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FINANCES PUBLIQUES

CHAPITRE INTRODUCTIF

La théorie keynésienne : en période de crise, l’État doit s’endetter pour sortir de la crise (ex :
augmenter les salaires des fonctionnaires). Selon cette théorie, celui qui reçoit l’augmentation doit
dépenser, donc la demande augmente, donc les usines vont produire plus > la production
augmentera. La machine économique tourne normalement.

La théorie libérale (de la droite) : en période de crise, il faut baisser les dépenses.
Mais en période de crise, selon la règlementation européenne, il ne faut pas que le déficit public
dépasse 3% du PIB (traité de Maastricht). De plus les ressources sont fixes : on a besoin
d’emprunter, le déficit va donc augmenter. Les responsables politiques ne maitrisent plus la
politique économique.

I. Caractère pluridisciplinaire des finances publiques

Il s’agit d’étudier les problèmes concernant les dépenses et les recettes effectuées par des
personnes publiques. Ce caractère se manifeste d’abord par les liens qu’entretient cette matière
avec plusieurs disciplines, notamment la politique et l’économie, sans oublier les dimensions
juridiques.

Le lien entre les finances publiques et la politique : Ces rapports sont incontestables car
pratiquement toutes les décisions politiques ont des conséquences financières ; inversement,
toutes les décisions en matière de finance ont des conséquences politiques. L’analyse du budget
est le meilleur moyen pour déterminer la politique financière adoptée par le GVT. Concernant les
liens entre la finance et la politique, actuellement, les aspects économiques/financiers priment.

Le lien entre les finances et l’économie : Actuellement, les dépenses réalisées par les
personnes publiques (État, CT, sécurité sociale) représentent la moitié de la richesse
nationale en 2013, soit 57% du PIB. L’impôt représente un peu plus de 46% du PIB en 2014. Les
opérations financières effectuées par les personnes publiques influent sur la conjoncture
économique et inversement la situation économique d’un pays conditionne les opérations
financières (dépenses et recettes) de l’État. En période de crise, l’État réalise des dépenses
d’investissement (injecte de l’argent). Par ces deux moyens (dépenses et prélèvements), l’État
peut aussi freiner la situation économique. En période d’inflation (= la valeur de la monnaie chute
continuellement), l’État reprend l’argent, augmente les impôts, car la quantité produite n’est pas
représentative de la qualité réelle.
Exemple : En 2009, avec la crise qui démarre aux EU, les autorités ont approuvé un plan de
relance de 819 milliards pour faire redémarrer la machine économique.
Sous le GVT Fillon, la France a adopté un plan de relance de 2 milliards d’euros
La fiscalité peut être utilisée pour agir sur la conjoncture économique. Une majoration de l’impôt
freine la demande, alors qu’une augmentation du pouvoir d’achat permet d’accroître la demande et
la production.

Le lien entre les finances et la dimension juridique : On peut gouverner sans dépenser,
mais on ne peut dépenser sans gouverner, il faut suivre le circuit financier, maîtriser les règles
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de finances. La majorité des décisions administratives ont des dimensions financières : rapport
entre le juge admin et les questions financières.
Les rapports avec le droit constitutionnel : le fondement essentiel se trouve dans la déclaration de
1789, qui fait partie du bloc de constitutionnalité, et la loi de finance qui doit être votée chaque
année est contrôlée par le conseil constitutionnel.
Les décisions financières adoptées par le parlement sont contrôlées par le droit constitutionnel, et
les décisions financières adoptées par acte administratif sont contrôlées par le juge admin.

II. Le périmètre des finances publiques

A. Finances publiques et finances privées

Les finances publiques sont soumises à un contrôle de la part de l’autorité publique (Parlement et
Cour des comptes), qu’on oppose aux finances privées, c’est à dire, aux finances des personnes
physiques et morales de droit privé. Les finances privées échappent à tout contrôle de l’autorité
publique. On assiste néanmoins à un phénomène de rapprochement entre ces 2 finances.

Concernant les différences, celles-ci portent sur 3 points :

Sur l’objet : dans le cadre des finances privées on ne cherche que la rentabilité, une personne
privée a pour objectif de gagner plus d’argent. Et concernant les finances publiques, les opérations
financières réalisées par les personnes publiques ne peuvent pas viser la satisfaction des
personnes privées, elles ne visent que la satisfaction de l'intérêt général (au quel cas elle serait
illégale). Conséquences de cette opposition : la notion de rentabilité, qui a une portée étendue
dans les finances privées (essentielle pour les fins privées). Cette notion de rentabilité ne devrait
en principe pas exister dans le domaine des finances publiques, un service publique/activité
d'intérêt général doit fonctionner correctement quelque soit les conséquences financières (même
en cas de crise économique).
Sur le moyen d’action : entre personnes privées, c’est un accord entre 2 volontés libres. Or l’État
dispose de moyens de contrainte et grâce à ces moyens de contrainte, l’État peut obliger les
personnes privées (physique et morale) à verser des fonds sans exiger une contrepartie. Les
finances publiques visent la satisfaction de l'intérêt général, pour pouvoir imposer/faire respecter
l'intérêt général, il faut avoir des moyens de contrainte.
Sur la méthode de gestion : les finances privées sont soumises à un régime de droit privé qui se
caractérise par une grande liberté. En revanche, les finances publiques sont soumises à un régime
de puissance publique qui est beaucoup plus strict. L’opération de dépense doit être prévue dans
la loi de finance, chaque euro dépensé doit faire l’objet d’une autorisation donnée par la loi de
finance votée chaque année. De plus, une seule opération financière peut faire l’objet de plusieurs
contrôles.

En dépit de ces différences entre finances publiques et privées, on assiste depuis quelques
années à un phénomène de rapprochement entre finances publiques et privées. Il y a un
rapprochement au niveau des objectifs poursuivis : l’accroissement des dépenses publiques. Ce
phénomène incite les personnes publiques à se préoccuper de la rentabilité de leur action.

On peut aussi constater un rapprochement au niveau du régime juridique applicable : Le TC a

reconnu cette notion de service publique et commercial : Arrêt Société Générale de l’ouest africain
(1921). Voilà des finances publiques où l’on applique le droit privé.
Inversement, certaines personnes privées sont parfois soumises totalement ou partiellement au
droit public financier. En règle générale, à chaque fois que l’État aide un organisme, il exerce
un contrôle sur l’utilisation de l’argent donné à cet organisme. Il est difficile de dire que les
Finances Publiques sont toujours régies par des règles de droit public.

B. Finances publiques et finances de l’État

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Le budget de l’État ne représente qu’une part minoritaire des finances publiques. L’État est la
seule personne morale qui bénéficie réellement de l’autonomie financière. Le budget de l’État
alimente les finances de l’UE, des collectivités territoriales ... L’État n’est pas la seule personne
publique qui gère des finances publiques.
Exemple : l’Université de Strasbourg a voté récemment son autonomie, c’est un établissement
public de façade MAIS les professeurs sont payés par l’État.

L’étude des finances publiques est également l’étude des finances des personnes morales : les
collectivités territoriales, les établissement publics, les entreprises publiques, les organismes
publics internationaux et européens. L’État assure de temps en temps l’équilibre des organismes
sociaux.

Depuis la révision constitutionnelle de 1996, le Parlement doit voter chaque année une loi de
financement de la sécurité sociale, et par cette loi le Parlement approuve les orientations de la
politique de société et de sécurité sociale et détermine les conditions générales de l’équilibre
financier de la sécurité sociale.

Les Finances Publiques se divisent en plusieurs secteurs :

- Le secteur de l’État : concernant l’État, il faut savoir que les dépenses sont essentiellement
financées par l'impôt et en cas de déficit, par l’emprunt (qui est une opération financière
provisoire).
- Le secteur des collectivités territoriales et des établissements administratifs nationaux et
locaux : les dépenses des collectivités territoriales et des établissements publics sont financées
par des sources variées. Il y a les impôts locaux, les dotations accordées par l’État, les taxes
et les emprunts.
- Le secteur de la protection sociale : financé en principe par des cotisations obligatoires,
versées par les salariés et les entreprises. Ces financements se sont avérés insuffisants. Une
partie importante de nos sources de la sécurité sociale provient de la CSG depuis 1991 (impôt).

Petits secteurs :
Le secteur de l’UE : alimenté par des contributions versées par les États membres (la France
verse 18 milliards d’euros chaque année).
Le secteur des organismes à caractère industriel et commercial : ces organismes ont leurs
propres ressources. Leur régime juridique est plus proche du droit privé que du droit public. MAIS
le Parlement et la Cour des Comptes exercent un contrôle sur ces finances.

C. La définition des finances publiques

1. Définition d’un point de vue matériel

Les finances publiques peuvent être définis de 3 façons (de la plus stricte à la plus large) :

Les finances publiques sont les finances des personnes morales de droit public : les
finances de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics, les finances des
organismes publics. Cette définition prend en compte la nature juridique de l’organisme concerné,
elle ne prend pas en compte la nature des activités exercées par ces organes.
Une activité commerciale exercée par une personne morale de droit public relève des Finances
publiques. A partir du moment où il s’agit d’une personne morale de droit public, on parle de
Finances publiques quelque soit l’activité exercée (publique ou commerciale).

Les finances publiques sont les finances des administrations publiques, c’est à dire les
administrations qui exercent des activités de nature publique (pas commerciale ou industrielle).
La construction européenne impose des règles financières aux États membres, et donc pour entrer
dans la zone euro il y a 2 règles à respecter : il ne faut pas que le déficit public dépasse 3% du
PIB, il ne faut pas que la dette publique dépasse 60% du PIB.

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Cette définition présente 2 différences par rapport à la 1ère : cette définition exclut les services
publics et les établissements publics dont l’activité est essentiellement marchande. D’autre part,
cette définition inclut les finances de certains organismes de droit privé qui participent à des
activités de finances publiques.

Les finances publiques recouvrent les finances des organismes tous mêlés, gérés par les
pouvoirs publics, ce sont les finances de l’économie publique, qui se trouvent donc soumises au
contrôle de la Cour des comptes (définition la plus large). Cela inclut les entreprises qui se
trouvent sous le contrôle de l’État.

2. Définition d’un point de vue formel

Selon cette conception, on considère que l’expression « finances publiques », recouvre en réalité
un régime juridique. Ce régime juridique comporte 3 couches :
- L’application des règles particulières et obligatoires des prévisions et autorisations.
Il faut que les recettes et dépenses soient prévues et autorisées. L’État dépense et l’État
reçoit de l’argent (2 activités financières), or, on constate que toutes les recettes de l’État
font l’objet de révisions, et toutes les dépenses font l’objet d’autorisations préalables.
- L’application des règles particulières en matières d’exécution des opérations
financières. Ces règles particulières sont la comptabilité publique. L’ensemble des règles
permettent l’administration financière. Il faut cependant respecter des étapes pour procéder
à des dépenses publiques.
• 1ère étape : l’engagement, la personne publique devient débiteur.
• 2ème étape : la liquidation, vérification que M. X ait respecté ses engagements.
• 3ème étape : l’ordonnancement, une fois la vérification faite, je donne l’ordre au
comptable de payer la somme fixée.
• 4ème étape : le paiement.
- L’application des règles particulières de contrôle. C’est à dire un contrôle administratif,
parlementaire et financier de la part de la Cour de compte.

En réalité il existe 3 régimes des finances publiques :

Régime complet : régime dans lequel les 3 couches sont réunies = un budget + des règles de la
comptabilité publique doivent être respectées + le contrôle publique. Ce régime s’applique aux
finances de l’État, des collectivités territoriales et aux finances communautaires.
Régime partiel : il n’y a pas de règles d’autorisation et de prévision, autrement dit il n’y a pas de
budget. MAIS les organismes concernés doivent appliquer les règles de la comptabilité publique et
sont soumis à un contrôle politique, financier, administratif (c’est le cas des organismes de la
sécurité sociale).
Régime minimum : les organismes sont seulement soumis à un contrôle (c’est le cas des
associations privées, des entreprises publiques, des organismes de droit privé, …).

III. Les sources juridiques des finances publiques

PARAGRAPHE 1 : Les sources internes

Les textes jouent un rôle essentiel, mais la jurisprudence occupe aussi une place particulièrement
importante. Concernant les sources internes, nous allons voir les sources textuelles et les textes
fondés sur la jurisprudence.

A. Les sources textuelles

En droit français, les sources textuelles sont composées par la Constitution et la loi organique, et
les textes réglementaires / loi ordinaire d’autre part.

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1. La Constitution et la loi organique

L’article 34 et 47 renvoient à une loi organique pour fixer les conditions dans lesquelles la loi
finance détermine les ressources et les charges de l’État. Actuellement, la loi organique en vigueur
est la loi du 1er août 2001.

• Les normes constitutionnelles

La Constitution de la Ve République reste sobre en matière financière. On doit observer que le
préambule de la Constitution renvoie à la Déclaration de 1789 et au Préambule de 1946. Ces 2
textes font actuellement partie du bloc de constitutionnalité.

La soumission du régime des finances publiques au système constitutionnel est fondée sur la
déclaration de 1789. L’article 14 dispose : « Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-
mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir
librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la
durée ».
Donc la loi finance qui prévoit et autorise les dépenses trouve son fondement dans ce texte.

Après la déclaration, il y a plusieurs dispositions qui concernent notre matière :

L’article 34 de la Constitution donne compétence au Parlement pour adopter la loi finance qui
déterminent les ressources et charges de l’État. L’article 34 précise que l’assiette, le taux et les
modalités de recouvrement des impositions sont fixés par la loi.
L’article 39 de la Constitution prévoit en matière financière la priorité à l’Assemblée nationale :
« Les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en
premier lieu à l'Assemblée nationale. ».
L’article 40 de la Constitution limite le pouvoir d’initiative et d’amendement du Parlement : « Les
propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables
lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit
la création ou l'aggravation d'une charge publique. »
L’article 47 de la Constitution impose au Parlement de se prononcer sur la loi finance de l’année
dans un délai de 70 jours : « Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix
jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance ».
Lorsque le Parlement est saisi à propos d’un projet de loi, il n’est pas limité dans le temps. Mais
l’article 47 impose au Parlement des limites temporelles. Le Parlement doit se prononcer sur le
projet dans un délai de 70 jours.

Les normes constitutionnelles visent les finances de l’État mais aussi les finances locales et les
finances de la sécurité sociale. Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, l’article 34 de
la Constitution précise que la loi détermine « les conditions générales de son (de la sécurité
sociale) équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de
dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. »
L’article 72-2 indique que les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent
disposer librement dans les conditions fixées par la loi.

• Les normes organiques

La Constitution actuelle prévoit dans ses articles 34 et 37, que les principales règles
budgétaires doivent être fixées par des lois organiques. Cette loi organique a été d’abord
adoptée sous la forme d’une ordonnance (ordonnance du 2 janvier 1959).

Cette ordonnance a été finalement abrogée et remplacée par la loi organique du 1er août 2001
dit loi finance. La loi organique de 2001 est formée sur deux piliers : la transparence financière
et la réforme de l’action financière de l’État
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La loi change complètement d’orientation et change la logique de l’ordonnance de 1959 :
- La logique de l’ordonnance de 1959 est une logique de moyen : les services publics
doivent fonctionner correctement et donc il faut assurer le financement des actions de ces
services. Cette logique conduisait inévitablement à augmenter les dépenses publiques.
- La logique de la loi organique de 2001 est une logique d’efficacité : on ne peut pas
dépenser plus et donc il faut dépenser mieux. Les crédits sont affectés pour réaliser des
objectifs fixés par la loi, cette affectation est ensuite contrôlée par le Parlement.

2. La loi et les textes réglementaires

En dehors des normes constitutionnelles et organiques le droit budgétaire français trouve

également sa source dans des dispositions législatives et même dans des dispositions
règlementaires.

• La loi
En principe, les matières budgétaires relèvent du domaine de la loi. Le plus souvent cette
compétence s’exerce par les lois de financement. Mais rien n’interdit au Parlement d’exercer cette
compétence législative par la voie d’une loi ordinaire. L’étendue du domaine réservé à la loi en
matière budgétaire varie selon les personnes morales de droit public concernées.

Concernant l’État, le Parlement est compétent pour la détermination des charges et des
ressources et pour déterminer des règles fiscales et financières. D’autre part, les impôts des
collectivités locales et les règles budgétaires qui s’appliquent à ces collectivités.

Concernant la sécurité sociale, le Parlement détermine les conditions générales de son équilibre et
fixe compte tenu des prévisions de recettes les objectifs de dépense.

• Les textes réglementaires

En principe, le pouvoir règlementaire ne devrait avoir aucun rôle en matière financière ; sauf quand
la loi renvoie à un acte règlementaire. Mais il y a un domaine qui est laissé au pouvoir
règlementaire : tout ce qui concerne la comptabilité publique. L’article 34 ne réserve pas ce
domaine au Parlement et donc relève du pouvoir règlementaire. Actuellement, le texte
règlementaire dans ce domaine est le décret du 7 novembre 2012 qui remplace le décret
décembre 1972. Ce décret prend en compte l’entrée en vigueur de la loi organique de 2001 et
détermine les principes à respecter concernant l’exécution du budget. Il détermine aussi les
opérations d’exécution et prévoit des procédures de contrôle.

Décret d’avance : le Gouvernement peut ouvrir des crédit supplémentaires pour faire face à des
situations d’urgence (suite à de nombreuses catastrophes naturelles). Toute dépense doit être
autorisée préalablement, ce qui signifie que les décrets d’avance doivent eux aussi être
rapidement ratifiés par le Parlement.

B. La jurisprudence

1. La jurisprudence constitutionnelle

Le Conseil Constitutionnel a été crée pour exercer le contrôle de constitutionnalité des lois. Les
Lois Finances sont des lois, donc chaque année le Conseil Constitutionnel est saisi par
l’opposition parlementaire pour apprécier la constitutionnalité des lois finances adoptées
par la majorité parlementaire.
Dans ce domaine le Conseil Constitutionnel contrôle la constitutionnalité de ces lois non seulement
au regard de la Constitution mais aussi au regard de la Loi Organique de Loi Finance doit
respecter le Constitution mais aussi les dispositions de la Loi Organique de 2001. Le Conseil
Constitutionnel exerce un contrôle aussi sur la Loi Finance de la Sécurité Sociale. Le Conseil
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Constitutionnel exerce un contrôle sur les Lois Organiques qui concernent d’autre matières : Loi
Organiques de 2001 (financement de l’État) et de 2005 (financement de la sécurité sociale).

