CM Complet Finances Publiques

CM complet - Finances publiques
Finances publiques
Finances publiques 1
1- Introduction 2
2 - L’examen des ressources fiscales en France 7
3 - Le budget 11
4 - La loi de finances 22
5 - L’exécution des lois de finance 39
6 - L’exécution financière de la loi de finance 50
7 - Le contrôle de l’exécution de la loi de finance 57
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1- Introduction
CM1 - BUISSON
Quelques chiffres :
• Dette publique qui représente environs 96% du PIB (environ 2100Ma d’euros)
• Budget de l’État : 300Ma d’euros.
• Prélèvements obligatoires : 46/47% (pas loin des 50%) => impôts et cotisations sociales (note :
certains États n’ont pas de cotisations sociales obligatoires, donc leur budget est beaucoup plus
souple, dit libéral).
Qu’est-ce que les finances publiques ?
Au XVIe siècle, Jean BODIN : « Les finances publiques sont le nerf de l’État. » (Les Six
Livres de la République, 1576). Ce sont un miroir et un moteur de l’État à la fois.
• Un miroir car selon l’importance des prélèvements opérés sur le territoire, l’État peut
apparaître interventionniste ou libéral.
• Un moteur car l’État va, grâce à ses fiances, agir sur l’économie (s’il y a ce qu’on appelle une
surchauffe, l’État augmente les impôts). Il va intervenir en instaurant le RSA par exemple.
Les finances publiques sont cause et origine de l’État. Elles ont permis la création de
l’État moderne. Il y a eu le principe du consentement à l’impôt (Grande Charte anglaise de
1215) et de contrôle exercé par les représentants du peuple. L’État apparait assez tôt en raison de
ces principes notamment. Le principe de consentement à l’impôt est reconnu depuis la DDHC en
France (art. 13 et 14). Au XXe siècle, guerres ou crise de 1929 impliquent une intervention plus
importante de l’État. On voit apparaître des acteurs autres que l’État (qui s’inspirent de l’État) tels
que les collectivités territoriales et la sécurité sociale, ou l’UE. On a une chaîne d’acteurs qui
intervient sur le plan des finances publiques. On peut les définir comme étant les finances des
administrations publiques.
Les administrations publiques* : État et établissements publics nationaux, collectivités

territoriales, établissement publics locaux, sécurité sociale.
Est-ce que ce droit se fait tout seul ?
Il y a une longue évolution. Sous la Restauration le droit budgétaire commence à être bien
structuré et sous la monarchie de Juillet aussi. Sous la IIIe République (omnipotence du Parlement),
la structuration du droit des finances publiques est assez fort aussi. Sous la IVe République, le
Parlement n’est plus aussi puissant et on prend en compte des objectifs économiques de façon
beaucoup plus forte. La Ve République, où l’exécutif est plus fort, voit apparaître des textes, et
notamment une ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances (= les budgets) qui va
être en oeuvre jusqu’en 2005. Elle est remplacée par une nouvelle loi organique, la LOLF (1er
août 2001), en vigueur depuis 2006.
Traditionnellement les finances publiques étaient présentées sous la forme de moyens mis à
disposition des ministères, mais les finalités manquaient. Finalement, il fallait prendre en compte les
buts de l’action de l’État. Cette idée apparait en 1973 et s’inspire du modèle américain. Aux États-
Unis, le budget était présenté de manière fonctionnelle (par fonction). Les crédits n’étaient plus
présentés par rapport à un ministère mais plutôt par rapport aux fonctions exercées par l’État
(éducation, santé, logement, …). On a affiné le projet et on a instauré la « rationalisation des choix
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budgétaires » (RCD). La finalité de l’action administrative est prise en compte. On s’inspire des
PPBS américains (planning programing budgeting system) qui a été mise en oeuvre dès 1961 par
le secrétaire d’État à la défense (McNamara, ancien PDG de la société Ford). Il a souhaité
importer les techniques en vigueur dans le secteur privé dans le champ de l’action
administrative (objectif : gagner la guerre du Vietnam). La méthode est intéressante sur le plan
intellectuel et compte trois étapes :
• On définit les objectifs poursuivis par l’action publique. Exemple : la direction des routes veut
soit la fluidité du trafic, soit la sécurité. Selon l’objectif, un choix à effectuer, limiter ou
augmenter la vitesse autorisée.
• L’objectif fixé, on fait une analyse coûts-avantages des moyens que l’on va utiliser pour réaliser
cet objectif. Si on prend la sécurité, on souhaite la diminution des accidents. Donc on va
multiplier les autoroutes, aménager les carrefours dangereux, limiter la vitesse. On retient ici les
moyens les plus rentables et les moins onéreux.
• On va mesurer les résultats obtenus à l’aide d’indicateurs systématiques. Exemple : le
nombre d’accident, leur gravité. Les indicateurs retenus permettent de corriger les moyens choisis
à la deuxième étape.
La technique de la RCD est séduisante mais a été un échec car une partie de
l’administration était réticente à la mettre en oeuvre. Un service était favorisé par rapport à un autre
et donc ça ne marchait pas. Les politiques étaient réticents car la technocratie était privilégiée face
à la démocratie. Les « budgets de programme » étaient des documents d’information pour les
parlementaires, relatifs à cette technique, mais ils manquaient de lisibilité. Cette politique
apparue en 1973 disparaît donc en 1995, tout comme le budget fonctionnel.
La LOLF est une traduction de cette volonté de changer les mentalités : on veut passer
d’un budget de moyens à un budget de recherche de la performance. LOLF* : Loi Organique
relative aux Lois de Finance (2000) (en gros les APU utilisent les ressources comme elles le
souhaitent mais leur budget dépend de leur efficacité selon des objectifs).
I. Les sources des finances publiques

Pendant très longtemps, les sources étaient celles du droit interne (national). Aujourd’hui
elles sont externes (notamment issues du droit européen qui encadre sérieusement le droit interne.
A. Les sources internes
Différents textes concernent les finances publiques : la Constitution, la DDHC, les textes
financiers (ordonnances de 1959, LOLF de 2001, lois antérieures), décret de 2012 relatif à la
gestion comptable et publique, …
1) La Constitution de 1958
Elle comporte des principes pour les finances publiques.

• Les principes ont essentiellement une incidence fiscale. Art. 66 : « l’autorité judiciaire est
gardienne de la liberté individuelle ». Cela implique la limitation du pouvoir des administration
en matière fiscale (saisie ou perquisition).
• Outre les principes, des règles cont concerner essentiellement le budgétaire. On en distingue
quatre :
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Art. 34 définit le domaine de la loi : « Le parlement est seul compétent en matière de loi de
finance et en matière fiscale. »
Art. 39 : « Les projets de loi de finance sont soumis d’abord à l’Assemblée nationale »
Art. 40 : encadre le droit d’amendement du parlement en matière fiscale.
Art. 47 : concerne les délais d’adoption des lois de finance (elles doivent être votées au plus
tard au bout de 70 jours)
2) La DDHC et le préambule de 1946
Ces déclarations ont valeur constitutionnelle. Exemple : l’égalité devant la loi est affirmé
par DDHC (art. 6) et dès qu’il y a un recours contre un texte fiscal, généralement, l’article 6 est
invoqué pour rupture d’égalité. Un autre article est assez fréquemment évoque : l’article 8 qui
concerne la non-rétroactivité des lois répressives. Les principaux articles utilisés restent le 13 et
le 14. Article 13 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses
d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également
répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés. » => les charges doivent êtres
également réparties entre les citoyens donc cela implique un minimum de justice entre les
citoyens. Sur cette base, le Conseil constitutionnel va considérer le système des impôts progressif
(les taux changent en fonction du revenu, impôt sur le revenu par exemple) ou proportionnel (les
taux sont les mêmes pour tous comme pour la TVA). L’article 14 : « Tous les Citoyens ont le droit
de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution
publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité,
l'assiette, le recouvrement et la durée. » (quotité = taux ; assiette = matière imposable ;
recouvrement = comment il est perçu ; durée = temporaire ou définitif).
Toutes les lois de finance sont quasiment soumise à l’opposition, déférées au Conseil
constitutionnel et à chaque fois on voit apparaître la violation de l’article 13 et/ou 14.
(Note : les taux aujourd’hui sont plus bas que dans les années 1960-1980. Les États scandinaves ou
les États-Unis notamment avaient des taux confiscatoires (jusqu’à 90%). Avec le thatchérisme et le
réganisme on a eu une baisse des taux.)
La préambule de 1946 concerne essentiellement les droits sociaux (à l’éducation, la santé,

…). On ne peut quasiment jamais s’en servir car c’est très général et imprécis. Une décision du
Conseil constitutionnel se fonde rarement dessus pour invalider une décision.
3) Les textes financiers
On passe à l’ordonnance du 2 janvier 1959 à une autre loi organique au 1er août 2001,
complétée par une autre loi du 17 décembre 2012. Les textes en cause sont des lois
organiques* : une loi qui traite de l’organisation et du fonctionnement des pouvoirs publics. Elles
ont un contenu qui est matériellement constitutionnel. Elles ont un statut un peu au-dessus d’une
norme juridique ordinaire et sont soumises à des règles détaillées et précises par la Constitution. Il y
a une procédure particulière pour qu’on puisse adopter une loi organique. Elles doivent être
soumises au Conseil constitutionnel.
Hiérarchie des normes : Constitution > loi organique > loi ordinaire > textes
réglementaires (décrets et arrêtés).
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Les lois organiques sont un échelon intermédiaire entre la Constitution et la loi ordinaire. On
a parfois des textes appelés organiques « Constitution financière » mais c’est un abus de
langage. La loi organique doit être conforme à la Constitution, donc elle ne fait pas partie du
« bloc de constitutionnalité ». En 2001, le Conseil constitutionnel affirme que la loi organique est
soumis à la Constitution.
L’ordonnance du 2 janvier 1959 est issue d’une période délicate, celle de la création de la
Ve République. Elle a été prise sur la base de l’article 92 de la Constitution à l’époque : elle
autorisait le gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance. L’exécutif a rédigé l’ordonnance.
En revanche la LOLF a été adoptée selon une procédure conforme à la loi organique. Ces deux
textes ont la particularité de s’êtes entrechoqués : l’ordonnance de 1959 va jusqu’au 1er janvier
2005 alors que la LOLF entre en vigueur. Puis l’ordonnance est abrogée. On avait 46 articles, il y en
a 68 dans la LOLF.
Le contenu de ces textes est très précis : ils précisent en premier lieu les principes du droit
budgétaire. Les textes vont préciser ce que sont les ressources de l’État et les charges de l’État. Ils
précisent aussi quel est le contenu des lois de finance et comment elles sont présentées (quelles
procédures de vote par le parlement, indication de tous les contrôles à effectuer sur les lois de
finance, …).
Une loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances
publiques le 17 décembre 2012 vient compléter la LOLF. Elle créé un Haut Conseil des
Finances Publiques présidé par le Premier président de la Cour des Comptes et est sensée émettre
des avis sur les prévisions budgétaires retenues par le gouvernement.
Le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et compatible publique
succède à un décret qui était un peu traditionnel (29 décembre 1962 qui portait le règlement général
et était une réactualisation d’un décret de 1862 portant sur la comptabilité publique, et donc on l’a
appelé décret du centenaire). Le décret de 2012 a essayé d’introduire quelques variantes par
rapport à ce qui existait pour l’exécution des lois de finances. Le gros problème est la distinction
entre les ordonnateurs et les comptables. La LOLF a renforcé le pouvoir des ordonnateurs et
minoré celui des comptables en fusionnant les deux. Or la tradition exige que les deux soient de
même importance.
B. Les sources externes
Les traités juridiques internationaux ont une valeur juridique supérieure à la loi (art.
55 Constitution de 1958 : « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur
publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de
son application par l'autre partie. »). Les traités ont rendu directement applicable en France des
dispositions à caractère financier et fiscal. Le traité de Rome entre en vigueur le 1er janvier 1958
et implique une harmonisation des impôts indirects (consommation) et des taxes sur les chiffres
d’affaires. L’harmonisation est réalisée en matière de TVA : une directive en 1977 impose une
même assiette. Pour les reste des impôts indirects l’organisation n’est pas faite.
Le rapport Werner en 1970 souhaitait harmoniser les politiques économiques européennes.
Selon le rapport, la politique économique d’un État à deux composantes : monétaire et
budgétaire. Maastricht a été signé en 1992 : les États ont décidé que la politique monétaire
deviendrait une politique commune à partir du 1er janvier 1993. On a créé une monnaie unique
dont la gestion incombe à un SEBC (Système Européen de Banques Centrales => réunion de la
BCE et des BC nationales). Toutes ces banques doivent être indépendantes de tout pouvoir politique
(national ou communautaire). Depuis Maastricht la politique monétaire est fixée par la BCE. La
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politique monétaire consiste en l’émission des billets de banque et pièces de monnaie, en la fixation
des taux d’intérêt. La politique monétaire est désormais fixée par la BCE : la souveraineté
monétaire n’existe plus. Le problème : les deux politiques sont normalement indissociables. Du
coup Maastricht à prévu d’imposer aux États une discipline budgétaire fondée sur deux critères,
celui des déficits publics et de la dette publique. Les déficits publics de l’État, des collectivités
territoriales et de la sécurité sociale ne doivent pas dépasser 3% du PIB et la dette publique
60% du PIB. Cette discipline a été initiée avec des critères des convergence à la base : cela
permettait d’adhérer à l’euro. Il fallait ensuite aller plus loin pour assure la pérennité de la monnaie
unique. Il fallait que les État aient un faible taux d’inflation et des taux d’intérêt peu élevés. À ce
moment là, les États ont conclu le pacte de stabilité et de croissance (1997). Il impose des
obligations aux États et instaure une procédure de surveillance des déficits publics :
• Le pacte oblige les États qui participent à l’euro à présenter un programme triennal de stabilité
qui doit être actualisé chaque année. Il doit présenter les objectifs des comptes publics à
moyen terme. C’est un élément clé sur lequel se base la surveillance.
• Tous les ans au mois de mars de l’année N+1, la Commission européenne va constater si un État
membre de l’Ue et de la zone euro a violé le critère du déficit de 3%. La Commission va faire
injonction à l’État concerné de rétablir sa situation dans un délai de neuf mois. En parallèle,
le Conseil des ministres adopte une recommandation qui n’est pas publique. Elle est transmise à
l’État concerné et s’il ne réduit pas son déficit elle sera rendue publique, sinon elle sera abrogée.
Enfin il peut mettre l’État en demeure de réduire son déficit public dans un délai déterminé, et
enfin il peut prendre de lourdes sanctions (des amendes jusqu’à 0,5% de PIB, déposées sans
intérêt auprès de la BCE).
Cette procédure était beaucoup trop rigoriste pour un État en difficulté. La procédure a
été assouplie en 2004 var l’Allemagne ou la France était en déficit excessif. Il n’y a pas eu de
sanction. La Commission a saisi la Cour de Justice (aujourd’hui Cour de Justice de l’UE) pour
infraction de la part du Conseil qui n’a pas sanctionné des situations qui devaient l’être et la Cour de
Justice a constaté un rôle politique du Conseil plus important, donc a donné raison au Conseil.
Les textes ont été assouplis en 2005, notamment le fait de dépasser le taux de 3% du PIB est toléré,
mais considéré comme exceptionnel si cela résulte d’un taux de croissance négatif ou s’il y a une
baisse prolongée de production, …
La crise économique à partir de 2008
Les subprimes aux USA : crise des dettes souveraines dans la zone euro (Grèce, Ireland,
Portugal, Espagne, …). Tout cela oblige les État de l’UE à revoir les règles budgétaires.
Aujourd’hui il y a le MES (Mécanisme européen de stabilité) entré en vigueur en juillet 2012. Il
est habilité à lever des fonds sur les marchés financiers pour un montant de 500Ma d’euros, dans
le but d’aider les États en difficultés. Le Pacte de Stabilité et de Croissance a été renforcé par des
textes divers qui imposent une surveillance accrue des budgets nationaux. On créé la procédure du
semestre européen : les États remettent à la Commission leur programme de stabilité au mois
d’avril. Le Conseil va étudier ces programmes et donner des recommandations au plus tard fin juin.
Note : La Commission est un organisme technocratique (diraient certains) qui a le pouvoir
d’initiative des textes (chefs de gouvernement). Le Conseil des ministres où sont présents les
ministres de la question débattue (27) prend les décisions.
En 2012, on va un peu plus loin. Les États de l’Europe signe le TSCG (Traité sur la
Stabilité, la Coordination et la Gouvernance au sein de l’Union Economique et Monétaire). Il
entre en vigueur le 1er janvier 2013. Il est aussi appelé « pacte budgétaire ». Il ne remet pas en
cause le pacte de stabilité et de croissance qui s’impose à tous les États membres alors que le TSCG
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concerne d’abord la zone euro. Ce traité a été signé par tous sauf le Royaume-Uni et la République
Tchèque. Perspective intergouvernementale et évolutive. Le TSCG va être intégré dans le traité en
2017 et va instituer plusieurs règles dont la règle d’or : les budgets des APU ne doivent être
présentés qu’en équilibre ou en excédent. De plus le déficit structurel autorisé pour les États (pas le
déficit nominal) est de 0,5% pour l’objectif de chaque État. Chaque État va veiller à assurer une
convergence rapide vers son objectif à moyen terme et si on dépasse 0,5% il y a des mécanismes de
correction qui sont automatiquement enclenchés. Si le déficit est supérieur à 3%, il y a des sanctions
automatiques. Toutes ces règles sont posées par le TSCG et devaient être introduites par les États
membres par voie constitutionnelle.
2 - L’examen des ressources fiscales en France

CM2 - MERCREDI 19 OCTOBRE
L’équilibre* : les dépenses engagées par les États sont couvertes par l’ensemble des
ressources engagées. En France l’équilibre n’est pas atteint.
I. Qu’est-ce que la fiscalité ?

La loi de finance : il y a des recettes fiscales et non fiscales (qui sont dérisoires, les amendes
etc.). Le montant de la recette fiscale est évaluée de manière brute à environ 400 Ma. On doit
déduire de ce montant un certain nombre remboursement effectués. C’est le dégrèvement d’impôts
ou le remboursement, donc on prend la recette brute. On prélève sur les recettes au profit des
collectivités territoriales et de l’UE par exemple.
A. Typologie
Impôt
Impôt vient d’imposer et signifie qu’il y a une obligation. L’impôt* : prélèvement
pécuniaire, obligatoire et sans contrepartie directe, opérée sur une personne physique ou morale,
par voie de contrainte et cela au profit d’une collectivité publique. La contrepartie est diffuse. Des
saisies peuvent être effectuées. Les prélèvements profitent aux APU. Aujourd’hui le terme d’impôt
est moins utilisé et on lui préfère celui de contribution publique.
La CSG (Contribution sociale généralisée) ou la CRDS (Contribution au remboursement de
la dette sociale) ont tout d’un impôt. Un autre terme apparaît : la taxe. La taxe porte sur la
consommation (exemple : la TVA (Taxe sur la Valeur Ajoutée) est un impôt ; la taxe foncière, la
taxe d’habitation, …).
Taxes et redevances
À côté de l’impôt il y a tout de même de véritables taxes mais aussi les redevances. La taxe
se rapproche de l’impôt car elle est obligatoire. Mais elle est perçue à l’occasion de la prestation
offerte par un service public. Par exemple la taxe d’enlèvement des ordures ménagères : elle est
due par toutes les personnes qui résident dans la commune, même si on utilise pas le service. Pour
régler le problème de devoir quelque chose qu’on utilise pas, on a créé la redevance. Elle est
proche de la taxe puisqu’elle est perçue à l’occasion de la prestation fournie par un service
publique, mais à la différence de la taxe elle n’a pas un caractère obligatoire puisqu’elle n’est due
que par l’usager réel du service. Exemple : le péage, la piscine publique. C’est le prix d’un
service public rendu par une personne publique à un client qui utilise le service : en principe elle
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est proportionnelle au service rendu car elle doit permettre au cerise public d’équilibrer ses
comptes. Il y a aussi des redevances d’enlèvement des ordures ménagères dans certaines communes
qui permettent de ne payer que le service qui est utilisé. Cela donne lieu à des contentieux assez
importants : l’aéroport d’Orly a refusé de payer car il n’y avait pas d’enlèvement dans l’aéroport.
Comme c’était une taxe cela a contraint la municipalité à la transformer en redevance.
B. Quelles sont les finalités de l’impôt
- Financer et couvrir les charges publiques et dépenses administrative (art. 13).

- Interventionnisme social (objectifs sociaux et économiques).
La redistribution sociale
Les contribuables riches vont avoir des prélèvements plus importants pour aider les pauvres
en gros. Cela a été tenté en Grande Bretagne en 1945 sous le travailliste Atlee qui souhaitait
procéder à un nivellement social en instaurant des impôts progressifs sur les revenus et les
successions. Il a détaxé les produits de première nécessité et les produits de luxe se sont vus
surtaxés. Ça a été un échec car on a eu une fuite des capitaux et le départ des riches dans des
États à la fiscalité avantageuse. Notons que la redistribution sociale n’est pas un aspect capital
de l’impôt.
Rôle économique
L’impôt peut servir à lutter contre l’inflation (création d’impôts exceptionnels quand il y a
un pouvoir d’achat excédentaire, pratiqué en France lors du premier choc pétrolier en 1973).
L’impôt peut aussi jouer un rôle économique vie les incitations fiscales : pour encourager la
recherche par exemple on accorde des avantages fiscaux (crédits d’impôts). Aujourd’hui l’impôt
a un but essentiellement financier. Le courant dominant néolibéral (sur le plan économique) est à
la recherche de la neutralité de l’impôt qui va être sans influence sur les choix des agents
économiques.
C. La technique fiscale
Choix du contribuable
C’est un choix politique. On distingue le redevable légal du redevable effectif. Le
redevable légal est la personne qui supporte la charge juridique de l’impôt et doit l’acquitter. Le
redevable effectif est la personne qui doit supporter le poids de l’impôt alors que l’impôt sera payé
par un autre. Les personnes physiques sont à la fois redevable légal et effectif. Mais par exemple
pour la TVA le redevable légal est le commerçant alors que le redevable effectif est le
consommateur.
Détermination de l’assiette
Quelle matière imposable doit être prise en compte ? L’impôt peut porter sur le revenu, la
dépense ou le capital/fortune. Revenu* : fruit régulier d’une source permanente (on tient compte de
l’enrichissement pendant une période précise). Dépense* : celles qui sont liées à la consommation
courante et à l’investissement. Capital* : ensemble des biens que peut posséder une personne.
L’impôt sur le revenu concerne les personnes physiques, l’impôt sur les sociétés les personnes
morales. En France on distingue les impôts directs et indirects. Les impôts directs sont les impôts
payés par le contribuable tandis que les indirects sont acquittés par des tiers mais supportés par le
contribuable (impôts sur le revenu // TVA).
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La liquidation
Elle permet de calculer le montant qui est dû par chaque contribuable. Le calcul se fait
en deux temps : on évalue l’assiette puis le montant de la dette fiscale.
- Évaluation de l’assiette imposable selon trois méthodes :
- Méthode indiciaire : déterminer l’impôt à partir de signes extérieurs non contestables
(exemple : impôt sur les portes et fenêtres).
- Méthode forfaitaire : évaluer ‘assiette de manière approximative.
- Méthode de la déclaration contrôlée : le plus utilisée, impôt évalué à partir de la
déclaration du contribuable et que l’autorité contrôlera a posteriori.
- Puis on évalue le montant de la dette d’impôt : on applique à l’assiette un taux. La terminologie
est précise sur le sujet. Le taux d’impôt peut être spécifique ou ad valorem. Taux spécifique :
s’exprimer en unité monétaire exprimant des quantités (litres, quintaux, …), s’applique aux
impôts résiduels telles que les boissons alcoolisées ou l’essence. Taux ad valorem : s’exprime en
pourcentage de l’assiette fixée en valeur (exemple : taux de la TVA). Aujourd’hui la plupart des
impôts sont ad valorem.
Le taux de l’impôt peut être proportionnel (taux constant, TVA de 20%) ou progressif
(taux s’élevant avec la quantité de matière imposable, impôt sur le revenu).
Le recouvrement
Il faut que le contribuable paye. Le plus souvent on adresse un avis d’imposition qui
précise le montant dont on est redevable. Le payement peut sinon être spontané (TVA) : il doit
liquider lui-même l’impôt dont il est redevable. Le recouvrement peut être effectué par un tiers qui
procède à une retenue à la source (utilisée dans la plupart des pays européens mais pas en France :
l’employeur retient à la source l’impôt qu’il va directement verser au trésor public). Si le
contribuable ne s’exécute pas il y a des procédures de recouvrement forcé sous le contrôle d’un
juge.
II. Le système fiscal français

Il est le fruit d’une très lente évolution. Ce qui le caractérise est le déséquilibre entre les
composantes revenu/dépense/capital. L’impôt sur la dépense est prépondérant en France (TVA). Il
y a une inégalité dans la répartition de la charge fiscale (pas très juste).
A. Les impôts d’État
L’impôt sur le revenu

Il a une assiette assez étroite et est payé par les personnes physiques qui résident en
France, quelque soit leur nationalité. Il frappe la totalité des revenus perçus (salaires, honoraires,
bénéfices, revenus fonciers, …). Ces impôts sont perçus en net. Les revenus sont retenus dans le
cadre du foyer fiscal qui correspond à la famille (notion très française) ce qui conduit à une
personnalisation de l’impôt par le système de quotient familial : un célibataire compte une part, les
parents deux, et une demi part par enfant. L’IR est progressif par tranche (taux qui varie de 0 à
40%).
L’impôt sur les sociétés

Il frappe les bénéfices que réalisent les sociétés de capitaux (anonymes, à responsabilité
limitée, …). Le bénéfice est constitué par la différence entre le bilan de clôture et le bilan
d’ouverture. Le taux normal est de 33,33%, taux assez élevé (en Ireland, paradis fiscal européen, le
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taux officiel est de 12% environ, mais l’affaire Apple, Google, … montre que les taux doivent être
largement inférieurs dans les faits).
Contributions sociales
Elles sont assez récentes et ont une assiette beaucoup plus large : la CSG et la CRDS
viennent en complément de l’IR. Elles sont affectées non pas à l’État mais à la sécurité sociale. La
CSG a été créées en 1991 par Rocard et la CRDS en 1996 par Juppé. Elles frappent trois types de
revenus : d’activité, du patrimoine et les placements à revenu fixe. Y sont assujetties toutes les
personnes physiques domiciliées fiscalement en France. Ces deux contributions sont associées à des
prélèvements sociaux divers et variés et ont une particularité importante : elles font l’objet d’une
retenue à la source par les employeurs. On a un taux global de 15,5%.
Les impôts sur la dépense

