustrations
a) Les écoles municipales de musique
CE, Sect., 26 avril 1985, Ville de Tarbes, Leb. p. 119, concl. B. Lasserre : annulation des
modulations de tarifs fondées sur les revenus des parents car les différences de revenus ne
sont pas constitutives en ce qui concerne l’accès au SP de différences de situation justifiant
des exceptions au principe d’égalité qui régit cet accès.
De telles différences tarifaires sont désormais admises au nom de l’intérêt général « qui
s’attache à ce que le conservatoire (…) puisse être fréquenté par les élèves qui le souhaitent,
sans distinction selon leurs possibilités financières ».
= le critère des revenus peut donc être pris en compte
- dès lors qu’il s’agit d’un SP facultatif
- et que le prix facturé aux familles les plus aisées n’est pas supérieur au coût de
fonctionnement du service :
CE, Sect., 29 décembre 1997, Commune de Gennevilliers, Leb. p. 499 : eu égard à
l'intérêt général qui s'attache à ce qu'un conservatoire de musique puisse être fréquenté
par les élèves qui le souhaitent, sans distinction selon leurs possibilités financières, un
conseil municipal peut, sans méconnaître le principe d'égalité entre les usagers du service
public, fixer des droits d'inscription différents selon les ressources des familles, dès lors
14
notamment que les droits les plus élevés restent inférieurs au coût par élève du
fonctionnement de l'école.
V. aussi :
CE, 2 décembre 1987, Commune de Romainville, Leb. p. 556 : une commune peut
appliquer des tarifs différenciés aux élèves d'une école de musique selon qu'ils sont ou non
domiciliés sur son territoire. En effet, le lieu de résidence de l’usager peut justifier
l’application d’un tarif préférentiel dès lors que le fonctionnement du service fait appel à un
financement par le budget de la collectivité. En revanche, est discriminatoire une différence
des droits d’inscription applicable respectivement aux « anciens » élèves et aux nouveaux.
Considérant que le préfet, commissaire de la République du département de Seine-Saint-
Denis, a déféré au tribunal administratif de Paris la délibération en date du 2 octobre 1984 par
laquelle le conseil municipal de Romainville a fixé les droits d'inscription à l'école nationale
de musique de Romainville pour l'année scolaire 1984-1985 ; que ces droits comportent des
montants différents pour les "élèves extérieurs" et pour les élèves domiciliés sur le territoire
de la commune et, en ce qui concerne les "élèves extérieurs" une différence des droits
applicables aux "anciens - années scolaires 1982-83 et avant" et aux "nouveaux" ;
Considérant que la fixation de tarifs différents applicables, pour un même service rendu, à
diverses catégories d'usagers d'un service public implique, à moins qu'elle ne soit la
conséquence nécessaire d'une loi, soit qu'il existe entre les usagers des différences de situation
appréciables, soit qu'une nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions
d'exploitation du service commande cette mesure ;
Considérant que, s'il existe entre les usagers de l'école nationale de musique de
Romainville, service public municipal non obligatoire, domiciliés sur le territoire de
cette commune, et les usagers non domiciliés sur le territoire de la commune, une
différence de situation de nature à justifier des tarifs différents dont il n'est pas contesté
que le plus élevé d'entre eux n'excède pas le prix de revient du service fourni, il n'y a
pas, en l'espèce, entre la qualité d'ancien ou de nouvel élève de cette école de différence
de situation de nature à justifier l'application d'une discrimination de tarifs entre les
élèves extérieurs à la commune et les élèves qui y sont domiciliés ; que la COMMUNE DE
ROMAINVILLE n'est dès lors pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement
attaqué en date du 26 juin 1985 le tribunal administratif de Paris a annulé comme entachée
d'une discrimination illégale la délibération du 2 octobre 1984 fixant les tarifs de
fréquentation de l'école nationale de musique de Romainville pour l'année scolaire 1984-
1985 ;
Remarque : Le lieu de résidence de l’usager peut justifier l’application d’un tarif préférentiel
pour l’accès à un service public administratif facultatif, dès lors que le fonctionnement du
service fait appel à un financement par le budget de la collectivité. En revanche, lorsque le
financement d’un service public local non obligatoire repose sur les redevances perçues
auprès des usagers, le seul critère du domicile est insuffisant pour justifier l’application de
tarifs modulés.
CAA Lyon, 13 avril 2000, Commune de Saint-Sorlin-d’Arve, n° 96LY02472 : en ce qui
concerne l'accès au service des remontées mécaniques, illégalité des forfaits à tarif réduit pour
l'usage des remontées mécaniques pour la saison 1995-1996 à 400 francs pour les résidents
permanents, 650 francs pour les résidents temporaires et 980 francs pour les personnes
originaires de la commune mais n'y résidant pas :
15
« Considérant que le seul fait que les résidents permanents sont contribuables à titre principal
dans la commune n'est pas constitutif, en ce qui concerne l'accès au service des remontées
mécaniques, d'une différence de situation justifiant une exception au principe d'égalité qui
régit l'accès au service public ; que si la commune fait valoir que ses habitants sont en contact
avec les clients de la station de sports d'hiver et contribuent à la qualité de l'accueil qui leur
est réservé et à l'essor commercial de la station, ces motifs ne répondent pas à une nécessité
de nature à justifier une discrimination dans les tarifs des forfaits ; que les discriminations
ainsi opérées notamment entre les résidents permanents de la commune et les autres usagers
du service de remontées mécaniques sont contraires au principe d'égalité entre les usagers
d'un service public ».
b) L’accès aux cantine scolaires
S’agissant de la restauration scolaire, le juge administratif a admis que la collectivité puisse

fixer des tarifs plus élevés pour les élèves domiciliés en dehors de la commune et réserver aux
élèves domiciliés dans la commune l’application d’un tarif réduit grâce à la prise en charge
partielle du prix du repas par le budget communal. Cependant, le plus élevé des deux tarifs
fixés par le conseil municipal ne doit pas excéder le prix de revient du repas (CE, sect., 5 oct.
1984, Commissaire de la République de l’Ariège, n° 47875, Leb. p. 315, concl. Delon). En ce
sens, l’article R. 531-53 du code de l’éducation énonce que les tarifs fixés par la collectivité
territoriale « ne peuvent, y compris lorsqu’une modulation est appliquée, être supérieurs au
coût par usager résultant des charges supportées au titre du service de restauration ».
C. de l’éduc.
Art. R. 531-52
Les tarifs de la restauration scolaire fournie aux élèves des écoles maternelles, des écoles
élémentaires, des collèges et des lycées de l'enseignement public sont fixés par la collectivité
territoriale qui en a la charge.
Art. R. 531-53
Les tarifs mentionnés à l'article R. 531-52 ne peuvent, y compris lorsqu'une modulation est
appliquée, être supérieurs au coût par usager résultant des charges supportées au titre du
service de restauration, après déduction des subventions de toute nature bénéficiant à ce
service.
En posant le principe selon lequel les enfants dont les deux parents travaillent pourront seuls
manger à la cantine tous les jours, tandis que les autres enfants ne pourront être accueillis
qu’une fois par semaine, dans la limite des places disponibles, sauf urgence ponctuelle
dûment justifiée, la délibération a interdit illégalement l’accès au service public de la
restauration scolaire à une partie des enfants scolarisés, en retenant au surplus un critère de
discrimination sans rapport avec l’objet du service public en cause, comme l’a jugé le juge
des référés du Conseil d’État par une ordonnance du 23 octobre 2009 (n° 329076).
Conseil d'État, 3e sous-section jugeant seule, 23 oct. 2009, n° 329076, Féd. des conseils de
parents d’élèves de l’enseignement public du Rhône, inédit au recueil Lebon
Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 22 juin et 7 juillet
2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la FEDERATION DES
CONSEILS DE PARENTS D'ELEVES DE L'ENSEIGNEMENT PUBLIC DU RHONE, et
Mme Clothilde B, demeurant ... ; la FEDERATION DES CONSEILS DE PARENTS
D'ELEVES DE L'ENSEIGNEMENT PUBLIC DU RHONE et Mme B demandent au Conseil
16
d'Etat d'annuler l'ordonnance du 5 juin 2009 par laquelle le juge des référés du tribunal
administratif de Lyon a rejeté leur demande tendant à la suspension de l'exécution de la
délibération du 26 mars 2009 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Oullins a
modifié le règlement du service de la restauration scolaire ;
(…)
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges des référés que, par une
délibération du 26 mars 2009, le conseil municipal de la commune d'Oullins a modifié le
règlement de la restauration scolaire pour les écoles de la commune en posant notamment le
principe selon lequel les enfants dont les deux parents travaillent, ainsi que ceux qui
bénéficient de dispositifs particuliers, pourront seuls manger à la cantine tous les jours, tandis
que les autres enfants ne pourront être accueillis qu'une fois par semaine, dans la limite des
places disponibles, sauf urgence ponctuelle dûment justifiée ; que la FEDERATION DES
CONSEILS DE PARENTS D'ELEVES DE L'ENSEIGNEMENT PUBLIC DU RHONE et
Mme B se pourvoient en cassation contre l'ordonnance du 5 juin 2009 par laquelle le juge des
référés du tribunal administratif de Lyon, a rejeté leur demande tendant à la suspension de
l'exécution de cette délibération ;
Sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen du pourvoi ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : Quand une
décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en
réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension
de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et
qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à
la légalité de la décision ;
Considérant qu'en jugeant que n'était pas de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de
la délibération attaquée le moyen tiré de ce que cette délibération interdit illégalement l'accès
au service public de la restauration scolaire à une partie des enfants scolarisés, en retenant au
surplus un critère de discrimination sans rapport avec l'objet du service public en cause, le
juge des référés du tribunal administratif de Lyon a commis une erreur de droit ; que, par
suite, la FCPE et Mme B sont fondées à demander l'annulation de l'ordonnance qu'ils
attaquent ;
Considérant qu'en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice
administrative, il y a lieu de régler l'affaire au titre de la procédure de référé engagée ;
Considérant en premier lieu que les requérantes font état de ce que la nouvelle réglementation
est applicable dès la rentrée scolaire 2009-2010 et qu'elle a des conséquences importantes
pour l'organisation et le budget des familles de la commune ayant des enfants scolarisés ;
qu'ainsi, la condition d'urgence posée par l'article L. 521-1 du code justice administrative est
remplie ;
Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le moyen tiré de ce que la délibération
attaquée interdit illégalement l'accès au service public de la restauration scolaire à une
partie des enfants scolarisés, en retenant au surplus un critère de discrimination sans
rapport avec l'objet du service public en cause est de nature à créer, en l'état de
l'instruction, un doute sérieux sur la légalité de cette délibération ;
c) Les tarifs de la SNCF
17
Le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que des tarifs différents soient appliqués à des
liaisons ferroviaires différentes, a jugé le Conseil d'État le 10 octobre, en rejetant le recours de
la région Nord-Pas-de-Calais contre les tarifs de la SNCF sur la liaison TGV Nord-Lille-Paris.
Le conseil régional du Nord-Pas-de-Calais avait saisi le Conseil d'État d'un recours pour excès
de pouvoir tendant à l'annulation des tarifs voyageurs au départ ou à l'arrivée des gares de
Lille-Flandres et Lille-Europe, fixés par la SNCF à compter du 24 janvier 2013. La région
critiquait la différence entre le prix au kilomètre payé par les usagers de cette liaison et le prix
au kilomètre, inférieur, payé par les usagers sur d'autres liaisons à grande vitesse. Le cahier
des charges de la SNCF prévoit en effet la possibilité d'appliquer des tarifs différents
notamment lorsque la liaison présente « des avantages particuliers de rapidité et de confort »
ou « lorsqu'elle est soumise à une forte concurrence ».
Le Conseil d'État, rappelant l'application du principe d'égalité en cas de situations différentes
(Cons. const. 7 janv. 1988, n° 87-232 DC, GDCC, n° 15-10), précise « que le principe
d'égalité ne s'oppose pas à ce que des tarifs différents soient ainsi appliqués à des liaisons
différentes ». En l'espèce, compte tenu notamment de la vitesse et « des conditions de confort
avantageuses » proposées aux voyageurs, il estime que « les conditions d'exploitation de cette
ligne étant différentes notamment de celles des autres lignes ferroviaires, de même que le
service rendu aux usagers, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité entre les
usagers du service public ne peut qu'être écarté ».
CE, 7/2 ssr, 10 oct. 2014, Région Nord-Pas-de-Calais, n° 368206, T. Lebon
4. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que la SNCF peut, en lieu et place du tarif de
base, instituer, selon les conditions prévues, un tarif particulier sur une relation déterminée
lorsque celle-ci présente pour les usagers des avantages particuliers de rapidité et de confort
ou est soumise à une forte concurrence de la part d'un autre mode de transport ou d'un autre
exploitant ferroviaire ; que le principe d'égalité ne s'oppose à ce que des tarifs différents soient
ainsi appliqués à des liaisons différentes ; qu'en l'espèce, la liaison entre Paris et Lille est
assurée par des rames circulant à grande vitesse pendant la plus grande partie du parcours,
permettant ainsi d'assurer, dans des conditions de confort avantageuses, le parcours de 214
kilomètres en une heure ; que les conditions d'exploitation de cette ligne étant différentes
notamment de celles des autres lignes ferroviaires, de même que le service rendu aux usagers,
le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité entre les usagers du service public ne
peut qu'être écarté ;
d) L’accès aux musées
N’a pas été jugé contraire au principe d’égalité, le fait pour le Centre des monuments
nationaux et le musée du Louvre d’exclure de la gratuite d’accès à leurs collections
permanentes dont bénéficient les jeunes de 18 à 25 ans, les touristes ainsi que les étrangers,
autres que les ressortissants de l’Union européenne, s’ils se trouvent en situation irrégulière.
Pour le Conseil d’État en effet, au regard de la nature du service public en cause et de
l’objectif poursuivi par la mesure de gratuité, « consistant à favoriser l’accès à la culture au
travers des musées et monuments concernés, des usagers qui, en raison de leur âge, ne
disposent pas en général des ressources le leur permettant facilement, et afin d’ancrer des
habitudes de fréquentation régulière des monuments et des musées, il était loisible aux
établissements concernés de distinguer les personnes qui ont vocation à résider durablement
sur le territoire national des autres.
CE, sect., 18 janv. 2013, Association SOS Racisme, n° 328230, Leb. p. 1
18
6. Considérant que par deux décisions successives n° 2009-12 du 11 mars 2009 et n° 2009-49
du 24 juillet 2009, la présidente du Centre des monuments nationaux a fixé de nouvelles
conditions tarifaires d'accès aux monuments dont cet établissement a la responsabilité ; que,
par la première, elle a décidé de la gratuité de l'accès à ces monuments pour les ressortissants
de l'Union européenne âgés de 18 à 25 ans et pour les enseignants en activité dans les
établissements primaires et secondaires ; que, par la seconde, elle a étendu l'accès gratuit à
tous les résidents réguliers sur le territoire national âgés de 18 à 25 ans, une troisième
décision, n° 2012-45 du 5 novembre 2012, abrogeant et remplaçant les deux précédentes en
confirmant et explicitant le champ d'application de la mesure de gratuité ; que le conseil
d'administration de l'Etablissement public du musée du Louvre a, par deux délibérations des
27 mars et 27 novembre 2009, voté l'instauration de mesures similaires pour la tarification de
l'accès aux collections permanentes ;
7. Considérant que l'article L. 141-1 du code du patrimoine dispose que le Centre des
monuments nationaux a pour mission : " [...] d'entretenir, conserver et restaurer les
monuments nationaux ainsi que leurs collections, dont il a la garde, d'en favoriser la
connaissance, de les présenter au public et d'en développer la fréquentation lorsque celle-ci
est compatible avec leur conservation et leur utilisation. " ; que l'article L. 442-6 du même
code dispose que : " Les droits d'entrée des musées de France sont fixés de manière à
favoriser l'accès de ces musées au public le plus large." ; qu'il ressort des pièces du dossier
que la mise en oeuvre de la gratuité d'accès aux musées et monuments nationaux a pour
objectif d'accroître, en vue de la pérenniser, la fréquentation des monuments nationaux par
une catégorie de publics, les jeunes de 18 à 25 ans, dont les ressources financières souvent
limitées peuvent constituer un obstacle à la fréquentation régulière des établissements
culturels de l'État ;
8. Considérant, en premier lieu, que les tarifs d'un musée ou d'un monument national, y
compris lorsqu'ils comprennent un droit d'accès gratuit pour une partie des usagers, même
motivé par la poursuite d'un objectif social, ne constituent pas la traduction d'un droit qui
pourrait être regardé comme une créance des usagers sur l'État dont la privation porterait
atteinte au droit de propriété tel qu'il est garanti par l'article premier du premier protocole
additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que les limitations apportées par les
délibérations attaquées à la gratuité de l'accès aux musées concernés méconnaîtrait ces
stipulations, combinées avec celles de l'article 14 de la même convention, doit être écarté ;
9. Considérant, en second lieu, que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité
investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce
qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme
l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la
norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs
susceptibles de la justifier ; que l'institution d'une différence tarifaire entre les visiteurs
des musées et monuments nationaux selon des critères de nationalité ou de régularité du
séjour, laquelle n'est pas la conséquence nécessaire d'une loi, implique l'existence soit de
différences de situation de nature à justifier ces différences de traitement, soit de
nécessités d'intérêt général en rapport avec la mission des établissements concernés,
comme avec l'objet de la mesure de gratuité mise en œuvre, permettant de justifier de
telles catégories, et à condition que ces différences ne soient pas manifestement
disproportionnées au regard des objectifs poursuivis ;
10. Considérant qu'au regard de la nature du service public dont sont chargés le Centre des
monuments nationaux et l'Etablissement public du musée du Louvre et de l'objectif poursuivi
par la mesure de gratuité mise en œuvre, consistant à favoriser l'accès à la culture au travers
19
des musées et monuments concernés, des usagers qui, en raison de leur âge, ne disposent pas
en général des ressources le leur permettant facilement, et afin d'ancrer des habitudes de
fréquentation régulière des monuments et des musées, il était loisible aux établissements
concernés de distinguer les personnes qui ont vocation à résider durablement sur le
territoire national, des autres, la gratuité concédée devant avoir pour résultat de rendre
durable la fréquentation habituelle des institutions concernées et n'ayant donc nécessairement
pas de justification pour les personnes qui ne sont pas appelées à séjourner durablement sur le
territoire ; que le bénéfice de la gratuité reconnu aux personnes qui ont vocation à résider
durablement sur le territoire national devait, en application du droit de l'Union
européenne, et notamment de la directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003,
telle qu'interprétée par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne,
être étendu aux ressortissants de l'Union qui disposent dans un autre pays de l'Union
européenne ou de l'Espace économique européen du même droit à un séjour durable ;
11. Considérant qu'en limitant, par la première série de mesures, aux seules personnes de 18 à
25 ans ressortissants d'un État membre de l'Union européenne ou d'un État partie à l'Espace
économique européen la gratuité d'accès aux monuments dont ils ont la charge et en excluant
ainsi les résidents de longue durée en situation régulière de ces mêmes États, la décision du 11
mars 2009 du Centre des monuments nationaux et la délibération du 27 mars 2009 de
l'Etablissement public du musée du Louvre ont méconnu les dispositions de la directive
2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 ;
12. Considérant que la seconde catégorie de mesures ouvre le bénéfice de la gratuité aux
personnes de 18 à 25 ans qui sont soit nationaux français, soit ressortissants d'un autre État
membre de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen, soit titulaires en France
d'un visa de longue durée ou d'un titre de séjour, ainsi qu'aux résidents de longue durée dans
un État membre de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen ; qu'en
définissant ainsi les bénéficiaires de la gratuité, les délibérations attaquées ont retenu des
critères objectifs qui sont en rapport direct avec l'objet de la mesure qu'elles instituent ; que la
différence de traitement qui en résulte n'est pas manifestement disproportionnée au regard de
l'objectif qu'elles poursuivent ; qu'elles n'ont donc pas méconnu le principe d'égalité ;
13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association SOS Racisme est fondée
à demander l'annulation de la décision n° 2009-12 du 11 mars 2009 du Centre des monuments
nationaux et de la délibération du 27 mars 2009 de l'Etablissement public du musée du Louvre
en tant que celle-ci concerne l'accès gratuit aux collections permanentes du Louvre ; que le
surplus des conclusions des requêtes doit, en revanche, être rejeté ;
e) La tarification des communications téléphoniques des détenus
CE, 10e et 9e ch., 14 nov. 2018, n° 418788, Leb. : REP contre le refus d’abroger les
clauses d’une concession de service public fixant le tarif des communications
téléphoniques appliqué aux détenus.
Pas d’atteinte au principe d’égalité : le tarif peut être plus élevé pour les détenus que
pour les autres usagers. Pour autant, le coût des écoutes relève des missions générales de
police et ne saurait être mis à la charge des détenus.
Extrait :
Par une ordonnance n° 1602997 du 1er mars 2018, enregistrée le 5 mars 2018 au secrétariat
du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Dijon a transmis au
Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la
20
requête, enregistrée le 27 octobre 2016 au greffe de ce tribunal, présentée par M. A. C. Par

cette requête, deux mémoires, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés au
secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 4 mai, 5 juin, 14 septembre et 24 octobre
2018, M. C. demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du 30 juillet 2016 par laquelle le
directeur du centre de détention de Joux-la-Ville a refusé d'abroger la tarification des services
téléphoniques imposée aux détenus de l'établissement ;
(…)
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. C., détenu au centre de
détention de Joux-la-Ville, a demandé l'abrogation de la tarification applicable aux
communications téléphoniques dans les établissements pénitentiaires telle qu'elle résulte du
contrat de délégation de service public conclu le 11 mai 2007 et prolongé depuis lors par trois
avenants des 10 février 2009, 17 avril 2015 et 7 juillet 2017. M. C. demande l'annulation pour
excès de pouvoir du refus qui a été opposé à sa demande.
(…)
Sur le tarif des communications téléphoniques :
5. En premier lieu, le droit de téléphoner des personnes détenues est consacré par l'article 39
de la loi du 24 novembre 2009 cité au point 3. Il s'exerce dans les limites inhérentes à la
détention et dans les conditions particulières en résultant, notamment l'absence de libre choix
de l'opérateur de téléphonie. Eu égard à la différence de situation objective existant entre
les personnes détenues qui souhaitent téléphoner et les autres usagers d'un service de
téléphonie, la circonstance que le tarif des communications téléphoniques, tel qu'il est
fixé par les clauses réglementaires du contrat litigieux, est établi à un niveau plus élevé
que celui dont bénéficient, en moyenne, les autres usagers du téléphone ne caractérise
pas une rupture du principe d'égalité dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier
que cette différence de tarif soit manifestement disproportionnée. Il ne ressort pas
davantage des pièces du dossier que les modalités spécifiques retenues pour le calcul de ce
tarif caractérisent par elles-mêmes, une rupture du principe d'égalité, les structures de coût du
réseau exploité dans le cadre de la concession litigieuse n'étant pas comparables à celles des
autres opérateurs de téléphonie.
6. En deuxième lieu, il résulte de la différence de situation dans laquelle sont placés les
détenus que le requérant ne saurait utilement invoquer la méconnaissance de l'article 35-1 du
code des postes et communications électroniques relatif à l'accès au service universel des
communications électroniques, en tant qu'il garantit à chacun « un droit au raccordement » à
un service téléphonique, ni celle des dispositions de l'article L. 113-4 du code de la
consommation fixant les obligations contractuelles des opérateurs de téléphonie vocale à
l'égard de leurs clients souscrivant à un service de communications électroniques.
7. En troisième lieu, il résulte des motifs énoncés aux points précédents qu'eu égard à leur
montant, d'une part, et aux dispositifs mis en place par l'administration pénitentiaire pour
garantir aux détenus dépourvus des ressources suffisantes un accès effectif au téléphone,
d'autre part, les tarifs des communications téléphoniques, tels qu'ils sont fixés par les clauses
litigieuses du contrat du 11 mai 2007, ne méconnaissent, par eux-mêmes, ni le principe de
dignité de la personne humaine, ni le droit au respect de la vie privée et familiale ni la liberté
d'information et de communication.
Sur l'étendue des prestations financées par le tarif des communications téléphoniques :
21
8. D'une part, il ressort de l'objet et des termes mêmes du contrat litigieux que celui-ci confie
au délégataire, la société SAGI, deux missions distinctes respectivement relatives à «
l'exploitation d'équipements de réseau de téléphonie fixe » dans les établissements
pénitentiaires et « au contrôle des communications téléphoniques ».
9. D'autre part, l'article 3 du contrat litigieux prévoit que « le délégataire se rémunère sur le
prix des communications téléphoniques ». Il résulte de l'annexe financière au contrat que
l'amortissement des fournitures et des prestations est réalisé à travers les ventes des
communications téléphoniques effectuées par les détenus. Or figurent parmi ces prestations,
des « spécifications fonctionnelles » énumérées à l'article 2.2.1 du contrat, permettant
d'assurer l'écoute, l'enregistrement et l'archivage des conversations téléphoniques. Ces
prestations qui permettent d'assurer le contrôle des communications téléphoniques
conformément aux dispositions de l'article 727-1 du code de procédure pénale se rattachent
aux missions générales de police qui, par nature, incombent à l'Etat. Les dépenses auxquelles
elles donnent lieu, qui ne sont pas exposées dans l'intérêt direct des détenus, ne sauraient dès
lors être financées par le tarif des communications téléphoniques perçu auprès des usagers en
contrepartie du service qui leur est rendu.
10. Il résulte de tout ce qui précède que M. C. n'est fondé à demander l'annulation du refus
d'abroger les clauses réglementaires du contrat litigieux qu'en tant qu'elles prévoient que les
dépenses relatives aux prestations fournies par le délégataire afin de procéder au contrôle des
communications téléphoniques des détenus sont financées au moyen du tarif de ces
communications.
(…)
Décide :
Article 1er : Le refus d'abroger les clauses réglementaires du contrat du 11 mai 2007 est
annulé en tant qu'elles prévoient le financement par le tarif des communications téléphoniques
des dépenses relatives aux prestations qui permettent d'en assurer le contrôle.
§ 2. Les autres lois du service public
A. Le principe de neutralité
La neutralité peut d’abord être présentée comme le simple corollaire du principe d’égalité :
« neutralité-indifférence » = non-discrimination. Il s’agit de ne faire aucune discrimination
entre les usagers du service public en fonction de leurs opinions politiques, religieuses,
philosophiques, de leur race, etc.
Mais il existe aussi un principe de neutralité qui se détache du principe d’égalité : neutralité
dans le contenu de la prestation et dans l’utilisation des biens du SP, notamment en ce qui
concerne le service public de l’enseignement.
= volonté de placer le service public en dehors des clivages sociaux.
C’est dans ce second sens que nous parlerons de neutralité du service public.
22
1. La neutralité politique
CE, 8 novembre 1985, Rudent, Leb. p. 316 : l’autorisation par le proviseur d’un lycée,
accordée à des élèves de tenir des réunions politiques dans les locaux scolaires « est de nature
(…) à porter atteinte au principe de neutralité auquel doivent se conformer, en la matière, les
établissements scolaires ».
CAA Lyon, 2 mai 2013, Mlle D., n° 12LY01830 : Un collégien qui porte un tee-shirt portant
la mention « Palestine libre » pour exprimer son désaccord avec les propos d'un enseignant
excède les limites de la liberté d'expression.
Une élève du collège Claude-Bernard à Villefranche-sur-Saône qui portait, lors d'un cours
d'histoire-géographie, un tee-shirt avec la mention « Palestine libre » apposée sur un drapeau
de l'autorité palestinienne a été exclue temporairement par le proviseur du collège au motif
d'un « acte de prosélytisme et départ d'un cours sans autorisation avec refus d'obéissance ».
L'élève avait refusé de masquer le vêtement à la demande l'enseignant et avait quitté la classe,
puis le collège. Elle fait appel du jugement du tribunal administratif de Lyon qui a rejeté son
recours gracieux tendant à l'annulation de la sanction disciplinaire.
Examinant les faits ayant conduit à la sanction, la cour administrative d'appel de Lyon relève
que si la requérante avait décidé de porter un vêtement portant la mention « Palestine libre »,
elle souhaitait exprimer son désaccord avec la présentation faite par l'enseignant, quelques
jours plus tôt, de la guerre du Kippour entre Israël et les pays arabes en 1973. La cour, par
application de l'article L. 511-2 du code de l'éducation, estime
« que, dans les collèges, la liberté d'expression dont les élèves disposent ne peut s'exercer que
dans le respect du pluralisme et du principe de neutralité ; [...] que, dès lors, compte tenu des
conditions dans lesquelles Mlle D. a porté ce vêtement, en méconnaissance du principe de
neutralité, le comportement de l'intéressée a excédé les limites de la liberté d'expression
reconnue par les dispositions qu'elle invoque ; que son comportement, marqué tant par le port
d'une telle tenue, destinée à exprimer son désaccord avec les propos d'un enseignant, que par
son refus de demeurer en classe, contrairement à l'injonction de l'enseignant, puis au sein du
collège, qui portait atteinte aux activités d'enseignement, était de nature à justifier la sanction
disciplinaire d'exclusion temporaire de trois jours du collège qui lui a été infligée, qui n'est
pas manifestement disproportionnée ».
Cons. const., décision n° 2013-353 QPC, 18 octobre 2013, M. Franck M. et autres