Il y a 2 notions techniques :
- le virement de crédit
- le transfert de crédit
Lorsque le Parlement vote un crédit, le Parlement se prononce sur un montant en € pour tel ou tel
service, pour réaliser telle opération. Le pouvoir réglementaire qui exécute la loi finance doit
respecter le montant, la destination, et l’objet de la dépense. Ces actes réglementaires sont
autorisés par la loi organique de 2001.

2. La jurisprudence administrative

Le juge administratif est le juge des actes adoptés par le pouvoir règlementaire. En cette qualité le
Conseil d’État est amené à se prononcer sur la légalité des actes budgétaires adoptés par le
pouvoir règlementaire. Dans ce cadre la compétence du juge administratif porte sur tous les actes
adoptés par le pouvoir règlementaire et ayant pour effet d’exécuter ou de modifier les dispositions
des lois finances. Le Conseil d’État est juge de cassation des arrêts rendus par les deux
juridictions financières : la Cour des Comptes et la Cour de discipline budgétaire et financière.

3. La jurisprudence financière

Concernant la Cour des Comptes (crée par Napoléon en 1807), elle exerce un contrôle sur les
comptes des comptables publics. Elle n’exerce pas un contrôle sur les comportements des
comptables MAIS sur les activités objectives des comptables. En cas d’irrégularité d’un comptable,
se responsabilité n’est pas engagée. Actuellement la Cour des comptes est juge de 1ère instance
concernant l’État mais juge d’appel pour les collectivités territoriales (car on a crée les chambres
régionales des comptes).

Concernant la Cour de Discipline Budgétaire et Financière, elle a été crée par la loi du 25
septembre 1948, elle est compétente pour exercer un contrôle sur les ordonnateurs, pour
sanctionner les irrégularités commises par les ordonnateurs (notamment en cas de violation du
principe de séparation des ordonnateurs et comptables). ATTENTION : les ordonnateurs donnent
les indications de dépenses, de recettes, et donnent des ordres concernant la gestion de l’argent,
MAIS un ordonnateur ne dispose d’aucun argent liquide.
Les ordonnateurs fonctionnaires peuvent être sanctionnés par la Cour de discipline budgétaire et
financière.

PARAGRAPHE 2 : Les sources internationales

En France, le système moniste fait prévaloir la norme internationale sur le droit interne.
L’article 55 inscrit dans la Constitution la supériorité d’une norme internationale sur une norme
nationale. On doit réviser la Constitution pour pouvoir appliquer la norme internationale.
L’article 54 inscrit que pour pouvoir ratifier un traité international, il faut d’abord que l’État révise sa
Constitution si celle-ci est incompatible avec le traité.
Exemple : pour pouvoir ratifier le traité de Maastricht (union économique et monétaire), la France a
du réviser la Constitution.
Le système moniste amène également le Parlement à s’incliner dans l’exercice de ses
compétences financières afin de respecter la réglementation européenne qui s’impose aux lois
françaises et aux textes législatifs et règlementaires adoptés par les autorités françaises.
Sur le fondement des textes adoptés par des instances européennes, il y a des dépenses
interdites. D’autre part, le traité de Maastricht a posé deux règles ; et ces deux règles s’imposent à
tous les pays membres de la zone euro. Le déficit public ne doit pas dépasser 3% de la dette et la
dette publique ne doit pas dépasser 60% du PIB.

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IV. L’évolution des finances publiques

Cette évolution peut être divisé en 3 étapes : la période classique du 19ème siècle, la période de
l’interventionnisme économique, la période moderne.

A. La période classique du XIXème siècle

Cette période recouvre presque un siècle (1815 à 1914). Cette période classique se caractérise
par le triomphe de l’idéologie libérale = neutralité de l’État dans le domaine économique et
financier + prééminence du Parlement, notamment en matière financière.

1ère caractéristique :
Concernant la neutralité de l’État dans le domaine économique et financier, on considérait
qu’il existait des lois naturelles après les lois économiques. Ces lois économiques règlent le
fonctionnement de l’économie et il ne fallait pas que le Gouvernement intervienne pour modifier/
abroger ces lois car l’État perturberait le jeu naturel de ces lois. D’où la fameuse phrase : laisser
faire, le monde va de lui même. Selon cette conception libérale, il faut qu’il y ait une séparation
absolue entre la politique et l’économie. Le pouvoir politique ne doit pas intervenir dans le
domaine économique, mais uniquement dans les fonctions régaliennes, d’où l’expression : État
gendarme (il s’occupe de la police, l’enseignement et la diplomatie). « La République gouverne
bien car elle gouverne peu ».

2ème caractéristique :
L’État doit être neutre concernant l’économie avec un Parlement puissant. Le volume des
finances publiques était très modéré : 2mds de francs en 1860 et 5 mds en 1913. Pendant la
période classique, le volume des dépenses de l’État ne dépassait jamais 10 à 15% du PIB
(aujourd’hui : 57%). La règle était de ne pas utiliser les opérations de finance (recette et dépense)
pour agir sur l’économie.
Exemple : tout le monde était contre l’impôt progressif (les riches payent plus que les pauvres) ;
alors que dans la conception libérale les contribuables étaient égaux. Dans le budget de 1802, 1%
seulement était consacré à l’action sociale du Gouvernement et 6% à l’action économique.
Concernant le rôle du Parlement : Tous les principes budgétaires ont été élaborés pendant la
période classique. L’objectif de tous les principes sont de rendre plus efficace le contrôle du
Parlement sur l’action financière du Gouvernement. Le Parlement était le véritable auteur du
budget. Sous la IIIème République, le Parlement jouait son rôle, sous la Ve, on observe un
renforcement des pouvoirs du Parlement par la loi organique de 2001 : le projet en matière
financière déposé par le Gouvernement est adopté par les parlementaires avec quelques
modifications minimes. Le Parlement entérine les projets proposés par le Gouvernement : moins
de pouvoir pour le Parlement en matière financière. Il n’y a pas de proposition de loi en matière
financière (seulement des projets de loi).

3ème caractéristique :
La règle d’or (équilibre budgétaire). Le montant des recettes doit être égal au montant des
dépenses. Cette période se caractérise donc par une grande stabilité financière. Malheureusement
avec la 1ère guerre mondiale et la crise économique de 1929, les finances publiques vont subir une
mutation.

B. La période de l’interventionnisme étatique

Cette période présente 2 caractéristiques : le développement du rôle de l’État dans le domaine

économique et social qui a aboutit à la crise des FB.

1. Le développement du rôle économique et social de l’État

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Ce développement a commencé avec la 1ère guerre mondiale. Pendant cette période, il fallait
soutenir l’armée, l’effort de guerre. L’État devait remplacer les entreprises détruites et donc
l’État va prendre en main la direction de la vie économique. Après la guerre, il fallait reconstruire le
pays.
L’État devait corriger les déséquilibres économiques et sociaux engendrés par la guerre. Pour
pallier la carence du secteur privé, l’État va agir, se comporter comme n’importe quel entrepreneur.
L’État va jouer le rôle du transporteur, du banquier, de l’assureur. L’État va être amené à gérer des
activités industrielles et commerciales.
Le Tribunal de Commerce, société commerciale de l’ouest africain : le juge administratif reconnaît
l’existence des SPIC : services publics qui exercent une activité privée (cherche la rentabilité) car
le droit devait s’adapter à la situation d’après guerre.

La crise économique de 1929 a renforcé le caractère interventionniste de l’État. Cette crise a

détruit le fondement de l’idéologie libérale. La crise prouve que les lois économiques / naturelles
sont incapables d’assumer l’équilibre économique dans la société.

Le rôle de l’État reste donc primordial dans les finances. L’État a exagéré par un phénomène de
nationalisation de masse des entreprises. En France, ont été nationalisées :
- en 1936 l’industrie aéronautique
- en 1937 la création de la SNCF
- en 1945 et 1946 le gaz, l’électricité et les compagnies d’assurance.
On a commencé à admettre l’intervention de l’État dans le domaine économique comme un
phénomène normal et indispensable pour régler l’économie, les flux financiers.

2. La crise des finances publiques

Cette crise se manifeste de 3 façons :

- Explosion des dépenses publiques :

Le phénomène d’explosion des dépenses publiques a été théorisés par l’économiste Adolphe
WAGNER : dans les pays industrialisés, les dépenses augmentent plus vite que la richesse
nationale. Après la crise de 1929, la croissance des dépenses publiques était connue.
Cette progression des dépenses publique affecte non seulement les dépenses de l’État mais aussi
celle des organismes de sécurité sociale et des collectivités territoriales.
L’accroissement de dépenses va s’accompagner d’une modification importante dans le contenu du
budget, bref c’est la fin de la neutralité de l’État et donc du budget.
Les dépenses et les recettes vont être utilisées afin d’agir sur la croissance économique = politique
budgétaire.

- Fin de la neutralité budgétaire :

Par les moyens des dépenses, l’État aide les collectivités territoriales, mais ces dépenses servent
aussi à aider les personnes économiquement faibles par des aides sociales : aide pour le
logement, bourse étudiante … Actuellement, les dépenses de transfert qui visent les ménages
représentent près de 24% des dépenses de l’État.
L’État va utiliser l’impôt. L’impôt aura un but social, on va surtaxer les familles riches, on va
exonérer les familles pauvres. On va utiliser l’impôt pour agir sur la démographie (célibataires
payent plus qu’un couple). On va utiliser l’impôt dans un but économique : surtaxer un secteur/un
produit. L’État a utilisé les dépenses et les recettes pour intervenir dans le domaine économique et
social = fin de la neutralité du budget.

- Déséquilibre et déficit :
On a porté atteinte à l’équilibre budgétaire en augmentant les dépenses sans réussir à trouver le
financement par des opérations définitives. On a commencé à admettre le déficit, la possibilité
de financer une partie des finances par des emprunts. Dans la loi de finance pour 2014 :
82,5mds (soit 5% du PIB).
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Le principe de bon sens appliqué pendant la période classique a été bouleversé à cause de la
mutation du rôle de l’État. À cause de l’intervention excessive de l’État dans le domaine
économique et social.

C. La période contemporaine

À partir des années 70, on a commencé à assister à la naissance d’une 3ème approche
concernant les FP : qui se caractérise par un certain recul de l’interventionnisme économique et
par la volonté d’appliquer les règles/principes de la période classique du 19ème siècle. Pendant
cette période, les responsables politiques ont commencé à admettre l’idée que ce n’est pas par un
décret, ni une loi, ni un acte volontaire que nous pouvons engendrer, créer la croissance (moteur
de l’économie). Il faut donc réhabiliter le marché. Selon cette théorie, l’État peut intervenir dans le
domaine économique et dans le domaine social. Cette nouvelle approche ne met pas en cause, le
principe même de l’intervention de l’État dans le domaine économique. Elle met simplement en
cause l’ampleur et le niveau de cette intervention. Cette dernière étape peut avoir les
caractéristiques suivantes : le désengagement de l’État et le retour au respect, la réapparition
d’une nouvelle orthodoxie financière.

1. Le désengagement de l’État

On va redonner au secteur privé des secteurs contrôlés par l’État. Durant la 1ère cohabitation entre
Chirac et Mitterrand et dans la 2ème entre Chirac et Balladur, le GVT a privatisé plusieurs
entreprises publiques (ex : la BNP). On a décidé la liberté des prix. Cette politique de
désengagement était dans l’optique de respecter les principes du 19ème siècle.

2. Le retour à une certaine orthodoxie financière

Ce retour s’explique par l’explosion des dépenses publiques et prélèvements obligatoires (46% du
PIB). Pour faire face à cette crise, les pouvoirs publics agissent dans trois directions :
- La limitation des dépenses publiques
- Le retour à l’équilibre budgétaire
- La limitation de l’endettement.

L’objectif est de baisser les dépenses depuis 20 ans. Tous les GVT ont ce même objectif. Selon
le ministre du budget, la France doit réaliser en 2014, 9mds d’économie sur les dépenses de l’État
et des CT. L’État doit économiser aussi 6mds sur les dépenses sociales. Selon le ministre cette
année l’objectif est d’économiser 15mds. Cette année le GVT prépare le budget de 2015, le
ministre des finances a récemment annoncé que la France maintenait son objectif de 21mds
d’économie sur les dépenses publiques. Pour le ministre des finances, jusqu’en 2017, la France
doit économiser 50mds.
Un des moyens utilisés pour réduire les dépenses est de réduire le nombre des fonctionnaires.
Entre 2008 et 2012 : 150 000 postes de fonctionnaires n’ont pas été renouvelés (politique de
Sarkozy : 1 départ sur 2 à la retraite ne doit pas être renouvelé). Dans le budget de cette année,
13 000 postes ne seront pas renouvelés. Les dépenses de personnels représentent un peu près
45% des dépenses. Aucune étude ne montre l’économie réalisée grâce à la politique de Sarkozy.
Car, lorsqu’on renouvelle pas un poste, cela signifie qu’un poste pour les jeunes n’a pas été
renouvelé : les dépenses sociales ont augmenté.

Les efforts qui visent la réduction des dépenses sont accompagnés d’une volonté de retour à
l’équilibre budgétaire. Le déficit budgétaire est la situation dans laquelle les ressources
définitives de l’État sont inférieures à ses dépenses au cours d’une année. En 1993 : 21mds de
déficit, en 2010 : 149mds. Ce déficit a été ramené à 90mds en 2012, et à 72mds en 2013. Dans la
LF pour cette année, le GVT a estimé le déficit à 80,4mds. Malheureusement, le 10 septembre, le
ministre des finances, Michel Sapin a annoncé que la France devait une nouvelle fois repousser à

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2017 au lieu de 2015 son engagement de respecter la limite européenne de déficit : 3%. Selon le
ministre des finances, le déficit public atteindra 4,4% du PIB en 2014 et 4,3% en 2015.
Concernant le déficit, il peut être utilisé pour faire marcher la machine économique : lorsque
l’argent emprunté est utilisé pour investir. Le pire c’est lorsque l’argent du déficit et utilisé soit pour
les dépenses de personnels soit pour rembourser la dette publique.

Il y a un rapport étroit entre le déficit et la dette. La dette = déficit des années précédentes +
déficit de l’année en cours. En 2004, la France a franchi le cap de 1000mds de dette et selon les
chiffres de l’INSEE, on a franchi la barre de 2000mds. A la fin du premier trimestre 2014, la dette
s’élevait à 1986mds. Cette dette se situe à 93% du PIB, alors que le plafond fixé par les traités
européennes est 60% du PIB. Dans la LF pour 2014, il y a 46,6mds prévus pour payer les intérêts
de la dette.

Les pouvoirs publics en France font tout pour montrer qu’ils maitrisent la politique économique
alors qu’en réalité, toutes les questions financières échappent au pouvoir politique.

V. Les contraintes qui pèsent sur les finances publiques

Avec la mondialisation, chaque année, notamment dans les pays occidentaux, chaque GVT, pour
préparer son budget, doit prendre en compte la situation économique non seulement dans le pays
concerné mais dans le monde.

A. Les contraintes internes

Un budget est préparé un an à l’avance : acte de prévision. Ce n’est pas chose facile pour les
responsables de Bercy qui doivent le préparer. Car ils doivent prendre en compte la situation
économique actuelle et celle de l’année prochaine. On fait des projections. Dans le cadre de cette
opération de prévision, les responsables politiques prennent en compte plusieurs indicateurs :
- Le taux de croissance
- L’inflation
- La situation de l’emploi

Ces facteurs jouent dans la préparation des prévisions.

Le taux de croissance : Chaque année, pour faire des prévisions concernant les dépenses et les
recettes, le GVT table sur un taux de croissance. Sur la base de cette estimation, ils vont estimer
les recettes et les dépenses.
En 2013, pour le budget de 2014, le GVT a tablé sur un taux de croissance de 1% ; c’est un chiffre
hypothétique car il ne dépend pas du GVT. Si la France, ne fait pas 1% de croissance en 2014,
cela signifie que les recettes vont être moins importante que prévue : plus de déficit >
augmentation de la dette. Cela va être le cas. Pour le ministre des finances, la France ne fera que
0,4% de croissance.
Certains responsables politiques déclarent parfois qu’il faut aller chercher la croissance. C’est
faux, le taux de croissance dépend de plusieurs facteurs (politique, sécurité…) et de plusieurs
citoyens.

La situation de l’emploi : L’augmentation de chômage fait augmenter les dépenses d’assistance.

Cela fait baisser l’impôt sur le revenu et par conséquent les recettes. Le taux de chômage joue un
rôle important concernant le déficit de la sécurité sociale.

Le taux d’inflation : Il exerce une augmentation de prix très importante, qui affecte le volume de
la consommation et le rendement de la TVA.

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Il faut y ajouter la rigidité budgétaire : limite la liberté des pouvoirs publics dans le domaine
financier. Pour beaucoup de personnes, les données budgétaires sont flexibles.
Si l’on réduit les dépenses, il y a moins de prestation sociale, moins de service public ; or les
français sont très attachés à leur système social. Une augmentation d’impôts, ne peut qu’entraîner
le ralentissement de l’activité économique : « trop d’impôts tue l’impôt. » Rien n’interdit à une
entreprise, d’aller dans un autre pays, où il y a moins de pression fiscale : la délocalisation. Est-ce
qu’il faut surtaxer les riches pour aider les pauvres ? Ou bien moins taxer les riches, pour rester et
donc donner un travail aux pauvres ?

B. Les contraintes internationales

1. Les contraintes communautaires sur les recettes de l’État

Est-ce que les pouvoirs publics ont la possibilité de légiférer quelles que soient les implications des
décisions sur les recettes ? Ou est-ce que des lois européennes cadrent ces décisions ?

L’objectif de l’UE est d’atteindre la liberté de circulation des personnes et des biens. Dans le cadre
de cet objectif, le traité de Rome qui a instauré la CEE a prévu une harmonisation des législations
fiscales, notamment en matière d’impôt indirect. Concernant l’impôt direct, il est un symbole de la
souveraineté des États. Cette harmonisation a conduit à ce que la TVA (principal impôt du système
fiscal en France et en Europe) se trouve encadrée par les règles communautaires. La directive
TVA du 28 novembre 2006 prévoit un régime apparemment simple concernant la TVA. Selon cette
directive il y a deux plafonds concernant le taux de la TVA. Il y a un taux normal d’un minimum de
15% (aucune possibilité de prévoir un taux inférieur : atteinte à la souveraineté) et un taux réduit
d’un minimum de 5%.