La TVA et les droits indirects : ils ont été harmonisés dans l’UE pour éviter les distorsions
de concurrence. La TVA est la principale recette de l’État (50% des recettes fiscales). Elle frappe
toutes les opérations de vente de biens ou de services, sauf les activités médicalisées. Elle est
supportée par le consommateur qui est l’acheteur final d’un bien et est collectée par le vendeur qui
le reverse au Trésor public. Il peut déduire la TVA qu’il a lui-même payée lors des achats effectués
pour son activité (exemple : le libraire achète des rayonnages, …). Le mécanisme est habile
puisqu’il assure la neutralité économique de la taxe. Cet impôt est généralisé dans le monde, sauf
aux États-Unis où il relève des États fédéraux. Son inventeur est un français.
L’impôt sur la fortune : il ne rapporte pas énormément est est difficile à contrôler.
B. Les impôts perçus par les collectivités territoriales (impôts locaux)
Pour l’essentiel, ce sont quatre contributions issues de la Révolution, que l’on appelle les
« quatre vieilles ». Elles sont très critiquées car reposent sur des indices. Exemple : valeur
locative cadastrale* : rendement théorique d’une propriété qu’évalue l’administration. Ce n’est pas
basé sur des valeurs économiques. Mais on les conserve car elles alimentent les caisses des
collectivités locales. Elles connaissent des critiques régulières et des réformes qui ne durent pas.
- La CET (Contribution économique territoriale) : l’impôt local qui a le plus grand rendement.
Cette contribution est due par les personnes physiques ou morales qui exercent en France à titre
habituel une activité professionnelle non salariée (professions libérales, commerçants, sociétés).
Elle rapport environ 50% des recettes fiscales locales.
- La taxe d’habitation : elle est due par toute personne qui occupe un local d’habitation dans la
commune à compter du 1er janvier de l’année d’imposition.
- La taxe foncière sur les propriétés bâties : due par les propriétaires d’immeubles bâtis (une
construction élevée au-dessus du sol), s’ils sont en France.
- La taxe foncière sur les propriétés non-bâties : due par les propriétaire de terrains qui ne sont
pas construits.
C. Caractéristiques des impôts français
Tous les impôts évoqués ici sont perçus tous les ans. En revanche il y a des droits
d’enregistrement qui eux ne sont perçus qu’à un certain moment. Exemple : quand un immeuble
est vendu. Les impôts cités sont tous déclaratifs (contrôlée par l’administration fiscale, la plupart
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du temps par le juge administratif). Le système fiscal évolue et tend à se rapprocher des systèmes
étrangers par une double influence : celle de l’UE et de la mondialisation. Elle a conduit à un
développement des échanges internationaux et aujourd’hui il n’y a pas loin de 100 conventions
fiscales conclues entre la France et des pays étrangers, l’objectif premier étant d’éviter la
double imposition.
3 - Le budget
CM3 - MERCREDI 26 OCTOBRE
Le budget* : entendu au sens large comme un acte juridique et un document qui va

retracer les recettes et les dépenses de l’État. Ces dépenses et recettes ne sont pas neutres
économiquement. Le budget pour l’État s’appelle loi de finance.
Les documents budgétaires sont très détaillés, monumentaux. Ils sont soumis à des règles de
présentation qui sont sensées favoriser la lecture. Le gouvernement le prépare et le Parlement le
vote. La préparation commence en janvier et finit en août/septembre. Une fois le budget voté, un
fonctionnaire est spécialement habilité à l’exécution du budget : le comptable public ou
administrateur des finances publiques. Le budget est un acte d’autorisation avant tout, mais le
Parlement en contrôle l’exécution. La loi des règlements vient clôturer l’exécution. La Cour des
comptes exerce aussi un contrôle juridictionnel. L’inspection des finances est chargée de
vérifier si ce qui a été prévu est bien exécuté. Des contrôles sont effectués en cours d’exécution
mais aussi après l’exécution (Cour des Comptes et Parlement).
I. Les règles de présentation budgétaire

Il faut satineur budget et loi de finance car il y a d’un côté des règles qui régissent la matière
et de l’autre des règles relatives à la structure générale.
A. Distinction entre budget et loi de finance
Cette distinction est consacrée dans la Constitution de 1958. Le décret de 1862 disposait :
« Le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles
de l’État. ». On a donc trois caractéristiques : un acte de prévision, d’autorisation et annuel. Sur
le plan formel, la loi était adoptée par le Parlement mais l’on avait l’impression que c’était une
présentation de compte (tableau chiffré). Par la suite l’intervention de l’État augmente dans
l’économie et la notion de loi de finance apparaît dans un décret de 1956. « Le budget prévoit et
autorise, en sa forme législative, les charges et les ressources de l’Etat. Il est arrêté par le
Parlement dans la loi de finances qui traduit les objectifs économiques et financiers du
gouvernement. » (décret loi du 19 juin 1956). La Constitution reprend cette notion et ne fait plus
référence qu’à cela (disparition de la notion de budget). La LOLF ou loi organique de 2001
précisent ce que l’on entend par budget et loi de finance.
La LOLF
Art. 1 : « Les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et
l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui
en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des
résultats des programmes qu'elles déterminent ». On va supprimer l’équilibre économique et
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financier qui est remplacé par le budgétaire et financier. La loi va fixer cet équilibre qui est la
politique budgétaire, mais elle ne le définit pas car elle tient compte d’un ensemble d’éléments
: la comptabilité nationale fournit des indicateurs (taux de croissance, poids des prélèvements
obligatoires etc.). La loi de finance n’a donc plus comme objectif de fixer la politique
économique de l’État mais seulement sa politique budgétaire et financière sans faire
abstraction de l’environnement économique.
Le budget est ainsi défini dans la LOLF (art. 6) : « Les ressources et les charges budgétaires
de l’État sont retracées dans le budget sous forme de recettes et de dépenses. ». Le budget décrit
pour une année l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l’État. Le budget est
donc la partie chiffrée de la loi de finance alors que la loi de finance décrit la politique
budgétaire du gouvernement et ses moyens d’action.
B. Les catégories de loi de finance
1. Loi de finance initiale (LFI) : loi de finance de l’année, elle prévoit et autorise pour l’année à
venir les recettes et dépenses de l’État. C’est la plus importante et le Parlement dispose de 70
jours pour la voter. On commence la préparation en janvier et on finit en septembre. Elle est
corrigée en cours d’année.
2. Loi de finance rectificative (LFR) : elles interviennent en cours d’année pour modifier les
dispositions initiales. En principe il y en a deux par an mais parfois plus pour des raisons
politiques (changement de majorité, crise économique, 4 en 2010 et 2011 par exemple).
3. Loi de règlement : elle doit constater les résultats financiers de chaque année civile, approuver
les différences entre les résultats et les prévisions. C’est un loi de constat qui est très peu
appréciée des parlementaires mais est capitale.
4. Loi prévue par l’article 45 de la LOLF : c’est une loi adoptée dans une procédure d’urgence
(car le délai de vote peut être trop long).
II. Les principes budgétaires

L’objet des principes est de contrôler de manière détaillée l’activité financière de l’État.
- L’unité : un seul document doit permettre de tout voir, en dépense comme en recette.
- L’annualité : le budget doit être fait de manière périodique.
- L’universalité et la spécialité : porte sur chaque dépense.
- La sincérité : les recettes et dépenses doivent être présentées de manière sincère.
- L’équilibre : issu du droit européen.
A. Le principe d’unité budgétaire
L’ensemble des recettes et dépenses doivent figurer dans un seul document. Le principe
comporte deux intérêts, pratique et politique. En pratique, on fait le total des recettes et des
dépenses et par soustraction on sait si le budget est en équilibre, en déficit ou excédentaire. Après
l’inventaire Schuman en 1947, apparaissent trois catégories : le budget général, le budget annexe,
les comptes spéciaux.
Le budget général
C’est le budget général de l’État. Il retrace les opérations telles qu’elles sont opérées par
les ministères. Le budget général est le budget classique des services de l’État. Indépendamment
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des impôts et des taxes il existait, sous le terme général de parafiscalité, un ensemble de droits,
taxes, redevances, prélèvements et cotisations soumis à des règles particulières. Elles étaient perçus
dans un intérêt économique et social au profit d’une personne morale de droit public ou de droit
privé, autre que l’État, les collectivités locales et leurs établissements publics administratifs. Ces
taxes échappent à la compétence du législateur, qui devait laisser au pouvoir réglementaire le soin
de préciser leur assiette, les modalités de leur application et leur taux.
Les budgets annexes

Ce sont des budgets spéciaux dont sont dotés certains services de l’État qui ont la
particularité d’avoir une gestion commerciale (services de l’État qui ne sont pas dotés d’autorité
morale). La création n’est possible qu’à cinq conditions : le service bénéficiaire n’a pas de
personnalité morale ; le service doit exercer une activité économique consistant dans la production
de biens ou prestations de service ; les opérations effectuées doivent donner lieu au payement de
redevances ; les opérations du budget annexe doivent être exercées à titre principal et non
secondaire ; le budget annexe ne peut être créé ou supprimer que par une loi de finance à
l’initiative du gouvernement. Deux types de budgets annexes :
- « Contrôle et exploitation aériens »
- « Publications officielles et information administrative ».
Les budgets annexes sont représentés en deux sections : les opérations courantes
(opérations et recettes ordinaires) et les opérations en capital (opérations d’investissement et
variations de l’endettement). Ils étaient présentés en équilibre mais aujourd’hui ce n’est plus une
obligation. Chaque budget annexe constitue à lui seul une mission. Dans les missions il y a des
programmes et dans les programmes des actions. Seul le gouvernement peut les créer.
Les comptes spéciaux

L’État consent des prêts qui vont donner lieu à des remboursements, donc on a
considéré qu’il était utile de concilier ces opérations à part, car il y a des règles de comptabilité très
strictes. De plus, on veut dégager de la masse du budget général les résultats d’une activité publique
particulière pour laquelle l’État a institué des ressources propres. Exemple : il y avait un compte
« Cinéma, audiovisuel, … » alimenté par diverses taxes, notamment la taxe additionnelle au prix de
vente des places de cinéma. On a supprimé ce compte et maintenant le CNC (Centre national du
cinéma et de l’mage animée), établissement public, perçoit la taxe qui est donc hors budget. La
technique des comptes spéciaux permet de déroger à beaucoup de chose, notamment la non-
attribution. Il y a eu des abus. L’inventaire Schuman comptait près de 400 comptes spéciaux du
trésor. Les comptes spéciaux sont soumis à quatre conditions : seule une loi de finance peut les
créer ou les supprimer ; ils constituent des missions donc ne peuvent être créés ou supprimés
que par le gouvernement ; ils sont soumis au même contrôle du Parlement que le budget
général ; ils bénéficient de recettes qui leur sont affectées (entorse au principe d’universalité).
Dans la loi organique de 2001 les comptes spéciaux sont classés en quatre catégories que
l’on peut regrouper en deux : les comptes à crédit et les comptes à découvert.
- Les comptes à crédit : bénéficient de crédits de dépense et de recette, comme les budgets
général et annexe.
- Les comptes d’affectation spéciale : on contourne l’interdiction d’affecter certaines
recettes à certaines dépenses. Les recettes affectées peuvent être complétées par le
versement de budget général dans la limite de 10% du budget de chaque compte. Un
grand nombre de comptes figurent en affectation spéciale (les pensions, la « Participation
financière de l’État » qui retrace les recettes issues de privatisations, …).
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- Les comptes de concours financiers : (article 24 de la LOLF) retracent, pour chaque
débiteur ou catégorie de débiteurs, les prêts et avances consentis par l’État. Les impôts
locaux sont prélevés par les services de l’État en fin d’année par exemple, mais les
collectivités locales ont besoin de fonds pour payer leur personnel dès le mois de janvier,
donc l’État avance chaque mois un douzième des impôts locaux
- Les comptes à découvert : ils bénéficient de recettes attribuées mais permettent d’opérer la
compensation entre recette et dépense. Ce sont deux autres catégories de comptes qui autorisent
un découvert maximal.
- Les comptes de commerce : ils retracent des opérations de caractère industriel et
commercial qui sont effectuées à titre accessoire par des services de l’État non-dotés
de personnalité morale. C’est l’approvisionnement des armées en produits pétroliers par
exemple. Mais ils servent surtout à la gestion de la dette et de la trésorerie de l’État.
- Les comptes d’opération monétaire : ils retracent les recettes et les dépenses de
caractère monétaire (émission de monnaie métallique, opérations avec le FMI, pertes et
bénéfices de change, …). Les opérations retracées sont terriblement aléatoires et
imprévisibles, donc les évaluations de recette et dépense sont purement indicatives.
Comme pour le compte de commerce, le découvert est autorisé avec un montant maximal.
La débudgétisation consiste à reporter sur des organismes qui sont dotés de

l’autonomie juridique et financière (distincts de l’État) le financement de charge que l’État
lui-même supportait auparavant. Le phénomène est fréquent : l’État consentait des prêts pour la
construction de logements sociaux et il a transféré cette charge à un établissement public rattaché à
la caisse dépôt et consignation. Autre exemple : des sociétés de capitaux sont devenues
concessionnaires de la construction et de l’exploitation des autoroutes. Théoriquement, cela
s’explique par l’idée d’un État néolibéral qui ne doit pas intervenir dans l’activité économique du
pays (perturbation des règles de la concurrence et donc des règles du marché). En pratique, si on
fait sortir des opérations de la loi de finance, l’État poursuit un but politique en minorant les
dépenses publiques, en échappant au contrôle du Parlement, et en renforçant le pouvoir de
l’administration, tout en gardant une tutelle sur les organismes chargés de réaliser les
dépenses en cause.
B. Le principe d’universalité budgétaire
Ce principe vient compléter celui d’unité. La LOLF (art. 6) précise : « Il est fait recette du
montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. » ce qui veut dire
qu’elles doivent être présentées dans leur intégralité pour permettre un contrôle exhaustif du
Parlement. Le principe d’universalité se décompose en deux règles : le produit brut et la non
affectation d’une recette à une dépense.
La règle du produit brut

On l’appelle aussi règle de non contraction ou non compensation des recettes et des
dépenses. Toutes les dépenses et recettes doivent figurer dans la loi de fiance sous leur
montant brut et pas net car cela impliquerait la contraction des recettes et dépense pour aboutir à
un solde. Exemple : si l’on inscrivant les recettes impôt nettes, il faudrait déduire les frais de
recouvrement, les traitements, les frais des locaux, … La Cour des comptes relève fréquemment des
erreurs. Cette règle n’est pas souvent respectée. Exemple : une statue de Chasseloup-Laubat
(ministre de la marine 1860s)a été érigée en 1876 avec le bronze de vieux canons qui ont été
transmis directement par le ministre de la marine => problème.
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La règle de non affectation d’une recette à une dépense

Une recette quelconque ne peut pas être affectée à une dépense particulière.
L’affectation serait source de gaspillage (disposer de fonds supérieurs aux besoins). En plus, il
serait possible de constituer des caisses noires. Lorsqu’on créé un impôt nouveau cependant, il
est souvent psychologiquement mieux accepté si on sait qu’il est affecté à une dépense précise.
Exemple : le président du Conseil Ramadier en 1956 a créé la vignette automobile affectée au
financement des retraites des vieux travailleurs salariés. L’affectation a eu lieu la première année
puis a disparu. L’ISF de même à parti de 1988 devait financer le RMI : l’affectation a lieu pendant
une année puis disparaît.
Exceptions concernant le budget général, annexe et les comptes spéciaux

Il y a cependant des exceptions. Pour le budget général, la LOLF prévoit deux possibilités
d’affectation :
- Les fonds de concours : ce sont des fonds qui n’ont pas un caractère fiscal et qui sont versés par
des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d’intérêt public. Exemple : les
fonds qu’une collectivité territoriale peut verser à l’État pour des travaux d’aménagement de la
voirie nationale. Il peut aussi s’agir de legs/donations à l’État. Ces sommes doivent être
conformes à l’intention de la partie versante (sinon c’est une atteinte au droit de propriété selon le
Conseil constitutionnel). Il y a aussi des fonds de concours par accumulation : il s’agit de
produits de recette à caractère non fiscal, par exemple le remboursement par des collectivités
locales des frais de gestion des collectivités directes et locales. La gestion des impôts locaux est
faite par les services de l’État. Exemple : pour un convoie exceptionnel on a souvent des services
de police qui interviennent et les fonds versés par les entreprises vont être affectés au service du
ministère de l’Intérieur.
- Les rétablissements de crédit : on va reverser à un service de l’État des sommes qu’un service
avait indument payé pour rétablir la situation comptable initiale. Il y a deux hypothèses : les
reversements de sommes indument payées (assez rare, mais par exemple quand un fonctionnaire
change d’administration et qu’il y a une erreur comptable, il peut recevoir deux traitements et
donc va devoir reverser le traitement perçu à tort) et les cessions de biens entre les services de
l’État (si un service qui vend un immeuble pour en acquérir un autre par exemple, le produit de la
vente lui est en quelque sorte affecté).
- L’affectation des recettes aux dépenses est de droit pour les budgets annexes et les comptes
spéciaux (nécessité vu leur utilité).
- Les prélèvements sur recettes : des sommes sont directement prélevées sur les recettes du
budget de l’État et rétrocédées au profit des collectivités territoriales et de l’UE.
C. Le principe d’annualité budgétaire
La loi de finance est votée chaque année par le Parlement pour une durée d’un an. Elle
doit être exécutée dans l’année par le gouvernement. Ce principe est issu du principe de
consentement à l’impôt. L’annualité est un compromis entre deux contraintes antagonistes : le
contrôle dans un délai relativement court mais aussi l’action d’un gouvernement qui suppose
une certaine durée et donc qu’il n’y ait pas de surveillance constante et rapprochée. On a considéré
que l’année civile était le plus à même de concilier ces exigences. On peut facilement imaginer
que la durée peut être contestée pour les investissements qui sont réalisés sur plusieurs années.
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Le contenu du principe d’annualité
Le budget s’exécute du 1er janvier au 31 décembre. Le point de départ change selon les
États (1er avril pour le Royaume-Uni ou le Japon). Il faut que le budget soit adopté avant le 1er
janvier. En France pendant très longtemps ça n’a pas été le cas (sous les IIIe et IVe Républiques, le
retard était fréquent et on arrêtait les pendules en salle de séance, mais le plus souvent le vote final
intervenait jusqu’à six mois plus tard : le gouvernement demandait au Parlement de lui accorder
chaque mois « des douzièmes provisoires » qui autorisait le gouvernement à percevoir les impôts
existants. Le gouvernement disposait pour une période d’un mois de crédits calculés sur la base du
douzième des sommes du budget précédent). La Constitution de 1958 a prévu un ensemble de
mécanismes pour que la loi de finance soit adoptée avant le 1er janvier. Les mécanismes
permettant une adoption avant le 1er janvier sont détaillés dans l’article 45 : loi autorisant le vote de
la première partie et des impôts.
Aménagements du principe d’annualité

Le principe d’annualité fait l’objet d’aménagements. Du temps de l’ordonnance, il existait
déjà une dérogation dans le domaine des investissements que l’État réalisait puisqu’ils portent
sur plusieurs années par nature (trois ou quatre ans). Pour essayer de faciliter les investissements
on avait créé des autorisation de programme dans l’ordonnance de 1959, assorties de crédits de
payement. Une autorisation de programme permettait de dissocier l’opération par rapport à la
comptabilité, donc à un ministre d’engager des dépenses pour un montant important pour une
durée pluriannuelle (4 ou 5 ans par exemple). Les payements relatifs à cet investissement
s’effectuaient dans un cadre annuel. Un échéancier prévoyait cette exécution. L’autorisation était
valable sans limitation de durée jusqu’à annulation. L’engagement est donc ce qui permet de
débloquer les crédits, le mot est important. L’idée de 1959 est reprise dans la loi organique de
2001 : désormais toutes les dépenses sont en autorisation d’engagement et crédits de
payement.
On distingue les autorisation d’engagement (AE) et les crédits de paiement (CP). Les AE
sont les dépenses de fonctionnement et dépenses de transfère (sauf dépenses de personnel qui
restent dans un cadre annuel pour éviter l’augmentation du nombre d’emplois publics). Elles
permettent à l’État d’engager la dépense, de créer ou de constater une obligation de laquelle
résultera une charge. L’engagement permet de passer tous les contrats qui sont nécessaires aux
projets ou à l’action projetée dans les lois de finance. Le CP est la somme nécessaire pour payer
la partie des dépenses annuelles. Exemple : la COP21 représente 180 millions d’AE mais 43
millions en CP pour 2015.
Les autorisations de programme antérieures étaient valables sans durée (renouvelables) mais
maintenant elles ne peuvent subsister que s’il y a un report de crédit.
Paiements pas anticipation

On va pouvoir ouvrir des crédits qui porteront sur l’année de crédit de l’année suivante
(on utilise pendant l’année n des crédits qui ne seront ouverts qu’en n+1). Cela n’est possible que
s’il y a un aménagement prévu dans le contrat de loi de finance.
Les reports de crédit

Les crédits ouverts une année ne créent aucun droit pendant les années suivantes. Mais il
arrive que les crédits qui n’ont pas été utilisés fassent l’objet d’un report pour l’année
budgétaire qui suit. Ces reports sont soumis à des conditions : les AE peuvent être reportés sur
un même programme. Elles ne peuvent pas servir à augmenter les crédits de personnel. Les CP
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peuvent être reportés sur le même programme mais sur une limite de 3% des crédits initiaux de
l’année qui précède. Ces reports sont effectués par arrêté du ministre des finances.
La période complémentaire
Le budget s’exécute du 1er janvier au 31 décembre mais en réalité, il s’achève dans la
période complémentaire qui ne peut excéder 20 jours après le 31 décembre. Elle permet de
rattacher à l’exercice de l’année n les 20 premiers jours de l’année n+1.
La loi de programmation pluri-annuelle des finances publiques (LPFP)

Cette loi est prévue par le traité d’Amsterdam de 1997 : elle impose aux États membres de
présenter tous les ans un projet à moyen terme. Sauf que le Parlement n’avait pas connaissance de
ces budgets. La révision constitutionnelle de 2008 a modifié l’article 34 et maintenant les lois de
programmation sont constitutionnalisées (alors que la première portait sur les années 2008 à 2012).
La loi organique du 17 décembre 2012 (loi relative à la programmation et à la gouvernance des
finances publiques) : trois innovations permettant de moderniser la gestion des finances
publiques : l’objectif de moyen terme pour l’ensemble des administrations publiques sera
désormais fixé dans la loi de programmation des finances publiques. Une trajectoire pluriannuelle
sera définie pour l’ensemble de la période couverte, d’une durée minimale de trois année civiles.
Création du Haut conseil des finances publiques (indépendant, présidé par Président de la Cour
des Comptes, 11 membres nommés pour 5 ans), éclairer le Parlement et le Gouvernement sur la
fiabilité des prévisions macroéconomiques, donne un avis sur tous les textes financiers qui
comportent des prévisions budgétaires. En cas d’écart avec la trajectoire fixée, un mécanisme de
correction sera mis en place. La loi de finance de 2014 prévoit un déficit public en dessous de 3%
du PIB en 2017 et moins de 1% d’ici 2019.
D. Le principe de spécialité
L’objectif de ce principe est d’assurer un contrôle de l’action du gouvernement par le

parlement. Elle doit être présentée par unité relativement réduite, de façon à connaître l’utilisation
précise et détaillée de ces crédits.
Histoire
À partir de la Restauration et jusqu’en 2005, les crédits affectés à un service de l’État étaient
spécialisés par chapitres. Un chapitre était une subdivision des crédits d’un ministère. Aucun
texte ne précisait le nombre de chapitres ni leur volume, si bien que l’on a abouti à un
accroissement effarant (4000 en 1958). Le Parlement sous la IIIe et la IVe votait par chapitre.
L’ordonnance de 1959 a réagit contre l’inflation des chapitres en regroupant les dépenses selon
leur nature et leur destination (objectif poursuivi). On distingue les dépenses de nature et de
transfert. On va abandonner la règle du vote par chapitre qu’on remplace par le « vote par titre ».
Les titres regroupaient plusieurs chapitres. Cette spécialité reposait sur l’idée que l’État est une
structure administrative. Avec la LOLF l’optique est différente : on passe d’un budget de moyens
à un budget d’objectifs. On abandonne les chapitre : les crédits sont spécialisés par programme ou
dotation.
Le contenu du principe de spécialité : les unités de spécialité