[Célébration du mariage - Absence de « clause de conscience » de l'officier de l'état civil]
Le Conseil constitutionnel était saisi par le Conseil d’État d’une question prioritaire de
constitutionnalité soulevée par plusieurs maires, portant notamment sur la conformité à
l'article 34 de la Constitution et à la liberté de conscience des articles 34-1, 74 et 165 du code
civil et L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales. Cette QPC avait été soulevée
dans le cadre du recours en annulation de la circulaire du 13 juin 2013 relative aux
conséquences du refus illégal de célébrer un mariage de la part d'un officier d'état civil.
Les requérants soutenaient que l'ouverture du mariage aux couples du même sexe heurtant les
convictions personnelles de nombreux maires et adjoints, le législateur aurait dû prévoir « une
clause de conscience » leur permettant de s'abstenir de célébrer une telle union. Ils se
prévalaient notamment de diverses clauses de consciences existantes et notamment celle dont
bénéficient les personnels médicaux en matière d'interruption volontaire de grossesse.
23
Le Conseil constitutionnel a rejeté l'ensemble de ces arguments en considérant qu'en « ne

permettant pas aux officiers de l'état civil de se prévaloir de leur désaccord avec les
dispositions de la loi du 17 mai 2013 pour se soustraire à l'accomplissement des attributions
qui leur sont confiées par la loi pour la célébration du mariage, le législateur a entendu
assurer l'application de la loi relative au mariage et garantir ainsi le bon fonctionnement et
la neutralité du service public de l'état civil ; qu'eu égard aux fonctions de l'officier de l'état
civil dans la célébration du mariage, il n'a pas porté atteinte à la liberté de conscience ». Les
Sages ont dès lors jugé conformes les dispositions contestées.
2. La neutralité religieuse
Le principe de laïcité, qui figure au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit
(Cons. const., n° 2012-297 QPC, 21 févr. 2013, Assoc. pour la promotion et l'expansion de la
laïcité [Traitement des pasteurs des églises consistoriales dans les départements du Bas-Rhin,
du Haut-Rhin et de la Moselle], implique que la République ne reconnaît et ne finance aucun
culte mais garantit le libre exercice de chacun d’entre eux. Il impose le respect de toutes les
croyances et l'égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction de religion.
Remarque : la loi du 9 décembre 1905 de séparation des Églises et de l’État ne se réfère pas
expressément à la laïcité. Ce texte constitue néanmoins la « clé de voûte » de ce principe
(Rapport annuel du Conseil d’État, 2004, p. 246). Le terme « laïcité » reçoit une première
consécration constitutionnelle dans la Constitution du 27 octobre 1946 : il figure dans le
préambule (qui affirme que « l’organisation de l’enseignement public, gratuit et laïque à tous
les degrés est un devoir de l’État ») et à l’article 1er aux termes duquel « La France est une
République indivisible, laïque, démocratique et sociale ». L’article 1er de la Constitution de
1958 réaffirme également que « La France est une République indivisible, laïque,
démocratique et sociale ». Il précise en outre : « Elle assure l'égalité devant la loi de tous les
citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les
croyances ».
Le principe de laïcité a pour corollaire le principe de neutralité religieuse des services
publics. L’obligation de neutralité interdit aux agents des services publics de manifester leurs
convictions religieuses dans l’exercice de leurs fonctions.
Cons. const., n° 2012-297 QPC, 21 févr. 2013, Association pour la promotion et
l'expansion de la laïcité [Traitement des pasteurs des églises consistoriales dans les
départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle]
1. Considérant qu'aux termes de l'article VII des articles organiques des cultes protestants de
la loi du 18 germinal an X relative à l'organisation des cultes : « Il sera pourvu au traitement
des pasteurs des églises consistoriales ; bien entendu qu'on imputera sur ce traitement les
biens que ces églises possèdent, et le produit des oblations établies par l'usage ou par des
règlements » ;
2. Considérant que, selon l'association requérante, en prévoyant qu'il sera pourvu au
traitement des pasteurs des églises consistoriales, ces dispositions méconnaissent le principe
constitutionnel de laïcité ; qu'elle fait valoir que la règle de non-subventionnement des cultes
et le principe de non-reconnaissance des cultes, qui résultent du principe de laïcité, font
interdiction aux pouvoirs publics de financer l'exercice du culte et d'accorder un statut ou un
soutien public à des cultes déterminés ;
3. Considérant que la loi du 18 germinal an X relative à l'organisation des cultes a promulgué
et rendu exécutoires comme lois de la République, d'une part, « La convention passée à Paris
24
le 26 messidor an IX, entre le Pape et le Gouvernement français, et dont les ratifications ont
été échangées à Paris le 23 fructidor an IX » et, d'autre part, les articles organiques de ladite
convention et les articles organiques des cultes protestants ; qu'aux termes de l'article 3 de la
loi du 17 octobre 1919 relative au régime transitoire de l'Alsace et de la Lorraine, adoptée à la
suite du rétablissement de la souveraineté de la France sur ces territoires : « Les territoires
d'Alsace et de Lorraine continuent, jusqu'à ce qu'il ait été procédé à l'introduction des lois
françaises, à être régis par les dispositions législatives et réglementaires qui y sont
actuellement en vigueur » ; que le 13° de l'article 7 de la loi du 1er juin 1924 mettant en
vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de
la Moselle a expressément maintenu en vigueur dans ces départements à titre provisoire
l'ensemble de la législation locale sur les cultes et les congrégations religieuses ; qu'enfin,
selon l'article 3 de l'ordonnance du 15 septembre 1944 relative au rétablissement de la légalité
républicaine dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle : « La
législation en vigueur. . . à la date du 16 juin 1940 est restée seule applicable et est
provisoirement maintenue en vigueur » ;
4. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que n'ont pas été rendues applicables aux
départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle les dispositions de la loi du 9
décembre 1905 susvisée et, notamment, celles de la première phrase de son article 2 qui
dispose : « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte », ainsi que
celles de son article 44 en vertu desquelles : « Sont et demeurent abrogées toutes les
dispositions relatives à l'organisation publique des cultes antérieurement reconnus par l'État,
ainsi que toutes dispositions contraires à la présente loi et notamment la loi du 18 germinal
an X » ; qu'ainsi, dans ces départements, les dispositions contestées, relatives au traitement
des pasteurs des églises consistoriales, sont demeurées en vigueur ;
5. Considérant qu'aux termes de l'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du
citoyen de 1789 : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que
leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi » ; qu'aux termes des trois
premières phrases du premier alinéa de l'article 1er de la Constitution : « La France est une
République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de
tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les
croyances » ; que le principe de laïcité figure au nombre des droits et libertés que la
Constitution garantit ; qu'il en résulte la neutralité de l'État ; qu'il en résulte également que
la République ne reconnaît aucun culte ; que le principe de laïcité impose notamment le
respect de toutes les croyances, l'égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction de
religion et que la République garantisse le libre exercice des cultes ; qu'il implique que celle-
ci ne salarie aucun culte ;
6. Considérant, toutefois, qu'il ressort tant des travaux préparatoires du projet de la
Constitution du 27 octobre 1946 relatifs à son article 1er que de ceux du projet de la
Constitution du 4 octobre 1958 qui a repris la même disposition, qu'en proclamant que la
France est une « République. . . laïque », la Constitution n'a pas pour autant entendu remettre
en cause les dispositions législatives ou règlementaires particulières applicables dans
plusieurs parties du territoire de la République lors de l'entrée en vigueur de la Constitution et
relatives à l'organisation de certains cultes et, notamment, à la rémunération de ministres du
culte ;
a) La neutralité des agents du service public
25
L’obligation de neutralité interdit aux agents des services publics de porter des signes
religieux (même discrets) dans l’exercice de leurs fonctions. En principe, l’obligation de
neutralité ne s’applique pas aux usagers du service public. Toutefois, la loi a interdit aux
élèves des écoles, collèges et lycées publics de porter des signes religieux ostensibles.
▪ L’interdiction de porter des signes religieux (même discrets) pour les agents des
services publics
Le port de tout signe exprimant les croyances religieuses est interdit, non seulement aux
enseignants, mais plus généralement, à l’ensemble des agents des services publics. La
neutralité s’impose non seulement aux agents publics (fonctionnaires et agents contractuels de
droit public) mais également aux salariés de droit privé employés dans un service public géré
par une personne de droit privé.
À retenir : CE, avis cont., 3 mai 2000, Mme Marteaux, Leb. p. 169, RFDA 2001, p. 147,
concl. Schwartz.
Affaire de la crèche Baby Loup : une éducatrice de jeunes enfants exerçant les fonctions de
directrice adjointe de la crèche et halte-garderie gérée par l'association Baby Loup a été
licenciée pour faute grave aux motifs qu'elle avait contrevenu aux dispositions du règlement
intérieur de l'association en portant un voile islamique
Cour de cassation, chambre sociale, 19 mars 2013, n° 11-28845, publié au bulletin :
« Attendu que le principe de laïcité instauré par l'article 1er de la Constitution n'est pas
applicable aux salariés des employeurs de droit privé qui ne gèrent pas un service public ».
Note : L’arrêt rendu par l’ass. plén. de la CCass. le 25 juin 2014, n° 13-28369 confirme le licenciement de la
directrice adjointe de la crèche gérée par l'association Baby-Loup, licenciée par son employeur pour avoir refusé
d'ôter son voile, en méconnaissance des principes de laïcité et de neutralité inscrits dans le règlement intérieur.
Point final d'un long feuilleton judiciaire (CA Paris, 27 nov. 2013, n° 13/02981, sur renvoi de Soc. 19 mars 2013,
n° 11-28.845, AJDA 2013. 1069, note J.-D. Dreyfus), la Cour de cassation approuve la cour d'appel pour avoir
déduit du règlement intérieur « que la restriction à la liberté de manifester sa religion édictée par le règlement
intérieur ne présentait pas un caractère général, mais était suffisamment précise, justifiée par la nature des tâches
accomplies par les salariés de l'association et proportionnée au but recherché ».
La Cour balaye en revanche l'argument de la juridiction de renvoi qui avait qualifié l'association « d'entreprise de
conviction » pour ne pas l'assimiler à un service public alors que, dans ses arrêts du 19 mars, la chambre sociale
indiquait que le principe de laïcité ne s'imposait qu'aux salariés des organismes privés gérant un service public.
Mais, en l'espèce, l'assemblée plénière estime que l'association Baby-Loup ne pouvait être qualifiée d'entreprise
de conviction, « dès lors qu'elle avait pour objet, non de promouvoir et de défendre des convictions religieuses,
politiques ou philosophiques, mais [...] de développer une action orientée vers la petite enfance en milieu
défavorisé et d'oeuvrer pour l'insertion sociale et professionnelle des femmes [...] sans distinction d'opinion
politique et confessionnelle ». La Cour de cassation ne consacre donc pas l'application du principe de laïcité,
entendu au sens de l'article 1er de la Constitution, aux salariés des employeurs de droit privé qui ne gèrent pas un
service public.
Comp. Cour de cassation, chambre sociale, 19 mars 2013, n° 12-690, publié au Bulletin
(licenciement d’une technicienne prestations maladie par la caisse primaire d'assurance
maladie de Seine-Saint-Denis aux motifs qu'elle portait un foulard islamique) :
« Mais attendu que la cour d'appel a retenu exactement que les principes de neutralité et de
laïcité du service public sont applicables à l'ensemble des services publics, y compris lorsque
ceux-ci sont assurés par des organismes de droit privé et que, si les dispositions du code du
travail ont vocation à s'appliquer aux agents des caisses primaires d'assurance maladie, ces
derniers sont toutefois soumis à des contraintes spécifiques résultant du fait qu'ils participent à
une mission de service public, lesquelles leur interdisent notamment de manifester leurs
croyances religieuses par des signes extérieurs, en particulier vestimentaires ».
26
Les textes :
Article 25 L. 13 juil. 1983
Modifié par LOI n°2016-483 du 20 avril 2016 - art. 1
Le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité.
Dans l'exercice de ses fonctions, il est tenu à l'obligation de neutralité.
Le fonctionnaire exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. A ce titre, il
s'abstient notamment de manifester, dans l'exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses.
Le fonctionnaire traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de
conscience et leur dignité.
Il appartient à tout chef de service de veiller au respect de ces principes dans les services
placés sous son autorité. Tout chef de service peut préciser, après avis des représentants du
personnel, les principes déontologiques applicables aux agents placés sous son autorité, en les
adaptant aux missions du service.
Code du travail, article L. 1321-2-1

Créé par LOI n°2016-1088 du 8 août 2016 - art. 2
Le règlement intérieur peut contenir des dispositions inscrivant le principe de neutralité et
restreignant la manifestation des convictions des salariés si ces restrictions sont justifiées par
l'exercice d'autres libertés et droits fondamentaux ou par les nécessités du bon fonctionnement
de l'entreprise et si elles sont proportionnées au but recherché.
Actu
La loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République vise
principalement à apporter une réponse à des phénomènes de repli communautaire, de
prosélytisme et d’affirmations identitaires et fondamentalistes, indifférents ou hostiles aux
principes qui fondent la République et aux valeurs qui les inspirent. Il entend à cette fin
combler des lacunes de la législation dans différents domaines ou faire évoluer celle-ci pour
mieux combattre ces dérives.
La loi rappelle expressément que l’obligation de neutralité s’impose aux organismes de
droit privé chargés d’une mission de service public. La loi a pour objet d’en mieux
garantir le respect lorsque l’exécution d’une mission de service public est confiée à une
entreprise privée ou à un organisme de droit public employant des salariés soumis au
droit du travail. La jurisprudence avait déjà affirmé que l’obligation de neutralité et de
laïcité des services publics s’appliquent indépendamment de la nature de l’entité chargée de
l’exécution du service public et du statut de son personnel (v. not. Cass. soc., 19 mars 2013, à
propos d’une caisse primaire d’assurance maladie). Mais, s’appuyant sur des constats de
violation de ces principes au sein de certains organismes chargés d’une mission de service
public, en particulier des entreprises de transport public de voyageurs, le Gouvernement a
souhaité rappeler dans la loi que les principes d’égalité devant le service public et de laïcité du
service public, ainsi que le principe de neutralité de ce service à l’égard des usagers,
s’appliquent à tous les organismes, de droit public ou privé, assurant en vertu de la loi ou d’un
contrat l’exécution d’une mission de service public, y compris ceux employant des salariés
soumis au droit du travail.
27
Extrait de l’étude d’impact du projet de loi

Il a été constaté que des organismes privés ou publics chargés de l’exécution d’un service
public ont rencontré des difficultés à faire appliquer un principe dont ils ne mesuraient pas
toujours la portée, notamment dans des entreprises délégataires de transports publics. Dans un
rapport publié en juin 2019 par une mission d’information de l’Assemblée Nationale, les
services publics face à la radicalisation, les deux rapporteurs, les députés Éric Diard et Éric
Poulliat sont revenus sur « le phénomène de communautarisme constaté au sein de certains
dépôts de la RATP ». Documenté par des ouvrages3 et des articles de presse, ce rapport fait
état de « la montée du communautarisme dans certains dépôts de bus » et d’«exemples
d’agents priant sur leur lieu de travail ou refusant de serrer la main d’une femme ou
l’apparition d’un syndicat communautariste dans les élections professionnelles de certains
dépôts ». Les rapporteurs ont constaté qu’il agissait d’un phénomène assez difficile à
appréhender et à quantifier. La direction de la RATP a indiqué à la mission que « la
manifestation de l’expression du fait religieux peut prendre diverses formes à la RATP » mais
qu’elle reste « marginale » : « des prières dans les locaux et/ou équipements ont été relevées
de façon éparse (…) Il peut arriver que quelques agents, mais là aussi c’est très marginal,
refusent de serrer la main de leurs collègues féminines, cependant la plupart d’entre eux a
bien intégré la règle permettant de ne pas discriminer. » La RATP a mis en place plusieurs
outils pour réaffirmer le nécessaire respect par ses agents des principes de laïcité et de
neutralité avec notamment l’introduction d’une clause de laïcité et de neutralité introduite
dans les contrats de travail des salariés et au sein des règlements intérieurs, un code d’éthique,
la diffusion d’un « guide de la laïcité et de la neutralité dans l’entreprise » ou encore la
création d’une délégation générale à l’éthique. Cet exemple illustre la nécessité que les
pouvoirs publics organisateurs du service public et les organismes à qui ils en confient
l’exécution soit dotés de tous les outils juridiques pour assurer la pleine application de ces
principes. Il est donc apparu nécessaire d’inscrire dans la loi l’obligation pour les personnes
qui se voient ainsi confier l’exécution d’un service public d’assurer l’égalité des usagers
devant le service public et de veiller aux principes de laïcité et de neutralité du service public.
A ce titre, la mesure comprend en particulier l’obligation pour les personnes chargées de
l’exécution d’un service public de veiller à ce que l’ensemble des salariés ou des personnes
agissant sous leur autorité respectent, lorsqu’ils participent à l’exécution du service public, les
principes de neutralité et de laïcité et traitent de façon égale tous les usagers. L’ensemble de
ces obligations est également applicable à leurs sous-traitants.
Pour que ce dispositif soit effectif, il est par ailleurs essentiel de doter les collectivités
publiques qui ont confié la gestion du service public des moyens de contraindre, le cas
échéant, l’organisme chargé du service public à respecter ces obligations. Les dispositions
proposées imposent ainsi un mécanisme contractuel permettant à l’autorité publique de
s’assurer du respect de l’obligation de neutralité et de laïcité ainsi prévue.
Les contrats de la commande publique, et plus particulièrement les contrats de concession,
représentent la majorité des services publics qui seront concernés par ces nouvelles
obligations.
Loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République
Article 1
I. - Lorsque la loi ou le règlement confie directement l'exécution d'un service public à un
organisme de droit public ou de droit privé, celui-ci est tenu d'assurer l'égalité des usagers
3Inch’allah : l’islamisation à visage découvert, MM. Gérard Davet et Fabrice Lhomme (Fayard, 17 octobre
2018).
28
devant le service public et de veiller au respect des principes de laïcité et de neutralité du

service public. Il prend les mesures nécessaires à cet effet et, en particulier, il veille à ce que
ses salariés ou les personnes sur lesquelles il exerce une autorité hiérarchique ou un pouvoir
de direction, lorsqu'ils participent à l'exécution du service public, s'abstiennent notamment de
manifester leurs opinions politiques ou religieuses, traitent de façon égale toutes les personnes
et respectent leur liberté de conscience et leur dignité.
Cet organisme veille également à ce que toute autre personne à laquelle il confie, en tout ou
partie, l'exécution du service public s'assure du respect de ces obligations.
Les organismes mentionnés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation et
les sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux agréées dans
les conditions prévues à l'article L. 481-1 du même code, lorsqu'ils participent à l'exécution du
service public, ainsi que les entreprises ferroviaires, lorsqu'elles assurent des services
librement organisés de transport ferroviaire de voyageurs mentionnés à l'article L. 2121-12 du
code des transports, à l'exception des services de transport international de voyageurs, sont
soumis aux obligations mentionnées au premier alinéa du présent I.
Les dispositions réglementaires applicables aux organismes mentionnés au présent I précisent
les modalités de contrôle et de sanction des obligations mentionnées au présent I.
II. - Lorsqu'un contrat de la commande publique, au sens de l'article L. 2 du code de la
commande publique, a pour objet, en tout ou partie, l'exécution d'un service public, son
titulaire est tenu d'assurer l'égalité des usagers devant le service public et de veiller au respect
des principes de laïcité et de neutralité du service public. Il prend les mesures nécessaires à
cet effet et, en particulier, il veille à ce que ses salariés ou les personnes sur lesquelles il
exerce une autorité hiérarchique ou un pouvoir de direction, lorsqu'ils participent à l'exécution
du service public, s'abstiennent notamment de manifester leurs opinions politiques ou
religieuses, traitent de façon égale toutes les personnes et respectent leur liberté de conscience
et leur dignité.
Le titulaire du contrat veille également à ce que toute autre personne à laquelle il confie pour
partie l'exécution du service public s'assure du respect de ces obligations. Il est tenu de
communiquer à l'acheteur chacun des contrats de sous-traitance ou de sous-concession ayant
pour effet de faire participer le sous-traitant ou le sous-concessionnaire à l'exécution de la
mission de service public.
Les clauses du contrat rappellent ces obligations et précisent les modalités de contrôle et de
sanction du cocontractant lorsque celui-ci n'a pas pris les mesures adaptées pour les mettre en
œuvre et faire cesser les manquements constatés.
III. - Le dernier alinéa du II s'applique aux contrats de la commande publique pour lesquels
une consultation est engagée ou un avis de publicité est envoyé à la publication à compter de
la publication de la présente loi.
Les contrats pour lesquels une consultation ou un avis de publicité est en cours à la date de
publication de la présente loi et les contrats en cours à cette même date sont modifiés, en tant
que de besoin, pour se conformer aux obligations mentionnées au dernier alinéa du II dans un
délai d'un an à compter de cette date ; toutefois, cette obligation de mise en conformité ne
s'applique pas à ceux de ces contrats dont le terme intervient au cours des dix-huit mois
suivant la publication de la présente loi.
Un regard extérieur :
29
La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a admis que la volonté d’un employeur
d’afficher une neutralité politique, philosophique ou religieuse dans les relations entre son
entreprise et ses clients, tant publics que privés, constitue un objectif légitime permettant de
limiter la liberté d’expression de leurs opinions par ses salariés sans méconnaître les objectifs
de la directive 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000 portant création d'un cadre
général en faveur de l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail, dès lors que la
mesure est proportionnée à cet objectif et appliquée à l’égard de tous les salariés (CJUE, arrêt
de grande chambre du 14 mars n° 2017 C-157/15).
De son côté, la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a, dans un arrêt du 26
novembre 2015, Ebrahimian c/ France, jugé que l’interdiction du port de tout signe religieux
par un agent public, assistante sociale employée par le centre d’accueil et de soins hospitaliers
de Nanterre, constitue une ingérence proportionnée au but poursuivi qui est le respect des
principes de laïcité et de neutralité des services publics, et ne constitue pas une violation de
l’article 9 de la convention.
Cour EDH 26 nov. 2015, Ebrahimian c. France, req. n° 64846/11 : la Cour européenne des
droits de l'homme juge expressément et solennellement que l'obligation de neutralité
religieuse pesant, en France, sur les agents publics ne méconnaît pas leur droit à la liberté de
religion garanti par l'article 9 de la Convention. Cette solution vaut plus largement pour tous
les agents des services publics, y compris donc ceux gérés par des personnes privées.
La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a rejeté, le 26 novembre 2015, le recours
contre la France d’une assistante sociale dont le contrat n’avait pas été renouvelé pour cause
de port d’un voile. Elle a jugé que, si la mesure disciplinaire prise à l’encontre de Mme
Ebrahimian constituait une ingérence dans l’exercice de sa liberté de manifester sa religion,
celle-ci « peut passer pour proportionnée au but poursuivi ». Elle était donc « nécessaire
dans une société démocratique et il n’y a pas eu violation de l’article 9 de la Convention ».
Le non-renouvellement du contrat de Mme Ebrahimian, assistante sociale au centre d’accueil
et de soins hospitaliers de Nanterre (CASH) avait été l’un des premiers cas de sanction pour
port du voile par un agent public en dehors de ceux des services éducatifs. Dans un jugement
très motivé, le tribunal administratif de Paris avait rejeté son recours (TA Paris, 17 oct. 2002,
n° 0101740/5, AJDA 2003. 99 , obs. M.-C. Montecler ). Toutefois, la cour administrative
d’appel avait annulé la décision pour un motif de procédure (CAA Paris, 2 févr. 2004, n°
02PA04256, Ebrahimian c. CASH de Nanterre, AJFP 2004. 206). Le CASH avait alors repris
la même décision après avoir invité la requérante à prendre connaissance de son dossier. Les
recours de Mme Ebrahimian furent ensuite rejetés par le juge administratif, ce qui la conduisit
finalement à saisir la CEDH.
Celle-ci relève que, « selon le modèle français, […] il n’appartient pas à la Cour d’apprécier
en tant que telle la neutralité de l’État s’impose aux agents qui le représentent ». Elle «
retient toutefois qu’il incombe au juge administratif de veiller à ce que l’administration ne
porte pas une atteinte disproportionnée à la liberté de conscience des agents publics lorsque
la neutralité de l’État est invoquée ».
En l’espèce, l’existence d’une ingérence dans la liberté religieuse de la requérante n’était pas
contestée. La Cour juge que l’avis du Conseil d’État Mlle Marteaux (CE, avis, 3 mai 2000, n°
217017, au Lebon) « détermine clairement les modalités de l’exigence de neutralité religieuse
des agents publics dans l’exercice de leur fonction au regard des principes de laïcité et de
neutralité, et satisfait à l’exigence de prévisibilité et d’accessibilité de « la loi » au sens de la
jurisprudence de la Cour. La mesure critiquée était donc prévue par la loi au sens du
paragraphe 2 de l’article 9 ».
30
Les juges de Strasbourg estiment légitime le but poursuivi, à savoir le respect des croyances et
de l’égalité de traitement entre les patients du CASH et des établissements médico-sociaux en
général. Ils considèrent « que le fait que les juridictions nationales ont accordé plus de poids
à ce principe [laïcité-neutralité] et à l’intérêt de l’État qu’à l’intérêt de la requérante de ne
pas limiter l’expression de ses croyances religieuses ne pose pas de problème au regard de la
Convention ».
La Cour conclut « que les autorités nationales n’ont pas outrepassé leur marge
d’appréciation en constatant l’absence de conciliation possible entre les convictions
religieuses de la requérante et l’obligation de ne pas les manifester puis en décidant de faire
primer l’exigence de neutralité et d’impartialité de l’État ».
≠
Aurore Gaillet, Professeur à l'Université Toulouse 1 Capitole, Institut de recherche en droit
européen international et comparé (IRDEIC), membre associée de l'Institut de recherches
Carré de Malberg (IRCM - Strasbourg), « Port du voile par les enseignantes des écoles
publiques : retour à Karlsruhe », Etude sur la décision de la Cour constitutionnelle allemande
du 27 janvier 2015, AJDA 2015, p. 1401
Dans une décision rendue le 27 janvier et publiée le 13 mars 2015, la première chambre
de la Cour constitutionnelle allemande considère qu'une interdiction générale et abstraite
des « manifestations religieuses dans l'apparence extérieure » des personnels éducatifs des
écoles publiques constitue une « ingérence grave » dans leurs libertés constitutionnelles de
croyance, de conscience et de culte. Elle revient, ce faisant, sur des questions au cœur d'un
arrêt rendu par la seconde chambre le 24 septembre 2003.
Remarque : Qu’est-ce qu’un signe religieux ? Un bandana (v. arrêt Ghazal ci-dessous), une
barbe ?
CAA Versailles, 19 déc. 2017, M.A. c/ Centre hospitalier de Saint-Denis, N° 15VE03582 :
la cour estime qu’une barbe peut être considérée comme un signe religieux.
8. Considérant que le port d'une barbe, même longue, ne saurait à lui seul constituer un signe
d'appartenance religieuse en dehors d'éléments justifiant qu'il représente effectivement, dans
les circonstances propres à l'espèce, la manifestation d'une revendication ou d'une
appartenance religieuse ; qu'en l'espèce, la direction du centre hospitalier, après avoir indiqué
à M. A...que sa barbe, très imposante, était perçue par les membres du personnel comme un
signe d'appartenance religieuse et que l'environnement multiculturel de l'établissement rendait
l'application des principes de neutralité et de laïcité du service public d'autant plus importante,
lui a demandé de tailler sa barbe afin qu'elle ne soit plus de nature à manifester, de façon
ostentatoire, une appartenance religieuse ; que les demandes formulées par le centre
hospitalier auprès de M. A...étaient justifiées par la nécessité d'assurer, par l'ensemble du
personnel, le respect de leurs obligations en matière de neutralité religieuse ; qu'en réponse à
ces demandes, M. A...s'est borné à invoquer le respect de sa vie privée sans pour autant nier
que son apparence physique était de nature à manifester ostensiblement un engagement
religieux ; que, dans ces conditions, il doit être regardé comme ayant manqué à ses
obligations au regard du respect de la laïcité et du principe de neutralité du service public,
alors même que le port de sa barbe ne s'est accompagné d'aucun acte de prosélytisme ni
d'observations des usagers du service ; qu'un tel manquement était de nature à justifier une
mesure disciplinaire ; que, par suite, la sanction de résiliation de la convention qui lui a été
infligée n'était pas disproportionnée mais légalement justifiée par les faits ainsi relevés à son
encontre ;
31
!! CE, 12 févr. 2020, n° 418299, M. A. c. Centre hospitalier de Saint-Denis, T. Leb.

Le CE a cassé l’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Versailles en jugeant que la
caractérisation d’une manifestation de convictions religieuses doit se déduire objectivement
du comportement de l’agent et ne peut aucunement résulter de la perception extérieure d’un
signe physique.
« pour juger que M. A. avait manqué aux obligations qui viennent d’être rappelées, la cour
administrative d’appel s’est fondée sur ce que, alors même que la barbe qu’il portait ne
pouvait, malgré sa taille, être regardée comme étant par elle-même un signe d’appartenance
religieuse, il avait refusé de la tailler et n’avait pas nié que son apparence physique pouvait
être perçue comme un signe d’appartenance religieuse. En se fondant sur ces seuls éléments,
par eux-mêmes insuffisants pour caractériser la manifestation de convictions religieuses dans
le cadre du service public, sans retenir aucune autre circonstance susceptible d’établir que M.
A. aurait manifesté de telles convictions dans l’exercice de ses fonctions, la cour a entaché
son arrêt d’erreur de droit ».
→ l’administration ne peut pas se fonder sur la perception extérieure d’un signe physique
pour en caractériser la religiosité.
Laïcité : Le Conseil d’État à la rescousse des barbus de la fonction publique
Par Anthony Sfez
http://blog.juspoliticum.com/2020/03/10/laicite-le-conseil-detat-a-la-rescousse-des-barbus-de-
la-fonction-publique-par-anthony-sfez/#_ftn22
Ainsi, l’administration, puis le cas échéant le juge, pour trancher du caractère ou non religieux
d’un signe a priori anodin, peuvent légalement se fonder sur le comportement de l’agent
public. N’importe quel signe peut donc devenir un signe d’expression religieuse – c’est-à-dire
un signe proscrit – mais, si et seulement si, l’intention religieuse que l’agent entend conférer
au signe en question ressort de son comportement.
Reste à savoir ce que peut être un « comportement » révélant une intention de marquer une
appartenance religieuse ? En l’espèce, l’agent – auquel on ne pouvait reprocher, selon la
Cour, « aucun acte de prosélytisme» – n’avait ni affirmé, ni réfuté porter la barbe pour des
motifs religieux. Il s’était contenté d’invoquer sa vie privée et d’ajouter qu’il avait conscience
que, de l’extérieur, « son appartenance physique pouvait être perçue comme un signe
d’appartenance religieuse ». Il y a donc bien en l’espèce une « absence de dénégation »[ de
l’intention religieuse mais aucune reconnaissance de quelle que manière que ce soit d’une
telle intention.
Dans ces circonstances, la question était de savoir si l’absence de dénégation formelle de
l’intention de manifester une appartenance religieuse combinée avec le refus de se départir de
la barbe pouvaient être considérés comme des éléments de « comportement » suffisants pour
révéler une intention religieuse de l’agent. La Cour a répondu par l’affirmative et d’aucuns
auraient pu s’attendre à voir le Conseil d’Etat statuer dans le même sens. En effet, dans les
affaires de neutralité à l’école publique, le Conseil d’Etat a validé, à plusieurs reprises, le
raisonnement des juges du fond qui s’étaient appuyés, pour caractériser l’intention de marquer
son appartenance religieuse de l’élève porteur d’un bandana ou d’un bonnet, sur le seul refus
« intransigeant » de l’élève de le retirer. Toutefois ce raisonnement appliqué pour identifier
les signes religieux par destination de type vestimentaire ne saurait, de toute évidence, être
applicable à un signe physique. En effet, dans les affaires de laïcité à l’école, même si
l’intention religieuse n’était pas toujours proclamée haut et fort par l’élève et/ou sa famille,
cette intention pouvait se déduire de deux éléments de comportement qui révélaient
32
l’intention religieuse : d’une part, le caractère substitutif du vêtement clairement destiné à

remplacer le voile et, d’autre part, son port quotidien qui excluait une vocation uniquement
stylistique. Les juges ne sondaient donc pas la conscience de l’élève mais s’en tenaient à des
éléments de comportement objectifs pour rechercher son intention véritable. C’est
précisément cette grille d’analyse intégrant des éléments objectifs dans la recherche de
l’intention de la personne mise en cause qui disparait complétement concernant un signe
physique comme une barbe, car « la barbe n’est ni un comportement, ni un message, ni un
vêtement : elle fait partie intégrante de son porteur à l’instar de ses pieds, de ses mains ou de
ses yeux. Un homme qui ne se rase pas ou peu a par définition de la barbe»[22].
Il n’y avait donc aucune raison, en l’absence de reconnaissance de l’intention religieuse et de
tout autre élément de comportement objectif tendant à prouver l’existence d’une intention de
manifester une conviction religieuse, de faire peser une sorte de présomption d’intention de
religiosité sur un signe physique, dont on a pourtant affirmé qu’il ne saurait, en principe, « à
lui seul constituer un signe d’appartenance religieuse». Une telle présomption aurait été
d’autant plus illégitime qu’on ne voit pas au nom de quoi un agent devrait, pour renverser
cette présomption de religiosité, s’expliquer sur les raisons personnelles qui l’ont conduit à ne
pas se raser. Il existe une multitude de raisons parfaitement légitimes qui peuvent expliquer
pourquoi un agent se refuse de rendre compte à ses supérieurs de motivations qui l’ont
conduit à laisser pousser sa barbe, à commencer par un droit qui est particulièrement
d’actualité : le droit au respect de la vie privée.
[22] M. Touzeil-Divina, « Barbus s’abstenir : l’ordre moral est revenu à la CAA de
Versailles », La semaine Juridique. Administration et Collectivités territoriales, n° 2, 15
janvier 2018, act. 68.
▪ La liberté de porter des signes religieux pour les usagers du service public
Dans le respect de la loi n° 2010-1192 du 11 octobre 2010 interdisant la dissimulation du
visage dans l'espace public, les usagers des services publics sont libres de porter des signes
religieux.
Ainsi, les justiciables peuvent-ils porter des signes religieux lorsqu’ils sont amenés à assister
ou participer à une audience.
Cour EDH, 5 décembre 2017, Hamidovic c/ Bosnie-Herzégovine, n° 57792/15 : premier
arrêt par lequel la Cour se prononce au fond sur la conventionnalité des restrictions au port de
signes et vêtements religieux dans la salle d'audience d'une juridiction.
En 2012, M. Hamidovic, membre d'un groupe wahhabite/salafiste, fut cité à comparaître
comme témoin à un procès pénal impliquant d'autres membres de ce groupe soupçonnés
d'avoir participé à un attentat contre l'ambassade des Etats-Unis à Sarajevo l'année précédente.
S'étant présenté au tribunal porteur d'une calotte islamique, il refusa de l'ôter malgré la
demande du président de l'audience. Pour ce motif, il fut expulsé du prétoire et condamné à
une amende pour outrage à magistrat. Le montant de l'amende fut réduit en appel mais, en
l'absence de paiement par M. Hamidovic, cette amende fut convertie en trente jours
d'emprisonnement. La Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine estima par la suite que
les juridictions du fond n'avaient pas méconnu les articles 9 et 14 de la convention européenne
de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Saisie par M. Hamidovic,
la CEDH a, au contraire, reconnu la violation par la Bosnie-Herzégovine de la convention.
Cour EDH, 18 sept. 2018, Mme Lachiri c/ Belgique, n° 3413/09 : Exclure d'une salle
d'audience une femme qui refusait de retirer son voile viole son droit à la liberté de religion
dès lors que le bon déroulement de l'audience n'était pas menacé.
33
Mme Lachiri, partie civile à un procès en Belgique, a été informée le jour de l'audience qu'elle
ne pourrait pas entrer dans la salle si elle conservait son foulard. Refusant de le retirer, elle n'a
pas pu assister au procès. La Cour européenne des droits de l'homme, saisie après que Mme
Lachiri a épuisé les voies de recours internes, a jugé que la Belgique avait violé l'article 9 de
la convention relatif à la liberté de pensée, de conscience et de religion. Elle a jugé que
l'exclusion de Mme Lachiri de la salle d'audience avait constitué une « restriction » à
l'exercice, par cette dernière, de son droit de manifester sa religion. Dans son évaluation des
circonstances de l'affaire, la Cour relève que « la requérante est une simple citoyenne : elle
n'est pas représentante de l'Etat dans l'exercice d'une fonction publique et ne peut donc être
soumise, en raison d'un statut officiel, à une obligation de discrétion dans l'expression
publique de ses convictions religieuses ». La Cour souligne qu’ « il ne ressort pas des faits de
l'affaire que la façon dont la requérante s'est comportée lors de son entrée en salle d'audience
ait été irrespectueuse ou ait constitué ou risqué de constituer une menace pour le bon
déroulement de l'audience ». Par conséquent, « la nécessité de la restriction ne se trouvait pas
établie et l'atteinte portée au droit de la requérante à la liberté de manifester sa religion n'était
pas justifiée dans une société démocratique ».
Actu – Port du burkini dans les piscines municipales