D’autre part, il faut savoir que si l’État veut mettre en œuvre une taxe, prévoir un impôt : faculté
encadrée par le droit communautaire. Il est interdit pour un État de taxer le produit importé (objectif
de ne pas gêner les échanges communautaires, tous les produits doivent être taxés de la même
façon). Les droits de douane entre les pays de l’UE n’existent plus depuis 1968. Alors qu’aux EU, il
y a, entre les entités fédérées des droits de douane.

Concernant les recettes, le budget de l’UE (adopté par les instances européennes) est alimenté
par les contributions des États. Il y a des prélèvements sur recette (en 2014 : 20mds) au bénéfice
du budget de l’UE. Il résulte bien une perte de souveraineté sur une part importante des recettes.

2. Les contraintes communautaires sur les dépenses

Ces contraintes sont encore plus importantes. Car, le droit de l’UE s’oppose depuis longtemps à
l’ensemble des aides publiques aux entreprises nationales dans la mesure où ces aides risquent
de fausser la libre concurrence et d’affecter les échanges entre les États. Un État qui envisage
d’aider une entreprise qui a des problèmes financiers, doit demander et obtenir l’accord des
instances européennes. La commission de Bruxelles doit autoriser cette aide.

D’autre part, actuellement, il y a des dépenses décidées à Bruxelles, effectuées en France. Les
États membres alimentent le budget, les dépenses sont effectuées dans les États membres.

L’union monétaire qui a été instaurée par le traité de Maastricht limite l’action des pouvoirs publics
en matière de dépense. Ce traité impose aux États membres deux sortes de discipline :

La discipline financière : depuis le traité de Maastricht, la banque de France est interdite

d’accorder des avances à l’État et aux autres collectivités publiques. Les banques nationales des
pays membres n’ont plus le droit d’accorder des avances au GVT français. Actuellement, l’État
français va chercher l’argent chez les banquiers, avec un taux d’intérêt commun à tous.

La discipline budgétaire. Il y a deux règles : déficit et dette.

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- La première concerne le déficit : le traité créant l’UE prévoit à l’article 104C que les États
membres doivent éviter les déficits publics excessifs > 3% du PIB.
- La deuxième concerne la dette publique, elle ne doit pas dépasser 60% du PIB.

Les règles posées par le traité de Maastricht (modifié plusieurs fois, posées à l’article 126) ont été
complétées par le pacte de stabilité et de croissance (adopté en 1997 par le Conseil Européen).
L’objectif de ce pacte est que les États s’engagent à atteindre une position budgétaire proche de
l’équilibre ou excédentaire. D’autre part, chaque État doit présenter, chaque année, aux instances
européennes, un programme de stabilité. Par ce programme, l’État définit sa politique budgétaire
tous les 3 ans. Si la commission constate un dérapage elle peut saisir le Conseil des ministres qui
peut ordonner des sanctions contre l’État qui ne respecte pas les exigences européennes.
Ce pacte n’a pas été respecté par les deux moteurs de l’UE : la France et l’Allemagne. On n’a pas
sanctionné ces deux pays ; on ne peut donc plus sanctionner les autres pays. Ce pacte a été
critiqué, notamment, car, selon les adversaires de ce pacte, il ne permet pas de relancer
l’économie par les dépenses.

Pour mettre fin à cette situation, on a modifié le pacte. On a réalisé une réforme, entrée en vigueur
le 27 juin 2005. Cette réforme ne touche pas les deux plafonds, fixés par le traité de Maastricht.
Mais avec cette réforme, les États peuvent plus facilement échapper à une procédure de déficit
excessif, dès lors qu’ils se trouvent en situation de crise concernant la croissance. Ce pacte n’était
pas respecté par les états.

Lors du sommet européen du 9 décembre 2011, les États se sont engagés dans la négociation
d’un nouveau traité qui renforce la discipline budgétaire : traité sur la stabilité, la coordination et
la gouvernance au sein de l’union économique et monétaire (2 mars 2012, entré en vigueur le 1er
janvier 2013). Ce traité met en place la règle d’or : l’équilibre budgétaire. Selon le traité, la règle
d’or est considérée comme respectée si le solde structurel annuel des administrations publiques
ne dépasse pas 0,5% du PIB. Et, selon le nouveau traité, en période exceptionnelle, ce déficit
structurel peut atteindre 1%.
Le déficit structurel est le déficit qui correspond à un solde négatif, sans tenir compte de l’impact
de la situation des FP.

Toutes ces limitations de la souveraineté concernent les finances de l’État, mais aussi les finances
sociales et les finances des CT. Lorsque le traité de Maastricht parle de la dette publique, il s’agit
de la dette de l’état + sécu + CT. Les auteurs du traité de Maastricht ont adopté la définition large
des dépenses publiques.

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PARTIE 1 : LA MISE EN PLACE DE

LA LOI DE FINANCE

TITRE 1 : L’ÉLABORATION DE LA LOI

DE FINANCE
La mise en place de la loi de finances demande un an de travail et comporte deux phases :
- Phase administrative (pouvoir exécutif) : la phase gouvernementale dure 9 mois. Le
projet est ensuite transmis au Parlement.
- Phase parlementaire : le Parlement examine le projet et vote.

Cette première partie porte sur l’élaboration et le vote du projet de loi de finance. En droit
budgétaire il y a deux notions de base : le budget et la loi de finance. Certains considèrent que
ces deux notions sont synonymes. Cette confusion n’était pas trop gênante avant l’ordonnance de
1959, mais aujourd’hui, ce n’est plus la même chose.

CHAPITRE PRÉLIMINAIRE :
DISTINCTION ENTRE LE BUDGET, ET
LA LOI DE FINANCE
I. Le budget

Au sens large du terme, un budget est un document comptable qui traduit un plan d’action
dans le domaine financier.
Du point de vue juridique, le mot budget a un sens particulier.

A. La notion de budget

En droit français, il faut deux conditions réunies pour parler de budget :

- Il faut une personne morale. Lorsqu’on parle du « budget du ministère », c‘est faux car un
ministère ne possède pas la personnalité morale.
- Il faut une personne morale de droit public (exemple : l’État).

Traditionnellement, le budget est défini comme l’acte par lequel sont prévues et autorisées les
recettes et les dépenses d’une personne publique. Un budget a une double fonction :
- Acte de révision : il se projette dans l’avenir, il évalue les recettes et les dépenses de l’État de
l’année prochaine. Attention, budget ≠ bilan (= retracer tout ce qui est positif et négatif, mais qui
a été réalisé).

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- Acte d’autorisation : l’organe délibérant donne à l’organe exécutif l’autorisation de réaliser les
opérations prévues par cet acte appelé budget.

Cette notion de budget est à la fois acte de prévision et acte d’autorisation ; et est valable pour
tous les budgets publics (collectivités territoriales, communes, régions, etc …) sauf le budget
de l’État (prévu lui par la loi de finances).
Selon le décret du 7 novembre 2012 portant règlement général sur la comptabilité publique : le
budget est l’acte qui prévoit et autorise les recettes et dépenses des organismes publics.

Depuis 1959 et l’entrée en vigueur de l’ordonnance, on distingue deux notions : la notion de loi de
finances et de budget :
- La loi de finances prévoit et autorise les recettes et dépenses de l’État, détermine les objectifs
économiques, financiers, détermine les moyens accordés au Gouvernement pour atteindre les
objectifs fixés par la loi de finances. Cette loi est votée par le Parlement, et donne au budget
une valeur juridique.
- Le budget, concernant l’État, c’est un document comptable qui décrit les opérations et qui n’a
aucune valeur juridique. Le budget est un ensemble de compte.

B. Les comptes du budget de l’État

Le budget de l’État comporte 3 sortes de comptes :

Le budget général :
C’est la partie la plus importante du budget de l’État qui reclasse les recettes et dépenses des
services publics administratifs.
Dans la cadre de ce budget, il y a un principe qui s’impose, une règle d’application absolue : le
principe de non affectation toutes les recettes de ce budget sont destinées à financer toutes les
dépenses de ce budget. Il est interdit d’affecter telle recette pour financer telle dépense.
budget de l’État ≠ budget général MAIS budget général = une partie du budget de l’État.

Le budget annexe :
Selon la LO de 2001, article 18 : Un budget annexe peut retracer les seules opérations des
services de l’État non dotés de la personnalité morale, résultant de leur activité de production de
biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevance, lorsqu’elles (ces
opérations) sont effectuées à titre principal ou par les dits services.
La LO prévoit qu’un service qui a la possibilité de posséder un budget annexe doit :
- Être un service qui ne possède pas la personnalité morale.
- Exercer une activité commerciale, à titre principal.
- Reverser la redevance à l’organisme qui a rendu le service, les recettes sont affectées.
Le résultat de cette affectation est de connaître les recettes et les dépenses du service : ce
procédé permet au service qui dispose d’un budget annexe, de savoir s’il gagne ou non de
l’argent (le service qui exerce une activité commerciale cherche la rentabilité).
→ Le but du budget annexe est d’isoler dans le cadre du budget de l’État, les recettes et
dépenses d’un service public afin de définir sa rentabilité.

Les comptes spéciaux :

D’après la LO, les comptes spéciaux retracent les opérations effectuées par des services étatiques
qui n’ont pas la personnalité morale, mais on veut distinguer les opérations qui figurent dans le
budget général soit en raison de leur caractère temporaire, soit en raison de leur caractère
commercial, soit en raison de l’affectation de certaines recettes à la couverture de certaines
dépenses.
Selon cette définition, la notion de compte spécial peut répondre à 3 types de préoccupation :
- En raison de leur caractère temporaire : par exemple, lorsque l’État accorde un prêt,
c’est temporaire, car l’organisme qui bénéficie de l’opération, doit rembourser le prêt. Et
donc l’État ne peut pas inscrire dans le budget général en tant que dépense, car

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l’organisme va rembourser la somme. D’autre part, l’organisme qui a reçu le prêt ne peut
pas l’inscrire dans ses recettes, cela fausserait l’équilibre budgétaire.
- En raison de leur caractère commercial : ce sont les activités commerciales exercées a
titre secondaire par le service de l’État. C’est un service public qui n’a pas la personnalité
morale et ce service exerce une activité commerciale à titre secondaire (exemple : le travail
des prisonniers, ce n’est PAS son activité principale). Il y a un donc un compte spécial qui
retrace ces opérations. Permet de savoir si cette activité est rentable ou non.
- En raison de l’affectation de certaines recettes à la couverture de certaines dépenses
: cette affectation est impossible dans le budget général (cela est interdit). Donc on va
placer ces recettes et dépenses affectées dans un budget à part. Exemple : une partie du
montant des amendes est affectés à l’aide aux jeunes à accéder au permis.
Une activité qui fait l’objet d’un financement par des ressources qui lui sont spécialement
affectées. Or, dans le cadre du budget général, on ne peut pas réaliser ce type d’opération.

II. La loi de finances

A. La notion de loi de finances

La loi de finances confère une valeur juridique au budget, c’est le support législatif du budget. La
notion de loi de finances trouve ses racines dans la déclaration de 1789, qui exige dans ses
articles 13 et 14, le consentement du peuple, par le biais de ses représentants, à l’impôt. Cette
exigence est affirmée par les articles 34 et 47 de la Constitution actuelle.

L’article 1 de la loi organique définit cette notion des lois de finances : « les lois de finances
déterminent pour un exercice (= une année civile) la nature, le montant et l’affectation des
ressources et des charges de l’Etat ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en
résulte, elles tiennent compte d’un équilibre économique définit ainsi que des objectifs et
des résultats des programmes qu’elles déterminent. »

Selon cette définition, la LO de 2001 précise que les LF doivent tenir compte d’un équilibre
économique défini, or ce lien montre les rapports entre la situation économique et la situation
financière.
Selon la LO, le projet de la loi de finance annuel doit être accompagné d’un rapport sur la situation
et les perspectives économiques. Ce rapport doit présenter pour au moins les quatre années à
venir, les perspectives d’évolution des dépenses/recettes et du solde de l’ensemble des
administrations publiques.
Selon la LO, les LF doivent tenir compte des objectifs et des résultats qu’elle détermine. Selon
cette définition, il y a des objectifs fixés par des programmes, et des crédits pour atteindre ces
objectifs. L’’autorisation budgétaire est donc orientée vers les résultats.

B. Les différentes catégories des lois de finances

Selon la LO de 2001, il y a 4 catégories :

- La loi de finance initiale (= de l’année)
- Les lois de finances rectificatives
- La loi de règlement
- Les lois prévues à l’article 45 de la loi organique de 2001

1. Le loi de finances initiale (= de l’année)

C’est la plus importante. Elle prévoit et autorise pour chaque année civile l’ensemble des
ressources et des charges de l’Etat. Il s’agit d’une loi annuelle, chaque année le Parlement la
vote. Le Parlement effectue donc un contrôle annuel sur les finances de l’État. Cette loi formalise

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la politique économique du Gouvernement en place. Elle autorise le pouvoir exécutif à exécuter les
opérations prévues par la loi.

- Elle se caractérise aussi par sa portée, d’un point de vue technique c’est un acte de prévision et
du point de vue juridique c’est un acte d’autorisation.
- Elle se caractérise par sa forme, la forme est fixée par la LO de 2001 et par l’ordonnance de
1959. Elle doit être présentée en deux parties : la 1ère partie fixe les recettes, les plafonds des
dépenses et l’équilibre ; la 2ème partie détaille les dépenses.

2. Les lois de finances rectificatives

Elles sont destinées à modifier, en cours d’année, les prévisions faites par la LF initiale. Ces
lois ont le monopole de cette modification.
Article 35 de la LO : « Seules les lois de finances rectificatives peuvent, en cours d’année,
modifier les dispositions de la loi de finance de l’année. ».

Le Gouvernement prépare le budget un an à l’avance (il doit prendre en compte non seulement la
situation économique de la France, mais aussi en Europe et dans le monde) : il est donc
impossible de faire des prévisions exactes. Le Parlement ne se trouve pas dans l’obligation de
voter des lois rectificatives ; si la situation politique ou financière est stable, aucune disposition
n’impose au Parlement de voter une loi de finance rectificative (mais dans la pratique, ils en votent
2 à 3 en général). En 2009, il y eu 3 lois de finances rectificatives dues à la crise économique.

Le Conseil Constitutionnel a imposé de déposer un projet de loi de finance rectificative dans deux
hypothèses :
- lorsque l’équilibre économique et financier est bouleversé (décision du 29 décembre 20)
- lorsque des dispositions règlementaires en matière budgétaire ont été adoptées (décision du
24 juillet 1991).
Or selon les articles 13 et 14 de la déclaration et l’article 34 de la Constitution, c’est le Parlement
qui prévoit et autorise ; ici, le Parlement agit a posteriori = c’est le Gouvernement qui demande des
crédits supplémentaires (car catastrophe naturelle, ou autre) ; c’est pour ça qu’ici le Parlement doit
autoriser a posteriori l’ouverture de crédits supplémentaires en cours d’exercice par le vote d’une
loi (= décrets d’avance).

3. La loi de règlement

C’est une loi de bilan, de constatation. Cette loi a deux objectifs :

- Elle détermine le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se
rapporte. On ne fait donc plus de prévision ici. Elle détermine les recettes réelles encaissées,
les dépenses réelles dépensées.
- Elle approuve rétroactivement la différence entre les opérations réelles et les prévisions
initiales. Elle approuve a posteriori les différences entre les résultats réels et les prévisions
effectuées par la loi de finance initiale complétée le cas échéant par les lois de finances
rectificatives. C’est la loi la plus importante car elle définit le déficit, les dépenses, les recettes
réelles. Il y a une différence parfois énorme entre la loi de finances initiale et les chiffres
constatés par loi de règlement. Elle a un caractère tardif : elle est votée quelques années
après l’exécution, elle se retrouve devant le fait accompli et doit entériner des dépenses
réalisées.

Pour renforcer l’efficacité de cette loi et le droit du Parlement, la LO de 2001 a introduit deux
réformes qui concernent la loi de règlement :

- Selon l’article 46 de la LO, le projet de loi de règlement est déposé et distribué avant le 1er
juin de l’année qui suit l’année d’exécution du budget.
Ex : la loi de règlement concernant l’exercice de 2013, le projet doit être déposé avant le 1er juin
2014. Sous l’ordonnance de 1959, le projet était déposé au plus tard le 31 décembre de l’année
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qui suivait l’année d’exécution. On a donc gagné ici 7 mois. La LO impose donc au Gouvernement
de ne pas tarder dans le projet de loi de règlement.

- Selon l’article 41 de la LO, le projet de LF de l’année « ne peut être mise en exécution devant
une Assemblée avant le vote par celle-ci en première lecture sur le projet de loi de règlement
afférant à l’année, il précède celle de la discussion du dit projet de LF. ». La LF de l’année doit
être adoptée le 1er janvier. Il y a un délai fixé au Parlement (10 jours). L’intelligence est de lier le
sort de la loi de règlement au sort de la LF de l’année. Le projet de LF de l’année ne peut
être mis en exécution devant une assemblée, avant un vote par celle-ci sur le projet de loi
de règlement.

La loi de règlement a quelques spécificités. Le délai de 70 jours qui concerne la loi de finance
initiale, ne concerne pas la loi de règlement. Les LF sont étudiées par le Parlement en procédure
d’urgence. La formalité (en deux parties, comme la LF) ne s’applique pas aux lois de règlement.

4. Les lois prévues à l’article 45 de la loi organique de 2001

Si les pouvoirs publics n’arrivent pas à apporter le projet de LF de l’année dans les délais : aucune
dépense ne peut être effectuée et aucune recette ne peut être prélevée. Il y a 3 hypothèses :
- Le Gouvernement n’a pas pu préparer le projet dans le délai.
- Le Parlement n’a pas pu voter la LF dans le délai.
- Le Conseil constitutionnel annule la totalité de la LF.

Or l’article 45 ne vise que 2 hypothèses : le retard imputable au Gouvernement et l’hypothèse

d’une décision du CC. Car si c’est le Parlement qui fait défaut : une disposition permet au conseil
des ministres de voter le projet.

• Le retard imputable au Gouvernement

Lorsque le Gouvernement n’a pas pu préparer le projet dans le délai : il n’a pas déposé son projet
avant le 1er mardi d’octobre. La LO prévoit deux possibilités :

- Avant le 11 décembre, le Gouvernement demande au Parlement de voter seulement la 1ère

partie du projet de LF (car dans la 1ère partie, il y a la possibilité de percevoir des impôts et
l’équilibre budgétaire).