- Par programme ou dotation :
• Les programmes : ils regroupent les crédits destinés à mettre en oeuvre pour une action
ou un ensemble cohérent d’actions relevants d’un même ministère et auxquelles sont
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associées des objectifs précis définis en fonction de finalités d’intérêt général ainsi que les
résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation (art. 7-1 de la loi organique). On a des
subdivisions comme dans les anciens chapitres. Les chapitres regroupaient les dépenses
par nature et très rarement par destination. Avec la loi organique, les crédits sont
regroupés uniquement par destination dans les programmes. La conséquence est que
les crédits qui sont dans les programmes sont beaucoup plus importants qu’au temps
des chapitres. Le chiffre moyen d’un chapitre était de 0,3 million d’euros ; pour les
programmes 1,5 millions. On avait 859 chapitres en 1959, et maintenant 150
programmes. Le programme est toujours fait en ministère. L’action n’est pas pour autant
définie par le texte : elle est dite de regroupement de crédits destinés à réaliser un
objectif. Exemple : au ministère de l’éducation supérieure, il y'a 4 actions, les aides
directes, indirectes, la santé des étudiants et le sport/culture qui guident le pilotage du
programme.
• Les dotations : ce sont des dérogations au programme. Elles concernent les crédits qui
ne peuvent pas donner lieu à la définition d’objectifs assortis d’indicateurs de résultats car
ces crédits n’obéissent pas à la performance. En droit, il y a deux sortes de crédits visés
par des dotations, regroupés dans la mission pouvoirs publics et la mission provisoire. La
mission pouvoirs publics est constitués des dotations visées (présidence de la
République, AN, Sénat, Conseil constitutionnel, Haute Cour de Justice, Cour de justice de
la République, indemnités des représentants français au parlement européen). Il n’y a pas
de performance visée. La mission provisoire comprend les « dépenses accidentelles »
pour faire face aux catastrophes naturelles et situations exceptionnelles et imprévues et la
« provision relative aux rémunérations publiques » qui correspond au augmentation
salariale de fonctionnaires susceptibles de se réaliser dans l’année.
- Les unités de vote : Selon la loi organique « une mission comprend un ensemble de
programmes concourant à une politique définie » qui est ministérielle ou inter-ministérielle.
La mission est créée à l’initiative du seul gouvernement. Les parlementaires ne peuvent pas
modifier le montant global d’une mission mais seulement les crédits entre les programmes qui
figurent dans la mission. Donc une mission ne peut pas être mono-programme (décision de
2006). Actuellement il y a 31 missions (actions culturelles, justice, sécurité, etc.). Chaque budget
annexe constitue à lui seul une mission. Exemple de mission interministérielle : solidarité,
insertion et égalité des chances, … Cette mission comprend quatre programmes qui sont rattachés
au ministère social (l’égalité entre les femmes et les hommes qui comprend les professions
économique et sociales, la prévention des luttes contre les violences sexistes, le soutien du
programme (logistique), l’action de soutien (actes du ministère, action sociale), la prévention et la
lutte contre la prostitution et la traite d’êtres humains). Désormais : mission, dotation
(programme), actions.
La mise en oeuvre du principe

Une fois la loi de finance adoptée, le ministre intéressé va prendre en charge le
programme en cause pour en assurer l’exécution. Il va désigner un responsable de programme
(haut fonctionnaire). Les crédits qui figurent dans un programme sont globalisés : le responsable
programme a une quasi totale liberté pour utiliser les crédits afin de réussir au mieux. Il peut utiliser
les crédits destinés à couvrir le fonctionnement pour un investissement et inversement. On parle de
fongibilité des crédits. Il y a une très grande latitude d’action. Les crédits sont fongibles mais la
fongibilité est asymétrique car il ne faut pas toucher aux dépenses de personnel. La maitrise des
dépenses de personnel est impérative. On essaye de gérer le tout au niveau local (déconcentré). Il y
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a des Budgets Opérationnels de Programme (BOP) qui sont confiés à des personnalités
identifiées plus ou moins rattachées au ministère des finances. Il y a à peu près 2000 BOP.
Exceptions
Il y a des dérogations aux principe de fongibilité et d’asymétrie. Les crédits ne sont pas
immuables dans les lois de finances, ils peuvent bouger pour des raisons budgétaires et politiques.
- Dérogations de la loi organique : elle prévoit trois dérogations.
- Dépenses imprévisibles : elles sont regroupées dans la « mission provision » pour les
dépenses imprévisibles : catastrophes naturelles, les frais si une AN est dissoute, … et
les rémunérations publiques (dotation dont la masse n’a pas été affectée dans les
programmes car au moment de la préparation de la loi de finance, on ne comprenait pas
bien ce qu’il allait en être de la loi de finances publiques).
- Virements de crédits : ils peuvent modifier la répartition des crédits entre
programmes d’un même ministère. Ils peuvent donc changer la nature de la dépenses
telle qu’elle est imaginée dans un programme. On ne peut pas faire de virement au-delà
du montant de 2% envisagé.
- Transfert de crédit : il ne change pas la nature de la dépense mais modifie le service
qui est responsable de la dépense. La procédure est beaucoup plus souple car la dépense
ne change pas de nature. Le transfert sert à créer des virements de crédits.
- Dérogations d’origine législative : deux sont prévues pour des raisons politiques.
- Les fonds spéciaux (ou « fonds secrets ») : c’est une enveloppe globale de fonds mise à
disposition du Premier Ministre et gérée par lui en toute liberté. Elle est utilisée pour
financer des opérations d’espionnage, de contre-espionnage, … En réalité, derrière cette
façade, il y a des choses très variées : versements en cash aux membres du Conseil
ministériel, voyages privés, … Depuis la loi de finance du 1er janvier 2002, ces fonds
sont désormais réglementés (uniquement opérations couvertes par le secret-défense
(DGSI, DGSE), relatives à la sécurité intérieure et extérieure de l’État. Leur utilisation
fait aussi objet d’un contrôle par un bureau composé de membres du Parlement et de la
Cour des Comptes (magistrats et parlementaires).
- Budget des Assemblées : depuis une ordonnance de 1958 relative au fonctionnement
des assemblées parlementaires, le budget des Assemblées obéit à des règles spécifiques
car les AN et Sénat ont une autonomie financière (prépare seuls leur budget qui fait
l’objet d’une enveloppe globale de la loi de finance). Quant à l’exécution du budget, il
n’est pas contrôlé par la Cour des Comptes mais par une commission parlementaire
spéciale (liberté la plus complète pour chacune des deux Assemblées).
E. Le principe de sincérité budgétaire
Ce principe apparaît avec la LOLF de 2001. Le droit des sociétés parle de « sincérité des
comptes » et la non-sincérité est sanctionnée pénalement. L’article 32 de la LOLF : « Les lois de
finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur
sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent
raisonnablement en découler ».
La notion
La sincérité paraît une évidence. Elle est inscrite dans la LOLF et doit concerner :
- Le contenu des lois de finance : elle doit présenter l’ensemble des ressources et charges de
l’État et donc les pratiques de débudgétisation sont condamnées.
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- L’évaluation des recettes et des dépenses : il ne doit pas y avoir de sur ou sous-évaluation.
- L’information du Parlement : le Parlement doit pouvoir disposer de toutes les informations
nécessaires en son contrôle.
Le principe de sincérité est plus politique que juridique et le Conseil constitutionnel n’a
jamais sanctionné une disposition de loi de finance sur le fondement de la sincérité (quel que soit
l’objet de la saisine qui porte souvent sur la sincérité). Cette sincérité s’apprécie au moment du
vote de la loi de finance et du vote de la loi de règlement.
La mise en oeuvre
La sincérité est à géométrie variable : elle est faible pour les lois de finance (LFI initiale
ou de l’année) mais très forte pour les lois de règlement.
Pour les lois de finance :
- Les prévisions de recettes et dépenses doivent être issues de données raisonnables.
- L’absence d’intention de fausser les grandes lignes déterminées par les lois de finance est
nécessaire.
- Le gouvernement invoque « l’erreur manifeste d’appréciation » quand il y a une erreur.
Pour les lois de règlement : (constat de l’année de loi de finance)
- L’exactitude des comptes est imposée.
- La Cour des comptes est chargée de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des
comptes de l’État. La vérité des comptes est en jeu (la Cour des comptes joue un rôle capital).
F. Le principe d’équilibre des finances publiques
C’est un principe nouveau qui résulte du droit de l’UE. La création de ce principe part du
constat que les dépenses des administrations publiques sont devenues excessives. Elles ne sont
pas financées en totalité par des ressources définitives (impôts), si bien que le déficit qui doit être
couvert par l’emprunt. La situation est aggravée par la crise économique de 2008. En 2010 le
déficit est de 8,8% du PIB, la dette publique de 82% du PIB. En 2016 le déficit est de 3,5% du
PIB et la dette publique de 97% du PIB. À partir de 2011, on a une volonté de retour à
l’équilibre qui se traduit par un projet de loi constitutionnelle qui ne va pas aboutir et un traité
européen (TSCG) lui-même suivi d’une loi organique, la LOPGFP.
Le projet de loi constitutionnelle relatif à l’équilibre des finances publiques (12 juillet 2011)
C’est une tentative avortée de retour à l’équilibre. On veut insérer la règle d’or dans la
Constitution. Équilibre* : on ne dépense pas plus que l’on ne reçoit de manière définitive. La règle
d’or existe en partie dans la Constitution allemande (article 115 : les États doivent suivre un
mécanisme de « frein à l’endettement », c’est-à-dire au maximum 0,35% du PIB et les budgets des
länders doivent être équilibrés). La loi de 1926 modifie la loi de 1875. Elle constitutionnalise les
lois relatives à l’endettement de la caisse publique.
L’AN accepte le projet de loi en troisième lecture (le 12 juillet 2011). Le texte est adopté
et donc il faut suivre une procédure de révision de la Constitution. On peut soit utiliser le
référendum (article 11) ou bien réunir le parlement en congrès avec un cote positif d’une majorité
des 3/5. Or, le référendum n’a pas eu lieu car la population était désintéressée. Au congrès, la
majorité des 3/5 a été impossible à trouver et le projet est resté lettre morte.
Le Traité sur la stabilité, la Coopération et la Gouvernance au sein de l’UEM

Le TSCG est aussi appelé « pacte budgétaire européen ». Le traité est négocié en 2011 et
signé en 2012 par 25 États (sauf le Royaume Uni et la République Tchèque). Elle entre en vigueur
! sur 63
20 !
le 1er janvier 2013. Le traité concerne en priorité les pays de la zone euro (18). Il précise la
gouvernance qui doit s’effectuer dans les États.
- Les budgets de leurs administrations publiques doivent être présentés en équilibre ou en
excédent (règle d’or).
- Chaque État va fixer un objectif à moyen terme (OMT) : atteindre un certain solde
structurel (distinct du solde nominal ou effectif), dans la mesure où il s’agit d’un solde corrigé
des variations conjoncturelles. Le déficit structurel autorisé par l’OMT est de 0,5% mais on peut
aller jusqu’à 1% en cas de circonstances exceptionnelles sur lesquelles le gouvernement n’a pas
de prise ou en cas de dette publique inférieure à 60% du PIB.
- Chaque État veille à assurer une convergence rapide vers sont OMT. Au-delà su seuil de
0,5% de PIB de déficit, il y a des mécanismes de correction automatiquement enclenchés. En
cas de déficit supérieur à 3% du PIB, les sanctions sont quasiment automatiques. La France était
concernée mais en pratique ce n’est pas facile à appliquer.
- Les États ont pour obligation de transposer la règle d’équilibre budgétaire dans leurs
systèmes juridiques nationaux (incitation à constitutionnaliser le principe de l’équilibre).
En France, après l’échec de la révision constitutionnelle de 2011, le Président saisit le
Conseil Constitutionnel pour savoir si l’autorisation de ratifier le traité doit être précédée par le
changement constitutionnel. Le Conseil répond que non et donc la règle d’or peut apparaître dans
une loi organique : la loi organique du 17 décembre 2012.
La loi organique relative à la programmation et la gouvernance des finances publiques (LOPGFP

du 17 décembre 2012)
Elle rappelle le principe d’équilibre budgétaire du TSCG et institue le Haut Conseil des
Finances Publiques.
- Les lois de programmation des finances publiques : ce sont des lois ordinaires. La période de
programmation de ces lois est au minimum de trois ans. Elles ont un domaine obligatoire : elles
ont pour objet de déterminer l’OMT et les trajectoires des soldes structurels et effectifs
annuels successifs. Les orientations annuelles correspondent aux dépenses de la sécurité sociale,
au budget maximum de l’État, etc. Elles ont un domaine exclusif (qui ne peut figurer que des les
lois de programmation) : l’orientation pluri-annuelle, l’encadrement des dépenses et recettes, des
soldes ou endettements. Dans le domaine exclusif, c’est le prospectif. Le partagé est tout ce qui
concerne la gestion des lois de finances publiques. Toutes les lois financières (lois de finances
initiales, rectificatives etc.) doivent comprendre un article liminaire qui donne l’évolution
des soldes sur la période concernée.
- La création du Haut Conseil des Finances Publiques : Il comprend 11 membres et le président
est le président de la Cour des Comptes. Il y a aussi des membres de droits : le directeur de
l’INSEE, 4 magistrats de la Cour des Comptes et 5 personnalités compétentes en finance et
études macro-économiques. Ces 5 personnalités sont nommées par le président de l’AN, le
président du Sénat et les présidents de chacune des chambres de finances des Assemblées. Ils sont
élus pour 5 ans non renouvelables. Le Haut Conseil émet un avis sur les prévisions macro-
économiques que le gouvernement a posé. Il le fait avant le dépôt des lois à valeur
financière. Si le Haut Conseil trouver des écarts importants par rapport à l’OMT (écart
supérieur à 0,5% du PIB) un mécanisme de correction automatique est prévu. Le
gouvernement doit exposer les raisons de ces écarts au mois de mars/avril et présenter les
mesures de correction qu’il envisage dans un rapport qui sera débattu au plus tard au mois de
juin.
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21 !
4 - La loi de finances
CM 4 - FINANCES PUBLIQUES
I. La présentation matérielle
Art 34 de la LOLF composé de deux parties.
Dans les moyens des politiques publiques…
Titre I
Les autorisations de découvert vont concerner les comptes à découvert des comptes annexes.
Déroge au principe d’universalité car fusion des recettes et des dépenses.
Titre II
Dans le chapitre II, les autorisations budgétaires : les plafonds des autorisations d’emploi sont
concernés.
Titre III
Les reports de crédits de l’année n sur l’année n+1 : les crédits dans l’année précédente on peut les
reporter jusqu’à 5% sur l’année suivante.
Titre IV
Dispositions permanentes : des mesures fiscales ; et diverses et variées appelées
La première partie de la loi de finance est capitale. À ce projet, on va annexer des états législatifs
qui vont être des tableaux issus d’articles de la loi de finance. Cette présentation en deux parties on
la trouve pour la loi de finance initiale et pour les lois de finance rectificatives.
A. La première partie : « Conditions générales de l’équilibre financier »

D’après la LOLF cette partie contient 10 éléments, mais on en retiendra trois importants.
L’autorisation de percevoir les impositions de toute nature (article premier de la loi de finance)
Les impôts qui sont concernés et des produits issus de la vente de biens, … Mais l’essentiel
reste les impôts. Ils sont affectés à l’État, perçus au profit de l’État, des collectivités
territoriales, des établissements publics et organismes divers et variés. Rappel explicite du
principe du consentement à l’impôt. Si l’article premier n’était pas adopté, on ne pourrait pas
percevoir les impôts. Les modifications apportées à la législation fiscale pour l’année à venir : Le
barème de l’impôt sur le revenu est revu, des taux peuvent changer, … Tout cela est dans les articles
qui suivent.
Les ressources affectées

Celles qui sont affectées aux collectivités territoriales, budgets annexes et comptes
spéciaux. La taxe intérieure sur les produits pétroliers maintenant taxe intérieur sur les produits de
consommation énergétique (?). On trouve aussi les prélèvements sur recettes au profit des
collectivités territoriales et de l’UE.
L’article d’équilibre
C’est le dernier de la première partie, qui est particulièrement long. Il retrace l’ensemble
des ressources et dépenses de l’État dans un tableau d’équilibre —> le solde qui en résulte
! sur 63
22 !
(excédentaire, en équilibre ou en déficit). C’est un déficit d’environ 80Ma d’euros. Le tableau
d’équilibre va être complété par le tableau de financement : comment va-t-on réaliser l’équilibre
financier ? Ce tableau de financement va évaluer les ressources et les charges de trésorerie qui
vont permettre de réaliser l’équilibre financier. Le besoin de financement de l’État évalué à
190Ma d’euros (déficit mais aussi le reste, les dettes que l’on a contracté auparavant). C’est une
estimation faite par le gouvernement et elle peut bouger s’il y a des lois de finance rectificatives
qui viennent augmenter les dépenses publiques.
Un personnage important : le ministre des finances. L’article d’équilibre l’autorise à
procéder à des emprunts qui peuvent être à LT (+20), MT (5/10) et CT (1 an). Les surplus sont
utilisés en totalité pour réduire le déficit budgétaire.
Fondamental : le Parlement ne peut pas discuter la deuxième partie si la première n’a pas été
adoptée (vote positif).
B. La deuxième partie : « Moyens des politiques publiques et dispositions spéciales »
Elle comprend quatre titres :

- Les autorisation budgétaires qui portent sur les crédits des missions* : c’est une unité de vote,
une politique publique, il y a 30 missions, mission emploi par exemple, comporte des
programmes qui comportent des actions : mission, programmes, actions. Ces missions sont
représentés en autorisation d’engagement et crédits de paiement. L’autorisation
d’engagement est le plafond maximal des crédits qui peuvent être engagés par un ministre.
Deuxième éléments dans les autorisations budgétaires : les plafonds des autorisations d’emploi
qui se font par ministère et par budget annexe. Les plafonds des reports de crédit.
- Des dispositions permanentes : des mesures fiscales et budgétaires. Exemples : des aides au
logement, des crédits d’impôt (avoir en l’impôt, j’aurai un avantage fiscal car je vais déduire le
montant du crédit d’impôt que j’ai eu en achetant quelque chose ; exemple : j’investis outre-mer,
je bénéficie 50% du montant de l’investissement, j’ai acheté une villa par exemple, j’ai un avoir
fiscal de 50 si l’investissement était de 100 : si je cumule toutes les niches fiscales qui sont
établies, et que j’ai 1M à payer mais 1M d’avoir, je ne paye rien). D’autres mesures sont aussi
prévues dans cette parties : la fixation des redevances des agences de l’eau par exemple : ce
sont des établissements publiques qui perçoivent des redevances sur les entreprises qui polluent.
- On trouve aussi la définition du potentiel fiscal (capacité estimée d’une commune par exemple
de richesses) des collectivités territoriales (une commune dortoir a un potentiel faible, une
commune avec des activités a un potentiel un peu plus élevé).
- Les états législatifs annexés : ils figurent à la fin de la loi de finance. Ils ont valeur législative
car ils ont été adoptés quand le Parlement a voté un article. Cet article est précisé par les états
législatifs annexés : c’est la partie chiffrée de l’article concerné. Ils sont numérotées de la lettre A
à E. Ils portent sur les domaines :
- A. Voies et moyens : Évaluation des recettes fiscales et non-fiscales, tout ce qui va
rentrer dans les caisses publiques.
- B. La répartition des dépenses du budget général (celui de tous les ministères) par
mission et par programme. Il y a 30 missions pour le budget général.
- C. La répartition des dépenses des budgets annexes
- D. La répartition des dépenses des comptes spéciaux dits à crédit qui sont les
comptes d’affectations spéciales et des comptes de concours financier
- E. Cela concerne les autorisations de découvert : vise les comptes à découvert, de
commerce et d’opération monétaire.
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23 !
Pour expliciter la portée du projet, il est accompagné d’un nombre considérables de documents
annexes d’information.
II. Les annexes budgétaires

Ces documents représente une masse de plus de 20 000 pages, transmises au Parlement pour
éclairer ses choix. Il y a une variable importante sur le côté obligatoire ou non. Certaines annexes
sont impératives et doivent être jointes au projet de loi de finance et d’autres non. Dans les annexes
obligatoires en général elles n’ont pas à être déposées en même temps que le projet de loi.
A. Les annexes obligatoires
1. Le rapport économique, social et financier
Le rapport économique, social et financier est capital. Il présente traditionnellement les

grandes orientations de la politique du gouvernement dans une perspective pluriannuelle. Ce
document va présenter les hypothèses retenues par le gouvernement, les méthodes et les résultats
de ces projections. Il présente aussi les perspectives d’évolution pour les quatre années qui
suivent la date du dépôt du projet de loi de finance. Cela revient aux trois ans prévus pour
transmettre un projet d’équilibre triennal à l’UE. Ce rapport va s’intéresser à deux notions
fondamentales :
- Rapport sur les prélèvements obligatoires (impôts et cotisations sociales)
- Rapport sur la dépense publique. Exemple : le taux des prélèvements obligatoires doit être
réduit de 0,1 points (on arriverait à 44,6% du PIB). Un plan économie/dépenses est prévu, de
50Ma qui doit s’étaler sur deux ou trois ans.
Le rapport économique, social et financier doit être déposés en même temps que la loi.
2. Les annexes explicatives
Les bleus budgétaires

On les appelle les bleus du fait de leur couverture bleue. Il y a un bleu par mission, environ
une quarantaine. Les bleus budgétaires vont détailler les crédits des programmes et dotations
(dépenses qu’on a pas réussi à mettre en mission, dépenses du Président etc.). Ces bleus sont
accompagnés d’un document important pour le parlementaire : le projet annuel de performance
(PAP). Ce PAP présente les actions, les coûts, les objectifs et les résultats attendus pour les
années à venir. Exemple : mission sécurité, il y a quatre programmes dont l’un s’intitule « police
nationale ». Le programme va comporter 5 actions dont l’une est consacrée à la sécurité routière.
Renforcer l’efficacité dans la lutte contre l’insécurité routière. 4 indicateurs de performance sont
retenus : le nb de morts en zone police, le dépistage d’alcoolémie sur les accidents corporels dus à
l’alcool, dépistage des stupéfiants sur les accidents corporels qui impliquent l’usage de stupéfiants,
les opérations de contrôle de vitesse. Quand on a tous ces chiffres, on peut mesurer l’efficacité des
dépenses que l’on peut consacrer à l’exercice poursuivi. Ces indicateurs de performances sont
très nombreux (+ de 1000 pour toute la loi de finance et environ 500 objectifs). Les objectifs et
indicateurs sont de trois types : l’efficacité sociaux-économique (sensée exprimer le point de vue
du citoyen) ; la qualité du service rendu (prise en compte du point de vue de l’usager) ;
l’efficacité de la gestion (point de vue du contribuable). Les crédits qui figurent dans les PAP sont
justifiés au premier euro : cela veut dire que tout est évalué avec une précision extrême. Ces PAP
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24 !
feront l’objet après exécution de la loi de finance de rapports annuels de performance qui vont
être élaborés selon la même structure que les RAP. Ils vont permettre au Parlement de comparer
la prévision et le résultat budgétaire (loi de règlement).
Evaluation des voies et moyens

Détaille l’ensemble des recettes fiscales et non fiscales : les dépenses fiscales sont les
avantages fiscaux consentis par l’administration (exemple : investissement outre-mer est une
dépense fiscale, les niches fiscales sont des avantages fiscaux = dépenses fiscales, les moins-values
fiscales provoquées par les avantages fiscaux consentis).
B. Les annexes générales (différence dans le moment du dépôt)
Il y a deux sortes d’annexes générales :

- Les jaunes budgétaires (couverture jaune) : pour les jaunes budgétaires il n’y a pas d’obligation
d’effectuer le dépôt en même temps que le budget de loi de finance (contrairement aux bleus). Ils
doivent être déposés 5 jours francs avant l’examen par l’AN des recettes et crédits auxquels
ils se rapportent cependant. Ce sont des documents d’information prévus par les lois et
règlements qui vont porter sur des sujets très variés. Exemple : les agences de l’eau, l’effort
financier de l’État en faveur des PME, en faveur des associations, l’État actionnaire, … 26
actuellement.
- Les oranges budgétaires : on les appelle encore « documents de politiques
transversales » (DPT). Doivent permettre d’améliorer la coordination d’actions de l’État qui
relève de plusieurs ministères par un ministre chef de fil. Ces documents ont des objectifs qui
figurent dans les projets annuels de performance. Exemple : lutte contre le changement
climatique (trois axes stratégiques : réduction des gaz à effet de serre, développement de la
compréhension du changement climatique, affirmer l’engagement de la France sur la scène
internationale et européenne face au défi climat), la ville (cinq axes stratégiques : améliorer
l’habitat et le cadre de vie, favoriser le développement économique et l’accès à l’emploi, prévenir
la délinquance et développer la citoyenneté, promouvoir la réussite éducative et l’égalité des
chances, améliorer la prévention et l’accès à la santé).
Conclusion sur l’ensemble de la documentation qui est transmise au Parlement : un

parlementaire ne peut pas lire tout cela et donc il y a une surinformation qui peut être de nature à
tuer l’information.
Une fois la loi de finance votée, le gouvernement va prendre des décrets de répartition
des crédits et cela conformément à l’autorisation donnée par les parlementaires (compétence
liée). Les crédits vont être répartis par programme ou dotation pour le budget général (on distingue
autorisation d’engagement et crédits de paiement). À partir de ces décrets de répartition, le
ministère va élaborer les « verts budgétaires ». Ils vont présenter de manière détaillée le budget
voté pour chaque ministère.
Toutes ces règles sont fondamentales et à partir de celles-ci le projet de loi de finance est élaboré.
III. L’élaboration de la loi de finance

La théorie budgétaire classique : le Parlement a une plénitude de compétence en
matière budgétaire et il a un réel pouvoir de décision. Tout cela est possible tant que le budget se
présente sous la forme d’une comptabilité de père de famille (très simple). Aujourd’hui la
! sur 63
25 !
plénitude de décision n’est plus tout à fait vraie : crises économiques, guerres, reconstruction, qui
ont mise à mal la plénitude de décision depuis 1945. Les parlementaires pour élaborer la loi de
finance n’avaient pas les compétences nécessaires. Seul l’exécutif appuyé de ministères
techniques (surtout celui des finances) avait le moyen de le faire. Le Parlement aujourd’hui est
associé de manière partielle à la loi de finance : il est devenu une chambre d’enregistrement
car son pouvoir de modification se limite à des détails. Le pouvoir financier appartient à
l’exécutif aujourd’hui.
A. L’élaboration du projet de loi de finance
C’est un document politique et technique. Elle est élaborée par des organes spécifiques qui
utilisent des méthodes tout à fait précises.
1. Les organes d’élaboration de la loi de finance
C’est un projet de loi préparé essentiellement par l’exécutif. Le Parlement participe très
vaguement à cette élaboration.
1.1. Le rôle de l’exécutif