Dans deux ordonnances de référé des 26 août (n°402742) et 26 septembre 2016 (n°403578),
le CE a considéré que le maire ne pouvait, sans excéder ses pouvoirs de police, édicter des
dispositions qui interdisent l’accès à la plage et la baignade à des femmes portant un burkini
alors qu’elles ne reposaient ni sur des risques avérés de troubles à l’ordre public ni, par
ailleurs, sur des motifs d’hygiène ou de décence. Les arrêtés municipaux litigieux ont porté
« une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales que sont la liberté
d’aller et venir, la liberté de conscience et la liberté personnelle » (voir chapitre sur la police
administrative).
En août 2018, la Ville de Rennes a été la première à autoriser le burkini dans ses piscines
municipales, à condition que la tenue de bain soit dans une matière compatible avec la
pratique de la nage, telle que le lycra. Le maillot ne doit pas être non plus porté avant d’entrer
dans la piscine et les nageurs doivent se doucher et se savonner avant de pénétrer dans le
bassin.
Le Défenseur des droits a recommandé à une piscine gérée par un établissement privé dans le
cadre d’une délégation de service public de modifier son règlement intérieur afin de le rendre
non-discriminatoire pour les usagers souhaitant se baigner en burkini (décision 2018-303 du
27 décembre 2018 relative au refus d’accès d’un établissement de bain à une femme
musulmane portant un burkini4).
4 https://juridique.defenseurdesdroits.fr/doc_num.php?explnum_id=18387
34
https://www.conseil-etat.fr/actualites/le-conseil-d-etat-confirme-la-suspension-du-reglement-interieur-des-
piscines-de-la-ville-de-grenoble-autorisant-le-port-du-burkini
Premier « déféré laïcité » issu de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de
la République.
Art. L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales
« Lorsque l'acte attaqué est de nature (…) à porter gravement atteinte aux principes de laïcité
et de neutralité des services publics, le président du tribunal administratif ou le magistrat
délégué à cet effet en prononce la suspension dans les quarante-huit heures. La décision
relative à la suspension est susceptible d'appel devant le Conseil d'État (…) ».
Le juge des référés du tribunal administratif de Grenoble (ord. n° 2203163, 25 mai 2022)
avait prononcé la suspension du règlement des piscines de la ville de Grenoble qui autorise le
port du « burkini ». Il a estimé qu’en permettant aux usagers du service public communal des
piscines de Grenoble de porter des tenues « non près du corps », sous la seule condition
qu’elles soient moins longues que la mi-cuisse - comme c’est le cas notamment du burkini-,
c’est à dire en dérogeant à la règle générale d’obligation de porter des tenues ajustées près du
corps pour permettre à certains usagers de s’affranchir de cette règle dans un but religieux, les
auteurs de la délibération approuvant- le nouveau règlement des piscines ont gravement porté
atteinte au principe de neutralité du service public.
Saisi d’un appel de la commune, le juge des référés du Conseil d’État (21 juin 2022,
n° 464648) confirme cette suspension : il estime que la dérogation très ciblée apportée, pour
satisfaire une revendication religieuse, aux règles de droit commun de port de tenues de bain
près du corps édictées pour des motifs d’hygiène et de sécurité, est de nature à affecter le bon
fonctionnement du service public et l’égalité de traitement des usagers dans des conditions
portant atteinte au principe de neutralité des services publics.
CE, ord. réf., formation collégiale, 21 juin 2022, n° 464648,
2. Par délibération du 16 mai 2022, le conseil municipal de Grenoble a approuvé un nouveau
règlement intérieur des quatre piscines municipales dont la commune est gestionnaire.
L'article 10 de ce règlement, dans sa rédaction issue de cette délibération, dispose : " Pour des
raisons d'hygiène et de sécurité, l'accès aux bassins se fait exclusivement dans une tenue de
bain correspondant aux obligations suivantes : " (...) Les tenues de bain doivent être faites
d'un tissu spécifiquement conçu pour la baignade, ajustées près du corps, et ne doivent pas
avoir été portées avant l'accès à la piscine. Les tenues non prévues pour un strict usage de la
baignade (short, bermuda, sous-vêtements etc), les tenues non près du corps plus longues que
la mi-cuisse (robe ou tunique longue, large ou évasée) et les maillots de bain-short sont
interdits. (...) ".
8. Le gestionnaire d'un service public est tenu, lorsqu'il définit ou redéfinit les règles
d'organisation et de fonctionnement de ce service, de veiller au respect de la neutralité du
service et notamment de l'égalité de traitement des usagers. S'il lui est loisible, pour satisfaire
à l'intérêt général qui s'attache à ce que le plus grand nombre d'usagers puisse accéder
effectivement au service public, de tenir compte, au-delà des dispositions légales et
réglementaires qui s'imposent à lui, de certaines spécificités du public concerné, et si les
principes de laïcité et de neutralité du service public ne font pas obstacle, par eux-mêmes, à ce
que ces spécificités correspondent à des convictions religieuses, il n'est en principe pas tenu
de tenir compte de telles convictions et les usagers n'ont aucun droit qu'il en soit ainsi, dès
lors que les dispositions de l'article 1er de la Constitution interdisent à quiconque de se
prévaloir de ses croyances religieuses pour s'affranchir des règles communes régissant les
relations entre collectivités publiques et particuliers. Cependant, lorsqu'il prend en compte
35
pour l'organisation du service public les convictions religieuses de certains usagers, le

gestionnaire de ce service ne peut procéder à des adaptations qui porteraient atteinte à l'ordre
public ou qui nuiraient au bon fonctionnement du service, notamment en ce que, par leur
caractère fortement dérogatoire par rapport aux règles de droit commun et sans réelle
justification, elles rendraient plus difficile le respect de ces règles par les usagers ne
bénéficiant pas de la dérogation ou se traduiraient par une rupture caractérisée de l'égalité de
traitement des usagers, et donc méconnaîtraient l'obligation de neutralité du service public.
9. La commune de Grenoble, ainsi qu'il ressort de ses écritures et de ses déclarations à
l'audience publique, soutient avoir introduit l'adaptation, rappelée au point 2, du règlement
intérieur des piscines qu'elle gère au motif de permettre aux usagers qui le souhaiteraient de
pouvoir davantage couvrir leur corps, quel que soit la raison de ce souhait. Cependant, d'une
part, au regard des modifications apportées par la délibération du 16 mai 2022 au précédent
règlement et du contexte dans lequel il y a été procédé, tel que rappelé à l'audience,
l'adaptation exprimée par l'article 10 du nouveau règlement doit être regardée comme ayant
pour seul objet d'autoriser les costumes de bain communément dénommés " burkinis ", d'autre
part, il résulte de l'instruction que cette dérogation à la règle commune, édictée pour des
raisons d'hygiène et de sécurité, de port de tenues de bain près du corps, est destinée à
satisfaire une revendication de nature religieuse. Ainsi, il apparaît que cette dérogation très
ciblée répond en réalité au seul souhait de la commune de satisfaire à une demande d'une
catégorie d'usagers et non pas, comme elle l'affirme, de tous les usagers. Si, ainsi qu'il a été
rappelé au point précédent, une telle adaptation du service public pour tenir compte de
convictions religieuses n'est pas en soi contraire aux principes de laïcité et de neutralité du
service public, d'une part, elle ne répond pas au motif de dérogation avancé par la commune,
d'autre part, elle est, par son caractère très ciblé et fortement dérogatoire à la règle commune,
réaffirmée par le règlement intérieur pour les autres tenues de bain, sans réelle justification de
la différence de traitement qui en résulte. Il s'ensuit qu'elle est de nature à affecter tant le
respect par les autres usagers de règles de droit commun trop différentes, et ainsi le bon
fonctionnement du service public, que l'égalité de traitement des usagers.
10. Il résulte de ce qui vient d'être dit qu'en procédant à l'adaptation en litige du règlement
intérieur des piscines qu'elle gère, la commune de Grenoble a méconnu les conditions,
rappelées au point 8, qui président à la faculté du gestionnaire d'un service public d'adapter ce
service, y compris pour tenir compte de convictions religieuses. Dans ces conditions, la
commune de Grenoble n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le juge des référés du
tribunal administratif de Grenoble, qui, ce faisant, n'a pas statué au-delà des conclusions dont
il était saisi, a estimé que les dispositions litigieuses portaient gravement atteinte au principe
de neutralité des services publics.
▪ L’exception législative pour les élèves des écoles, collèges et lycées publics
Depuis la loi du 15 mars 2004 (art. L. 141-5-1 du code de l’éducation), les élèves peuvent,
eux, en porter, MAIS à condition que ces signes ou ces tenues ne « manifestent pas
ostensiblement une appartenance religieuse ». (≠ CE, 2 novembre 1992, Kherouaa :
tentative du JA de concilier liberté de religion et neutralité du SP).
Article L. 141-5-1 du code de l’éducation
Créé par Loi n°2004-228 du 15 mars 2004 - art. 1 JORF 17 mars 2004 en vigueur le 1er
septembre 2004
Dans les écoles, les collèges et les lycées publics, le port de signes ou tenues par lesquels les
élèves manifestent ostensiblement une appartenance religieuse est interdit.
36
Les élèves des écoles, collèges et lycées publics peuvent porter des signes religieux discrets.
Sont en revanche interdits, d'une part, les signes ou tenues, tels notamment un voile ou un
foulard islamique, une kippa ou une grande croix, dont le port, par lui-même, manifeste
ostensiblement une appartenance religieuse, d'autre part, ceux dont le port ne manifeste
ostensiblement une appartenance religieuse qu'en raison du comportement de l'élève. Un
bandana peut donc être un signe religieux interdit dans les établissements d'enseignement.
L’exclusion d’une lycéenne portant un bandana pour manifester ostensiblement son
appartenance religieuse
CE, 4/5 ssr, 5 déc. 2007, M. et Mme Ghazal, n° 295671, Leb.
a) Il résulte des dispositions de L'article L. 141-5-1 du code de l'éducation, issues de la loi n°
2004-228 du 15 mars 2004, que, si les élèves des écoles, collèges et lycées publics peuvent
porter des signes religieux discrets, sont en revanche interdits, d'une part, les signes ou
tenues, tels notamment un voile ou un foulard islamique, une kippa ou une grande croix,
dont le port, par lui-même, manifeste ostensiblement une appartenance religieuse,
d'autre part, ceux dont le port ne manifeste ostensiblement une appartenance religieuse
qu'en raison du comportement de l'élève.
b) Après avoir relevé, par une appréciation souveraine des faits, que le carré de tissu de type
bandana couvrant la chevelure de Mlle G. était porté par celle-ci en permanence et qu'elle-
même et sa famille avaient persisté avec intransigeance dans leur refus d'y renoncer, la cour
administrative d'appel a pu, sans faire une inexacte application des dispositions de l'article L.
141-5-1 du code de l'éducation, déduire de ces constatations que Mlle G. avait manifesté
ostensiblement son appartenance religieuse par le port de ce couvre-chef, qui ne saurait être
qualifié de discret, et, dès lors, avait méconnu l'interdiction posée par la loiNote de bas de
page(1)
Vu la requête sommaire et les mémoires complémentaires, enregistrés les 20 juillet, 19
octobre et 9 novembre 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour M.
et Mme Bessam A, agissant au nom de leur fille mineure Sara, demeurant [...] ; M. et Mme A
demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt du 24 mai 2006 par lequel la cour administrative d'appel de Nancy a rejeté
leur requête tendant à l'annulation du jugement du 30 août 2005 du tribunal administratif de
Nancy rejetant leur demande tendant à l'annulation de la décision du 6 décembre 2004 par
laquelle le recteur de l'académie de Nancy-Metz a confirmé l'exclusion définitive de leur
fille Sara du collège Guillaume-Apollinaire au Tholy (Vosges) prononcée le 22 novembre
2004 par le conseil de discipline de l'établissement ;
(…)
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 141-5-1 du code de l'éducation, issu
de l'article 1er de la loi du 15 mars 2004 : "Dans les écoles, les collèges et les lycées publics,
le port de signes ou tenues par lesquels les élèves manifestent ostensiblement une
appartenance religieuse est interdit. / Le règlement intérieur rappelle que la mise en oeuvre
d'une procédure disciplinaire est précédée d'un dialogue avec l'élève." ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions que, si les élèves des écoles, collèges et lycées
publics peuvent porter des signes religieux discrets, sont en revanche interdits, d'une
part, les signes ou tenues, tels notamment un voile ou un foulard islamique, une kippa ou
une grande croix, dont le port, par lui-même, manifeste ostensiblement une
appartenance religieuse, d'autre part, ceux dont le port ne manifeste ostensiblement une
appartenance religieuse qu'en raison du comportement de l'élève ;
37
Considérant qu'après avoir relevé, par une appréciation souveraine des faits, que le
carré de tissu de type bandana couvrant la chevelure de Mlle A était porté par celle-ci en
permanence et qu'elle-même et sa famille avaient persisté avec intransigeance dans leur
refus d'y renoncer, la cour administrative d'appel de Nancy a pu, sans faire une inexacte
application des dispositions de l'article L. 141-5-1 du code de l'éducation, déduire de ces
constatations que Mlle A avait manifesté ostensiblement son appartenance religieuse par
le port de ce couvre-chef, qui ne saurait être qualifié de discret, et, dès lors, avait
méconnu l'interdiction posée par la loi ;
Considérant, en deuxième lieu, que la sanction de l'exclusion définitive de l'établissement
scolaire prononcée à l'encontre de Mlle A résulte de son refus de respecter l'interdiction
édictée à l'article L. 141-5-1 du code de l'éducation ; que cette interdiction ne méconnaît pas
les stipulations de l'article 9 de la convention européenne de sauvegarde des droits de
l'homme et des libertés fondamentales relatives à la liberté de pensée, de conscience et de
religion, dès lors qu'elle ne porte pas à cette liberté une atteinte excessive au regard de
l'objectif d'intérêt général poursuivi visant à assurer le respect du principe de laïcité dans les
établissements scolaires publics ; qu'ainsi, cette sanction ne saurait par elle-même
méconnaître ces stipulations ; qu'il s'ensuit que la cour administrative d'appel de Nancy n'a
pas commis d'erreur de droit en jugeant que la sanction attaquée ne méconnaissait pas les
dispositions de l'article 9 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et
des libertés fondamentales ;
Considérant, en troisième lieu, qu'à la suite de son exclusion définitive du collège, Mlle A
pouvait, pour bénéficier du droit à l'instruction, soit être inscrite dans un établissement public
en se conformant aux dispositions de l'article L. 141-5-1 du code de l'éducation, soit être
inscrite au centre national de l'enseignement à distance (CNED), soit encore être inscrite dans
un établissement privé, soit enfin être instruite dans sa famille dans les conditions prévues par
l'article L. 131-2 du code de l'éducation, ainsi, d'ailleurs, que le recteur l'a indiqué à ses
parents en leur notifiant la sanction prise à son encontre ; qu'ainsi, la cour administrative
d'appel de Nancy n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que cette sanction ne
méconnaissait pas les stipulations de l'article 2 du premier protocole additionnel de la
convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales
selon lesquelles nul ne peut être privé du droit à l'instruction ;
Considérant, en quatrième lieu, que la sanction prise à l'encontre de Mlle A, qui vise à assurer
le respect du principe de laïcité dans les établissements scolaires publics sans discrimination
entre les confessions des élèves, ne méconnaît pas le principe général de non discrimination
édicté par les stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits
de l'homme et des libertés fondamentales ; qu'ainsi, la cour administrative d'appel de Nancy
n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que cette sanction ne méconnaissait pas ces
stipulations ;
▪ Les élèves-infirmières
Conseil d'État, 5e et 4e ch., 28 juil. 2017, Mme C., Mme A., n° 390740, T. Lebon :
concernant les élèves infirmières qui suivent des cours à l’université, voire au lycée et
effectuent des stages tantôt au sein d’établissement exerçant une activité de service
public, tantôt en dehors du service public.
Les instituts de formation paramédicaux (IFP) sont des établissements d'enseignement
supérieur soumis aux exigences classiques de la neutralité dans les services publics, mais
seulement en ce qui concerne les cours théoriques. Les élèves des instituts de formation
paramédicaux ont, lorsqu'ils suivent des enseignements théoriques, la qualité d'usager du
38
service public de l'enseignement supérieur ; ils sont donc libres de faire état de leurs
croyances religieuses, notamment par leur tenue. En revanche, lorsqu'ils effectuent un stage
dans un établissement public de santé, ils doivent respecter l'obligation de laïcité.
Cf. Pierre Juston, Jonas Guilbert, « Enseigner, c'est distinguer ! », AJDA 2017 p.2084
Dans cet arrêt du 28 juillet 2017, la haute juridiction administrative procède à une triple
distinction.
▪ Une distinction entre le service public de l'éducation nationale primaire et secondaire,
et le service public de l'enseignement supérieur.
▪ Une autre distinction entre le statut d'usager du service public, dont le principe est la
liberté d'exprimer ses convictions religieuses, et le statut d'agent du service public,
dont le principe constitutionnel de laïcité induit une stricte neutralité.
▪ Une troisième distinction est enfin opérée entre les établissements de santé chargés
d'une mission de service public, dans lesquels le principe de laïcité est applicable et
ceux n'ayant pas de mission de service public, dans lesquels il convient de se référer
au cadre normatif, complexe, qui régit l'expression religieuse dans l'entreprise privée.
1. Considérant que l'article 10 de l'arrêté ministériel du 21 avril 2007 relatif aux conditions de fonctionnement
des instituts de formation paramédicaux dispose que les règlements intérieurs de ces instituts doivent comporter
au minimum les règles définies à l'annexe IV du même arrêté ; que cette annexe IV définit un règlement intérieur
type, dont le deuxième alinéa du chapitre Ier du Titre II prévoit que : " Les signes et les tenues qui manifestent
ostensiblement l'appartenance à une religion sont interdits dans tous les lieux affectés à l'institut de formation
ainsi qu'au cours de toutes les activités placées sous la responsabilité de l'institut de formation ou des
enseignants, y compris celles qui se déroulent en dehors de l'enceinte dudit établissement " ; que Mmes
C...etA..., élèves à l'Institut de formation des soins infirmiers dépendant de l'Hôpital Saint-Antoine à Paris, et
l'Association de défense des droits de l'homme - Collectif contre l'islamophobie en France ont demandé par un
courrier du 27 janvier 2015 à la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes d'abroger les
dispositions précitées de l'annexe IV de l'arrêté du 21 avril 2007 ; qu'ils demandent l'annulation pour excès de
pouvoir de la décision implicite de rejet née du silence gardée par la ministre sur leur demande d'abrogation ;
qu'il y a lieu de joindre leurs requêtes pour statuer par une seule décision ;
2. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 10 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen
du 26 août 1789 : " Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation
ne trouble pas l'ordre public établi par la loi " ; qu'aux termes de l'article 2 de la Constitution du 4 octobre 1958 :
" La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de
tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances " ; qu'il
résulte de l'article L. 636-1 du code de l'éducation que les études supérieures préparant aux professions de santé
autres que les professions médicales, pharmaceutiques et odontologiques sont organisées conformément aux
dispositions du code de la santé publique et du code de l'éducation ; qu'aux termes de l'article L. 141-6 du code
de l'éducation : " Le service public de l'enseignement supérieur est laïque et indépendant de toute emprise
politique, économique, religieuse ou idéologique ; il tend à l'objectivité du savoir ; il respecte la diversité des
opinions. Il doit garantir à l'enseignement et à la recherche leurs possibilités de libre développement scientifique,
créateur et critique " ; qu'aux termes de l'article L. 811-1 du même code : " Les usagers du service public de
l'enseignement supérieur sont les bénéficiaires des services d'enseignement, de recherche et de diffusion des
connaissances et, notamment, les étudiants inscrits en vue de la préparation d'un diplôme ou d'un concours, les
personnes bénéficiant de la formation continue et les auditeurs./ Ils disposent de la liberté d'information et
d'expression à l'égard des problèmes politiques, économiques, sociaux et culturels. Ils exercent cette liberté à
titre individuel et collectif, dans des conditions qui ne portent pas atteinte aux activités d'enseignement et de
recherche et qui ne troublent pas l'ordre public (...) " ; qu'aux termes, enfin de l'article L. 141-5-1 du même code :
" Dans les écoles, les collèges et les lycées publics, le port de signes ou tenues par lesquels les élèves manifestent
ostensiblement une appartenance religieuse est interdit " ; que les instituts de formation paramédicaux étant
des établissements d'enseignement supérieur, leurs élèves ont, lorsqu'ils suivent des enseignements
théoriques et pratiques en leur sein, la qualité d'usagers du service public ; qu'il résulte des dispositions
citées précédemment qu'ils sont, en cette qualité, sauf lorsqu'ils suivent un enseignement dispensé dans un
lycée public, libres de faire état de leurs croyances religieuses, y compris par le port de vêtement ou de
signes manifestant leur appartenance à une religion, sous réserve de ne pas perturber le déroulement des
39
activités d'enseignement et le fonctionnement normal du service public notamment par un comportement

revêtant un caractère prosélyte ou provocateur ;
3. Considérant, d'autre part, que l'arrêté du 31 juillet 2009 relatif au diplôme d'Etat d'infirmier prévoit que la
durée de la formation des élèves infirmiers est de 4 200 heures réparties sur trois années, dont 2 100 heures de
formation théorique et 2 100 heures de formation clinique sous forme de stages ; que, lorsqu'ils effectuent un
stage dans un établissement de santé chargé d'une mission de service public, les élèves infirmiers doivent
respecter les obligations qui s'imposent aux agents du service public hospitalier ; que, s'ils bénéficient de
la liberté de conscience qui interdit toute discrimination fondée sur la religion, le principe de laïcité fait
obstacle à ce qu'ils manifestent leurs croyances religieuses dans le cadre du service public ; que, lorsque
les élèves infirmiers effectuent leur stage dans un établissement n'ayant aucune mission de service public,
ils doivent respecter, le cas échéant, les dispositions du règlement intérieur de cet établissement qui fixent
les conditions dans lesquelles ses agents peuvent faire état de leurs croyances religieuses ;
4. Considérant qu'il résulte de ce qui est indiqué aux points 2 et 3 ci-dessus qu'en interdisant aux élèves
des instituts de formations paramédicaux, par les dispositions précitées de l'annexe IV de l'arrêté du 21
avril 2007, de manifester leurs convictions religieuses sans distinguer entre les situations dans lesquelles
les élèves sont susceptibles de se trouver en tant qu'usagers du service public ou en tant que stagiaires
dans un établissement de santé chargé d'une mission de service public, le ministre a édicté une interdiction
qui, par son caractère général, est entachée d'illégalité ; que le litige ayant conservé son objet contrairement à
ce que soutient le ministre, les requérants sont, dès lors, fondés, à demander l'annulation de la décision implicite
de rejet née du silence gardée par la ministre sur leur demande d'abrogation de ces dispositions ; que cette
annulation implique nécessairement l'abrogation ou la modification des dispositions règlementaires de l'annexe
IV de l'arrêté du 21 avril 2007 dont l'illégalité a été constatée ; qu'il y a lieu pour le Conseil d'Etat d'enjoindre au
ministre de procéder à l'abrogation des dispositions litigieuses, ou à leur modification conformément à ce qui est
indiqué aux points 2 et 3 ci-dessus ;
▪ Et les parents d’élèves ?