- Avant le 19 décembre, le Gouvernement demande au Parlement de voter une loi spéciale

qui autorise le Gouvernement à percevoir les impôts existants (de l’année passée).

Dans les 2 hypothèses, la discussion a lieu selon la procédure d’urgence car il faut adopter la 1ère
partie ou la loi spéciale pour la publier avant le 1er janvier.
Dans les 2 cas, le Gouvernement prend des décrets qui ouvrent des crédits applicables aux
services votés. Le Gouvernement rend par décret (acte réglementé Conseil des ministres), le
minimum de crédit que le Gouvernement juge indispensable pour faire fonctionner les services
publics dans les mêmes conditions que l’année passée.
ATTENTION : décret d’avance ≠ décret des crédits aux services votés.

• Le retard imputable à une décision du Conseil constitutionnel

Lorsque le CC annule la totalité de la LF : la loi organique de 2001 adopte la solution imposée par
le Conseil constitutionnel dans sa décision du 30 décembre 1979.

Avant cette décision, il y a eu une décision du 24 décembre 1979 : le Conseil constitutionnel a

annulé la totalité du projet de LF pour 1980. Le Gouvernement convoque le Parlement en session
extraordinaire et lui demande de voter une loi spéciale, lui permettant de percevoir les impôts en
attendant que le Parlement adopte la LF pour 1980. Le Parlement se réunit et vote cette loi
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spéciale. L’opposition parlementaire a saisi le Conseil constitutionnel à propos de cette loi
spéciale, qui ne serait pas conforme à la Constitution et prévue par aucun texte. Cette loi spéciale
a été adoptée car nécessaire pour assurer la continuité de la vie nationale. Cette décision a
été codifiée par la loi organique.

Selon l’article 45 de la LO : si la loi de finances de l’année ne peut être ni promulguée, ni mise en

application en vertu de l’article 62 de la Constitution, le Gouvernement dépose immédiatement
devant l’Assemblée nationale un projet de loi spéciale, l’autorisant à percevoir les impôts
existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année.
La aussi, le Gouvernement prend des décrets ouvrants des crédits aux services votés. Il est
interdit de déposer un amendement qui aurait pour conséquence l’augmentation des charges
publiques.

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CHAPITRE 1 : LA PRÉPARATION DU
PROJET

SECTION 1 : LES AUTEURS DE LA PRÉPARATION

Selon l’article 38 de la LO, sous l’autorité du PM, le ministre chargé des finances prépare les
projets de LF, délibérées en conseil des ministres. Il n’y a pas de proposition de finance, il n’y a
que des projets : monopole du Gouvernement. Le droit budgétaire donne au Gouvernement ce
monopole : compétence exclusive pour préparer le projet de loi de finance. Il faut noter que rien
n’interdit au Gouvernement d’associer le pouvoir législatif à cette préparation.

I. Le principe du monopole gouvernemental

Sous la Vème République, le droit budgétaire donne le monopole au Gouvernement, compétence

exclusive pour préparer la LF. La Constitution actuelle, ne fait jamais référence aux propositions de
loi, mais toujours aux projets de loi (articles 34, 39 et 40).

Nuance, rien interdit au Gouvernement d’associer le Parlement, et le pouvoir législatif à cette

préparation. D’ailleurs, l’ancien premier ministre Michel Rocard, pour la première fois en 1990 a
expérimenté cette collaboration appelé « Débat d’orientation budgétaire », expérience appréciée
par les parlementaires. En 1996, Alain Juppé a renouvelé cette expérience.

La LO de 2001 a codifié cette pratique, et actuellement, dans son article 48, elle dispose qu’en
vue de l’examen et du vote du projet de LF de l’année suivante, le Gouvernement présente un
rapport sur l’évolution de l’économie nationale, et sur les orientations des FP. Cette même
disposition, continue, « ce rapport peut donner lieu à un débat au Parlement ». Ainsi, ce débat
n’est pas obligatoire, il ne s’impose pas au Gouvernement, il s’agit d’une possibilité accordée au
Gouvernement, mais pas d’une obligation juridique.

II. L’exercice du monopole gouvernemental

La LO de 2001, et l’ordonnance de 1959 mettent en avant le rôle du ministre des finances, dans
la préparation du projet de LF. Ce projet est préparé par le ministre des finances mais sous
l’autorité du Premier Ministre. Délibéré en conseil des ministres.

A. Le rôle du ministre des finances

Le ministre des finances est l’auteur essentiel du projet de LF, MAIS selon l’article 38 cette
préparation se déroule sous l’autorité de Premier Ministre.
95% des décrets adoptés en conseil des ministres doivent être contresignés par le ministre des
finances, ce qui lui donne une sorte de pouvoir de contrôle sur le Gouvernement.

D’autre part, concernant la préparation, la prééminence du ministre des finances s’explique par
le fait qu’il est le supérieur hiérarchique des toutes les directions qui préparent vraiment le
projet de LF. La direction du budget est un organisme où se trouvent les hauts fonctionnaires.
Ainsi la direction du budget travaille sous l’égide du ministre des finances.

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B. Le rôle du Premier Ministre

Selon l’article 21 de la Constitution, c’est le Premier Ministre qui dirige l’action du Gouvernement.

MAIS, dans le domaine financier, le Premier Ministre joue un rôle important mais seulement pour
fixer les grandes orientations du projet.
C’est le Premier Ministre et le Président de la République qui fixent les chiffres clés du budget :
- taux d’augmentation des dépenses
- montant des recettes / montant des dépenses
- le % concernant le taux de croissance.
Le ministre des finances connaît le chiffre exact des recettes alors que concernant les ministres,
chacun va augmenter les dépenses de son ministère. C’est le Premier Ministre a une fonction
d’arbitre concernant les conflits entre le ministre des finances et les autres ministres.

C. Le rôle du Président

Est-il considéré comme une autorité budgétaire ? NON !!

Selon l’article 20 de la Constitution, c’est le Gouvernement qui détermine et qui conduit la politique
de la Nation.
Mais selon l’article 38 de la LO ; le Président de la République préside le Conseil des ministres,
nomme le Premier Ministre et donc joue un rôle considérable en matière financière ; alors qu’il
n’est pas juridiquement considéré comme une autorité financière.

C’est le ministre des finances qui ordonnance les dépenses de l’Elysée ; cela dépend de la
personnalité de chaque Président.
De Gaulle en 1968 avait refusé de dévaluer le franc.
Giscard d’Estaing était le véritable Ministre des finances, car il était ministre des finances
pendant 9 ans avant d’être élu Président de la République.
Mitterrand en 1982-1983 a fixé le chiffre de 3% en matière de déficit à ne pas dépasser.
Chirac : « moi je décide et lui, il exécute ».

Le Président de la République joue un rôle en matière budgétaire à condition qu’il y ait

concordance de majorité parlementaire et présidentielle ; en cas de cohabitation, le rôle du
Président de la République est réduit.

SECTION 2 : LA PROCÉDURE DE LA
PRÉPARATION
Le calendrier de la préparation varie d’une année sur l’autre ; il est normalement fixé par le
ministre des finances. Cette procédure comprend 4 étapes :

- Détermination de la stratégie d’ensemble en matière de finances publiques (janvier) :

Le Premier ministre réunit des ministres pour leur présenter les grandes orientations en matière
budgétaire. À l’issue de cette réunion, le Premier ministre adresse aux membres du
Gouvernement une lettre : lettre de cadrage. L’objet de cette lettre est de cadrer le budget ; le
PM précise aux ministres concernés les normes à respecter pour maitriser les dépenses et bien
évidemment le PM fixe le % d’augmentation ou de diminution des dépenses et des recettes.
Par cette lettre, il demande aux ministres concernés de présenter leur lettre de crédit.

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- L’examen des perspectives budgétaires (février / mars) :
Le ministre des finances prend le relai et organise avec chaque ministre des réunions qui ont pour
objectif de déterminer les réformes souhaitables et les possibilités d’économies en matière
de dépenses. La direction du budget organise des réunions avec les ministères. On commence à
discuter des crédits demandés par les ministres ; c’est le ministre des finances qui tranche, s’il
n’arrive pas à arbitrer c’est le PM qui s’en charge.

- Les lettres plafonds (avril / mai) :

C’est le PM qui organise des réunions avec les ministres concernés pour apprécier leur demande
de crédit par rapport aux normes fixées par la lettre de cadrage. A l’issue de ces réunions, le PM
adresse une nouvelle lettre aux ministres : la lettre-plafond. Le PM fixe les plafonds de
dépense (= les plafonds de crédit de chaque ministère). Au cours de cette étape, on fixe le
plafond des crédits de chaque mission et programme.

- La finalisation des documents budgétaires à destination du Parlement :

Le PM organise des conférence appelées « conférences de gestion publique » avec les
ministres concernés. C’est destiné à déterminer la liste des objectifs du projet de LF et les
cibles de résultat à atteindre. Au cours de cette étape, la liste des missions et des programmes
est communiquée au Parlement.

Enfin le projet de LF est soumis au Conseil d’État avant d’être adopté en Conseil des ministres
puis déposé au bureau de l’AN avant le 1er mardi d’octobre.

SECTION 3 : LES TECHNIQUES DE PRÉPARATION

DE LA LOI DE FINANCES
Les services font des prévisions concernant les dépenses et les recettes. Toute la question est de
savoir quelles sont les techniques à adopter pour que ces prévisions soient raisonnables. Les
techniques utilisées varient selon qu’il s’agit de dépense ou de recette. En général, l’évaluation de
dépense et plus facile que l’évaluation de recette car les prévisions en matière de dépense
dépendent des décisions adoptées par les autorités compétentes, de la volonté du Gouvernement.
Alors que concernant les recettes, l’évaluation dépend de plusieurs facteurs qui ne peuvent être
maitrisés par les pouvoirs publics.
Ex : le rendement de la TVA dépend du comportement des consommateurs.

I. Les techniques d’évaluation des recettes

Lorsque le CC est saisi pour vérifier la conformité de la LF au bloc de constitutionnalité, le CC

vérifie un principe budgétaire : le principe de la sincérité budgétaire = chaque année, le CC
exerce un contrôle sur l’évolution des recettes faites par le Gouvernement. Un Gouvernement de
mauvaise foi, pour camoufler un déficit, peut majorer les recettes ou minimiser les dépenses.

Pour éviter les risques arbitraires, on a adopté tout au long du XIXe siècle une méthode
d’évaluation appelée la règle de la pénultième année = évaluer les recettes du budget préparé à
partir des recettes du dernier budget exécuté dont les chiffres sont honnêtes.
Exemple : en 2016, on établit les prévisions de recette pour 2017 et on se base sur les chiffres de
2015. On se base sur les chiffres de l’avant dernière année : la pénultième année.

Cette méthode a été abandonnée au profit du système d’évaluation au réel. Cette règle repose
sur une analyse scientifique de la conjoncture économique et sociale.
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Pour évaluer les recettes, on se base sur les chiffres connus mais on prend en compte aussi
plusieurs paramètres : le taux de croissance, les effets des modifications qui portent sur les
législations sociales et réglementaires, la situation de l’emploi … On se base sur les chiffres
réalisés connus mais on intègre aussi plusieurs paramètres susceptibles d’influencer le
montant des recettes. Mais cette évaluation risque toujours d’être faussée par une dégradation
de la situation d’emploi ou par l’avènement d’une crise économique et financière.
Rien n’interdit au Gouvernement pour ajuster le budget et les prévisions de déposer un projet de
loi de finances rectificatives.

II. Les techniques d’évaluation des dépenses

A. Le système de l’ordonnance de 1959

L’ordonnance de 1959 était fondée sur une distinction entre les services votés et les mesures
nouvelles.
Les services votés = minimum des crédits qui ont été dépensés l’année passée et que le
Gouvernement juge indispensables pour que les services publics fonctionnent de la même façon
que l’année passée.
Les mesures nouvelles = l’évaluation des dépenses est plus difficile à réaliser car ce sont des
dépenses réalisées pour la première fois.
Concernant les services votés (entre 80% et 90% des crédits), l’évaluation était presque
automatique et le système était très simple.

On se base sur les services votés de 2016 (argent pour chaque service) + inflation + hausse
décidée par les lois et règlements + modifications par la loi de finances rectificative - les dépenses
non renouvelables (élections ; catastrophes naturelles) = Montant pour l’année 2017.

On se base sur le passé pour déterminer les crédits de l’année à venir = critiquable. Ce système
de « millefeuilles » à été abrogé par la LO. Avec un tel système, il n’y a pas d’espoir de baisser
les dépenses un jour, car on ajoute l’inflation … c’est une hausse mécanique.

B. Le système de la Loi Organique de 2001

La LO de 2001 a abolit cette notion de service voté ; il n’y a plus cette distinction entre service voté
et les mesures nouvelles.

Cette notion de service voté reste valable mais seulement dans une hypothèse bien précise : dans
les hypothèses prévues à l’article 45 de la LO :
- Avant le 11 décembre le Gouvernement demande au Parlement d’adopter la 1ère partie
(autorisation de percevoir les impôts).
- Avant le 19 décembre il demande de voter une loi spéciale (autorisation de prévoir les impôts
existants) et concernant les dépenses, le Gouvernement peut ouvrir les crédits
correspondants au service voté (comme l’année passée) en conseil des ministres. Ce
système était critiquable car on se basait sur le passé pour justifier les crédits demandés.

La LO efface tout référence aux crédits de l’année passée, la logique est de justifier chaque année
l’ensemble des crédits. Les autorités chargées de faire le budget doivent réexaminer chaque
année l’ensemble des crédits, doivent revoir chaque année l’ensemble des dotations budgétaire.
Dans le cadre de cet examen, les autorités concernées peuvent s’interroger sur l’utilité/efficacité
de telle ou telle dépense. Cette méthode aboutit soit à augmenter les crédits d’un service soit à
supprimer des crédits d’un service (car non efficace l’année passée) : pas de hausse mécanique.

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SECTION 4 : LES RÉSULTATS DE LA

PRÉPARATION
Le projet de loi de finances doit se conformer aux exigences de la loi organique de 2001 : son
contenu, et sa structure.

I. Le contenu de la loi de finances

L’une des principales spécificités est que ces lois doivent avoir un contenu précis fixé par la loi
organique. Selon l’article 34 de la LO, il faut distinguer 4 types de contenus : contenu obligatoire,
facultatif, partagé et interdit.

Le contenu obligatoire est formé des dispositions que la LF doit obligatoirement comprendre et
qui ne peuvent trouver leur place dans un autre texte. Or, les dispositions obligatoires, en général,
se sont toutes les dispositions qui entrainent des charges financières pour l’État.
Doit y figurer :
- Autorisation annuelle de percevoir les ressources de l’État et les impositions de toute
nature affectées à des personnes morales autre que l’État.
- Évaluation de chaque recette budgétaire et la fixation de dépense. Il y a un plafond pour le
budget général, pour les dépenses des budgets annexes, pour les dépenses des comptes
spéciaux.
- Dispositions qui autorisent le recours à l‘emprunt et qui déterminent les fixations de
l’équilibre. L’État ne peut pas emprunter sans cette autorisation.

Le contenu facultatif vise les dispositions qui ne s’imposent pas au Gouvernement. Mais si le
Gouvernement décide de prendre ces mesures, les dispositions correspondantes doivent
figurer dans la LF. Il est interdit d’affecter une recette pour le financement d’une dépense, si le
Gouvernement décide cette affectation (exception au principe) ; cette exception doit figurer dans
une loi de finance, et si cette exception figure dans une autre loi, le Conseil constitutionnel annule
celle-ci.

Le contenu partagé, il s’agit des dispositions qui peuvent figurer dans une LF mais également
dans une loi ordinaire. Selon la LO article 34, la LF de l’année peut comporter des dispositions
relatives à la sienne aux taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature
qui n’affectent pas l’équilibre budgétaire.

Le contenu interdit, il s’agit des dispositions qui n’ont rien à voir avec les finances, qui n’ont
aucun caractère budgétaire = cavalier budgétaire. Un cavalier budgétaire est une mesure ne
possédant aucun caractère budgétaire, présentée dans la loi de finances pour bénéficier de
court délai d’examen (70 jours). Tous les Gouvernement avant (IIIème, IVème Républiques), ont
profité des délais fixés par la Constitution concernant les LF pour faire adopter par le Parlement
des dispositions qui n’ont rien à voir avec le financement. Le Conseil constitutionnel annule les
dispositions ayant le caractère cavalier budgétaire.

II. La structure de la loi de finances de l’année

La LF de l’année ainsi que les lois de finances rectificatives se présentent toujours en deux
parties. Cette présentation est logique car elle permet un contrôle efficace du Parlement sur
l’action financière du Gouvernement. Le projet de LF doit être accompagnée chaque année de
plusieurs documents destinés à informer les parlementaires.

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A. Une structure en deux parties

Le projet de LF se présente sous la forme d’un document d’environ 300 pages et il y a un exposé
de motif pour chaque article. Les articles sont regroupés (cf LO 2001) en deux parties :

PARTIE 1 : LES CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

Titre 1 : dispositions relatives aux ressources

Disposition qui autorise le Gouvernement à percevoir les impôts, l’évaluation des recettes qui
concourent à la réalisation de l’équilibre budgétaire, l’autorisation de procéder à des emprunts
et la fixation des plafonds de dépense. Les dispositions essentielles sont :
- l’autorisation de percevoir les impôts (= principe du consentement du peuple à l’impôt)
- autorisation de recourir à des emprunts

Titre 2 : dispositions relatives à l’équilibre de ressources et des charges :

Il y a qu’une seule disposition qui renvoie au tableau d’équilibre (= solde général).

PARTIE 2 : « LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES »

Le titre 1 et le titre 2 concernent les moyens financiers dont disposent les services publics et les
autorisations budgétaires relatives à l’année pour laquelle la loi de finance a été adoptée.

Titre 1 : fixe les plafonds de crédits qui peuvent être engagés au cours de l’année.

Titre 2 : fixe le plafond d’autorisation d’emploi.

Titre 3 : fixe les plafonds de crédits qui peuvent être reportés d’une année sur l’autre.
L’autorisation de dépenser n’est valable qu’un an, mais on peut avoir un report.

Titre 4 concerne les dispositions permanentes (s’appliquent chaque année).