Il joue un rôle capital pour plusieurs raisons :
- Il dispose des informations qui sont nécessaires à la préparation du projet de loi de finance (les
organes de prévision sont issus des ministères).
- Il est responsable de l’exécution, donc il est légitime qu’il assure la préparation du projet qu’il
va exécuter.
C’est un phénomène universel dans tous les États. En France tous les organes de l’exécutif vont
participer à l’élaboration du projet de loi. Deux autorités en France sont prépondérantes : le Premier
Ministre et le Ministre chargé des finances. Le Premier Ministre a un pouvoir formel, la
Ministre des finances un pouvoir réel.
- Le pouvoir formel du premier ministre : selon la Constitution de 1958 le Premier Ministre dirige
l’action du gouvernement. La LOLF précise que sous l’autorité du Premier Ministre le ministre
chargé des finances prépare le projet de loi de finance. Le Premier Ministre est sensé jouer un
rôle politique essentiel et le Ministre des finances aurait un rôle technique. Mais dans les faits le
pouvoir du Premier Ministre est limité. Première raison : les rapports avec le Président de
la République qui dispose de pouvoirs importants, nomme les ministres et peut les révoquer.
Deuxième raison : le ministre des finances dispose de tous les organismes de prévision
budgétaire à Bercy et Matignon ne dispose pas directement de ces structures. Le pouvoir réel
en matière budgétaire appartient au ministre des finances.
- Le pouvoir réel du Ministre chargé des finances : au RU le chancelier de l’échiquier a un statut
supérieur à celui des autres ministres. En France le MF n’a aucune prérogative particulière
par rapport aux autres ministres mais ses attributions se sont accrues au fil du temps. Il
était initialement caissier et banquier de l’État et au fil du temps il est devenu banquier de
l’économie. Incidences sur l’organisation même du ministère des finances qui a parfois été scindé
en deux (fréquent : économie et finances) mais parfois ils sont réunis sous le Ministère de
l’économie et des finances. Aujourd’hui ils sont réunis depuis la démission de Macron (Michel
Sapin reprend le ministère).
On va distinguer des organes de conception (ceux qui vont concevoir la loi de finances) et
des organismes de contrôle de la mise en oeuvre de la loi de finance. Les organes attestent du
pouvoir réel du ministre des finances.
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26 !
1.2. Les organes de conception
Quatre directions (principalement enarques) :

- La direction du budget : va jouer un rôle capital pour l’élaboration. Préparation du projet de loi
de finance en collaboration.
- La direction générale du trésor : elle élabore les prévisions économiques et assure la gestion
de la trésorerie et de la dette de l’État, veiller aux intérêts patrimoniaux de l’État. Sont
rattachés à elle deux agences : France trésor qui émet des emprunts et l’agence des
participations de l’État (gère les intérêts patrimoniaux de l’État et sa participation dans des
entreprises divers et variées).
- La direction générale de l’INSEE : un organe de prévision qui élabore les comptes de la
nation (l’ensemble des flux économiques de l’économie nationale) du secteur public et du
secteur privé.
- La direction de la législation fiscale : rattachée à la direction générale des finances publiques :
elle participe à l’élaboration de la loi de finance par les modifications fiscales qu’elle propose.
Elle aide le gouvernement dans la politique fiscale et conçoit les textes fiscaux en clair.
1.3. Les organes de gestion
Gérer l’exécution de la loi de finance :

- La direction générale des finances publiques (DGFI) : elle est issue d’une fusion de la
direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique. Cette
fusion a été tentée par un ministre des finances qui a perdu son poste de ce fait. Simplification
des choses : la DGI était compétente pour certains impôts et l’autre pour d’autres donc personne
ne savait très bien à qui s’adresser, … La DGFI a une compétence générale pour recouvrer les
impôt, en matière comptable (payer les dépenses de l’État et des collectivités territoriales)
aujourd’hui.
- La direction générale des douanes et des droits indirectes (DGDDI) : elle va percevoir les
droits de douane (les droits de douane sont perçus par l’UE). Elle perçoit les droits indirects :
appelés droits d’accise, qui frappent des produits spécifiques et limités (tabac, alcool, produits
pétroliers).
- La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes
(DGCCRF) : elle a en charge le respect de la concurrence (ententes et abus de position
dominante) et tout ce qui a trait à la consommation.
1.4. Les organes de contrôle
- L’inspection générale des finances : elle est directement rattachée à Bercy et elle exerce un
contrôle financier sur tous les secteurs publics (et pas uniquement).
- Les contrôleurs d’État : chargés du contrôle économique et financier des entreprises
publiques détenues à plus de 50% par l’État.
- Les administrateurs des finances publiques : hauts fonctionnaires qui succèdent aux trésoriers
payeurs généraux (TPG), des comptables publics principaux qui sont chargés de l’exécution
des dépenses et des recettes.
- Le contrôleur budgétaire et comptable : dans chaque ministère il y en a un, dépendant du
ministre des finances.
! sur 63
27 !
Le domaine contrôlé par ces organes est immense : tous les ministères, leurs services
centraux et extérieurs, les établissements publics de l’État, les entreprises dont l’État détient plus de
50% du capital, les collectivités territoriales et leurs organismes, les organismes de sécurité sociale.
On conçoit avec tout cela que le ministre qui dirige les finances a un pouvoir tout à fait
considérable et qu’il est l’acteur privilégié pour confectionner le projet de loi de finance.
2. Le rôle du Parlement
Sous la IIIe, Parlement préparait, apportait grandes modifications. Ce n’était pas le texte
initial du gouvernement mais le texte élaboré par la Commission des finances. Sous la IVe on a mis
fin à cette pratique en privant les députés de l’initiative des dépenses lors de la discussion
budgétaire. Le projet de loi de finance est délibéré en Conseil des ministres puis AN et Sénat et
le rôle du Parlement apparaît quasi inexistant. Mais dans la pratique relations informelles entre le
Parlement et le gouvernement : des contacts entre les fonctionnaires des Assemblées et de la
direction du budget. Ils adressaient des questionnaires précis (questions posées par les
parlementaires sur des projets de financement, des crédits, …). Dès 1990 le gouvernement a décidé
d’organiser un débat sur le projet de loi de finances, repris en 1996 et désormais
institutionnalisé par la LOLF. « Débat d’orientation budgétaire » au départ et depuis la LOLF
« Débat d’orientation des finances publiques » : il a lieu dans chaque Assemblées, ce que
prévoit la LOLF art 48 : « En vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances de l'année
suivante par le Parlement, le Gouvernement présente, au cours du dernier trimestre de la session
ordinaire, un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des
finances publiques comportant » = au mois de juin en principe. Débat qui intervient à une date
importante : moment où le projet de loi de règlements doit être déposé auprès du Parlement
(1er juin). Une simple information communiquée au Parlement.
B. Les méthodes de prévision
La prévision des recettes

Les dépenses que l’État effectuent ne peuvent être que obligatoires et impératives.
Documents commence par évaluation des dépenses. Laspongèse professeur de droit : « Il y a des
dépenses publiques, il faut les couvrir. ». En fonction des ressources, le gouvernement pourra
évaluer les dépenses. L’exécutif évalue d’abord les ressources, puis les dépenses, puis établit
projet de loi de finances. Minorer la marge d’incertitude, les méthodes ont beaucoup évolué.
- La méthode de la pénultième année : l’avant-dernière année, méthode introduite au début du
parlementarisme français sous la Restauration, budget de 1823. Méthode : on retenait les
résultats du dernier exercice connu (l’avant-dernière année), résultats de 1821. On reprenait les
chiffres. Inconvénient : la méthode sous-évaluait systématiquement les recettes car elle ne
tenait pas compte de la croissance économique. Correctif : le système des majorations, Léon
Say (?) en 1882, mécanisme de majoration : moyenne des augmentation de recette constatée
au cours des cinq années précédentes. Il a été mis en oeuvre dans une période de récession. Du
coup la prévision s’est révélée inférieure à ce qui avait été imaginé. Abandon des techniques du
XXe siècle.
- L’évaluation directe : combine les résultats connus des recettes qui ont été encaissées
(recettes de l’exercice précédent mais aussi toutes celles enregistrées jusqu’au mois de septembre
de l’année où on prépare le budget) + les modifications législatives qui ont pu intervenir en
cours d’année ou envisagées pour l’avenir + hypothèses économiques élaborées par la
direction générale du trésor et l’INSEE. Evaluation des rentrée fiscale attendues pour la
! sur 63
28 !
prochaine loi de finance. Tout d’abord on évalue les impôts directs, précise ou pas ? IR et impôt
sur les sociétés —> l’évaluation ne présent pas d’énorme difficultés car ils sont assis sur les
revenus ou les bénéfices de l’année n-1. On va tenir compte de la conjoncture économique, …
Pour rectifier les chiffres que l’on a. Mais pour les impôts indirects (TVA surtout plus de 45%
des recettes fiscales) difficultés car assise sur des opérations d’achat ou de vente qui
interviennent non pas au cours de l’année de préparation de la loi de finance mais au cours de
l’année même d’exécution de la loi de finance. Les recettes vont dépendre de l’importance de
l’activité économique qui aura lieu dans l’année d’exécution. La prévision dans l’année n est
sujette à plein d’aléas.
Une évaluation imprécise

En 2003, croissance de 2,3% en France, en réalité 0,6%. Des parlementaires avaient saisi
le Conseil constitutionnel car avait senti le caractère tout à fait optimiste de l’évaluation, caractère
non sincère de l’évaluation. Conseil : on peut se tromper. Si les grandes lignes de l’équilibre de la
loi de finance s’écartait sensiblement des prévisions, il appartiendrait au gouvernement de
soumettre un projet de loi rectificative.
Chaque loi de finance doit arrêter les modalités selon lesquelles seront utilisés les
surplus fiscaux : l’affaire de la cagnotte. Le surplus va être affecté à réduire le déficit budgétaire :
année des 5Ma excédentaire en 2004, à partir de 2005 on oblige à préciser l’utilisation.
Les prévisions : annexes explicatives importante du projet de loi de finance.
La prévision des dépenses

Beaucoup plus précise. Chaque ministère évalue les coûts des programmes dont il a la
charge. L’office des ministères va se limiter à inscrire dans le projet de loi de finance des crédits
(autorisation d’effectuer une opération de dépense et aussi une autorisation de consacrer à cette
dépense une somme d’argent déterminée pour un exercice donné).
Les services votés

- Le quasi abandon des services votés : sous l’ordonnance de 1959 il y avait une distinction
fondamentale dans le système financier français : les services votés et nouvelles… Les services
votés : « le minimum de dotation (crédits) que le gouvernement juge indispensable pour
poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année
précédente par la Parlement ». Crédits nécessaires au fonctionnement de l’administration,
continuité de l’État en jeu. Le texte précisait que c’était un minimum mais les services votés se
sont traduit comme étant la reprise pure et simple des crédits votés l’année précédente. Ils
représentaient 90% de la masse budgétaire. Pour calculer le montant les ministères reprenait le
chiffre des crédits accordés l’année précédente, les actualisaient (tenir compte de l’inflation). On
ajoutait à cet ensemble les crédits nécessaires pour financer les mesures nouvelles. Système
antérieur à la LOLF. La loi de 2001 supprime les services votés mais les a maintenus dans une
hypothèse. Quand Parlement n’a pas adopté la loi de finance dans les délais prévus. Droit
commun : les crédits sont limitatifs. Mais il y a des exceptions. Le principe : tous les crédits ui
figurent dans la loi de finance ont un caractère limitatif (on ne peut pas les dépasser). Mais
deux dérogations qui permettent au gouvernement de prendre des décrets d’avance :
- L’urgence : dans l’hypothèse d’urgence le gouvernement peut prendre des décrets
d’avance après un certains nombre de formalités : avis du Conseil d’E, des
commissions des finances, de chacune des AN et Sénat. Les décrets ouvrent des
crédits supplémentaires à une condition, qu’ils ne remettent pas en cause
l’équilibre budgétaire que définit las loi de finances. Les décrets d’avance
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procèdent soit à des annulation de crédits soit constatent des recettes
supplémentaires. Il y a également un plafond : le montant cumulé des crédits
ouverts par le décret d’avance ne peut excéder 1% des crédits ouverts par la loi de
finances de l’année. À compter de la notification qui a été faite du projet de décret, la
Commission des finances fait connaître son avis au 1er Ministre dans un délai de 7
jours à compter de la notification et le décret ne peut être signé qu’après réception
d’avis, sauf si la Commission n’a pas rendu d’avis (décret adopté). Il peut être
ratifié dans une loi de règlement, une loi de finance rectificative. Exemple :
Tsunami en Asie du Sud-Est, décret d’avance pris sur le budget du ministère des AE ;
attentats de 2015 Charlie Hebdo, décrets d’avance pris au titre d’une urgence
simple, 401 millions d’euros pour mettre en oeuvre un plan de lutte contre le
terrorisme.
- L’urgence et la nécessité impérieuse d’intérêt national : la procédure est
simplifiée. Crédits supplémentaires non plus après avis mais après information des
Commissions des finance de chacune des Assemblées. Un projet de loi de finance
portant ratification de ces crédits doit être déposé immédiatement ou à
l’ouverture de la plus prochaine session du Parlement. Dans la pratique n’a pas
été fréquent, pas beaucoup d’utilisation de la procédure des décrets d’avance.
C. La préparation matérielle de la loi de finance
Négociations et discussions complexes. Date du projet de loi de finance : le premier

mardi d’octobre (date limite du dépôt). Donc la préparation matérielle se déroule pendant les 9
1ers mois de l’année. Programmation pluri-annuelle apparut à la suite du traité d’Amsterdam
1997 (Pacte de Stabilité et de Croissance) : oblige les membre de l’UE à présenter tous les ans à la
Commission et Conseil des ministres le programme de stabilité pour État euro, et projet de
convergence pour les États hors euro. Programme qui fixe les OMT. En France, budgets triennaux
aux autorités de Bruxelles à partir de 2000 puis révision constitutionnelle de 2008 qui a instauré
les lois de programmation qui fixent les orientations pluri-annuelles des finances publiques. Les
lois de programmation contenus = à l’heure actuelle de 2014 à 2019.
Calendrier administratif (à connaître) : de janvier à septembre de l’année n-1
(préparation). Trois phases qui vont se dérouler dans le temps :
- La phase de cadrage : fin janvier le 1er Ministre et ministre finances organisent un séminaire
gouvernemental qui va fixer la stratégie budgétaire pour l’ensemble des finances publiques
(finances de l’État, locales et sociales). Le séminaire va se fonder sur perspectives économiques,
… Le premier ministre va adresser à chaque ministre une lettre de cadrage qui a pour objet de
donner un cadre général à chaque ministre pour qu’il puisse élaborer son budget. Elle tient
compte du programme de stabilité à MT transmis aux autorités de Bruxelles. À partir de cette
lettre les ministres évaluent moyens qui leur seront nécessaires l’année suivante. Janvier /
février.
- Les conférences budgétaires : réunissent les ministres en charge des finances publiques, et tous
les autres ministres que l’on appelle les ministères dépensiers. En février et mars il va y avoir
deux types de conférences qui vont se dérouler de manière parallèle. Conférences d’économies
structurelles : le ministre des finances examine avec chaque ministre projets de réformes
politiques publiques et modifications en terme de crédits et d’emploi qui peuvent en découler
(structurelles). Les réunions de budgétisation (2e type de conférence) : conférences budgétaires
qui réunissent la direction du budget et les services financiers de chaque ministère. Elles ont
pour objet l’examen des demandes de crédits de ces ministres en terme d’argent et d’emploi.
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Réunions qui peuvent faire l’objet de négociations douloureuses entre directions du budget et
ministère dépensier. Avril : les conférences de performances : réunissent la direction du budget
et les services financiers de chaque ministère. Les conférences de performance ont pour objet de
fixer les objectifs et indicateurs de performance qui seront transmis au Parlement pour
débat d’orientation des finances publiques. Permettent de préparer les PAP (Projet annuel de
performance) notamment. Mai : la phase de restitution. Le Premier Ministre va organiser des
réunions de restitution, 1er ministre va examiner les économies structurelles que chaque
ministre envisage et apprécier les demandes de crédits, d’effectifs de chacun, au regard du
cadrage budgétaire d’ensemble. À la fin des réunions de restitution, le 1er Ministre adresse à
chaque ministre une lettre plafond qui fixe les plafonds de crédit arrêtés en mission et en
effectif. Elle rappelle les principales réformes à mettre en oeuvre. Les lettres plafonds sont
aussi transmises aux Commission des finances de chaque Assemblée.
- La mise au point finale : À partir du mois de juin, projet de loi de finance mis au point avec
précision. Conférence de répartition qui vont faire que les ministres vont répartir les crédits
entre les ministères, … Répartition des crédits, conférences de gestion publique entre la
direction du budget et les ministères qui vont finaliser les objectifs de performance, les
indicateurs de performance du projet de loi de finance. Tout se travail est fait pas la direction
du budget essentiellement. Le Haut Conseil doit émettre un avis sur la cohérence de l’article
liminaire qui chapeaute la loi au regard des prévisions pluri-annuelles. Enfin le projet est soumis
au Conseil d’Etat pour examiner l’aspect juridique. Projet peut être déposé à l’AN, au plus
tard le 1er mardi d’octobre.
D. La programmation pluri-annuelle
Certains avaient préconisé un budget cyclique (étalé sur un cycle économique) mais pb :
quelle est la durée d’un cycle économique ? On sait pas. D’autres : budget de législature, dans
un régime parlementaire où la dissolution de l’AN est permise, ça ne veut rien dire. L’idée d’une
programmation pluri-annuelle a été retenue pour plusieurs raisons. Tout d’abord, il s’agissait de
respecter les engagements communautaires et également d’améliorer la gestion nationale des
finances publiques.
La direction du budget avec l’aide des services de la direction du Trésor va élaborer deux
types de documents :
- Les programmes de stabilité et la loi de programmation des finances publiques sont
obligatoires.
- Le budget triennal est un document informatif.
1992 Maastricht, prévoyait des critères de convergence pour passer à l’euro et une première
loi a eu lieu en France, loi d’orientation quinquennale de 1994 relative à la maîtrise des
finances publiques mais pas suivie des faits, échec. Traité d’Amsterdam 1997 : État membres qui
participent à l’euro doivent présenter tous les ans avant le mois de décembre à la commission et au
Conseil un programme de stabilité qui va fixer les OMT des finances publiques. La révision
constitutionnelle de 2008 : elle solennise l’obligation d’Amsterdam, puisque les programmes de
stabilité doivent figurer dans des lois de programmation des finances publiques qui sont
adoptées par le Parlement après avis du Conseil économique, social et environnemental. Dernière
étape : 2012, la loi organique pour respect du TSCG, lois de programmation qui doivent
définir les orientations générales des finances publiques et la trajectoires des soldes effectifs et
structurels des administrations publiques.
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La première des lois de programmation est une loi de 2009 qui portait sur la période
2009 - 2012. Elle intégrait la sécu et les finances des collectivités territoriales, objectif de la loi :
ramener solde à un niveau proche de l’équilibre en 2012, sans procéder à une augmentation des
impôts et sans augmentation de charge non plus. Deuxième loi : période 2011 - 2014, marquée par
la crise, nécessité de réduire la progression de la dette publique (APU), car on veut éviter un
effet boule de neige sur les finances publiques. Troisième loi de programmation période 2011 -
2014 adoptée en décembre 2010, modifiée suite à l’élection de 2012 : on voulait voir baisser la
dépense publique, stabiliser le taux des prélèvements obligatoires et réduire la dette publique.
L’actuelle loi de programmation période 2014 - 2019 : elle reporte de deux ans l’objectif que la
loi précédente avait fixé.
La RGPP et la MAP :
- La RGPP : Révisions Générale des Politiques Publiques ; elle a été créé en 2007. Conseil de
la modernisation des PP est créé à cet effet, présidé par Président de la République. Rapporteur
de ce conseil = ministre chargé du budget. But = mettre à plat les missions de l’État pour
identifier les réformes qui vont permettre de réduire les dépenses de l’État. Améliorer
efficacité des PP. Pour finaliser cette idée, on élabore un budget triennal dès 2007 qui fixait
un plafond global pour l’ensemble des dépenses de l’État et des plafonds de dépense pour
chaque mission. Budget triennal essentiellement un document interne à l’exécutif et
l’administration. Parlement n’avait connaissance que de certains éléments. Conseil de la
modernisation a été remplacé en 2012. Et on remplace la RGPP par la MAP.
- La MAP : modernisation de l’Action Publique ; secrétariat général créé sous l’autorité du 1er
Ministre, rattaché au secrétaire général du gouvernement. Objectif : « évaluer et moderniser l’AP
afin d’améliorer service rendu aux citoyens et aux usagers et afin de contribuer à la bonne
gestion des données publiques ».
Conclusion sur la préparation : la loi de règlement doit être déposée avant le 1er juin
de l’année qui suit son exécution. Elle vient régler la loi de finance (écarts entre ce qui était prévu
et a été exécuté). La loi organique a voulu introduire un chaînage vertueux entre le présent et le
futur. La loi de programmation se veut la plus générale. Puis il y a le projet de loi de finance
sensé appliquer la loi de programmation. Au mois de juin le débat d’orientation des finances
publiques avec le dépôt concomitant de la loi de règlement. Finalement la préparation est un travail
énorme. À l’issue de cette longue préparation le projet de loi de finance doit être déposé le 1er
mardi d’octobre.
IV. Le vote de la loi de finance

L’adoption de la loi de finance va présenter trois particularités par rapport au vote
classique des lois :
1. L’AN est prioritaire par rapport au Sénat. Consacré par l’article 39 de 1958.
2. La loi de finance doit être adoptée avant le 1er janvier de l’année de son entrée en vigueur.
La Constitution de 1958 a instauré un parlementarisme rationalisé : pour permettre l’adoption
des délais stricts sont imposés à la fois pour dépôt par le gouvernement (avant le 1er mardi
d’octobre) et pour la discussion entre les chambres (70 jours maximum).
3. Le droit d’amendement des parlementaires est strictement encadré car on a voulu éviter
que l’équilibre budgétaire que l’exécutif a établi dans son projet de loi ne soit bouleversé (donc
l’article d’équilibre est tout à fait capital).
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Conséquence : règles pour éviter l’adoption tardive de la loi de finance et pour limiter le
droit d’amendement.
A. Les délais de présentation et l’adoption
Pour que la loi de finance soit adoptée avant le 1er janvier, la LOLF a prévu des mesures : le
gouvernement doit déposer son projet dans des délais précis et le débat parlementaire se tient
dans un délai déterminé aussi.
a. Le contenu spécial des textes de loi de finances

Avant, la pratique au Parlement : on insère dans loi de finance dispositions non-financière
et totalement étrangère à l’objet même de ces lois. Exemple : arrêt Heyries de 1918, « la
communication du dossier au fonctionnaire qui fait l’objet d’une sanction disciplinaire », pour
qu’il assure sa défense —> la disposition n’a aucun caractère financier, or elle était dans la loi. « un
cavalier budgétaire », à cheval sur le budget. Pratique strictement interdite normalement sous la
IIIe. Mais cette pratique a perduré sous les régimes ultérieurs. Pour remédier aux cavaliers, les lois
organiques (1959 et LOLF) ont strictement définit le contenu des lois de finances (initiales ou
rectificatives). Elles distinguent trois sortes de contenus : obligatoire, exclusif, partagé.
- Le contenu obligatoire : la première partie de la loi de finances (cf. autorisation de percevoir
l’imposition, … voir page ci-dessus) et la deuxième partie (autorisation d’engagement et crédits
de paiement, autorisation d’emploi).
- Le contenu exclusif : seules les lois de finances pourront comporter certaines dispositions,
aucune autre loi ne pouvant le faire. Le contenu exclusif = disposition relatives aux ressources
de l’Etat qui affectent l’équilibre budgétaire, dispositions relatives aux affectations de
recettes, les plafonds de report de crédit, l’octroi de garantis et les engagements de l’État de
prendre en charge les dettes des tiers.
- Le contenu partagé : des dispositions qui peuvent figurer dans les lois de finance :
- La législation fiscale, les parlementaires auraient été lésés si on ne la mettait que dans
la loi de finances car ils n’ont pas l’initiative. S’il s’agit de modifier l’assiette, le taux et
les modalités de recouvrement, ces lois ordinaires ne doivent pas affecter l’équilibre
budgétaire. Il est possible de créer des impôts nouveaux dans une loi ordinaire si ça ne
modifie pas l’équilibre.
- Le concours financier de l’État aux collectivités territoriales : exemple la DGF, ou DGD
etc. peuvent faire l’objet d’une loi ordinaire comme une loi de finance.
- Les dispositions qui concernent l’information et le contrôle du parlement sur la gestion
des finances publiques ainsi que les dispositions relatives au régime de responsabilité
pécuniaires des agents du service public. Un administrateur des finances publiques s’il a
un déficit dans sa caisse, doit rembourser, responsable des sommes manquantes dans sa
comptabilité. Responsabilité pécuniaire forte.
Les cavaliers sont totalement prohibés et sont censurés par le Cons. constit. quand ils sont
déférés. Pour contourner la difficulté, le plus souvent en même temps que la loi de finance est
discutée, il y a une autre loi « Loi portant diverses dispositions d’ordre économique et
financier » qui permet de regrouper les cavaliers budgétaires (DBOEF ou DBOS, ordre social).
b. Le dépôt du projet de loi par le gouvernement

