FINANCES PUBLIQUES

Partiel : environ 20 questions à réponse courte, classées de la plus simple à la plus difficile.
Voir portée des lois de programmations

INTRODUCTION

Éléments introductifs aux finances publiques

Chapitre préliminaire : La définition des finances publiques

Section 1. Les finances…

§1. La définition des finances

Les finances publiques sont les finances des administrations publiques.

Le terme finance est un terme générique, transversal aux secteurs public et privé.

Dans le langage courant, les finances signifient argent, et ici, argent public. Mais cette définition est
relativement moderne et remplace une expression plus ancienne de “deniers public”. Elles consistent
à étudier l’argent des administrations publiques.

Etymologiquement, le terme renvoie à deux idées différentes :

- Au 14e siècle, le terme finance signifie les revenus de l’État.
- Au 15e siècle, elles signifient aussi le maniement des revenus par l’Etat

Encore ajd, cette signification double est très courante dans le langage financier de l’État et des
entreprises. Analyser un flux d’argent suppose toujours de décrire des opérations de recette et de
dépenses.

§2. L’originalité des finances publiques

Il existe plusieurs particularités concernant les recettes et les dépenses car il s’agit d’argent public :
- Première particularité fondamentale : l’origine des recettes publiques
Les recettes de l’État proviennent très majoritairement des impôts.

Art. 23 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publiques « les
recettes comprennent les produits des impositions ».

- La manière de dépenser cet argent

En théorie, l’argent public sert à financer des activités collectives, d’intérêt général dont chacun peut
bénéficier

Art. 13 de la DDHC 1789, « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses
d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre

1
tous les citoyens, en raison de leurs facultés »

Pour prélever l'impôt (donc obtenir des recettes) et pour engager des dépenses (afin de financer des
activités d’intérêt général), chaque année, le législateur adopte une loi budgétaire

Art. 7 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publiques « l’acte
par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses ».

Le budget est toujours un acte voté par une loi qui prévoit et autorise les recettes et les dépenses des
administrations publiques

Section 2 : … des administrations publiques

§1. L’origine de la catégorie des « administrations publiques » (APU)

Catégorie qui provient du droit de l’UE et plus spécifiquement du Règlement du Parlement européen
et du Conseil de l’UE du 21 mai 2013.
Ce règlement vise à créer une comptabilité nationale qui soit la même entre tous les Etats membres
de l’UE.
La comptabilité d’un Etat n’est autre qu’un document qui précise l’état des finances d’un pays. On y
retrouve l’ensemble des revenus (recettes) et des dépenses.
L’UE prévoit des règles communes de compta nationale pour que chaque État puisse donner l’état des
finances de son pays avec la même norme d’écriture. Cette uniformité de présentation est
indispensable puisque la plupart des pays européens partage une monnaie commune et sont
interdépendants.

§2. Le contenu de la catégorie des APU

A. L’État

L’État est constitué de 2 catégories :

- les administrations centrales : regroupent la présidence de la Rep, les ministères, le
Parlement, les tribunaux.
- les administrations déconcentrées : toutes les administrations qui représentent l’État dans
les différents territoires de la France (ex Préfecture, de région et de département)
Déconcentration : Une seule personne morale qui attribue des compétences à des organes différents
sur le territoire.

Chacune de ces institutions a un point commun d’un pdv juridique : elles représentent toutes le même
personne morale de droit public, l’État.

B. Les organismes divers d’administration centrale (ODAC)

Au sein des administrations certaines d’entre elles disposent de particularités institutionnelles et ce par
l’intermédiaire d’un statut qui leur octroie une certaine autonomie.

2
Il existe 800 organismes qui exercent une activité non marchande = établissements publics
administratifs. Ex. universités, musées, bibliothèques…

C. Les administrations de sécurité sociale (ASSO)

Les ASSO comprennent 5 sous-catégories :

- Tous les organismes qui gèrent les régimes obligatoires de la sécu. Organismes chargés de
l’assurance maladie en cas de problème de santé affectant un salarié.
- Organismes qui gèrent l’assurance chômage pour tous les travailleurs temporairement privés
d’emploi
- Caisse d’amortissement de la dette sociale : chargée de rembourser la dette de la sécu de la
France. (sécu très déficitaire en fr)
CSG (contribution sociale généralisée) -> directement affectée à cette caisse pour payer le déficit de
la sécu.
- Fonds de réserve pour les retraites : établissement public social dont la mission est d'investir
toutes les cotisations de retraites pour les faire fructifier et permettre un meilleur financement.
- hôpitaux

D. Les administrations publiques locales (APUL)

Comprennent toutes les collectivités territoriales : 35 milles communes, 120 départements et 13

régions.
Les administrations publiques locales ont un statut constitutionnel garanti à l’art 72 de la C°.
Cette autonomie provient du mode de désignation des personnes chargées d’administrer les
collectivités territoriales. En effet, les maires et leurs conseillers municipaux, les présidents de
départements et de régions ainsi que leurs assemblées respectives sont élus, ils disposent donc d’une
légitimité démocratique, représentant leurs administrés sur un territoire donné.
La C° reconnaît aux collectivités territoriales, une autonomie de gestion et notamment une autonomie
financière.

Art. 72-2 C° « Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer
librement dans les conditions fixées par la loi peuvent recevoir toute ou partie du produit des
impositions ».

Le cours sera limité aux seules finances de l’État.

Chapitre 1 : Histoire des finances publiques

Section 1. La Révolution française : une révolte fiscale

Pour la majorité des historiens, la Rev° française débute à la date de la réunion des états généraux, le
5 mai 1789. Cette réunion est un événement exceptionnel : le roi les convoque uniquement pour
répondre à des crises d’une certaine gravité. La dernière convocation remontait à 1614.

3
!"#$%#&'()#$*+,-*.('(-*/0$01'23*45678*9*Nous avons besoin du concours de nos fidèles sujets pour
nous aider à surmonter toutes les difficultés où nous nous trouvons, relativement à l’état de nos
finances ».

Louis XVI justifie cette convocation sur le fondement de l’état des finances de la couronne. Lors de
l’ouverture des états généraux à Versailles, le discours introductif du roi rappelle l’accroissement de la
dette du royaume, l’augmentation des impôts dont la répartition apparaît comme inégale.

Cf site gallica

!*:)-&#21-*+2*;#)*#2%,1(21,*+,-*.('(-*/0$01'23*8*9*La dette de l’Etat, déjà immense à mon avènement

au trône, s’est encore accrue sous mon règne : une guerre dispendieuse, mais honorable, en a été la
cause ; l’augmentation des impôts en a été la suite nécessaire, et a rendu plus sensible leur inégale
répartition ».

Chaque ordre est chargé de rédiger des cahiers de doléances. A cette occasion, le tiers état fait la
demande au roi de la réunion périodique des états généraux, constitué de députés représentant les
différentes provinces du royaumes afin d'organiser une “meilleure répartition des impôts et une plus
grande économie dans leur perception.”

Idée qui commence à germer : conditionner la levée de l’impôt au consentement préalable des
représentants du tiers-état (du peuple).Bien entendu, ce dernier souhaite également la fin des
privilèges notamment financier de la noblesse.

!* .3<* "'=),1* +,* +#>0'$&,-* 8* 9* C’est un abus bien répréhensible que d’accorder des pensions
exorbitantes sur le trésor royal à certains nobles privilégiés (...) C’est le pain du pauvre qu’on donne à
ces mendiants continuels qui assiègent le trône ».

Les 3 ordres se réunissent le 17 juin 1789 dans la salle du jeu de paume et fondent une Assemblée
nationale constituante. A partir de ce moment-là, la monarchie absolue s’éteint.
La souveraineté est transférée du roi au peuple.
La première mesure adoptée par l’assemblé constituante : elle déclare illégale la finance et la fiscalité
telle qu'elle existe sous la royauté.

!?--,@A>0,*&#$-()(2'$(,B*45*C2)$*4567*8*9*Les contributions, telles qu’elles se perçoivent

actuellement dans le royaume, n’ayant point été consenties par la nation, sont toutes illégales ».

Cette mention adoptée par l’AN constituante signifie la fin de la fiscalité royale et surtout elle précise
que tout impôt qui n’est pas consenti par le peuple est de facto illégal. C’est le principal héritage de la
Révolution Française.

Section 2. L’héritage de la Révolution française

Le principal héritage de la Révolution française est le processus de légitimation du prélèvement de

l'impôt par la mise en place d’un système qui garantit le consentement des citoyens.

4
§1. Le principe du consentement de l’impôt

Depuis la Révolution française, l’histoire des finances publiques repose sur la volonté de l'État de
convaincre les citoyens de la légitimité de l'impôt.
Cette légitimation est assurée par le fait que les citoyens consentent eux-mêmes aux impôts. Par le
biais de leurs représentants élus, les citoyens consentent indirectement à la levée de l'impôt par le
vote d’une loi. C’est un principe fondamental des finances publiques inscrit à l'art 14 de la DDHC.
Depuis la révolution française, le principe du consentement à l'impôt a traversé l’ensemble des régimes
et des constitutions.

!*?1()&>,*4D*+,*>'*::E"*9 Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par
leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre
l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».

Il dispose toujours d’une valeur constitutionnelle et le conseil constitutionnel utilise cet art 14 comme
une norme de référence lorsqu'il exerce un contrôle de constitutionnalité de la loi. Mais ce principe est
insuffisant à lui seul.

!*"#$-<*"#$-(<B*FG*+0&,@A1,*477HB*$I7HJF5G*:"*KL#)*'2(#1)-'$(*>,*/#2%,1$,@,$(*M*10N#1@,1*>'
protection sociale).

§2. Le principe nécessaires au consentement

A. Le principe de légalité

Pour que le consentement populaire des citoyens soit effectif, le législateur ne doit pas seulement
consentir à l'impôt, il doit également en définir les éléments constitutifs (ses caractéristiques). L’article
14 est repris mot à mot à l'article 34 de la C.

!**Art. 34 de la C° de la Vème République « La loi fixe les règles concernant l’assiette, le taux et les
modalités de recouvrement des impositions ».

Le terme assiette signifie ce sur quoi porte l’impôt. Le taux est le morceau de l’assiette qui va être
prélevé par l’Etat. Enfin, la loi doit définir les modalités de recouvrement (la procédure suivie pour
collecter l’impôt).
Lorsque le législateur ne précise pas suffisamment les éléments constitutifs d’un impôt, le Conseil
constitutionnel censure la loi sur le fondement d’une incompétence négative.
L’incompétence négative c’est le cas où le législateur n’épuise pas sa compétence et laisse donc au
pouvoir réglementaire et donc au décret le soin de déterminer ce que la loi aurait dû prévoir.

!*"#$-<*"#$-(<B*O7*+0&,@A1,*OG4FB*$IOG4FJP6D*:"B*L#)*+,*N)$'$&,-*1,&()N)&'()%,*Q#21*OG4F
« Considérant que la taxe d'apprentissage relève de la catégorie des impositions de toutes natures au
sens de l'article 34 de la Constitution ; que le législateur ne pouvait, sans méconnaître l'étendue de sa
compétence, renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de fixer les critères d'affectation d'une
partie des recettes provenant de cette imposition »

5
 B. Le principe d’annualité

Le principe de consentement de l'impôt doit être associé avec une certaine périodicité.
Sauf à vider ce principe de toute sa substance, les parlementaires doivent renouveler régulièrement
leur consentement, l'échéance est relativement brève. Avant chaque début d’année civile (1er janv),
le législateur doit avoir renouvelé son autorisation. On dit que le législateur adopte le budget de l’année
N+1 au plus tard le 31 décembre de l’année N.
Ce principe d'annualité a été inscrit pour la première fois dans la Constitution française de
1791.

!*Art 1er ,Titre V, C° de 1791 « Les contributions publiques seront délibérées et fixées chaque année
par le Corps législatif, et ne pourront subsister au-delà du dernier jour de la session suivante, si elles
n'ont pas été expressément renouvelées ».

Aujourd'hui le principe d’annualité n’est pas directement inscrit dans notre Constitution. Mais cette
absence n’a pas empêché le Conseil constitutionnel de lui reconnaître une valeur constitutionnelle en
interprétant l’article 47 de la Constitution.

!*"#$-<*"#$-(<B*OH*C2)>>,(*OGG4B*$IOGG4JDD6*:"B*Loi organique relative aux lois de finances.

Art 1er de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances « les lois de finances
déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de
l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte (...) L’exercice s’étend sur une année
civile ».

Conclusion : La Constitution d’un État parlementaire et démocratique en France est intimement liée
aux difficultés financières de la monarchie qui ont conduit à la révolte du peuple et à la mise en place
du principe du consentement de l’impôt.

On peut dire que ce principe est au cœur de la construction de plusieurs états démocratiques (les
premiers étant les anglais). L’Angleterre dès 1215 par sa Magna carta, a commencé à introduire l’idée
que les impôts soient consentis par des représentants pour être levés. Ce principe, 5 siècles plus tard,
se retourne contre l’Angleterre car les colonies d'Amérique, britanniques, se révoltent contre la
couronne d’Angleterre en invoquant leur indépendance financière à la suite également d’une révolte
fiscale; c’est l’acte de naissance de l’Etat et du fédéralisme américain aux USA.

29/09

6
 Chapitre 2 : Les principales mutations contemporaines des finances

publiques

Toutes les politiques de finances publiques ne sont que des politiques d’économies d’argent public. Il
existe 2 manières d’économiser l'argent public :
- Dépenser mieux pour dépenser moins : objectif : à flux constant d'argent public, on optimise
les résultats. On parle alors “d’économie d’efficience”
- "Dégrossir" l’État : suppose la suppression de postes fonctionnaires, la diminution des
dépenses de fonctionnement et la fusion de certaines administrations (Economie structurelle)

Section 1. La recherche d’une meilleure performance

er
§1. L’acte fondateur de la performance : la loi organique relative aux lois de finances du 1
août 2001 (LOLF)

Art. 34 de la Constitution « Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’Etat
dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».

