Cours droit budgétaire (séance 1)

Professeur : Mr. Rachid El Bazzim

Introduction à l'étude du droit budgétaire

Section 1. Définitions

L’intitulé de ce cours, « Droit budgétaire », nécessite quelques précisions

préliminaires. En effet, le champ de ce cours est limité à « l’État ». Il se concentre donc
sur le budget de l’État en se focalisant sur ses éléments, les principes qui l’encadrent,
ses techniques d’élaboration, d’adoption et d’exécution.

En fait, l’expression générique « finances publiques » renvoie fréquemment aux

finances de l’ensemble des composantes de la sphère publique, à savoir des
« Administrations » au sens large.

Si les interactions avec les autres matières des finances publiques s’avèrent nécessaires,
l’accent sera mis ici, particulièrement, sur les règles et procédures budgétaires qui
s’appliquent aujourd’hui à l’État marocain.

L’étude des finances de l’État nous pousse à mettre les lumières sur les opérations qui
conduisent à se procurer des ressources, et à financer ses charges.

Section 2 : Droit budgétaire et droit public

Il n’est pas question ici de dresser un inventaire des relations entre le droit budgétaire
et les autres disciplines du droit public, mais de signaler que l’action publique utilise
conjointement un ensemble de règles inséparables, dont les finances publiques
sont un enchaînement essentiel, qu’elles en constituent la provenance et/ou le
prolongement.
§1. Droit budgétaire et droit constitutionnel

Le droit budgétaire doit respecter la répartition constitutionnelle des

compétences entre les pouvoirs. Dans ce cadre, l’article 75 de la Constitution dispose
expressément que « Le Parlement vote la loi de finances » ; c’est ensuite le
Gouvernement qui en assure l’exécution.

Les procédures qui composent la procédure législative se retrouvent dans la procédure

« budgétaire » d’adoption des lois de finances (bicaméralisme inégalitaire, etc..) . De
plus, les lois de finances sont l’objet d’un contrôle de constitutionnalité par la Cour
constitutionnelle. La Cour des comptes a une mission d’assistance au Parlement et au
Gouvernement à diverses étapes du processus budgétaire (article 148 de la
Constitution).

Ces situations montrent que la Constitution prévoit des dispositions particulières pour
tenir compte de la spécificité des lois de finances.

Le droit budgétaire ne saurait donc être dissocié du droit constitutionnel.

§2. Droit budgétaire et droit administratif

Le droit budgétaire entretient de fortes relations avec le droit administratif. D’une part,
les finances publiques de l’État assurent la mise en œuvre de l’action administrative.
D’autre part, le droit budgétaire fait appel à des procédures du droit administratif, dont
les prérogatives de puissance publique (tel le recouvrement de l’impôt « par voie
d’autorité »), et les procédures relatives à l’exécution de décisions administratives (la
rémunération des fonctionnaires est régie par le droit de la fonction publique…).

§3. Droit des finances publiques et droit international public

Avec les crises, l’influence de la conjoncture internationale sur les finances publiques
des États est une réalité. De plus, la mondialisation des économies fait que désormais
tout évènement international (épidémie, guerre, crise énergétique, désordre climatique
ou environnemental, etc.) a des répercussions sur les finances de l’ensemble des États
du monde.
Le droit international (dont les traités constituent une source) exige aux États des
obligations qui ont très souvent des impacts financiers.

En outre, le fait qu’un État soit membre d’une organisation internationale implique une
contribution financière nationale à son fonctionnement, puisque ses organisations n’ont
pas le droit de lever des impôts.

Section 3. Droit budgétaire et politique économique

Les finances publiques d’un État incarnent les choix visibles et volontaristes de sa
politique économique.

§1. Droit budgétaire et économie

La période des deux guerres mondiales a fait des États des agents économiques à part
entière, intervenant en matière d’industrie et de commerce, et exerçant un encadrement
de l’activité économique sue le territoire national. Ce dernier a pris plusieurs formes :
instauration d’un secteur public puissant, une planification économique et des
politiques de soutien et d’aide.