Pour que le Parlement puisse étudier calmement le projet du gouvernement, la Constitution
et la loi organique ont envisagé deux hypothèses :
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- Hypothèse normale : le gouvernement dépose son projet dans les délais fixés par les textes.
- Il ne peut pas le faire, procédures d’urgence.
Dépôt normal
Article 39 de la loi organique : le projet doit être déposé au plus tard le 1er mardi
d’octobre de l’année qui précède l’exécution du budget. Doit être accompagné des annexes, et
annexes explicatives (bleues budgétaires). Le Conseil constitutionnel tolère cependant une certaine
souplesse sur la date car des documents de la loi de finance peuvent souvent être présentés après
le dépôt du projet lui-même. Décision de 1997 : bleues n’avaient pas été déposés, mais le Conseil
constitutionnel a admis qu’un retard de quatre jours n’était pas important. Pour les autres
documents qui ne sont pas fondamentaux, les jaunes ou les oranges (DDT), sont déposés sans délai,
n’entache pas la loi de finance. Chaque annexe générale destinée à l’information du Parlement
(jaunes) cependant doivent être déposé sur le bureau des Assemblées et distribué au moins 5
jours francs avant la première lecture (article 39).
Procédures d’urgence
On les a mise dans la loi organique, situations atypiques. Prévoit l’hypothèse où le
gouvernement n’a pas déposé le projet le 1er mardi d’octobre. Article 45 de la loi organique de
2001 : gouvernement dispose de 2 procédures : soit un projet de loi partiel, ou un projet de loi
spéciale.
- Projet de loi partiel : avant le 11 décembre, peut demander à l’AN d’émettre un vote séparé
sur l’ensemble de la première partie de la loi de finance. Le vote de la première partie permet au
gouvernement de continuer à percevoir les impôts et d’effectuer les dépenses quand il aura pris
les décrets de répartition établis sur la base des services votés l’année précédente. Le service
voté (vote unique) s’oppose à une mesure nouvelle (10% de nouveauté, sur lesquelles avaient
lieu le débat) : les services votés sont les services votés l’année précédente. Loi qui a été
appliquée une fois en 1962 : la nouvelle Assemblée élue après la dissolution ne s’est réunie
que le 6 décembre, donc on a demandé au Parlement d’adopter la première partie de la loi de
finance.
- Projet de loi spéciale : hypothèse qui permet de déposer le projet avant le 19 décembre devant
l’AN un projet de loi spécial qui va l’autoriser à continuer à percevoir les impôts existants.
Le Parlement adopte pas la première partie : la deuxième partie a été discutée ultérieurement.
Décision du Conseil constitutionnel qui constate que c’est inconstitutionnel.
c. Déroulement des débats au Parlement
1. Les délais de présentation et d’adoption

Prévus par la C. Le Parlement dispose d’un délai global de 70 jours. Ces délais
s’appliquent à la fois pour la loi de finances, également pour les lois de finance rectificatives. Ils
affectent de manière inévitable la discussion budgétaire.
Le délai de l’Assemblée nationale

Elle dispose d’un délai de 40 jours après le dépôt d’un décret de loi de finance. Le point de
départ du délai est au 1er mardi d’octobre en principe, mais à partir du jour du dépôt
accompagné des documents obligatoires. Dernier bleu de la dernières annexe explicative. Ce texte
peut être adopté par l’Assemblée ou ne pas l’être.
Le délai du Sénat
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- Si l’AN a adopté en partie le projet en 40 jours alors le Sénat dispose de 20 jours pour se
prononcer sur l’ensemble du projet de loi. Pourquoi le délai est raccourci ?
- Si l’AN n’a pas émis un vote dans un délai de 40 jours, le gouvernement saisi le Sénat qui cette
fois dispose d’un délai de 15 jours pour se prononcer sur l’ensemble du projet.
S’il ne se prononce pas dans un délai de 15 jours, le gouvernement saisit à nouveau

l’AN. Fréquemment le vote se fait selon la procédure d’urgence. La CNP est chargée de
proposer un texte commun sur les propositions qui restent en discussion. Ce texte de
compromis est adopté par les deux chambres : dans ce cas la loi de finance est votée. Si le texte de
compromis est refusé par les Chambres, le gouvernement va saisir les chambres pour une nouvelle
lecture et peut demander à l’AN de statuer définitivement. L’AN ou bien reprend le texte adopté
par l’Assemblée mixte paritaire ou bien elle amendements déposés par des sénateurs. Si la
Commission paritaire n’a pas réussi à établir un compromis, le gouvernement va demander à
chaque chambre une nouvelle lecture et va demander à l’AN de statuer définitivement sur le
dernier texte adopté par elle. Supposons que le Parlement ne se soit pas prononcé dans le délai de
70 jours, alors la loi de finance peut être mise en vigueur par ordonnance (habilité à légiférer).
Sur le plan de l’analyse juridique c’est ce qu’on appelle un acte de gouvernement. La procédure
est tout de même envisagée mais très sévère : elle n’a jamais été pratiquée (il y a un côté coup
d’Etat).
Pour contrer les réticences des parlementaires à l’égard du projet de loi, le gouvernement
va utiliser toutes les procédures que le gouvernement met à sa disposition :
- La procédure du vote bloqué : procédure qui autorise le gouvernement à demander à l’AN de
se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion. Généralement environ
200 pages de documents…
- Il peut poser la question de confiance (49-3), menace forte.
L’ORGANISATION DU DÉBAT BUDGÉTAIRE

Chaque assemblée doit avoir un vote sur le projet de loi de règlement (celle qui fait le
bilan), avant de pouvoir débattre. Ce vote intervient généralement au mois de juin et la
discussion intervient après le 1er mardi d’octobre. La discussion budgétaire est toute entière
orientée par la direction des finances (la plus importante au sein de chaque assemblée). Elles vont
jouer un rôle capital quand le projet de loi fait l’objet d’une discussion en séance publique. Quand
le projet de loi est déposé, ce projet est immédiatement renvoyé à l’examen de la commission
chargée des finances. Le bureau renvoie illico le projet à la direction des finances. La Commission
des finances comprend 72 députés à l’AN et 49 sénateurs. Les parlementaires vont désigner un
président qui est un membre de l’opposition désormais. Giles Carrèz à l’AN et Michelle André
au Sénat. Le président joue un rôle important : il dirige les débats dans la commission et lors de
la discussion budgétaire, convoque pour audition des ministres, les hauts fonctionnaires, … et
statue sur la recevabilité des amendements déposés. Autre personne importante dans la
Commission des finances : un rapporteur général qui appartient à la majorité parlementaire.
Valérie Rabault. Le rapporteur élabore un rapport général sur le projet futur. Document capital
pour l’information du Parlement. Etablit de manière très détailler le budget établi par le
gouvernement, de manière technique mais critique aussi. Rapport de trois tomes (environ 900
pages). Il y a aussi des rapporteurs spéciaux dans la Commission qui vont étudier les budgets des
diverses missions (budget général, annexe, comptes spéciaux). Commission va adresser des
questionnaires au gouvernement avant le 10 juillet. Le gouvernement doit y répondre par
écrit au plus tard le 10 octobre. La Commission des finances peut procéder à toute investigation
sur pièce et sur place et toute audition qu’elle juge utile. Tous les renseignements et documents à
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caractère financier ou administratif peuvent être demandés et doivent être communiqués sauf
certains qui sont couverts par un secret (secret défense, secret médical).
À côte du rapport général, des rapports spéciaux, il y a aussi des rapports pour avis :
émanent de membres des 6 autres Commissions permanentes qui existent dans les Assemblées.
La discussion peut avoir lieu après tout cela.
Discussion qui apparaît à la mi-octobre : le ministre chargé des finances expose le projet
et la politique budgétaire du gouvernement. Puis le président de la commission des finances
qui présente les travaux de la commission. Puis le rapporteur général analyse le projet de loi.
Donnent ensuite leur opinion sur le projet : des échanges assez violents parfois. Le vote : depuis
l’entrée en vigueur de la LOLF (surtout 2006) : les parlementaires votent article par article, une
centaine dans la loi de finance. Il y a des particularités pour certains articles.
Tout d’abord un vote d’ensemble pour les évaluations de recette : il y a un vote par
mission pour les dépenses du budget général. La mission est une unité de vote. Missions (emploi,
défense, agriculture, …), programmes, actions. Un vote unique pour les plafond d’autorisation
d’emploi. Le parlement ne peut voter la deuxième partie qu’après avoir adopté la première :
impératif car la deuxième partie porte de manière fondamentale sur les dépenses, or si on adopte
les dépenses avant la première partie qui fixe l’équilibre financier et les recettes, on risque de
remettre en cause complètement l’équilibre initialement défini par le gouvernement.
Il faut avoir adopté la première partie d’abord : seul le ministre des finances intervient. Pour
la deuxième partie ministres dits dépensiers qui interviennent. Le ministre des finances ne va
intervenir que très peu : explique simplement les dispositions fiscales qui peuvent figurer dans cette
deuxième partie. Apparaît comme quelque chose de tout à fait routinier, si bien qu’Edgar Faure
avait érigé la discussion budgétaire en « loi des trois L » : litanies, liturgie, léthargie (tout le
monde s’endort).
2. La limitation du droit d’amendement des parlementaires
La tendance naturelle des parlementaires est d’accroitre les dépenses publiques. Le

droit du Parlement en matière financière est limité : ce n’est pas très nouveau contrairement à une
idée reçue. Sous la IIIe il était prévu que les parlementaires soient limités dans leur droit
d’amendement. Mais ces limitations qui existaient sous la IVe ne semblent effectives que sous la
Ve. Prévu par l’article 40 de la Constitution de 1958 et l’article 47 de la Loi organique relative
aux lois de finance.
2.1. Article 40
« Propositions et amendements formulés (…) ne sont pas recevables (…) conséquence diminution
des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. »
- L’article 40 a une portée générale : ce texte vise tous les textes que le Parlement peut voter.
S’applique à la fois aux lois ordinaires et aux lois de finances.
- L’article 40 vise les ressources publiques ou charges publiques. Publiques : concerne aussi
bien les ressources et charge de l’État que collectivités territoriales ou sécurité sociale.
- L’article 40 interdit la diminution des ressources publiques. Il interdit aussi la création
d’une charge publique (au singulier). L’utilisation du pluriel ou du singulier a des
conséquences.
La diminution des ressources publiques

Un amendement qui par exemple accorde des exonérations ou allègements d’impôts ne
serait pas recevable. La base est en principe le droit existant ou ce peut être le texte en
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discussion. Exemple : Le projet de loi de finance prévoit une augmentation d’impôt. L’impôt va
passer de 100 à 120. Amendement qui propose 110. Y a-t-il une diminution de ressources ? Non car
la base de droit est de 100. On ne diminue pas la ressource par rapport au droit existant. Il y a
augmentation de ressource par rapport au droit existant. Exemple le projet de loi de finance
envisage une diminution d’impôt de 100 à 80, l’amendement d’un parlementaire propose de limiter
cette diminution à 90. Par rapport au texte en discussion c’est recevable, mais si on avait
proposé 80 au lieu de 70, amendement irrecevable car on est en dessous du droit du texte en
discussion. L’article 40 prohibe la diminution des ressources. Ressources qui doivent être
appréciées dans leur globalité : la diminution d’une ressource peut être compensé par la
création d’une autre ressource (utilisation du pluriel). La ressource de compensation est
appelée gage. L’amendement déposé par un parlementaire peut parfaitement diminuer une
ressource à la condition qu’elle soit compensée par une ressource d’un montant équivalent. Le
Conseil constitutionnel a posé des conditions : il admet la compensation entre ressources sous
trois conditions :
- Le gage proposé doit être réel. Il doit être chiffré avec précision.
- Le gage doit bénéficier aux mêmes personnes que les personnes dont la ressource a été
diminuée (l’État, collectivité territoriale ou organisme de sécurité sociale).
- La compensation doit être immédiate, ne pas obliger ces personnes à emprunter (recours à la
trésorerie).
Dans la pratique, la plupart du temps les fonctionnaires parlementaires vont négocier,
discuter avec les membres de la direction du budget sur les évaluations faites etc. et quand il y a des
amendements sur le sujet, on prévoit de diminuer certaines ressources et des augmentation de
recette. Droit sur les alcools, tabac, pétrole, indirects, ou Taxe intérieur de consommation etc.
utilisés en pratique pour opérer les compensations.
Après l’interdiction de diminuer les ressources publiques, on peut avoir l’aggravation d’une
charge publique.
L’amendement qui créé ou qui aggrave une charge publique

Très rigide interprétation, totalement interdit par le gouvernement. Interdiction de la
compensation. Exemple : un amendement créé une dépense et cet amendement propose de
compenser l’augmentation de dépense par la création ou l’augmentation d’une ressource, ou
suppression ou diminution d’une autre charge. La compensation est interdite car l’opération en
cause doit être dissociée en deux temps : premièrement il y a aggravation d’une charge puis il y
a une proposition de compensation mais du simple fait que le premier temps aggrave une
charge le simple fait de l’interprétation littérale de l’article interdit cela.
Finalement les seuls amendements parlementaires recevables au regard de l’article 40

vont créer ou augmenter les ressources (les parlementaires n’en proposent pas souvent, pas
populaire de créer des impôts).
Compte tenu de la difficulté des parlementaires de déposer des amendements et atténuer la
rigueur de l’article 40, un usage c’est instauré : l’usage de la réserve parlementaire. Le
gouvernement va amender son propre projet de loi de finances en tenant compte des souhaits
émis par les parlementaires. Le gouvernement va laisser une certaine masse de crédits (assez
faible par rapport à l’ensemble de la loi de finances de 400Ma d’euros environ). Les députés et
sénateurs vont proposer des dépenses (90M et 60M au Sénat). La plupart du temps ce sont des
dépenses d’intérêt local. Vont être reprises sous forme d’amendement du gouvernement à son
projet initial. Le montant de cette réserve est en principe réparti de manière égalitaire entre les
groupes politiques. Si bien que chaque parlementaire disposerait d’une somme de 130 000
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euros. Quelques embarras, et depuis 2014 les projets de loi de règlements doivent présenter la
liste des subventions accordées, avec indication du nom du bénéficiaire, du montant versé, de la
nature du projet financé, et du programme concerné, du nom du membre du parlement qui a
proposé la subvention. Abus qui avaient été constatés donc la réserve parlementaire est publiée
sur le site internet des chambres. Article 40 assez draconien.
2.2. L’article 47 de la LOLF
Précise la notion de charge. Essayer de renforcer le pouvoir d’amendement des

parlementaires. On assouplit un peu la notion de charge. « Au sens des articles 34 et 40 de la
Constitution, la charge s’entend (…) de la mission. Tout amendement doit être motivé et
accompagné des développement de moyens (…) » = la charge s’entend de la mission. Disposition
qui ne s’applique qu’aux lois de finances. Effet : élargir pouvoir amendement parlementaires en
matière de charge (les crédits qui figurent dans les missions). Article qui rappelle que la mission
constitue bien l’unité de vote du parlement. Le Cons. constit. s’était en 2001 réjouit de cette
disposition, article 47 : les parlementaires peuvent augmenter les crédits d’un programme et
diminuer celui d’un autre dès lors que cette compensation s’opère au sein d’une même
mission aujourd’hui. Conséquence importante : si une mission ne comporte qu’un seul
programme, alors elle n’est pas conforme à la Constitution (neutralise le droit d’amendement du
Parlement). Les parlementaires peuvent déposer un amendement qui tend à créer programme, à
condition d’accompagner ce programme de la description précise de ses actions. Pas réaliste. Les
parlementaires ne peuvent pas créer de mission (compétence exclusive du gouvernement) mais
peuvent créer des programmes en théorie et peuvent jouer sur les programmes à l’intérieur
d’une mission. Donc on a permis enfin un léger pouvoir de modification. Tous les amendements
déposés par les parlementaires doivent être motivés : préciser quelle est la réalité de la
compensation financière proposée. Tous les autres amendements sont irrecevables (pas motivés,
dénués de caractère financier, ceux qui porteraient uniquement sur une mission). Notion de charge
qui permet la compensation à l’intérieur des programme.
2.3. La procédure d’irrecevabilité
Amendements déclarés recevables ou non d’abord par chaque Assemblée,

conformément à son propre règlement. Puis il y a souvent saisine du Conseil constitutionnel qui
déclare que tel amendement est recevable ou non.
- L’irrecevabilité devant les Assemblées :

- Procédure dans l’AN : amendements parlementaires peuvent subir trois filtres
successifs à divers stade de la procédure parlementaire. 1) L’amendement peut être
présenté en commission : président de la commission statue sur la recevabilité des
amendements. Procédé très rare. 2) L’amendement est déposé sur le bureau de l’AN
pour être discuté en séance publique : c’est le président de la commission des finances
qui va statuer seul, s’il dit qu’il est irrecevable, amendement pas distribué et pas discuté
en séance publique. 3) L’amendement peut être débattu en séance publique : qn
invoque l’irrecevabilité (la plupart du temps le gouvernement) alors la décision
appartient au président de séance mais après avis du président de la commission des
finances. Tout cela résulte du règlement de l’AN.
- Procédure au Sénat : nettement plus souple. L’irrecevabilité ne fait jamais obstacle à
ce qu’un amendement soit discuté en séance publique. La déclaration d’irrecevabilité
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sera décidée si le gouvernement ou la commission des finances ou la commission saisie
au fond, irrecevabilité possible si invoquée en séance publique : décision prise par le
Président de la commission des finances.
- Ensuite, il y a souvent saisine devant le Conseil constitutionnel, saisi quasi systématiquement
par les parlementaires de l’opposition une fois la loi de finances votée. Pour qu’irrecevabilité
puisse être invoquée, elle doit toujours avoir été soulevée au cours des débats parlementaires (en
commission ou en séance publique etc). Si elle n’a pas été soulevée, le Conseil refuse de statuer.
Le Conseil va censurer d’office les cavaliers budgétaires (modification d’un statut de la
fonction publique par exemple) qui peuvent figurer dans la loi qui lui est soumise.
La loi de finances est votée selon des règles précises.
5 - L’exécution des lois de finance

CM 5 - MERCREDI 16 NOVEMBRE
L’exécution peut se limiter à deux catégories de fonction : il s’agit d’assurer l’exécution de

ce que le Parlement a autorisé (autorisation de percevoir les recettes et autorisation de dépenses).
Sous l’emprise du droit de la comptabilité publique. On peut à ce propos parler de l’exécution
comptable. Deuxième thème : pour pouvoir effectuer les dépenses il faut les ressources
nécessaires (ressources essentiellement fiscales et complétées par des ressources de trésorerie
(emprunts) quand elles sont insuffisantes). On peut effectuer des modifications en cours d’année
d’exécution : apparition d’un important pouvoir réglementaire.
I. Le pouvoir réglementaire en matière budgétaire

Théoriquement lorsque les circonstances changent plan politique, économique, la loi de
finances initiale peut être rectifiée uniquement par les lois de finances rectificatives. Il y en a
deux par ans généralement (printemps et fin d’année en même temps que la loi de finance
initiale). Gouvernement va arguer qu’il va disposer d’une certaine souplesse dans l’exécution car
il y a des dépenses prévues qui peuvent s’avérer inutiles et des dépenses impératives peuvent
apparaître. Les textes organiques donnent un important pouvoir réglementaire de nature à
altérer l’autorisation parlementaire.
Le loi de finances est avant tout un acte d’autorisation, mais elle n’a pas la même portée
selon qu’il s’agit des ressources ou dépenses. En matière de ressources, l’autorisation de prélever
l’impôt : article 1er de toute loi de finance, cette autorisation est une obligation. La conséquence
est que les services fiscaux et des impôts ont l’obligation de percevoir tous les impôts prévus par
la législation. De manière corrélative, les services ne peuvent pas percevoir des impôts non prévus
par la législation. Pour les dépenses publiques : il n’y a jamais obligation de dépenser (arrêt
Jourou du Conseil d’Etat en 1924). Le gouvernement peut juger utile de supprimer des crédits
car ils ne sont pas très utiles : c’est déjà arrivé moins d’un mois après la loi de finance (au mois de
janvier, considère que les crédits sont inutiles, les parlementaires apprécient peu cette situation).
Deuxième situation possible : le gouvernement peut geler des crédits (bloquer) et il ne
les dépensera qu’en fonction de la conjoncture économique : c’est ce qu’on appelle la
« régulation budgétaire ».
=> Le gouvernement a une marge de manœuvre importante.
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Une fois la loi de finance votée, le gouvernement prend des décrets de répartition (affecte
les crédits au ministère concerné). Ils vont mettre à la disposition des ministres les décrets qui ont
été votés par le Parlement. La répartition se fait par application des bleues budgétaires (annexes,
impérative, doit être déposé en même temps que la loi de finance). Le gouvernement est tenu par
les décrets en cause. Ces décrets vont servir de base pour l’élaboration des verts (document mis à
disposition de chaque ministère, document budgétaire de référence). Il y a un pouvoir
réglementaire fort avec tout ça. Le gouvernement va prendre des actes administratifs (décrets)
qui sont susceptibles de recours : mais ils ne sont pas fréquents car le Parlement ratifiera dans les
mois qui suivent la plupart du temps les modifications apportées par le gouvernement. Le
gouvernement est habilité par la LOLF à modifier la répartition des crédits telle qu’elle a été
votée par le Parlement, et il peut modifier le montant des crédits.
Section 1 - La modification de la répartition des crédits

1. Modification de la répartition des crédits
Le gouvernement peut modifier la répartition votée par le Parlement selon trois procédures :
- Les crédits globaux : ils n’ont aucune affectation précise et ils peuvent être utilisés pour
augmenter les crédits d’autres programmes en raison de situations exceptionnelles. Ils sont
inscrits dans la mission de provision. Deux cas où ils sont utilisés : en cas de dépense
accidentelle et imprévisible (catastrophes naturelles etc.) un décret pris sur le rapport du
ministre des finances peut augmenter les crédits d’un programme donné ; deuxième cas,
« mesures générales en matière de rémunération », en cas de hausse imprévue des
rémunérations publiques, donc dans cette hypothèse un arrêté du ministre des finances peut
augmenter les crédits ouverts au titre des dépenses pour le personnel dans un programme.
- Les virements de crédits : ces virements modifient la répartition des crédits entre
programmes d’un même ministère. Les crédits vont changer de nature car les programmes ont
des finalités différentes. Exemple de virement de crédits fréquent : la mission défense dont est
chargé le ministère de la Défense contient un programme « équipement des forces ». Les crédits
pour ce programme vont se révéler insuffisant, mais les crédit du programme « préparation et
emploie des forces » sont abondants, donc on peut effectuer un virement vers l’autre programme.
Ces virements qui interviennent en cours d’exécution sont soumis à des conditions. Deux
conditions : Ces virements ne peuvent pas dépasser 2% de la masse des crédits qui figure
dans chaque programme concerné. Ces virements ont lieu par décret écrit sur le rapport du
Ministre des Finances après information de la Commission des finances de chaque Assemblée.
- Les transferts de crédits : les crédits ne changent pas de nature ici, mais les services qui sont
chargés de réaliser des dépenses vont changer. Le ministère va être différent du ministère
prévu initialement. Exemple fréquent : dans le programme du Ministère de l’Education Nationale
on a prévu la construction d’un bâtiment. Pour des raisons diverses, les crédits relatifs à cette
construction peuvent être transféré au Ministère de l’Equipement par exemple car on considère
qu’il dispose de services techniques (architectes, …) etc. Les transferts de crédits ne sont pas
limités dans leur montant. Le transfert de crédit va être pris par décret, pris après l’avis de
la Commission des finances.
2. Modification du montant des crédits

Le gouvernement dispose de plusieurs procédures :
- Les décrets d’avance : des dépenses nouvelles apparaissent en cours d’année de l’exécution de
la loi de finance. On manque de crédits, donc il faut en ouvrir d’une manière ou d’une autre.
La procédure normale est la loi de finances rectificative, mais c’est une procédure lourde et
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lente et parfois il y a urgence. Les textes organiques permettent au gouvernement de procéder à
l’ouverture de crédits supplémentaires par voie de décrets d’avance en cas d’urgence. Il y a
l’urgence simple, et l’urgence et la nécessité impérieuse d’intérêt nationale. Dans l’urgence
simple, le gouvernement peut prendre décret après avis du Conseil d’Etat et avis des
commissions des Assemblées. Ces décrets ne doivent pas porter atteinte à l’équilibre
budgétaire défini par la loi de finance. Du coup soit on annule des crédits (possible que dans la
limite de 1,5% de la masse budgétaire), soit on va évoquer des recettes supplémentaires (si
l’activité est bonne). Une seconde condition : le montant cumulé des ouvertures de crédits ne
peut excéder 1% de la masse budgétaire définie dans la loi de finance. Troisième condition :
les décrets d’avance doivent être ratifiés dans le plus prochain projet de loi de finances
(dans une loi rectificative ou dans la loi de règlement au mois de juin, on peut en profiter pour
ratifier ces décrets d’avance). Dans l’urgence et la nécessité impérieuse d’intérêt national (qui
évoque l’article 16), le formalisme est moins fort. Les décrets d’avance sont pris en Conseil des
Ministres, sur avis du Conseil d’Etat après simple information des commissions des finances
qui n’ont alors pas à émettre un avis. Les décrets d’avance peuvent porter atteinte à l’équilibre
budgétaire. Dans cette hypothèse le gouvernement va déposer un projet de loi de finances qui
va porter ratification des décrets d’avance. Il doit déposer ce projet immédiatement ou à
l’ouverture de la plus prochaine session du Parlement. Il y a environ deux décrets d’avance
par an avec motifs retenus par le gouvernement : sous-évaluation des besoins.
- L’annulation de crédits : les décrets d’annulation de crédits sont pris pour éviter une
détérioration de l’équilibre budgétaire défini par la loi de finances ou bien parce qu’un crédit
est devenu sans objet et ne sert plus à rien. Cette procédure est encadrée : les crédits annulés
ne doivent pas dépasser 1,5% des crédits qui sont ouverts dans la loi de finances. Cette
annulation intervient par décret, transmis pour information aux Commissions des chambres. La
plupart du temps, cela est fait pour des raisons de régulation budgétaire : la fixation par le
gouvernement du rythme de consommation des crédits et du niveau de consommation de ces
crédits. Plutôt que de dépenser en janvier, on va dépenser en décembre par exemple. Il va y
avoir des gels temporaires. Les Commissions sont informées de la politique de « régulation
budgétaire » du gouvernement.
- Les reports de crédits : le point de départ est ce qu’il se passe quand on constate que des
crédits n’ont pas été utilisés. Ils seraient annulés et cela conduirait à un gaspillage important.
Du coup, on peut les reporter pour l’année suivante. Les autorisations d’engagement qui sont
disponibles sur un programme en fin d’année peuvent être reportées sur le même programme (et
si le programme n’est pas tout à fait le même, on reportera sur un programme qui poursuit les
même objectifs). Le report va majorer les crédits de l’année suivante. Les crédits de paiement
qui sont disponibles sur un programme à la fin de l’année peuvent être reportés sur le
même programme ou un équivalent, avec un plafond de 3% (qui peut être augmenté par une
disposition de la loi de finance sauf pour les dépenses qui concernent le personnel). Une
exception : les fonds de concours, ils concourent à des dépenses d’intérêt public. L’exemple
type est une collectivités locales qui veut l’amélioration des routes nationales va donner de
l’argent à l’Etat pour que la réalisation de cette route soit faite plus rapidement, … Ces fonds de
concours qui n’auraient pas été utilisés vont être reportés sur l’exercice suivant car l’emploi de
ces fonds doit être conforme à l’intention de la partie versante. Ces reports de crédits sont
effectués par arrêté ministériel conjoint (co-signé par le ministre des Finances et le ministre
concerné). Pour éviter les reports tardifs, les arrêtés de reports tardifs doivent être publié
avant le 31 mars de l’année qui suit l’année où les crédits n’ont pas été utilisés.
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Le pouvoir réglementaire en matière budgétaire intervient encore dans deux autres
domaines :
3. Les attributions de produit