L’idée principale de la LOLF a consisté à mettre en place des règles d’écriture et de procédures pour
élaborer le budget, dans un esprit de “nouvelle gestion publique”.
L’idée consiste à présenter le budget de l’État dans une perspective de performance, dans l’usage de
l’argent public.
Avant, c’était l’ordonnance du 2 janvier 1959 qui prévoyait une présentation du budget par ministère :
la loi était divisée selon que le budget porte sur le ministère des finances, de l’armée, de la santé…
c'était une présentation purement descriptive et statique du budget.
L’approche nouvelle retenue par la LOLF est beaucoup plus dynamique. Le budget est présenté par
politique publique pour essayer de donner une vision à la fois claire et cohérente des moyens alloués
par l’État à chacune de ses actions.
Pour chaque pol publique, le budget doit formuler des objectifs et définir des indicateurs de
performance susceptibles d’en mesurer les résultats. Chacun de ces objectifs est présenté dans un
projet annuel de performance, et on les retrouve aussi au sein d’un compte rendu : le rapport annuel
de performance.

§2. Un bilan mitigé des politiques de performance

On retrouve 3 critiques de ce mouvement de performance :

-Contradiction entre la performance et l’activité d’intérêt général

Les missions de finance publique de l’État ne constituent pas seulement des activités marchandes
performatives. Elles sont avant tout des activités d’intérêt général dont la plus value sociale ne se
mesure pas seulement à l’aide d'indicateurs de performance.
R>*,3)-(,*2$*1)-S2,*+T2$,*&2>(21,*,3&,--)%,*+2*&=)NN1,*S2)*Q#211')(*$2)1,*M*>'*S2'>)(0*+2*-,1%)&,*K,3<*Q#>)&,*

,(* =UQ)('23* !+#@')$,* #V* &,>'* ,-(* N>'/1'$(W<*

7
 - Une “culture pol” de la performance à construire
malgré la mise en place de nombreux indicateurs, le parlements et le gvt les utilisent trop peu lors de
l’élaboration des lois de finance. S’il n’existe pas de culture pol de la performance, c’est sans doute à
cause de la complexité du système. (ex. En 2006, la loi de finances comprenant 627 objectifs de
performance et 1284 indicateurs de performance)

- Manque d’uniformité des politiques de performance

Depuis les années 2000, chaque Président de la Rep propose sa nouvelle vision de l’État, de la
performance. Il existe donc autant de réforme de l’État que de Président de la Rep ; il y a très peu de
continuité entre ces pol de performance.

Section 2 : La recherche d’une soutenabilité des finances publiques

§1. La croissance continue des dépenses publiques : augmentation des déficits et de la dette
Les dépenses publiques augmentent continuellement depuis l’ère industrielle (19e siècle). Un prof de
l’Univ de Berlin, Adolph Wagner, formule une loi (la Loi de Wagner) qui n’est toujours pas démentie
ajd : “plus le temps s’écoule, plus l’État prend une place importante dans l’espace économique, plus il
dépense.” La loi de Wagner est donc simple : on a une croissance continue de la dépense publique

Avec les chiffres de la dépense publiques depuis les années 70 :

- Inférieure à 40% du PIB avant
- Elle oscille autour de 50% dans les années 80.
- On passe ensuite à 55% de 91 à 2008 -> éclatement de la bulle internet
- 55 à 57% entre 2009 et 2015 (crise des subprimes puis crise financière)
- Covid 2020 > 62%

La hausse de la dépense est telle que l’État dépense plus qu’il n’a de recette.
Cette situation particulière par laquelle le flux de dépense est supérieur au flux des recettes sur une
année se qualifie de déficit budgétaire.
Pour combler le déficit annuel, l’État emprunte de l’argent et donc s’endette.
La dette publique n’est donc rien d’autre que l’ensemble des sommes que l’État doit à ses créanciers.
Elle augmente de manière significative ces dernières années. Elle est passée de 60 à 120 points de
PIB.

8
Selon l’INSEE, au premier trimestre 2021, la dette de la France est de 2739 Milliards (soit 16,45 fois
la fortune d’Elon Musk de 166,41 milliards d’€).

La dette fait peser des risques énormes sur l’État Français. Tout d’abord, elle nécessite un
remboursement avec intérêts et donc pèse sur les générations présentes mais surtout futures. DE
plus, il est toujours possible que des augmentations des taux d’intérêt augmentent considérablement
le poid de la dette.
Dans des cas extrêmes, le non remboursement de la dette peut conduire à des cas de faillite. LEtat
ne pouvant plus faire face à ses engagements financiers. Cette situation qu’a connue la Grèce par ex,
s’appelle une mise en défaut. Ses conséquences sociales et éco sont drastiques : forte baisse des
investissements étrangers, augmentation du chômage, perte de crédibilité, et plus indirectement, une
perte de souveraineté pour l’État qui va se voir imposer des politique d’austérité.

§2. Des tentatives de rééquilibrage par des règles de maîtrise des finances publiques

Les règles de maîtrise des finances publiques sont toutes issues du droit de l’UE compte tenu de
l’existence d’une monnaie commune.
Ces textes essaient d’uniformiser les budgets des différents Etats en limitant les déficits et les dettes
publiques. Le but étant de construire une union monétaire et économique stable. Il existe deux
mutations parallèles en finances publiques :
- les finances publiques recherchent un équilibre
- elles s'européanisent
A. Le traité de Maastricht : restriction des taux du déficit annuel et de la dette publique

Traité de Maastricht 1992 : A eu pour ambition de créer une union économique et monétaire et de
mettre en place une monnaie unique, l’euro.

Pour adopter l’euro, il fallait adopter des règles de convergence des économies de chaque Etat. pour
garantir un minimum de stabilité. La règle la plus importante est l'art 104 du traité : “les Etats membres
évitent les déficits publics excessifs”. On retrouve cette règle dans l’art 126 du TFUE.
Elle a été précisée à l’art premier du protocole n°12 sur la procédure concernant les déficits excessif.
X*"='S2,*'$$0,B>,*+0N)&)(*$,*Q,2(*Y(1,*-2Q01),21*M*FZ*+2*[R\B*,(*>'*+,((,*(#('>,*M*PGZ<*KJ]*@#^,$$,*

+,*>'*+,((,*+,*(#2-*>,-*.('(-*+,*>'*_#$,*,21#W

B. Le Pacte de stabilité et de croissance : procédure de lutte contre les déficits excessifs

En 1997, ce pacte est constitué de deux règlements européens du 7 juillet 1997. Ce texte avait une
ambition : renforcer les critères du traité de Maastricht.
Il met en place un mécanisme de sanction qui comporte un volet préventif et un volet répressif.
Le volet préventif engage chaque État à rendre public, tous les ans, les informations qui concernent
sa situation éco et financière. Chaque année, l’État transmet à la commission européenne son
programme de stabilité. Cette dernière vérifie alors que le budget annuel qui va être adopté par l’État
respecte bien les critères de Maastricht. A cette occasion, la commission adresse des
recommandations à chaque État.

9
Le volet répressif instaure une procédure de sanction mise en œuvre quand un État adopte des
budgets déficitaires de manière durable.
La commission européenne engage une procédure pour déficit excessif. En principe, l’État déficitaire
doit effectuer un dépôt d’argent avec un élément fixe de 0,2 pourcent de son pib et une part variable
pouvant aller à 0,5. Ce dépôt peut se transformer en amende si ce déficit n’a pas été corrigé avant un
délai de 2 ans.
Mais dans les faitsB* @'>/10* >T,$/'/,@,$(* +,* &,-* Q1#&0+21,-* +,* -'$&()#$-B* >,* +,1$),1* @#(* 1,>`%,*
(#2C#21-*+2*"#$-,)>*.21#Q0,$B*S2)*$T'*C'@')-*'&&,Q(0*+,*Q0$'>)-,1*2$*a('(*+0N)&)(')1,*!*+)NN)&2>(0*+T2$*
Q#)$(*+,*%2,*Q#>)()S2,<*
Dès 1998, ces règles font l’objet d’une double critique principalement à cause de leurs rigidité :
- D’une part, la mise en place de critères uniformes nie la particularité de chaque État.
- D’autre part, ces règles ne prennent pas en compte le contexte économique pour assouplir les
règles en cas de crise éco, ou au contraire pour les renforcer en cas de contexte favorable.

C. Le renforcement de la discipline budgétaire à la suite des crises économiques : six-

packs, TSCG et two-pack
1. Les effets des crises économiques sur le renforcement de la discipline
budgétaire
Après la mise en circulation de l’euro, 5 États sur les 12 de la zone euro (France, Portugal, Grèce,
Pays Bas et Allemagne) ne respectaient pas les critères budgétaires européens. Chacun de ces Etats
faisaient l’objet d’une procédure pour déficit excessif. Ces difficultés sont principalement dues au
ralentissement de l’économie après l'éclatement de la bulle internet.
A partir de 2005, les économies des Etats commencent à se stabiliser. Seuls le Portugal et la Grèce
ne respectent pas les règles de l’UE. Mais très rapidement, dès 2007, la situation se dégrade à la suite
de la crise financière de 2007.
Crise des subprimes = 3 crises en une : Crise de l’immobilier devenue une crise financière puis une
crise de la dette des Etats.
La baisse de l’activité éco en 2007 implique mécaniquement une baisse des ressources de l’État et
une hausse des dépenses pour soutenir les banques défaillantes.
Après 2010, dans la perspective d’éviter une nouvelle crise, les Etats veulent renforcer les règles
budgétaires.
On retrouve donc 3 sources importantes du droit de l’UE :
- Le “Six-packs”, 13 décembre 2010 : paquet législatif de 6 textes
- TSCG = Traité sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance au sein de l’Union éco et
monétaire, signé le 2 mars 2012
- “Two-pack”, entré en vigueur le 30 mai 2013, constitué de 2 règlement

2. La règle de l’équilibre du solde structurel

Première et principale innovation : Art 3 du TSCG, reprise à l’art 1er de la loi organique du 17 déc
2012. Cet article impose que le solde structurel d’un État doit être chaque année soit en équilibre, soit
en excédent. Cette règle est différente de celle des 3% du traité de Maastricht.

10
Le déficit dit réel est simple : à chaque budget annuel de l’État, les dépenses ne doivent pas être
supérieures aux recettes de plus de 3% du PIB.
Le solde structurel (ou déficit structurel) est une notion plus complexe disposant d’une définition
légale à l’art 3 du TSCG “le solde annuel corrigé des variations conjoncturelles”.

Ce solde structurel se calcule à partir d’une soustraction : on prend le solde réel et on lui retire toutes
les dépenses prises pour répondre à des mesures inhabituelles (crises ou imprévisions économiques)
Cette règle de l’équilibre du solde structurel vise à s’intéresser au budget réel du solde de l’État en
appréciant les seules mesures structurelles et en retirant toutes celles qui sont liées à des aléas
économique. Cette règle permet d’éviter de sanctionner un État qui agirait en urgence pour répondre
à une situation éco dégradée ou passagère.

Cette règle répond à la critique de la rigidité du traité de M : d’une part, la notion de solde structurel
garantit aux États une plus grande souplesse et une meilleure adaptation de leurs politiques
budgétaires.
D’autre part, l’équilibre n’a pas à être atteint immédiatement. Chaque État fixe un OMT (objectif à
moyen terme) pour parvenir progressivement à satisfaire la règle de l’équilibre du solde structurel. En
cas d’écart important entre l’objectif fixé et le budget d’un État, le TSCG prévoit un mécanisme de
correction.

3. L’application de la procédure de déficit excessif à la dette excessive

La 2e innovation consiste à introduire dans la procédure de déficit excessif, un mécanisme de sanction
pour les dettes excessives. Plus précisément, l’État endetté doit réduire le ratio de sa dette d’1/20ème
de la part au-dessus de 60% par an. S’il ne le fait pas, il peut se voir appliquer la même sanction que
celle prévue par la procédure de déficit excessif.

On peut conclure que les règles européennes de maîtrise des finances publiques ne cherchent pas à
imposer un équilibre parfait (=interdire les dettes et déficit), mais elles cherchent plutôt à parvenir à
une soutenabilité raisonnable des finances. L’ambition est de garantir une stabilité des Etats européens
afin d’éviter les mises en défaut de l’un ou plusieurs d’entre eux qui emporterait des conséquences sur
tous les autres.

D. L’avenir incertain des règles de soutenabilité des finances publiques

La crise du Covid a profondément affecté les règles budgétaires issues du droit de l’UE.
(Crise sanitaire qui a réduit l’activité et donc entraîné une crise économique). La commission
européenne à déclenché, le 20 mars 2020, la clause dérogatoire générale du Pacte de stabilité.
Clause instituée après la crise de 2007 pour permettre aux Etats de s’écarter temporairement des
obligations européennes en cas “de crise généralisée provoquée par une grave récession
économique”. Dans un premier temps, la clause dérogatoire devait être activée jusqu’en 2022. Le 2nd
confinement et la résurgence de la crise sanitaire ont conduit à étendre l’application de la clause
jusqu’en 2023. Mais cet été, la présidente de la Commission Européenne à étendu son application

11
jusqu’en 2024, face à la guerre en Ukraine et l’inflation. Ce long temps de suspension constitue un
moment fondamental pour le droit européen et pour la structure et la forme de l’UE.

Voir rapport du 22 Juin 2020, Parlement Européen

PARTIE 1 - LES FORMES DU BUDGET

TITRE 1 : Les actes du budget

Il est d’usage de parler du budget au singulier mais il faut absolument différencier l’unité du budget
d’un pdv éco et financier et la complexité juridique qui se cache derrière la notion.
Pour être préparé, adopté et exécuté, le budget nécessite la mise en œuvre de nombreux actes
juridiques.
Ces actes sont soumis à des règles d’écriture très particulières qui encadrent la manière de présenter
formellement le budget.
L’histoire des finances publiques nous enseigne le rôle prédominant du parlement en matière de
budget. Il n’est alors pas du tout surprenant de constater que les actes législatifs ont une place centrale
dans le domaine des finances publiques.
Après l’élaboration du budget, vient le temps de l'exécution et le Parlement cède alors la place au gvt
et les actes législatifs sont alors exécutés par des actes réglementaires.