De telles orientations économiques nécessitent des volumes budgétaires importants

pour assurer leur mise en œuvre et exécution. En effet, les finances publiques forment
le support des choix économiques nationaux.

Par surcroît, les budgets de l’État sont principalement et amplement sollicités lorsque
l’économie mondiale interdépendante est vigoureusement perturbée, et ce quelles qu’en
soient les causes (crises financières, pandémie de COVID-19 depuis le début 2020).

§2. Droit budgétaire et politique

La politique financière de l’État suppose la définition des stratégies, objectifs et
politiques pour les atteindre. Dès lors, les dispositions du droit budgétaire peuvent
constituer l’outil favorisé de mise en œuvre des décisions politiques nationales.

En effet, il est à noter que la notion de « politique publique » est une référence
déterminante des finances publiques au Maroc. La LOF (loi organique relative à la loi
de finances) a mis en place une structuration du budget en programmes budgétaires,
déclinés en projets ou actions.

Ainsi, une corrélation juridique expresse est établie entre les prévisions financières de
l’Etat et les politiques publiques que le Gouvernement compte mener ; par là même la
dimension interventionniste du droit budgétaire est consacrée.

Section 4. L’évolution des finances publiques au Maroc

Le Maroc disposait d’une organisation financière axée sur l’institution du corps des
oumanas jusqu’au début du 20e siècle. Le premier budget marocain, dans l’acception
« moderne » du terme, remonte à 1913.

§1. Le corps des Oumanas

C’est sous le règne du sultan Slimane ben Mohammed (1792-1822) que fut constitué
le corps des oumanas placé sous les ordres de l’Amin El Oumana qui remplissait le rôle
d’un véritable ministre des Finances. Ce corps a été modernisé, organisé et structuré
sous le règne du Sultan Hassan 1er (1873-1894) et comprenait une administration
centrale et une administration locale.

A. Amin al oumana

Il a comme attribution de contrôler, au niveau national, le recouvrement des impôts et

les droits de ports ainsi que leurs dépenses. À cet effet, il recevait des rapports de l’Amin
des rentrées, chargé de la perception des recettes, de l’Amin des sorties, chargé de
l’exécution des dépenses et de l’Amin des comptes, chargé du contrôle de la
comptabilité transmise par les différents oumanas. Les états fournis étaient remis au
Sultan, lequel les communiquait à la béniqua qui faisait office de Cour des comptes.
B. Les Oumanas centraux

Au niveau central, on distinguait l’amin des rentrées, l’amin des dépenses, l’amin des
comptes et l’amin chkara.

L’amin des rentrées était chargé de centraliser le produit des recettes de l’État récoltées
par les différents oumanas, qu’il versait ensuite au Bayt al-mal (‫ )بيت المال‬en présence
de deux adouls (‫)عدول‬. Disposant d’une béniqa au méchouar, il inscrivait sur son
registre toutes les sommes ainsi versées.

Les oumanas des dépenses (oumana el sayr) étaient chargés d’assurer le paiement des
dépenses du makhzen (traitement des vizirs, solde des troupes et autres dépenses de
l’Etat), sur les fonds du Bayt al-mal (‫)بيت المال‬.

L’Amin des comptes (amin al hisabat) avait pour mission de contrôler la comptabilité
transmise régulièrement par les oumanas sur l’ensemble du territoire, ainsi que les états
relatifs aux arrêtés définitifs de leurs écritures.

En effet, chaque Amin était tenu de lui envoyer, en double exemplaire, un état
hebdomadaire de ses recettes. De même qu’il devait lui expédier, dans les sept jours
qui suivaient la fin de chaque mois, le compte détaillé du mois écoulé.