Ce sont des recettes tirées de la rémunération de prestations qu’un service de l’Etat aura
fourni. L’INSEE a très bien pu être contacté pour réaliser une étude spécifique, moyennant
rémunération. Alors le produit de la rémunération va être affecté directement à l’INSEE par
voie réglementaire (effectué par décret). Dans la police nationale par exemple, intervention
pendant le Tour de France, ou encore l’accompagnement de convoie exceptionnels payé par des
entreprises.
4. Les rétablissements de crédits

Exemple : un fonctionnaire qui aurait été payé deux fois, on a alors un rétablissement de
crédit. Ils sont effectués par arrêté du ministre des Finances.
C’est un pouvoir d’adaptation : le gouvernement adapte la loi de finance pour différentes

raison. Mais pour exécuter la loi de finance, le pouvoir réglementaire est parfaitement justifié.
II. L’exécution comptable de la loi de finance

La question de fond : il est impératif que les crédits qui figurent dans la loi de finance
soient utilisés conformément à la destination que leur a donné le Parlement. Pour cela (et éviter
les risques de gaspillage), le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et
comptable publique prévoit l’intervention de deux catégories de personnes : les ordonnateurs et les
comptables publics qui ont des fonctions complémentaires mais tout à fait séparées. C’est la règle
de séparation des ordonnateurs et des comptables publics. Ce décret n’est que le successeur
d’un décret du 29 décembre 1862 qui était suivi par un décret de 1962, puis en 2012.
Section 1 - La règle de séparation des ordonnateurs et des comptables

publics
Cette règle est la transposition dans le domaine financier du principe politique de
séparation des pouvoirs. Pour éviter que les personnes abusent des dispositions de fonds publics
(abuser de l’argent qu’on a) on a confié les opérations de dépenses et de recettes à deux types
d’agents. Le décret de 2012 « Les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable public sont
incompatibles. Les conjoints des ordonnateurs ne peuvent être comptables des organismes publics
auprès desquels les dis ordonnateurs exercent leurs fonctions. ». La séparation nette est justifiée
par les contrôles qui existent en la matière. Cette séparation connaît des exceptions. Si la règle est
violée, il y a « gestion de fait ».
1. Les ordonnateurs
Notion
Ils prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses. À cet effet ils engagent les droits
et les obligations, liquident les recettes et émettent les ordres de les recouvrer. L’ordonnateur est
quelqu’un qui va décider. C’est une autorité administrative qui va prendre la décision de la
dépense, va en ordonner le montant et le paiement. En matière de recette il constate l’existence de
créance détenues par les personnes publiques, en fixe le montant et en ordonne le recouvrement.
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L’ordonnateur jour un rôle capital en matière de dépense car il possède un certain pouvoir
discrétionnaire : il décide du caractère opportun ou non de la dépense et du moment ou va
naître la dépense ainsi que son montant. Il le fait dans la limite de l’enveloppe budgétaire mise
à sa disposition. Il y a plusieurs catégories d’ordonnateurs :
- Les ordonnateurs principaux : c’est le ministre. Il va émettre des ordonnances de paiement.
Ils ne peuvent engager toutes les dépenses prévues pour leur ministères.
- Les ordonnateurs secondaires : sont affectés à une circonscriptions territoriales déterminée
(depuis 1982 ce sont les préfets de département et de région sui sont ordonnateurs secondaires).
Il y a des ordonnateurs secondaires particuliers qui subsistent dans certains ministère. À la
Défense, c’est le général en charge de la région militaire, le recteur pour l’Education Nationale,
… Ils élèvent des mandats de paiement.
- Les ordonnateurs délégués : ils bénéficient d’une délégation de signature (par exemple les
responsables de programme).
- Les ordonnateurs suppléants : les remplacent en cas d’absence ou d’empêchement.
Pour les collectivités territoriales et établissements publics, il y a des ordonnateurs
principaux qui existent pour la commune. Le maire est ordonnateur principale. Pour la région le
président du Conseil régional, pour les établissements publics, le directeur ou président selon
l’appellation retenue dans l’établissement. Pour les départements c’est le Président du conseil
départemental.
Si ces ordonnateurs ne respectent pas les limitations imposées par la loi de finances et les
décrets de limitation, dans ce cas, ils encourent des responsabilités variées. La responsabilité n’est
pas facile à organiser car la plupart du temps le fait d’avoir méconnu les règles budgétaires ne
visait pas de détourner des fonds à son profit mais de contourner les lenteurs et rigidités de la
procédure. Exemple historique : le ministre de la Justice, M. Peyronet, avait acheté une salle à
manger mais n’avait aucun crédit pour le faire. Les conséquences de cet achat irrégulier : le
ministère est tombé en 1829 et le roi Charles X a été dans l’obligation de payer la charge sur un
fond particulier car cette dépense n’était pas couverte par des crédits budgétaires. La
responsabilité des ministres va différer selon qu’ils sont ordonnateurs ou ordonnateurs autre qu’un
ministre.
Responsabilités
La responsabilité des ministres ordonnateurs
Ils encourent trois responsabilité : civile, pénale, politique.
- La responsabilité politique : c’est l’exemple de M. Peyronet avec la chute du ministère. Les
députés peuvent déposer une motion de censure quand le gouvernement commet une
irrégularité budgétaire. Ce n’est pas fréquent.
- La responsabilité civile : le ministre doit payer la dépense irrégulière sur ses fonds
personnels. Elle est prévue par de nombreuses lois, mais c’est inefficace. Elles ne sont pas
appliquées. Cette responsabilité ne fonctionne pas pour des raisons juridiques et pratiques. Quelle
est la juridiction compétente pour engager la responsabilité civile du ministre ? Pas de
juridiction à part, la juridiction civile classique, … ? On ne sait pas trop. Et en pratique il y a une
disproportion très nette entre le patrimoine du ministre et les sommes dépensées irrégulièrement.
- La responsabilité pénale : prévue par l’article 68-1 de la Constitution et par une loi de 1922 qui
interdit au ministre d’engager des dépenses en violation de dépassement de crédit (quand il
n’y a pas de crédit en gros) de manière irrégulière, à peine de forfaiture (dégradation civique).
Cela a disparu du code pénal en 1994, donc aucun ministre n’a fait l’objet de poursuite
pénale pour infraction à la légalité budgétaire.
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La responsabilités des autres ordonnateurs (secondaires ou délégués)
Ce sont toujours des fonctionnaires. Ils encourent une responsabilité disciplinaire (non
plus politique), civile, pénale. Ces régimes ne sont pas plus efficaces que pour les ministres donc on
a créé la Cour de discipline budgétaire et financière.
- La responsabilité disciplinaire : le fonctionnaire qui a méconnu les règles budgétaires peut être
frappé de sanctions disciplinaires (révocation etc.) mais les sanctions n’interviennent pas dans
les faits, sauf dans l’hypothèse où l’irrégularité est commise par le fonctionnaire dans son intérêt
personnel. En général l’irrégularité commise est dans l’intérêt du service.
- La responsabilité civile : le problème est le même que pour les ministres. Mais il y a moins
de difficultés juridiques car il peut être traduit devant le juge administratif.
- La responsabilité pénale : la forfaiture prévue par la loi de 1922 ne marche pas plus que
pour le ministre.
Ce qui va marcher est la saisine de la Cour de discipline budgétaire et financière,

juridiction créée en 1948, siégeant dans les locaux de la Cour des Comptes, composée de magistrats
de la Cour des comptes et du Conseil d’Etat. Elle peut infliger aux fonctionnaires des amendes
qui vont de 150€ au montant du traitement brut annuel.
2. Les comptables
Notion
C’est un agent public dont l’activité essentielle consiste dans le maniement des fonds
publics : recouvrent les recettes, payent les dépenses. Il est nommé par le ministre des finances
ou avec son agrément.
- Comptables publics à compétence générale : ils effectuent toutes les opérations de trésorerie,
d’opérations financières dont l’Etat est chargé, recettes et dépenses.
- Comptables principaux : ils rendent compte au juge des Comptes. Il y a une juridiction
des Comptes en France, la Cour des Comptes, et les comptables principaux déposent leur
comptes tous les ans et la Cour vérifie leur régularité. Ils ne peuvent pas tout faire
évidemment, donc ils centralisent les opérations des comptables secondaires. Ces
comptables sont les TPG (Trésorier Payeur Général) mais aujourd’hui on l’appelle
Directeur départemental des finances publiques, un dans chaque département.
- Comptables secondaires : ils ne rendent pas comptes à la Cour, ils les déposent auprès
du comptable principal. Ce sont les receveurs des finances, etc. Plusieurs noms.
- Comptables publics à compétences spéciales :
- Il y avait une trésorerie spéciale, sous Edith Cresson, mais cela a disparu.
- Les comptables des budgets annexes.
- Les comptables des services déconcentrés de la direction générale des douanes et
des droits indirects.
- Un contrôleur budgétaire et comptable ministériel placé auprès de chaque ministre.
La responsabilité encourue
Les comptables publics sont des fonctionnaires soumis à un régime particulier de
responsabilité. Un fonctionnaire classique voit sa responsabilité engagée uniquement pour les
fautes personnelles commises dans ses fonctions. Pour les comptables publics, la responsabilité
encourue est engagée quelque soit la nature de la faute qu’il a pu commettre. Il est
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pécuniairement et personnellement responsable de toute opération dont il a charge. Quel est le
champs d’application de la responsabilité ? Le comptable exerce trois missions :
- Il est gardien des fonds publics : chargé des mouvements de fonds qui lui ont été confiés.
- Il tient la comptabilité du poste comptable qu’il dirige : il enregistre toutes les opérations et
doit conserver les pièces justificatives des opérations qu’il effectue.
- Il est tenu d’assurer les contrôles en matière de dépense, de recette et de patrimoine.
La responsabilité est engagée sans qu’il soit nécessaire qu’il est commis aucune faute dans
l’exercice de ses fonctions. Ou bien il présente un déficit, ou bien une dépense a été payée de
manière irrégulière : ces seuls faits sont une faute. Il doit verser immédiatement sur ses fonds
personnels le montant de la somme manquante. Cette responsabilité s’étend à toutes les opérations
que le comptable a effectué depuis qu’il est installé comme comptable public et jusqu’à la cessation
d’activité. Le régime de responsabilité est particulièrement lourd. On a essayé de faire en sorte
d’assouplir la rigueur de ce régime.
La garantie de responsabilité : il y a un risque que le comptable public soit insolvable.
Pour ce prémunir de ce risque, le ministère des Finances exige du comptable un certain nombre de
garanties. Lorsque le comptable entre en charge, il doit verser un cautionnement auprès de la
Caisse de dépôt et consignation, qui ne lui sera restitué que quand il quittera sa fonction, et
qu’il aura reçu quitus de la Cour. Cela faisait que les comptables étaient recrutés au sein de la
bourgeoisie aisée. Dans les années 1910, on veut démocratiser le recrutement. J. Caillaux a
remplacé le cautionnement par une affiliation à l’association française de cautionnement
mutuel, association agréée par le ministère des finances. Les comptables versent une cotisation
annuelle égale à 1% du montant garanti. S’il ne peut pas payer sur ses fonds personnels pour une
faute, l’association avance les fonds et les récupérera ensuite. À côté du cautionnement, les
comptables peuvent souscrire une assurance personnelle volontaire pour se couvrir contre les
déficits de caisse. Le Trésor dispose d’un privilège sur les biens meubles du comptables : il dispose
d’une hypothèque légale sur les immeubles du comptable et du conjoint lorsqu’ils ont été acquis
après la nomination du comptable, sauf si le conjoint les a acquis sur ses fonds propres. Les biens
meubles sont des avoirs (actifs, immobiliers, actions, …) et le Trésor peut les capter en priorité.
L’hypothèque légale sur les immeubles : procéder à la vente à terme de cet immeuble et va se
rémunérer sur l’immeuble hypothéqué.
Le débiteur a disparu, le comptable peut être chargé de sa responsabilité. La responsabilité
ne peut être engagée s’il paie un dépense sur déposition régulière de l’ordonnateur (s’il lui
donne l’ordre de payer).
Egalement en cas de force majeure (précisée par le texte, guerre, vol, incendie) alors le
ministre des finances a l’obligation de décharger le comptable de sa responsabilité. S’il refuse,
la décision du ministre peut être attaquée par recours pour excès de pouvoir.
Le comptable peut demander toujours au ministre des finances une remise de gracieuse
en invoquant qu’il était de bonne foi et une disproportion des ressources dont il dispose et la
somme dont il est débiteur. Cela dépend de la bienveillance du ministre, c’est toujours un peu
aléatoire. Le comptable peut être protégé par le ministre des finances mais il n’est jamais protégé
par la Cour des Comptes. Les comptables principaux ont l’obligation de déposer tous les ans leurs
comptes auprès de la juridiction financière, la Cour des Comptes. « La Cour des comptes juge les
comptes, elle ne juge pas les comptables » adage.
L’affaire Nicolle : arrêt de cassation du Conseil d’Etat rendu en 1907 sur les conclusions
du commissaire du gouvernement de l’époque. Monsieur Nicolle a été mis en délai car il a versé
des primes aux éleveurs de vers à soie, et on lui a reproché de ne pas avoir vérifié assez de choses.
Il avait les pièces justificatives : les maires avaient adressé des pièces au TPG, mais elles étaient
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fausses, car les cocons étaient souvent remplacés par des cailloux qui pesaient plus lourd, donc les
factures étaient plus lourdes. Il aurait du être sur place. Tout cela montre une rigidité assez forte.
En matière de recette, on admet une certaine subjectivité. Le juge des comptes doit
apprécier si le comptable a exercé dans les délais appropriés toutes les diligences requises pour le
recouvrement. Une part de subjectivité admise, mais en matière de dépense non. La règle de
séparation des ordonnateurs et des comptables peut être enfreint.
3. La gestion de fait
Décision jurisprudentielle de la Cour des Comptes, reprise par une loi de 1963. Le problème
: il y a des personnes qui ne sont pas des comptables publics de droit (« patent »), et elles se sont
comportées comme si elles étaient des comptables (comptables de fait). Peuvent être traduites
devant juridictions financières et vont être soumises aux mêmes sanctions que comptables publics.
La notion de gestion de fait

Il y a des opérations qui vont constituer des gestions de fait. Exemple : des créances
publiques sont recouvertes par quelqu’un qui n’est pas comptable public. Par exemple le maire
d’une commune encaisse directement des droits de place (au marché par exemple, payer
l’emplacement du stand). Cet encaissement direct est illégal car il est ordonnateur et non
comptable. Cela suppose qu’il ne reverse pas les sous qu’il a encaissé dans une caisse de
campagne par exemple. Autre exemple : réalisation de dépenses illégales, octroie de subventions à
des associations. Une association peut être qualifiée de transparente quand elle n’est que le
prolongement de l’action de l’administration et qu’elle se confond avec l’action de l’administration.
C’est fréquent car ça permet d’échapper aux règles rigides de la comptabilité publique et des
marchés publics. Autre exemple : les prestations fictives qui peuvent être faites sur la base d’un
mandat fictif. Je donne mandat à une association de faire telle ou telle chose, l’association va me
renvoyer une facture en disant qu’elle a fait telle ou telle opération, mais elle n’a rien fait (fausse
facture). Généralement ça permet de financer des opérations complètement irrégulières : la
collectivité publique va rémunérer un employé de maison, financer des campagnes électorales, …
Qui sont les comptables de fait ?

Ce sont des personnes physiques (peuvent même être ordonnateur, ministre des années
1990, Christian Nucci dans l’affaire Carrefour du développement, ou des maires de commune qui
sont déclarés gestionnaires de fait) mais très souvent il s’agit d’associations de la loi de 1901.
Parfois des agents de l’administration ou des particuliers. Les associations de 1901 sont des
personnes morales de droit privé. Souvent, ces personnes physiques et morales sont déclarées
comptables de fait de manière conjointe et solidaire. Elles sont déclarées gestionnaires de fait de
brève main ou de longue main. De brève main : quand ces personnes ont personnellement
manié les fonds publics. De longue mains : il y a eu plusieurs intermédiaires avant elles.
Souvent ce sont ces personnes qui ont organisé directement ou indirectement gestion de fait.
Quelle procédure leur est appliquée ?

Ils sont soumis aux mêmes obligations que les comptables patents (de droit). Ils doivent
produire devant la Cour des comptes un compte assorti de pièces justificatives de la réalité des
opérations. Le juge financier va procéder au jugement de compte comme s’il s’agissait du compte
d’un comptable public ordinaire avec une nuance : le juge financier n’est pas seulement juge du
compte, il est aussi juge de la personne. Le comptable de fait peut par exemple ne pas avoir agit
dans son intérêt personnel mais dans l’intérêt du service. On en tient compte. Dès lors qu’on tient
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compte des agissements personnels du comptable de faits, le juge est conduit à assouplir sa
décision. Il peut ne pas prononcer une amende qu’il est habilité à prononcer (régulariser la gestion
de fait, mais en plus on peut avoir une amende). Il faut aussi noter que finalement le comptable de
fait ne sera débiteur que si l’assemblée délibérante de la collectivité qui est concernée par les
irrégularités ne reconnaît pas l’utilité publique des dépenses qui ont été provoquées par la
gestion de fait. Cela veut dire que le Parlement peut très bien constater que les dépenses faites
étaient en réalité d’utilité publique et donc au niveau de l’Etat la plupart du temps c’est
régularisé (dans la loi de règlement). L’assemblée délibérante (Conseil municipal au niveau de la
commune par exemple) régularise. Sinon il est responsable comme le comptable public, sur ses
fonds personnels. Règles non bis in idem, on ne peut pas être jugé deux fois dans la même chose.
Il peut y avoir des sanctions pénales quand la gestion des faits est qualifiée d’usurpation de
fonction. Des maires ont été condamnés, Jacques Médecin, maire de Nice a été condamné pour
gestion des faits et condamné au pénal ; le maire d’Angoulême s’est retrouvé dans la même
situation, monsieur Boucheron : il y avait une association dite transparente qui leur permettait de
financer une campagne électorale.
Section 2 - L’exécution des dépenses

Il y a plusieurs procédures pour exécuter les dépenses. Il y a une procédure normale qui
est lourde et assez compliquée. Mais il y a aussi des procédures simplifiées justifiées par
l’urgence, le faible montant des dépenses, … On tient à éviter que les créanciers ne réclament leurs
créances de manière indéfinie donc on introduit la prescription quadriennale.
1. La procédure normale
Elle comprend quatre opérations : l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le

payement. Se différencie en deux phases : administrative et comptable, qui correspond à la règle de
séparation.
- La phase administrative correspond aux trois premières opérations qui ne peuvent se dérouler
que successivement. Elles sont de la responsabilité du seul ordonnateur.
- L’engagement : l’acte pas lequel une personne morale créé ou constate à son
encontre une obligation de laquelle il résultera une dépense. L’engagement est le fait
générateur de la dépense. C’est l’engagement qui rend l’Etat débiteur. Il est à la fois
comptable (formalité, l’ordonnateur dispose de crédits dans les documents
budgétaires qui sont de compétences, il va rendre indisponible les crédits pour une autre
dépense puisqu’il affecte ces crédits à une dépense déterminée : il vérifie qu’il est
possible d’engager la dépense) et juridique (l’acte qui créé la dépense, le plus souvent
un acte volontaire, un contrat conclu entre l’Etat et un tiers, mais il peut être involontaire,
suite à une décision de justice l’Etat peut être condamné à réparer un dommage par
exemple). L’engagement n’est possible que si le contrôleur budgétaire et comptable
ministériel a apposé son visa à la fois au niveau de l’engagement comptable et de
l’engagement juridique. C’est un agent de Bercy, un haut fonctionnaire, qui vérifie
toutes les dépenses au sein du ministère.
- La liquidation : elle consiste à vérifier la réalité de la dette et à arrêter le montant de
la dépense. L’ordonnateur doit vérifier deux choses. Il doit s’assurer que la règle du
service fait a été respectée et que les pièces justificatives de la dépense ont été transmises
(les factures). À partir de là l’ordonnateur pourra fixer le montant de la dépense. Dans
les marchés publics possibilité de verser des acomptes au profit des entreprises.
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- L’ordonnancement : l’ordre donné au comptable de payer une dépense. On parle
d’ordonnance du payement pour les ordonnateurs principaux et de mandats de
payement pour les secondaires. Elles doivent être accompagnées des pièces
justificatives et sont soumises au visa du contrôleur budgétaire et comptable
ministériel. Il peut arriver qu’on oppose un refus d’ordonnancement (crédits
insuffisants, irrégularité budgétaire ou comptable, …). En cas de refus, créancier de l’Etat
(entreprise qui a conclu contrat avec l’Etat) peut engager recours pour excès de pouvoir.
- La phase comptable :
- Le payement : acte par lequel une personne morale se libère de sa dette (défini par la
loi de 2012). Cela est effectué par le seul comptable public. Avant de payer il vérifie la
régularité de la dépense (contrôle la qualité de l’ordonnateur, était-il compétent,
disponibilité des crédits (budget de l’ordonnateur), l’exacte imputation de la dépense,
validité de la créance donc si le service fait a été réalisé, est-ce que tout a été contrôlé
normalement, …). Le comptable public paye et vérifie la qualité du créancier. Il règle
la dépense par les modes de payement ordinaires et le payement libère de la dette.
L’opération de dépense est finie. Le comptable a un autre avantage sur le créancier : il
peut opposer la compensation au créancier. L’hypothèse : soit une personne publique,
l’Etat qui détient une créance sur une personne privée (un impôt), dans ce cas le
comptable peut opérer une compensation entre la créance qu’il doit payer et la dette
du créancier et il ne payera que la différence entre les deux sommes (facture et ses
impôts). Fréquemment utilisé par le Trésor public. Le créancier ne peut jamais opposer la
compensation.
La procédure normale est lente, complexe et inadaptée aux opérations qui supposent une
certaine rapidité.
2. Le payement sans ordonnancement préalable
Cela vise les dépenses urgentes ou qui sont répétitives. Pour ces dépenses, il y a des
entorses faites à l’ordonnancement. Il peut intervenir après payement à titre de régularisation.
Les dépenses urgentes et de faible montant sont visées (avances faites sur les frais de mission
liées à des déplacements impératifs pour les fonctionnaires). L’ordonnancement peut aussi
disparaître complètement : les dépenses dont le principe, le montant et l’échéance sont fixés
par la loi sont concernées. Exemple : les rémunérations des agents de l’Etat, ou les dépenses de
la dette publique (sommes importantes).
La régis d’avances
Un comptable public va charger un agent public que l’on va appeler régisseur
d’effectuer des dépenses pour son compte. Le régisseur n’est ni comptable ni ordonnateur. Il va
recevoir de ce comptable l’avance des sommes qui sont nécessaires au payement de certaines
dépenses qui sont limitées dans leur montant et leur durée. Ce sont les dépenses de petite
fourniture de bureau par exemple, de remboursement de frais de mission, la rémunération de
vacation. Elles sont créées par un arrêté du ministre des Finances et du ministre intéressé. Une fois
créées, le régisseur est nommé par l’ordonnateur avec l’agrément du comptable. L’ordre
normal de l’opération est inversé : le payement intervient en premier et toutes les opérations qui
relèvent de la compétence de l’ordonnateur n’interviennent qu’a posteriori à titre de
régularisation.
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3. La prescription quadriennale
En ayant un système de prescription on veut éviter l’accumulation de factures non payées.