Cette présentation facilite la lecture du budget de l’État, car tous les comptes du budget figurent
dans un même document. Dans la première partie : les recettes, dans la seconde partie, un
récapitulatif détaillé des dépenses = facilite la lecture du budget de l’État.

B. Les documents budgétaires annexes

La LO de 2001 distingue deux sorties de documents : documents inséparables du projets et

documents séparables.

1. Les documents inséparables du projet de loi de finances

Ils sont inséparables, car selon la LO de 2001 articles 39, ces annexes doivent être adressées aux
parlementaires le même jour que le projet. On y trouve :

Le rapport économique, social et financier (= cadre financier et économique du budget). Selon

l’article 50 de la LO, ce rapport présente les perspectives d’évolution pour les 4 années
suivantes des recettes, des dépenses et du solde de l’ensemble des administrations
publiques. La LO du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des
finances publiques prévoit le dépôt d’un rapport relatif à la situation économique et aux
perspectives économiques. Selon cette loi, ce rapport doit intégrer le rapport économique social
de la nation et le rapport qui concerne les prélèvements obligatoires. Ce rapport doit évaluer
financièrement pour les 2 années à venir les dispositions concernant les prélèvements obligatoires
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envisagées par le Gouvernement dans le projet de loi de finances de l’État de l’année et de la
Sécurité sociale.

Les annexes explicatives : expliquent les dispositions qui figurent dans le projet de LF. Elles
détaillent, pour chaque mission, les crédits autorisés. Il y a une annexe pour chaque budget
annexe et pour les comptes spéciaux.
La LO de 2001 prévoit aussi un projet annuel de performance pour chaque programme. La
finalité des de ces projets annuels de performance déterminent les objectifs à atteindre, et les
indicateurs de performance utilisés par le Parlement pour déterminer l’efficacité des
crédits.

2. Les documents séparables du projet de loi de finances (annexes générales)

La LO de 2001 a fait évoluer le droit positif, elle renforce la place de ces annexes. Ce sont des
documents obligatoires, mais ne doivent pas être déposés en même temps que le projet de LF.
Sous l’ordonnance de 1959, il n’y avait pas de limite temporelle, elles étaient donc bien souvent
distribuées après la discussion et le vote des dispositions.

Actuellement, les annexes générales doivent être déposées et distribuées 5 jours avant l’examen
des recettes ou des crédits auxquels elles se rapportent. Il y a un rapport sur l’effort financier de
l’État en faveur des CT, dans le domaine de la culture, et en faveur des PME. Un rapport concerne
les relations financières entre la protection sociale et l’Etat.

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CHAPITRE 2 : LES PRINCIPES

BUDGÉTAIRES
Introduction

Ces principes se sont développés au XIXe siècle pendant la période classique, dans l’objectif de
renforcer le contrôle exercé par le Parlement sur l’action financière du Gouvernement. Tous ces
principes visent ce même objectif. Les principes classiques sont au nombre de 5 : l’annualité
budgétaire, l’unité budgétaire, l’universalité budgétaire, la spécialité budgétaire et
l’équilibre budgétaire.
On peut ajouter le principe de la sincérité budgétaire, dégagé par le CC. La LO de 2001 codifie
ce principe.

SECTION 1 : L’ANNUALITÉ BUDGÉTAIRE

La Constitution de 1791 pose pour la première fois ce principe, actuellement, ce principe est
affirmé par la LO. Selon la LO de 2001 :
- Article 1 : précise que les LF déterminent pour un exercice qui s’étend sur une année civile,
la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État.
- Article 6 : précise que le budget décrit, pour chaque année, l’ensemble des recettes et des
dépenses de l’état.
- Article 15 : précise les crédits ouverts au titre d’une année ne crée aucun droit au titre des
années suivantes (un crédit non utilisé doit être supprimé).

L’annualité budgétaire signifie que chaque année le Parlement doit voter la LF, et exercer un
contrôle.
L’annualité budgétaire s’adapte très bien aux dépenses classiques (faire fonctionner les
services publics, payer les fonctionnaires, …). Mais s’adapte mal au développement du rôle de
l’État dans le domaine financier, concernant les investissements (gestion moderne des crédits
budgétaires). Une gestion moderne demande beaucoup de souplesse.

Cette incompatibilité entre les exigences de l’annualité budgétaire et la nécessité de

prendre en compte les dimensions pluriannuelles du budget manifeste la volonté des auteurs
de la LO de 2001 d’essayer de trouver un point d’équilibre ente ces deux impératifs
contradictoires. La LO pose le principe de l’annualité mais avec beaucoup d’exceptions

I. Le développement récent de la pluriannualité

On constate que la construction européenne engage les finances de l’État dans une
logique pluriannuelle ; le pacte de stabilité et de croissance impose aux États membres
d’élaborer des programmes pluriannuels des finances publiques. Ces programmes doivent
définir les objectifs à moyen terme sur lesquels les États s’engagent. D’autre part la LO de 2001
tire les conséquences de la pluriannualité dans la mesure où tout en manifestant la volonté de
renforcer le caractère annuel de l’autorisation parlementaire, elle prévoit des éléments nouveaux
de pluriannualité et inscrit le budget dans une dimension stratégique pluriannuelle.

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Depuis la révision constitutionnelle de 2008, l’article 34 précise que les orientations
pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation et que
ces lois s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des administrations publiques. Dans ce cadre,
s’inscrit la loi du 31 décembre 2012, intitulée loi de programmation des finances publiques pour la
période 2012/2017. Cette loi oppose une stratégie de redressement qui vise la diminution des
dépenses publiques afin d’arriver au but : 3% de déficit et 60% de dettes.

Les lois de programmation n’ont pas le caractère de LF, elles sont des lois ordinaires : dépourvues
sur le plan financier de toute force obligatoire. Par ces lois, l’État s’engage envers lui même.

II. La signification du principe de l’annualité budgétaire

A. Le budget doit être voté avant le 1er janvier

Le premier aspect correspond au principe de l’antériorité, qui confère au budget un caractère

prévisionnel. Cela fait la distinction entre budget et bilan.

En tant qu’acte de prévision, le budget doit être adopté avant le début de l‘exercice. Sous la
IIIe, toute la question était de savoir ce qu’il fallait faire si le Parlement n’arrivait pas adopter la loi
de finances avant le 1er janvier, la solution = la règle des 12ème provisoires. Cette règle
consiste pour le Parlement à autoriser chaque mois, le Gouvernement à engager des
dépenses et percevoir des impôts (dans la limite du 12ème de l’année passée).

La Constitution de la Ve a modifié cette pratique :

- Lorsque le retard est imputable au Parlement : article 47 de la Constitution : si le Parlement
n’adopte pas la LF dans le délai (70 jours), les dispositions de la LF peuvent être mises en
vigueur par ordonnance en Conseil des ministres.
- Lorsque le retard est imputable au Gouvernement ou à une décision du Conseil
constitutionnel, la LO de 2001, dans son article 45 prévoit le vote de la 1ère partie de la LF ou
alors le vote d’une loi spéciale.

B. Le budget doit être voté pour un an

Le second aspect est relatif au caractère temporaire des dépenses et des recettes.
Concernant les dépenses, cela signifie que les crédits qui n’ont pas été exécutés/dépensés
l’année passée : ces crédits doivent être annulés, car l’autorisation de dépense concerne 1 an.
Selon la LO, article 15, les crédits ouverts au titre d’une année, ne créent aucun droit au titre des
années suivantes. Il n’y a pas de report de crédit d’une année sur l’autre.
Concernant les recettes cela signifie que la loi fiscale n’est valable que pour un an. L’autorisation
de percevoir des impôts doit être renouvelée chaque année.

C. Le budget doit être exécuté pendant 1 an

Le troisième aspect (principe selon lequel le budget doit être exécuté entre 1er janvier et 31
décembre) est difficilement applicable, car certains crédits adoptés en 2016, n’ont pas été utilisés
par le Gouvernement ; ou encore, des impôts non payés en 2016, peuvent-ils être payés en
2017 ? Il est difficile d’exécuter toutes les opérations prévues par la loi de finances entre le 1er
janvier et 31 décembre.

III. Les atteintes au principe de l’annualité

A. Les autorisations infra-annuelles

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1. Les lois de finances rectificatives

Seules les lois de finances rectificatives peuvent modifier des autorisations prévues
par la loi de finance initiale. En cours d’exercice, une loi de finance rectificative peut modifier la
loi de finance initiale. Cela peut ouvrir des crédits supplémentaires en fonction des rentrées
fiscales effectives.

2. Les décrets d’avance

En principe, toute modification effectuée en cours d’année et qui visent des dispositions de la loi
initiale doit figurer dans une LF, or un décret (adopté par le pouvoir règlementaire) peut ouvrir en
cours d’année des crédits supplémentaires. Selon la LO qui détermine le régime juridique des
décrets d’avance, article 13 : des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret
d’avance dans des conditions qui varient, selon qu’il y a urgence ou urgence et nécessité
impérieuse d’intérêt national.

En cas d’urgence, le Gouvernement peut par décret ouvrir des crédits supplémentaires, mais
selon la LO, il ne faut pas que ces décrets d’avance entrainent un déséquilibre financier.
D’autre part, le montant cumulé des crédits ouverts ne peut excéder 1% des crédits initiaux de
la loi de finance. Ces décrets d’avance doivent être ratifiés par le Parlement.

En cas d’urgence et nécessité impérieuse d’intérêt national, on n’exige pas le maintient de

l’équilibre financier. Les décrets d’avance peuvent porter atteinte à l’équilibre budgétaire. D’autre
part, les décrets d’avance doivent être adoptés après information des commissions de finances. Ils
doivent être votés en Conseil des Ministres. Un projet de loi portant ratification de ces décrets doit
être déposé immédiatement. Avec ces décrets d’avance, on peut augmenter le déficit.

Tous ces décrets d’avance portent atteinte au principe de l’annualité car dérogeant au principe de
l’antériorité du budget et au principe du vote de celui-ci.

B. Les autorisations dépassant le cadre annuel

Il existe 3 techniques qui permettent d’allonger l’autorisation budgétaire :

1. Les autorisations d’engagement

Ces autorisations constituent une dérogation à l’annualité budgétaire. Les autorisations

d’engagement constituent une technique d’adaptation à cette nouvelle fonction de l’État. Chaque
autorisation traverse 4 phases :
- L’engagement : acte juridique par lequel l’État se rend débiteur.
- La liquidation : vérification et détermination du montant de la dette.
- L’ordonnancement : acte par lequel le ministre ordonne au comptable de payer la dette.
- L’opération matérielle / le paiement : opération réalisée par le comptable.
Lorsque le Parlement autorise l’exécution des 4 étapes = crédit de paiement.
Lorsqu’il autorise que la 1ère étape = autorisation d’engagement.

Selon l’article 8 de la LO :
Les autorisations d’engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être
engagées.
Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être
ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés
dans le cadre des autorisations d’engagement.

En France, les autorisations permettent à un ministre d’engager l’État sur plusieurs années, et
cela pour la totalité de l’opération à réaliser. Mais, ce ministre ne peut pas payer la totalité des

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dépenses prévues. Pour que le ministre puisse payer les dépenses, il faut que le Parlement
vote, selon un calendrier déterminé, les crédits de paiement correspondants. Cette technique
permet a l’État de faire des dépenses d’investissement. L’annualité budgétaire est respectée au
niveau du paiement, mais n’est pas respectée au niveau de l’engagement.

Il faut savoir que sous l’ordonnance de 1959, ce texte limitait les autorisations d’engagement, cette
technique (= distinction entre autorisation d’engagement et crédit de paiement) était réservée aux
dépenses d’investissement. La LO de 2001 généralise cette technique à l’ensemble des
dépenses / crédits sauf les dépenses de personnel.

2. Le report de crédit

Le report de crédit prolonge l’autorisation budgétaire et constitue donc une atteinte au principe
de l’annualité ; car le report permet d’utiliser des crédits, qui n’ont pas été utilisés pendant
l’année d’utilisation. La logique budgétaire implique l’utilisation des crédits ou l’annulation des
crédits non utilisés. Une application stricte du principe d’annualité favorise le gaspillage (car
encourage les fonctionnaires à dépenser tout pour utiliser intégralement les crédits autorisés).
La LO pose un principe, mais l’assortit de quelques dérogations. Le principe est l’interdiction de
report de crédit. La LO prévoit deux dérogations, une qui concerne les crédits d’engagement et
une qui concerne les crédits de paiement.

Concernant les crédits d’engagement, la LO précise dans son article 15 : les crédits
d’engagement disponibles sur un programme, à la fin de l’année, peuvent être reportés, sans
limitation de montant, sur le même programme, ou à défaut, sur un programme poursuivant les
mêmes objectifs (un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un
ensemble cohérent d’action relevant d’un même ministère). Ce report ne peut bénéficier au crédit
de personnel.

Concernant les crédits de paiement, l’article 15 de la LO précise que les crédits de paiements
disponibles sur un programme, à la fin de l’année, peuvent être reportés, sur le même
programme, ou à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, MAIS ce report ne
peut excéder une limite globale fixée à 3% des crédits du programme à partir duquel les
crédits sont reportés. Ce plafond peut être majoré par une loi de finance, sauf concernant les
dépenses de personnel. Dans les deux hypothèses, le report intervient par arrêté conjoint du
ministre des finances et du ministre concerné.

Désormais, on a une répartition des crédits selon les différents programmes des ministres. Le
Ministre qui exécute le budget n’est pas lié à l’attribution d’un crédit à une dépense. Il peut
manipuler comme bon lui semble les crédits, pourvus qu’il tente d’atteindre l’objectif fixé par le
programme.

3. Le système de gestion

L’annualité budgétaire implique que le budget soit exécuté en 1 an (difficile d’exécuter dans
l’année, toutes les opérations prévues par la loi de finance de l’année). Il y a deux systèmes : le
système de l’exercice et le système de la gestion.

Le système de l’exercice : les opérations sont rattachées au budget de l’année de leur

autorisation, quelle que soit la date d’exécution de la dépense/recette. On prend en compte
l’année d’autorisation. Ce système permet le respect de l’annualité budgétaire, mais il présente
l’inconvénient d’empêcher de clore les comptes à un moment donné.

Le système de gestion : les opérations se rattachent au budget de l’année de leur exécution

(on ne prend pas en compte l’année de l’autorisation). La LO opte pour le système de gestion,
selon l’article 28 : les recettes sont prises en compte, au titre du budget de l’année au cours de
laquelle elles sont encaissées par un comptable public. Les dépenses sont prises en compte au
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titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées par le comptable. On prend en
compte l’opération de paiement et d’encaissement. La LO prévoit la possibilité, sous certaines
conditions, de prolonger l’exécution des opérations qui figurent dans la LF de l’année. Si une LF
rectificative est votée au mois de décembre, dans le cadre de cette dérogation, l’année budgétaire
se terminera le 20 janvier et pas le 31 décembre.

→ L’objectif du principe de l’annualité budgétaire est de permettre au Parlement un contrôle

efficace sur les activités financières.

SECTION 2 : L’UNITÉ BUDGÉTAIRE

Le principe de l’unité budgétaire signifie que toutes les dépenses/recettes de l’État figure dans
un seul document, soumis au vote des parlementaires, qui dit présentation claire dit contrôle
efficace.
Cette présentation permet aux parlementaires de contrôler facilement, si le budget est en
équilibre et s’il ne l’est pas de déterminer le montant exact du déficit.

Malgré ces avantages, le principe d’unité budgétaire a été remis en cause, lorsque l’État a
commencé à prendre en charge les activités économiques (= à caractère industriel ou
commercial). Il est très difficile, de mettre dans un seul document, des opérations réalisées par des
services publics administratifs et des opérations commerciales. Il y a des dérogations, qui peuvent
être considérés comme des atteintes, alors que d’autres sont de simples aménagements.

I. Les aménagements du principe

A. L’aménagement par les budgets annexes

L’objectif des budgets annexes est de savoir si le service industriel ou commercial est
rentable ou non. Un budget annexe retrace les opérations d’un service de l’État qui n’a pas la
personnalité morale, mais qui exerce une activité donnant lieu au paiement et cette activité est
exercée à titre principal.

Les budgets annexes sont une technique qui permet d’adapter les moyens juridiques existant
à la nouvelle activité de l’État (= industrielle ou commerciale). En réalité, le régime juridique des
budgets annexes est le résultat d’un compromis. C’est un compromis, car les pouvoirs publics
avaient le choix entre 2 possibilités :
- soit intégrer les dépenses et recettes de ces services au budget général (= impossibilité de
déterminer la rentabilité de ses services)
- soit accorder la personnalité morale à ces services (= le service dispose alors d’un budget
autonome dont les opérations échappent au contrôle du Parlement).

Dans le cadre du budget de l’État, on isole les dépenses et recettes de ces services. Le
Parlement exerce un contrôle mais puisque ces opérations sont isolées, on peut déterminer la
rentabilité du service. Actuellement, il existe deux budgets annexes :
- Le budget de publications officielles et de l’information administrative (= opérations des
journaux officiels et documentation française).
- Le budget de l’aviation civile. Les services de l’aviation civile rendent, aux compagnies
aériennes et aux usagers des services qui donnent lieu à des taxes et redevances.

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B. L’aménagement par les comptes spéciaux

Les comptes spéciaux retracent les opérations réalisées par des services de l’État qui n’ont
pas la personnalité morale (comme les budgets annexes) et en même temps, on n’a pas voulu
intégrer ces opérations dans le budget général.
Il en existe 4 catégories : les comptes d’affectation spéciale, les comptes de commerce, les
compte d’opérations monétaires et les comptes de concours financier.

1. Les comptes d’affectation spéciale

Un compte d’affectation spécial permet d’affecter des recettes à des dépenses bien
déterminées. Mais il faut un lien direct entre les recettes affectées et les dépenses concernées
(ex : la redevance télé).
Le compte d’affectation spéciale retracent les dépenses des pensions (sommes payées aux
retraités) dont le financement est assuré par des cotisations versées par des employeurs et des
salariés.

2. Les comptes de commerce

Les comptes de commerce retracent des opérations à caractère industriel ou commercial

effectuées à titre accessoire par des services de l’État qui n’ont pas la personnalité morale.
Parmi ces comptes, on peut citer les opérations commerciales de domaine, le compte des
constructions navales de la marine militaire, le compte gestion des titres du secteur public.
Tous les comptes de commerce ont un point commun : les prévisions n’ont qu’un caractère
indicatif.