Doivent-ils être traités comme les enseignants et se voir interdire le port de signes religieux
lorsqu’ils accompagnent des sorties scolaires ? Ou bien sont-ils des usagers auxquels seule la
loi peut interdire de porter des signes religieux ?
La circulaire de Luc Chatel (ministre de l’éducation nationale dans le Gouvernement Fillon)
du 27 mars 2012, a affirmé les « principes [de laïcité de l'enseignement et de neutralité du
service public] permettent [...] d'empêcher que les parents d'élèves [...] manifestent, par leur
tenue ou leurs propos, leurs convictions religieuses [...] lorsqu'ils accompagnent les élèves
lors des sorties [...] scolaires ».
- À la suite de cette circulaire, le TA de Montreuil, dans un jugement du 22 nov. 2011 qui a
suscité une importante polémique, a considéré que le règlement intérieur d’une école
élémentaire pouvait interdire le port du voile aux femmes désirant accompagner leurs enfants
dans le cadre d’une sortie scolaire (v. notamment D. Vergely, « Sorties scolaires : la question
du voile », AJDA 2012, p. 1388.
- Le Défenseur des droits a demandé une étude du Conseil d’État adoptée le 19 décembre
2013, visant à clarifier l'application du principe de neutralité religieuse, notamment aux
accompagnateurs de sorties scolaires. Dans une étude du 19 décembre 2013 réalisée à la
demande du Défenseur des droits, le Conseil d’État a affirmé qu’« entre l’agent et l’usager, la
loi et la jurisprudence n’ont pas identifié de troisième catégorie de « collaborateurs » ou de «
participants », qui serait soumise en tant que telle à l’exigence de neutralité religieuse » (p.
30). Ainsi, non seulement les parents d’élèves qui accompagnent les sorties scolaires, mais
aussi les jurés d’une cour d’assises et les avocats ne pourraient être assujettis à l’obligation de
neutralité religieuse au motif qu’ils ont la qualité de collaborateurs du service public.
Remarque : Cette étude « sème le trouble plus qu'elle n'éclaire » (O. Bui-Xuan, tribune,
AJDA 2014 p. 249). Si le Conseil d'État démontre d'abord que ni les collaborateurs
40
occasionnels, ni les participants au service public ne sont soumis au principe de neutralité (p.
30), il soutient toutefois (p. 34), que « les exigences liées au bon fonctionnement du service
public de l'éducation peuvent conduire l'autorité compétente, s'agissant des parents d'élèves
qui participent à des déplacements ou des activités scolaires, à recommander de s'abstenir de
manifester leur appartenance ou leurs croyances religieuses ». A rebours de la volonté de
« prévention des contentieux » du Défenseur des droits, la formulation de cette dérogation
comporte de nombreuses incertitudes : quelles « exigences liées au bon fonctionnement du
service public » « peuvent » (ou doivent ?) conduire « l'autorité compétente » (s'agit-il
uniquement des directeurs d'école ?) à « recommander [aux parents d'élèves] de s'abstenir »
(ou à leur interdire ?) de porter un signe religieux ?
TA Nice, 9 juin 2015, Mme D., n° 1305386 ; AJDA 2015, p.1933, note C. Brice-Delajoux.
Le tribunal administratif de Nice a annulé, le 9 juin, la décision d'une école élémentaire de la
même ville de refuser à une mère de famille le droit d'accompagner une sortie scolaire en
conservant son voile.
En l'espèce, Mme D. avait indiqué sur le carnet de liaison de son enfant qu'elle était
disponible pour accompagner une sortie scolaire et interrogé l'administration sur la possibilité
de conserver son voile. Dans le même carnet, il lui avait été répondu que l'école n'avait «
malheureusement plus le droit » d'autoriser des mamans voilées à accompagner les sorties.
Mme D. a alors déféré cette décision au tribunal.
Celui-ci juge que « les parents d'élèves autorisés à accompagner une sortie scolaire à
laquelle participe leur enfant doivent être regardés, comme les élèves, comme des usagers du
service public de l'éducation. Par suite, les restrictions à la liberté de manifester leurs
opinions religieuses ne peuvent résulter que de textes particuliers ou de considérations liées à
l'ordre public ou au bon fonctionnement du service. Il ressort de l'énoncé même de la réponse
apportée à la proposition de Mme D. d'accompagner la sortie scolaire organisée le 6 janvier
2014 que l'administration a refusé d'y donner suite en ne se prévalant ni d'une disposition
légale ou réglementaire précise, ni de considérations liées à l'ordre public ou au bon
fonctionnement du service. Dès lors, le moyen tiré de ce que cette décision procède d'une
erreur de droit est fondé ».
CAA Lyon, 3e ch., 23 juill. 2019, n° 17LY04351 : l’obligation de neutralité s’impose aux
parents qui sont ceux qui interviennent à l'intérieur des classes de l'école et se livrent
ainsi à des activités assimilables à des activités d'enseignement.
1. Mmes C... épouse D...et E...relèvent appel du jugement n° 1505363 du 19 octobre 2017 par
lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande dirigée contre la décision du 2
avril 2015 par laquelle la rectrice de l'académie de Lyon a refusé d'intervenir pour mettre fin à
la pratique en vertu de laquelle la participation des mères d'élèves aux activités organisées
dans les classes à l'école Condorcet de Meyzieu n'est autorisée que sous la réserve qu'elles
arborent une tenue neutre.
Sur la légalité de la décision de la rectrice de l'académie de Lyon du 2 avril 2015 :
2. Aux termes de l'article L. 111-1 du code de l'éducation : " Pour garantir la réussite de tous,
l'école se construit avec la participation des parents, quelle que soit leur origine sociale. Elle
s'enrichit et se conforte par le dialogue et la coopération entre tous les acteurs de la
communauté éducative. ". Aux termes de l'article L. 141-1 du même code : " Comme il est dit
au treizième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 confirmé par celui de
41
la Constitution du 4 octobre 1958, "la Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à
l'instruction, à la formation et à la culture ; l'organisation de l'enseignement public gratuit et
laïque à tous les degrés est un devoir de l'Etat". ". Selon l'article L. 141-5-1 du même code : "
Dans les écoles, les collèges et les lycées publics, le port de signes ou tenues par lesquels les
élèves manifestent ostensiblement une appartenance religieuse est interdit. (...) ".
3. Le principe de laïcité de l'enseignement public, qui est un élément de la laïcité de
l'Etat et de la neutralité de l'ensemble des services publics, impose que l'enseignement
soit dispensé dans le respect, d'une part, de cette neutralité par les programmes et par
les enseignants et, d'autre part, de la liberté de conscience des élèves. Ce même principe
impose également que, quelle que soit la qualité en laquelle elles interviennent, les
personnes qui, à l'intérieur des locaux scolaires, participent à des activités assimilables à
celles des personnels enseignants, soient astreintes aux mêmes exigences de neutralité.
4. La décision en litige a été prise en réponse à un courrier du 11 mars 2015 par lequel les
requérantes se sont plaintes de l'interdiction faite par la direction de l'école Condorcet de
Meyzieu aux mères portant le voile " de pénétrer dans les salles de classe et d'y participer (...)
aux activités des enfants ", cette interdiction faisant elle-même suite à une réunion du conseil
d'école du groupe scolaire Condorcet du 10 novembre 2014, au cours de laquelle a eu lieu un
échange précisant que : " Les parents qui interviennent dans les classes sont assimilés à des
enseignants et doivent faire preuve de neutralité et se comporter comme les enseignants et
n'arborer aucun signe ostentatoire d'appartenance politique ou religieuse ". Ainsi, et
contrairement à ce que soutiennent les requérantes, la décision qu'elles critiquent n'a ni pour
objet, ni pour effet, d'édicter une interdiction générale faite aux mères portant le voile de
participer à l'ensemble des activités scolaires, mais doit être regardée comme se limitant à
rappeler que l'exigence de neutralité imposée aux parents d'élèves ne trouve à s'appliquer que
lorsque ces derniers participent à des activités qui se déroulent à l'intérieur des classes et dans
le cadre desquelles ils exercent des fonctions similaires à celles des enseignants.
5. Il résulte de ce qui vient d'être dit que les seuls parents concernés par l'exigence d'arborer
une tenue neutre rappelée par la décision de la rectrice de l'académie de Lyon sont ceux qui, à
l'intérieur des classes de l'école Condorcet de Meyzieu, se livrent à des activités assimilables à
des activités d'enseignement. Mmes C... et E...ne sont, dès lors, pas fondées à soutenir que
cette décision est entachée d'illégalité ni, par suite, que c'est à tort que, par son jugement
attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande.
b) La neutralité des lieux du service public
▪ L’installation de crèches dans les bâtiments publics

Par deux arrêts rendus le 9 novembre 2016, le Conseil d’État précise les conditions de légalité
de l’installation temporaire de crèches de Noël par des personnes publiques.
Les faits et la procédure : Deux installations de crèches de Noël, l’une par la commune de
Melun, l’autre par le département de la Vendée, avaient fait l’objet d’une contestation devant
le juge administratif. La cour administrative d’appel de Paris avait, en dernier lieu, jugé
illégale l’installation de la crèche de la commune de Melun. La cour administrative d’appel de
Nantes avait, quant à elle, jugé légale l’installation de la crèche du département de la Vendée.
Le Conseil d’État était saisi d’un recours en cassation contre ces deux arrêts.
Les décisions du Conseil d’État :
42
1) Le Conseil d’État commence par rappeler la portée du principe de laïcité et de la loi du 9

décembre 1905, qui créent des obligations pour les personnes publiques. Celles-ci doivent
ainsi :
✓ assurer la liberté de conscience ;
✓ garantir le libre exercice des cultes ;
✓ veiller à la neutralité des agents publics et des services publics à l’égard des cultes, ce
qui implique notamment de ne reconnaître, ni de subventionner aucun culte.
2) Le Conseil d’État fait ensuite application de l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905, qui
pose l’interdiction de principe d’élever ou d’apposer des emblèmes ou signes religieux sur les
emplacements publics. Le Conseil d’État juge que cette interdiction vise à mettre en œuvre le
principe de neutralité des personnes publiques à l’égard des cultes. Elle s’oppose donc à
l’installation, par les personnes publiques, de signes ou d’emblèmes qui manifestent la
reconnaissance d’un culte ou marquent une préférence religieuse.
3) Pour appliquer cette règle aux crèches de Noël, le Conseil d’État relève qu’une crèche peut
avoir plusieurs significations. Elle présente un caractère religieux ; mais elle est aussi un
élément des décorations et illustrations qui accompagnent traditionnellement les fêtes de fin
d’année, sans signification religieuse particulière.
4) Tenant compte de ces différentes significations possibles, le Conseil d’État juge que
l’installation temporaire d’une crèche de Noël par une personne publique dans un
emplacement public est légale si elle présente un caractère culturel, artistique ou festif, mais
non si elle exprime la reconnaissance d’un culte ou marque une préférence religieuse.
Pour déterminer si une telle installation présente un caractère culturel, artistique ou festif, ou
au contraire exprime la reconnaissance d’un culte ou d’une préférence religieuse, le Conseil
d’État juge qu’il convient de tenir compte :
✓ du contexte de l’installation : celui-ci doit être dépourvu de tout élément de
prosélytisme ;
✓ des conditions particulières de l’installation ;
✓ de l’existence ou de l’absence d’usages locaux ;
✓ du lieu de l’installation.
5) Compte tenu de l’importance de ce dernier élément, le Conseil d’État précise qu’il y a lieu
de distinguer, parmi les lieux, entre les bâtiments publics qui sont le siège d’une collectivité
publique ou d’un service public et les autres emplacements publics. Ainsi :
✓ dans l’enceinte des bâtiments publics, sièges d’une collectivité publique ou d’un
service public, l’installation d’une crèche par une personne publique n’est en principe
pas conforme au principe de neutralité, sauf si des circonstances particulières
permettent de lui reconnaître un caractère culturel, artistique ou festif ;
✓ en revanche, dans les autres emplacements publics, en raison du caractère festif des
installations liées aux fêtes de fin d’année, l’installation d’une crèche par une personne
publique ne méconnaît pas le principe de neutralité, sauf si elle constitue un acte de
prosélytisme ou de revendication d’une opinion religieuse.
6) Faisant application de ces principes, le Conseil d’État casse l’arrêt de la cour administrative
d’appel de Paris, qui avait jugé que le principe de neutralité interdisait toute installation de
crèche de Noël.
43
Il se prononce ensuite comme juge d’appel sur la légalité de l’installation de la crèche de la

commune de Melun. Dans ce cadre, il relève :
✓ que la crèche est installée dans l’enceinte d’un bâtiment public, siège de services
publics ;
✓ que cette installation ne résultait d’aucun usage local ;
✓ qu’aucun élément ne marque l’installation de la crèche dans un environnement
artistique, culturel ou festif.
Le Conseil d’État en déduit que la décision de procéder à une telle installation, en ce lieu et
dans ces conditions, méconnaît les exigences découlant du principe de neutralité des
personnes publiques. Il procède donc à son annulation.
7) Le Conseil d’État casse également l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes, qui
n’avait pas examiné si l’installation de la crèche en cause devant elle résultait d’un usage
local ou si des circonstances particulières permettaient de lui reconnaître un caractère culturel,
artistique ou festif. Il lui renvoie ensuite l’affaire, afin qu’elle se prononce sur les critères
dégagés par sa décision.
CE, 9 novembre 2016, Fédération départementale des libres penseurs de Seine-et-Marne,
n° 395122
4. Une crèche de Noël est une représentation susceptible de revêtir une pluralité de
significations. Il s’agit en effet d’une scène qui fait partie de l’iconographie chrétienne et qui,
par là, présente un caractère religieux. Mais il s’agit aussi d’un élément faisant partie des
décorations et illustrations qui accompagnent traditionnellement, sans signification religieuse
particulière, les fêtes de fin d’année.
5. Eu égard à cette pluralité de significations, l’installation d’une crèche de Noël, à titre
temporaire, à l’initiative d’une personne publique, dans un emplacement public, n’est
légalement possible que lorsqu’elle présente un caractère culturel, artistique ou festif, sans
exprimer la reconnaissance d’un culte ou marquer une préférence religieuse. Pour porter cette
dernière appréciation, il y a lieu de tenir compte non seulement du contexte, qui doit être
dépourvu de tout élément de prosélytisme, des conditions particulières de cette installation, de
l’existence ou de l’absence d’usages locaux, mais aussi du lieu de cette installation. A cet
égard, la situation est différente, selon qu’il s’agit d’un bâtiment public, siège d’une
collectivité publique ou d’un service public, ou d’un autre emplacement public.
6. Dans l’enceinte des bâtiments publics, sièges d’une collectivité publique ou d’un service
public, le fait pour une personne publique de procéder à l’installation d’une crèche de Noël ne
peut, en l’absence de circonstances particulières permettant de lui reconnaître un caractère
culturel, artistique ou festif, être regardé comme conforme aux exigences qui découlent du
principe de neutralité des personnes publiques.
7. A l’inverse, dans les autres emplacements publics, eu égard au caractère festif des
installations liées aux fêtes de fin d’année notamment sur la voie publique, l’installation à
cette occasion et durant cette période d’une crèche de Noël par une personne publique est
possible, dès lors qu’elle ne constitue pas un acte de prosélytisme ou de revendication d’une
opinion religieuse
8. Il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué que, pour juger que la crèche installée dans
l’enceinte de l’hôtel de ville de la commune de Melun revêtait le caractère d’un signe ou
emblème religieux dont l’installation est interdite par l’article 28 de la loi du 9 décembre
1905, la cour administrative d’appel de Paris s’est bornée à relever que cette installation
44
constituait la représentation figurative d’une scène fondatrice de la religion chrétienne. En se

fondant sur ces seules constatations pour en déduire qu’elle méconnaissait l’article 28 de la loi
du 9 décembre 1905, elle a entaché son arrêt d’erreur de droit.
9. Il résulte de ce qui précède que la commune de Melun est fondée à demander l’annulation
de l’arrêt qu’elle attaque.
10. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au fond en application de
l’article L. 821-2 du code de justice administrative.
11. Il ressort des pièces du dossier que, pendant la période des fêtes de la fin de l’année 2012,
le maire de Melun a installé une crèche de Noël dans une alcôve située sous le porche reliant
la cour d’honneur au jardin de l’hôtel de ville de Melun et permettant l’accès des usagers aux
services publics municipaux. L’installation de cette crèche dans l’enceinte de ce bâtiment
public, siège d’une collectivité publique, ne résultait d’aucun usage local et n’était
accompagnée d’aucun autre élément marquant son inscription dans un environnement
culturel, artistique ou festif. Il s’ensuit que le fait pour le maire de Melun d’avoir procédé à
cette installation dans l’enceinte d’un bâtiment public, siège d’une collectivité publique, en
l’absence de circonstances particulières permettant de lui reconnaître un caractère culturel,
artistique ou festif, a méconnu l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 et les exigences
attachées au principe de neutralité des personnes publiques.
12. Il résulte de qui précède que la Fédération des libres penseurs de Seine-et-Marne, qui a
intérêt pour agir, contrairement à ce qui est soutenu dans la fin de non recevoir opposée par la
commune de Melun, est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement du 22
décembre 2014, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande et à demander
l’annulation de la décision attaquée.
CE, 9 novembre 2016, Fédération de la libre pensée de Vendée, n° 395223
8. Il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué que la cour administrative d’appel de Nantes
s’est fondée sur la circonstance que la crèche installée dans le hall du conseil général de la
Vendée s’inscrivait dans le cadre de la préparation de la fête familiale de Noël pour estimer
qu’elle ne constituait pas, en l’absence de tout élément de prosélytisme ou de revendication
d’une opinion religieuse, un signe ou emblème religieux contraire à l’article 28 de la loi du 9
décembre 1905 et au principe de neutralité des personnes publiques. En statuant de la sorte
sans rechercher si cette installation résultait d’un usage local ou s’il existait des circonstances
particulières permettant de lui reconnaître un caractère culturel, artistique ou festif, la cour
administrative d’appel de Nantes a entaché son arrêt d’erreur de droit.
TA Lyon, 5 oct. 2017 : l’installation d’une crèche de Noël, en décembre 2016, dans le hall
d'entrée de l’Hôtel de Région méconnaît le principe de neutralité en l’absence de caractère
culturel, artistique ou festif. C'est en ces termes que le tribunal administratif de Lyon informe
de sa décision d'annuler la décision de Laurent Wauquiez. Décision d'annulation rendue ce 5
octobre 2017, alors qu'en décembre 2016, le tribunal administratif s'était opposé à la
suspension dans l'urgence de cette installation de crèche.
CAA Nantes, 5 oct. 2017 : Le même jour, la cour administrative d'appel de Nantes a autorisé
le département de la Vendée à installer temporairement une crèche de Noël dans ses locaux.
La Cour a estimé que la crèche résultait d'un « usage local » qui n'était pas contraire au
principe de laïcité. Les juges administratifs ont ainsi annulé le jugement rendu le 14 novembre
2014 par le tribunal administratif de Nantes, qui avait interdit cette crèche au nom du principe
de la laïcité contenu dans la loi de 1905 sur la séparation de l'Église et de l'État. La cour de
45
Nantes avait déjà annulé une première fois un jugement de ce TA, il y a deux ans, le 13
octobre 2015, et autorisé cette crèche de la Nativité.
La CAA de Nantes a estimé que « les caractéristiques de la crèche et [...] ses conditions
d'utilisation, un usage culturel local et une tradition festive de plus de 20 ans [constituaient]
des circonstances particulières ». La crèche litigieuse est, « depuis décembre 1990, installée
chaque année, durant la période de Noël, dans le hall de l'hôtel du département de la Vendée,
soit depuis plus de 20 ans à la date de la décision contestée », soulignent les juges dans
l'arrêt rendu vendredi. La « crèche de trois mètres sur deux » est par ailleurs « située dans un
hall d'une superficie de 1 000 m2 ouvert à tous les publics et accueillant, notamment, les
manifestations et célébrations laïques liées à la fête de Noël, en particulier l'Arbre de Noël
des enfants des personnels départementaux et celui des enfants de la DDASS », est-il
également justifié.
La cour de Nantes a donc débouté la Fédération de la libre pensée de Vendée, qui avait saisi
la justice administrative en 2012.
TA Lyon, 22 nov. 2018, n° 1709278

Le tribunal administratif de Lyon juge que l'exposition de crèches dans le hall de l'hôtel de
région Auvergne-Rhône-Alpes pour les fêtes de fin d'année 2017 ne porte pas atteinte au
principe de neutralité en raison de son caractère culturel.
S'appuyant sur la décision Cne de Melun de 2016, le juge lyonnais estime que l'installation en
cause présente « un caractère culturel, alors même qu'il ne ressort pas des pièces du dossier
qu'un usage consistant en l'exposition de crèches à la période de Noël existe en Auvergne-
Rhône-Alpes ». En effet, elle « consiste en l'exposition temporaire, dans le hall de l'hôtel de
région et visible depuis l'extérieur, de deux grands décors de crèches présentant les métiers
d'art et les traditions santonnières régionales dans des scènes pittoresques de la vie
quotidienne, réalisés par un ornemaniste et un maître-santonnier drômois. Cette exposition
présente aussi quatre vitrines de crèches réalisées par des maîtres artisans et créateurs de
santons haut-savoyard, altiligérien, ardéchois et cantalien. L'installation comprend
également des panneaux illustrant le travail du santonnier à travers les étapes de la
fabrication d'un santon. Enfin plusieurs ateliers ont été organisés pour la découverte des
métiers d'art, à destination, en particulier, des enfants ».
Extrait :
6. En deuxième lieu, aux termes des trois premières phrases du premier alinéa de l'article 1er
de la Constitution : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et
sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de
race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. ». La loi du 9 décembre 1905
concernant la séparation des Eglises et de l'Etat crée, pour les personnes publiques, des
obligations, en leur imposant notamment, d'une part, d'assurer la liberté de conscience et de
garantir le libre exercice des cultes, d'autre part, de veiller à la neutralité des agents publics et
des services publics à l'égard des cultes, en particulier en n'en reconnaissant ni n'en
subventionnant aucun. Ainsi, aux termes de l'article 1er de cette loi : « La République assure
la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions
édictées ci-après dans l'intérêt de l'ordre public » et, aux termes de son article 2 : « La
République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. ». Pour la mise en oeuvre
de ces principes, l'article 28 de cette même loi précise que : « Il est interdit, à l'avenir, d'élever
ou d'apposer aucun signe ou emblème religieux sur les monuments publics ou en quelque
emplacement public que ce soit, à l'exception des édifices servant au culte, des terrains de
46
sépulture dans les cimetières, des monuments funéraires ainsi que des musées ou
expositions ». Ces dernières dispositions, qui ont pour objet d'assurer la neutralité des
personnes publiques à l'égard des cultes, s'opposent à l'installation par celles-ci, dans un
emplacement public, d'un signe ou emblème manifestant la reconnaissance d'un culte ou
marquant une préférence religieuse. Elles ménagent néanmoins des exceptions à cette
interdiction. Ainsi, est notamment réservée la possibilité pour les personnes publiques
d'apposer de tels signes ou emblèmes dans un emplacement public à titre d'exposition. En
outre, en prévoyant que l'interdiction qu'il a édictée ne s'appliquerait que pour l'avenir, le
législateur a préservé les signes et emblèmes religieux existants à la date de l'entrée en
vigueur de la loi.
7. Une crèche de Noël est une représentation susceptible de revêtir une pluralité de
significations. Il s'agit en effet d'une scène qui fait partie de l'iconographie chrétienne et qui,
par là, présente un caractère religieux. Mais il s'agit aussi d'un élément faisant partie des
décorations et illustrations qui accompagnent traditionnellement, sans signification religieuse
particulière, les fêtes de fin d'année. Eu égard à cette pluralité de significations, l'installation
d'une crèche de Noël, à titre temporaire, à l'initiative d'une personne publique, dans un
emplacement public, n'est légalement possible que lorsqu'elle présente un caractère culturel,
artistique ou festif, sans exprimer la reconnaissance d'un culte ou marquer une préférence
religieuse. Pour porter cette dernière appréciation, il y a lieu de tenir compte non seulement
du contexte, qui doit être dépourvu de tout élément de prosélytisme, des conditions
particulières de cette installation, de l'existence ou de l'absence d'usages locaux, mais aussi du
lieu de cette installation. A cet égard, la situation est différente, selon qu'il s'agit d'un bâtiment
public, siège d'une collectivité publique ou d'un service public, ou d'un autre emplacement
public. Dans l'enceinte des bâtiments publics, sièges d'une collectivité publique ou d'un
service public, le fait pour une personne publique de procéder à l'installation d'une crèche de
Noël ne peut, en l'absence de circonstances particulières permettant de lui reconnaître un
caractère culturel, artistique ou festif, être regardé comme conforme aux exigences attachées
au principe de neutralité des personnes publiques. A l'inverse, dans les autres emplacements
publics, eu égard au caractère festif des installations liées aux fêtes de fin d'année notamment
sur la voie publique, l'installation à cette occasion d'une crèche de Noël par une personne
publique est possible, dès lors qu'elle ne constitue pas un acte de prosélytisme ou de
revendication d'une opinion religieuse.
8. Il ressort des pièces du dossier que l'installation en litige consiste en l'exposition
temporaire, dans le hall de l'hôtel de région et visible depuis l'extérieur, de deux grands décors
de crèches présentant les métiers d'art et les traditions santonnières régionales dans des scènes
pittoresques de la vie quotidienne, réalisés par un ornemaniste et un maître-santonnier
drômois. Cette exposition présente aussi quatre vitrines de crèches réalisées par des maîtres
artisans et créateurs de santons haut-savoyard, altiligérien, ardéchois et cantalien.
L'installation comprend également des panneaux illustrant le travail du santonnier à travers
les étapes de la fabrication d'un santon. Enfin plusieurs ateliers ont été organisés pour la
découverte des métiers d'art, à destination, en particulier, des enfants. En outre à l'occasion du
vernissage de cette exposition, le 4 décembre 2017, le président de la région Auvergne-
Rhône-Alpes a indiqué que son objet consiste à rendre hommage au savoir-faire et aux
traditions des maîtres-santonniers régionaux, en venant enrichir le plan régional lancé en 2016
en faveur des métiers d'art. Cet objet a été rappelé également dans un communiqué, publié le
5 décembre 2017 sur le site internet de la région, informant le public de l'accueil d'une «
exposition vitrine du savoir-faire régional des métiers d'art et traditions populaires ».
9. Il se déduit de l'ensemble de ces éléments que l'exposition litigieuse présente un
caractère culturel, alors même qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un usage
47
consistant en l'exposition de crèches à la période de Noël existe en Auvergne-Rhône-

Alpes.
10. En troisième lieu, la Ligue française pour la défense des droits de l'homme et du citoyen
fait valoir que l'installation litigieuse a nécessairement un coût pour la collectivité publique,
en méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l'article 1er de la Constitution,
garantissant en particulier le caractère laïque de la République française, et de celles de
l'article 2 de la loi précitée du 9 décembre 1905 disposant que la République ne subventionne
aucun culte. L'installation litigieuse présentant un caractère culturel et ne manifestant pas un
acte de prosélytisme ou de revendication religieuse, ainsi que cela découle de ce qui a été dit
aux points 7 à 9 du présent jugement, le moyen soulevé ne peut qu'être écarté.
▪ La statue du pape Jean-Paul II

Les dispositions de l'article 28 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des
Eglises de l'Etat, qui ont pour objet d'assurer la neutralité des personnes publiques à l'égard
des cultes, s'opposent à l'installation par celles-ci, dans un emplacement public, d'un signe ou
emblème manifestant la reconnaissance d'un culte ou marquant une préférence religieuse,
sous réserve des exceptions qu'elles ménagent.
Statue du pape Jean-Paul II, érigée en 2006 sur une place publique de la commune de
Ploërmel, surplombée d'une croix de grande dimension reposant sur une arche, l'ensemble
monumental étant d'une hauteur de 7,5 mètres hors socle.
Si l'arche surplombant la statue ne saurait, par elle-même, être regardée comme un signe ou
emblème religieux au sens de l'article 28 de la loi du 9 décembre 1905, il en va différemment,
eu égard à ses caractéristiques, de la croix.
Par suite, l'édification de cette croix sur un emplacement public autre que ceux prévus par cet
article méconnaît ces dispositions, sans que la commune soit utilement fondée à se prévaloir
ni du caractère d'œuvre d'art du monument, ni de ce que la croix constituerait l'expression
d'une forte tradition catholique locale, ni de la circonstance, au demeurant non établie, que la
parcelle communale sur laquelle a été implantée la statue aurait fait l'objet d'un déclassement
postérieurement aux décisions attaquées. En outre, sont sans incidence sur la légalité des
décisions attaquées la circonstance que l'installation de la statue aurait fait l'objet d'une
décision de non-opposition à déclaration de travaux au profit de la commune devenue
définitive ainsi que les moyens tirés de l'intérêt économique et touristique du monument pour
cette dernière et de ce que le retrait de tout ou partie de l'oeuvre méconnaîtrait les
engagements contractuels la liant à l'artiste.
Conseil d'État, 25 oct. 2017, Fédération morbihannaise de la Libre Pensée et autres,
n° 396990, T. Lebon : le Conseil d’État juge contraire à la loi du 9 décembre 1905
l’installation d’une croix en surplomb d’une statue du pape Jean-Paul II érigée sur une
place de la commune de Ploërmel (Morbihan).
1. Aux termes de l'article 28 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'Etat : " Il
est interdit, à l'avenir, d'élever ou d'apposer aucun signe ou emblème religieux sur les monuments publics ou en
quelque emplacement public que ce soit. à l'exception des édifices servant au culte, des terrains de sépulture
dans les cimetières, des monuments funéraires ainsi que des musées ou expositions ". Ces dernières
dispositions, qui ont pour objet d'assurer la neutralité des personnes publiques à l'égard des cultes,
s'opposent à l'installation par celles-ci, dans un emplacement public, d'un signe ou emblème manifestant
la reconnaissance d'un culte ou marquant une préférence religieuse, sous réserve des exceptions qu'elles
ménagent.
48
12. Il ressort des pièces du dossier que la statue du pape Jean-Paul II, érigée en 2006 sur une place publique de la
commune de Ploërmel, est, ainsi qu'il a été dit, surplombée d'une croix de grande dimension reposant sur une
arche, l'ensemble monumental étant d'une hauteur de 7,5 mètres hors socle. Si l'arche surplombant la statue ne
saurait, par elle-même, être regardée comme un signe ou emblème religieux au sens de l'article 28 précité de la
loi du 9 décembre 1905, il en va différemment, eu égard à ses caractéristiques, de la croix. Par suite,
l'édification de cette croix sur un emplacement public autre que ceux prévus par l'article 28 de la loi du 9
décembre 1905 précité méconnaît ces dispositions, sans que la commune et l'association intervenante en
défense soient utilement fondées à se prévaloir ni du caractère d'œuvre d'art du monument, ni de ce que la
croix constituerait l'expression d'une forte tradition catholique locale, ni de la circonstance, au demeurant
non établie, que la parcelle communale sur laquelle a été implantée la statue aurait fait l'objet d'un
déclassement postérieurement aux décisions attaquées. En outre, sont sans incidence sur la légalité des
décisions attaquées la circonstance que l'installation de la statue aurait fait l'objet d'une décision de non-
opposition à déclaration de travaux au profit de la commune devenue définitive ainsi que les moyens tirés de
l'intérêt économique et touristique du monument pour la commune et de ce que le retrait de tout ou partie de
l'œuvre méconnaîtrait les engagements contractuels la liant à l'artiste.
13. Il résulte de ce qui précède, l'arrêt n'ayant été cassé que dans la mesure où il a rejeté les conclusions tendant à
ce que soient retirées du monument l'arche et la croix surplombant la statue, que la commune de Ploërmel est
seulement fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif, dont le jugement est suffisamment
motivé et n'est pas entaché de contradiction de motifs, s'est fondé, pour annuler les décisions attaquées en tant
qu'elles portent sur l'arche installée en surplomb de la statue du pape Jean-Paul II, sur ce que l'implantation de
cette arche sur un emplacement public méconnaissait l'article 28 de la loi du 9 décembre 1905.
14. Il appartient, toutefois, au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel,
d'examiner les autres moyens soulevés par la Fédération morbihannaise de la Libre Pensée, Mme B...et M.
D...devant le tribunal administratif.
15. D'une part, l'implantation de l'arche en surplomb de la statue ne méconnaissant pas, ainsi qu'il a été dit, les
dispositions de l'article 28 de la loi du 9 décembre 1905, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le maire
était tenu de faire cesser un trouble allégué à l'ordre public qui procèderait de la méconnaissance de cette loi, ou,
en tout état de cause, de faire droit à leur demande en application des dispositions de l'article L. 2122-27 du code
général des collectivités territoriales. D'autre part, la circonstance que la convention par laquelle l'artiste a cédé à
la commune ses droits patrimoniaux sur l'oeuvre comporterait des clauses entachées de nullité est sans incidence
sur la légalité des décisions attaquées.
16. Il résulte de ce qui précède que la commune de Ploërmel, qui n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que,
par le jugement attaqué, le tribunal administratif a annulé les décisions attaquées en tant qu'elles portent sur la
croix installée sur l'arche surplombant la statue de Jean Paul II, est seulement fondée à soutenir que c'est à tort
que, par ce jugement, le tribunal administratif a annulé les décisions attaquées en tant qu'elles portent sur cette
arche et enjoint à la commune de procéder au retrait de celle-ci.
L’Essentiel :
• La Fédération morbihannaise de la libre pensée et deux autres requérants ont demandé au maire de Ploërmel
(Morbihan) de retirer de tout emplacement public de la commune le monument érigé sur une place publique de
la commune et composé d’une statue représentant le pape Jean-Paul II, surmontée d’une arche et d’une croix. Le
silence gardé par le maire sur ces demandes a fait naître des décisions implicites de refus.
• Les requérants ont demandé au tribunal administratif de Rennes, d’une part, d’annuler ces refus, d’autre part,
d’enjoindre au maire de retirer le monument. Le tribunal y a fait droit. La cour administrative d’appel de Nantes
a en revanche eu une appréciation différente : elle a annulé ce jugement et rejeté la demande des requérants.
• Par la décision de ce jour, le Conseil d’État annule cet arrêt en tant seulement qu’il se prononce sur la
demande de retrait de l’arche et de la croix surplombant la statue du pape Jean-Paul II. Il juge que cette croix, à
la différence de l’arche, constitue un signe ou emblème religieux dont l’installation est contraire à l’article 28 de
la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État.
Les faits et la procédure :
Par une délibération du 28 octobre 2006, le conseil municipal de Ploërmel (Morbihan) a accepté le don, fait par
l’artiste russe Zurab Tsereteli, d’une statue représentant le pape Jean-Paul II, destinée à être érigée sur une place
publique de la commune.
La Fédération morbihannaise de la libre pensée, Mme P. et M. K. ont demandé au maire de Ploërmel de retirer le
monument consacré à Jean-Paul II de tout emplacement public de la commune. Le silence gardé par le maire sur
ces demandes a fait naître des décisions implicites de rejet.
49
Les intéressés ont alors saisi le tribunal administratif de Rennes d’une demande tendant, d’une part, à
l’annulation de ces décisions implicites de rejet, d’autre part, à ce qu’il soit enjoint au maire de retirer le
monument de son emplacement. Par un jugement du 30 avril 2015, le tribunal administratif de Rennes a fait droit
à ce recours et a enjoint au maire de Ploërmel de faire procéder, dans un délai de six mois, au retrait du
monument de son emplacement.
Par un arrêt du 15 décembre 2015, la cour administrative d’appel de Nantes a annulé ce jugement et rejeté les
demandes présentées par la Fédération morbihannaise de la libre pensée, Mme P. et M. K.
Ces derniers se sont pourvus en cassation devant le Conseil d’État.