La prescription se rapproche d’une prescription de 5 ans car c’est le 1er janvier qui suit l’acquisition
des droits. On a une facture qui doit être réglée par l’Etat l’année n (2000 par exemple et on ne l’a
pas réglée : le point de départ du délai de quatre ans va commencer au 1er janvier de l’année
qui suit donc 2001, donc on a quasiment 5 ans). Peut faire l’objet d’interruptions ou de
suspensions. L’interruption va résulter d’une déclaration écrite relative au payement,
réclamation adressée au créancier par l’administration. Cette interruption a pour effet
d’annuler la partie du délai déjà écoulé et fait courir un nouveau délai de quatre ans. La
suspension va résulter de l’empêchement d’agir du créancier : il peut être légal (fixé par la loi)
ou de fait. Pendant la période en cause, le délai de quatre ans est suspendu et il recommence à courir
une fois la cause d’empêchement réglée. La prescription n’est pas d’ordre public : il faut l’invoquer
formellement, en cas de litige, par l’ordonnateur compétent. Il ne peut pas renoncer à l’invoquer
mais s’il ne le fait pas le juge ne va pas pouvoir opposer le moyen d’ordre public. Toutefois
supposons que le ministre l’ait invoqué et que la prescription puisse être opposée au créancier, le
créancier de l’Etat peut être relevé de la prescription si des conditions le justifie (décision du
ministre ordonnateur et du ministre des finances). La dépense publique est assez technique.
Section 3 - L’exécution des recettes

Comme pour les dépenses :
- Une phase administrative : il faut recouvrer les recettes. Elle se déroule sous l’autorité de
l’ordonnateur et elle comprend trois étapes successives :
- Constatation des droits : l’opération consiste à déterminer la matière qui est soumise à
prélèvement autoritaire d’une part et d’autre part elle sert à identifier les personnes qui
entre dans le champs d’application de cette matière : c’est l’assiette de l’impôt. Savoir
qui sera contribuable (personne physique ou morale), et quelle est la matière
imposable (un revenu, une dépense, la fortune, le capital, …).
- Liquidation : il s’agit de calculer le montant de la dette des redevables de l’impôt,
montant de la créance publique. La liquidation est faite de manière variée, par
l’administration, pour l’impôt sur le revenu des personnes physiques et les impôts
locaux (taxes foncières sur propriétés bâties et non bâties, taxe d’habitation, contribution
économique territoriale). Ou la liquidation peut être faite par le contribuable
directement dans le cas de la TVA car le collecteur d’impôt est le commerçant et il fait la
balance entre ce qu’il a payé en TVA et ce qu’il a collecté et il paye la différence entre les
deux, ce que l’administration ne peut pas connaître. Peut être un tiers également. Exemple
: les revenus de capitaux mobiliers (actions, obligations, etc.) : la retenu à la source est
calculée par les banques. La liquidation se fait sous le contrôle éventuel du juge.
- Emission d’un ordre de recettes : l’ordre de recettes est un titre de perception émis
par l’ordonnateur. En matière d’impôt direct (IR par exemple), l’ordre de recette prend
la forme du rôle nominatif c’est-à-dire la liste des contribuable avec l’assiette de
l’impôt et le montant de l’impôt. Le rôle nominatif est rendu exécutoire par arrêté
préfectoral. L’avis d’imposition que reçoit contribuable est un extrait du revenu
nominatif. Tous les contribuables peuvent aller constater ce revenu mais interdiction de
le divulguer (publication de l’impôt dû par certaines personnalités, secret d’’impôt violé).
- La phase comptable :
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- Le recouvrement : le règlement auprès du comptable public de la dette du débiteur
de la créance. Le recouvrement peut être spontané : on parle alors de recouvrement
amiable. Ou il peut être forcé : dans ce cas le comptable public va mettre en oeuvre des
procédures d’exécution forcée à l’encontre du débiteur qui est récalcitrant à payer. Il
peut émettre un avis à tiers détenteur : un avis envoyé à personne ou à banque de
personne débitrice. Il peut procéder à saisie biens meubles/immeubles. Les comptables
publics chargés du recouvrement sont des comptables de la direction générale des
finances publiques. Ils ont compétence pour plupart impôts (Etat et locaux).
La prescription des créances publiques
Prescription de droit commun : 30 ans. Prescription abrégée en matière fiscale la

prescription est aux alentours de quatre ans, mais elle peut être portée à dix ans.
6 - L’exécution financière de la loi de finance

CM 6 - FINANCES PUBLIQUES
A priori chapitre 3 ? C’est mettre en pratique la politique définie dans la loi de finances.
Elle est assurée par un appareil complexe qui a pour centre ce que l’on appelle le trésor. Le Trésor
va bénéficier de l’aide d’un certain nombre d’alliés. Le Trésor a un large éventail de ressources
(impôts et emprunts) pour exercer ses fonctions.
Section 1 - L’appareil financier de l’Etat
1. Le Trésor
Une particularité : Il n’a pas de personnalité juridique distincte de la personnalité de

l’Etat. Un auteur : le Trésor ne possède qu’une personnalité comptable. Définition* : c’est l’Etat
dans ses responsabilités financières. Le Trésor s’est développé en même temps que l’Etat
affermissait son autorité et qu’il diversifiait ses interventions dans le domaine économique. Le
terme de Trésor est ancien : en 1806 Mollien ministre du Trésor a réalisé l’unité de caisse. En
1814, le baron Louis, ministre des finances va instituer le mouvement général des fonds, service
qui assure la compensation géographique des mouvements de fonds entre toutes les caisses
générales du Trésor. En 1857 l’Etat va transférer les fonds qu’il possède sur un compte courant
auprès de la Banque de France qui va assurer les taches matérielles de centralisation et de
mouvement des fonds. En 1940 la direction du mouvement général des fonds va prendre le nom
de direction du Trésor. Le Trésor est un ensemble de services soumis à des principes
d’organisation financière.
1.1. Les organes du Trésor
1.1.1. Les organes de conceptions

Les organes de conceptions : le principal organe est la direction générale du Trésor. Un
de ses anciens directeur « c’est le chef d’orchestre de l’ensemble des services », M. Haberer (à
l’origine de l’affaire du Crédit lyonnais). La direction générale du Trésor a un effectif réduit :
environ 300 personnes. Elle assure 4 missions principales :
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- La gestion de la dette de l’Etat et la gestion de la trésorerie de l’Etat : l’ensemble des
emprunts contractés par l’Etat et ajuster les périodes où on a plus de recettes et de dépenses
dans une année, lisser tout cela dans le temps. Cette gestion est la fonction classique du Trésor
et est en quelque sorte sa fonction presque historique. Cette gestion est confiée à une agence,
l’Agence France Trésor (AFP), service rattaché à la direction, mais qui a une réelle autonomie.
Compte de commerce qui décrit l’ensemble des faits budgétaires qui découlent de la gestion en
cause.
- Le Trésor participe à la direction de la politique économique nationale : il travaille avec la
direction du budget, de l’INSEE, et son rôle est de veiller au financement de l’économie. Il
va élaborer des réglementations pour finance, banques, assurances, …
- Le Trésor va exercer la tutelle financière sur les entreprises du secteur public, par
l’intermédiaire d’un de ses services : l’Agence des Participation de l’Etat (APE). Cette tutelle
financière : présent au conseil d’administration des entreprises du public. La direction du
Trésor gère les variations du périmètre public (nationalisations / privatisations).
- Le Trésor va assurer la représentation internationale de la France en matière économique
et commerciale. Elle va intervenir à l’échelon européen. La Direction du Trésor va préparer les
réunions des ministres des finances de l’UE (français) : les conseil éco fin, ou l’euro-groupe
dans le champ européen. À l’échelon international, le Trésor représente la France dans les
organisations économiques et financières internationales (FMI, Banque Mondiale, OCDE,
OMC, …). Trésor gère aussi la zone franc. Il va aider au développement en octroyant des aides.
1.1.2. Les organes de gestion

Il y a les services de Bercy et les services extérieurs à l’échelon local. À l’échelon central
c’est la direction générale des finances publiques qui intervient. Elle est créée en 2008. Elle va
rédiger les instructions à l’usage de ses agents qui permettent d’assurer le payement des
dépenses de l’Etat et de tenir la comptabilité de l’Etat. Elle élabore la législation et la
réglementation concernant la fiscalité. Elle est assez importante : environ 117 000 agents mais la
plupart sont implantés sur l’ensemble du territoire. À l’échelon local, il y a des directions
départementales des finances publiques : des agents des impôts et des comptables publics. Les
agents des impôts calculent le montant dû par les particuliers ou entreprises, le contrôlent. Les
comptables publics assurent le recouvrement des impôts dus par le particuliers ou les entreprises.
1.2. Les principes d’organisation financière

L’unité de caisse et l’unité de Trésorerie :
- L’unité de caisse : tous les fonds publics sont regroupés dans une caisse unique, le Compte
courant du Trésor à la Banque de France. On la trouve au niveau de chaque poste comptable.
Il y a entrée et sortie : les mouvements de fonds sont limités à des soldes. Au niveau du réseau
des comptables publics, ils vont verser les excédents dont ils disposent sur le compte courant du
Trésor et retirer les fonds nécessaires à la couverture de leur besoin. Il y a au niveau central unité
de caisse, centraliser toutes les opérations comptables et vérifier chaque jour le niveau du
compte courant. Pour l’unité de caisse, un compte courant auprès de la Banque de France.
- L’unité de Trésorerie : elle instaure une solidarité de trésorerie en mettant les fonds de
chacun à la disposition de tous. La mise à disposition se fait selon des degrés variables. Dans
certains cas il y a unité de caisse pure et simple comme pour les collectivités territoriales qui
doivent obligatoirement déposer leurs fonds au trésor public. Dans d’autres cas il y a simplement
une relation en compte courant entre le Trésor et certains correspondants du Trésor (les
établissements publics nationaux) qui doivent porter sur le compte courant d’une part les
mouvements financiers qu’ils font avec l’Etat et une partie variable des liquidités dont ils
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disposent. Il y a des organismes qui sont tenus de déposer au Trésor en attendant de les
utiliser un certain nombre de fond ou que l’Etat leur a prêté.
Caisse commune // mouvements de fond pour distinguer les deux.
De ces deux principes découle l’existence de correspondants du Trésor : des particuliers

ou organismes de droit public ou privé qui vont déposer volontairement ou obligatoirement toute
ou partie de leur liquidité disponible auprès du Trésor. Les collectivités territoriales et leurs
établissement publics et dépôt obligatoire qui concerne aussi les établissements publics nationaux
(exemple : Le Louvre).
2. Les alliés du Trésor
Une institution fondamental : la banque de France, et la caisse dépôt et conciliation.
- La banque de France : de manière traditionnelle institut d’émission de la monnaie et banque

de l’E donc assurait le financement de la vie économique nationale en gérant la monnaie.
Aujourd’hui évidemment c’est la BCE. Son indépendance, et sa subordination à l’égard de
la BCE.
- Quelle évolution historique ?
- Création en 1800 et a la forme d’une société par actions (société de capitaux avec des
actionnaires). Elle reçoit ses premiers statuts fondamentaux par un décret impérial
de 1808. Elle a à l’époque le privilège d’émission de la monnaie. Elle est dirigée par
un gouverneur qui est assisté de deux sous-gouverneurs et toutes ces personnes sont
nommées par décret et révocable ad nutum (= à tout moment, spontanément). Elle a
des actionnaires, plus de 40 000 à l’époque, représentés dans deux instances :
l’assemblée générale (composée uniquement des 200 plus importants, « les 200
familles ») et un conseil général (composé de régents, pas très important). Le système
va évoluer.
- En 1936, Front populaire procède à l’étatisation de la Banque, les représentants des
actionnaires sont écartés de sa gestion (les 200 familles). Le Conseil général est
composé de conseillers pour la plupart désignés par le gouvernement.
- Puis 1945, la banque est nationalisée : l’Etat devient actionnaire unique.
- Puis 1973, une loi va proclamer l’indépendance de la Banque de France, dans la
pratique accroît les pouvoirs du gouvernement sur la gestion de la banque.
- Loi de 1993 : instaure l’indépendance de la Banque de France à l’égard de
l’exécutif. Cela se justifie pour deux raisons, économique et politique. Raison
économique : l’école du Public Choice américaine influente, selon elle la politique
monétaire a pour objectif principal le contrôle de l’inflation qui ne doit pas être assuré
par les politiques car ils ont des comportements inflationnistes (pour des motifs
électoraux). L’indépendance sera une garantie de la stabilité monétaire. Raison
politique : application du traité de Maastricht, prévoit la création d’un système
européen de banques centrales (SEBC) qui va fédérer autour de la BCE les BC
nationales de chaque Etats à la condition qu’elles soient elles-mêmes indépendantes.
- La loi de 1998 : on apporte les modifications nécessaires pour la France, passage
du franc à l’euro => concrétise les transfert de compétence au profit de la BCE.
- Comment est organisée la Banque de France : aujourd’hui un gouverneur assisté de
deux sous-gouverneurs, nommé par décret en conseil des ministres pour 6 ans
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renouvelable une fois. Ils sont irrévocables. Conseil général avec les trois et des conseillers
(7) qui administrent la banque (pas un rôle capital).
- Les missions actuelles de la Banque de France : deux types de missions, d’exécution de
la politique monétaire définie dans le cadre du SEBC et de l’eurosystème (Etats de la zone
euro). Missions de banques traditionnelles.
- Les relations dans l’eurosystème : eurosystème définit la politique monétaire pour
les Etats qui ont adopté l’euro. Il se compose de la BCE créée en 1998, et banques
centrales nationales des Etats qui ont adopté l’euro. Les décisions sont centralisées au
niveau du conseil des gouverneurs et donc il regroupe au niveau européen les
membres de la gouvernance des banques et gouverneurs de la BCE. Mais tous les
Etats européens n’ont pas adopté l’euro d’où le SEBC.
- Le SEBC : rassemble BCE, BC nationales de tous les Etats membres. Exerce des
missions fondamentales prévues par les traites (notamment TFUE). Quelles sont les
missions ? Définir et mettre en oeuvre la politique monétaire de l’union. Deuxième
mission : conduire les opérations de change et également de détenir les réserves
officielles de change des Etats membres. Que fait la Banque de France ? Elaboration
de la politique monétaire (participation) = taux de change et taux d’intérêt. Banque
de France va aussi mettre en oeuvre cette politique monétaire sur le territoire
national. Comment fait-elle ? Intervient après autorisation de la BCE : elle fabrique la
monnaie fiduciaire, détient et gère les réserves de change en or et en devise. Elle
veille aussi au bon fonctionnement des moyens de payement (chèques, CB, services
en ligne etc.). Elle tient les comptes des banques (les établissements de crédit) et gère
le système européen Target, qui permet le règlement sécurisé des payements d’un
montant élevé au sein de l’UE.
- Elle a aussi des missions d’intérêt général traditionnelles : recherche de la stabilité
financière, ces missions pouvoir de règlementation, d’information et de gestion. Va
donner un avis sur tous les projets de texte de portée générale dans le domaine
bancaire (très large, domaine financier et assurance en plus). À cet effet, un comité
consultatif de la législation et de la réglementation financière. Il y a aussi ce qu’on
appelle une autorité de contrôle prudentiel : autorité administrative indépendante,
donc elle est certes liée au pouvoir mais indépendante du pouvoir. Elle est présidée
par le gouverneur de la Banque de France avec des membres de la direction du
Trésor. Cette autorité délivre les agréments nécessaires pour accéder aux activités
de banque (essaye pas de banque fragile). Dans le pouvoir de réglementation il y a
aussi un pouvoir de sanction contre des établissements de crédit. Deuxième pouvoir,
le pouvoir d’information : la banque de France est une banque de données qui gère
plein de fichiers (fichier central des chèques et CB = centralise les interdictions
bancaires et judiciaires d’émettre des chèques ; le fichier national des chèques
irréguliers = va recenser les info sur chèques perdus, volés, … ; fichier bancaire des
entreprises qui indique l’endettement bancaire des entreprises et la notation des
entreprises par la Banque de France). Troisième pouvoir : pouvoir de gestion, la
Banque de France est un allié du Trésor (Etat dans ses fonctions financières, un
service du ministère des finances) => jusqu’en 1994 la Banque de France pouvait
accorder des avances à l’Etat (des concours au Trésor) qui avaient un montant
maximal de 20,5Ma de francs, et sur ceux-là, 10,5Ma n’étaient pas rémunérés. Ces
avances consenties par le Trésor à l’Etat étaient importantes mais rarement utilisées, et
aujourd’hui les avances sont complètement interdites car les statuts de la Banque
de France imposent l’indépendance. La Banque de France va rendre deux services
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au Trésor : le premier est le compte courant du Trésor, gratuitement, qui est le
compte unique et central qui va retracer tous les jours toutes les opérations
qu’effectuent les comptables du Trésor sur le territoire. Deuxième service rendu par
la BCE : elle va participer à la gestion de la dette publique, moyennant
rémunération. Elle va mettre ses guichets à la disposition du Trésor pour qu’il place
les emprunts qu’il émet et elle va organiser les séances d’adjudication lors d’émission
de titres émis par le Trésor (la mise en vente des produits financiers).
- La caisse de dépôt et conciliation : Création en 1816. On la créé car on veut une structure
indépendante de l’Etat. Cette gestion sert à gérer les consignations judiciaires (sommes
consignées dans un procès, si somme en litige, la décision de justice peut consigner la somme qui
n’est pas attribuée à quelqu’un, donc elles sont transférées dans cette caisse). Le but de cette
caisse : rétablir la confiance dans le crédit de l’Etat, sa devise est « Foi publique ». C’est une
catégorie d’établissement public à elle seule. En 1837, la caisse de dépôt et conciliation a eu la
mission (sur l’initiative de Lamartine) la gestion des fonds déposés dans les caisses d’épargne
(sommes importantes). À l’heure actuelle, beaucoup d’institutions d’épargne et de
prévoyance lui sont rattachées. Elle a des ressources assez importantes (environ 250Ma
d’euros, se rapproche du budget de l’E de 300Ma) et un statut qui lui garantit une indépendance.
Elle assure des missions d’intérêt général.
- L’organisation : placée sous la surveillance et la garantie de l’autorité législative
(sous l’autorité du parlement). Elle a un directeur général qui est nommé par décret du
président de la République. Ce directeur général a une autonomie certaine à l’égard de
l’exécutif puisqu’il ne peut pratiquement jamais être révoqué. Mais organe clé la
commission de surveillance, présidée par un parlementaire et composée de
parlementaires, 13 membres, 3 députés, 2 sénateurs, 3 experts (2 nommés par le
président de l’AN et 1 par président du Sénat), … le directeur général du Trésor,
gouverneur de la Banque de France etc. Joue un rôle capital pour les décisions
importantes. C’est elle qui va faire la politique de la caisse dépôt et conciliation
(aujourd’hui présidée par M. Henri Emmanuelli, député socialiste).
- Les missions : Elle exerce des missions d’intérêt général et des activités dites
concurrentielles. Les missions d’intérêt général : elle reçoit toutes les conciliations,
quelle qu’elle soient, et les sommes déposés chez le notaire. Elle gère l’épargne
populaire : livrets A de toutes les banques transitent par la caisse. Elle gère aussi les
caisses de retraite et les fonds de retraite, la trésorerie de la sécurité sociale et
consent des prêts aux collectivités territoriales (en faveur du logement social, de
l’environnement, ou des PME). Les activités concurrentielles sont étroitement liées aux
activités d’intérêt général. Elles sont exercées par un nombre important de filiales qui
sont implantées un peu partout dans le monde (secteur immobilier, filiale Icabe,
services Egis, … ?). Ces activités concurrentielles vont concerner la banque et
l’assurance. Les activités de banque : les filiales s’intéressent au prêt, vont faire du
conseil en financement. Activité d’assurance, exemple, CNP assurance (Caisse
nationale prévoyance ?) est une des activité de la caisse de dépôts et conciliations. Elle
est aussi actionnaire avec l’Etat de la BPI (Banque public d’investissement), société
anonyme créée en 2012. La caisse dépôt détient 50% et l’Etat 50%. Il s’agit d’un
compagnie financière dont la mission est de soutenir les PME et entreprises
innovantes. Pour ce faire BPIFrance regroupe des services assurés auparavant par des
établissements financiers : le fond stratégique d’investissement (2008) par exemple.
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Section 2 - Comment trouve-t-on les ressources pour exécuter la loi de

finance ?
a. Des recettes fiscales insuffisantes
Exemple : la loi de finances prévoit un montant de dépense net de 300Ma d’euros (on a
déduit du montant brut les remboursements et dégrèvements d’impôts). Le chiffre de 300Ma
comprend les dépenses obligatoires et inéluctables qui sont de trois ordres :
- Les charges de la dette : environ 50Ma de dépenses qui sont nécessité par la nécessité du
versement des intérêts des emprunts que l’Etat a contracté. Les emprunts sont des dépenses
impératives : il s’agit d’exécuter un contrat.
- Les dépenses de personnel : obligatoire et inéluctable aussi, environ 130Ma d’euros, sommes
qui vont rémunérer les agents publics de l’Etat. Quels sont les emplois des divers ministères ?
Environ 1M8 emplois, le plus grand employeur est l’Education nationale et l’enseignement
supérieur puis la Défense et l’Intérieur.
- Les dépenses de fonctionnement : environ 50Ma, elles sont nécessitées par l’entretien du
matériel, des ouvrages publics, et l’activité administrative (louer les immeubles etc.).
Donc sur les 300Ma il y a environ 230Ma de dépenses quasi incompressibles. Il faut les
financer. D’abord par les recettes fiscales (largement insuffisantes = 220Ma environ). Donc 80Ma
de déficit qui doit être financé par des ressources de trésorerie et donc par emprunt. Les recettes
fiscales de l’Etat sont insuffisantes (TVA 50%, IR et Impôt sur les sociétés). Quel montant estimé de
la dette publique : 96% d’endettement par rapport au PIB, plus de 2000Ma d’euros de dette
publique. Cette dette est principalement externe (souscripteurs d’emprunts majoritairement
étrangers).
b. L’emprunt
C’est à la fois une technique. Deux types d’emprunts : à LT et MT et à CT.
- Les emprunts à long et moyen terme : ils sont toujours utilisés mais les modalités ont beaucoup
changé. Il y avait des emprunts perpétuels et des emprunts amortissables.
- L’emprunt perpétuel particularité : le capital qui était souscrit n’était jamais
remboursé donc on avait une rente perpétuelle de manière indéfinie dans le temps. Avec
l’instabilité monétaire qui apparait au XXe ces emprunts furent décriés, donc le dernier
emprunt perpétuel a été émis en 1949 et remboursé en 1987. Ça n’existe plus.
- Les emprunts amortissables : N’existent plus non plus. Avaient une très longue durée.
Ils étaient prévus pour une durée allant de 50 à 75 ans. Pour les rendre attractifs, l’Etat
devait accorder des avantages fiscaux importants. Cela coutait cher, donc ils ont
disparu. Dernier exemple d’emprunt : l’emprunt Pinay en 1952- 1958. Il était indexé
sur une pièce d’or : le napoléon. Et un avantage fiscal, l’exonération de droits de
succession. Ces emprunts à LT se sont révélés très coûteux.
- Par la suite on a émis des emprunts pour une durée plus courte de 10 à 15 ans avec une
technique nouvelle appelée syndication. Les emprunts étaient pris en charge par un
syndicat d’établissements bancaires en contrepartie d’une contribution versée par le
Trésor. Mais les banques ensuite vont se charger de placer dans le public ce qu’elles
ont acheté au Trésor. Cela reste assez coûteux.
- Aujourd’hui l’Etat émet des emprunts à LT pour une durée plus courte de 8 à 10. Ils
ont deux formes : les OAT et BTAN.
- Les OAT (Obligations : dites assimilables, en raison de la possibilité de rattacher ces
obligations à une tranche d’emprunt émise antérieurement, du Trésor). La plupart des
! sur 63
55 !
OAT sont émises pour une durée qui va de 7 à 15 ans. En général elles sont à taux
fixe. Parfois elles sont à taux variable notamment quand elles sont indexées sur des
éléments tels que l’inflation, les taux d’intérêt à LT, … Les OAT sont émises selon la
technique de l’adjudication à la hollandaise. La technique va mettre en
concurrence des souscripteurs qui vont faire des offres de prix par rapport à la
somme que le trésor souhaite emprunter. Le Trésor va retenir les offres qui
présentent les meilleures conditions (taux d’intérêt les plus bas et en deuxième lieu
celles qui ont le taux d’intérêt qui est immédiatement supérieur etc. jusqu’à
épuisement totale du montant proposé pour l’émission).
- Les BTAN (Bon du Trésor à Taux fixe et à intérêt Annuel) : une durée de 2 à 5 ans, ces
techniques d’emprunt figurent dans les possibilités offertes au ministre des
finances pour couvrir les besoins de finances (il est habilité à émettre tous les
emprunts possibles).
- Les emprunts à CT : les bons du trésor à taux fixe et à intérêt précomptés (payés à
l’avance). Ils sont émis pour 3 mois, 6 mois ou 1 an. Il s’agit de couvrir les besoins de
trésorerie de l’Etat. Ces BTF sont moins importants en volume que les LT et MT.
c. La dette publique
Ensemble des emprunts que l’Etat a émis. L’agence France Trésor gère cette dette
publique. Il y a deux types de dettes publiques : la dette négociable (dette qui est contractée sous
forme d’instruments financiers qui sont échangeables, négociables sur les marchés financiers,
OAT, BTM et BTF) et la dette non-négociable (concerne les dépôts des correspondants du
trésor, des personnes morales ou physiques obligées de déposer leurs fonds auprès du Trésor,
exemple : les dépôts des collectivités locales). Ces correspondants les plus importants sont les
collectivités territoriales est les établissements publics nationaux et locaux. La dette de l’Etat
apparaît clairement : elle s’élève à 1600 Ma d’euros. La dette négociable est détenue de manière
majoritaire par des non-résidents (plus de 50%). La dette que l’on retient aujourd’hui est celle issue
du critère de Maastricht (dette souveraine), plus de 2000Ma et s’est énormément accrue depuis
2007. AFT va gérer de manière active la seule dette de l’Etat (donc pas CT ou sécu) et va
essayer de réduire le coût de la dette et la durée de vie de la dette. Pour cela elle utilise deux
instruments : les SWAPS (contrats d’échange des taux d’intérêt) et les rachats de dette. Les
SWAPS : si l’Etat empruntait à 10% et qu’il peut émettre un emprunt à 8% moins de charge,
donc important.
L’AFT va intervenir sur le marché financier pour négocier les obligations. Ce marché se
compose d’un marché primaire et secondaire. Le marché primaire : marchés sur lesquels on va
présenter les titres lors de leur émission. Secondaire : on échange des titres déjà émis, déjà en
circulation. Pour échanger les titres, l’AFP va être assistée par des spécialistes en valeur du
Trésor (SVT). Ce sont des établissements financiers ou des banques (nationales ou étrangères),
pour la France BNP, Société Générale ou Crédit Suisse par exemple. Ces spécialistes ont des
missions importantes sur le marché primaire, où s’offre les titres quand ils sont émis. Sur le
marché primaire, les spécialistes en valeur du Trésor vont conseiller l’agence France Trésor
sur la conduite de sa politique d’émission d’obligation. Ces SVT vont avoir en charge le
placement des titres d’Etat et vont participer aux adjudications (vente des obligations). D’après le
statut ils ont l’obligation d’acquérir au moins 2% des titres émis par l’Etat. Sur le marché
secondaires, les SVT vont assurer la cotations en bourse des titres émis. AFT = enjeu de
financer la dette publique de manière moins onéreuse. L’AFT a un statut un peu spécial : le
personnel n’a pas nécessairement le statut de fonctionnaire.
! sur 63
56 !
d. Qu’est-ce qu’un emprunt ?
Quelle est la nature juridique de l’emprunt. Quand l’Etat émet un emprunt, on a affaire à
un contrat qui est conclu entre le souscripteur et l’Etat lui-même. Le souscripteurs est soit une
personne physique, soit morale, et l’Etat est le Trésor public. L’emprunt a des caractéristiques qui
sont fixées de manière unilatérale par l’Etat : il fixe la durée, le taux, les modalités de
remboursement. Le contrat est un contrat d’adhésion (en tant que souscripteurs j’accepte les
conditions, sinon je ne souscris pas).
Comment peut-on qualifier ce contrat ? Est-ce un contrat de droit privé ou administratif ?
Dans le contrat administratif, il y a des prérogatives de puissance publique, des clauses
exorbitantes. En droit privé, le souscripteur et l’émetteur sont à égalité. Il n’y a pas de
jurisprudence sur le sujet, mais c’est plutôt un contrat administratif. Il y a la plupart du temps
dans l’emprunt que l’Etat émet des clauses exorbitantes du droit commun : l’indexation (sur
certains biens, des garanties offertes, …). Le régime est exorbitant du droit commun car l’emprunt
est autorisé par la loi de finances (pas si fréquent). Les caractéristiques de l’emprunt sont définies
par décret par ailleurs. Et les modalités techniques de l’emprunt vont être établies par arrêté du
ministre des finances. Pour les emprunts des collectivités territoriales : là encore, la
jurisprudence n’a jamais statué sur la nature juridique de ces emprunts d’Etat. Mais les emprunts
que les collectivités territoriales ont pu émettre sont analysés par la jurisprudence comme des
contrats de droit privé car ils ne comportent pas des clauses exorbitantes de droit commun et
peuvent ne pas faire participer le cocontractant à une mission de service public. Pour les emprunts
d’Etat, l’Etat a des prérogatives de puissance publique qui sont énormes, plusieurs méthodes pour
réduire les charges de l’Etat :
- La conversion de l’emprunt : elle permet de réduire les intérêts de la dette. Elle donne au
souscripteur de l’emprunt le choix entre deux situations : ou bien il accepte un remboursement
anticipé de ses anciens titres, et il accepte leur échange avec de nouveaux titres étant
assortis d’un intérêt inférieur ou d’avantages fiscaux réduits. L’opération ne doit pas
pénaliser le souscripteur de l’emprunt et doit être avantageuse pour l’Etat. Exemple de
conversion d’emprunt : l’emprunt Pinay 1952-1958 a été converti en emprunt Giscard en
1973, il avait des avantages sérieux, exonération des droits de succession, remplacement par un
autre avantage, l’indexation des titres de Pinay sur les pièces d’or Napoléon, finalement a coûté
très cher aux finances publiques.
- L’amortissement anticipé : pour réduire les charges de l’Etat, on veut réduire la réduction
du capital (et non plus les intérêts). Il doit être remboursé par anticipation. Cela suppose que
l’Etat dispose de ressources suffisantes pour procéder à cet amortissement anticipé. Possible que
s’il est expressément prévu lorsque l’emprunt a été émis.
- Les emprunts forcés : exemple, en 1976 il y avait eu une sécheresse, pénalisant les agriculteurs,
indemnisation donc pour financer, on a créé un emprunt qui s’est appelé « Impôt-sécheresse »
mais sur le fond c’était un impôt forcé, on a imposé au contribuable ordinaire de financer les
indemnités aux sinistrés du monde agricole.
7 - Le contrôle de l’exécution de la loi de finance