Chapitre 1 : Les actes législatifs

Section 1. Les lois de programmation des finances publiques

§1. Présentation générale des lois de programmation

A. L’origine et les objectifs des lois de programmation

Les lois de programmation sont relativement récentes. C’est une révision constit du 23 juillet 2008 qui
a modifié l’art 34 de la C° : le pouvoir constituant a créé une nouvelle catégorie de loi : les lois de
programmation des finances publiques.

Art. 34 C° : « les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de
programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations
publiques ».

Cette disposition constitutionnelle a été précisée par la loi organique du 17 décembre 2012 relative
à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (abrogée et remplacée par une
nouvelle loi organique)

Les lois de programmation tentent de dégager des objectifs généraux des finances publiques sur
plusieurs années. Généralement, la période est comprise entre 4 et 5 ans (minimum 3 ans).

12
L’insertion de la pol budgétaire dans un cadre pluriannuel répond à la fois à des enjeux de performance
et de soutenabilité.
- Performance : les lois de programmation, en théorie, offrent aux gestionnaires publics une plus
grande visibilité sur les recettes et dépenses.
- Soutenabilité : L’idée principale de cette programmation consiste à répondre aux obligations
européennes en matière de diminution de la dette et des déficits. En engageant une vision
pluriannuelle, les lois de programmation doivent permettre d’engager une réduction progressive
du solde structurel de l’État en répondant à l’objectif à moyen terme (OMT) fixé par l’UE.

Cette loi organique s'inscrit à la fois dans la loi dans la continuité de la LOLF de 2001 (pour la
performance) et dans le sillage du pacte de stabilité européen et du TSCG.

B. Le contenu des lois de programmation

Art 1 de la loi organique du 17 déc 2012 impose que chaque loi de programmation fixe une trajectoire
du solde structurel permettant d’atteindre l'objectif à moyen terme mentionné dans le TSCG.
L’art 2 de chaque loi de programmation est un tableau qui détermine les évolutions envisagées du
solde structurel pour chaque année de la période considérée. Le but consiste à abaisser peu à peu le
solde structurel de manière à ce qu’il réponde aux exigences européennes. (ce solde doit être à
l’équilibre, soit 0 soit excédentaire.)

L’art 1er de la loi organique impose que chaque loi de programmation fasse apparaître très clairement
le déficit et la dette de l’État.
Chaque art 3 d’une loi de programmation doit mettre en évidence une baisse progressive du déficit et
de la dette pour satisfaire aux exigences européennes.
Pour que l’État puisse diminuer son solde structurel, encore faut-il qu’il engage un effort budgétaire,
appelé effort structurel.

L’art 2 de la loi organique de 2012 prévoit que chaque loi de programmation quantifie les objectifs
d’efforts structurels pendant la période considérée. (on retrouve cela à l’art 4 de chaque loi de
programmation).
Chaque loi de programmation détaille l'effort structurel en fonction des dépenses et des impositions.

Tout le reste des articles des lois de programmation servent à détailler les efforts structurels par sous-
secteurs d’administrations publiques

§2. La portée réduite des lois de programmation

A. L’opposition entre annualité et pluriannualité

En France, la programmation pluriannuelle entre en confrontation directe avec le principe d’annualité.

C’est un principe à valeur constitutionnelle qui impose que chaque année, le législateur adopte un
nouveau budget.
Ce principe d’annualité pourrait être affaibli si le parlement était obligé chaque année de respecter les
objectifs inscrits dans la loi de programmation.

13
Des la révision constit de 2008, l’avis du CE concluait que le principe d’annualité « fait obstacle à ce
que le législateur, fût-il le législateur organique, confère un caractère impératif à des plafonds de
dépenses établis pluriannuellement ou même prévoit que, sauf dispositions contraires de la loi de
finances de l’année, de tels plafonds pluriannuels s’imposeront par eux-mêmes, année après année »
(CE, avis, 27 mars 2008).

Il affirme donc que ce serait contraire à la C° qu’une loi organique s’impose à la loi de finances adoptée
chaque année.

Aujourd’hui, l’annualité l’emporte sur la pluriannualité. La loi de finances peut légalement contrevenir
aux objectifs pluriannuels. Il n’existe aucun rapport de conformité entre les lois de programmation et
celles de finance.

B. Les faiblesses de la programmation budgétaire pluriannuelle

3 faiblesses principales :
- Les lois de programmation manquent d’effectivité
L’art 23 de la loi organique de 2012 a tenté de renforcer la portée des lois de programmation. Ce
texte prévoit l’engagement d’un mécanisme de correction lorsqu’il existe un écart important entre la
programmation et l'exécution réelle du budget. Le mécanisme de correction n’est pas contraignant. Le
gvt doit seulement présenter des mesures de correction au Parlement mais à aucun moment ce dernier
n’a l'obligation de les voter.
On a un seul exemple d’usage de ce mécanisme en 2013 : le gvt s’est dispensé d’adopter des mesures
de correction et a tout simplement demandé Parlement d’abroger la loi de programmation et d’en
adopter une nouvelle.

Les trajectoires des lois de programmation ne sont jamais suivies.

Jamais l’objectif à moyen terme de la France n’a été respecté depuis 2000.

14
Lorsque la programmation correspond plus à la réalité financière de la France, le Parlement se
contente d’adopter une nouvelle loi.

La première LPF devait programmer la période 2012-2017 mais a été remplacée dès 2014 par une 2e
LPF qui aurait dû encadrer la période 2014-2019. Cette dernière fut à son tour remplacée en 2018 par
la 3e et dernière LPF. La LPF du 22 janvier 2018 pour la période 2018-2022 est toujours en vigueur
mais est devenue complètement obsolète dès le début 2019. Dès 2019, notre budget s'écarte de la loi
de programmation. En 2020, elle est devenue définitivement obsolète à la suite des mesures de
soutien à l’économie pendant le Covid, et encore plus à la suite des mesures prises pour répondre à
l’inflation.
Il était en fait impossible d’adopter une nouvelle loi de programmation.

Toute la question est de savoir s’il est possible ajd de programmer les finances publiques dans un
contexte de crise. Actuellement, un projet pour la loi de programmation pour la période 2023-2027 est
en cours de débat devant le Parlement. Le sujet cristallise les oppositions.

On peut affirmer en s’appuyant sur l’avis du Haut Conseil des finances publiques, que le gvt utilise le
contexte économique incertain pour présenter des scénarii économiques très favorables en retenant
seulement des hypothèses très optimistes.
Problème : cela ne fonctionne pas, loi de programmation dont la portée est inefficace
Face à cette expérience décevante de la programmation des finances publiques, la Cour des comptes
a proposé en 2020 de renforcer la programmation. Cette proposition a été entendue du gvt qui a adopté
la loi organique du 28 déc 2021 qui a abrogé celle de 2012. Cependant, les lois de programmation
butent toujours sur un plafond de verre constitutionnel. Une des seules façon d’envisager l’effectivité
de ces lois serait de réviser la C° pour établir une hiérarchie entre loi de programmation et loi de
finance.

§3. La réforme des lois de programmation

15
Nouvelle loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion
des finances publiques

La loi organique de 2012 est abrogée et tout son contenu révisé par cette loi de 2021 a été intégré au
sein d’un titre préliminaire de la LOLF.
Cette nouvelle présentation de la programmation vise symboliquement à établir un lien plus étroit entre
les lois de finances et les lois de programmation.

Première innovation : approfondissement du contenu des lois de programmation.

Art. 1 A de la LOLF : la loi de programmation « détermine, au titre de chacun des exercices de la

période de programmation, un objectif, exprimé en volume, d'évolution des dépenses des
administrations publiques présentées selon les conventions de la comptabilité nationale et une
prévision, exprimée en milliards d'euros courants, de ces dépenses en valeur ».

Cet article impose donc que la loi de programmation détermine les dépenses à venir en milliard d’euros.
Les objectifs de dépense doivent clairement exprimer leur volume en milliard d’euro.

Deuxième innovation : une rationalisation du calendrier budgétaire. Jusqu'en 2021, le Parlement devait
débattre à deux reprises des orientations pluriannuelles. en avril, à l’occasion de la transmission par
la France de son programme de stabilité à la commission européenne, et en juillet.

La loi organique de 2021 fusionne donc les 2 débats pour assurer une cohérence entre la
programmation interne et européenne.
Ce débat doit avoir lieu au plus tard le 30 avril de chaque année.
Cette réforme reste nécessairement limitée car il ne s’agit que d’une modification du cadre organique
et non constitutionnel de la programmation. L'absence qui persiste de hiérarchie entre les lois de
programmation et les lois de finance qui ne permet pas d’introduire un réel mécanisme de correction
en cas de déviation de la programmation.

Cette réforme est doublement limitée car elle arrive sans doute trop tôt. En effet, une réflexion est
engagée au niveau européen pour réformer le pacte de stabilité et, à l'issue de cette réflexion, les État
membres vont très probablement devoir modifier les règles applicables à la programmation des
finances publiques. La loi organique du 28 décembre 2021 n’est donc qu’une première pierre d’un
nouvel édifice toujours en construction.

Section 2. Les lois de finances

§1. Lois de finances et budget de l’Etat

A. La spécificité du budget de l’État : un acte législatif d’autorisation

Le budget de l’État, comme le budget d’une entreprise ou d’un particulier, constitue un acte de
prévision des recettes et des dépenses.

Art. 6 LOLF : « Le budget décrit, pour une année, l'ensemble des recettes et des dépenses
budgétaires de l'Etat ».

16
Le caractère prévisionnel du budget répond à une exigence de planification qui doit permettre une
gestion optimale de l’argent public pour l’année suivante. Le budget de l’État dispose d’une spécificité
particulière par rapport aux autres budgets. Il s’agit également d’un acte d’autorisation de valeur
législative. Dans le prolongement du principe de consentement de l’impôt, ce sont les parlementaires
(représentants du peuple) qui, via une loi, autorisent le gvt à prélever les impôts. Le budget de l’État
est donc une série d’autorisation que le parlement donne au gvt.

B. Les différentes significations des autorisations législatives

1. Les autorisation de recettes
L’autorisation de prélever les impôts est une obligation pour le gvt. Les agents de l’administration sont
obligés de recouvrir les créances d’impôts. S’il ne le font pas, ils commettent un délit, délit de
concussion :
Art. 432-10 du code pénal : « est puni de cinq ans d'emprisonnement et d'une amende de 500 000
€, le fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service
public, d'accorder sous une forme quelconque et pour quelque motif que ce soit une exonération ou
franchise des droits, contributions, impôts ou taxes publics en violation des textes légaux ou
réglementaires ».

La justification de cette règle résulte du principe de l’égalité de tous les citoyens devant les charges
publiques.
L’État est obligé de recouvrir les ressources inscrites dans le budget pour qu’il lui soit impossible de
faire des discriminations entre les contribuables.

Article 13 de la DDHC « pour l'entretien de la force publique et pour les dépenses d'administration,
une contribution commune est indispensable, elle doit être également répartie entre tous les citoyens
en raison de leurs facultés ».

2. Les autorisations de dépenses

Toute autorisation de dépense dans le budget s’exprime sous la forme d’une ouverture de crédit.
Le crédit constitue une autorisation qui porte sur deux éléments : l’objet et le montant de la dépense.

La LOLF précise que les crédits ouverts sont constitués d’autorisation d’engagement et de crédit de
paiement.
Dans le langage comptable, l’engagement est défini à l’art 30 du décret du 7 novembre 2012, il
constitue une constatation d’une créance.

Art. 30 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique comme
« l’acte juridique par lequel une personne morale crée ou constate à son encontre une obligation de
laquelle il résulte une charge”.

Le paiement constitue la phase de décaissement des fonds.

L’autorisation de dépenser ne constitue pas une obligation de dépenser pour le gvt. En principe, le gvt
n’est pas tenu de dépenser l’ensemble des crédits ouverts.

17
Toutefois, il existe des exceptions au principe de non obligation de dépenser, notamment pour
certaines dépenses obligatoires comme le remboursement de la dette ou le paiement des indemnités
dues par l’État à la suite d’une condamnation.

§2. Les catégories de lois de finances

L’art 1er de la LOLF prévoit 4 catégories de lois de finances

A. Les lois de finances initiales

Question au partiel

! La loi de finances initiale constitue le texte essentiel qui vient chaque année formaliser le budget de
l’État.

Dans le respect du principe d’annualité, la loi de finance initiale ouvre un cycle budgétaire qui s’étend
du 1er janvier au 31 décembre. En principe, la loi de finances initiale pour le budget 2023 doit être
adoptée au plus tard le 31 décembre 2022, et couvre le cycle budgétaire du 1er janvier au 31 déc
2023.
Actuellement, chaque année en octobre, le projet de loi de finances initiales commence à être débattu
en séances publiques au parlement après avoir été préparé par le gvt. La première séance à l’AN
débute par un discours général du ministre des finances qui présente les grandes orientations du projet
de loi de finances initiale.

Art 34 de la C° : “Les lois de finances déterminé les ressources et les charges de l’État”

Art 1er de la LOLF : “Les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et
l'affectation des ressources et des charges de l’État”

13/10

B. Les lois de finances rectificatives

La loi de finance initiale est un exercice de prévision pour l’année suivante. C’est un exercice incertain
et il faut donc prévoir un mécanisme pour corriger cette loi de finances initiale.

Art 35 LOLF : “Seules les lois de finances rectificatives peuvent, en cours d’année, modifier les
dispositions de la loi de finances de l’année”.

La loi de finance initiale et les LFR ont exactement le même champ d’application ; ce qui signifie que
les LFR peuvent contenir des dispositions relatives aux ressources (une LFR peut créer de nouveaux
impôts) et des dispositions relatives aux dépenses de l’État.

Loi du 24 juillet 1991 : loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier ;

18
Nécessité d’une loi de finances rectificative dans 2 hypothèses :
- Lorsque les mesures nouvelles affectnt l’excécution du budget (ex. manif gilets jaunes, le gvt
s’était engagé à augmenter de manière significative le montant de la prime d’activité)
- ou lorsque les grandes lignes de l’équilibre éco et financier définies par la loi de finances initiale
se trouvent bouleversées en cours d’exercice.
La période du coiv est venue bouleverser les grandes lignes d’équilibre éco et financière. En 2020, le
gvt a dû déposer 3 projets de lois de finance rectificative en 4 mois, pour répondre aux aléas de la
crise.