3. Les comptes d’opérations monétaires

Cette opération d’achat et de vente de monnaie permet de la stabiliser. L’État peut décider
d’acheter de la monnaie étrangère pour spéculer, etc …
C’est le fond de stabilisation des changes : caractère indicatif.

4. Les comptes de concours financiers

Ces comptes sont destinés à retracer les prêts et les avances consentis par l’État (la durée
des avances est de 2 ans, alors que concernant les prêts c’est 4 ans). Actuellement, au sein de
cette catégorie, il y a 10 comptes. Le + important est le compte d’avance aux Collectivités
Territoriales. Les Collectivités Territoriales dépensent l’impôt dans cette caisse et en contrepartie,
le trésor public s’engage à honorer ces dépenses.
Exemple : une commune qui a voté son budget, chaque mois le trésor public verse à cette
commune une somme ; il y a un compte spécial qui retrace ces opérations (avance aux CT).

→ Les comptes spéciaux constituent une sorte d’aménagement au principe de l’unité

budgétaire car dans le cadre de la formule des comptes spéciaux, on va reconnaître des
spécificités à ces comptes MAIS tout en gardant les recettes et les dépenses sous le
contrôle du Parlement.
Le solde de chaque compte spécial peut être reporté sur l’année suivante = exception à la
règle de l’annualité budgétaire. Article 19 de la LO : Un compte spécial ne peut pas être ouvert
par un acte règlementaire, pour ouvrir un compte spécial, il faut que l’opération soit prévue dans
une LF. Les opérations des comptes spéciaux sont prévues, autorisées et exécutées dans les
mêmes conditions que celles du budget général. Enfin, le solde des comptes spéciaux intervient
dans le solde général.

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II. Les atteintes au principe de l’unité budgétaire

A. Les budgets autonomes

Un budget autonome retrace les recettes et les dépenses d’un organisme public qui a la
personnalité morale (les budgets des CT et des établissements publics). Les opérations
financières des personnes publiques qui disposent de la personnalité morale ne sont pas
contrôlées par le Parlement.
Les budgets des personnes publiques qui disposent de la personnalité morale sont préparés,
votés et exécutes par les organes compétents de cette personne morale.

B. La débudgétisation

C’est une technique simple qui consiste à retirer une dépense du budget de l’État pour la
mettre dans le budget d’une personne morale juridiquement autonome de l’État. Concernant
les dépenses de l’État, chaque année le déficit est important. On va donc faire supporter ces
dépenses à une personne morale qui a un budget autonome, ce qui soulagera le budget de l’État.
Le solde des budgets annexes entre en compte dans le solde général. Si les budgets annexes
sont déficitaires, le déficit du budget de l’État va être énorme. Cette technique permet à un Ministre
des Finances de camoufler un déficit budgétaire. Cette technique fait échapper au contrôle
parlementaire des opérations financières très importantes.

Donc, le Conseil constitutionnel a condamné cette pratique dans une décision du 29

décembre 1984. Dans cette décision, le CC a estimé que il y a des dépenses qui incombent par
nature à l’État, et selon le juge constitutionnel, ces dépenses ne peuvent pas être transférées vers
le budget d’une autre personne morale de droit public. Ces dépenses, sont les dépenses de
personnel (salaire des fonctionnaires), il est donc interdit de les transférer.

SECTION 3 : L’UNIVERSALITÉ BUDGÉTAIRE

Le principe de l’universalité budgétaire complète le principe de l’unité budgétaire (= un seul

document). Selon le principe de l’universalité budgétaire : toutes les recettes et les dépenses
doivent être présentées en deux blocs séparés, sans aucune liaison particulière entre ces
deux blocs (mais dans un seul document).
L’universalité implique l’absence de contraction entre dépenses et recettes et exige, qu’a
l’intérieur du budget, dépenses et recettes forment deux masses autonomes. Ce principe est
affirmé par l’article 6 de la LO 2001. Selon cette disposition : « il est fait recette du montant intégral
des produits sans contraction entre les recettes et les dépenses, l’ensemble des recettes assurent
l’exécution de l’ensemble des dépenses ».

Dans sa décision du 29 décembre 1984, le CC a jugé que l’universalité budgétaire implique 2

conséquences :
- Non affectation : il est interdit d’affecter une recette déterminée à la couverture d’une dépense
déterminée.
- Non compensation : les recettes et les dépenses doivent figurer dans le budget pour leur
montant brut sans aucune contraction (= il est interdit de présenter un solde).

I. La règle de non affectation

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A. Signification de la règle de non affectation

Règle de non affectation : la totalité des recettes doit former une masse commune qui sert
sans distinction à la couverture de l’ensemble des dépenses budgétaires.

Cette règle explique la présentation du projet de LF en 2 parties. Sur le plan comptable, cette règle
impose au comptable public de mélanger toutes les recettes des personnes publiques, quelle
que soit leur origine.

B. Avantages et inconvénients de la règle de non affectation

Avantages de la règle de non affectation :

- Permet d’éviter les dépenses aléatoires, car le montant des recettes dépend de plusieurs
facteurs, l’évaluation des recettes est toujours approximative ; si on affecte une recette
incertaine à une dépense : le budget serait aléatoire.
- Permet de souder la solidarité nationale.

Inconvénients de la règle de non affectation :

- Aspect psychologique : la règle de ne favorise pas la perception des impôts.
- Ne permet pas d’apprécier la rentabilité des services, car on ne peut pas faire le lien entre
les dépenses et les recettes du service (c’est ici qu’on comprend l’intérêt des budgets
annexes = apprécier la rentabilité). La règle de non-affectation ne s’impose qu’au sein du budget
général, on peut prévoir des dérogations.
- N’incite pas les fonctionnaires à réaliser des économies.

C. Les dérogations à la règle de non affectation

Selon la LO, il y a trois dérogations : les budgets annexes, les comptes spéciaux du trésor et les
procédures particulières.

• Chaque budget annexe dispose de recettes qui lui sont propres et le caractère économique
des activités exercées par les services publics qui exercent l’activité rend indispensable
l’affectation de recette. Sans l’affectation on ne peut pas apprécier la rentabilité des services qui
exercent une activité économique.

• Concernant les comptes spéciaux, on peut affecter les recettes aux dépenses.

• Les procédures particulières sont prévues à l’article 17 de la LO, il y a 3 catégories :

- La procédure de fond de concours, c’est l’hypothèse d’un service qui bénéficie d’un
budget et qui décide de participer au financement d’une opération (qu’il choisi) dont le
financement incombe à l’État. Ce sont des sommes non fiscales, qui sont versées à l’État
pour participer au financement d’un projet d’intérêt général. Le Conseil constitutionnel a
estimé que le non respect de cette intention pourrait porter atteinte au droit de propriété
(article 11 DDHC).
- Les attributions de produit ont été crées par la LO, un décret adopté en Conseil des
Ministres peut affecter à un service les recettes qu’il tire des prestations régulièrement
fournies. Selon la LO, le même régime s’applique aux procédures de fond de concours et
aux attributions de produit. Exemple : si on achète des documents de l’INSEE, il y aura un
décret qui prévoit que cette prestation régulièrement fournie peut être conservé par le
service qui fourni la prestation.
- Le rétablissement de crédit est une procédure qui peut être utilisée dans deux cas.
Parfois, on vend et avec la même somme, on rachète. Ou, un fonctionnaire, par erreur, a
touché deux fois son salaire : il doit restituer le salaire encaissé illégalement. La somme
restituée sera affectée au rétablissement des crédits amputés. Si la procédure de
rétablissement n’était pas appliquée, la somme remboursée sera acquise au budget

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général des crédits. Il s’agit d’une opération de réalisation comptable qui permet
d’échapper à la règle de non affectation.

II. La règle de non compensation

A. La signification de la règle de non compensation

Cette règle signifie que les autorisations budgétaires données par la LF doivent porter sur les
chiffres brut des dépenses et des recettes et non sur le produit net. Cette règle de non
compensation interdit de présenter un solde. L’objectif est un contrôle efficace du Parlement.

Exemple : Un homme achète une voiture à 15 000€ et vend l’ancienne à 10 000€. Cet homme
peut inscrire dans sa comptabilité : dépense de 5 000€. C’est une opération de dépense qui cache
une opération de recette. On ne peut pas faire ça dans le cadre de la comptabilité publique.

B. Les avantages et les inconvénients de la règle de la compensation

Avantages :
Technique : La règle permet d’éviter l’existence de « caisse noire ». Un chef de service ne
pourra donc offrir les vieux matériels lors de l’achat de nouveaux (c’est dommage). L’obligation
d’inscrire au budget toutes les recettes et dépenses permet d’éviter ce risque.
Politique : Cette règle conditionne l’efficacité du contrôle parlementaire. Ce contrôle porte sur
les recettes et dépenses et non un solde sur un chiffre net difficile à interpréter, à décortiquer.

Inconvénients :
Le respect de cette règle peut aboutir, et a abouti à des situations absurdes. Il y a un exemple
historique qui met en relief un inconvénient majeur. Au Château de Versailles, pendant des
décennies, il était interdit au gardien du château, d’utiliser le bois mort du parc pour se chauffer. Il y
a des arrêts qui ont été rendus par la cours des comptes. Le service de domaine devait vendre le
bois mort ; et le produit de vente devait être inscrit comme recette.
La règle de non compensation présente l’inconvénient d’inciter à dépenser. Dès lors que toutes
les recettes doivent être inscrites au budget, un service n’a aucun intérêt à faire des économies.

C. Les dérogations à la règle de non compensation

1. Certains comptes spéciaux

Concernant la règle de non compensation, il y a 4 catégories de comptes spéciaux et seulement

deux dérogent à la règle de non compensation (= où on ne détaille pas les dépenses) :
- les comptes de commerces
- les comptes d’opérations monétaires

Concernant ces deux catégories, le Parlement autorise un découvert et un solde car les dépenses
ne sont pas détaillées par la LF, seul l’autorisation de découvert y figure à titre indicatif, car
tout dépend des achats et des dépenses annuelles. Le Parlement ne vote pas des recettes et des
dépenses, mais un solde.

2. Les prélèvements sur recettes

Les prélèvements sur recettes consiste pour l’État à verser à certains organismes les recettes
qu’il a perçu sans les faire figurer dans les dépenses de son budget, mais en les mentionnant
en déduction des prévisions de recette dans un document annexé à la LF.

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En réalité, il s’agit d’un artifice juridique qui permet de considérer certaines dépenses comme
des recettes négatives. Il ne s’agit pas d’une dépense, mais d’une diminution des recettes de
l’État. Les prélèvements sur recette constituent une exception au principe d’universalité, dans la
mesure où ils permettent une contraction entre recette et dépense traitées en minorations de
recette. Le montant inscrit en recette est minoré du montant des dépenses.
Pour l’État, 1 000€ net c’est en réalité 1 100€ brut, car pour percevoir les 1 000€, l’État a dépensé
100€. La somme de 1000 € est minorée des dépenses. C’est un solde, et c’est pour cela que
c’est une exception à la règle de non-compensation.

Il faut savoir que cette technique a été fortement critiquée par la Cour des Comptes, par le
Conseil d’État, dans la mesure où elle ne respecte pas le principe de l’universalité budgétaire.
Cette formule a été critiquée aussi car les parlementaires ne pouvaient pas exercer de contrôle
sur ces dépenses (car n’est pas considéré comme des dépenses). Mais le CC a validé cette
technique.
L’article 6 de la LO reconnaît le système seulement au bénéfice de l’UE et des CT.

SECTION 4 : LA SPÉCIALITÉ BUDGÉTAIRE

I. La signification du principe

La spécialité budgétaire est complètement à l’opposé de la règle de non affectation des

recettes. Le principe de la spécialité budgétaire veut que les crédits ouverts par la LF, votés
par le Parlement soient affectés à des dépenses déterminées. Dans le cadre du budget
général, les recettes forment une seule masse. On ne détermine pas l’origine des sommes
versées. En revanche, les dépenses doivent être spécialisées. Cela signifie que lorsque le
Parlement vote un crédit, le vote porte sur l’objet et sur le montant du crédit. L’autorisation
d’engager un crédit donné par le Parlement signifie que tel service a le droit de dépenser telle
somme pour tel objet.

Il y a 2 possibilités concernant l’étendue de l’autorisation parlementaire :

- La première est de faire confiance à l’A = donner une autorisation quasi-globale (sorte de
carte blanche), ici le Parlement exerce un contrôle moins efficace, car il ne porte pas sur
toutes les opérations de dépense. C’est le système de l’abonnement : on fait un chèque en
blanc à l’A. Le contrôle parlementaire n’est pas très effectif.
- L’autre hypothèse est d’accorder une autorisation très détaillée, le Parlement exerce un
contrôle efficace, l’A est bien encadrée. Mais plus l’autorisation parlementaire est détaillée
moins le contrôle est efficace, car le Parlement entre dans les détails et donc va perdre une
vision générale de la situation.

→ La question est de fixer un point d’équilibre : un contrôle efficace du Parlement et en même

temps accorder à la l’Administration une liberté dans l’exécution du budget.

II. La mise en œuvre du principe

A. Le système de l’ordonnance de 1959

Depuis l’entrée en vigueur du décret du 19 juin 1956, le droit budgétaire français établit une
distinction entre la spécialité au niveau du vote (parlementaire) et la spécialité au niveau de
l’exécution (gouvernementale). L’ordonnance de 1959 a adopté ce clivage. Sous l’égide de

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l’ordonnance de 1959, les crédits (= autorisations de dépense) étaient votés par le Parlement, par
ministère et au sein de chaque ministère par titre.

Concernant le budget général (90% du budget), les parlementaires ne votaient pas les crédits par
ministères et par titres, ils faisaient la distinction entre services votés et mesures nouvelles.
Equivalent des dépenses de l’année précédente.
Concernant les mesures nouvelles, elles étaient votées (minimum de dotation pour faire
fonctionner les services publics dans les mêmes conditions que l’année passée) par ministère et
par titre. Mesures nouvelles = 10%.
Concernant les budgets annexes, ils votaient une fois pour chaque budget annexe. Le vote est
l’examen, par budget annexe, idem pour les comptes spéciaux.

Un titre budgétaire regroupe les crédits selon leur nature économique. Sous l’ordonnance de
1959, les parlementaires votaient les crédits par ministère, concernant les titres, il fallait
voter les crédits de chaque titre.

Concernant l’exécution, on va partir de l’idée que le projet est adopté, la loi est publiée au JO,
donc concernant l’exécution du budget, les crédits étaient regroupés par chapitre et n’étaient
votés qu’une seule fois.

Selon leur nature : le gouvernement ne pouvait pas faire figurer des dépenses de nature
différentes.
Selon leur destination : le gouvernement pouvait mettre dans un même chapitre des dépenses de
nature différentes, à conditions que ces dépenses concourent à l’aboutissement d’un même projet.

B. Le système de la LO de 2001

MINISTRE A MINISTRE B

MISSION
ministérielle, ou interministérielle

PROGRAMME 1 PROGRAMME 2
Plafond en € fixé qui ne doit pas être dépassé. Plafond en € fixé qui ne doit pas être dépassé.
Regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre Regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre
une / des actions. une / des actions.

TITRE 1 : dépense d’investissement TITRE 1

TITRE 2 : dépense du personnel, dont le crédit ne TITRE 2 : dépense du personnel, dont le crédit ne
peut pas être majoré. peut pas être majoré.

TITRE 3 TITRE 3

L’ordonnance de 1959 et la LO de 2001 n’ont pas le même objectif. La logique de l’ordonnance

était une logique de moyens. Il y a des services publics qui doivent fonctionner, donc il faut des
moyens. La LO a une logique de performance et d’efficacité.
Avec la LO de 2001, le budget est présenté en missions ; les crédits sont votés par le Parlement
par mission (= l’unité de vote des crédits).
En revanche, au niveau de l’exécution du budget, l’unité d’exécution est le programme ; à titre
exceptionnel, c’est la dotation.

1. La mission : l’unité de vote

Selon la LO, selon l’article 43, le vote des crédits du budget général, s’effectue par mission
(plus de distinction entre services votés et mesures nouvelles).

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Les crédits de budgets annexes et de comptes spéciaux sont votés par budget annexe et par
compte spécial = car chaque compte spécial est une mission. Selon, la LO une mission
comprend un ensemble de programme, concourant à une politique publique définie. Les
missions de l’État s’imposent à elle. Chaque mission est votée une fois par les parlementaires.

Selon l’article 7, une mission relève d’un ou plusieurs services, d’un ou plusieurs ministères (=
ministérielle ou interministérielle). L’objectif de l’institution des missions est le maintien de cette
distinction entre unité de vote et unité d’exécution, visent à protéger les prérogatives du
Parlement et notamment son droit de fixer le niveau de l’autorisation de dépense qu’il donne au
Gouvernement.

Finalement, cette nouvelle architecture budgétaire impose à l’État de remettre en cause les
frontières ministérielles. Il n’y a pas de crédit réservé à tel ou tel ministère. Des fois une mission
concerne plusieurs ministères : impose aux ministères de collaborer.

D’autre part, il n’y a pas de mission monoprogramme (= minimum 2 programmes). La LO précise

qu’une mission est un ensemble de programmes. Cette exigence est très importante, dans la
mesure où avec une mission constituée par un seul programme, les parlementaires ne peuvent
proposer aucun amendement concernant les dépenses.

2. Le programme : l’unité d’exécution

Selon l’article 44 de la LO de 2001, dès la promulgation de la LF de l’année, le Gouvernement

prend des décrets portants :
- Répartition par programme ou par dotation des crédits ouverts sur chaque mission (budget
annexe ou compte spécial).
- Fixation par programme du montant des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel.

Les décrets fixent le montant global de chaque programme et le montant des crédits destinés au
personnel. Sous l’égide de l’ordonnance de 1959, et pour l’exécution, les crédits étaient regroupés
par chapitre, par nature. Un ministre responsable de l’exécution d’un chapitre n’avait pas la liberté
d’utiliser des dépenses de personnel pour des dépenses d’investissement. Avec la LO 2001, le
ministre est lié par 2 montants : le montant global du programme et le montant du titre qui
concerne les dépenses du personnel. En dehors de ces deux montants, le ministre a une
liberté totale dans l’utilisation des crédits. A l’intérieur de chaque programme, les crédits sont
présentés par titre, autrement dit par nature. Or cette présentation est indicative, sauf pour les
dépenses de personnel. Dans chaque programme, le titre qui concerne les dépenses de
personnel, ce titre est intouchable : il y a un plafond à respecter.