Amine chkara ou amine al atba, qui s’occupe des dépenses du Sultan durant sa
résidence au palais et contrôle les comptes des Oumanas des dépenses et leurs états des
dépenses avant que ces derniers ne les présentent au Sultan. Il est également chargé de
veiller sur les caisses du Sultan.

C. Les Oumanas locaux

Au niveau local, il existait toute une variété d’oumanas : les oumanas des douanes, les
oumanas el mostafad et les oumanas el khers.

Les oumana des douanes, installés dans les ports, étaient chargés de percevoir les droits
d’exportation et d’importation. Le makhzen en avait fait ses banquiers.
Les Oumanas du mostafade, considérés comme chefs des services financiers dans les
villes, avaient comme charge de recouvrer, au niveau des villes, les moukous (droits de
portes, de sabots… etc.) qui sont des taxes sur le commerce intérieur, les impôts
religieux, les produits du domaine et assurant l’entretien et la location des biens
domaniaux.

Les oumanas el Khers exerçaient dans les zones rurales. Ils évaluaient l’achour,
estimaient les récoltes et encaissaient les impôts, qu’ils versaient à l’Amin el mostafad
de la ville la plus proche.

À l’instar des autres pays musulmans, les différentes dynasties qui ont gouverné le
Maroc durant l’histoire, surtout depuis l’ère islamique, ont veillé à la constitution de
Bayt al-mal (‫ )بيت المال‬pour conserver les fonds et l’argent qui proviennent de la Zakat,
du Kharaj, d’Elfaye, de la Jézya, et de l’Achour. Il comportait des fonds en monnaie et
de l’or ainsi que des produits agricoles et des marchandises telles que l’huile, le blé, le
sucre... etc.

§2. L’adoption de la gestion budgétaire

L’ingérence française au Maroc et les résultats de la conférence d’Algésiras de 1906

créaient des tensions sociales et économiques. Dans ce contexte, le budget faisait son
émergence non pas comme un outil de gestion financière et comptable seulement, mais
comme un moyen d’intervention de la puissance coloniale, qui l’a imposé et
instrumentalisé comme moyen pour contrôler et orienter la situation économique et
financière du pays.

Le premier budget établi à l’initiative de la force coloniale a vu le jour en 1910 et se

limitait à la région de Chaouia. Ce système a, par la suite, été étendu à la région de
Meknès en décembre 1912, à Rabat, Fès et Marrakech en janvier 1913 et au territoire
du Tadla en juillet 1913.

La Direction générale des Finances était mise en place en juillet 1912, et dont les
premiers services créés furent ceux du Budget général de l’Empire chérifien et des biens
domaniaux.
Le dahir du 9 juin 1917 sur la comptabilité publique confia le pouvoir financier aux
comptables du Trésor. En conséquence, la préparation et l’exécution du budget général
deviennent régulières à partir de 1918.

Dès son indépendance en 1956, le Maroc a adopté une gestion budgétaire de ses
ressources et dépenses, et a progressivement installé les bases d’un système financier
indépendant, avec la création du ministère des Finances en 1956, puis, le premier
budget national a été établi en 1958. L’adoption de la première la loi organique de
finances au Maroc, en novembre 1963, est le résultat de la mise en place de la
Constitution de 1962 qui a consacré le droit financier de l’État. En effet, la Constitution
va consacrer le principe de l’autorisation budgétaire accordée par le parlement, qui vote
la loi de finances.

Section 5. Le budget

Provenant de l’anglais « budget », lui-même emprunté à l’ancien français bougette

(« petit sac de cuir »), le budget désigne un acte par lequel sont prévues et autorisées
les recettes et les dépenses des organismes publics. C’est un instrument financier et
comptable.

À cet égard, le budget se distingue du compte qui, selon une optique rétrospective,
enregistre l’activité financière de la personne sur une période écoulée (tels les comptes
administratifs et de gestion pour les collectivités territoriales).