Les LFR étaient utilisées pour un 2e usage qui a justifié de créer récemment une nouvelle catégorie
de loi de finances.

C. Les lois de finances de fin de gestion (nouveau)

Jusqu’à la réforme de la loi organique du 28 déc 2021, le parlement avait l’habitude d’adopter une loi
de finance rectificative vers la fin de l’année. Cette pratique s’appelle le “collectif d’hiver”, et servait à
réviser le contenu de la loi de finance initiale pour être au plus proche de son exécution réelle. Il s’agit
d’un mécanisme d’ajustement des besoins en fin d’exercice.

Pour différencier les LFR prises pour répondre aux aléas éco et politiques de celles qui étaient
adoptées à la fin de l'année, la loi organique de 2021 à créer une nouvelle catégorie de loi de finances
: celle de fin de gestion. Cette réforme a aussi restreint le champ d’application de ces lois. La loi de fin
de gestion ne peut pas comporter de nouvelles mesures fiscales (ne peut pas créer d’impôts)

D. Les lois d’approbation des comptes et de résultats de gestion de l’année

Nouvelle appellation : “loi de résultat”

Cette nouvelle catégorie de loi de finances a été légalement consacrée par la loi organique de
décembre 2021. Les anciennes loi de règlements ont été renommées en “loi de résultat”.Ce
changement est purement formel, elles gardent le même objet. Ces lois assurent 4 fonctions à la fin
de l’année :
- La loi de résultat clôture l'exercice budgétaire de l’année. Elle n’est pas un acte de prévision à
la différence de toutes les lois de finances, c’est un acte de constatation.
- La loi de résultat permet au Parlement de régulariser définitivement les différences qui peuvent
exister entre la loi de finances initiale et les LFR par rapport aux résultats définitifs de l’exercice.
- Elle approuve les comptes. C'est un document comptable, c’est pour cela qu’on l’appelait avant
“loi de règlement définitif du budget”.
- La loi de résultat évalue les politiques publiques. En théorie, la clôture de l’année budgétaire
constitue le moment idéal pour apprécier la performance des finances publiques, mais en
pratique, l’élaboration de cette loi suscite très peu l’intérêt des parlementaires et son examen
est souvent réglé en quelques heures.

En 2022, première fois depuis la monarchie de juillet et depuis la création des lois de règlement, le
Sénat et l’AN ont rejeté l’adoption de la loi de règlement de 2022 pour l’année 2021.
Le parlement a considéré que le gvt avait présenté son projet trop tardivement et considéré que gvt
avait reporter un trop grand nombre de crédit.

19
 E. Les lois de finances adoptées selon les procédures d’urgence
Art. 37 de la LOLF « La loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de
l'année arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi
que le résultat budgétaire qui en découle »
(…) « La loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année
approuve le compte de résultat de l'exercice ».

Cet article prévoit un mécanisme d’urgence : Le but est d’éviter des situations très problématiques
comme aux USA quand l'absence de vote du budget conduit à ne plus du tout financer les services de
l’État.
2 procédures d’urgence :
- Adopter une loi qui ne concerne que la première partie de la loi de finances.
- Procédure en cas d’échec : le Parlement n’adopte pas une partie de la loi de finance mais un
seul article pour prélever les impôts.

Chapitre 2 : Les actes réglementaire

Ce chapitre est succinct pour deux raisons :

- La place des actes réglementaire est nécessairement beaucoup plus faible que la loi
- les actes réglementaires interviennent au stade de l’exécution de la loi de finance. Donc la
présentation de ces actes suppose une connaissance de la procédure d’exécution (cf dernière
partie du cours).
Ces actes servent à exécuter les dispositions des lois de finances à partir du 1er janvier de l’année
d'exécution. Il a un rôle important et va notamment répartir les crédits entre les différentes
administrations.

Art 44 de la LOLF prévoit ainsi que le gvt doit adopter des décrets de répartition des crédits dès la
promulgation de la loi de finances.

Le terme "exécution" ne doit pas être entendu seulement comme synonyme d’obéir à un ordre. L’action
du gvt au sein de la procédure d'exécution budgétaire ne se limite pas à adopter des actes
réglementaires qui viendraient systématiquement, de manière fidèle et passive, appliquer les lois de
finances. C’est oublier que le gvt dispose d’une compétence importante pour mettre en œuvre à sa
manière les dispositions de cette loi. Cette liberté du gvt est indispensable car elle lui permet de
répondre aux aléas éco au cours de l’année.

Cette liberté concerne l’exécution des dépenses et non celle des recettes. Les actes réglementaires
sont autorisés à modifier la répartition des crédits voulus par le Parlement, et plus rarement à modifier
le montant des crédits.

20
 TITRE 2 : La présentation du budget

Les règles de présentation du burger sont guidées par des principes généraux qui sont le produit de
l’histoire. Ces principes sont liés au dvpm de la démo parlementaire et facilitent le contrôle du
parlement sur les choix de gestion du gvt.

Chapitre 1. Les principes de présentation du budget

Chapitre le plus important pour les concours (ex magistrature)

Section 1. Le principe d’annualité

Principe qui consiste à ce que le budget de l’État soit adopté au plus tard le 31 déc avant l’année de
son exécution.

§1. Les fondements juridiques du principe d’annualité

On retrouve ce principe dans la C° de 1791.

Le principe d’annualité, par la suite, n’a pas été protégé par l’ensemble des C° françaises.
Les C° des 3e et 4e Rep sont restées muettes concernant ce principe. Problème et conséquences : à
l’époque, le budget était fréquemment adopté en retard. Ex, l’année 1913, le budget a été adopté le
30 juillet. Face à ces difficultés, la 5e rep s’est inscrite en nette opposition avec ces principes en
adoptant des dispositions procédurales qui garantissent le principe d’annualité.

Art 47 de la C° prévoit que la loi de finances de l’année doit être adoptée au plus tard 70 jours après
le dépôt du projet en octobre. C’est sur le fondement de cet article que le CCl à consacré la valeur
constit du principe d’annualité.
En cas d’éventuel retard de plus, l’art 45 de la LOLF prévoit des procédures d’urgence.

Le principe d’annualité suppose également que la loi de finance soit exécutée au cours de l’année.
L’art 30 de la LOLF prévoit que la compta de l’État est une compta d’exercice et non de caisse.
Les opérations de dépense ne sont pas comptabilisées au moment de leur décaissement mais de leur
engagement. Cette compta d’exercice permet d’éviter la situation dans laquelle une dépense serait
engagée sans avoir été décaissée et donc reportée l’année suivante en méconnaissance du principe
d’annualité.

§2. Les aménagements du principe d’annualité

L’activité éco de la France ne s’arrête pas tous les 31 déc pour reprendre le 1er janvier suivant. Des
opérations nécessitent une continuité notamment pluriannuelle, c’est le cas par exemple du
remboursement de la dette ou de la rémunération des fonctionnaires.

21
 A. La période complémentaire
La période complémentaire permet d’éviter les embouteillages en fin d’exercice.

Art. 28 LOLF « Les recettes et des dépenses budgétaires peuvent être comptabilisées au cours d'une
période complémentaire à l'année civile, dont la durée ne peut excéder vingt jours ».

L'efficacité comptable de l’État est telle qu’il a plus besoin d’utiliser cette période complémentaire.

B. Les reports de crédits

Ils sont consacrés à l’art 15 de la LOLF. Technique qui constitue une exception au principe d’annualité.
Cet article commence d’ailleurs par rappeler ce principe :

Art. 15 LOLF « Les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d'emplois fixés au titre d'une
année ne créent aucun droit au titre des années suivantes ».

Cependant, les reports de crédits sont indispensables pour éviter que l’administration ne se mette à
dépenser de manière irrationnelle l’argent public à la fin de l’année.
L’art 15 permet d’effectuer des report de crédit non consommés d’une année sur l’autre pour un volume
qui ne peut être supérieur à 3 % de l’ensemble des crédits ouverts. Mais cette limite de 3% ne s’impose
qu’au gvt qui peut reporter des crédits par un arrếté conjoint du ministre chargé des finances et du
ministre intéressé par la dépense.
Mais le Parlement peut toujours dépasser le plafond de 3% à l’occasion de l’adoption d’une LFR.

La LOLF a introduit plusieurs limites à la technique de report de crédit :

- Il est impossible de reporter les crédits de personnel. On ne peut reporter que les crédits de
fonctionnement ou d’investissement.
- La loi de finances rectificative ne peut pas majorer les 3% au delà de 5%/

C. Les dépenses pluriannuelles

(voir introduction sur la programmation pluriannuelle des finances publiques)

Section 2. Le principe d’unité

§1. Les fondements et le champ d’application du principe d’unité

Le principe d’unité signifie que les recettes et dépenses de l’État doivent apparaître dans un seul
document, le budget.

Art. 6 LOLF « L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les
recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique, intitulé budget général ».
« Les règles fondamentales de l'unité et de l'universalité font obstacle à ce que des dépenses qui
présentent pour lui par nature un caractère permanent ne soient pas prises en charge par le budget »
(Cons. const., n° 94-351 DC, 29 décembre 1994, Loi de finances pour 1995)

22
Le principe d’unité prolonge une fois encore le principe du consentement de l’impôt car cette unité
garantit au Parlement une vision d’ensemble lui permettant de remplir efficacement ses missions de
consentement et de contrôle.
Il dispose aussi d’un avantage technique : la règle de l’unité permet de savoir si le budget est à
l’équilibre et de mesurer l’ampleur d’un déficit. Toutefois, une difficulté sérieuse existe lorsque l’on
s’intéresse au champ d’application du principe d’unité, dans la mesure où ce principe ne s’applique
qu’au budget de l’État (au sens stricte du terme), le gvt peut contourner la règle de l’unité en attribuant
des dépenses à d’autres personnes morales de droit public que l’État.
Donc, le transfert de dépense de l’État vers le budget d’une autre personne publique (=phénomène de
débudgétisation des dépenses) constitue une exception au principe d’unité.
Ce phénomène s’est accentué tout au long du 20e siècle compte tenu notamment de l’accroissement
des activités industrielles et commerciales prises en charge par l’administration publique.
Le CCl a essayé de poser une limite à cette débudgétisation (CCl, 29 décembre 1994)
Toute dépense ayant un caractère permanent doit être inscrite au budget de l’État. Tout problème de
la jurisprudence c’est qu’on ne sait pas ce qu’est une activité à caractère permanent.
Toutefois, cette pratique des débudgétisation est devenue quasiment anecdotique car l’art liminaire de
la loi de finances contient un tableau qui résume toutes les dépenses de l’ensemble des
administrations publiques au sens de la compta européenne.

§2. Les aménagements du principe

A. Les budgets annexes

Art. 18 LOLF « Des budgets annexes peuvent retracer les seules opérations des services de l'Etat
non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation
de services ».

Les budgets annexes concernent des services pub de l’État qui n’ont pas la personnalité morale et ne
peuvent donc pas avoir de budget propre. Ce sont des services qui exercent une activité de nature
commerciale ce qui demande une certaine autonomie dans le maniement des recettes et dépenses.
Que 2 exemples de budget annexe :
- Les publications officielles, gérée par la direction de l’information légale et admin.
Administration chargée de la diffusion de l’info légale. C’est elle qui gère légifrance et vie
publique, et propose aussi des services marchands d’impression (impression du JO, codes..)
- “contrôle et exploitation aériens", géré par la direction générale de l’aviation civile (domaine très
sensible). La direction générale assure une mission régalienne de sécurité de l’espace aérien.
Elle assure aussi des services marchands à destination principale des compagnies aériennes.
C’est elle qui reçoit les redevances pour les routes aériennes.

B. Les comptes spéciaux

Ils ont pendant longtemps réceptionné des mouvements de fonds provisoires. Ils étaient des comptes
de passage appelés aussi comptes de trésorerie qui servaient à accueillir des opérations temporaires.

Ils ont été utilisés de manière très abusive par les pouvoirs publics.

23
Les comptes spéciaux étant disjoints du compte de l’État, les gvt ont eu tendance à y inscrire des
dépenses ou recettes qui ne voulaient pas soumettre au contrôle parlementaire.
Réaction face au problème : En 2001, l'art 19 de la LOLF a introduit 2 contraintes :
- les comptes spéciaux sont limités à 4 catégories prédéfinies
- l’ouverture de chacun de ces comptes doit être autorisée par une loi de finances.

Les 4 catégories des comptes spéciaux :

- Comptes d’affectation spéciale (CAS) : encadré par l’art 21 de la LOLF et concernent des
opérations par lesquelles le législateur souhaite affecter des recettes particulières.
ex. compte de pension qui récupère une partie des cotisations salariales pour financer les pensions
civiles et militaires
ex. compte particulier “gestion du patrimoine immo de l’État qui récupère toutes les recettes liées aux
ventes ou au loyer de l’État afin d’affecter ses recettes en dépenses d’investissement et de
fonctionnement des opérations immobilières de l’État. 2 grands proprios de France : l’Eglise catholique
et l’État.

- Comptes de commerce
Art. 22 de la LOLF « Les comptes de commerce retracent des opérations de caractère
industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l'Etat non dotés de la
personnalité morale ».

Les comptes de commerces ont des points communs avec les budgets annexes. Il concernent tous
deux des services de l’État non dotés de la personnalité morale et qui assure une opération de
caractère industrielle et commerciale. Toutefois, à la différence des budgets annexes, cette activité
marchande est effectuée à titre accessoire par l’État et non à titre principal.
ex. Compte de commerce : cantine et travail des détenus dans le cadre pénitentiaire.
ex. compte de commerce : gestion de la dette de l’État, contient toutes les recettes tirées de la vente
des titres de la dette de l’État et toutes les dépenses liées à la charge de la dette.

- Comptes d’opération monétaire : (art 23 de la LOLF) retracent les recettes et dépenses de

caractère monétaire. Ils s'intéressent à combien coûte la production de la monnaie, l’émission
de la monnaie. Lié aux pertes et bénéfices de changes.
- Comptes de concours financiers : (art 24 LOLF) retracent tous les prêts et avances
consentis par l’État.