La décision du Conseil d’État :
Le Conseil d’État fait partiellement droit aux demandes des requérants, qui soutenaient que les décisions du
maire refusant de retirer le monument de son emplacement méconnaissaient la loi du 9 décembre 1905
concernant la séparation des Églises et de l’État.
Le Conseil d’État annule d’abord en partie l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 15 décembre
2015 au motif que cette dernière s’est méprise sur la portée de la délibération du 28 octobre 2006 du conseil
municipal de Ploërmel.
Il juge, contrairement à la cour administrative d’appel, que cette délibération avait exclusivement pour objet
l’acceptation du don à la commune de la statue et ne comportait aucun élément relatif à l’arche et à la croix de
grande dimension, distinctes de la statue, installées en surplomb de celle-ci. Il en déduit l’existence d’une
décision du maire, distincte de la délibération du 28 octobre 2006, de procéder à l’installation d’une arche et
d’une croix en surplomb de la statue.
Or cette décision du maire, à la différence de la délibération du 28 octobre 2006, n’a fait l’objet d’aucune mesure
de publicité. Les délais de recours n’ont donc pas couru à son encontre, ce qui a pour conséquence, en vertu des
règles rappelées au point 4 de la décision du Conseil d’État, que cette décision pouvait être abrogée par le maire,
contrairement à ce qu’a jugé la cour administrative d’appel.
Le Conseil d’État tire les conséquences de cette analyse en prononçant l’annulation de l’arrêt de la cour
administrative d’appel de Nantes en tant qu’il porte seulement sur les demandes des requérants tendant au retrait
de la croix et de l’arche surplombant la statue du pape Jean-Paul II. La partie de l’arrêt concernant le refus de
retirer la statue, objet de la délibération du 28 octobre 2006 devenue définitive ainsi que l’a jugé la cour, est en
revanche confirmée.
Après cassation, saisi comme juge d’appel de cette partie du litige, le Conseil d’État fait application de la grille
d’analyse dégagée par ses décisions Fédération de la libre pensée de Vendée et Commune de Melun du 9
novembre 2016, rendues au sujet de l’installation de crèches de Noël dans des emplacements publics.
Il rappelle d’abord la portée de l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905, aux termes duquel : « Il est interdit, à
l’avenir, d’élever ou d’apposer aucun signe ou emblème religieux sur les monuments publics ou en quelque
emplacement public que ce soit, à l’exception des édifices servant au culte, des terrains de sépulture dans les
cimetières, des monuments funéraires ainsi que des musées ou expositions. ». Cet article, qui a pour objet
d’assurer la neutralité des personnes publiques à l’égard des cultes, fait obstacle à l’installation par celles-
ci, dans un emplacement public, d’un signe ou emblème manifestant la reconnaissance d’un culte ou
marquant une préférence religieuse, sous réserve des exceptions qu’il ménage.
En l’espèce, après avoir relevé les caractéristiques de la croix et de l’arche qui surplombent la statue du pape
Jean-Paul II installée à Ploërmel, l’ensemble atteignant une hauteur de 7,5 mètres hors socle, il estime que
l’arche ne saurait, par elle-même, être regardée comme un signe ou emblème religieux au sens de l’article 28 de
la loi du 9 décembre 1905.
Le Conseil d’État retient en revanche une solution opposée s’agissant de la croix surplombant l’œuvre, écartant
l’argumentation de la commune qui faisait valoir en défense, pour justifier cette installation, le caractère d’œuvre
d’art de l’ensemble, le fait que la croix constituerait l’expression d’une forte tradition catholique locale ou
encore la circonstance que la parcelle sur laquelle est implantée le monument litigieux aurait fait l’objet d’un
déclassement du domaine public. Il juge en outre que sont sans incidence le fait que la statue ait fait l’objet d’une
décision de non-opposition à déclaration de travaux, l’intérêt économique et touristique du monument pour la
commune, et le fait que le retrait de tout ou partie de l’œuvre méconnaîtrait les engagements contractuels la liant
à l’artiste.
50
Dès lors que la croix constitue un signe ou un emblème religieux au sens de l’article 28 de la loi du 9 décembre
1905 et que son installation par la commune n’entre dans aucune des exceptions ménagées par cet article, sa
présence dans un emplacement public est contraire à cette loi.
Le Conseil d'État, statuant comme juge d'appel dans la limite de la cassation, confirme l'injonction prononcée par
le tribunal administratif dans son jugement du 30 avril 2015 en tant seulement qu'il ordonne de procéder au
retrait de la croix.
V. aussi : CE, avis cont., 25 oct. 2017, n° 396990, sur les conditions du maintien d'une croix
sur le portail d'un cimetière municipal.
1. Le cadre juridique dans lequel cette question s'inscrit se trouve défini par les dispositions
suivantes. Aux termes des trois premières phrases du premier alinéa de l'article 1er de la
Constitution : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale.
Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de
religion. Elle respecte toutes les croyances. ». La loi du 9 décembre 1905 concernant la
séparation des Eglises et de l'État crée, pour les personnes publiques, des obligations, en leur
imposant notamment, d'une part, d'assurer la liberté de conscience et de garantir le libre
exercice des cultes, d'autre part, de veiller à la neutralité des agents publics et des services
publics à l'égard des cultes, en particulier en n'en reconnaissant ni n'en subventionnant aucun.
Ainsi, aux termes de l'article 1er de cette loi : « La République assure la liberté de conscience.
Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans
l'intérêt de l'ordre public » et, aux termes de son article 2 : « La République ne reconnaît, ne
salarie ni ne subventionne aucun culte. ». Pour la mise en oeuvre de ces principes, l'article 28
de cette même loi précise que : « Il est interdit, à l'avenir, d'élever ou d'apposer aucun signe
ou emblème religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public que ce
soit, à l'exception des édifices servant au culte, des terrains de sépulture dans les cimetières,
des monuments funéraires ainsi que des musées ou expositions ».
2. Ces dernières dispositions, qui ont pour objet d'assurer la neutralité des personnes
publiques à l'égard des cultes, s'opposent à l'installation par celles-ci, dans un
emplacement public, d'un signe ou emblème manifestant la reconnaissance d'un culte ou
marquant une préférence religieuse. Toutefois, alors même qu'un cimetière est une
dépendance du domaine public de la commune, la loi réserve notamment la possibilité
d'apposer de tels signes ou emblèmes sur les terrains de sépulture, les monuments
funéraires et les édifices servant au culte. En outre, en prévoyant que l'interdiction qu'il a
édictée ne s'appliquerait que pour l'avenir, le législateur a préservé les signes et emblèmes
religieux existants à la date de l'entrée en vigueur de la loi ainsi que la possibilité d'en
assurer l'entretien, la restauration ou le remplacement. Indépendamment de ces règles,
s'appliquent également les protections prévues par le code du patrimoine au titre de la
protection des monuments historiques.
c) Les aménagements apportés au fonctionnement du service public, afin

d’assurer le respect des croyances et des cultes
Le principe de neutralité des services publics n’interdit pas certains aménagements en faveur
des agents ou des usagers, afin d’assurer le respect des croyances et des cultes, tels que les
autorisations d’absence pour la pratique d’un culte, les menus de substitution dans les prisons
et les cantines ou les services d’aumôneries dans certains services publics.
51
→ Les autorisations d’absence nécessaires à l’exercice d’un culte ou à la

célébration d’une fête religieuse
▪ Pour les usagers du service public

Arrêt de principe : CE, Ass., 14 avril 1995, Koen et Consistoire central des israélites de
France : élève de confession juive refusant d’aller en cours le samedi.
Le CE pose le principe selon lequel « des autorisations (individuelles) d’absence nécessaires
à l’exercice d’un culte ou à la célébration d’une fête religieuse » peuvent être accordées « aux
élèves qui en font la demande », à la double condition que « ces absences soient compatibles
avec l'accomplissement des tâches inhérentes à leurs études et avec le respect de l'ordre
public dans l'établissement ».
Cependant la Haute juridiction estime qu’une autorisation d’absence, dans la mesure où elle
est systématique, est incompatible avec l’organisation du travail (= respect de l’obligation
d’assiduité).
… que les dispositions réglementaires précitées (relatives à l’obligation d’assiduité des
élèves) n'ont pas eu pour objet et ne sauraient avoir légalement pour effet d'interdire aux
élèves qui en font la demande de bénéficier individuellement des autorisations d'absence
nécessaires à l'exercice d'un culte ou à la célébration d'une fête religieuse dans le cas où ces
absences sont compatibles avec l'accomplissement des tâches inhérentes à leurs études et avec
le respect de l'ordre public dans l'établissement ;
Considérant toutefois que les contraintes inhérentes au travail des élèves en classe de
mathématiques supérieures font obstacle à ce qu'une scolarité normale s'accompagne d'une
dérogation systématique à l'obligation de présence le samedi, dès lors que l'emploi du temps
comporte un nombre important de cours et de contrôles de connaissances organisés le samedi
matin ; qu'ainsi le motif tiré de ce que M. X... ne pourrait bénéficier d'une telle dérogation
systématique aux prescriptions de l'article 7 du règlement intérieur du lycée Masséna pouvait
légalement être opposé à sa demande d'inscription ;
▪ Pour les agents du service

Des autorisations d’absence peuvent leur être accordées mais à condition qu’elles soient
compatibles avec l’obligation de continuité du service (CE, 12 févr. 1997, Henny, n° 125893,
Leb. p. 891). En pratique, le juge annule rarement les refus d’autorisations d’absence (CE,
ord. réf., 16 févr. 2004, Benaissa, n° 264314, T. Leb. p. 826 ; JCP A 2004, 1357, note E.
Tawil : pas d’atteinte manifestement illégale à la liberté religieuse le refus opposé à un
gardien d’immeuble, de s’absenter pour fréquenter un lieu de culte, à des horaires (tous les
vendredis après-midi) auxquels sa présence était nécessaire au fonctionnement normal du
service).
→ Les menus adaptés aux pratiques religieuses en prison et dans les cantines
scolaires
▪ En prison
Il appartient à l'administration pénitentiaire, qui n'est pas tenue de garantir aux personnes
détenues, en toute circonstance, une alimentation respectant leurs convictions religieuses, de
permettre, « dans toute la mesure du possible » eu égard aux contraintes matérielles propres à
la gestion de ces établissements et dans le respect de l'objectif d'intérêt général du maintien du
52
bon ordre des établissements pénitentiaires, l'observance des prescriptions alimentaires

résultant des croyances et pratiques religieuses ».
CE, 10/9 ssr, 10 févr. 2016, M. A. B., n° 385929, Leb.
Le Conseil d'État a rejeté, le 10 février, le pourvoi formé contre l'arrêt de la cour
administrative d'appel de Lyon qui avait jugé, dans l'affaire de la prison de Saint-Quentin-
Fallavier, que l'administration pénitentiaire n'était pas tenue de fournir aux détenus de
confession musulmane des menus composés de viandes halal (CAA Lyon, 22 juill. 2014,
n° 14LY00113, Ministre de la justice, AJDA 2014. 2321, note P.-H. Prélot). Sur appel du
garde des sceaux, la cour avait annulé un jugement très médiatisé du tribunal administratif de
Grenoble, qui avait enjoint au directeur du centre pénitentiaire de conformer l'alimentation
des détenus à leurs exigences religieuses.
Toutefois, le Conseil d'État est loin de balayer d'un revers de main la demande de menus
religieux pour les détenus et rend une solution tout en nuances. Il rappelle tout d'abord les
conventions internationales (Conv. EDH et pacte international relatif aux droits civils et
politiques) qui garantissent la liberté de religion. Et il estime « qu'au sens de ces stipulations,
l'observance de prescriptions alimentaires peut être regardée comme une manifestation directe
de croyances et pratiques religieuses ».
S'appuyant, ensuite, sur les dispositions nationales relatives tant à la liberté de religion des
détenus (art. 26 de la loi pénitentiaire du 24 nov. 2009) qu'à leur alimentation (art. 9 du
règlement type des établissements pénitentiaires), il considère « qu'en vertu de ces
dispositions, il appartient à l'administration pénitentiaire, qui n'est pas tenue de garantir aux
personnes détenues, en toute circonstance, une alimentation respectant leurs convictions
religieuses, de permettre, dans toute la mesure du possible eu égard aux contraintes
matérielles propres à la gestion de ces établissements et dans le respect de l'objectif d'intérêt
général du maintien du bon ordre des établissements pénitentiaires, l'observance des
prescriptions alimentaires résultant des croyances et pratiques religieuses » (point 3).
En tenant compte des contraintes pesant sur l'administration pénitentiaire, mais aussi du fait
que l'ensemble des détenus de Saint-Quentin-Fallavier pouvaient bénéficier de menus sans
porc ou végétariens et, de surcroît, faire l'acquisition d'aliments halal par le système de la
cantine, la cour administrative d'appel de Lyon n'a pas commis d'erreur de droit dans son
appréciation de la légalité et de la conventionnalité du refus du directeur de la prison.
Toutefois, le Conseil d'État impose à l'administration pénitentiaire une autre obligation. Il
relève que l'article 31 de la loi pénitentiaire et l'article D. 347-1 du code de procédure pénale
prévoient que l'État doit fournir aux détenus dont les ressources sont inférieures à un montant
fixé par décret une aide en nature destinée à améliorer leurs conditions matérielles d'existence.
C'est dans ce cadre « qu'il appartient à l'administration pénitentiaire, lorsque les modalités
d'organisation de l'offre journalière de menus qu'elle retient impliquent, pour que les
obligations mentionnées au point 3 ci-dessus soient respectées, que les personnes détenues
puissent se procurer par le système de la cantine une alimentation complémentaire conforme
aux prescriptions de leur religion, de garantir à celles qui sont dépourvues de ressources
suffisantes la possibilité d'exercer une telle faculté en leur fournissant, dans la limite de ses
contraintes budgétaires et d'approvisionnement, une aide en nature appropriée à cette fin ».
▪ Au sein des cantines scolaires

Les cantines scolaires ne sont pas non plus tenues de servir des menus halal, casher ou
végétariens.
53
Le ministère de l’Intérieur a édicté une circulaire en la matière en août 2011, suivie d'une
circulaire de rappel, publiée le même mois par le ministre de l'Intérieur. Il y est indiqué que
« la cantine scolaire est un service public facultatif » et que « le fait de prévoir des menus en
raison de pratiques confessionnelles ne constitue ni un droit pour les usagers ni une
obligation pour les collectivités ». « Il appartient à chaque organe délibérant compétent
(conseil municipal pour le primaire, conseil général pour les collèges, conseil régional pour
les lycées) de poser des règles en la matière. »
Dans le même sens, un rapport du Défenseur des droits la restauration scolaire, publié en mars
2013, rappelle que les maires ne sont pas tenus « de proposer des menus en fonction de la
conviction religieuse ». Il n'existe aucune obligation pour les communes « de servir des
menus adaptés aux convictions religieuses, ce choix relevant seule "de la compétence du
conseil municipal ».
Ceci étant, les principes de laïcité et de neutralité auxquels est soumis le service public ne
font, par eux-mêmes, pas obstacle à ce que les usagers du service public facultatif de la
restauration scolaire se voient offrir un choix leur permettant de bénéficier d'un menu
équilibré sans avoir à consommer des aliments proscrits par leurs convictions religieuses ou
philosophiques
CAA Lyon, 23 oct. 2018, Association Ligue de défense judiciaire des musulmans c/
Cne de Chalon-sur-Saône, n° 17LY03323
La cour administrative d'appel de Lyon a confirmé l'illégalité des décisions du maire et du
conseil municipal de Chalon-sur-Saône supprimant les menus sans porc dans les restaurants
scolaires de la ville.
Elle affirme tout d'abord que le « gestionnaire d'un service public administratif facultatif, qui
dispose de larges pouvoirs d'organisation, ne peut toutefois décider d'en modifier les
modalités d'organisation et de fonctionnement que pour des motifs en rapport avec les
nécessités de ce service ». Par ailleurs, « les principes de laïcité et de neutralité auxquels est
soumis le service public ne font, par eux-mêmes, pas obstacle à ce que, en l'absence de
nécessité se rapportant à son organisation ou son fonctionnement, les usagers du service
public facultatif de la restauration scolaire se voient offrir un choix leur permettant de
bénéficier d'un menu équilibré sans avoir à consommer des aliments proscrits par leurs
convictions religieuses ou philosophiques ».
La cour constate que les restaurants scolaires de Chalon proposaient des menus alternatifs
depuis 1984, sans qu'il soit démontré que cette pratique provoquait des troubles à l'ordre
public ni des difficultés particulières d'organisation et de gestion du service. Dès lors, « en se
fondant exclusivement sur les principes de laïcité et de neutralité du service public pour
décider de mettre un terme à une telle pratique, le maire de Chalon-sur-Saône et le conseil
municipal de Chalon-sur-Saône ont entaché leur décision et délibération attaquées d'erreur
de droit ». La ville de Chalon-sur-Saône a annoncé son intention de « saisir le Conseil d’État
afin de casser la décision de la cour d'appel et faire ainsi respecter le principe de laïcité dans
la mise en œuvre du service public des cantines ».
L’arrêt de la CAA a été confirmé par la Conseil d’Etat
Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 11 déc. 2020, n° 426483, Cne de Chalon
sur Saône, publié au Lebon.
Vu la procédure suivante :
54
La Ligue de défense judiciaire des musulmans a demandé au tribunal administratif de Dijon

d'annuler pour excès de pouvoir la décision du maire de la commune de Chalon-sur-Saône,
révélée par un communiqué de presse du 16 mars 2015, de ne plus proposer dans les
restaurants scolaires municipaux de menus de substitution aux plats contenant du porc et la
décision implicite de rejet née du silence gardé par le maire sur son recours gracieux du 15
mai 2015 dirigé contre cette décision. Par ailleurs, la Ligue de défense judiciaire des
musulmans, Mme A... B..., Mme E... et M. D... C... ont demandé à ce même tribunal d'annuler
pour excès de pouvoir la délibération du 29 septembre 2015 du conseil municipal de la
commune de Chalon-sur-Saône approuvant le règlement des restaurants scolaires municipaux,
en tant qu'il prévoit que ne soit plus proposé qu'un seul type de repas à l'ensemble des enfants
inscrits dans les restaurants scolaires de la commune. Par un jugement n° 1502100, 1502726
du 28 août 2017, le tribunal administratif de Dijon a fait droit à ces demandes.
Par un arrêt n° 17LY03323, 17LY03328 du 23 octobre 2018, la cour administrative d'appel de
Lyon a, sur appel de la commune de Chalon-sur-Saône, annulé ce jugement et, statuant après
évocation, annulé la décision du maire de Chalon-sur-Saône révélée par le communiqué de
presse du 16 mars 2015 et la délibération du conseil municipal de Chalon-sur-Saône du 29
septembre 2015.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés
le 21 décembre 2018 et les 5 février et 12 juillet 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil
d'Etat, la commune de Chalon-sur-Saône demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt, en tant qu'il annule la décision du maire de Chalon-sur-Saône révélée
par le communiqué de presse du 16 mars 2015 et la délibération de son conseil municipal du
29 septembre 2015 ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit dans cette mesure à son appel.
(…)
4. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que dans son
mémoire en réplique présenté devant le tribunal administratif de Dijon, la Ligue de défense
judiciaire des musulmans avait soulevé les moyens tirés de ce que, d'une part, la commune de
Chalon-sur-Saône faisait une appréciation erronée des principes de laïcité et de neutralité du
service public en estimant qu'ils faisaient obstacle à ce qu'elle puisse servir des menus de
substitution dans les cantines scolaires municipales, et d'autre part, qu'elle ne démontrait pas
que cette pratique ait engendré des difficultés particulières d'organisation du service public de
la restauration scolaire. Par suite, le moyen tiré de ce que la cour aurait relevé d'office ces
moyens ne peut qu'être écarté.
5. En troisième lieu, aux termes de l'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du
citoyen de 1789 : " Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que
leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi ". Aux termes des trois
premières phrases du premier alinéa de l'article 1er de la Constitution : " La France est une
République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de
tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les
croyances. ". Aux termes de l'article 1er de la loi du 9 décembre 1905 concernant la
séparation des Eglises et de l'Etat : " La République assure la liberté de conscience. Elle
garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l'intérêt
de l'ordre public ". Aux termes de l'article 2 de la même loi : " La République ne reconnaît, ne
salarie ni ne subventionne aucun culte ". Aux termes de l'article L. 141-2 du code de
l'éducation : " L'Etat prend toutes dispositions utiles pour assurer aux élèves de
l'enseignement public la liberté des cultes et de l'instruction religieuse ".
55
6. S'il n'existe aucune obligation pour les collectivités territoriales gestionnaires d'un
service public de restauration scolaire de distribuer à ses usagers des repas différenciés
leur permettant de ne pas consommer des aliments proscrits par leurs convictions
religieuses, et aucun droit pour les usagers qu'il en soit ainsi, dès lors que les dispositions
de l'article 1er de la Constitution interdisent à quiconque de se prévaloir de ses
croyances religieuses pour s'affranchir des règles communes régissant les relations entre
collectivités publiques et particuliers, ni les principes de laïcité et de neutralité du service
public, ni le principe d'égalité des usagers devant le service public, ne font, par eux-
mêmes, obstacle à ce que ces mêmes collectivités territoriales puissent proposer de tels
repas.
7. Lorsque les collectivités ayant fait le choix d'assurer le service public de restauration
scolaire définissent ou redéfinissent les règles d'organisation de ce service public, il leur
appartient de prendre en compte l'intérêt général qui s'attache à ce que tous les enfants
puissent bénéficier de ce service public, au regard des exigences du bon fonctionnement du
service et des moyens humains et financiers dont disposent ces collectivités.
8. Il résulte de ce qui précède qu'en jugeant que les principes de laïcité et de neutralité du
service public ne faisaient, par eux-mêmes, pas obstacle à ce que les usagers du service public
facultatif de la restauration scolaire se voient offrir un choix leur permettant de bénéficier d'un
menu équilibré sans avoir à consommer des aliments proscrits par leurs convictions
religieuses, la cour n'a, contrairement à ce que soutient la commune requérante, ni commis
d'erreur de droit, ni méconnu les principes de laïcité, de neutralité et d'égalité des usagers
devant le service public.
9. En quatrième lieu, si la commune de Chalon-sur-Saône soutenait que la distribution de
menus de substitution méconnaissait les principes de laïcité, de neutralité du service public et
d'égalité entre ses usagers dans la mesure où elle revenait en pratique à créer une situation de
stigmatisation des enfants concernés, dès lors qu'ils pouvaient être regroupés sur les mêmes
tables pour faciliter la distribution des repas, et un fichage des enfants inscrits à la cantine
scolaire faisant apparaître, implicitement mais nécessairement, leur appartenance religieuse en
méconnaissance de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique et aux libertés et de
l'article 226-16 du code civil, il ne résulte pas des pièces du dossier soumis aux juges du fond
qu'elle ait apporté des éléments de nature à démontrer l'existence de telles pratiques. Par suite,
c'est par une appréciation souveraine non arguée de dénaturation, et en motivant suffisamment
sur ce point son arrêt, que la cour a estimé que la commune de Chalon-sur-Saône ne
démontrait pas que la mise en place de menus de substitution dans les cantines municipales
avait entraîné par le passé des difficultés particulières au regard des principes mentionnés ci-
dessus.
→ L’exercice du culte au sein du service public
▪ L’interdiction pour un agent public de pratiquer son culte pendant le temps de

service
Une collectivité peut refuser la candidature d'un agent ayant émis le souhait de prier pendant
ses temps de pause. En effet, la pause étant comprise dans le temps de service, l'agent ne peut
s'affranchir de ses obligations de neutralité et de laïcité inhérentes à son statut.
CAA LYON, 28 nov. 2017, n° 15LY02801
1. Considérant que M. A... a été admis au concours externe sur épreuves d'adjoint technique de 1ère
classe dans la spécialité "conduite de véhicules" et inscrit sur la liste d'aptitude du centre de gestion de
56
la fonction publique territoriale de la Drôme ; qu'il relève appel du jugement du 17 juin 2015 par
lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 27
mars 2012 par laquelle la responsable du service des ressources humaines de la direction de la propreté
de la communauté urbaine de Lyon, devenue la métropole de Lyon, a rejeté sa candidature au poste de
conducteur de poids-lourds ;
(…)
4. Considérant, en second lieu et d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que les pauses de vingt
minutes reconnues aux agents dont le temps de travail atteint six heures, incluses dans le temps de
travail, se tiennent soit dans la cabine du véhicule, soit sur la voie publique, soit dans un lieu public et
que les agents sont alors revêtus de leur tenue de service visible ; que, si elles permettent à l'équipe de
prendre un temps de repos, ces pauses, comprises dans le temps de service, constituent des
périodes durant lesquelles les agents demeurent à la disposition de la collectivité qui les emploie
et ne peuvent, contrairement à ce qui est soutenu, se soustraire aux obligations de tous ordres
inhérentes à leur statut ;
5. Considérant, d'autre part, que le fait, pour un agent du service public, de manifester dans
l'exercice de ses fonctions ses croyances religieuses constitue un manquement à ses obligations ;
qu'il suit de là que, contrairement à ce que soutient M. A..., la pratique de la prière lors des
pauses de vingt minutes, y compris dans un lieu isolé lorsque les circonstances s'y prêtent, ne
peut être regardée comme compatible avec l'obligation de neutralité et de laïcité qui s'impose
aux agents publics ;
▪ Les services d’aumôneries au sein des hôpitaux, des prisons et de l’armée

La loi du 9 décembre 1905 de séparation des Églises et de l’État pose le principe
d’interdiction pour tout organisme public de subventionner le culte mais elle admet également
des dérogations. Ainsi, l’article 2 alinéa 2 de la loi permet le maintien ou la création de
services d’aumôneries notamment au sein des établissements publics de santé et
pénitentiaires, en accordant la possibilité de prendre en charge les dépenses de ses services
pour assurer « le libre exercice des cultes dans les hospices, asiles et prisons ».
Cette disposition constitue le fondement légal des services d’aumôneries et de leur prise en
charge par la personne publique et se justifie par l’obligation de permettre aux personnes
privées de leur liberté de mouvement de conserver une vie spirituelle.
« Le service d’aumônerie » peut être défini comme l’accomplissement ponctuel de certains
actes religieux à la demande des patients, l’administration de sacrements et le service complet
du culte.
B. L’absence de principe de gratuité du service public
En revanche, la gratuité n’est pas une loi du service public.

Certaines prestations de service public sont dites gratuites, dans le sens où les usagers ne
paient pas directement de redevances en contrepartie des prestations de service dont ils
bénéficient. Leur coût est alors supporté par le contribuable et non par l’usager du service
public.
57
1. Les services publics gratuits
La gratuité n’est exigée que pour certains d’entre eux, tel l’enseignement élémentaire et
secondaire, par des dispositions constitutionnelles ou législatives spéciales.
La gratuité résulte d’un choix politique.
a) La gratuité de l’enseignement public
La gratuité de l'enseignement trouve son assise dans les textes législatifs, aujourd'hui codifiés
(art. L. 132-1 et 2 C. éduc.), qui ont supprimé la « rétribution scolaire » versée par les familles
pour la scolarisation de leurs enfants, en 1881 dans les écoles primaires, en 1933 et 1945 dans
les lycées et collèges. Elle a été érigée en principe par le préambule de la Constitution de 1946
qui fait un « devoir de l’État » d'organiser un « enseignement public gratuit et laïque à tous
les degrés ».
Préambule de 1946, al. 13 La Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à
l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L'organisation de l'enseignement
public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'Etat.
Code de l’éducation
Article L. 132-1
L'enseignement public dispensé dans les écoles maternelles et les classes enfantines et
pendant la période d'obligation scolaire définie à l'article L. 131-1 est gratuit.
Article L. 132-2
L'enseignement est gratuit pour les élèves des lycées et collèges publics qui donnent
l'enseignement du second degré, ainsi que pour les élèves des classes préparatoires aux
grandes écoles et à l'enseignement supérieur des établissements d'enseignement public du
second degré.
Mais, ce principe de gratuité n'est pas absolu.
D’abord, le principe de gratuité ne s'applique qu'aux prestations d'enseignement obligatoires
(« l'externat simple ») et au fonctionnement des établissements scolaires, et non pas aux
activités périscolaires ni aux frais liés à la scolarité, tels que les fournitures scolaires et
instruments personnels de travail des élèves, la restauration et l'hébergement, les transports, a
fortiori l'habillement des enfants. - domaines où, précisément, les pouvoirs publics ont
multiplié les aides aux familles.
CE, 4/5 SSR, 27 avril 2012, M. de l’éducation nationale, n° 352844, publié au Lebon ;
AJDA 2012, p. 1917, note B. Toulemonde
Considérant que ces dispositions se bornent à mettre à la charge de l'État, au titre de l'aide
apportée aux familles, la fourniture des manuels scolaires dans les collèges ; qu'elles ne
sauraient être interprétées comme mettant à la charge de l'État la fourniture des ouvrages
venant en complément, même regardé comme indispensable par le collège, de ces manuels, et
destinés à une appropriation individuelle par les élèves ;
CAA Bordeaux, 13 juin 2013, M. de l’éduc. nat., n° 12BX01161 : la fourniture d'un cahier
d'exercices ne constitue pas une dépense de fonctionnement d'un collège devant être assurée
par le département.
58
10. Considérant que le principe de gratuité de l'enseignement public énoncé par le préambule
de la Constitution du 27 octobre 1946 auquel se réfère la Constitution du 4 octobre 1958 ne
fait pas obstacle à ce que soit laissée à la charge des familles l'acquisition d'un cahier
d'exercices destiné à une appropriation individuelle par les élèves, alors même que l'usage de
ce cahier d'exercice a été regardé comme indispensable pour les élèves de sixième par le
collège.
11. Considérant qu'aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'éducation : « Le département
a la charge des collèges. A ce titre, il en assure la construction, la reconstruction, l'extension,
les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement, à l'exception, d'une part, des
dépenses pédagogiques à la charge de l'État dont la liste est arrêtée par décret et, d'autre part,
des dépenses de personnels prévues à l'article L. 211-8 sous réserve des dispositions de
l'article L. 216-1 » ; que la seule circonstance qu'un cahier d'exercices destiné à l'usage
exclusif d'un élève ne constitue pas un manuel scolaire, au sens de l'article D. 211-15 du code
de l'éducation dont la fourniture dans les collèges est mise à la charge de l'État, n'implique pas
que la fourniture d'un tel document, destiné à une appropriation individuelle par les élèves, et
qui ne constitue donc pas une dépense de fonctionnement d'un collège, doive être assurée par
le département, en application des dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'éducation ;
Par ailleurs, des droits d’inscription peuvent être perçus dans les universités (CE, ass., 28
janv. 1972, Conseil transitoire de la faculté des Lettres et sciences humaines de Paris, n°
79200, Leb. p. 86 ; AJDA 1972. 90, chron. Labetoulle et Cabanes ; JCP 1973. II. 17296, note
J. Chevallier ; art. 41 de la loi du 26 janv. 1984 sur l'enseignement supérieur, non censuré :
Cons. const. 20 janv. 1984, n° 83-165 DC, GDCC, 15e éd., 2009, n° 27).
CE, ass., 28 janv. 1972, Conseil transitoire de la faculté des Lettres et sciences humaines
de Paris, n° 79200, Leb. p. 86
SUR LE MOYEN TIRE DE L'EXISTENCE D'UN PRINCIPE DE GRATUITE DE
L'ENSEIGNEMENT :
CONSIDERANT QUE L'ARRETE ATTAQUE DU 28 AOUT 1969 A ETE PRIS SUR LE
FONDEMENT DE L'ARTICLE 48 DE LA LOI DE FINANCES DU 24 MAI 1951 QUI A
PREVU, NOTAMMENT, QUE LES TAUX ET MODALITES DE PERCEPTION DES
DROITS D'INSCRIPTION ET DE SCOLARITE DANS LES ETABLISSEMENTS DE
L'ETAT SERAIENT FIXES PAR ARRETE DU MINISTRE INTERESSE ET DU
MINISTRE DU BUDGET ; QUE, DES LORS, LE MOYEN TIRE DE CE QUE LES
DISPOSITIONS DUDIT ARRETE, LEQUEL EST INTERVENU DANS LES
CONDITIONS FIXEES PAR LA LOI PRECITEE, AURAIENT MECONNU UN PRINCIPE
DE GRATUITE DE L'ENSEIGNEMENT POSE DANS LE PREAMBULE DE LA
CONSTITUTION DU 27 OCTOBRE 1946 AUQUEL SE REFERE LA CONSTITUTION
DU 4 OCTOBRE 1958 EST INOPERANT ;
La question de la gratuité de l’enseignement supérieur a de nouveau été posée à propos de