Selon l’article 7 de la LO, un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une
action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auxquels sont
associés des objectifs précis ainsi que des résultats à atteindre, faisant l’objet d’une
évaluation.
Les crédits, au sein de chaque programme, sont regroupés par titre : cela donne plus de liberté au
ministre. Le ministre est limité par 2 plafonds :
- Plafond total du programme
- Plafond de dépenses de personnels (pour ne pas donner aux ministres le moyen d’embaucher)

D’autre part, au sein d’un programme, les crédits sont fongibles. Le ministre dispose d’une
réelle liberté d’utilisation du crédit, de différents titres. Alors que dans le cadre de l’ordonnance
de 1959, toute fongibilité était impossible entre chapitre. Cette fongibilité est asymétrique, le crédit
inscrit au titre de dépenses personnelles peut majorer les crédits des autres titres mais en
aucun cas l’inverse. Un ministre peut majorer les crédits de tous les titres sauf les titres des
personnes. Avec la LO, le ministre dispose d’une liberté très large dans l’utilisation des crédits
dans la mesure où il est contraint par seulement 2 plafonds.
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La réforme de 2001 a prévu cette notion de budget opérationnel de programme (BOP). Le BOP
est la déclinaison d’une partie de programme selon un critère géographique ou fonctionnel.
Les crédits d’un programme sont répartis entre 1 ou plusieurs BOP et chaque BOP recouvrent un
territoire déterminé et/ou un service déterminé. Le BOP regroupe la part de crédit d’un programme
mise à disposition d’un responsable identifié soit pour un périmètre d’activité soit pour un territoire
déterminé. Les BOP ont été mis en œuvre pour renforcer l’efficacité des crédits, ils seront ensuite
utilisés par les préfets.

3. La dotation : unité d’exécution par exception

Dans certains cas, les crédits sont regroupés par dotation. Selon la LO, une dotation regroupe des
crédits que ne peuvent pas faire l’objet d’un programme. Les crédits ne peuvent pas être affectés à
la réalisation d’un objectif.
Ces dotations sont présentées par nature et non par objectif de dépense. Selon la LO 2001, il y 2
catégories de crédit qui peuvent être regroupées par dotation :

- Les crédits destinés aux dépenses des pouvoirs publics. On estime que ces pouvoirs sont
soumis au principe de la séparation des pouvoirs et donc bénéficie d’une certaine autonomie,
difficilement conciliable avec l’obligation d’atteindre des objectifs. Ces crédits sont regroupés en
une mission.

- Les crédits globaux (non spécialisés) : sont destinés à faire face à des dépenses accidentelles
ou imprévisibles, ou a des dépenses supplémentaires de personnel. Ces crédits ne peuvent pas
être regroupés en programme car on ne peut pas fixer des objectifs à réaliser à ces crédits. Il y
a 2 dotations : dotations accidentelles et dotations salariales qui forment une mission intitulée
“crédits globaux”. Ces 2 dotations sont regroupées dans une mission unique.

III. Les atteintes au principe de la spécialité des crédits

La LO de 2001 prévoit l’existence des crédits qui ne peuvent être affectés à une opération précise.
Alors que la spécialité des crédits est à l’opposé de la règle de non affectation des crédits.
De plus, comme sous l’ordonnance de 1959, la LO prévoit pour que le pouvoir réglementaire
puisse modifier l’affectation initiale des crédits telle qu’elle a été fixée par le Parlement au cours de
l’année.

A. Les modifications à la répartition initiale des crédits

C’est le Parlement qui détermine l’objet de chaque autorisation et le bénéficiaire de chaque

autorisation. La LO de 2001 prévoit la possibilité, pendant l’année budgétaire, pour le
Gouvernement de modifier (par acte réglementaire) la répartition des crédits telle qu’elle a été
fixée par la loi. Actuellement la LO prévoit deux techniques pour modifier la répartition initiale :
virement de crédit et transfert de crédit.

1. Les virements de crédits

Il modifie l’objet de la dépense (tel qu’il a été fixé par la LF).

Exemple : le Parlement vote des crédits pour acheter des ordinateurs à un service, or le virement
permet au Gouvernement d’utiliser ces crédits pour l’entretient d’un ouvrage public → virement
modifie l’objet de le dépense.
Le Gouvernement peut donc modifier l’objet de la dépense prévu initialement par le Parlement.

Il existe 3 limites :

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Limite 1 : Selon l’article 12 de la LO, les virements de crédits peuvent modifier la répartition de
crédits entre programme d’un même ministère. Mais pour chacun des programmes concernés, ces
virements ne peuvent pas dépasser 2% des crédits ouverts par la loi de finance.

Limite 2 : Aucun virement ne peut être effectué au profit des dépenses de personnel (au sein d’un
programme les crédits sont repartis selon leur nature économique).

Limite 3 : La LO interdit les virements entre le budget général et un budget annexe ou un compte
spécial (que ce soit dans un sens ou dans l’autre).

Le virement doit être effectué par un décret adopté sur le rapport du ministre des finances, après
avoir informé les commissions de finance de l’Assemblée Nationale et du Sénat.

2. Le transferts de crédit

Dans le cadre d’un transfert on change le bénéficiaire de la dépense, on ne change pas l‘objet.
Exemple : les crédits ont été réservés par le Parlement à l’achat d’ordinateur, on achète donc les
ordinateurs mais pas pour le même service/ministère.
Il n’y a pas de plafonnement : la LO autorise le transfert sans aucune limite quantitative. MAIS
aucun transfert ne peut être effectué au bénéfice du titre 2 qui concerne les dépenses du
personnel.

L’article 20 de la LO interdit les transferts entre le budget général, les budgets annexes et les
comptes spéciaux, dans un sens ou dans l’autre. Le transfert doit être effectué par décret, pris sur
le rapport du ministre des finances et après informations des commissions spécialisées.

→ Distinction importante à faire :

Le virement : les crédits restent dans le même ministère, on change simplement l’objet (=
virement toujours entre 2 programmes qui relèvent du même ministère).
Le transfert : on modifie le bénéficiaire (= les programmes relèvent d’un ministère distinct).

B. Les crédits non spécialisés

1. Les crédits globaux

Il y a 2 dotations qui regroupent ces crédits globaux :

- Dotations pour dépenses accidentelles destinées à faire face à des calamités et pour
dépenses imprévisibles = il s’agit de dépenses dont on ne connaît pas le fait générateur (le
Parlement ne peut pas déterminer le fait générateur de ces dépenses).

- Dotation pour mesures générales en matière de rémunération dont la répartition par

programme est impossible le jour où les parlementaires adoptent la loi de finances.

2. Les fonds spéciaux

Avant la LO de 2001, il y avait 2 catégories de fonds spéciaux :

- Les fonds spéciaux du Gouvernement : ces fonds n’existent plus depuis 2002. Le Parlement
votait des crédits sans connaitre leur destination. C’étaient des enveloppes avec des billets
liquides, et le Premier Ministre donnait des enveloppes à chaque ministre, au début de chaque
mandat. Cet argent échappait au contrôle juridictionnel de la Cour de Compte, les sommes
perçues n’étaient pas soumises à l’impôt, mais en réalité, ces fond étaient répartis par le
Premier Ministre en 3 parts :
- Une part à Matignon
- Une part à l’Élysée

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- Une part aux ministères
Le ministre n’était responsable que devant le Premier Ministre par rapport à la gestion de cet
argent. Depuis l’affaire des billets d’avion payés en liquide par Jacques Chirac, le Parlement ne
vote plus une enveloppe globale sans savoir de quelle manière elle sera dépensée.

- Les fonds secrets à destination particulière : ces sommes sont accordées à des “agents
secrets”. Ces sommes d’argent sont votées par le Parlement, sans qu’il connaisse la destination
de ces sommes.
En 2003 le pouvoir public a mis en place une commission de vérification de fonds spéciaux et cette
commission est composée des magistrats de la Cour des comptes, de parlementaires : elle établit
un rapport secret chaque année, destiné au pouvoir politique (PDR et PM).

SECTION 5 : L’ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE

Au sens classique du terme, l’équilibre budgétaire signifie que toutes les dépenses publiques
sont couvertes par l’ensemble des recettes définitives.
L’équilibre signifie que les recettes soient égales aux dépenses. Mais cette conception classique
de l’équilibre a été mise en cause par plusieurs théories modernes, notamment la théorie
keynésienne qui va encourager en période de crise à voter des budgets déficitaires pour relancer
l’économie.

I. Les différents types d’équilibre

On fait la distinction entre l’équilibre de prévision et l’équilibre d'exécution :

- L’équilibre prévisionnel est l’équilibre prévu par la LF.
- L’équilibre d’exécution est l’équilibre constaté par une loi de règlement. C’est l’équilibre réel.
L’objet de la loi de règlement : elle constate les dépenses, recettes, déficit réels.
Souvent il y a une différence importante entre les prévisions et l'exécution.

A. La notion d’équilibre

La notion d’équilibre peut également couvrir l’équilibre budgétaire. L’équilibre budgétaire est celui
présenté par la LF, mais on parle aussi de l’équilibre des finances publiques. Or l’équilibre des
finances publiques vise non seulement dépenses/recettes de l’État mais aussi celles des
collectivités publiques. La notion d’équilibre peut s’appliquer à l’ensemble de l’économie.
L’ordonnance de 1959 utilisait l’expression « équilibre économique et financier ». Or, cette notion
est beaucoup plus vaste que l’équilibre budgétaire car elle se référait à l’ensemble des finances
publiques, et d’une manière générale à la capacité de financement des administrations publiques.

Actuellement la LO ne vise que l’équilibre budgétaire et financier. En réalité la nuance

rédactionnelle entre l’ordonnance et la LO vise à préciser/séparer les 3 titres de l’équilibre :
L’équilibre budgétaire renvoie à l’équilibre prévu par l’article d‘équilibre de la LF (ne concerne
que les ressources et les charges de l’État).
L’équilibre financier renvoie à un autre tableau, ce tableau de financement est prévu à l’article
34 de la LO qui comporte les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État,
et qui évalue les ressources et les charges de la trésorerie. La notion d’équilibre financier est
moins précise que celle de l’équilibre budgétaire, car concernant l’équilibre financier on vise non
seulement les opérations définitives + les opérations temporaires (emprunts, prêts).

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L’équilibre économique est une notion vague, qui fait référence à l’ensemble de la situation
économique du pays. La situation économique d’un pays ne dépend pas exclusivement de la
politique budgétaire du Gouvernement.

B. La valeur juridique de la notion d’équilibre

Concernant l’équilibre d’exécution en 2009, les résultats ont affiché un résultat de 71mds de plus
que l’équilibre de prévision réalisé en 2008. Cela ne signifie pas que le Gouvernement va effacer
des dépenses, cela signifie que le Gouvernement va financer des dépenses par des
emprunts. A partir de cette constatation, on peut dire que la notion de déficit apparaît moins
comme une absence de financement, que comme un problème de modalité de financement. Le
budget de l’État est considéré en déficit, quand les dépenses ne peuvent être couvertes par
les recettes fiscales (= ressources ordinaires).

Sur le plan juridique, on doit constater que l’équilibre budgétaire n’est pas une obligation
juridique. L’équilibre budgétaire ne s’impose pas à l’État. Selon le CC, il s’agit d’un principe
fondamental des lois budgétaires : décision du 23 décembre 1979. Le contenu de ce principe
fondamental change en fonction du budget concerné = il faut faire la distinction entre l’État et les
autres personnes, car pour tous les budgets publics autre que le budget de l’État, l’équilibre
budgétaire constitue une obligation qui s’impose aux collectivités concernées. Quand une
personne publique dispose d’un budget autonome, cela signifie que cette personne bénéficie des
recettes suffisantes pour couvrir ses dépenses. Si une CT ne vote pas son budget en équilibre on
peut saisir la chambre régionale des comptes. Les établissements publics sont soumis à cette
obligation d’équilibre, sinon l’autorité des tutelles peut saisir la chambre régionale des comptes. Il
s’agit d’une obligation logique, car si ils n’arrivent pas à financer leurs dépenses, c’est le budget de
l’État qui supportera les dépenses. Cette exigence ne s’impose pas à l’État.

Un projet de révision constitutionnelle a été proposé pour inscrire ce principe d’équilibre budgétaire
dans la Constitution. L’AN et le Sénat ont adopté le projet le 13 juillet 2011. Les pouvoirs eux-
mêmes n’étaient pas très favorables à ce projet.
En Allemagne, l’équilibre budgétaire est une obligation constitutionnelle en vertu de la Loi
fondamentale. Alors qu’en France, c’est un objectif constitutionnel.

Le traité budgétaire européen du 2 mars 2012 introduit l’équilibre budgétaire appelé règle d’or.
Le traité a été ratifié par le Parlement français et impose aux États membres de l’UE à ne pas
dépasser un déficit structurel de 0,5% du PIB. Le déficit structurel est celui qui ne tient pas
compte de l’impact de la conjoncture sur la situation des finances publiques. En période de
crise : dépenses de chômage augmentent + nombre de contribuables baisse. Or, lorsque le budget
de l’État se trouve en déficit après abstraction de tout ce qui concerne les conséquences de la
crise, on parle de déficit structurel. C’est le déficit qui ne tient pas compte de l’impact de la crise.
Les conséquences de la situation de crise ne seront pas prises en compte. Si le déficit > 0,5%,
alors il y a un problème au niveau du financement des structures publiques.

II. L’évolution de conception de l’équilibre

L’équilibre budgétaire est considéré par le peuple comme la règle d’or, selon beaucoup, l’État ne
doit pas dépenser plus qu’il ne reçoit. Mais cette conception a été contestée par plusieurs
théories (notamment la théorie keynésienne, selon laquelle en période de crise, l’État doit
présenter un budget déficitaire pour relancer l’économie), et ces théories ont fait l’objet de
plusieurs applications, et sur la base de ces théories, on a inventé le budget cyclique et on a
adopté dans certains pays, la théorie du déficit systématique.

→ Dans le cadre d’un budget cyclique, l’équilibre recherché n’est pas l’équilibre annuel, on
estime que dans un pays il y a des cycles économiques (un cycle = 5/7 ans). Au cours d’un cycle

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économique, il y a des années de prospérité et des années de crise. Selon les partisans de
cette théorie, en période de croissance, l’excédant doit être réservé pour compenser les
périodes de crise. On ne cherche pas l’équilibre annuel.

→ La théorie de déficit systématique consiste à dire qu’en période de crise, il faut réaliser des
dépenses d’investissement, il faut donc s’endetter : il faut voter un budget en déséquilibre. C’est la
théorie keynésienne.

Il y a donc une sorte de rupture avec la conception classique. Concernant les exigences de
l’Europe, le traité de Maastricht précise que les États membres de la zone Euro ne doivent pas
avoir un déficit qui dépasse 3% du PIB : on ne cherche pas l’équilibre (car équilibre = solde 0).
Avec le 3% du PIB de déficit, on n’interdit pas le déficit, on le réglemente.
Ce Pacte de Stabilité de 1997 traduit la volonté des pays membres d’un retour à l’équilibre
classique.

SECTION 6 : LA SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE

L’originalité de ce principe est que c’est le Conseil constitutionnel qui l’a dégagé. Il a été consacré
par la LO 2001. Il s’agit d’un principe qui interdit aux autorités qui préparent le projet de LF,
aux autorités qui réalisent des prévisions, de sous-estimer les dépenses et de surévaluer
les recettes ; parce que si un Gouvernement de mauvaise foi sous-évalue les dépenses, il peut
cacher un déficit budgétaire.

I. La consécration du principe

D’après la LO, on peut déjà déterminer le contenu du principe. Selon l’article 32 de la LO (qui a
proclamé le principe), les LF présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des
charges de l’État. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des
prévisions raisonnables. Il faut ajouter que depuis l’entrée en vigueur de la LO du 2 août 2005, le
principe s’impose aux lois de financement de la sécurité sociale. Selon la LO de 2005, la loi de
financement de la sécurité sociale doit déterminer les conditions générales de l’équilibre financier
de manière sincère.

Le Parlement a le droit d’exiger du Gouvernement une sincérité dans la présentation du

budget. Cette sincérité se trouve dans tous les principes budgétaires. Cette sincérité budgétaire
est appliquée de manière stricte aux collectivités territoriales et aux établissements publics.

Concernant le budget de l’État, en consacrant textuellement le principe, la LO n’a fait que codifier
la position du Conseil constitutionnel. Depuis longtemps, les députés de l’opposition, à chaque
projet de LF, invoquaient l’absence de sincérité budgétaire. Ce n’est que depuis les années 90,
que le Conseil constitutionnel commence à accepter l’argument. Dans sa décision du 21 juin
1993, le Conseil constitutionnel a accepté, pour la 1ère fois, d’examiner un argument avancé par
l’opposition parlementaire, lié à la sincérité des prévisions effectuées par le Gouvernement en
place.

Depuis cette décision, le Conseil constitutionnel n’a jamais annulé une LF pour motif
d’absence de sincérité. Le Conseil constitutionnel examine les arguments de l’opposition. C’est
pourquoi on peut se poser la question concernant les obligations qu’imposent ce principe au
Gouvernement.

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II. Le contenu du principe

Décision du 30 décembre 1997 : pour la première fois, le CC accueille favorablement l’argument

lié à la sincérité budgétaire. Le CC a admis que l’irrégularité portant sur les fonds des
concours représente une atteinte à la sincérité de la LF. Pour le CC, le Gouvernement n’a pas
respecté le principe.

Décision du 29 décembre 1999 : le CC dévoile sa position concernant la sincérité, il juge que si

au cours de l’exercice de 2000, le recours des recettes dépassaient le recouvrement (=
mauvaises prévisions), il appartiendrait au Gouvernement de déposer un projet de LF
rectificatif. Cette attitude réservée s’explique par le fait que la LO n’impose pas une obligation de
résultat, simplement l’article 32 impose une obligation de moyens. La sincérité des LF s’apprécie
compte tenu des informations disponibles, et des prévisions qui peuvent raisonnablement en
découler.

Décision du 25 juillet 2001 : le CC juge que la sincérité est l’absence d’intentions de fausser
les grandes lignes de l’équilibre présentées par le Gouvernement. Il ne faut pas que le
Gouvernement ait la volonté de tromper le Parlement.