Section 3. Le principe d’universalité

Les deux principes (unité et universalité) partagent un point commun : ils visent à ne pas dissimuler de
l’argent public afin d’assurer la visibilité des comptes de l’État et de rendre effectif le contrôle
parlementaire.

§1. Le principe de non-contraction

Art 6 LOLF : “le budget décrit l’ensemble des recettes et dépenses (...) sans contraction entre les
recettes et dépense.”

24
Le principe de non contraction suppose une absence de compensation entre recettes et dépenses (on
doit voir apparaître toutes les recettes et toutes les dépenses). Tous les chiffres sont exprimés en
montant brut. Règle qui permet d’éviter que le gvt masque des dépenses derrière des recettes.

§2. Le principe de non-affectation

Les recettes fiscales ne peuvent être affectées à la couverture de certaines charges identifiées.
Art 6 : "l'ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses”.

L’impôt ne peut pas être prélevé pour répondre à une dépense identifiée. L’ensemble des recettes
tirées des impôts est versé dans un pot commun dans lequel le parlement vient piocher.
Principe qui a une utilité : il permet de conserver le pouvoir décisionnel du parlement en évitant qu’une
ressource prédéterminée soit affectée à une charge prédéterminée elle aussi.

Le principe de non affectation est limité par son champ d’application car il ne concerne que le budget
de l’État. Donc il est toujours possible au parlement d’affecter une recette au bénéfice d’une autre
administration (comme établissement public ou CT).
ex. CSG, contribution sociale généralisée : Possible de prélever sur l’ensemble des salaires, une
somme directement affectée au bénéfice d’un établissement public qui a la gestion de la dette de la
sécu. L’avantage de cette fiscalité affectée est politique. Elle permet d’obtenir un meilleur
consentement des citoyens. Cette affectation peut aussi susciter l’opposition des citoyens qui ne
souhaitent pas que leur argent soit utilisé de cette manière.

B. Les limites du principe de non affectation

2 limites ont déjà été étudiées (limites au principe d’unité) : budgets annexes et comptes spéciaux.

Art 17 de la LOLF prévoit 3 autres limites pour ce principe.

- Fonds de concours : “sont constitués, d’une part, par des fonds versés par des prsn morales
ou physiques pour concourir à des dépenses d’intérêt public et, d’autre part, par les produits
de legs et donations attribués à l’État”. Les recettes tirées de ces fonds de concours
transgressent le principe de non affectation car ces recettes doivent être obligatoirement
affectées selon la volonté du donateur.
Pour la loi de finance 2022, on avait 213 fonds différents. Au-delà des dons des particuliers, on retrouve
aussi des fonds versés par des personnes morales pour l’État ou pour d’autres personnes morales.
ex. les CT ont un fond de concours pour l’État afin de financer des équipements locaux.
Il existe un fond de concours pour les fonds structurels européens : fonds versés par la commission
européenne pour la réalisation de projets pour lesquels l’État français est bénéficiaire.
- Attributions de produits : contiennent des recettes qui résultent de prestations fournies par l’État
et ensuite affectées au ministère qui a opéré la prestation. Ces attributions de produits ne
concernent que des prestations de l’État fr vis-à-vis d’institution ou de personnes étrangères.
ex. le ministère de la défense peut conduire des opérations de surveillance pour des Etats étrangers.
Il peut aussi délivrer des soins sur des théâtres d’OPEX.
- Rétablissement de crédit : permet de restituer des crédits consommés par erreur par un service
au profit de celui qui aurait dû en disposer.

25
Section 4 - Le principe de spécialité
§1. Fondement et évolutions du principe de spécialité
La spécialisation suppose que les crédits soumis à l’approbation du parlement soient suffisamment
détaillés pour garantir la qualité de l’info parlementaire. En l'absence d’un tel principe, le parlement
serait réduit à voter un montant global des dépenses qui laisserait une trop grande liberté au gvt pour
les préciser. La spécialisation permet aussi, au moment de l’exécution de la loi, à ce que le parlement
vérifie que le gvt suive bien la répartition des crédits telle qu’elle a été votée.

La spécialisation se formalise au sein d’une nomenclature budgétaire qui constitue l’architecture des
crédits (la manière de les classer) :
- La spécialisation a d’abord suivi une partition organique qui classait les dépenses en fonction
de chaque ministère. Critère utilisé entre 1959 et 2001 par l’ordonnance du 2 janvier 1959
remplacée par la LOLF.

L’ancienne nomenclature était subdivisée par ministères puis par titres et par chapitres
Les chapitres étaient considérés comme l’unité de spécialité retenue pour présenter les crédits. L’unité
de spécialisation doit être distinguée de l’unité de vote des crédits. Jusqu’en 2001, les crédits étaient
votés par titres et présentés par chapitres (l'unité de vote est plus large que l’unité de présentation).

Depuis 2001, la LOLF a radicalement transformé la nomenclature budgétaire qui n’est plus liée à
l’architecture admin mais aux missions de l'administration. Le critère n’est plus organique mais
fonctionnel. Objectif de présenter le budget dans une logique de performance et de résultats.

Le budget général de l’État est subdivisé de la manière suivante :

- Missions (au sommet) : constituées de programmes, eux même constitués d’actions. Le
programme est la nouvelle unité de spécialisation et la mission est l’unité de vote.
-
Art 7 LOLF : “Les crédits sont spécialisés par programmes”
Art 43 LOLF : “La discussion des crédits du budget général donne lieu à un vote par missions”

La loi de finances contient environ 50 missions. Le parlement doit donc voter au moins 50 fois pour
chacune des lois de finances.

A. La modification de la répartition des crédits

Le principe de spécialité ne peut pas être absolu. Il doit nécessairement connaître des aménagements
pour garantir un minimum de souplesse au gvt lors de l’exécution de la loi de finance.
L’art 12-I de la LOLF institue un mécanisme de virement de crédit : “Des virements peuvent modifier
la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère”.
Ces versements constituent une atteinte forte au principe de spécialité et sont donc encadrés
strictement. Au cours de l’année d'exécution, le montant cumulés des virements de crédits ne peut
excéder 2% des crédits ouverts par programmes.

L'art 12 -II institue un mécanisme de transfert de crédit. Ce mécanisme permet de transférer une
dépense entre 2 programmes qui ne relèvent pas du même ministère mais l’objet de la dépense doit
rester inchangé.

26
Les virements et les transferts de crédits s’effectuent par la voie de décrets ministériels après l’apport
du ministre des finances et informations des commissions des finances de l’AN et du Sénat.

B. Le besoin de crédits non répartis

Il existe des dépenses aléatoires et incertaines dont la répartition ne peut pas être déterminée au
moment du vote de la loi de finance. Donc il existe 2 catégories de crédits non répartis :
- Les dotations pour dépenses accidentelles : destinées à faire face à des calamités ou à des
dépenses imprévues.
ex. financement de notre action humanitaire en Syrie en 2014 - cette dotation a servi au financement
d’un plan humanitaire.
ex. Achat des vaccins H1M1 - dotation sur-utilisée pendant le covid. 24 millions en 2017 et 1,7 milliards
en 2020 et 1,6 milliards en 2021. Problème car on demande au parlement d’accepter de la dépense
non déterminée à l’échelle de 1,7 milliards.

A l’occasion du vote de la loi organique du 28 déc 2021, le parlement a renforcé les conditions
d’utilisation de cette dotation : Le président de chaque commission des finances à l’AN et au Sénat
doit être informé 3 jours avant l’utilisation de cette dotation. Le gvt doit justifier l’utilisation de cette
dotation dès lors que son montant dépasse les 100 millions d’euros.

D’autre part, on retrouve des dotations pour des mesures en matière de rémunération des agents
publiques dont le montant ne peut pas être arrêté au moment du vote de la loi de finance.

C. Les besoins de crédits secrets : les fonds spéciaux

Certains crédits sont utilisés de manière secrète par l’État et c’est pq leur spécialisation ne peut être
déterminée au sein de la loi de finance sauf à révéler des information très sensibles. Ces fonds
spéciaux couvrent principalement les dépenses liées à la sécurité nationale (surtout les services de
renseignements fr). On ne sait pas comment les crédits sont utilisés. Le parlement vote seulement une
enveloppe générale (fond spécial). (ex. fonds spéciaux 76 millions d’euros pour la DGSE). Ces fonds
spéciaux servent principalement aux besoins de liquidité pour les dépenses en opérations extérieures
(OPEX).

Problème : l'usage de ces fonds spéciaux à fait scandale en 2002 sous la présidence de Chirac car
une partie de ces fonds ne servaient pas à la défense nationale mais étaient laissés à la discrétion du
1er ministre et du PR pour verser des primes en liquides (donc défiscalisées) à leur collaborateurs ou
pour couvrir des frais de voyages de vacances.
Depuis 2002 et depuis la loi renseignement de 2015, il existe une commission de vérification des fonds
spéciaux qui est rattachée à une délégation parlementaire du renseignement et qui vérifie chaque
année que tous les crédits sont utilisés conformément à leur destination.

Section 5 - Le principe de sincérité

§1. Un principe récent

27
Le principe de sincérité répond à un objectif moderne : la bonne gestion de l’argent public, inspiré de
la culture d’entreprise. Ce principe a une double portée : comptable et budgétaire.

Art 27 : “Les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son
patrimoine et de sa situation financière”.
Depuis la révision constit de 2008, le principe de sincérité des comptes a été constitutionnalisé à l’art
47-2 de la C°. La sincérité comptable ne pose aucune difficulté. Le principe est pleinement effectif car
la comptabilité est clôturée à la fin de l’année et à ce moment, on peut parfaitement identifier les
recettes et dépenses. Autrement dit, c’est la loi de résultat qui clôture l’exercice budgétaire et qui
approuve les comptes. Ils sont parfaitement exacts et sincères et sont d'ailleurs toujours certifiés par
une institution autonome, la Cour des comptes.

Art 32 consacre le principe de sincérité budgétaire. Le CCL a considéré que cet article ne faisait que
rappeler un principe de valeur constit qui découle des art 14 et 15 de la DDHC. Le principe de sincérité
s’apprécie de manière très difficile en ce qui concerne le budget. Toute la difficulté réside dans le
caractère prévisionnel du budget. La sincérité ne peut pas être synonyme d’exactitude comme pour
les comptes, car la confection d’un budget est un exercice de projection incertain. L’art 32 de la LOLF
souligne que le principe de sincérité s’apprécie à la lumière des info disponibles au moment de
l’élaboration du budget.
Le CCl juge que la sincérité “se caractérise par l’absence d'intention de fausser les grandes lignes de
l’équilibre déterminé par la loi de finances”.

Le contrôle du principe de sincérité suppose que le conseil constit apprécie les prévisions économiques
retenues par le gvt au moment de l’élaboration de la loi de finance. Ces prévisions et notamment celles
de croissance, sont essentielles pour déterminer le montant prévisionnel des recettes fiscales. Plus on
prévoit une activité éco importante, plus on envisage des recettes importantes. Ainsi, le gvt peut être
tenté de retenir un chiffre de croissance optimiste pour augmenter artificiellement le volume des
recettes ce qui lui permet de compenser ou de maintenir le niveau de dépenses.
Pour que les gvt restent raisonnables en termes de prévision, la loi organique du 17 décembre 2012 a
créé une institution indépendante au conseil des finances pub, rattaché à la cour des comptes et
présidé par le 1er président de la cour des comptes. Ce conseil est chargé de rendre un avis sur les
prévisions de PIB et de croissance retenues par le gvt. Avis qui n’emporte aucune obligation pour le
gvt.
L’avis du haut conseil des finances pub est utilisé au moment de l'exercice du contrôle de
constitutionnalité des lois de finances.

§2. Un principe sans effectivité

Le CCl a bâti une jurisprudence très souple s’agissant du contrôle de la sincérité des lois de finance
car il peine à contrôler l’incertitude qui entoure le travail de prévision éco.
Face à la difficulté d'établir des prévisions éco stables, Le ccl se contente d’un contrôle restreint.

Le gouvernement ne doit pas entacher ses prévisions d’une volonté délibérée de sous estimer ou
surestimer des recettes ou dépenses. Mais, la faiblesse du contrôle opéré permet de dresser un bilan
critique.

28
Aucune loi de finance n’a jamais été censurée sur le fondement du principe de sincérité et il est très
improbable qu’un tel contrôle aboutisse dans les années à venir. Quand bien même le haut conseil
des finances pub rend des avis qui critiquent « les incertitudes, l’optimisme ou la très grande fragilité
des prévisions retenues par le gvt », le ccl n’a jamais considéré que le fondement de ces critiques que
le gvt avait l’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre budgétaire.

Chapitre 2 : Les modes de présentation du budget

Section 1 : La structure des lois de finances

§1. Le découpage des lois de finances

A. L’article liminaire
Article qui précède l’article 1 de la loi de finance. Article obligatoirement dans la loi de finance depuis
la mise en œuvre de la loi organique du 17 déc 2012.
C’est un tableau qui met en évidence le solde de l’Etat , le solde réel et le solde structurel. Dès qu’un
mbr du parlement va voter la loi, il tombe directement sur ce tableau récapitulatif qui lui permet de voir
où en est l’état de finance.
Ce tableau permet de mettre en évidence la progression du solde structurel de l’État ce qui permet de
vérifier que la France respecte ses engagements européens. Cet article permet également au HCFP
(Haut conseil des finances pub) de rendre un avis sur les prévisions de la loi de finances par rapport
aux prévisions de la loi de programmation.
Cet article liminaire a l’avantage de présenter le solde de l’État d’une manière très large car il concerne
l’ensemble des administrations publiques au sens de la compta européenne, et donc pas seulement
de l’État. Il concerne aussi les TC, tous les établissements publics et les organismes de sécu sociale.
Ce tableau offre une information de qualité immédiatement perceptible par les parlementaires et qui
leur permet de connaître l’état du déficit pour l’ensemble de l’administration.
On le retrouve dans le projet de loi de finances initiale, dans tous les projets de loi de finances
rectificative et dans les projets de loi de finances de fin de gestion.
Toutefois, l’article liminaire de la loi de résultat diffère de celui des autres lois. Il ne porte pas sur un
solde structurel prévisionnel mais sur le solde structurel tel qu’il résulte de l’exécution de l’année. Il
permet d’apprécier la différence entre les prévisions et les chiffres réels de l’exécution.