l’augmentation des droits d’inscription pour les étudiants étrangers en mobilité internationale.
L’arrêté du 19 avril 2019 relatif aux droits d’inscription dans les établissements publics
d’enseignement supérieur relevant du ministre chargé de l’Enseignement supérieur a
suscité de vives contestations. Si cet arrêté décide de la poursuite du gel des droits
d’inscription de droit commun, fixés à des montants très faibles : 170 € en licence et 243 € en
master, il applique aux étudiants étrangers en mobilité internationale des droits d’inscription
59
sensiblement plus élevés (mais toujours inférieurs au coût réel de la formation - coût évalué
en moyenne, même si le calcul est difficile, à environ 11 000 €) : 2770 euros en licence et
3770 euros en master.
La contestation de cet arrêté devant le Conseil d’État, compétent en premier et dernier ressort,
a donné aux organisations étudiantes requérantes l’opportunité de déposer une question
prioritaire de constitutionnalité contre l’une des dispositions législatives prévoyant la
perception de droits d’inscription par les établissements d’enseignement supérieur public. Il
s’agit du troisième alinéa de l’article 48 de la loi de finances pour l’exercice 1951 du 24 mai
1951 qui dispose que des arrêtés du ministre intéressé et du ministre du Budget fixent « les
taux et modalités de perception des droits d’inscription, de scolarité, d’examen, de concours et
de diplôme dans les établissements de l’État ».
Cons. const., décision n° 2019-809 QPC du 11 octobre 2019, Union nationale des
étudiants en droit, gestion, AES, sciences économiques, politiques et sociales et autres
[Droits d'inscription pour l'accès aux établissements publics d'enseignement supérieur]
Le Conseil constitutionnel a été saisi le 25 juillet 2019 par le Conseil d'État d'une question
prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés que la
Constitution garantit du troisième alinéa de l'article 48 de la loi n° 51-598 du 24 mai 1951 de
finances pour l'exercice 1951.
Aux termes des dispositions contestées, peuvent être fixés par arrêté les taux et modalités de
perception des droits d'inscription, de scolarité, d'examen, de concours et de diplôme dans les
établissements de l'État.
Les associations requérantes soutenaient que ces dispositions méconnaissaient le treizième
alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. Elles faisaient en particulier valoir que le
principe de gratuité de l'enseignement public, qui découlait selon elles de cet alinéa, faisait
obstacle à la perception de droits d'inscription pour l'accès à l'enseignement supérieur.
Par sa décision de ce jour, le Conseil constitutionnel déduit de façon inédite du treizième
alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 que l'exigence constitutionnelle de
gratuité s'applique à l'enseignement supérieur public. Cette exigence ne fait pas obstacle, pour
ce degré d'enseignement, à ce que des droits d'inscription modiques soient perçus en tenant
compte, le cas échéant, des capacités financières des étudiants.
« 6. Aux termes du treizième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 : «
La Nation garantit l'égal accès … de l'adulte à l'instruction … L'organisation de
l'enseignement public gratuit … à tous les degrés est un devoir de l'État ». Il résulte de la
combinaison de ces dispositions que l'exigence constitutionnelle de gratuité s'applique à
l'enseignement supérieur public. Cette exigence ne fait pas obstacle, pour ce degré
d'enseignement, à ce que des droits d'inscription modiques soient perçus en tenant
compte, le cas échéant, des capacités financières des étudiants. »
Les universités peuvent également percevoir des rémunérations pour services rendus, à la
condition que les prestations correspondantes soient facultatives et clairement identifiées
(CE 7 juill. 1993, Université Pierre-Mendès-France, n° 144310, Lebon T. 810 ; D. 1993.
533Document InterRevues, concl. R. Schwartz ).
Article L. 719-4 c. éducation
Modifié par Loi n°2007-1199 du 10 août 2007 - art. 33 JORF 11 août 2007
60
Les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel disposent, pour

l'accomplissement de leurs missions, des équipements, personnels et crédits qui leur sont
attribués par l'Etat. Ils peuvent disposer des ressources provenant notamment de la vente des
biens, des legs, donations et fondations, rémunérations de services, droits de propriété
intellectuelle, fonds de concours, de la participation des employeurs au financement des
premières formations technologiques et professionnelles et de subventions diverses. Ils
reçoivent des droits d'inscription versés par les étudiants et les auditeurs. Ils peuvent
recevoir des subventions d'équipement ou de fonctionnement des régions, départements et
communes et de leurs groupements.
(…)
Les prestations correspondant à des services normaux qu'une université doit mettre à la
disposition de ses étudiants, ne sauraient donc relever de ces redevances pour services rendus,
puisqu'elles sont réputées comprises dans les droits d'inscription (concl. R. Schwartz sur CE
10 déc. 1993, Université Jean-Moulin Lyon III, n° 80720, Lebon).
CE, 4/1 ssr, 10-12-1993, Université Jean Moulin Lyon 3 ; n° 80720 84086 84087, T. Lebon
En disposant que des prestations normalement assurées sans contrepartie financière, en
l'espèce l'accès aux bibliothèques des facultés et aux salles de travail, seraient soumises au
versement d'une contribution de 140 F, le conseil de l'université institue un supplément de
droits d'inscription, qui ne peut être regardé comme une rémunération de service au sens de
l'article 26 de la loi du 12 novembre 1968, et qui ne pouvait être décidé que par arrêté
interministériel en vertu de l'article 48 de la loi du 24 mai 1951. Incompétence de l'université
pour l'instituer.
Vu 1°), sous le n° 80 720, la requête, enregistrée au secrétariat du Contentieux du Conseil
d'Etat le 28 juillet 1986, présentée pour l' UNIVERSITE DE JEAN Z... LYON III ; l'
UNIVERSITE DE JEAN Z... LYON III demande au Conseil d'Etat l'annulation du jugement
du 5 juin 1986 par lequel le tribunal administratif de Lyon a annulé, à la demande de Mlle
X..., la délibération du 11 mai 1982, par laquelle le conseil d'administration de l'université a
institué une contribution des étudiants au fonctionnement des services pédagogiques ;
(…)
Considérant que si l' UNIVERSITE DE JEAN MOULIN LYON III se prévaut de ce que la
contribution pédagogique qu'elle a instituée correspondait à une "rémunération de service" au
sens de la loi du 12 novembre 1968, et présentait un caractère facultatif dès lors que tout
étudiant avait la possibilité, en renonçant à l'ensemble des prestations correspondantes, d'en
obtenir le remboursement, il résulte de l'instruction que lesdites prestations concernaient
notamment l'accès aux bibliothèques des facultés et aux salles de travail ; qu'en disposant
que des prestations normalement assurées sans contrepartie financière spécifique seraient
soumises au versement d'une contribution de 140 F, le conseil de l'université a institué un
supplément de droits d'inscription ; qu'il résulte des dispositions susmentionnées de la loi du
24 mai 1951, que l'université n'était pas compétente pour instituer ce supplément ; que, par
suite, l' UNIVERSITE DE JEAN MOULIN LYON III n'est pas fondée à soutenir que c'est à
tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a annulé la délibération du
11 mai 1982 ;
b) La gratuité du service public de la diffusion du droit par internet
61
Dans la lignée du rapport Mandelkern qui préconisait la gratuité de la diffusion des « données
publiques essentielles » (1999), le décret n° 2002-1064 du 7 août 2002 a créé un « service
public de la diffusion du droit par internet », assuré sur le site Légifrance. Selon l’article 1er,
ce service « met gratuitement à la disposition du public » un ensemble de données juridiques
nationales dont la liste a été considérablement élargie, correspondant à l’ensemble des textes
normatifs publiés au Journal officiel ainsi que la jurisprudence nationale et européenne.
2. Les services publics payants
De nombreux services publics sont financés grâce à des redevances versées par les usagers.
Le montant des redevances n’est pas fixé librement par la personne publique responsable du
SP : son montant doit être proportionnel à l’importance du service rendu.
CE, 3/8 ssr, 17 mars 2016, Soc. Hôtel Le Croiseur, Midotel et Le Nautilus, n° 387546, T.
Leb. : Le taux de la redevance spéciale d'enlèvement des déchets, décidé par une collectivité,
doit être proportionnel à l'importance du service rendu. Un montant forfaitaire ne peut être
appliqué qu'aux professionnels qui produisent une faible quantité de déchets à éliminer.
Le Conseil d'État précise les critères de fixation de la redevance spéciale d'enlèvement des
déchets instituée par les communes, les établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) et les syndicats mixtes, en vertu de l'article L. 2333-78 du code
général des collectivités territoriales.
Par une délibération du 18 novembre 2010, la communauté d'agglomération du pays de Saint-
Malo a entendu appliquer, au titre de la redevance spéciale d'enlèvement des déchets, un tarif
forfaitaire et unique de 500 € aux professionnels installés dans les deux zones anciennes de «
Saint-Malo intra-muros » et de « Cancale-Port de La Houle ». Saisi d'une question
préjudicielle, le tribunal administratif de Rennes a déclaré cette délibération illégale. La
communauté d'agglomération a interjeté appel de ce jugement.
L'article L. 2333-78 du code général des collectivités territoriales - tant dans sa rédaction
applicable au moment du litige que dans sa version en vigueur à ce jour - prévoit que cette
redevance spéciale est calculée « en fonction de l'importance du service rendu, notamment de
la quantité des déchets gérés ». Elle peut toutefois être fixée de manière forfaitaire pour la
gestion de petites quantités de déchets.
Le Conseil d'État précise qu'il est loisible à la collectivité d'appliquer un taux distinct aux
professionnels qui sont placés dans une situation objectivement différente. Tel est le cas de
ceux installés dans les deux zones anciennes de « Saint-Malo intra-muros » et de « Cancale-
Port de La Houle », où la collecte en porte-à-porte des déchets n'est pas possible en raison de
l'étroitesse des rues et qui sont contraints de déposer leurs déchets dans des points d'apport
collectifs.
Mais, il rappelle que « la fixation du taux appliqué dans le secteur "Saint-Malo intra-muros"
ne saurait toutefois déroger au principe applicable à toutes les redevances, rappelé par les
dispositions précitées de l'article L. 2333-78 du code général des collectivités territoriales,
selon lequel le taux fixé doit être proportionnel à l'importance du service rendu ».
Par ailleurs, « si la dernière phrase du premier alinéa de cet article prévoit que la redevance
peut être fixée de manière forfaitaire pour l'élimination de petites quantités de déchets, cette
disposition ne saurait être légalement appliquée à la totalité des professionnels soumis à cette
redevance, mais seulement à ceux qui produisent effectivement une faible quantité de déchets
à éliminer ».
62
Ainsi, en adoptant un tarif unique et forfaitaire, applicable à l'ensemble des professionnels

sans distinguer selon les quantités de déchets que ceux-ci sont susceptibles de produire, la
délibération litigieuse a méconnu les dispositions de l'article L. 2333-78 du code général des
collectivités territoriales. La communauté d'agglomération du pays de Saint-Malo n'était donc
pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Rennes a déclaré que la
délibération de son conseil communautaire était entachée d'illégalité.
63
Section 2. La soumission du service public au droit administratif ou au droit privé
§ 1. La distinction des services publics administratifs (SPA) et services publics

industriels et commerciaux (SPIC)
A. La naissance des SPIC
Arrêt de principe :
Trib. confl., 22 janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest africain dit bac d’Eloka, Leb.
p. 91 ; D. 1321. 3. 1, concl. Matter ; GAJA : le Trib. confl. admet que le JJ est compétent pour
statuer, selon les règles du droit privé, sur la responsabilité d’un service de transports par bac
organisé par la colonie de la Côte d’Ivoire, et exploité « dans les mêmes conditions qu’un
industriel ordinaire ».
→ Apparaissent ainsi, à côté des SPA, ce que l’on appellera plus tard les SPIC, soumis en
grande partie au droit privé.
= c’est un coup porté au critère du SP défendu par l’école de Bordeaux : les SP ne sont pas
tous entièrement pas régis par le DA et ne relèvent pas tous de la compétence du JA. On
distingue dans le régime des SP la gestion publique et la gestion privée.
Note : déjà au XIXe siècle, il existait des SP gérés pour l’essentiel selon les règles du droit
privé, dans le cadre des concessions. Ce rôle du droit apparaissait cependant comme la simple
conséquence du caractère privé du concessionnaire. Au contraire, dans la décision Bac
d’Eloka, c’est un SP géré par une PP à propos duquel on admet qu’il est largement soumis au
droit privé.
En droit français, les SP sont donc divisés en deux catégories :
- les SPA ;
- les SPIC.
Exhaustivité de la distinction. Cette distinction est exhaustive. Une autre distinction avait
été initiée par la JP en 1955, pour tenter d’unifier, sous l’empire du droit privé, les services
sociaux (= centres aérés, colonies de vacances, maisons de retraite, etc.) : TC, 22 janvier
1955, Naliato, Leb. p. 694 ; RFDA 1955, p. 716, concl. Chardeau. Cette JP a été abandonnée
depuis : les services sociaux se répartissent entre SPA le plus souvent, et SPIC : TC, 4 juillet
1983, Gambini, Leb. p. 540 ; JCP G 1984, n° 20275, concl. Labetoulle.
Conséquences au niveau des EP. Selon qu’ils gèrent un SPA ou un SPIC, on parlera d’EPA
ou d’EPIC.
B. Les critères de distinction SPA / SPIC
Pour certains SP, leur qualification de SPA ou de SPIC résulte de la loi elle-même.
Exemples :
64
- Les services publics d’eau et d’assainissement

Art. L. 2224-11 CGCT
Modifié par Loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006 - art. 54 JORF 31 décembre 2006
Les services publics d'eau et d'assainissement sont financièrement gérés comme des services à
caractère industriel et commercial.
- Les services de remontées mécaniques et pistes de ski
Art. L. 342-13 c. tourisme (loi Montagne du 9 janvier 1985)
L'exécution du service est assurée soit en régie directe, soit en régie par une personne
publique sous forme d'un service public industriel et commercial, soit par une entreprise ayant
passé à cet effet une convention à durée déterminée avec l'autorité compétente.
Parfois, ce n’est pas l’activité de service public mais l’établissement public qui la gère, qui est
expressément qualifié d’établissement public administratif (EPA) ou industriel et commercial
(EPIC). Ainsi la loi a-t-elle expressément qualifié d’établissement public administratif, Voies
navigables de France (VNF), l’établissement chargé de l’exploitation, de l’entretien et
l’amélioration des voies navigables et des ports fluviaux, et de la gestion des dépendances du
domaine public fluvial (art. L. 4311-1 du Code des transports). À l’inverse, l’Office national
des forêts (ONF) est « un établissement public national à caractère industriel et commercial
placé sous la tutelle de l’État » (art. L. 221-1 du Code forestier).
En l’absence de qualification législative, un service public est présumé être un service public
administratif. Cette présomption peut être renversée si trois critères cumulatifs, tenant à
l’objet du service, l’origine de ses ressources et son mode de fonctionnement, sont réunis
Arrêt de principe : CE, Ass., 16 novembre 1956, Union syndicale des industries
aéronautiques (USIA), Leb. p. 434 ; S. 1957, p. 38, concl. Laurent
Attention ! La qualification de SPA ou de SPIC est indépendante du mode de gestion du

service.
Un SPA peut aussi bien être géré par une personne publique ou confié à une personne privée.
L’exploitation des autoroutes non urbaines constitue un SPA concédé à des sociétés privées.
À l’inverse, un SPIC peut être géré par une personne privée comme par une personne
publique.
1. L’objet du service
Pour que puisse être renversée la présomption d’administrativité, il faut nécessairement que
l'objet du service en cause corresponde à une activité prise en charge par une entreprise privée
ou susceptible de l'être.
Les SPA correspondent dans l’ensemble aux missions traditionnelles de la puissance publique
ainsi qu’aux activités purement désintéressées : police, enseignement, autoroutes, ponts à
péages.
Les SPIC correspondent à des activités économiques, de production et d’échange, exercées
dans un contexte de concurrence.
➢ Les activités de « réglementation, police ou de contrôle » sont « par leur nature »
des activités de SPA.
65
Les activités « telles notamment la réglementation, la police ou le contrôle, ressortissent par

leur nature des prérogatives administratives de la puissance publique et ne peuvent donc être
exercées que par un service public administratif ». En conséquence, les litiges relatifs à la
légalité, au montant ou au recouvrement des péages acquittés par les usagers du domaine
public fluvial relèvent de la compétence de la juridiction administrative (CE, 17 mai 2013,
Voies navigables de France, n° 356762, inédit au Lebon). De la même façon, si l’ONF exerce
une activité de SPIC pour ce qui est de la gestion et de l’équipement de la forêt, il exerce un
SPA pour ce qui est de son activité de protection, de conservation et surveillance des forêts.
Par conséquent, l’action en responsabilité intentée par une commune à l’encontre de l’ONF, à
la suite d’un vol de bois dans une forêt lui appartenant, relève de la juridiction administrative
(T. confl., 9 juin 1986, Cne de Kintzheim c/ ONF, n° 02428, Leb. p. 448).
→ Ainsi, même si la loi qualifie l’établissement Voies navigables de France (VNF) d’EPIC,
ses activités de réglementation, de police ou de contrôle constituent des activités de SPA.
CE, 17 mai 2013, Voies navigables de France, n° 356762, inédit au Lebon ; AJDA 2013
p. 1719 : les litiges sur les péages de navigation de marchandises relèvent du juge
administratif.
1. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1991 portant dispositions
diverses en matière de transports applicable au litige : « L'établissement public mentionné au I
de l'article 124 de la loi de finances pour 1991 (n° 90-1168 du 29 décembre 1990) prend le
nom de Voies navigables de France. Il constitue un établissement public industriel et
commercial. » ; qu'aux termes de l'article 124 de la loi de finances du 29 décembre 1990, en
vigueur à la date de la décision contestée : « [...] III. - Les transporteurs de marchandises ou
de passagers et les propriétaires de bateaux de plaisance d'une longueur supérieure à 5 mètres
ou dotés d'un moteur d'une puissance égale ou supérieure à 9,9 chevaux sont assujettis, dans
des conditions fixées par décret en Conseil d'État, à des péages perçus au profit de
l'établissement public lorsqu'ils naviguent sur le domaine public qui lui est confié, à
l'exception des parties internationales du Rhin et de la Moselle. Le montant de ces péages est
fixé par l'établissement [...] » ; que ces dernières dispositions sont désormais codifiées à
l'article L. 4412-1 du code des transports ;
2. Considérant que, lorsqu'un établissement tient de la loi la qualité d'établissement public à
caractère industriel et commercial, les litiges nés de ses activités relèvent de la compétence de
la juridiction judiciaire, à l'exception de ceux relatifs à celles de ces activités qui, telles
notamment la réglementation, la police ou le contrôle, ressortissent par leur nature des
prérogatives administratives de la puissance publique et ne peuvent donc être exercées
que par un service public administratif ; que si les péages acquittés en application des
dispositions de l'article 124 de la loi de finances du 29 décembre 1990 par les usagers du
domaine public fluvial, qui sont dans une situation unilatérale et réglementaire, ont la nature
non de taxes mais de redevances pour service rendu, ils sont versés, eu égard à l'objet du
service ainsi rendu par l'utilisation de voies fluviales appartenant au domaine public, à raison
d'un service public qui présente le caractère non d'un service public industriel et commercial
mais d'un service public administratif que cet établissement public exerce dans le cadre de ses
prérogatives de puissance publique ; qu'ainsi les litiges, relatifs à la légalité, au montant ou au
recouvrement de ces péages, pouvant naître entre ces usagers et l'établissement public A.
navigables de France, auquel la loi du 31 décembre 1991 conférait un caractère industriel et
commercial, relèvent de la compétence de la juridiction administrative ;
66
→ Si l’ONF exerce une activité de SPIC pour ce qui est de la gestion et de l’équipement de la
forêt, il exerce un SPA pour ce qui est de la protection, de la conservation et la surveillance
des forêts.
Trib. confl., 9 juin 1986, Cne de Kintzheim c/ ONF, n° 02428, Leb. p. 448
Considérant qu'un vol de bois ayant été commis dans la forêt communale de Kintzheim et
l'administration des eaux et forêts ayant obtenu condamnation pénale de l'auteur de cette
infraction, la commune de Kintzheim invoquant contre M. X... agent de l'Office national des
forêts une faute de surveillance à l'origine des vols, a intenté une action en responsabilité
contre l'Office devant le tribunal administratif de Strasbourg ; que cette juridiction s'étant
déclarée incompétente, la commune a saisi du litige le Tribunal de grande instance de
Strasbourg qui s'est à son tour déclaré incompétent par un jugement du 1er juin 1981 confirmé
par arrêt de la Cour d'appel de Colmar en date du 5 février 1986 qui a renvoyé au Tribunal des
Conflits le soin de déterminer l'ordre de juridiction compétent ;
Considérant que la responsabilité de l'Office national des forêts est recherchée non pas dans
son activité de service public à caractère industriel et commercial chargé de la gestion et de
l'équipement des forêts mais dans son activité de protection, conservation et surveillance de la
forêt qui relève de sa mission de service public administratif ; qu'il s'ensuit que l'action
intentée par la commune de Kintzheim ressortit à la compétence des juridictions de l'ordre
administratif ;
➢ La réalisation et l’exploitation d’ouvrages publics nécessaires à la circulation

La jurisprudence administrative reconnaît le caractère de SPA aux activités liées à la
réalisation et l’exploitation d’ouvrages publics nécessaires à la circulation :
Exemple : les autoroutes (Trib. confl., 20 nov. 2006, SA EGTL c/ Sté Escota ,
n° C3569, Leb. p. 642).
Note : la qualification de SPA s’impose quel que soit le mode de gestion, et notamment si ces
ouvrages font l’objet d’une concession à une société de droit privé.
Attention ! Un SPA peut être géré par une personne privée. C’est le cas notamment pour les
autoroutes, dont l’exploitation, constitutive d’un SPA, est déléguée à des sociétés privées.
2. L’origine des ressources
a) Le financement des SPIC
Les SPIC sont financés essentiellement comme une entreprise privée, par un prix facturé à
l’usager en contrepartie de la prestation fournie. Des aides peuvent avenir abonder les
sommes ainsi encaissées mais à titre accessoire. Il faut normalement que les ressources
financières proviennent pour une part importante des redevances acquittées par les usagers en
contrepartie directe de la prestation, ce qui implique que le prix ainsi payé corresponde au
coût réel de la prestation ou tout au moins s'en approche.
Art. L. 2224-1 CGCT
Les budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie,
affermés ou concédés par les communes, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses.
67
Le CGCT exige que les budgets des services publics industriels et commerciaux locaux soient
équilibrés. Cette exigence traduit l’idée que les recettes du budget du service public industriel
et commercial doivent provenir pour l'essentiel des sommes acquittées par les usagers, en
théorie tout au moins. C'est à cette condition que l'on peut établir une similitude entre le
service public industriel et commercial et les activités industrielles et commerciales des
personnes privées.
→ Par conséquent, un service public gratuit ne peut pas être un SPIC
Trib. confl., 21 mars 2005, Mme Alberti-Scott, n° C3413 ; RFDA 2006 p. 119, obs. J.-F.
Lachaume.
L’affaire : la requérante contestait un titre exécutoire émis à son encontre par le maire de la
commune de Tournefort et relatif aux frais engagés pour la pose d'un compteur d'eau.
Le Tribunal des conflits exclut expressément qu'un service public de distribution d'eau puisse
être industriel et commercial « lorsque son coût ne fait l'objet d'aucune facturation périodique
à l'usager ».
Toutefois, selon le trib. confl., il n'existe pas d'incompatibilité entre le caractère industriel et
commercial du service et une sous-tarification de la fourniture à l'usager, alors qu'une telle
situation est de nature à différencier fortement le service public en cause des modes de
financement des entreprises privées.
= un SPIC ne peut être totalement gratuit. De plus, le prix payé par l'usager, si modeste soit-il,
doit prendre en compte, d'une façon ou d'une autre, le volume de la consommation de celui-ci.
// de nombreux transports publics, dont la qualification de service public industriel et
commercial n'est pas contestée, sont très largement sous-tarifés, puisque le prix facturé à
l'usager ne représente quelquefois que 40 % du coût réel du service rendu (30 % pour les
TER).
CE, 3/8 ssr, 12-02-2016, Assoc. Avenir d'Alet et Assoc. Collectif aletois gestion publique de
l'eau, n° 375790, T. Leb.
Une commune de moins de 3 000 habitants ne peut pas subventionner un service industriel et
commercial délégué au-delà du montant des sommes données au délégataire pour sujétions de
service public, la subvention ne devant pas représenter une part substantielle de la
rémunération de ce dernier.
L'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales interdit aux communes de
prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services publics
industriels et commerciaux ; seul l'usager doit contribuer au financement de ce service et
assurer l'équilibre économique de cette activité. Cette interdiction n'est cependant pas
applicable aux services de distribution d'eau et d'assainissement dans les plus petites
collectivités dans lesquelles les coûts fixes sont plus difficiles à supporter pour l'usager.
Toutefois, cette dérogation est limitée, le dernier alinéa de l'article L. 2224-2 précisant que «
lorsque le service a été délégué, la part prise en charge par le budget propre ne peut excéder
le montant des sommes données au délégataire pour sujétions de service public et représenter
une part substantielle de la rémunération de ce dernier ».
Le Conseil d'État précise que cette règle limitative s'applique aux communes de moins de 3
000 habitants. Les délibérations approuvant une délégation de service industriel et
commercial comportant le versement d'une subvention qui ne serait justifiée par aucune
sujétion de service public, s’exposent donc à une annulation.
68
b) Le financement des SPA
À l’inverse, le SPA est largement financé par le contribuable, par l’impôt : il est gratuit ou
bénéficie d’une taxe non proportionnelle au coût du service.
Attention ! Rien ne s’oppose à ce que les SPA donnent lieu au versement, par les usagers, de
redevances pour services rendus5. Le Tribunal des conflits rappelle en ce sens qu’« une
société concessionnaire de la construction et de l’exploitation d’une autoroute a pour activité
l’exécution d’une mission de service public administratif, sans qu’y fasse obstacle la
circonstance que les péages, qui ont le caractère de redevances pour service rendu, sont
assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée »6.
Trib. confl., 20 nov. 2006, SA EGTL c/ Sté Escota , n° C3569, Leb. p. 642 ; JurisData
n° 2006-316777.
Considérant qu'une société concessionnaire de la construction et de l'exploitation d'une
autoroute a pour activité l'exécution d'une mission de service public administratif, sans qu'y
fasse obstacle la circonstance que les péages, qui ont le caractère de redevances pour service
rendu, sont assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée ; que les usagers de l'autoroute, même
abonnés, sont dans une situation unilatérale et réglementaire à l'égard du concessionnaire ;
qu'il en résulte que les litiges pouvant naître entre ces usagers et le concessionnaire quant au
principe et au montant du péage, y compris quant à la délivrance de factures afférentes à ce
péage, relèvent de la compétence de la juridiction administrative ; que, par suite, la juridiction
judiciaire est incompétente pour connaître de l'action introduite par la SA EGTL, entreprise
de transport routier, pour obtenir de la société des autoroutes Esterel Côte d'Azur Provence
Alpes la délivrance de factures rectificatives correspondant aux péages acquittés du 1er
janvier 1996 au 31 décembre 2000 ; qu'il y a lieu de confirmer l'arrêté de conflit du préfet des
Alpes-Maritimes ;
Note : il existe des SP « transfuges », tel que le SP de ramassage des ordures ménagères est un
SPA s’il est financé par une taxe communale (TC, 28 mai 1979, Syndicat Aménagement de
Cergy-Pontoise, Leb. p. 672) et un SPIC, s’il y a rémunération directe par l’usager (CE, avis
cont., 10 avril 1992, SARL Hoffmiller, Leb. p. 159).
3. Les modalités de fonctionnement
Il s’agit d’examiner les procédés utilisés par le service : s’il a recours à des techniques
administratives, il est administratif ; s’il fonctionne comme une entreprise privée, c’est un
service public industriel et commercial. Le juge se fonde sur divers éléments : importance et
nombres des prérogatives de puissance publique ; procédures comptables et budgétaires
(comptabilité publique ou privée, dépôt des fonds au Trésor) ; statut des personnels
(fonctionnaires ou agents soumis au Code du travail) ; etc. Si le service est soumis aux règles
de la comptabilité publique et ses personnels sont soumis au statut de la fonction publique,
c’est un service public administratif. Si, au contraire, le service a recours aux règles de la
comptabilité privée et emploie des salariés de droit privé, ce peut être un service public
industriel et commercial.
5 CE, 27 juill. 1984, Cne de la Teste du Buch : Rec. CE 1984, p. 282.

6 TC, 20 nov. 2006, SA EGTL c/ Sté Escota , n° C3569, Leb. p. 642 ; JurisData n° 2006-316777.
69
Illustrations :
Trib. confl., 9 janv. 2017, n° C4074, Société Centre Léman : un centre aquatique (piscine
olympique et espace bien-être proposant des activités d'aquagym et d'aquabike mais aussi un
sauna, un hammam, etc.) exploité directement par une communauté d’agglomération,
présente, pour l'ensemble de ses activités, un caractère administratif. Le juge relève que la
communauté d’agglomération en assure la direction et y affecte des agents dont certains ont la
qualité de fonctionnaire et que les produits et charges d'exploitation sont portés au budget de
la communauté d'agglomération. Par conséquent, « eu égard à son organisation et à ses
conditions de fonctionnement, le centre ne saurait être regardé comme un service public
industriel et commercial ». Dès lors, la demande de la société requérante tendant à la
réparation d'un préjudice commercial imputé notamment au tarif des séances d'aqua-bike
relève de la compétence des juridictions de l'ordre administratif.
Trib. confl. 12 nov. 2018, Société de maintenance pétrolière, n° C4137, T. Leb.