Le budget constitue le tableau de l’ensemble des ressources de l’État et de ses charges

permanentes telles qu’elles sont escomptées, les unes et les autres, pour l’année au titre
duquel il est établi. Il est donc composé d’une série de comptes dont l’intitulé indique
la nature et l’affectation, et dont le total représente le produit ou le coût probable. En
d’autres termes, il donne la traduction chiffrée des actes de l’État.
§1. La définition du budget général et son contenu

A. Le budget de l’État et le budget général.

Le budget de l’État est un acte par lequel sont prévues et autorisées les ressources et
les charges annuelles de l’État. Il est structuré autour de 3 composantes : budget
général, budgets des services de l’État gérés de manière autonome et budgets des
comptes spéciaux du trésor.

Le budget général retrace toutes les recettes et toutes les dépenses de l’État à
l’exception de celles retracées au niveau des budgets des services de l’État gérés de
manière autonome et des comptes spéciaux du trésor (chapitre 3 de la LOF n° 130-13).

Le budget général se compose de deux parties : les ressources et les charges.

Les ressources du budget général comprennent : les recettes fiscales, les recettes non
fiscales et les recettes d’emprunt. Les charges du budget général comprennent les
dépenses de fonctionnement, les dépenses d’investissement et les dépenses relatives au
service de la dette publique.

B. La loi de finances de l’année et le budget général

La loi de finances de l’année est la loi qui prévoit, évalue, énonce et autorise, pour
chaque année budgétaire, l’ensemble des ressources et des charges de l’État.

La loi de finances de l’année comprend deux parties : la première partie arrête les
données générales de l’équilibre financier ; et la deuxième partie arrête pour chaque
ministère ou institution, par chapitre, les dépenses du budget général ; par service, les
dépenses des services de l’État gérés de manière autonome rattachés au ministère ou
institution concernée ; et par compte, les dépenses des comptes spéciaux rattachés au
ministère ou institution concernés.

En effet, le budget général est la partie de la loi de finances qui retrace toutes les recettes
et toutes les dépenses de l’État à l’exception de celles retracées au niveau des budgets
des services de l’État gérés de manière autonome et des comptes spéciaux du trésor.
C. La loi de règlement et le budget général

L’article 64 de la loi organique n° 130-13 relative à la loi de finances définit la loi de

règlement de la loi de finances comme celle « qui a pour objet de constater et arrêter
le montant définitif des recettes encaissées, des dépenses dont les ordonnances sont
visées, se rapportant à une même année budgétaire, d’approuver le compte de résultat
de l’année et d’affecter au bilan le résultat comptable de l’exercice ».

En effet, le budget général est différent de la loi de règlement au niveau des chiffres
que contient ce dernier et qui sont bien réels, alors qu’ils sont prévisionnels dans le
budget général. La loi de règlement est un acte rétrospectif alors que le budget général
est un acte de prévision.

L’intérêt de la loi de règlement réside dans sa capacité à comparer les appréciations du

budget et les réalisations réelles, ce qui aide à améliorer les processus d’évaluation et
de prévision des prochains budgets.

D. Le plan économique et social et le budget général

On peut définir le plan comme « un outil scientifique et technique qui vise la
planification des actions dans un cadre cohérent et à durée bien déterminée ». C’est un
instrument qui oriente les ressources de l’État (naturelles, humaines et monétaires),
d’une manière cohérente pour atteindre les objectifs économiques et sociaux dont
l’accroissement de la production, l’équité de la répartition et le développement.
Toutefois, on différencie le budget général et le plan économique et social au niveau
des points suivants :

● Le plan est global, il concerne une panoplie d’activités économiques alors que le
budget général se focalise sur les ressources et les charges publiques seulement.

● Le plan s’étale sur une durée moyenne ou longue, alors que la durée du budget général
couvre une année.
● Le plan, dans les pays capitalistes, se caractérise par sa souplesse et ne contient pas
de dimension obligatoire. Alors que le budget est obligatoire dès qu’il est accrédité par
le pouvoir législatif.