Normalement, lorsqu’il existe un écart important, le HCFP peut déclencher un mécanisme de correction
prévu dans la loi organique de 2012 (voir introduction).

B. La première partie

La première partie de la loi de finance s'intitule “Conditions générales de l’équilibre financier”,

constituée de 2 titres : “Dispositions relatives aux ressources” et “dispositions relatives à l’équilibre des
ressources et des charges”. Le titre 1er de la première partie s’ouvre toujours sur un article 1 dont le
contenu est toujours le même. On y retrouve l’autorisation du parlement de prélever l’impôt. La
première moitié du titre 1 concerne les mesures fiscales qui ont une influence sur les ressources et les

29
charges de l’État. On retrouve ici toutes les mesures fiscales qui ont pour conséquence d’augmenter
ou de diminuer le taux des impôts (ex. En 2021 : 72 articles prévoyaient ces mesures fiscales)
La seconde moitié du titre 1 traite des ressources affectées, càd de tous les impôts qui sont
affectés à une dépense particulière, par exception au principe de non affectation. Il s’agit ici
principalement des ressources que l’État affecte au bénéfice des CT. La dotation générale de
fonctionnement permet de compenser les transferts de compétence de l’État vers les CT.
Dans cette première partie relative à la fiscalité affectée, on retrouve également le prélèvement
que l’État effectue sur ses recettes pour sa participation au budget de l’UE.
Le titre 2 de la première partie concerne les dispositions relatives à l'équilibre des ressources
et des charges. Ce titre ne contient qu’un seul article : c’est un tableau qui met face à face le montant
des ressources et des dépenses du budget de l’État.

C. La seconde partie
Cette seconde partie porte sur les moyens de politiques publiques.
Le premier titre porte sur les crédits (dépenses) ouverts au ministère. Il ne s’agit que de quelques
articles, généralement 2 ou 3, qui mettent en évidence la somme totale des dépenses par ministère.
Pour connaître la répartition plus précise de ces dépenses, il faut se reporter à la fin de la loi de finance,
document de “l’état législatif annexé”, tableau qui répartit plus précisément l’ensemble des dépenses.
Le deuxième titre porte sur le plafond des autorisations d’emploi. Il s’agit de plusieurs tableaux qui
autorisent un certain nombre d’emplois dont peut bénéficier l’État.
Le troisième titre comporte un article unique relatif au report de crédit par rapport à l’année précédente.
Le dernier titre est généralement très fourni (plus de 170 art en 2021), il porte sur toutes les mesures
fiscales et budgétaires qui n’affectent pas l’équilibre budgétaire.

§2. Les documents budgétaires annexés aux lois de finances

Les projets de loi de finances sont accompagnés de nombreuses annexes qui représentent un volume
de plusieurs milliers de pages. Ces documents sont destinés à éclairer le parlement mais ne font pas
l’objet d’un vote. Toutefois, ces annexes ont été valorisées et notamment rendues obligatoires pour
garantir la qualité d’information du parlement.

A. Les annexes au projet de loi de finances initiale

La LOLF prévoit plusieurs annexes obligatoires qui sont distinguées traditionnellement par la
couleur de leur couverture.
Les blancs budgétaires sont des documents généraux rédigés par le ministère des finances
afin de présenter aux parlementaires tous les éléments de contextes qui ont permis la rédaction du
projet. Parmi tous les documents annexés, le doc principal est “Le rapport économique, social et
financier de la nation” (il est prévu obligatoirement par l’art 50 de la LOLF). Il est très important car il
présente et justifie toutes les prévisions économiques sur la base desquelles le projet de loi est établi.
Ce document prévoit aussi toutes les perspectives d’évolution des recettes et des dépenses. La loi du
28 déc 2021 a révisé l’art 50 de la LOLF en introduisant un mécanisme de compteur des écarts. C’est
un tableau qui met en évidence les différences entre les prévisions du projet de loi de finances et les
prévisions de la loi de programmation. Mais le gvt est obligé, dans le rapport, de préciser les raisons
de ces écarts, et expliquer les mesures qu’il envisage pour réduire ces derniers.

30
Dans ce blanc budgétaire on retrouve aussi un rapport sur les comptes de la nation qui présente le
compte général de l’État des années précédentes. On retrouve aussi un rapport relatif à la dette qui
analyse la trajectoire de la dette et les conditions de son financement. Ce rapport donne lieu à un débat
au parlement (même s’il n’est pas suivi d’un vote).
Une autre annexe dans les blancs appelée “évolutions des voies et des moyens” évalue toutes les
recettes (impôts) de l’État. Une dernière annexe appelée “évaluation préalable des article du projet de
loi de finance” évalue chaque article du projet de loi comme le fait une étude d’impact pour les autres
projets

Les bleus budgétaires précisent la répartition de l’ensemble des crédits dans l’ensemble des
programmes. Pour permettre cette répartition, un projet annuel de performance accompagne chaque
programme et ventile dans un tableau l’ensemble des crédits. Ces bleus budgétaires sont très
importants d'un pdv juridique. Une fois la loi de finances adoptée, ces documents ont une valeur
législative, donc le gvt est obligé de suivre leur contenu lorsqu’il adopte, au stade de l’exécution de la
loi de finance, des décrets de répartition des crédits.

Les jaunes budgétaires constituent des annexes informatives qui traitent de pol publiques
spécifiques. par ex, pour le projet de loi de finances 2021, des jaunes ont été publiées pour s'intéresser
à la rémunération de la fonction publique, à l’effort financier de l’État pour les associations.
!*ex. la suite de l’affaire des cabinets d’audit , le gvt doit dorénavant présenter au parlement un jaune
budgétaires qui s’intitule “recours au conseil extérieur” ou on retrouve tout l’argent dépensé pour les
cabinets d’audit.

Enfin, les oranges budgétaires constituent des documents qui détaillent les financements de
politiques transversales entre plusieurs ministères et qui nécessitent une coordination (ex. doc sur “la
justice des mineurs”, sur la “politique immobilière de l’État”...)

B. Les annexes au projet de loi de finances rectificative

L’art 53 de la LOLF impose que des annexes spécifiques soient jointes à ce projet de loi. Tout
d’abord, un rapport doit présenter les évolutions de la situation éco et budgétaire qui justifie le vote du
projet de loi de finances rectificative. Ensuite, une autre annexe détaille toutes les modifs voulues par
le gvt. Enfin, un tableau récapitule tous les mvt de crédit qui sont intervenus par voie de décret au
cours de l’année.

C. Les annexes au projet de loi de résultats

Le projet de loi de résultat est un document comptable de clôture de l’exercice et qui permet
notamment par ces annexes, de dresser un bilan de l’année d’exécution et de proposer une évaluation
des politiques publiques. L’art 54 de la LOLF impose de joindre plusieurs annexes au projet de loi de
résultat.
On a une première annexe explicative qui détaille par programme le montant définitif des crédits qui
ont été ouverts et des dépenses constatées.
Deuxième annexes, les rapports annuels de performance font connaître par programme tous les écarts
entre les prévisions et les chiffres de l'exécution. Ces rapports constatent aussi les écarts entre les
résultats obtenus et les objectifs de performance que s’était fixé l’État.
Enfin, le doc le plus important, on retrouve le Compte général de l’État pour l’année.

31
Section 2. La nomenclature budgétaire

La nomenclature budgétaire désigne la manière de répartir les crédits (dépenses) entre les
différentes administrations.
Depuis 2001, la LOLF a introduit une nouvelle logique de présentation : les crédits sont présentés par
politiques publiques (santé, justice, sécurité, culture…). L’objectif de cette réforme est double : le but
est de politiser la confection du budget pour renforcer l’intérêt des parlementaires en créant un lien
entre la discussion budgétaire et les actions concrètes que les crédits doivent financer mais aussi
d’améliorer la gestion de l’argent publique selon une logique de performance, en présentant les crédit
au sein d’une nomenclature qui définit des objectifs à atteindre.

§1. Les missions

Le premier étage de la répartition des crédits est constitué de la catégorie des missions.
Chaque mission concours à la réalisation d’une politique publique.

Art. 7 LOLF « Les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges
budgétaires de l'Etat sont regroupés par mission relevant d'un ou plusieurs services d'un ou plusieurs
ministères. Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique
définie ».

La mission constitue l’unité de vote du budget. Chaque mission fait l’objet d’un vote par les
parlementaires au moment de la discussion de la loi de finance. Il existe ajd 48 missions (ex. la santé,
le sport, les médias, l’agriculture, l’écologie…)
Cf site Performance budgétaire : montre ce que fait le gvt en terme de priorité

Seules les dispositions d’une loi de finance peuvent créer une nouvelle mission ou en supprimer une.
Selon l’art 7 de la LOLF, une mission doit comprendre un ensemble de programme, il n’est donc pas
possible qu’une mission soit composée d’un seul programme (décision du 29 déc 2005).

§2. Les programmes

L’art 7 de la LOLF prévoit qu’un programme regroupe des crédits qui mettent en œuvre une action ou
un ensemble d’actions qui relèvent d’un même ministère. 2 caractéristiques des programmes
découlent de cette définition :
- dimension organique du programme puisqu’il est rattaché à un seul ministère, à la différence
des missions qui peuvent être interministérielles.
- les programmes constituent l’unité de spécialisation des crédits
Il existe environ 140 programmes (programme charge de la dette, l’épargne, les garanties…)

« Des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats
attendus et faisant l'objet d'une évaluation » (art. 7 LOLF) sont associés à chaque programme.

32
En résumé, chaque programme contient un tableau relatif aux crédits ouverts. Chaque programme
constitue, au-delà de la spécialité des crédits, l’échelon de déploiement de la logique de performance.
Chaque programme détermine des objectifs qui doivent être mesurés en fonction d’indicateurs de
résultats qui sont précisés au sein du projet annuel de performance qui accompagne chaque
programme.
L’évaluation de la performance s’effectue par une mesure de la qualité de service rendue à l'usager.
On s'intéresse donc à la performance du point de vue de l’usager. Mais il existe d’autres moyens
d’apprécier cette qualité de service. On peut s'intéresser à l’efficience de gestion, càd la performance
du point de vue du contribuable (est ce que l’agent des impôts est bien utilisé ?). On pourrait
s'intéresser à l’efficience socio-économique, càd du pdv des citoyens.

Le bilan de ces indicateurs est très décevant par rapport aux espoirs qu’ils avaient pu susciter. Il s'agit
d’une construction bureaucratique qui est lourde et ces indicateurs sont fixés par l'admin
principalement par Bercy et les parlementaires n'arrivent pas à s’en saisir.

§3. Les actions

Le dernier échelon de la nomenclature budgétaire est constitué des actions. Chaque organisation est
divisée en actions (parfois en sous actions) pour préciser la destination des dépenses.
Exemple de la mission Justice : on retrouve un programme “justice judiciaire”. Ce programme se divise
en 8 actions. Pour chacune de celles-ci, le programme précise toutes les dépenses possibles entre les
autorisations d’engagement et les crédits de paiement.

Partie 2. Les procédures budgétaires

Titre 1. L’élaboration du budget

L’élaboration du budget suppose dans un premier temps une phase de préparation qui est
essentiellement administrative. Puis, une phase d’examen et de vote par le parlement.
Traditionnellement, la préparation du budget relève quasi-exclusivement de la compétence du gvt et
de ses services administratifs. Mais depuis peu, les réformes imposent une consultation grandissante
du parlement et des échanges avec les instances européennes pour mettre en œuvre le volet préventif
du pacte de stabilité.

L’art 38 de la lolf précise que la procédure de la préparation du budget relève de la compétence

exclusive du gvt. L’une des spécificité des lois de finances est qu’elles sont toujours adoptées à
l’initiative du gvt qui fait préparer par ses services, un projet de loi.
Conséquence : la C° refuse que le parlement élabore une proposition de loi de finance.
Le gvt dispose d’un rôle décisif dans la préparation du projet.

Chapitre 1. La préparation du budget

Section 1. Le rôle décisif du Gouvernement

33
Art. 38 LOLF « Sous l'autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets
de loi de finances, qui sont délibérés en conseil des ministres ».

Il existe une pratique gvtale pour préparer le budget qui est la même chaque année. Elle débute
dès le mois de février. Le gvt organise des réunions techniques qui durent environ 1 mois. Elles servent
à envisager les scénarios d’évolution des recettes et dépenses pour l'année suivante. Le mois suivant,
des conférences de performance se mettent en place qui déterminent des objectifs et des indicateurs
dans la perspective de rédiger les projets annuels de performance.
En Avril-mai se trouvent des conférences de budgétisation permettant à chaque ministre d’exprimer
leurs besoins en matière d’ouverture de crédit. Ces discussions s’effectuent sous l’autorité du PM qui
rédige une lettre de cadrage (qui donne les grandes orientations des pol gvtales). A la fin de ces
réunions, un compte rendu est établi et des réunions de restitution entre le ministre du budget et chacun
des ministres sont organisées pour mettre en évidence les points de divergence et faire appel au
pouvoir d’arbitrage du PM.

Fin juin, une fois que le cycle de réunion est terminé, le PM adresse une lettre de plafond à
chaque ministre qui précise le montant exact des crédits par mission. Cette lettre va servir de document
de base à la rédaction de toute la nomenclature budgétaire.
La direction du budget (Bercy) et tous les services ministériels vont tenir des réunions jusqu’à la fin du
mois de juillet et vont répartir les crédits par programme jusqu’aux actions, par l'intermédiaire de
“conférences de répartition”.