Les Greta exercent des missions de service public administratif
Les missions de formation professionnelle font partie des missions légalement dévolues
aux établissements publics d'enseignement. Ces derniers, relevant du ministère de
l'éducation nationale, exercent ces missions en s'associant dans des groupements
dépourvus de personnalité morale dits Greta. Le recteur d'académie arrête la
composition et le fonctionnement du groupement et détermine l'établissement public
support, chargé d'en assurer la gestion administrative, financière et comptable. Ainsi,
précise le Tribunal des conflits, « en raison tant de son objet que de son mode de
fonctionnement, le service public assuré par le Greta est un service public administratif ».
Par conséquent, le juge administratif est compétent pour connaître d'un litige opposant
un usager à un Greta en matière de formation professionnelle.
Considérant que la Société de maintenance pétrolière a conclu avec le groupement
d'établissements publics d'enseignement (Greta) Sud Aquitaine, des conventions de formation
professionnelle dont plusieurs de ses salariés ont bénéficié ; que des prestations étant
demeurées impayées, le proviseur du lycée Louis Barthou, établissement public support du
Greta, a émis à son encontre des titres de recettes les 25 août 2015 et 28 avril 2016 ainsi qu'un
état exécutoire le 30 juin 2016 ; que la société a saisi le tribunal administratif de Pau d'une
demande tendant à être déchargée du paiement des sommes contestées ; que, par jugement du
24 mai 2008, le tribunal administratif de Pau a sursis à statuer sur cette demande et a renvoyé
au Tribunal des conflits, par application de l'article 35 du décret du 27 février 2015, le soin de
décider sur la question de compétence pour connaître de ce litige ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 122-5 du code de l'éducation : « [...] L'éducation
permanente fait partie des missions des établissements d'enseignement [...] » ; qu'aux termes
de l'article L. 423-1 de ce code : « Pour la mise en oeuvre de leur mission de formation
continue ainsi que de formation et d'insertion professionnelles, les établissements scolaires
publics s'associent en groupement d'établissements dans des conditions définies par décret » ;
que son article D. 423-1 dispose : « I.- Sont soumis aux dispositions de la présente section les
groupements d'établissements (Greta) mentionnés à l'article L. 423-1 du code de l'éducation,
constitués entre les établissements scolaires publics d'enseignement relevant du ministère de
l'éducation nationale pour exercer une mission de formation continue dans le cadre de
l'éducation et la formation tout au long de la vie. /Ils sont créés par une convention conclue
entre les établissements. / II [...] Dans le cadre des orientations nationales déterminées par le
ministre chargé de l'éducation, le recteur définit la stratégie académique de développement de
70
ces groupements. Il arrête la carte des groupements de l'académie [...] ainsi que la liste des
établissements supports de ces groupements. » ; qu'aux termes de l'article D. 423-6 du même
code : « Le chef de l'établissement support du groupement est ordonnateur des recettes et des
dépenses du groupement. / il exerce l'autorité hiérarchique sur les personnels employés par
l'établissement support pour exercer les missions de formation continue confiées au
groupement [...] ; qu'enfin, en vertu des articles D. 423-9 et D. 423-10 de ce code, l'agent
comptable de l'établissement support est agent comptable du groupement, lequel est géré sous
forme de budget annexe au budget de cet établissement public support ;
Considérant qu'il résulte des dispositions précitées que les missions de formation
professionnelle font partie des missions légalement dévolues aux établissements publics
d'enseignement ; que les établissements publics d'enseignement relevant du ministère de
l'Éducation nationale exercent ces missions en s'associant dans des groupements dépourvus de
personnalité morale dits Greta ; que le recteur d'académie arrête la composition et le
fonctionnement du groupement et détermine l'établissement public support, membre de ce
groupement, chargé d'en assurer la gestion administrative, financière et comptable ; que
l'ordonnateur et le comptable du groupement sont ceux de l'établissement public support ;
qu'en raison tant de son objet que de son mode de fonctionnement, le service public
assuré par le Greta est un service public administratif ; que, par suite, le litige opposant la
société de maintenance pétrolière au Greta Sud Aquitaine relève de la compétence de la
juridiction administrative.
CE, 1/6 ssr, 23 juill. 2013, Synd. SUD travail-affaires sociales, n° 363522, T. Leb.
Le Conseil d’État précise que Pôle emploi est, depuis sa création, un établissement public à
caractère administratif (EPA). Il confirme ainsi la qualification retenue récemment par le
décret n° 2014-524 du 22 mai 2014.
La haute juridiction était saisie par un syndicat d'un recours contre une note du ministre du
travail relative au droit applicable à Pôle emploi. Le ministre y indiquait que l'établissement
devait être qualifié d'EPA. Un point de vue que confirme le Conseil d'État : il résulte des
dispositions du code du travail, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 13 février
2008, que le législateur « a entendu faire de Pôle emploi un établissement public, tout en lui
reconnaissant des spécificités importantes, liées notamment au rôle des partenaires sociaux et
à la différence de statut existant précédemment entre l'Agence nationale pour l'emploi et les
associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce ». La haute juridiction ajoute
« qu'au regard de ses missions, qui sont de nature administrative, et de ses ressources, qui ont
le caractère de prélèvements obligatoires, Pôle emploi doit être regardé comme un
établissement public à caractère administratif, alors même qu'il est largement soumis à des
règles de droit privé ».
4. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux
préparatoires à l'adoption de la loi du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du
service public de l'emploi dont elles sont issues, que le législateur, en le créant par fusion de
l'Agence nationale pour l'emploi et du réseau de l'Union nationale pour l'emploi dans
l'industrie et le commerce, a entendu faire de Pôle emploi un établissement public, tout en lui
reconnaissant des spécificités importantes, liées notamment au rôle des partenaires sociaux et
à la différence de statut existant précédemment entre l'Agence nationale pour l'emploi et les
associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce ;
5. Considérant, en second lieu, qu'au regard de ses missions, qui sont de nature administrative,
et de ses ressources, qui ont le caractère de prélèvements obligatoires, Pôle emploi doit être
71
regardé comme un établissement public à caractère administratif, alors même qu'il est
largement soumis à des règles de droit privé ;
SPA SPIC
Restauration scolaire (CE, 11 juin 2014, Services publics d’eau et d’assainissement
Legaret, n° 359931, Leb.) (CGCT, art. L. 2224-11)
Protection, conservation et surveillance des Gestion et équipement des forêts par l’ONF
forêts (T. confl., 9 juin 1986, Cne de Kintzheim (T. confl., 9 juin 1986, Cne de Kintzheim c/ ONF,
c/ ONF, n° 02428, Leb. p. 448) n° 02428, Leb. p. 448)
Exploitation des autoroutes (T. confl., 20 nov. Gestion des voies fluviales (CE, 17 mai 2013,
2006, SA EGTL c/ Sté Escota, n° C3569, Leb. Voies navigables de France, n° 356762, inédit au
p. 642 Leb.)
Service de ramassage des ordures ménagères Distribution d’eau potable, sauf en l’absence de
financé par une taxe communale (T. confl., 28 facturation période aux usagers (T. confl., 21
mai 1979, Synd. Aménagement de Cergy- mars 2005, Mme Alberti-Scott, n° C3413, Leb.
Pontoise, n° 02120, Leb. p. 672) p. 651)
Missions de formation professionnelle Service de ramassage des ordures ménagères
assurées par les Greta - Groupements financé par les redevances (CE, avis cont., 10
d’établissements publics d’enseignement (T. avril 1992, SARL Hoffmiller, n° 132539, Leb.
confl. 12 nov. 2018, Sté de maintenance p. 159).
pétrolière, n° C4137, T. Leb. pp. 610, 946) Stationnement payant en parcs publics (T.
Aide au retour à l’emploi - Pôle emploi (CE, confl. 17 nov. 1975, Sieur Gamba, n° 02016,
23 juil. 2014, Synd. SUD travail-affaires Leb. p. 801).
sociales, n° 363522, T. Leb. pp. 696, 697, 893)
Prestations à destination des étudiants (aide
sociale, logement, etc.) assurées par les
CROUS (T. confl., 25 mars 1996, Berkani,
n° C3000, Leb. p. 535)
§ 2. Le droit applicable à chaque catégorie de services publics
Les SPA relèvent pour l’essentiel de la gestion publique et les SPIC, de la gestion privée.
Toutefois, la réalité est plus complexe car il convient également de prendre en compte la
nature publique ou privée du gestionnaire : en ce dernier cas, le fonctionnement interne relève
du droit privé. Il faut donc prendre en compte 2 paramètres : la nature du service et la nature
de la personne gestionnaire.
72
Régime juridique des services publics administratifs et industriels et commerciaux
SPA géré par une SPA géré par une SPIC géré par une SPIC géré par une
personne publique personne privée personne publique personne privée
Personnel Agents de droit Agents de droit privé Agents de droit privé, Agent de droit privé
public sauf pour le directeur
TC, 1996, Berkani du service et l’agent
comptable
CE, Sect., 8 mars
1957, Jalenques de
Labeau, Leb. p. 158
Usagers Situation Situation Liens de droit privé Liens de droit privé

réglementaire de droit réglementaire de droit
public public
CE, 21 décembre CE, SSR, 2 octobre
2001, Perbal, Leb. p. 1985, Jeissou,
666 n° 23254, T. Lebon p.
541
TC, 20 nov. 2006, SA
EGTL c/ Sté Escota ,
n° C3569, Leb.
p. 642
Dommages Droit administratif Droit privé sauf litige Droit privé Droit privé
causés aux lié à l’utilisation de TC, 11 juillet 1933,
tiers prérogatives de Dame Mélinette, Leb.
puissance publique p. 1237
ou dommages de Sauf dommages de
travaux public travaux publics
(T. confl., 1er juil..
2007, Labrosse,
n° 3289, Leb.)
Actes Actes administratifs Actes administratifs Actes administratifs Actes administratifs

unilatéraux dès lors qu’ils dès lors qu’il s’agit dès lors qu’il s’agit
traduisent la mise en d’actes d’actes
œuvre de réglementaires réglementaires
prérogatives de portant sur portant sur
puissance publique. l’organisation même l’organisation même
CE, Sect., 26 nov. du service public. du service public.
1976, Fédération CE, 10 nov. 1961, TC, 15 janvier 1968,
française de Missa, Leb. p. 636 ; Époux Barbier,
cyclisme, n° 95262, AJDA 1962, p. 40, Lebon p. 789, concl.
Leb. p. 513 concl. Ordonneau ; Kahn.
CE, 7 /10 SSR, 14
janv. 1998, Cne de
Toulon, n° 160138,
Lebon
Actualité : la France a connu une vague de privatisation des grands EPIC nationaux, transformés en
sociétés anonymes : France Telecom, La Poste, bientôt la SNCF. Le statut d’EPIC n’est pas
compatible avec les exigences européennes.
La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) le 3 avril 2014 (aff. C-559/12) a eu à se prononcer
sur le statut d’un établissement public à caractère industriel et commercial, en l’occurrence La Poste.
73
La Commission européenne considérait que le statut d’établissement public de La Poste lui conférait,
de par les particularités qui y étaient attachées, notamment l’inapplicabilité des procédures de droit
commun de redressement et de liquidation judiciaire, une garantie illimitée de l’Etat à son égard, et
donc une aide étatique incompatible avec le droit du marché intérieur.
La France avait contesté cette décision arguant de la particularité du statut des EPIC en droit français.
Mais la CJUE a considéré que la garantie illimitée en faveur de La Poste constituait bien une aide
d’État incompatible avec le marché intérieur.
A. Le statut juridique du personnel
Dans un SPA géré par une personne publique, les personnels sont des fonctionnaires ou des
agents contractuels de droit public, soumis au statut général de la fonction publique, et ce,
« quel que soit leur emploi » (T. confl., 25 mars 1996, Berkani, n° C3000, Leb. p. 535,
affirmant la compétence de la juridiction administratif pour connaître d’un recours formé par
un agent aide de cuisine à un CROUS, licencié par ce dernier). En revanche, si le SPA est
géré par une personne privée, les agents sont des salariés soumis au Code du travail et
relevant, en cas de litige, du conseil de prud’hommes.
Arrêt de principe : Trib. confl., 25 mars 1996, Berkani, req. n° 3000
Vu, enregistrée à son secrétariat le 6 novembre 1995, la lettre par laquelle le garde des sceaux,
ministre de la justice, transmet au Tribunal le dossier de la procédure opposant M. X... au
Centre régional des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) de Lyon-Saint-Etienne ;
Vu le déclinatoire de compétence présenté le 14 mars 1994 par le préfet de la région Rhône-
Alpes, préfet du Rhône et tendant à ce que le conseil de prud'hommes de Lyon se déclare
incompétent et renvoie devant la juridiction administrative la demande par laquelle M. X...
réclame la condamnation du CROUS de Lyon-Saint-Etienne à lui payer des indemnités de
préavis, de licenciement, de congés et des dommages-intérêts pour licenciement sans cause
réelle et sérieuse ;
Vu le jugement, en date du 3 juillet 1995, par lequel le conseil de Prud'hommes de Lyon a
condamné le CROUS de Lyon-Saint-Etienne à payer à M. X... 25.849,78 F au titre de
l'indemnité de licenciement, 16.326,20 F au titre de l'indemnité compensatrice de préavis,
1632,60 F au titre des congés payés et 146.935,80 F à titre de dommages-intérêts pour
licenciement abusif ;
Vu l'arrêté du 3 août 1995 par lequel le préfet de la région Rhône-Alpes, préfet du Rhône, a
élevé le conflit ;
Vu, enregistrées comme ci-dessus les observations présentées au nom de M. X... et tendant
d'une part à ce que l'arrêté de conflit soit déclaré nul tant en raison de sa tardiveté que de
l'appel interjeté par le CROUS de Lyon-Saint-Etienne devant la cour d'appel de Lyon et
d'autre part à ce que la compétence du conseil de Prud'hommes soit confirmée ;
Vu, enregistrées comme ci-dessus, le 15 décembre 1995, les observations du ministre du
travail et des affaires sociales et tendant à ce que soit déclaré nul le jugement du 3 juillet 1995
du conseil de Prud'hommes de Lyon et à ce que l'arrêté de conflit soit confirmé, par les motifs
que l'article 21 du décret du 5 mars 1987 dispose que les personnels ouvriers sont des agents
contractuels de droit public ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la loi des 16-24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III ;
74
Vu les articles 7 et 8 de l'ordonnance du 1er juin 1828 ;

Vu la loi du 24 mai 1872 ;
Vu l'ordonnance des 12-21 mars 1831 modifiée ;
Vu le décret du 26 octobre 1849 modifié ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Waquet, membre du Tribunal,
- les conclusions de M. Ph. Martin, Commissaire du gouvernement ;
Sur la régularité de la procédure de conflit :
Considérant que l'arrêté de conflit a été reçu par le procureur de la République près le tribunal
de grande instance de Lyon dans le délai de 15 jours suivant la réception par le préfet de la
copie du jugement du 3 juillet 1995 ; qu'ainsi l'arrêté de conflit n'est pas tardif ;
Considérant, par contre, qu'en statuant à la fois sur la compétence et sur le fond du litige, le
conseil de prud'hommes a méconnu les dispositions des articles 7 et 8 de l'ordonnance du 1er
juin 1828 et que, dès lors, sa décision au fond, ainsi que la procédure subséquente doivent être
tenues pour nulles et non avenues ;
Sur la compétence :
Considérant que les personnels non statutaires travaillant pour le compte d'un service
public à caractère administratif sont des agents contractuels de droit public quel que
soit leur emploi ;
Considérant que M. X... a travaillé depuis 1971 en qualité d'aide de cuisine au service du
CROUS de Lyon-Saint-Etienne ; qu'il s'ensuit que le litige l'opposant à cet organisme, qui
gère un service public à caractère administratif, relève de la compétence de la juridiction
administrative et que c'est à juste titre que le préfet de la région Rhône-Alpes, préfet du
Rhône, a élevé le conflit ;
Article 1er: L'arrêté de conflit pris le 3 août 1995 par le préfet de la région Rhône-Alpes,
préfet du Rhône est confirmé.
Article 2 : Sont déclarés nuls et non avenus la procédure engagée par M. X... devant le conseil
de prud'hommes de Lyon, le jugement de cette juridiction du 3 juillet 1995 et la procédure
subséquente.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au garde des sceaux, ministre de la justice, qui
est chargé d'en assurer l'exécution.
Quant aux agents d’un SPIC, ce sont des salariés de droit privé, relevant du Code du travail,
même si le SPIC est géré par une personne publique. Toutefois, lorsque le SPIC est géré par
une personne publique, le directeur et le chef de la comptabilité, lorsque celui-ci possède la
qualité de comptable public, sont des agents de droit public (CE, Sect., 8 mars 1957,
Jalenques de Labeau, n° 15219, Leb. p. 158). Exemple : Le Monde, 1er oct. 2013 : 163 agents
de la SNCF exposés à l'amiante au cours de leur carrière ont décidé de poursuivre leur
direction au nom du "préjudice d'anxiété". Cette action collective aux prud'hommes est une
première pour la SNCF.
75
Exception : lorsque le SPIC est géré par une personne publique, le directeur et le chef de la
comptabilité, lorsque celui-ci possède la qualité de comptable public, sont des agents de droit
public.
Arrêt de principe : CE, Sect., 8 mars 1957, Jalenques de Labeau, Leb. p. 158
B. Les rapports du service public avec ses usagers
Que le SPA soit géré par une personne publique ou une personne privée, les usagers se
trouvent, vis-à-vis du service, dans une situation légale et réglementaire de droit public,
sans aucun rapport contractuel.
Illustrations :
Trib. confl., 20 nov. 2006, SA EGTL c/ Sté Escota , n° C3569, Leb. p. 642.
Considérant qu'une société concessionnaire de la construction et de l'exploitation d'une
autoroute a pour activité l'exécution d'une mission de service public administratif, sans qu'y
fasse obstacle la circonstance que les péages, qui ont le caractère de redevances pour service
rendu, sont assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée ; que les usagers de l'autoroute, même
abonnés, sont dans une situation unilatérale et réglementaire à l'égard du
concessionnaire ; qu'il en résulte que les litiges pouvant naître entre ces usagers et le
concessionnaire quant au principe et au montant du péage, y compris quant à la
délivrance de factures afférentes à ce péage, relèvent de la compétence de la juridiction
administrative ; que, par suite, la juridiction judiciaire est incompétente pour connaître de
l'action introduite par la SA EGTL, entreprise de transport routier, pour obtenir de la société
des autoroutes Esterel Côte d'Azur Provence Alpes la délivrance de factures rectificatives
correspondant aux péages acquittés du 1er janvier 1996 au 31 décembre 2000 ; qu'il y a lieu
de confirmer l'arrêté de conflit du préfet des Alpes-Maritimes ;
Cass. com., 11 mars 2014, n° 13-12.153 : la dette d'une personne décédée avant d'avoir réglé
ses frais d'hébergement à un établissement public de santé doit figurer au passif de la
succession et le contentieux qui peut se nouer autour de cette dette relève de la compétence du
juge administratif. La Cour affirme en effet « que les personnes qui sont hébergées dans un
établissement public de santé sont des usagers d'un service public administratif, à l'égard
duquel elles se situent dans un rapport de droit public ; que les litiges susceptibles de s'élever
entre ces établissements et les personnes qui y résident ou leurs héritiers relèvent, en
conséquence, de la juridiction administrative ».
Trib. confl., 9 déc. 2013, Féd. frçse de vol libre, n° C3922 : Le juge administratif est
compétent pour connaître de l'action indemnitaire dirigée contre la Fédération française de vol
libre par la victime d'un accident qui participait à un stage fédéral.
CAA Versailles, 7 juin 2018, Commune de Trappes, n° 16VE02676

Une commune n’est pas compétente pour décider d’infliger une pénalité de retard pour non-
paiement en temps et en heure d’une prestation de restauration scolaire.
76
En l’espèce, à la suite d'un impayé d'une facture d'un montant de 200,80 euros correspondant
à des frais de restauration scolaire et d'accueil du soir de ses deux enfants, Mme A. a été
rendue destinataire par la commune de Trappes d'un titre exécutoire d'un montant de 401,60
euros correspondant au paiement de la facture due augmentée d’une pénalité de non-paiement
de 200,80 euros prévue par l'article 6 d'une délibération du conseil municipal du 23 septembre
2013. Mme A. a alors demandé au tribunal de Versailles de la décharger de l'obligation de
payer les pénalités de retard d'un montant de 200,80 euros et ce tribunal a fait droit à sa
requête.
Saisie à son tour, la cour administrative d’appel de Versailles affirme « que les usagers du
service public administratif municipal de restauration scolaire et d'accueil du soir des enfants
ne sauraient être regardés par principe ou par la délibération du 23 septembre 2013 comme
placés dans une situation contractuelle vis-à-vis de la commune ; que, par suite, la commune
de Trappes ne peut utilement se prévaloir de ce que l'article 6 précité se justifierait au regard
du principe de l'article 1147 devenu 1231-1 du code civil relatif au paiement de dommages et
intérêts à raison de l'inexécution d'une obligation contractuelle ».
Les juges d’appel versaillais ajoutent « qu'aucune disposition législative ou réglementaire
n'autorise un conseil municipal à instituer une sanction pécuniaire destinée à être appliquée,
sous forme de " pénalité ", aux personnes ayant omis de payer ou ayant tardé à régler les
factures établies par le service municipal de restauration et d'accueil du soir destiné aux
enfants de maternelle ; qu'ainsi le montant de la facture impayée de Mme A. ne pouvait être
légalement augmenté d'une sanction pécuniaire représentant le double de ce montant, faute
de texte conférant une telle compétence pour la commune ; qu'en tout état de cause, la
compétence d'exécution forcée en cas de facture impayée appartient au comptable public
lorsqu'il met en œuvre les dispositions de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités
territoriales ; que dans ces conditions la commune de Trappes n'est pas fondée à soutenir que
c'est à tort que le tribunal a jugé que les communes ne tiennent d'aucune disposition
législative le pouvoir d'infliger des sanctions pécuniaires en cas de retard de paiement par les
familles bénéficiant des services municipaux de restauration et d'accueil du soir destinés aux
enfants ».
Les usagers du SPIC, que celui-ci soit géré par une personne publique ou une personne
privée, sont dans une situation de droit privé et les litiges qui les opposent à l’autorité
gestionnaire relèvent du droit privé et de la compétence du juge judiciaire, y compris en
cas de dommages de travaux publics (T. confl., 24 juin 1954, Dame Galland, n° 1453, Leb. p.
717 : compétence judiciaire pour la réparation du préjudice causé à un abonné dû à la
mauvaise isolation d’un réseau électrique ; v. aussi CE, Sect., 13 janv. 1961, Dpt du Bas-Rhin,
n° 44245, Leb. p. 38).
C’est ainsi au juge judiciaire qu’il revient de connaître d’un litige portant sur le paiement de la
redevance spéciale d’enlèvement des ordures ménagères (T. confl., 12 oct. 2015, Com. cnes
de la vallée du Lot et du vignoble, n° C4024, T. Leb.).
La décision d’un maire de ne plus faire figurer un établissement commercial dans le guide
annuel recensant les commerces de la commune constitue un litige entre un service public
industriel et commercial et l’un de ses usagers et par conséquent relève de la seule
compétence du juge judiciaire (CAA Bordeaux, 3 juin 2014, Cne de Sadirac, n° 13BX00026).
Arrêts de principe :
TC, 24 juin 1954, Dame Galland, n° 1453, Leb. p. 717 : compétence judiciaire pour la
réparation du préjudice causé à un abonné dû à la mauvaise isolation d’un réseau électrique.
77
CE, Sect., 13 janv. 1961, Dpt du Bas-Rhin, Leb. p. 38 ; AJDA 1961, p. 235, concl. J.
Fournier : « les litiges nés des rapports entre un service public industriel et commercial et ses
usagers, qui sont des rapports de droit privé, relèvent de la compétence des juridictions
judiciaires... »
Illustrations :
CAA Bordeaux, 3 juin 2014, Cne de Sadirac, n° 13BX00026 : la décision d'un maire de ne
plus faire figurer un établissement commercial dans le guide annuel recensant les commerces
de la commune constitue un litige entre un service public industriel et commercial et l'un de
ses usagers et par conséquent relève de la seule compétence du juge judiciaire.
1. Considérant que, par courrier du 6 mai 2010, le maire de la commune de Sadirac a informé
la compagnie d'assurances Civis qu'il avait refusé de faire figurer le fonds de commerce de
tabac-presse de M. Daurel, assuré de cette compagnie, dans le « guide 2010 des commerces,
des entreprises, des services publics et des associations » diffusé par la commune ; que le 9
juin 2010, M. Daurel a saisi le tribunal administratif de Bordeaux d'une demande tendant à ce
que la décision du 6 mai 2010 soit annulée, à ce qu'il soit enjoint au maire de la commune de
Sadirac d'assurer la publicité de son fonds de commerce dans l'édition 2011 du guide, et à ce
que la commune soit condamnée à lui verser la somme de 5 000 € en réparation de son
préjudice ; que, par jugement du 7 novembre 2012, le tribunal administratif de Bordeaux a
annulé la décision du 6 mai 2010, a mis à la charge de la commune une somme de 1 200 € au
titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus de la demande
de M. Daurel ; que la commune de Sadirac relève appel de ce jugement ;
2. Considérant que la diffusion par la commune de Sadirac d'un guide annuel recensant
les commerces, entreprises, services publics et associations de la commune se rattache à
une activité de service public industriel et commercial ; que, par suite, le litige né de la
décision du maire de la commune refusant de faire figurer le fonds de commerce de
tabac-presse de M. Daurel dans ce guide constitue un litige entre un service public
industriel et commercial et l'un de ses usagers qui relève de la compétence du juge
judiciaire ; que, dès lors, il n'appartient qu'aux tribunaux de l'ordre judiciaire de connaître des
conclusions présentées par M. Daurel au tribunal administratif de Bordeaux, y compris celles
tendant à l'indemnisation des préjudices résultant, le cas échéant, des mesures prises à son
encontre ; qu'en conséquence, il incombait au tribunal administratif de décliner la compétence
de la juridiction administrative pour statuer sur sa demande ; que pour ce motif, sans qu'il soit
besoin d'examiner les moyens de la requête, le jugement doit être annulé en tant qu'il a omis
de le faire et, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu d'évoquer, de statuer
immédiatement sur la demande présentée par M. Daurel devant le tribunal administratif et,
ainsi qu'il a été dit, de la rejeter comme portée devant un ordre de juridiction incompétent
pour en connaître ;
Tribunal des conflits, 12-10-2015, Communauté de communes de la vallée du Lot et du

vignoble (CCVLV), n° 4024
C'est au juge judiciaire qu'il revient de connaître d'un litige portant sur le paiement de la
redevance spéciale d'enlèvement des ordures ménagères.
Un contribuable avait saisi le juge administratif d'une requête tendant à la décharge de la
redevance spéciale de collecte et de traitement des déchets d'origine commerciale, artisanale
ou tertiaire pour l'année 2013. La juridiction administrative s'étant déclarée incompétente, le
litige avait été porté devant l'ordre judiciaire qui s'était également jugé incompétent et avait
saisi le Tribunal des conflits.
78
Celui-ci a indiqué, le 12 octobre, que les collectivités « assurant l'enlèvement des ordures,
déchets et résidus qui n'ont pas institué la redevance d'enlèvement des ordures ménagères
pour permettre le financement du service d'élimination des ordures ménagères par les
usagers sont tenus de créer une redevance spéciale afin d'assurer la collecte et le traitement
des déchets autres que les déchets ménagers mais qui peuvent être traités dans les mêmes
conditions que ces derniers ; que le législateur, en ordonnant la création de cette redevance
spéciale, destinée à assurer le financement direct du service par les usagers et calculée en
fonction de l'importance du service rendu, a entendu imposer aux collectivités concernées de
gérer le service en cause comme une activité industrielle et commerciale ». Dès lors, « ce
service, qu'il soit géré en régie ou par voie de délégation, doit être regardé comme ayant un
caractère industriel et commercial » et « il n'appartient qu'à la juridiction judiciaire de
connaître des litiges relatifs à l'assiette et au recouvrement des redevances réclamées aux
usagers ».
C. La nature des décisions unilatérales prises par le gestionnaire du service
Les actes administratifs qu’édicte la personne publique gérant un SPA sont toujours des actes
administratifs.
En revanche, si le gestionnaire est une personne privée, ses actes sont des actes de droit privé,
sauf s’ils traduisent la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique.
Illustration : CE, Sect., 26 nov. 1976, Fédération française de cyclisme, n° 95262, Leb.
p. 513 : une sanction disciplinaire prononcée par une fédération sportive est un acte
administratif individuel.
Les actes unilatéraux pris par le gestionnaire d’un SPIC, qu’il s’agisse d’une personne
publique ou d’une personne privée sont des actes administratifs dès lors qu’il s’agit d’actes
réglementaires portant sur l’organisation même du service public.
→ SPIC géré par une personne publique
CE, 10 nov. 1961, Missa, Leb. p. 636 ; AJDA 1962, p. 40, concl. Ordonneau ;
CE, 7 /10 SSR, 14 janv. 1998, Cne de Toulon, n° 160138, publié au Lebon.
Considérant que l'Office public départemental d'habitations à loyer modéré du Var, maître
d'ouvrage du groupe d'immeubles collectifs "La Cigalière", a demandé au maire de Toulon
d'enjoindre à la Compagnie des eaux et de l'ozone, à laquelle la commune de Toulon avait
confié l'exploitation par affermage du service de distribution d'eau potable, de respecter
l'article 6 du règlement annexé au contrat d'affermage en acceptant que des abonnements
individuels fussent souscrits avec les locataires de ces immeubles, alors que la compagnie
entendait qu'il y eût seulement un abonnement collectif au nom de l'office public propriétaire ;
que la décision née du refus implicite du maire, qui a trait à l'organisation du service, est
détachable des rapports de droit privé existant entre le gestionnaire du service public à
caractère industriel et commercial et ses usagers ; qu'il appartenait dès lors, contrairement à ce
que soutient la commune, au tribunal administratif d'en connaître ; qu'en outre l'office avait un
intérêt lui donnant qualité à attaquer ce refus devant le juge de l'excès de pouvoir et était
recevable à invoquer tout moyen à son encontre ;
→ SPIC géré par une personne privée
Arrêt de principe : Trib. confl., 15 janvier 1968, Époux Barbier, Leb. p. 789, concl. Kahn
(règlement intérieur élaboré par la Cie Air France et imposant le célibat aux hôtesses de l’air).
79
Vu, enregistrée au Secrétariat du Tribunal des Conflits le 21 juillet 1967 une expédition de
l'arrêt en date du 7 juin 1967 par lequel la Cour de Cassation, Chambre sociale, saisie du
pourvoi formé par la Compagnie nationale Air-France, dont le siège est ..., en cassation d'un
arrêt rendu le 30 avril 1963 par la Cour d'appel de Paris au profit des époux X..., demeurant à
la Laiterie par Moisenay Seine-et-Marne , défendeurs à la cassation, a renvoyé au Tribunal
des Conflits le soin de décider si les Tribunaux de l'ordre judiciaire sont compétents pour
apprécier la légalité du règlement par lequel la Compagnie nationale Air-France a, le 20 avril
1959, fixé les conditions de travail du personnel navigant commercial, et notamment a prévu,
à l'article 72 de ce règlement, que le mariage des hôtesses de l'air entraînait, de la part des
intéressées, cessation de leurs fonctions ;
Vu la loi des 16-24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III ; Vu le décret du 26 octobre
1849, modifié et complété par le décret du 25 juillet 1960 ; Vu la loi du 24 mai 1872 ; Vu le
Code de l'aviation civile et commerciale, résultant de la codification opérée par le décret n°
55-1590 du 30 novembre 1955 ; Vu le Code du travail ;
Considérant que si la Compagnie nationale Air-France, chargée de l'exploitation de transports
aériens, est une société anonyme c'est-à-dire une personne morale de droit privé, et si, par
suite, il n'appartient qu'aux tribunaux de l'ordre judiciaire de se prononcer au fond sur les
litiges individuels concernant les agents non fonctionnaires de cet établissement, les
juridictions administratives demeurent, en revanche, compétentes pour apprécier, par voie de
question préjudicielle, la légalité des règlements émanant du Conseil d'administration qui,
touchant à l'organisation du service public, présentent un caractère administratif ; qu'aux
termes du décret n° 50-835 du 1er juin 1950 et de l'article 143 du Code de l'aviation civile et
commerciale alors en vigueur, le personnel de la Compagnie Air-France est soumis à un statut
réglementaire, arrêté par le Conseil d'administration et approuvé par le Ministre chargé de
l'aviation civile et commerciale et par le Ministre des finances et des affaires économiques ;
que, dès lors, en application de ces dispositions, combinées avec celles de l'article 31 du Livre
1er du Code du travail, les conditions de travail de ce personnel ne sont pas fixées par voie de
convention collective ;
Considérant que le règlement, établi le 20 avril 1959, dans le cadre des prescriptions ci-dessus
analysées, par la Compagnie nationale Air-France pour fixer les conditions de travail du
personnel navigant commercial, comporte, notamment en son article 72 - lequel dispose que
le mariage des hôtesses de l'air entraîne, de la part des intéressées, la cessation de leurs
fonctions - des dispositions qui apparaissent comme des éléments de l'organisation du service
public exploité ; que ces dispositions confèrent audit acte dans son intégralité un caractère
administratif et rendent compétentes les juridictions administratives pour apprécier sa légalité
;
DECIDE : Article 1er - Il est déclaré que les juridictions administratives sont compétentes
pour apprécier la légalité des dispositions du règlement, en date du 20 avril 1959, par lequel la
Compagnie nationale Air-France a fixé les conditions de travail du personnel navigant
commercial. Article 2 - Les dépens exposés devant le Tribunal des Conflits sont réservés pour
qu'il y soit statué en fin d'instance. Article 3 - Expédition de la présente décision sera
transmise au Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, qui est chargé d'en assurer l'exécution.
FIN
80
Section 3. La soumission du service public au droit de la concurrence
La construction européenne, avec son objectif de créer un marché commun obéissant au

principe de libre concurrence, peut être perçue comme une menace pour l’existence même des
services publics français. Certes, le droit communautaire initial ignore presque totalement la
notion de service public, en tant que telle. La seule mention qui en est faite figure à l’article
73 du traité CE, relatif aux transports. Si la notion française de service public ne trouve pas
d’exact équivalent en droit de l’Union européenne, ce dernier connaît la notion de services
économiques d’intérêt général (SIEG), services d’intérêt général (SIG), service universel (SU)
et services sociaux d’intérêt général (SSIG). Le droit de l’Union européenne ne remet pas en
cause les services publics dans leur existence mais il les a conduit à évoluer, afin de s’adapter
au principe de libre concurrence.
§ 1. L’application du droit de la concurrence à certaines activités de

service public
Le droit de l’Union européenne exige que les entreprises respectent certaines règles
particulières de concurrence, afin d’assurer une égalité totale entre eux. Sont ainsi prohibées
certaines pratiques anti-concurrentielles : ententes et abus de position dominantes (art. 101 et
102 TFUE). Sont également interdites les aides publiques dans la mesure où une entreprise
qui reçoit une aide de la part de l’État ou d’une autre collectivité publique obtient ainsi un
avantage sur ses concurrents (art. 107 TFUE).
Le droit de l’Union européenne impose le respect de ces règles à l’ensemble des « entreprises
», c’est-à-dire à toutes les entités exerçant des activités économiques. Le fait qu’une activité
économique soit érigée en service public ne lui permet pas d’échapper à l’application du
droit de la concurrence. En effet, aux termes de l’article 106-2 du Traité sur l’Union
européenne (TUE), « les États membres, en ce qui concerne les entreprises publiques et les
entreprises auxquelles ils accordent des droits spéciaux ou exclusifs, n’édictent ni ne
maintiennent aucune mesure contraire aux règles des traités, notamment à celles prévues aux
articles 18 et 101 à 109 inclus ». L’article 18 du TFUE interdit toute discrimination en raison
de la nationalité alors que les articles 101 à 109 du TFUE énoncent les règles de concurrence.
Art. 86 TCE → article 106 TFUE
1. Les États membres, en ce qui concerne les entreprises publiques et les entreprises
auxquelles ils accordent des droits spéciaux ou exclusifs, n'édictent ni ne maintiennent aucune
mesure contraire aux règles des traités, notamment à celles prévues aux articles 18 et 101 à
109 inclus.
2. Les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ou
présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles des traités,
notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne
fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a
été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure
contraire à l'intérêt de l'Union.
3. La Commission veille à l'application des dispositions du présent article et adresse, en tant
que de besoin, les directives ou décisions appropriées aux États membres.
81
Art. 87 TCE → art. 107 TFUE

1. Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans
la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les
États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui
menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines
productions.
Le principe de libre concurrence ne concerne que les activités de service public qui ont un
caractère économique, c’est-à-dire celles qui sont susceptibles d’être exercées par une
entreprise privée recherchant un but lucratif (CJCE 27 avr. 1991, Höfner, aff. C-41/90). Dans
l’arrêt Höfner, à propos de l’activité de placement de demandeurs d’emploi à titre gratuit, la
Cour a considéré qu’il s’agissait bien d’une activité économique, en affirmant : « la
circonstance que les activités de placement sont normalement confiées à des offices publics
ne sauraient affecter la nature économique de ces activités. Les activités de placement n’ont
pas toujours été et ne sont pas nécessairement exercées par des entités publiques ». La Cour a
donc adopté une définition extensive du caractère économique d’une activité puisqu’il suffit
que celle-ci ait pu ou puisse être un jour exercée par des opérateurs privés pour qu’elle soit
qualifiée d’activité économique.
Le droit de l’Union exclut de son champ les services non économiques d’intérêt général
(SNEIG) ou services non marchands, c’est-à-dire les fonctions régaliennes, ainsi que les
missions de solidarité nationale, les activités exercées au profit du plus grand nombre en
dehors d’une contrepartie financière.
Ainsi, dans l’arrêt SAT et Eurocontrol (CJCE 19 janv. 1994, SAT et Eurocontrol, aff. C-
364/92), la Cour rejette la qualification d’entreprise à propos d’Eurocontrol, organisme créé
par une convention internationale entre les États membres de l’Union et chargé de gérer
l’espace aérien, en raison de l’objet de sa mission qui consiste à garantir la sécurité des
passagers et à assurer une coordination avec les besoins de la défense nationale. Selon la
Cour, « les activités d’Eurocontrol, par leur nature, par leur objet et par les règles auxquelles
elles sont soumises, se rattachent à l’exercice de prérogatives, relatives au contrôle et à la
police de l’espace aérien, qui sont typiquement des prérogatives de puissance publique » et,
par conséquent, « elles ne présentent pas un caractère économique justifiant l’application des
règles de concurrence du traité » (pt 30).
De la même façon, dans l’affaire Diego Cali, où était en cause l’activité de prévention de la
pollution dans le port de Gênes, qui était confiée à une entreprise privée, la Cour a jugé
que cette activité « ne présente pas un caractère économique justifiant l’application des
règles de concurrence du traité » (CJCE, 18 mars 1997, n° C-343/95, Diego Cali & Figli Srl
c/ Servizi ecologici porto di Genova SpA).
Dans l’arrêt Poucet et Pistre, concernant le monopole des organismes légaux de protection
sociale en France, notamment des organismes d’assurance maladie, de maternité et
d’assurance vieillesse, la Cour estime que « les caisses de maladie ou les organismes qui
concourent à la gestion du service public de la sécurité sociale remplissent une fonction de
caractère exclusivement social. Cette activité est, en effet, fondée sur le principe de solidarité
nationale et dépourvue de tout but lucratif. Les prestations versées sont des prestations
légales et indépendantes du montant des cotisations. Il s’ensuit que cette activité n’est pas
une activité économique et que, dès lors, les organismes qui en sont chargés ne constituent
pas des entreprises au sens des articles 85 et 86 du traité (TFUE, art. 105 et 106) » (CJCE,
17 févr. 1993, Poucet, Pistre c/ AGF c/ CANCAVA, n° C-159/91, et C-160/91).
82
Remarque : la distinction des SIEG, services marchands soumis au droit de la concurrence, et

des services non économiques ne coïncide pas exactement avec la distinction française des
SPA et des SPIC. Les services non économiques correspondent à la très grande majorité des
SPA, c’est-à-dire des activités non économiques, hors commerce, comme l’enseignement
public ou la sécurité sociale. Les SIEG correspondent aux SPIC mais aussi à certains SPA,
tels que les cantines scolaires, les autoroutes payantes, le logement social ou l’archéologie
préventive.
§ 2. Le contrôle par le juge administratif du respect du droit de la

concurrence
C’est le juge administratif qui veille au respect des droits européen et national de la
concurrence par l’administration dans ses activités de service public.
Le juge administratif français est juge de droit commun du droit européen de la concurrence.
Par exemple, dans l’arrêt Fédération française des sociétés d’assurance du 8 novembre 1996,
le Conseil d’État avait été saisi d’un recours pour excès de pouvoir tendant à obtenir
l’annulation d’un décret réservant à la Caisse nationale d’assurance vieillesse mutuelle
agricole la gestion exclusive d’un régime complémentaire et facultatif de retraite. Après avoir
interrogé à titre préjudiciel la CJCE, le Conseil juge « que constitue un abus de position
dominante (…) le fait de réserver à l’organisme l’exclusivité de la gestion du régime
complémentaire » et annule le décret en raison de son incompatibilité avec le droit de l’Union.
Le droit français de la concurrence, codifié aux articles L. 410-1 et s. du Code de commerce,
issus de l’ordonnance du 1er décembre 1986, fortement inspiré des règles européennes,
interdit également les ententes (C. com., art. L. 420-1) et l’exploitation abusive d’une position
dominante (C. com., art. L. 420-2). Ces règles concernent l’ensemble des acteurs
économiques, y compris les personnes publiques, dans leurs activités de « production,
distribution et services, notamment dans le cadre de conventions de délégation de service
public » (C. com., art. L. 410-1).
Article L. 410-1 du code de commerce
Les règles définies au présent livre s'appliquent à toutes les activités de production, de
distribution et de services, y compris celles qui sont le fait de personnes publiques,
notamment dans le cadre de conventions de délégation de service public.
L’ordonnance de 1986 a confié le soin de sanctionner les pratiques anticoncurrentielles au
Conseil de la concurrence, auquel a succédé l’Autorité de la concurrence. Les décisions prises
par cet organisme administratif, alors même qu’il s’agit d’actes administratifs pris dans
l’exercice de prérogatives de puissance publique, peuvent faire l’objet d’un recours
juridictionnel devant la Cour d’appel de Paris, qui relève de l’ordre judiciaire. Cette
dérogation à la compétence de l’ordre juridictionnel administratif a été admise par le Conseil
constitutionnel « dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice » : le législateur peut
créer des blocs de compétence afin « d’unifier les règles de compétence juridictionnelle au
sein de l’ordre juridictionnel principalement intéressé » (Cons. const., déc. n° 86-224 DC, 23
janv. 1987, Conseil de la concurrence, GAJA).
Le droit français a connu un conflit de compétence entre le Conseil de la concurrence, sous le
contrôle de la Cour d’appel de Paris d’une part, et la juridiction administrative, d’autre part. Il
est désormais acquis que la compétence judiciaire ne porte que sur les pratiques
anticoncurrentielles des personnes publiques et non sur leurs actes administratifs. Aussi bien
83
dans le contentieux de la légalité que dans celui de la responsabilité, le juge administratif est
seul compétent pour statuer sur les actes d’organisation ou de dévolution du service public (T.
confl., 6 juin 1989, Ville de Pamiers, Leb. p. 292, pour la dévolution de l’exécution du service
public de distribution des eaux) ou sur les « décisions par lesquelles (les personnes publiques)
assurent le service public qui leur incombe au moyen de prérogatives de puissance publique »
(T. confl., 18 oct. 1999, Aéroports de Paris, Leb. p. 469, concl. R. Schwartz) dans le cadre de
la gestion courante du service public. Il ne s’agit pas dans ces différents cas d’activités de
production, de distribution ou de services.
L’exclusion de la compétence du juge judiciaire ne signifie pas que les actes administratifs
peuvent s’affranchir du respect des règles de concurrence. Le droit français de la concurrence
est intégré dans le bloc de la légalité administrative : les actes administratifs doivent respecter
le droit de la concurrence. Après avoir d’abord refusé de vérifier leur respect (CE, 23 juil.
1993, Cie générale des eaux, Leb. p. 226), le juge assure désormais ce contrôle, depuis l’arrêt
de principe Sté Million et Marais (CE, Sect., 3 nov. 1997, Leb. p. 406, concl. J.-H. Stahl,
GAJA). Par conséquence, un acte administratif ne doit pas mettre une entreprise gestionnaire
d’un service public en situation d’abus de position dominante ou d’entente. Dans l’arrêt Sté
Million et Marais, le Conseil d’État devait examiner si le contrat de concession conclu par la
commune de Fleury-les-Aubrais avec la société des Pompes Funèbres Générales et confiant à
celle-ci un monopole sur le service extérieur des pompes funèbres (transport des corps,
organisation des obsèques, etc.) était contraire à l’article 8 de l’ordonnance de 1986 prohibant
les abus de position dominante. Il a estimé qu’en l’espèce, le contrat ne permettait pas à la
société d’abuser de sa position dominante. En revanche, dans l’arrêt du 29 juil. 2002, Sté
Cegedim (Leb. p. 280), le Conseil d’État a annulé l’arrêté qui établissait les tarifs de vente de
l’INSEE (Institut national de la statistique et des études économiques, direction du Ministère
de l’économie et des finances), parce qu’il mettait celui-ci en situation d’abuser
automatiquement de sa position dominante sur le marché.
Arrêt de principe : CE, sect., 3 nov. 1997, Soc. Million et Marais, Leb. p. 406, concl. Stahl,
GAJA
Saisi de trois renvois préjudiciels de l'autorité judiciaire, le Conseil d'Etat a été amené à se
prononcer sur la question de l'application aux actes de dévolution du service public de
l'ordonnance du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence, alors en
vigueur, dont les dispositions ont depuis été reprises dans le code de commerce. Cette
ordonnance interdisait les pratiques anticoncurrentielles, et confiait le soin de les réprimer au
Conseil de la concurrence, transformé depuis lors en Autorité de la concurrence, dont les
décisions peuvent faire l'objet d'un recours devant la cour d'appel de Paris. L'article 53 de
l'ordonnance disposait que « les règles définies à la présente ordonnance s'appliquent à toutes
les activités de production, de distribution et de services, y compris celles qui sont le fait de
personnes publiques », notamment, avait ajouté la loi du 8 février 1995, « dans le cadre des
conventions de délégation de service public ».
Le Conseil d’État a donc jugé qu'il appartient au juge administratif de s'assurer que les actes
de dévolution des services publics respectent l'ensemble des normes composant le bloc de
légalité, y compris celles qui résultaient alors des articles 7, 8, 9 et 10 de l'ordonnance du 1er
décembre 1986 (= le droit de la concurrence). Si ces dispositions semblent surtout concerner
directement les entreprises privées, elles imposent néanmoins une règle plus générale qui
interdit à l'autorité publique de prendre une décision plaçant une entreprise en situation
d'abuser d'une position dominante.
En l'espèce, l'exercice de ce contrôle n'a pas conduit à l'annulation des actes de dévolution du
service public des pompes funèbres qui étaient contestés.
84
§ 3. La remise en cause des monopoles
Les règles de la concurrence sont adaptées aux activités de service public. Autrement dit, le
droit de la concurrence qui s’applique aux services publics est un droit public de la
concurrence. Le droit de l’Union (art. 106, § 2 TUE) prévoit explicitement que les entreprises
chargées de la gestion de services d’intérêt économique général (SIEG) sont soumis au droit
de la concurrence « dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à
l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie ».
Mais si des dérogations aux règles de concurrence peuvent ainsi être admises, c’est à la
condition que l’État membre démontre qu’elles sont nécessaires à la réalisation des missions
singulières à accomplir et proportionnées à ces nécessités. Autrement dit, « le marché est
devenu le principe, l’intervention publique, l’exception »7.
La CJUE a admis que peuvent être conférés des « droits exclusifs », c’est-à-dire des
monopoles limitant voire excluant la concurrence lorsque c’est une contrepartie nécessaire
pour que le service puisse remplir les missions qui lui sont fixées « dans des conditions
économiques acceptables ». Par exemple, un organisme postal peut se voir conférer des droits
exclusifs dès lorsqu’il « a l’obligation d’assurer la collecte, le transport et la distribution du
courrier au profit de tous les usagers, sur l’ensemble du territoire » (CJCE, 19 mai 1993,
Corbeau, aff. C-320/91, à propos du service postal belge). Il en va de même pour un service
de distribution d’électricité néerlandais tenu, d’ « assurer la fourniture ininterrompue
d’énergie électrique, sur l’intégralité du territoire concédé, à tous les consommateurs (…)
dans les quantités demandées à tout moment » et à des tarifs uniformes (CJCE, 27 avril 1994,
Cne d’Almelo, aff. C-393/92).
Exemples : un organisme postal peut ainsi compenser ses activités non rentables par les
profits retirés dans d’autres secteurs dès lorsqu’il « a l’obligation d’assurer la collecte, le
transport et la distribution du courrier au profit de tous les usagers, sur l’ensemble du
territoire » : CJCE, 19 mai 1993, Corbeau, R. 2553, concl. Tesauro.
Idem pour un service de distribution d’électricité tenu d’ « assurer la fourniture ininterrompue
d’énergie électrique, sur l’intégralité du territoire concédé, à tous les consommateurs (…)
dans les quantités demandées à tout moment » et à des tarifs uniformes : CJCE, 27 avril 1994,
Cne d’Almelo, R. 1477, concl. Darmon.
Comme le juge de l’Union, le juge national concilie l’application des règles de la

concurrence avec les nécessités du service public. L’attribution de droits exclusifs à
l’établissement public chargé de l’archéologie préventive a été jugée conforme à la
Constitution, en raison de la nature spécifique de la mission de service public et des lourdes
charges pesant sur l’établissement (Cons. const., déc. n° 2000-439 DC, 16 janv. 2001, Loi
relative à l’archéologie préventive, cons. 15). Si le concessionnaire du service public de
diffusion des données publiques est placé en position dominante, il n’y a pas d’exploitation
abusive de cette position dans la mesure où cet avantage est justifié par les obligations de
service public (exhaustivité et qualité de l’information) qu’il doit supporter (CE, 17 déc. 1997,
Ordre des avocats à la Cour de Paris, n° 181611, Leb. p. 491). De même, l’attribution d’un
droit exclusif à l’établissement public Institut géographique national (IGN) est justifiée par la
singularité de la mission de service public qui lui a été impartie de constituer le référentiel à
grande échelle en matière d’informations géographiques numérisées et la spécificité des
7 Benoît Plessix, Droit administratif général, LexisNexis, 2e éd., n° 470, p. 585.
85
contraintes pesant sur l’établissement (CE, 26 janv. 2007, Synd. prof. de la géomatique, n°
276928, Leb. p. 20).
CE, 17 déc. 1997, Ordre des avocats à la Cour de Paris, n° 181611, Leb. p. 491 : le
concessionnaire du service public de diffusion des données publiques est placé en position
dominante mais cet avantage est compensé par les obligations de SP qu’il doit supporter
(exhaustivité et qualité de l’information), ce qui ne le place pas dans une situation d’abus
automatique de position dominante.
Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés le 31 juillet 1996 et le 29
novembre 1996 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés par l'Ordre des
avocats à la cour de paris, dont le siège est ..., représenté par son bâtonnier en exercice,
domicilié à cette fin audit siège ; l'Ordre des avocats à la cour de paris demande au Conseil d
Etat d'annuler le décret n° 96-481 du 31 mai 1996 relatif au service public des bases de
données juridiques ;
(…)
Considérant qu'aucune de ces dispositions ne fait obstacle au libre accès des tiers aux
documents juridiques mentionnés à l'article 1er du décret attaqué, ni à leur transformation en
bases de données, ni à la commercialisation des bases de données que ces tiers auraient ainsi
créées ; que le décret ne fait pas davantage obstacle, ainsi qu'il ressort des termes, rappelés ci-
dessus, de son article 10, à ce que des tiers procèdent, notamment à des fins commerciales, à
la diffusion des données que le concessionnaire détient et qu'il est tenu de leur céder dans les
conditions fixées audit article ;
(…)
Considérant qu'alors même que, comme le soutient la requête, le recours à un concessionnaire
confèrerait à celui-ci une position dominante, aucune des dispositions du décret attaqué -
au respect desquelles, et notamment de celles, précitées, de son article 10, tant le contrat de
concession que la mise en œuvre de celui-ci par le concessionnaire devront se conformer - n'a
pour effet de le placer dans une situation d'abus de position dominante au sens tant des
dispositions des articles 8 et 9 de l'ordonnance du 1er décembre 1986 relative à la liberté des
prix et de la concurrence que des articles 86 et 90 du traité du 25 mars 1957 instituant la
Communauté européenne ;
Si le droit de l’Union européenne n’a pas fait totalement disparaître les monopoles, il a
largement contribué à leur démantèlement, considérant que l’attribution de droits exclusifs
vient perturber le libre jeu de la concurrence. À partir des années 1990, les pouvoirs publics
ont décidé d’ouvrir progressivement à la concurrence les grands services publics en réseau
(télécommunications, électricité, gaz, chemins de fer et postes), longtemps organisés en
monopoles exploités par des entreprises publiques.
Afin de garantir une concurrence non faussée, le droit de l’Union européenne a imposé la
séparation des fonctions d’opérateur et de régulateur. Dans l’affaire British Telecom (CJCE,
20 mars 1985, Italie c/ Commission, aff. 41/83), cette entreprise publique, qui détenait le
monopole légal de l’exploitation des réseaux publics de télécommunications au Royaume-
Uni, était investie par la loi d’un pouvoir réglementaire portant sur la fixation des tarifs et des
conditions d’utilisation des services de télécommunications. Face à la concurrence des
agences privées, British Telecom était intervenue par voie de règlements en vue d’empêcher
le développement des services internationaux de retransmission de messages télex transitant
par le Royaume-Uni en provenance et à destination d’autres États. À la suite de la
86
Commission, la Cour a estimé que British Telecom avait abusé de sa position dominante en
restreignant la concurrence des agences privées (pt 20). Elle a ainsi condamné implicitement
le cumul des fonctions de réglementation et d’exploitation. De la même façon, dans le
domaine des télécommunications, une entreprise qui commercialise des appareils terminaux
ne peut également se voir confier la tâche de formaliser des spécifications auxquelles devront
répondre les appareils terminaux, de contrôler leur application et d’agréer ces appareils
(CJCE, 19 mars 1991, France c. Commission, aff. C-202/88 et 13 déc. 1991, RTT c/ GB-
INNO-BM, aff. C-18/88). La dissociation des fonctions de régulateur et d’opérateur se
prolonge par la séparation des fonctions de l’État régulateur et de l’État propriétaire ou
actionnaire des entreprises publiques. C’est pourquoi, en France, la fonction de régulation
d’un secteur donné a été confiée à des autorités publiques bénéficiant d’une certaine
indépendance, telles que l’Autorité de régulation des communications électroniques et des
postes (ARCEP), instituée en 1996, la Commission de régulation de l’énergie (CRE), créée en
2000, ou encore l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER) en
2009.
L’ouverture à la concurrence des services publics en réseau suppose également de distinguer
l’exploitation de ces services de la gestion des infrastructures (câbles, canalisation, rails), afin
que tous les concurrents puissent y accéder librement et sans discrimination. Il s’agit d’éviter
que l’opérateur historique (l’ancien titulaire du monopole), qui a construit l’infrastructure,
n’en reste propriétaire et en profite pour instaurer des tarifs d’accès discriminatoires. Ainsi, la
gestion du réseau est-elle confiée à une entité séparée, telle que RFF, devenu SNCF Réseau,
pour le réseau ferroviaire, la société Réseau de transport d’électricité (RTE), pour le réseau de
transport d’électricité haute tension en France métropolitaine ou encore la société Enedis,
anciennement ERDF, le réseau de distribution d’électricité en France.
§ 4. La prohibition des aides publiques
Le droit de l’Union européenne prohibe les aides d’État (art. 107, § 1 TFUE). Toutefois, il
admet que des subventions publiques puissent être versées à une entreprise, dans le seul but
de compenser le coût des obligations de service public pesant sur elle (CJCE, 24 juil. 2003,
Altmark, aff. C- 280/00).
Conformément à la jurisprudence Altmark de la CJUE, la Haute juridiction a estimé que la
subvention allouée au concessionnaire en vue de la construction de l’aéroport Notre-Dame-
des-Landes ne revêtait pas le caractère d’une aide d’État dans la mesure où elle avait pour
objet « de compenser le coût de la construction imposée par les pouvoirs publics à raison
d’externalités positives que l’exploitant ne pourra valoriser » et que « que la subvention ne
dépasse [...] pas ce qui est nécessaire pour permettre à l’entreprise d’atteindre un niveau de
rentabilité considéré comme raisonnable pour les entreprises du secteur concerné » (CE, 13
juill. 2012, Cté de cnes d’Erdre et Gesvres, n° 347073, Leb. p. 277).
CE, 13 juill. 2012, Cté de cnes d'Erdre et Gesvres, n° 347073, Lebon, AJDA 2012, p.
1722, chron. E. Glaser :
L’affaire : requête en annulation du décret du 29 décembre 2010 approuvant la convention
passée entre l'État et la société Aéroport du Grand Ouest pour la concession des aéroports de
Notre-Dame-des-Landes, Nantes-Atlantique et Saint-Nazaire ainsi que de la décision de
signer la convention.
Les requérants, plusieurs associations ainsi qu'une communauté de communes, soutenaient
que la subvention allouée au concessionnaire en vue de la construction de l'aéroport Notre-
87
Dame-des-Landes constituait une aide d'État et devait faire l'objet d'une notification à la
Commission européenne conformément aux dispositions de l'article 108 du traité sur le
fonctionnement de l'Union européenne.
Le Conseil d'État a fait application de l'arrêt Altmark de la Cour de justice de l'Union
européenne (CJCE,24 juill. 2003, aff. C-280/00, AJDA 2003. 1739, note S. Rodrigues) en
recherchant si les quatre conditions cumulatives posées par la CJUE étaient en l'espèce
réunies.
La haute juridiction a ainsi jugé que la subvention ne revêtait pas le caractère d'une aide d'État
dans la mesure où elle avait pour objet « de compenser le coût de la construction imposée par
les pouvoirs publics à raison d'externalités positives que l'exploitant ne pourra valoriser ».
Elle ajoute que « le montant de la subvention accordée à la société Aéroports du Grand Ouest
a été déterminé dans le cadre d'une procédure transparente de publicité et de mise en
concurrence en vue de la passation d'une délégation de service public » ; « que la subvention
ne dépasse [...] pas ce qui est nécessaire pour permettre à l'entreprise d'atteindre un niveau
de rentabilité considéré comme raisonnable pour les entreprises du secteur concerné » et
qu'enfin, la procédure de passation mise en œuvre avait permis « la mise en concurrence,
dans des conditions transparentes, des offres de plusieurs entreprises en fonction de critères
de sélection préalablement définis ».
Par ailleurs, le statut d’EPIC peut s’avérer incompatible avec les exigences européennes. En
effet, un établissement public ne peut pas faire l’objet d’une procédure de redressement ou de
liquidation judiciaire, contrairement aux entreprises privées. Les créanciers de l’établissement
public sont toujours assurés d’être payés, sinon par l’établissement lui-même, en tout cas par
l’État. L’établissement public bénéficie ainsi de la garantie implicite et illimitée de l’État. En
outre, du fait de cette garantie i, un établissement public peut bénéficier de notations
favorables par les agences de notation, lui permettant d’obtenir des crédits à des conditions
avantageuses. La CJUE a considéré que cette garantie en faveur de La Poste, liée à son statut
d’établissement public industriel et commercial (EPIC)8 constituait une aide d’État
incompatible avec le marché intérieur (3 avr. 2014, France c. Commission, aff. C-559/12).
8 La loi n° 2010-123 du 9 févr. 2010 a transformé l’établissement public La Poste en société anonyme.
88

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2022-2023 - E.

Untermaier-Kerléo - Droit administratif - L2 –S3 - service public_2 (régime)

Plan général (sem. 3)

1ère PARTIE : L’ACTION ADMINISTRATIVE.............................................................................1

§ 1. Les trois “lois” de Rolland

1. Le droit de l’usager au fonctionnement régulier du service

2. Continuité et droit de retrait des agents publics

Si un agent a un motif raisonnable de penser que sa situation de travail présente un danger

3. Continuité du service public et droit de grève des agents publics

a) La reconnaissance du droit de grève des agents publics

b) Les modalités de la conciliation

Article L. 4121-4 du code de la défense

Obligation de négocier. Si cette obligation de préavis n’est pas respectée, l’administration

L. 2523-10 du code du travail. Il veille à la loyauté et à la sincérité de la consultation

Formes de grèves interdites.- Certaines formes de grève sont interdites. La grève

B. Le principe de mutabilité ou d’adaptation

1. La conception de l’égalité retenue par le juge administratif

DANS SON ENSEMBLE, UNE DIFFERENCE DE SITUATION DE NATURE A

Cons. const., décision n° 79-107, 12 juillet 1979, Ponts à péages :

a) Les écoles municipales de musique

b) L’accès aux cantine scolaires

S’agissant de la restauration scolaire, le juge administratif a admis que la collectivité puisse

c) Les tarifs de la SNCF

d) L’accès aux musées

e) La tarification des communications téléphoniques des détenus

requête, enregistrée le 27 octobre 2016 au greffe de ce tribunal, présentée par M. A. C. Par

§ 2. Les autres lois du service public

Cons. const., décision n° 2013-353 QPC, 18 octobre 2013, M. Franck M. et autres

Le Conseil constitutionnel a rejeté l'ensemble de ces arguments en considérant qu'en « ne

a) La neutralité des agents du service public

Code du travail, article L. 1321-2-1

Extrait de l’étude d’impact du projet de loi

devant le service public et de veiller au respect des principes de laïcité et de neutralité du

!! CE, 12 févr. 2020, n° 418299, M. A. c. Centre hospitalier de Saint-Denis, T. Leb.

l’intention religieuse : d’une part, le caractère substitutif du vêtement clairement destiné à

Actu – Port du burkini dans les piscines municipales

pour l'organisation du service public les convictions religieuses de certains usagers, le

activités d'enseignement et le fonctionnement normal du service public notamment par un comportement

▪ Et les parents d’élèves ?

b) La neutralité des lieux du service public

▪ L’installation de crèches dans les bâtiments publics

1) Le Conseil d’État commence par rappeler la portée du principe de laïcité et de la loi du 9

Il se prononce ensuite comme juge d’appel sur la légalité de l’installation de la crèche de la

constituait la représentation figurative d’une scène fondatrice de la religion chrétienne. En se

TA Lyon, 22 nov. 2018, n° 1709278

consistant en l'exposition de crèches à la période de Noël existe en Auvergne-Rhône-

▪ La statue du pape Jean-Paul II

Ces derniers se sont pourvus en cassation devant le Conseil d’État.

c) Les aménagements apportés au fonctionnement du service public, afin

→ Les autorisations d’absence nécessaires à l’exercice d’un culte ou à la

▪ Pour les usagers du service public

▪ Pour les agents du service

bon ordre des établissements pénitentiaires, l'observance des prescriptions alimentaires

▪ Au sein des cantines scolaires

La Ligue de défense judiciaire des musulmans a demandé au tribunal administratif de Dijon

→ L’exercice du culte au sein du service public

▪ L’interdiction pour un agent public de pratiquer son culte pendant le temps de

▪ Les services d’aumôneries au sein des hôpitaux, des prisons et de l’armée

B. L’absence de principe de gratuité du service public

En revanche, la gratuité n’est pas une loi du service public.

1. Les services publics gratuits

a) La gratuité de l’enseignement public

La question de la gratuité de l’enseignement supérieur a de nouveau été posée à propos de