§2. Les caractères du budget général

A. le budget général est un acte de prévision

Il consiste plus exactement en un acte de prévision, voire de planification financière,

dans la mesure où il envisage des opérations de recettes et de dépenses pour une période
déterminée.

Le budget est un acte prévisionnel dans tous ses éléments. L’estimation des ressources
est conjecturale et les chiffres arrêtés peuvent toujours être dépassés. Tous les éléments
du budget, qu’il s’agisse des recettes ou des dépenses, ne constituent que des
évaluations.

Il s’agit d’abord d’une évaluation d’ensemble. Le gouvernement, compte tenu des

études d’information préparatoires effectuées par le Ministère de l’Économie et des
Finances, en fonction de la situation économique et financière du pays, de la politique
qu’il entend suivre et des objectifs qu’il désire atteindre, procède, d’une part, à une
estimation globale des ressources escomptées - impôts existants ou ceux qu’il croirait
devoir créer ou majorer - fixe, d’autre part, la masse globale des dépenses qu’il estime
pouvoir être supportées par le pays et, par voie de conséquence, arrête le « découvert »
approximatif qu’il appartiendra à la Trésorerie de couvrir.

B. Le budget est un acte d’autorisation à caractère politique

Comme le disait Gaston Jèze en 1922, le budget est « un acte essentiellement
politique ». Il doit faire l’objet d’un vote traduisant une délibération démocratique et
des choix politiques.

Le principe de l’autorisation préalable par le Parlement n’est évidemment que le

corollaire du principe de légalité. Il s’apparente également à une sorte de délégation
limitative accordée aux gouvernements pour effectuer ses dépenses et réaliser ses
recettes.

L’application de ce principe nous conduit à distinguer :

L’autorisation des recettes : elle comporte une obligation. Cette obligation stipule que
les fonctionnaires responsables qui ne poursuivent pas le recouvrement des
contributions et des taxes en vigueur sont passibles des peines infligées aux
concussionnaires. L’acte d’autorisation est un acte d’autorité.

L’autorisation des dépenses : elle ne comporte pas d’obligation absolue, sauf pour
certaines dépenses obligatoires. Pour les autres, c’est à chaque ministre, responsable du
budget de son département, qu’il appartient de décider des engagements qui seront
imputés sur les crédits que le budget lui a accordés. En revanche, l’autorisation
comporte, en principe, limitation : le droit pour le ministre d’effectuer des dépenses au
titre d’un chapitre donné ne peut, en règle générale, dépasser le plafond constitué par
les crédits qui lui ont été ouverts.

Le Parlement octroie une troisième autorisation au Gouvernement, celle de rechercher

comme il l’entend, les moyens de résorber le déficit, « impasse » ou « découvert », qui
subsiste entre les recettes normales et les charges totales de l’année.

C. Le budget est un acte d’une durée déterminée.

Le budget est une estimation des recettes et des dépenses pour une période déterminée,
en l’occurrence l’année budgétaire. Cela signifie que l’autorisation budgétaire donnée
par la loi de finances n’est valable que pour une année. Il n’existe donc pas de loi
permettant à un gouvernement de prélever un impôt permanent. Mais cela signifie aussi
que l’autorisation de dépenses donnée par la loi de finances au gouvernement ne couvre
également qu’une année. Il n’est normalement plus possible de procéder à aucune
dépense à l’expiration de l’autorisation, quand bien même tous les crédits n’auraient
pas été dépensés.
D. le budget est un acte juridique

Une partie de la doctrine juridique affirme que le budget est un acte d’administration ;
ces auteurs font simplement entendre par là que le budget n’est pas une loi proprement
dite. Ils ne disent pas quelle est, d’une manière positive, la nature de cet acte
d’administration. D’autres pensent que le budget est une loi. Mais c’est une loi d’une
nature exceptionnelle quant à sa forme, sa teneur et son exécution.