Pendant l’été, la phase de rédaction du texte débute. Tous les services ministériels sont invités
à transmettre à la rédaction du budget, tous les produits d’articles budgétaires et fiscaux qu’ils
souhaitent voir figurer dans la loi de finances. Pendant cette même période, les services élaborent la
plupart des annexes (annexes de couleurs) et rédigent tous les projets annuels de performance. Il
existe un budget annuel de performance trié par programme. Ce projet contient tous les objets et
indicateurs de performance et surtout il prévoit comment les crédits vont être répartis dans les actions.
L’écriture de ce doc est important pour 2 raisons. Ces doc sont d’une part indispensables aux
parlementaires pour comprendre les projets de lois, et d'autre part, ces projets servent ensuite de
fondement pour établir les décrets de répartition des crédits après le vote.
Une fois le projet finalisé, il est envoyé au Haut conseil des finances pub et au CE pour avis.
Enfin, le projet de loi et ses annexes sont déposés au plus tard le premier mardi d’octobre à l’AN. (Art
39 LOLF).

Traditionnellement, le Parlement dispose d’un rôle très résiduel en matière de préparation du

budget. Depuis plusieurs années, une tendance se dessine pour valoriser une compétence
consultative du parlement.
L’article 1K de la LOLF prévoit que le gvt doit présenter au parlement un rapport sur l’évolution
de l’économie nationale et sur les orientations des finances pub, durant le mois d’avril. Ce document
contient une analyse des évolutions éco, une description des grandes orientations de la pol budgétaire
et éco que le gvt commence à retenir pour l’année suivante. On y retrouve aussi une évaluation des
futures ressources de l’État ainsi que la liste des missions, des programmes, des actions. Ce rapport
doit être présenté au parlement 15 jours avant que la France transmette à la commission européenne
son pacte de stabilité. Le but de ce rapprochement entre pacte de stabilité et rapport d’orientation des
finances pub consiste à garantir une certaine uniformité des perspectives budgétaires entre la pol
interne et la pol européenne.

34
 A la suite de la transmission du rapport, un débat d’orientation des finances pub peut avoir lieu
à l’AN et au Sénat. Mais dans les faits, il a toujours lieu. Ce débat s’enrichit aussi de plusieurs rapports
publié dans le même temps par la Cour des comptes.

Section 2. Le rôle consultatif du Parlement

L'art 58 de la LOLF prévoit que la Cour des comptes a une mission d’assistance du parlement qui
comporte un rapport dénommé rapport annuel sur la situation et les perspectives des finances pup.
Ce débat d’orientation des finances pub est une procédure qui consiste pour le gvt a consulter le
parlement sur les grandes orientations. Seul un avis résulte de cette séquence. On sait pq la
préparation du budget reste de la compétence exclusive du gvt. Le parlement n’a qu’un rôle consultatif

Art. 58 LOLF : « la mission d’assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes (…) comporte
notamment (…) le dépôt d’un rapport préliminaire (…) relatif aux résultats de l’exécution de l’exercice
antérieur »

L’art 49 de la LOLF prévoit que le débat d’orientation des finances pub peut être suivi d’une phase de
question parlementaire, plus précisément, chaque commission des finances de l’AN et du Sénat, peut
adresser au gvt un questionnaire qui doit être envoyé avant le 10 juillet et le gvt doit y répondre avant
le 10 oct suivant.

10/11

Section 3. Le rôle préventif des instances européennes

Le pacte de stabilité de croissance institue un volet préventif sur l’état de notre déficit et notre dette,
qui suppose qui chaque année la France doit transmettre des infos aux instances de l’UE. Sur la base
de ces infos, ces instances doivent pouvoir vérifier que la trajectoire des finances pub de l’État
s’effectue dans le respect des règles européennes.

L’UE suit un calendrier que l’on appelle le semestre européen. Il comprend 3 phases et une phase
préparatoire.Le but pour la commission européenne de cette phase préparatoire est qu’elle analyse la
situation éco et budgétaire de l’UE entre novembre et janvier. Elle procède à un examen annuel de la
croissance et rédige un projet de recommandation pour la zone euro.

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Première étape à partir de janvier : phase d'orientation des pol budgétaire au niveau de l’UE. Le
Conseil de l’UE (ministres de l’économie de chaque État), va réfléchir à partir du doc produit par la
commission euro, plus précisément il adopte des conclusions sur la base de l’examen annuel de la
croissance et des recommandations rédigées par la commission. En parallèle, le Parlement européen
va produire un avis concernant les lignes directrices pour l’emploi.

Enfin, le Conseil européen (qui regroupe les chefs d’État ou de gvt) fourni des grandes orientations
politiques. La deuxième étape fixe les objectifs de chaque État entre avril et juillet. Les Etats rédigent
leur programme annuel de stabilité qui est transmis à la commission euro. Il présente la stratégie et la
trajectoire à moyen terme des finances pub de chaque État. Ce document doit satisfaire au critère

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européen en matière de dette et de déficit. La commission euro élabore des recommandations pour
chaque programme et ces dernières sont ensuite transmisent au Conseil de l’UE et au Conseil
européen pour validation.

La 3e et dernière étape qui a lieu fin juillet est une phase de mise en œuvre des recommandations des
instances européennes par chaque État membre. En théorie, les États membres doivent introduire des
recommandations.
Le semestre européen, contrairement au volet répressif du pacte de stabilité n’a qu’un objet préventif.
Les instances de l’UE n'ont ici aucun pouvoir décisionnel. L’UE ne peut pas s'immiscer dans
l’élaboration du budget de l’État.
Toutefois, la réalité des relations institutionnelles s’avère plus complète. La commission européenne
dispose d’un pouvoir d’influence notamment par le biais de menaces juridiques (utiliser une procédure
de sanction).

Chapitre 2 : L’adoption du budget

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L’adoption du projet de loi de finance s’inscrit très clairement dans le cadre de la rationalisation du
parlementarisme. C’est un phénomène très accentué en matière budgétaire. Malgré des réformes
notamment en 2001 par la LOLF, la primauté du gvt demeure invariable.

Section 1. Le cadre temporel restreint

Le parlement doit se prononcer dans un délai qui ne peut excéder 70 jours (Art 47 C°). La procédure
débute par le dépôt du projet de loi de finances sur le bureau de l’AN. Pour sa première lecture, l’AN
dispose d’un délai de 40 jours. Une fois le projet voté, il est transmis au Sénat qui dispose de 20 jours
pour sa première lecture. La plupart du temps, l’AN et le Sénat ne parviennent pas à adopter un texte
identique et il ne reste alors que 10 jours pour que commence la navette parlementaire.
Habituellement, après l’échec de la première lecture, le gvt saisit la commission mixte paritaire. Cette
commission mixte échoue aussi la plupart du temps pour trouver une conciliation. En cas de désaccord
persistant, l’AN dispose du dernier mot. Souvent, la loi avant sa promulgation est transmise au CCL
qui doit rendre une décision (en 10 jours).

Section 2. L’examen préalable du projet par les commissions des finances

Art. 39 LOLF « Le projet de loi de finances de l’année est immédiatement renvoyé à l’examen de la
commission chargée des finances ».

Les membres de la commission des finances effectuent un travail préparatoire, qui peut être critique,
sur le projet du gvt. Ces commissions analysent et donnent un avis sur l’ensemble du projet gvtal. Pour
cela, elles produisent des rapports et peuvent aussi adopter des amendements au texte. Les
commissions des finances échappent aux faits majoritaires car leurs présidents sont élus dans les
rangs de l’opposition. Toutefois, l’un des postes les plus importants, celui de rapporteur général, est
attribué à un membre de la majorité. Ces commissions sont assistées par des fonctionnaires
indépendants : les administrateurs de l’AN et du Sénat.

Section 3. La discussion et le vote du budget

Art. 42 LOLF « la seconde partie du projet de lois de finances de l’année (…) ne peut être mis en
discussion devant une assemblée avant l’adoption de la première partie »

La discussion et le vote du budget suivent la division de la loi de finances. En effet, l’art 42 de la LOLF
prévoit que la première partie doit être adoptée avant que la 2nde ne soit discutée.
Lors du vote et de la discussion, le droit d'amendement des parlementaires est très réduit par rapport
à la procédure législative ordinaire.
Art. 40 de la Constitution : « Les propositions et amendements formulés par les membres du
Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution
des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ».

Les parlementaires ne peuvent pas proposer une nouvelle dépense par la voie d’un amendement
même si la dépense s’accompagne de la création d’une nouvelle recette ou d’une économie. La
situation est moins stricte en ce qui concerne les ressources. Il existe un certain aménagement de

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cette règle car les parlementaires sont autorisés à diminuer une ressource s’ils en augmentent une
autre.

L’article 43 de la LOLF prévoit les conditions d’adoption du texte. Tout d’abord, 3 votes sont
nécessaires :
- un sur les recettes
- un sur l’élaboration des recettes et dépenses
- un spécifique sur les plafonds d’emploi
Ensuite, la discussion qui suit nécessite autant de vote que de mission

Art. 49 al 3 C° : « Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la
responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un texte. Dans ce cas, ce
texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre
heures qui suivent, est votée ».

L’alinéa 3 de l’art 49 a été institué pour corriger les difficultés de la IVe Rep en imaginant un système
dans lequel le gvt peut faire adopter une loi sans être contraint de la faire voter. Cette procédure
d’engagement de la respo ne peut être utilisée que devant l’AN et non devant le Sénat.

Le 19 oct 2022, la PM engage la respo de son gvt et malgré le vote de circonstance du RN et de la

NUPES, les votes sont restés insuffisants pour renverser le gvt.
Il n’existe aucune limite à l’utilisation de l’art 49 al 3 en matière de loi de finances. La PM l’a utilisé 2
fois depuis, pour la 2e partie du projet, et pour le projet de loi de finances de la sécurité sociale. (3
utilisation pour 4 motions de censure).

Titre 2. L'exécution du budget

Une fois la loi de finances promulguée, l’exécution suppose toujours l’intervention du pouvoir exécutif.
Cette phase se dilue de manière assez logique dans l’architecture administrative. Elle débute et
s’organise de manière centralisée autour de l’échelon admin le plus haut, le gvt, qui dispose du pouvoir
réglementaire.
Ensuite, l'exécution se concrétise de manière déconcentrée au sein d’une multitude d’échelons admin
qui suivent les règles de la compta publique.

Chapitre 1. Le cadre gouvernemental de l’exécution : le rôle du pouvoir

réglementaire

En finances pub, lorsque l’on aborde l'exécution du budget, on se concentre surtout sur l’exécution des
dépenses et non des recettes. Pour l’exécution des recettes, le gvt n’a aucune liberté puisque
l’autorisation parlementaire de prélèvement de l'impôt constitue une obligation.

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En matière d'exécution des recettes, c’est l’admin fiscale qui recouvre les créances d'impôts auprès
des contribuables. Cette technique de recouvrement fait l’objet d’une discipline juridique distincte des
finances pub.
Pour l’exécution des dépenses, le gvt doit d’abord mettre à disposition les crédits votés par le parlement
(I) mais il dispose d’une liberté pour adapter la dépense au cours de l’année (II)

Section 1. La mise à disposition des crédits budgétaires par le pouvoir réglementaire

Dès la promulgation de la loi de finance, le PM édicte un décret portant répartition des crédits de la loi
de finances pour l’année. Ce décret est publié la plupart du temps au JO le même jour que la loi de
finances. La concomitance des publications est rendue possible en raison du fait que le décret de
répartition ne constitue qu’une reprise des bleus budgétaires qui sont annexés à la loi de finance. Ce
décret de répartition a un double objet :
- Il répartit les crédits pour chaque mission dans ses différents programmes
- Il fixe par programme toutes les charges de personnels
Enfin, le PM peut adopter, pendant l’année, un décret portant ouverture de crédit de la mission “crédits
non répartis” (rappel : ils servent à répondre à des dépenses accidentel et il constitue une exception
au principe de spécialité)
……En effet, l’ouverture de crédit n’emporte pas une obligation de dépenser. Autrement dit,
l’administration n’est jamais tenue de consommer l’intégralité des crédits ouverts sauf exception
(remboursement de la dette, paiement des agents après services faits..). Aucun citoyen ne peut se
prévaloir de la loi de finance pour obliger l’administration à effectuer une dépense.
Le CE a rappelé ce principe dans la jp : CE, 28 mars 1924, Sieur Jaurou : « l’inscription des crédits
(…) ayant un caractère purement budgétaire, ne saurait être constitutive de droits ».

Section 2. L’adaptation des crédits budgétaires par le pouvoir réglementaire

§1. Les modifications de la répartition des crédits
Le budget restant un document prévisionnel, la procédure d’exécution doit permettre au gvt de
s’adapter.
En application du principe de spécialité, la répartition des crédits suppose qu’ils soient spécialisés par
programme et par ministères. Ainsi, le principe ne s’applique pas de manière intangible et offre une
certaine liberté d’action.

Chaque ministre peut redéployer librement ses crédits entre les actions d’un même programme. Cette
liberté s'avère parfaitement conforme au principe de spécialité dans la mesure où l'unité de
spécialisation est le programme et non l’action.
Ainsi, pour les actions, les crédits sont interchangeables. On parle de fongibilité des crédits.Toutefois,
elle est limitée pour un certain type de dépense. En effet, les dépenses de fonctionnement ou
d’investissement ne peuvent pas devenir des dépenses de personnel, mais l’inverse est possible.
Cette règle permet d’éviter que l’admin convertisse des dépenses de fonctionnement ou
d’investissement en dépense de personnel et ce pour prévenir une extension non maîtrisable de la
masse salariale de l’État.

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Il existe des exceptions au principe de spécialité permettant de modifier la répartition des crédits entre
des programmes relevant d’un même ministère (décret de virement) et entre programme de ministères
distincts (décret de transfert)

§2. Les modifications des montants de crédits

A. Les modifications à la baisse des crédits

Il existe plusieurs techniques pour modifier à la baisse les crédits, notamment la technique de report
de crédit (déjà vue comme une exception au principe d’annualité).
La technique de l’annulation de crédit permet de modifier à la baisse les crédits en en supprimant une
partie mais cette technique est très encadrée par la LOLF. L’art 14 de la LOLF restreint l’usage des
décret d’annulation des crédits à 2 hypothèses :
- Lorsqu’un crédit est devenu sans objet
- Pour prévenir un détérioration de l’équilibre budgétaire
Toutefois, le montant cumulé des crédits annulés ne peut jamais dépasser 1,5% de l’ens des crédits
ouverts par la loi de finances.