Contrôler la loi de finances est un impératif. Art 14 DDHC « Tous les citoyens ont le
droit de suivre l’emploi de la contribution publique » et article 15 « La société a le droit de
demander compte à tout agent public de son administration ».
Initialement le contrôle portait essentiellement sur la régularité budgétaire. On
s’intéressait au respect de cette autorisation par le Parlement. Le contrôle portait sur la légalité
! sur 63
57 !
budgétaire : respect des règles de droit par les personnes chargées de l’administration (droit
administratif, droit comptable, ce qu’on a vu sur les comptables et ordonnateurs). Actuellement on
va au-delà, le contrôle s’oriente vers un contrôle de gestion qui veut évaluer la qualité de la
gestion. Cela est indiqué dans la LOLF, inspirée par cette volonté de gestion, et aussi les textes
européens, Règlement Financier de l’UE dès 2002 pose le principe de bonne gestion financière.
Ce principe se décline en 3 éléments : économie, efficience, efficacité. Tout cela est repris dans le
TFUE. L’évolution n’affecte pas beaucoup les types de contrôles que connaît la matière financière.
Les contrôles sont exercés tantôt a priori, tantôt en cours d’exécution et tantôt a posteriori. Pour
analyser ces contrôles, les organes qui exercent les contrôles en cause : trois types de contrôles,
administratifs, juridictionnels et un contrôle parlementaire.
Section 1 - Les contrôles administratifs

Ils sont effectués par des agents du ministère des finances. Ces agents peuvent intervenir a
priori. C’est le cas du contrôleur budgétaire et comptable ministériel ou a posteriori (inspection
générale des finances par exemple). Les contrôles a priori se font surtout sur les ordonnateurs
alors qu’a posteriori c’est les comptables publics.
1) Le contrôle budgétaire et comptable ministériel
À la fin du XIXe on constate qu’il y a d’énorme dépassements de crédit. On a voulu

trouver une solution : loi en 1922 qui créé dans chaque ministère un contrôleur qu’on appelle
contrôleur des dépenses engagées. C’est un haut fonctionnaire nommé par le seul ministre des
finances et choisi parmi les membres de l’administration centrale du ministère des finances. Il va
s’appeler en 1956 suite à un décret contrôleur financier et depuis 2005 contrôleur budgétaire et
comptable ministériel. C’est un personnage redouté dans tous les ministères car il exerce un
contrôle rigoureux sur l’engagement et l’ordonnancement des dépenses. Il est perçu comme un
agent du ministère des finances et on le considérait comme un empêcheur de dépenser (c’était
souvent un conseiller financier du ministre). Le contrôleur est nommé pour trois ans renouvelable
une fois et choisi parmi les hauts fonctionnaires (administrateurs des finances publiques
notamment) et il relève exclusivement de l’autorité du ministre des finances. Il dirige deux
départements : un département de contrôle budgétaire et un département comptable.
- Le département de contrôle budgétaire : exerce le contrôle financier sur l’ordonnateur

financier. Le contrôleur est un personnage un peu plus souple qu’avant la LOLF. Avant s’il
n’y a avait pas son visa, le comptable ne pouvait pas payer les dépenses. Désormais il exerce
trois missions. Sa première mission est d’examiner les programmes budgétaires avant leur
mise en oeuvre, la sincérité des prévisions de dépenses et d’emplois, en s’assurant de la
comptabilité de ces prévisions avec les objectifs de maîtrise de la dépense publique. Il vise
également le document annuel de programmation budgétaire, établi de manière obligatoire
par chaque ministre au plus tard un mois avant le début de l’exercice concerné. Par ailleurs, il
intervient aussi en cours d’exécution à ce titre. Il cherche à constituer une réserve (faire des
économies) et en fin de programme il va contrôler les actes d’exécution des dépenses
(engagement et ordonnancement). Visa du contrôleur financier impératif, mais régime assoupli.
- Le département comptable : le département où le contrôleur va exercer ses fonctions de
comptables assignataire. Contrôle la régularité des ordres de dépenses et recettes émis par
ordonnateur principal. Organisation au niveau ministériel. Avec la déconcentration, on trouve
les régions, départements, etc. contrôleur budgétaire et comptable va être le directeur régional
! sur 63
58 !
des finances publiques et l’ordonnateur est le préfet de région. 1er type de contrôle qui montre le
poids de Bercy.
Deuxième type de contrôle administratif important : l’inspection
2) L’inspection générale des finances
Deuxième type de contrôle. Corps créé sous Napoléon en 1801, statut revu et corrigé. Corps
de l’Etat tout à fait prestigieux, majors de l’ENA (Macron, VGE, Rocard, …). 260 personnes en
tout et pour tout, la plupart en détachement. Vocation interministérielle de cette inspection : pas
spécifique au ministère des finances. Compétence de principe à l’égard de tous les comptables
publics sauf les comptables militaires, corps spécial, corp de contrôleurs des armées en raison du
secret défense. Inspection des comptables publics faite par inspection des finances : de manière
inopinée, à l’improviste et se déroule sur place. Peut être effectuée par un inspecteur seul (une
tournée) ou par un petit groupe de jeunes inspecteurs (brigade de vérification). Inspecteur des
finances arrive chez le comptable : fait arrêter toutes les activités du service, vérifie la caisse,
recense les fonds et les valeurs et prend des mesures si la caisse présente un déficit.
Généralement il constate un certain nombre d’éléments et rédige un rapport contradictoire
(observations de l’inspecteur, la réponse du comptable public, un échange). Rapport adressé au
ministre, prendra les mesures qui s’imposent. Le contrôle est-il fréquent ? Non. En général tous
les 7 ou 8 ans directeur général des finances publics, mais les bureaux de poste ne seraient
inspectés que tous les 200 ans. Inspection générale des finances contrôle les comptabilités des
comptables et comptabilités administratives des ordonnateurs. Vérifie le bon emploi des fonds
publics, utilisé conformément à l’intérêt général, et peut proposer des réformes pour des
dysfonctionnements que l’on a pu constater. Rapports qui sont rendus publics, mais pas tous
(secret). Rapports très variés, exemple 2011 sur les dépenses fiscales et les niches sociales. Contenu
rarement très critique, à décoder.
Section 2 - Les contrôles juridictionnels

Ils sont externes à l’administration et interviennent a posteriori (après exécution de la loi
de finances). Ce contrôle externe est parfois rattaché directement au Parlement (NAO au Royaume-
Uni, National Audit Office, et aux USA GAO General Accounting Office, instance directement
rattachées au parlement). Mais en Europe souvent des juridictions qui assurent ce contrôle. En
France trois juridictions financières : Cour des Comptes, Chambres régionales des Comptes,
Cour de discipline budgétaire et financière.
1) Cour des Comptes
Une institution dès le XIVe siècle sous un autre nom, chambre des comptes de Paris par
exemple. Créé officiellement dans la mouvance de cette tradition de contrôle juridictionnel en
1807. Juridiction administrative qui est indépendante à la fois du pouvoir législatif et exécutif.
Indépendance garantie pas la Constitution. Activité de plus en plus vers évaluation des politiques
publiques.
a. Organisation
Très inspirée de l’organisation des juridictions judiciaires. La Cour rend immédiatement
après la cour de cassation (avant le Conseil d’Etat). Comprend des magistrats du siège et un
ministère public.
! sur 63
59 !
Magistrats du siège : inamovibles, nommés par décret du Président de la République,
recrutés par l’ENA. Les jeunes sont des auditeurs, puis des conseillers référendaires (et un cas
de conseillers référendaires sont nommés au tour extérieur, pas recrutés par l’ENA, mais parmi des
fonctionnaires, nommés par le gouvernement, 1/4). Premier président dirige la Cour, parfois
originaire du corps de magistrat, ou non. Exemple : 1er président issu de son corps Pierre Jox (?),
ou Philippe Seguin issu de la Cour des Comptes, aujourd’hui Didier Migaud (?) pas issu de son
corps. Essentiellement une gestion administrative. La Cour est composée de 450 personnes mais
la moitié est en poste à la Cour (pantouflage, activité privée etc.). La Cour comprend 7 chambres,
chacune avec un président. Spécialisées sur des thématiques telle que les finances pour l’une,
l’éducation etc. Un certain travail de recherche d’infractions commises à la légalité budgétaire et
travaillent sur des rapports, des thèmes spécifiques.
Un ministère public : le parquet de la cour des comptes avec un procureur général
nommé par décret en Conseil des ministres (discrétionnaire), révocable. Assisté d’un 1er avocat
général et de trois avocats généraux choisi parmi les magistrats de la Cour. Le procureur général
veille au respect de la légalité. Il va exercer son ministère par voie de réquisitions (cadre du
contrôle juridictionnel) et également par voie de conclusion (les projets de rapports publics
transmis par les chambres, cadre de réflexion administrative).
b. Contrôle juridictionnel
La Cour juge les comptes des comptables publics (non les comptables eux-mêmes).
Jugement de la Cour objectif, cf. affaire Nicolle avec les vers à soie. Tous les comptables publics
principaux ont l’obligation de déposer leurs comptes pour chaque exercice avant le 31 juillet de
l’année qui suit l’exécution de la loi de finance. Compte de l’année 2015 par les comptables à la
Cour. Reçoit des comptes des comptables patents et comptables de fait. Tous les comptes sont
accompagnés de toutes les pièces justificatives des opérations qui ont été faites (des liasses qui
représentent plus de 500 tonnes tous les ans). Comptes sont jugés par une chambre : il y a un
rapporteur qui examine les comptes et rédige un rapport sur ce compte, un contre-rapporteur
qui est choisi parmi les conseillers maîtres (gens les plus âgés) et vérifie observations faites par le
rapporteur et les rapports sont communiqués au procureur général.
c. Procédure de contrôle
Procédure écrite, par questionnaire, demande de pièce, même si le rapporteur peut se
rendre sur place pour entendre le comptable. Pouvoir d’investigation. La procédure est
contradictoire (rapporteur et contre-rapporteur), rapport fait en discussion écrite avec le comptable.
Procédure pendant très longtemps secrète : l’instruction n’était pas publique. Mais aujourd’hui c’est
très largement allégé par obligation du fait de la Convention européenne des DDH. Deux types
d’arrêts : l’arrêt de décharge et arrêt de délai.
L’arrêt de décharge suppose que le compte du comptable est totalement régulier.
L’arrêt de délai : le compte est irrégulier, déficit dans la caisse, comptable va être condamné à
rembourser la somme manquante. Peut demander à être déchargé de sa responsabilité dans
une demande au ministère des finances dans l’hypothèse de force majeure (ministre obligé
d’accorder la décharge, vol, incendie, guerre etc.), ou hypothèse de demande de remise gracieuse
(situation familiale, de disproportion entre somme et irrégularité commise etc. décision
insusceptible de recours contentieux, on ne peut pas attaquer la décision du ministre).
Les voies de recours contre ces arrêts : deux voie, le recours en révision ou en cassation
quand on est mis en délai. Le recours en révision peut intervenir quand il y a des éléments
nouveau, que l’on peut produire des pièces nouvelles. Le recours en cassation devant le Conseil
! sur 63
60 !
d’Etat qui chapeaute la Cour des comptes, recours en cassation suppose des moyens :
incompétence, vice de forme, violation de la loi.
La Cour des comptes est juge d’appel des jugements rendus par les chambres
régionales des comptes.
d. Le contrôle administratif de la Cour des comptes

- Missions de contrôle de gestion : contrôle de la gestion des ordonnateurs, des comptes et la
gestion des entreprises publics, les organismes de sécurité sociale, organismes qui
bénéficient de fond publics ou font appel à la générosité publique.
- La Cour n’a pas juridiction sur les ordonnateurs, mais d’après les textes elle s’assure du
bon emploi des fonds gérés par les services de l’Etat. Quand elle juge le compte d’un
comptable public, le rapporteur a obligation de relever les irrégularités commises par les
ordonnateurs dans la gestion des crédits. Portées à la connaissance des autorités
compétentes selon trois procédures en fonction de la gravité. Les fautes les plus graves
donnent lieu de la part du 1er président à un référé. Les communications du
procureur général pour des fautes un peu moins graves, ministres et services financiers.
Puis lettres de présidents de chambre. Plein de rapports à l’occasion de ces contrôles.
- Mission d’assistance et d’information : article 47-2 de la Constitution « La Cour des comptes
assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement. La CdC assiste le parlement
et le gouvernement dans le contrôle des lois de finance (…) évaluation des politiques publiques.
Par ses rapports publics la Cour contribue à l’information des citoyens. ». Mission qui se traduit
dans les faits par des rapports adressés aux autorités publiques et publiés.
- Assistance au Parlement : se produit à propos de la gestion des entreprises publiques,
contrôle qui n’est pas public, les comptes pas publics. Commissions des finances sont
saisies du projet de loi de financement de la sécurité sociale et peuvent demander à la
Cour de procéder à des enquêtes sur les organismes soumis à son contrôle.
- Assistance au Parlement et au gouvernement : importante, porte sur le contrôle de
l’exécution de la loi de finances et le contrôle de l’application des lois de financement
de la sécurité sociale. Quand projet de loi de règlement déposé, la CdC remet un
rapport qui va analyser sous un angle critique les modalités d’exécution de la loi de
finances de l’année qui précède, rapport accompagné de la certification des comptes,
devient commissaire aux comptes de l’Etat. Pareil pour les lois de financement de la
sécurité sociale. Une information tout à fait précise et il faut relever qu’il existe toujours
un Haut Conseil des finances publiques dans lequel la CdC est particulièrement bien
représenté : le président du Conseil est le 1er président de la CdC. Le Haut Conseil des
finances publiques : rend des avis sur les prévisions faites par le gouvernement.
- L’information des citoyens : assurée par la publication d’un rapport, le rapport public
annuel de la CdC et la publication de rapports thématiques. Sous l’AR remontrances
que la CdC adressait au roi. Un peu l’esprit du rapport public annuel qui fait la synthèse
des principales observations que la Cour a sélectionné. Rapport largement repris dans la
presse après publication, fait état de gaspillages tout à fait regrettables la plupart du
temps (ex : rapport public annuel, un ministère avait construit un aéroport en
Antarctique… la piste était devenu inutilisable en quelques mois). Les rapports
thématiques : particuliers, portent sur des sujets importants, que la Cour a choisi.
Présentation des faits par la CdC et le ministre répond comme il peut ensuite,
comme dans le rapport public annuel. Exemple rapport thématique : 2015 Pôle emploi
à l’épreuve du chômage de masse.
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61 !
2) Chambres régionales et territoriales des Comptes
Juges des comptables publics des collectivités territoriales. Les chambres régionales et
territoriales des comptes créées par la loi du 2 mars 1982 relative à la décentralisation, droits et
libertés des communes, des départements et des régions. CRTC nombre réduit : aujourd’hui 15 en
métropole, 5 outre-mer. Organisation calquée sur la CdC. Deux types de personnes : les
magistrats du siège inamovibles, nommés par décret, recrutés par l’ENA, et un parquet
représenté par des procureurs financiers qui ne sont pas inamovibles. Quel est le travail des
CRTC ? Vont vérifier les comptes des comptables publics locaux, patents ou de fait, à
l’exclusion des comptables publics d’Etat qui relèvent de la compétence de la CdC. Travail
considérable, plus de 2000 comptes jugés chaque année. Exercent aussi contrôle administratif
(comme CdC) : un contrôle de gestion un contrôle budgétaire :
- Contrôle de gestion porte que la bonne gestion financière locale. On s’intéresse aux
ordonnateurs locaux, maires, président de conseil général, et régional. Critiques sur la gestion
d’un tel etc. Nombre important de rapports, environ 500 par an.
- Contrôle budgétaire : se manifeste dans 3 hypothèses, lorsque le budget primitif d’une CT est
adopté en retard, quand le budget de la CT est en déséquilibre (budgets locaux doivent tjr
être présentés en équilibre), ou la collectivité refuse d’inscrire dans le budget des dépenses
obligatoires. Alors la CRTC est saisie par le préfet et adresse un avis qui vaut mise en demeure à
la collectivité considérée, et si pas suivi de fait, le préfet rend l’avis exécutoire. On transforme
l’avis de la CRTC en décision administrative qui va être susceptible de recours contentieux. Plus
de 500 par ans.
3) Cour de discipline budgétaire et financière
Créée par une loi de 1948. On a constaté que les ordonnateurs commettaient des
irrégularités mais pas de sanction efficace. Une activité un peu faible de cette juridiction.
Organisation : Composition mixte, membres de la CdC et du Conseil d’Etat. A une compétence
limitée. La compétence s’exerce sur personnes énumérées de manière limitative : exclusion de la
compétence de la Cour des ordonnateurs investis d’un pouvoir politique, càd membres du
gouvernement, les maires et adjoints, présidents élus de conseil régional, général, car leur
responsabilité peut être engagée sur le plan politique. Débats en 1981, on prévoyait de mettre les
maires et présidents en justiciables de la Cour. Membres des cabinets ministériels sont justiciables
etc, fonctionnaires ou agents civils de l’Etat et CT sont membres dans le cabinets et aussi
associations qui bénéficient de fond publics. Mais si membres peuvent prétendre qu’elles ont reçu
un ordre écrit de l’autorité supérieure, aucune sanction ne peut être prononcée.
Quelles infractions sanctionnées ?

- Octroi à autrui d’avantages injustifiés, on a versé des rémunérations ou des avantages à une
personnes, indemnités etc.
- Le non-respect des décisions de justice.
- Infraction à la légalité financière : le plus fréquent, engagement et ordonnancement
irréguliers, on a dépenses qui dépassent montant des crédits alloués, on a payé des sommes
à tort, ou on a pas recouvré les recettes alors qu’on avait obligation de le faire.
Les sanctions prononcées ?

La Cour est une juridiction répressive. Elle peut prononcer la relax du fonctionnaire si faits
sont pas avérés, ou condamner le fonctionnaire à une amende si faits établis. Amende fourchette
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62 !
de 150€ au traitement brut annuel de la personne reconnue coupable des faits (cas exceptionnels
deux ans). Les plus lourdes infligées à deux dirigeants du Crédit Lyonnais pour un montant de
60000 et 100 000 euros (M. Avrère (?)). Peut être publié au journal officiel. Activités de la Cour :
a prononcé moins de 200 arrêts depuis 1948.
Section 3 - Le contrôle du Parlement

Exerce le contrôle fondamental dans son principe : logique que celui qui a autorisé les
crédits puissent vérifier et suivre autorisation qu’il avait donné. Contrôle a souvent été considéré
comme pas très efficace. Mais renforcement de l’information du Parlement et réhabilitation
de la loi de règlement.
1) Le renforcement de l’information du Parlement
Information principalement par l’intermédiaire des commissions des finances qui ont le
pouvoir de s’informer et le droit d’être informées. Contrôlent l’exécution, ont un président, un
rapporteur, … cf. cours précédent. Pouvoir d’investigation sur pièce et sur place (auditions). Ont
le droit de se faire communiquer des renseignements d’ordre financier et administratif. Si pas
communiqué, peuvent demander au juges administratifs de faire cesser la rétention
d’information sous astreinte. Droit d’être informé : toutes les modifications apportées aux
crédits en cours d’exécution par le gouvernement (virements, transferts de crédits, annulations,
décrets d’avance). Tout cela est transmis aux commissions des finances.
2) Réhabilitation de la loi de règlement
Loi de constat qui permet au Parlement d’examiner les résultats de l’exécution de la loi
de finances. CdC joue un rôle essentiel : elle produit un rapport sur le projet de loi de
règlement, rapport détaillé et précis. Ce document (rapport et projet de loi) va être accompagné de
documents particuliers : annexes explicatives. Elles développent par programme ou dotation le
montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées. Annexes vont indiquer les
écarts qui existent entre l’autorisation initiale et les modifications intervenues en cours d’exécution.
Deuxième document : les rapports annuels de performance. Vont mettre en évidence par
programme les écarts constatés entre prévisions et réalisations.
Loi de règlement est enfermée dans des délais : déposé et distribué avant le 1er juin de
l’année qui suit l’année d’exécution. Projet de loi de finances de l’année n ne pourra pas être
mis en discussion si la loi de règlement n’est pas adopté. Cadre nouveau imposé par la LOLF.
Toutes ces améliorations sont-elles efficaces ? Non, sceptiques. Mais un peu plus sérieux
quand même. Parlement souvent se désintéresse complètement de la loi de règlement.
Exemple : budget de 1915 a été réglé en 1936… Aujourd’hui, on cherche à faire attention, mais le
Parlement français n’aime pas trop contrôler ce qui a été fait. Se veut acteur de la vie politique et
non contrôleur.
Exemple de sujet d’examen : Les diverses lois de finances, les budgets annexes des comptes
spéciaux, … de petites questions et on ouvre différemment. Principes budgétaires, … Pas de plan,
problématique etc. Pas élaboré, je sais ou je sais pas.
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63 !

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Qu’est-ce que les finances publiques ?

Les administrations publiques* : État et établissements publics nationaux, collectivités

Est-ce que ce droit se fait tout seul ?

I. Les sources des finances publiques

A. Les sources internes

Elle comporte des principes pour les finances publiques.

2) La DDHC et le préambule de 1946

La préambule de 1946 concerne essentiellement les droits sociaux (à l’éducation, la santé,

3) Les textes financiers

B. Les sources externes

La crise économique à partir de 2008

2 - L’examen des ressources fiscales en France

I. Qu’est-ce que la fiscalité ?

B. Quelles sont les finalités de l’impôt

- Financer et couvrir les charges publiques et dépenses administrative (art. 13).

II. Le système fiscal français

A. Les impôts d’État

L’impôt sur le revenu

L’impôt sur les sociétés

Les impôts sur la dépense

B. Les impôts perçus par les collectivités territoriales (impôts locaux)

C. Caractéristiques des impôts français

Le budget* : entendu au sens large comme un acte juridique et un document qui va

I. Les règles de présentation budgétaire

A. Distinction entre budget et loi de finance

B. Les catégories de loi de finance

II. Les principes budgétaires

A. Le principe d’unité budgétaire

Les budgets annexes

Les comptes spéciaux

La débudgétisation consiste à reporter sur des organismes qui sont dotés de

B. Le principe d’universalité budgétaire

La règle du produit brut

La règle de non affectation d’une recette à une dépense

Exceptions concernant le budget général, annexe et les comptes spéciaux

C. Le principe d’annualité budgétaire

Aménagements du principe d’annualité

Paiements pas anticipation

Les reports de crédit

La loi de programmation pluri-annuelle des finances publiques (LPFP)

L’objectif de ce principe est d’assurer un contrôle de l’action du gouvernement par le

Le contenu du principe de spécialité : les unités de spécialité

La mise en oeuvre du principe

E. Le principe de sincérité budgétaire

F. Le principe d’équilibre des finances publiques

Le Traité sur la stabilité, la Coopération et la Gouvernance au sein de l’UEM

La loi organique relative à la programmation et la gouvernance des finances publiques (LOPGFP

A. La première partie : « Conditions générales de l’équilibre financier »

Les ressources affectées

B. La deuxième partie : « Moyens des politiques publiques et dispositions spéciales »

Elle comprend quatre titres :

II. Les annexes budgétaires

A. Les annexes obligatoires

1. Le rapport économique, social et financier

Le rapport économique, social et financier est capital. Il présente traditionnellement les

2. Les annexes explicatives

Les bleus budgétaires

Evaluation des voies et moyens

B. Les annexes générales (différence dans le moment du dépôt)

Il y a deux sortes d’annexes générales :

Conclusion sur l’ensemble de la documentation qui est transmise au Parlement : un

III. L’élaboration de la loi de finance