B. Les modifications à la hausse des crédits

L’art 13 de la LOLF permet au gvt de prendre des décrets d’avance afin d’ouvrir des crédits
supplémentaires. Cette technique constitue une dérogation importante à la compétence du parlement
puisque ouvrir des crédits supplémentaires par cette voie revient au gvt à dépenser sans avoir été
habilité. C’est la raison pour laquelle tous les décrets d’avance doivent obligatoirement être ratifiés par
le parlement dans le prochain projet de loi de finances rectificative qui suit leur adoption.
L’art 13 distingue 2 catégories de décret d’avance qui sont d’intensité variable :
- 1ère catégorie qui conduit en cas d’urgence à l’ouverture de crédit sans modif de l’équilibre
financier de la loi de finances. Pour maintenir cet équilibre, le décret d’avance ouvre des crédits
soit en contrepartie de l’annulation d’autres crédits, soit, plus rarement, en contrepartie d’une
hausse des recettes par rapport aux prévisions. Le montant cumulé des crédits ouverts par
décret d’avance ne peut pas dépasser plus de 1% des crédits ouverts par la loi de finances.
- 2ème catégorie justifiée par “une nécessité impérieuse d’intérêt général” (au-delà de
l’urgence). Pour celle-ci, le gvt peut dégrader le solde budgétaire. Ces décrets d’avance suivent
une procédure contraignante : le décret doit être adopté en conseil des ministres, et un projet
de loi de finance portant ratification de ses crédits doit être immédiatement déposé au
parlement. (Procédure très rare, utilisée que 3 fois)

Chapitre 2. Le cadre administratif de l’exécution : le rôle de la

comptabilité publique

L'exécution des recettes et dépenses suppose l’intervention d’un ordonnateur puis d’un comptable
public. Leurs statuts juridiques ainsi que les procédures qu’ils doivent suivre sont encadrés par un
décret : Art. 8 du décret du 7 nov 2012 « Les opérations relatives à l’exécution du budget relèvent
exclusivement des ordonnateurs et des comptables publics »

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Section 1. Les acteurs administratifs de l’exécution des dépenses
§1. Les deux acteurs incontournables : l’ordonnateur et le comptable

L’ordonnateur est l’autorité admin habilitée à constater les droits et obligations financières de l’État
puis à engager les dépenses à partir de l’autorisation du parlement et des décrets de répartition.
Les ordonnateurs sont :
- soit des ordonnateurs principaux : ministres, présidents de conseils de régions et
départements, maires, directeurs d’établissements pub
- soit des ordonnateurs secondaires : agissent en vertu d’une délégation des ordonnateurs
principaux. (ex. les préfets sont les ordonnateurs secondaires des ministres) Il peuvent à leur
tour déléguer des compétences ou le pouvoir de signature à des autorités subalternes.

Les comptables publics sont des autorités admin habilitées à manier les fonds et à tenir les comptes
de l’État. Ils finalisent l’opération de dépenses qui est voulue et initiée par un ordonnateur. Les
comptables sont personnellement et pécuniairement responsables des actes qu’ils produisent. Ainsi,
en cas d’irrégularité de la comptabilité, le comptable devra rembourser sur son argent propre.

§2. Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables

Art. 8 du décret du 7 nov 2012 « Les opérations relatives à l’exécution du budget relèvent
exclusivement des ordonnateurs et des comptables publics »

Si les opérations d’exécution du budget relèvent exclusivement des ordonnateurs et des comptables
publics, en application de l’art ci-dessus, il n’en reste pas moins que les fonctions d’ordonnateurs et
de comptables sont strictement incompatibles.
Ce principe a été consacré pour la première fois par une ordonnance du 14 sept 1822 et est toujours
en vigueur. Il présente un double avantage :
- Il permet de garantir une bonne gestion de l’argent public en évitant les détournements de
fonds. En effet, l’ordonnateur doit tenir un compte administratif, et le comptable un compte de
gestion de telle manière que leur rapprochement doit permettre de révéler les éventuelles
irrégularités.
- Il permet aussi de contribuer à la qualité de gestion de l’argent pub. L’ordonnateur initie la
dépense dans une logique de performance puis le comptable l’exécute en vérifiant ses
conséquences concrètes sur la performance.
Mais ce principe connaît des exceptions pour éviter une rigidité excessive. Par ex, le comptable public
peut être autorisé à payer sans ordonnancement préalable lorsque la dépense ne prête à aucune
interprétation possible.
Art. 9 décret 7 nov 2012 « les fonctions d’ordonnateur et de comptable public sont incompatibles ».

Section 2. Les étapes de l’exécution des opérations de dépenses

Les étapes de l’exécution de la dépense s’inscrivent dans la répartition des compétences entre
l’ordonnateur et le comptable. Les opérations de dépenses suivent 4 étapes :
- l’engagement
Acte juridique, une manifestation de volonté de l’ordonnateur par lequel il constate ou crée une
obligation à l’encontre de l’État de laquelle il résulte une dépense. Manifestation de volonté de 2 façons
différentes, cet acte juridique peut provenir

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 - d’un contrat public
- d’un acte admin unilatéral
Dans tous les cas, l’engagement doit respecter l’objet et les limites de l’autorisation budgétaire

- la liquidation
Étape de vérification de 2 éléments de l’obligation : l’obligation et donc la dette doit être réelle et son
montant identifié. L’appréciation de la réalité de la dette consiste pour l’ordonnateur à vérifier
l’existence d’un service fait (ex livraison d’un B ou S), et la détermination du montant de la dépense
s’effectue à partir des titres ou des décisions qui authentifie les droits du créancier de l’État.

- l’ordonnancement
L’ordonnancement est l’ordre qui est donné par l’ordonnateur au comptable public de payer une
dépense.

- le paiement
Le comptable pub effectue le paiement (=acte par lequel une personne se libère de sa dette)

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Titre 3. Le contrôle du budget

Chapitre 1. Le contrôle politique du budget

Le contrôle politique est celui exercé par le parlement qui vérifie que le gvt et son administration
exécutent le budget en respectant sa volonté. En principe, la place du parlement devrait être centrale,
mais dans la pratique ce contrôle est assez formel. Toutefois, depuis la LOLF et la révision constit de
2008, le rôle du parlement a été approfondi, qu’il s’agisse du contrôle en cours (I) ou en fin d’exécution
(II).

Section 1. Le contrôle du Parlement en cours d’exécution

Le contrôle du parlement relève de la compétence des commissions des finances de l’AN et du Sénat.
Art. 57 LOLF : « Les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances
suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question
relative aux finances publiques ».

A cette fin, les membres de la commission peuvent procéder à des enquêtes au sein de
l’administration et peuvent demander à accéder aux dossiers financiers et procéder à toute audition
qu’ils jugent utile. L’admin est tenue de transmettre tous les renseignements et les documents que les
commissions demandent. Si cette communication n’est pas effectuée dans un délai raisonnable, les
présidents des commissions peuvent saisir le juge admin pour qu’il oblige l’administration à procéder
à la transmission.
En parallèle, le parlement peut bénéficier de l’expertise de la cour des comptes. Celle-ci assure
une mission d’assistance du parlement qui est une compétence constitutionnalisée à l’art 47 de la C°.
Le parlement peut notamment demander à la Cour des comptes la réalisation d’enquêtes ou de
rapports.

43
 Enfin, les commissions des finances interviennent à chaque fois que le gvt use de sa liberté
pour modifier la répartition ou le montant des crédits au cours de l’année d’exécution. Ainsi, pour les
décrets de virements, de transfert, et d’annulation de crédits, les commissions des finances sont
obligatoirement informées. En cas de décret d’avance, les commissions des finances formulent un avis
pour le gvt.

Section 2. Le contrôle du Parlement en fin d’exécution

Chapitre 2. Le contrôle administratif du budget

Section 1. Le contrôle des ordonnateurs par les comptables

Le comptable public est tenu d'opérer avant d’effectuer le paiement d’une dépense il doit vérifier les
deux premières étapes suivies par l’ordonnateur.
De plus, le comptable public s’assure de la qualité de l’ordonnateur, de la disponibilité des fonds
et de la bonne imputation des crédits à la dépense. Toutefois, il ne s'agit pas d’un contrôle
systématique mais un contrôle hiérarchisé de la dépense. Autrement dit, le contrôle s’effectue à
géométrie variable. Son intensité varie en fonction de la nature de la dépense. Le contrôle est très
souple voir inexistant pour les dépenses modestes ou récurrentes ce qui garantit une certaine liberté
pour l’opération de finance. L’agent comptable peut refuser de payer la dépense lorsqu’il la considère
comme irrégulière. Il informe alors l’ordonnateur de sa volonté de suspendre le paiement.
L’ordonnateur peut soit procéder aux régulation nécessaires soit user de son pouvoir de
réquisition afin d’obliger le comptable à payer. L’utilisation de son pouvoir de réquisition présente une
particularité : le comptable est déchargé de toute responsabilité, qui est transféré à l’ordonnateur.

Section 2. Le contrôle budgétaire et comptable ministériel

Depuis le début du 20e siècle, le ministère des finances effectue un contrôle de l’exécution des
dépenses par les autres ministères. Ajd chaque ministère dispose d’un représentant des ministres des
finances présentant ses locaux. Ce contrôleur financier est appelé contrôleur budgétaire et comptable
ministériel.

Art. 87 décret 7 nov 2012 « Le contrôle budgétaire porte sur l'exécution des lois de finances et a pour
objet d'apprécier le caractère soutenable de la programmation (…) et de la gestion en cours, au regard
des autorisations budgétaires, ainsi que la qualité de la comptabilité budgétaire. Il concourt, à ce titre,
à l'identification et à la prévention des risques encourus, ainsi qu'à l'analyse des facteurs explicatifs de
la dépense et du coût des politiques publiques ».

Ici, la fonction de contrôle est envisagée comme une forme d'assistance technique qui est une aide à
la détection des faiblesses de gestion et aide à améliorer la performance. De plus, mais plus rarement,
le contrôleur effectue aussi un contrôle financier puisque son contrôle est obligatoire pour les dépenses
les plus importantes qui dépassent une certaine somme.

Section 3. Le contrôle de l’Inspection générale des Finances

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 L'inspection générale des finances est le corps d’inspection le plus ancien. Il regroupe à peine
200 personnes dont la vocation historique consiste à informer le ministre des finances de la gestion de
l’argent public par les services financiers. L’inspection des finances contrôle certains comptables
publics et adresse au ministre des finances un rapport qui détermine l’opportunité ou non des
poursuites d’un comptable (pouvant aller jusqu’à des poursuites pénales). Toutefois, cette mission
traditionnelle s’est très largement élargie.
L’inspection dispose aussi d’une mission de surveillance des ordonnateurs. Elle procède aussi
à des missions d’audits et d’évaluation des politiques publiques.
Ces nouvelles missions managériales (l’expertise, l’évaluation, l'audit) représentent ajd la part
la plus importante du travail effectué.

Chapitre 3. Le contrôle juridictionnel du budget

Section 1. La fonction juridictionnelle de la Cour des comptes

Traditionnellement, la cour des comptes est le juge des comptes public. Autrement dit, elle juge les
comptables càd la régularité et la bonne gestion de leurs écritures (art N 111-1 du code des juridictions
financières). En pratique, le contrôle d’un comptable a lieu tous les 3 voire 4 ans en moyenne et la
cour contrôle alors les 3 ou 4 dernières années d’exercice. Elle procède par sondage. Lors de son
contrôle, elle vérifie sur pièce et sur place la régularité des dépenses décrites dans les comptes.
L’ordonnance du 23 mars 2002 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires
publics a sensiblement atténué la responsabilité des comptables. Elle impose 2 critères :
- …
- Un préjudice financier significatif

Cette réforme de 2002 vise à empêcher d’engager la respo des comptables pour des fautes mineures
sans considération des éléments de contexte.
La procédure devant la Cour des comptes débute par la désignation d’un rapporteur. Ce dernier instruit
l’affaire à charge et à décharge puis transmet son rapport au parquet de la Cour des comptes…. qui
est responsable de…
S’il estime que des éléments sont de nature à mettre en cause la responsabilité du comptable, saisi
une formation de jugement qui conduira une procédure contradictoire et se prononcera en audience
publique.
La Cour des comptes peut prononcer une mise en débet qui impose au comptable défaillant de
réparer personnellement la faute commise.
Les décisions de la Cour peuvent faire l’objet d’un recours en cassation devant le CE.
La fonction juridictionnelle de la cour ne constitue qu’une partie de ses compétences. La Cour constitue
surtout un organisme d’audit chargé d’apprécier la qualité de la gestion de l’argent public.
La Cour des comptes conduit ses évaluations de manière indépendante notamment grâce au statut
de magistrat de ses membres. Elle contribue ainsi à l’évaluation des pol publiques par des enquêtes
et des rapports. Enfin, la Cour des comptes certifie les comptes de l’État. Elle s’assure qu’ils soient
réguliers, sincères et donnent une image fidèle de la situation financière des admin.

Art. 47-2 C° : « La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du
Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois

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de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation
des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens ».

Section 2. La Cour de discipline budgétaire et financière

La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) était une juridiction répressive qui sanctionnait
les infractions aux règles relatives à l’exécution des dépenses par les ordonnateurs. Les décisions de
la CDBF étaient également portées devant le CE et la CDBF était présidé par le 1er président de la
Cour des comptes et composée de manière paritaire. On y retrouvait 6 conseillers d’État et 6
conseillers de la Cour des comptes.
L’intérêt pratique de l'activité de la CDBF était très négligeable : la Cour rend en moyenne 10 décisions
par an.
Cette situation insatisfaisante est due aux restrictions des facultés de poursuites.
- D’une part les ordonnateurs les plus importants échappent à la juridiction dont tous les
membres du gvt et tous les élus locaux
- d’autre part les ordonnateurs ne sont pas susceptibles de sanctions s’ils peuvent prouver qu’ils
agissent sur le fondement d’un ordre de leur supérieur hiérarchique
C'est la raison pour laquelle la CDBF a été supprimée en 2022 et le contentieux des ordonnateurs et
de comptables est aujourd'hui unifié, c’est dorénavant la cour des comptes qui apprécient la
responsabilité des ordonnateurs.

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