Décision du 29 décembre 2003 : le Conseil constitutionnel a jugé que les estimations réalisées
par le Gouvernement (et critiquées par l’opposition parlementaire) doivent être appréciées
compte tenu des aléas inhérents à leur évaluation. Il faut donc prendre en compte la situation
et la conjoncture économique.

Décision du 29 décembre 2009 : confirmé par la décision du 29 décembre 2011, le CC a

confirmé cette position en précisant que si l’évolution des données économiques est brutale, il
appartient au Gouvernement de déposer un projet de LF rectificatif.
Puisqu’il était difficile de faire des estimations sur 1 an, si jamais il y a des différences entre les
estimations et les résultats réels, il faut que le Gouvernement dépose un projet de loi de finance
rectificatif.

Le Conseil constitutionnel, concernant la sincérité budgétaire, ne sanctionne que les erreurs

manifestes d’appréciation commises par le Gouvernement dans la préparation du budget.
Cela détermine l’étendue du pouvoir discrétionnaire dont dispose le Gouvernement (autorité
administrative).
Dans certains domaines, le juge administratif exerce un contrôle normal, il sanctionne toute
violation. Hormis concernant la sincérité budgétaire, le CC ne sanctionne que l’erreur manifeste
d’appréciation/estimation. L’erreur doit être grossière pour que le CC reconnaisse l’absence
de sincérité du projet de LF.

Décision du 27 décembre 2001 : le Conseil constitutionnel a jugé que les simples erreurs
matérielles et involontaires et d’un montant modeste ne portent pas atteinte à la sincérité
budgétaire.

Le CC fait la distinction entre la loi de règlement et d’autre part toutes les autres lois de finance. Le
contenu de la sincérité budgétaire est variable en fonction de cette distinction. En fonction de la
nature de la loi, les exigences de la sincérité changent complètement.
Concernant la sincérité budgétaire relative à toutes les catégories de LF, la sincérité exige que les
prévisions budgétaires soient raisonnables, que le Gouvernement soit de bonne foi dans
l’estimation des dépenses et des recettes.
En revanche, concernant la loi de règlement, la LO précise que cette loi doit présenter des
comptes exacts. Car, concernant la loi de règlement, on ne fait plus de prévisions, mais un bilan.

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Le principe de sincérité budgétaire s’applique non seulement aux LF, mais aussi aux comptes de
l’État. Selon l’article 27 de la LO, les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner
une image fidèle de son patrimoine et de la situation financière.

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TITRE 2 : LE VOTE DE LA LOI DE

FINANCE
A partir du 1er octobre, la phase parlementaire commence. Durant cette phase, le Parlement doit
se prononcer sur le projet de LF présenté par le Gouvernement. L’adoption des projets de LF est
soumise à une procédure législative prévue par l’article 47 de la Constitution, précisée par l’article
40 de la LO 2001.

CHAPITRE 1 : LA PROCÉDURE
D’ADOPTION DES LOIS DE FINANCE
Cette procédure commence toujours obligatoirement devant l’Assemblée nationale (section 1). Le
projet fait l’objet successivement d’un examen en commission (section 2), d’un examen devant les
deux assemblées (section 3) et éventuellement devant une commission mixte paritaire (section 4).

SECTION 1 : LA PRIORITÉ À L’ASSEMBLÉE

NATIONALE
Article 39 : les projets de LF sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale. Le
Gouvernement, concernant les projets de loi a le choix, il peut en principe commencer par le Sénat
ou l’Assemblée nationale ; concernant les LF, il n’a pas de choix.

Pourquoi cette priorité ? Car l’assemblée nationale est élue au suffrage universel direct, donc plus
légitime démocratiquement que le Sénat.

Deux interprétations possibles de l’article 39 :

- Le Gouvernement n’a pas le choix, comme en matière législative, de déposer son projet soit
devant l’Assemblée nationale soit devant le Sénat. Cette priorité ne s’appliquerait qu’aux projets
de loi initiale.
- Chaque disposition qui figure dans le projet de LF doit être examiné obligatoirement et
prioritairement par l’Assemblée nationale. Cette interprétation a été adoptée par le Conseil
Constitutionnel (1976). Les sénateurs peuvent examiner une disposition, à condition qu’elle ait
déjà été examinée par l’Assemblée nationale. Il s’agit donc d’une réduction du droit
d’amendement dont bénéficient normalement les sénateurs.

SECTION 2 : L’EXAMEN EN COMMISSION

Chaque loi avant d’être examinée en Assemblée plénière, doit être examiné par la commission
parlementaire compétente. Concernant la LF, l’article 39 de la loi précise que le projet de LF et les
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annexes explicatives sont examinées. Le rôle de cette commission est d’examiner/analyser le
projet pour le préparer à la discussion en séance plénière.

En principe, l’examen du projet commence par une audition du ministre des finances. La
commission est chargée d’élaborer un rapport et ce rapport est très important, car c’est ce rapport
qui explique aux parlementaires. La même procédure se déroule à l’Assemblée nationale puis au
Sénat.

Depuis la révision constitutionnelle de 2008, les commissions peuvent modifier le texte tel qu’il a
été adopté par le Gouvernement et la discussion s’ouvre sur le texte tel qu’il a été modifié par la
commission. Cela concerne tous les projets de loi sauf les projets de LF.

La LO de 2001 a renforcé les pouvoirs des commissions de finance parce que selon l’article 57 :
les commissions de finance (de l’Assemblée nationale et du Sénat) ont le droit d’accès à tout
document d’ordre financier. Les commissions ont le droit de demander l’audition de toute
personne. Chaque commission peut demander à la Cour de comptes une enquête concernant tel
service public ou tel domaine.

Si jamais une Assemblée refuse de communiquer à une commission de finance les

renseignements qui ont été demandés, le président de la commission peut saisir le juge
administratif afin que celui-ci ordonne en référé les communications sous astreinte des
informations demandées.

SECTION 3 : L’EXAMEN EN SÉANCE PLÉNIÈRE

(PUBLIQUE)
Devant l’Assemblée nationale, l’examen du projet commence par le discours traditionnel du
ministre des finances. Après le discours, le rapporteur général de la commission des finances fait
un discours devant l’assemblée pour expliquer le projet.

Il y a les règles générales qui s’appliquent mais aussi des règles spécifiques aux LF.

Chaque assemblée doit adopter la 1ère partie avant la 2ème (détails des dépenses). Cette
exigence, prévue anciennement par l’ordonnance de 1959, et aujourd’hui par l’article 42 de la LO :
la seconde partie du projet de LF ne peut être mise en discussion avant l’adoption de la première
partie (cette règle s’applique aux LF rectificatives).
Dans une décision du 29 décembre 1982, le Conseil constitutionnel a assouplit sa position
concernant cette règle pour que les parlementaires puissent en votant la deuxième partie revenir
sur certaines dispositions de la première partie mais à condition de ne pas modifier les grandes
lignes de l’équilibre fixé par le projet de loi.

Concernant les recettes, la LO de 2001 apporte une modification importante : les recettes ne sont
votées qu’une seule fois.
Concernant les dépenses, s’agissant du budget général, les crédits sont votés par mission. Les
crédits des budgets annexes et comptes spéciaux sont votés par budget annexe et par compte
spécial.

Après l’adoption du projet par l’Assemblée nationale, il est transmis au Sénat, c’est la même
procédure.

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SECTION 4 : LA NAVETTE PARLEMENTAIRE

La navette parlementaire prévue à l’article 45 de la Constitution : si le texte n’a pas été adopté
par les deux assemblée, le chef du Gouvernement peut convoquer la réunion d’une commission
mixte paritaire, et cela après une seule lecture par chaque assemblée, en cas d’urgence. Pour le
Conseil constitutionnel l’urgence est de droit concernant les LF.

La commission mixte paritaire est chargée de trouver un texte de compromis. Si le texte trouvé
par la commission mixte paritaire n’a pas été adopté en terme identique par les deux assemblées :
les LF peuvent être adoptées par l’Assemblée nationale contre la volonté du Sénat.

L’encadrement du pouvoir financier du parlement : le Parlement est limité dans le temps

concernant l’examen du projet de LF.

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CHAPITRE 2 : L’ENCADREMENT DU
POUVOIR FINANCIER DU PARLEMENT

SECTION 1 : LA FIXATION D’UN DÉLAI DE

PROCÉDURE D’ADOPTION DE LA LF
Le Parlement doit se prononcer dans un délai de 70 jours. Sous la IIIème et la IVème République,
il était très fréquent que le budget ne soit pas adopté dans le délai, c’est à dire avant le 1er janvier.
Donc selon le principe de l’annualité budgétaire, l’action gouvernementale est bloquée (impossible
d’encaisser les impôts). Pour pallier à ce blocage, on a inventé deux systèmes, dont celui du
douzième provisoire, on se base sur le budget de l’année passée.

I. Le contenu des règles de délai

En vertu de l’article 47 de la C°, le Parlement dispose de 70 jours pour se prononcer sur le projet
(≠ adopter). Dans ce délai de 70 jours, rien n’interdit au Parlement de rejeter le projet.

Concernant ce délai, l’Assemblée nationale dispose de 40 jours, si elle respecte ce délai, le Sénat
dispose de 20 jours pour se prononcer en première lecture. Si l’Assemblée Nationale ne respecte
pas le délai, le Sénat dispose de 15 jours. Si le Sénat ne respecte pas son délai, le projet est à
nouveau transmis à l’Assemblée nationale. Pour que chaque assemblée puissent respecter ces
délais, il faut que le Gouvernement dépose son projet (+ annexes explicatives) au bureau de
l’Assemblée nationale au plus tard le 1er mardi d’octobre. Cette exigence est prévue à l’article 39
de la LO.

II. Les conséquences de l’inobservation du délai

La C° dans son article 47 envisage deux hypothèses : retard imputable au Gouvernement ou au

Parlement.

En cas de retard imputable au Gouvernement, l’article 47 précise que le Gouvernement demande

d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se
rapportant aux services votés. La LO 2001 précise que dans l’hypothèse où le retard est imputable
au Gouvernement, avant le 11 décembre le Gouvernement peut demander au Parlement d’adopter
la 1ère partie du projet.

Les dispositions du projet peuvent être mise en vigueur par ordonnance. Autrement dit, le
Parlement est dessaisit de ses pouvoirs financiers. Il dispose de 70 jours pour adopter/rejeter le
projet mais si jamais la règle n’est pas respectée, le Gouvernement peut mettre en vigueur des
dispositions du projet par ordonnance en conseil des ministres.

On doit observer que l’article 47 de la C° précise que les dispositions du projet peuvent être mises
en vigueur par ordonnance : il ne s’agit pas d’une obligation. L’article 47 constitue un moyen de
pression pour les députés et sénateurs pour qu’ils votent dans les temps le projet.
Sous la Ve, le Parlement a toujours respecté les délais. L’article 47 C° est une arme dissuasive qui
pousse les parlementaires à accélérer la discussion.

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SECTION 2 : LES LIMITATIONS DU POUVOIR

D’AMENDEMENT DES PARLEMENTAIRES

I. L’irrecevabilité de l’article 40 de la Constitution

L’article 40 de la C° limite le pouvoir d’amendement des parlementaires. Cet article dispose que
des propositions et amendements, ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour
conséquence soit une diminution des ressources publiques soit la création ou l’aggravation
d’une charge publique.
Cela ne concerne que les propositions/amendements formulés par les membres du parlement

Ces disposions appellent des observations. L’article 40 opère une distinction entre les ressources
et les charges : les règles qui concernent l’étendue du droit d’amendement ne sont pas les mêmes
quand il s’agit de ressources ou de recettes.

A. L’application de l’article 40 en matière de ressource

En matière de ressource, l’article 40 ne parle que de diminution : rien n’interdit à un député/

sénateur de proposer par voie d’amendement une augmentation des ressources. Les députés
peuvent déposer des amendements pour augmenter les impôts.

D’autre part, l’utilisation du pluriel concernant les ressources a été interprété par le CC comme
permettant la compensation : rien n’interdit à un député de déposer un amendement qui propose
une augmentation d’un impôt (de 0,1%) et une baisse d’un autre (de 0,1%) à condition que le
montant soit le même.

Mais le CC a posé quelques conditions concernant cette compensation dans sa décision du 2 juin
1976. L’augmentation compensatoire doit être réelle (= chiffrée) et immédiate.
Ils n’ont donc pas la possibilité de mettre en question le montant global des ressources.

B. L’application de l’article 40 en matière de charges

Concernant les dépenses, sous l’égide de l‘ordonnance de 1959, les parlementaires n’avaient
aucun pouvoir en matière d’amendement. Mais en matière de charge, ce droit a été renforcé par la
LO de 2001.

Avant la LO, tout amendement ayant pour conséquence l’augmentation d’une charge était
complètement interdit. La compensation n’était pas permise.
Un député qui proposait une augmentation d’une dépense, mais qui en même temps proposait
l’augmentation d’une recette du même montant : c’était interdit.
Le CC n’a pas accepté cette compensation, car le constituant a utilisé le pluriel concernant les
ressources et le singulier concernant les charges.

Avec la LO de 2001, la compensation est désormais autorisée, c’est l’article 47 de la LO qui

dispose : « au sens des articles 34 et 40 de la C°, la charge s’entend, s’agissant des
amendements de la mission ». C’est à dire que concernant l’amendement des parlementaires, il
faut remplacer le mot charge par mission.

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Une mission ne peut pas être formée d’un seul programme (il en faut au moins 2). A l’intérieur
d’une mission la compensation est possible, c’est la que réside l’intérêt de la LO. Le CC a précisé
que les parlementaires peuvent même, par voie d’amendement, créer un programme (à condition
que le montant de la mission reste le même).
Dans sa décision du 25 juillet 2001, le CC a jugé qu’un programme peut être crée par voie
d’amendement : la création d’un programme relève de la compétence d’une loi (ne précise pas
que cela relève du Gouvernement, donc rien n’interdit à un parlementaire de créer un programme).

Toutes les restrictions prévues par la C° qui concernent le Parlement s’appliquent en matière
financière.
Le vote bloqué : le Gouvernement demande au Parlement de voter en une seule fois (article 44).

Rien n’interdit au Gouvernement d’utiliser l’article 49-3 de la C° à propos des LF : donc d’engager
sa responsabilité sur une partie ou la totalité du texte. Les députés examinent la motion de
censure, mais si la motion n’est pas votée le texte est considéré comme adopté.

Avec la révision de 2008, l’article 49-3 a fait l’objet de plusieurs critiques, car le Gouvernement
peut forcer la main. Avant la révision, l’article 49-3 pouvait être utilisé de façon illimitée, depuis
2008, ce n’est plus le cas. Mais concernant les LF, la révision ne modifie rien.

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CHAPITRE 3 : LA PORTÉE JURIDIQUE

DE L’AUTORISATION BUDGÉTAIRE
Lorsque le Parlement vote le projet de LF, par ce vote le Parlement autorise le Gouvernement à
exécuter les opérations de dépense et de recette qui figurent dans le projet de loi. Mais toute la
question est de déterminer la portée juridique de ces autorisations. Or cette portée est variable en
fonction de la nature de l’opération (= dépense ou recette).

SECTION 1 : LA PORTÉE JURIDIQUE DES

AUTORISATIONS DES RECETTES
Concernant les recettes, en principe toute opération de recette réalisée sans autorisation est
irrégulière.
L’autorisation donnée par le Parlement au Gouvernement en matière de recette vaut obligation de
moyen. L’administration fiscale doit utiliser tous les moyens juridiques, administratifs pour
procéder au recouvrement de l’impôt. Ici, l’administration se trouve dans le cadre d’une
compétence liée. Mais cette autorisation donnée par le Parlement n’a jamais un caractère
limitatif. Cela signifie que les montants de recette indiqués sont des montants purement indicatifs.
Pour l’administration fiscale, en matière d’autorisation cela signifie que le Gouvernement se
trouve dans l’obligation de tout faire : application de la loi / de règlement pour réaliser les
opérations de recouvrement.

→ En matière de recette le Gouvernement est soumis à une obligation de moyen et pas à une
obligation de résultat.

SECTION 2 : LA PORTÉE JURIDIQUE DES

AUTORISATIONS DES DÉPENSES
I. La notion de crédit

Un crédit est une autorisation juridique de dépense. Cette autorisation est limitée, encadrée par
son objet, par son montant.

Est-ce qu’un crédit (autorisation de dépenser) implique l’obligation de dépenser ?

Juridiquement non. L’administration peut ne pas effectuer l’opération de dépense. Dans la LO
2001, si une opération, n’est pas réalisée on peut annuler les crédits non dépensés. Mais dans la
majorité des cas, il y a des dépenses obligatoires.

En principe, un crédit est limitatif. Lorsque le Parlement vote un crédit de 5000€, le responsable
de ce crédit n’a pas le droit de dépenser plus. Autrement dit, l’autorisation de dépenser est
autorisée dans la limite d’un chiffre. L’administration est liée par ce plafond.
Ce caractère limitatif est variable en fonction des types de crédits. Il existe des crédits où le
Gouvernement peut dépasser le plafond fixé par le Gouvernement.

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II. Les différentes catégories de crédits

A. La distinction entre crédit de paiement et autorisation d’engagement

Les autorisations c’est l’opération d’engager financièrement l’État. Le crédit de paiement c’est
le montant qui peut être payé, décidé selon un engagement. On parle de crédit de paiement
lorsque le Gouvernement a le droit de réaliser les opérations.

Selon la LO 2001, les autorisations d’engagement constituent la limite supérieure des dépenses
pouvant être engagées, alors que les crédits de paiement constituent la limite supérieure des
dépenses pouvant être ordonnancées et payées pendant l’année pour la couverture des
engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement.

B. La distinction entre crédit évaluatif et limitatif

En principe, les crédits sont limitatifs (= crédits de droit commun). Cela signifie que sauf
indication contraire prévue par un texte, un crédit est limitatif. Quand il s’agit d’un crédit limitatif, la
marge de manœuvre du Gouvernement est très limitée. Les dépenses sur crédit limitatif ne
peuvent être engagées et payées que dans la limite des crédits ouverts. Mais en cours
d’année, on a la possibilité de majorer les crédits limitatifs par deux moyens : LF rectificative
(majoration par le Parlement : seule loi qui peut modifier les dispositions de la LF initiale) et les
décrets d’avance (majoration par le Gouvernement).

Concernant les crédits évaluatifs, l’autorisation porte sur l’objet de la dépense et non sur le
montant de cette dépense. Cela signifie que le ministre a une liberté d’action, le ministre peut
dépasser le montant indiqué. La LO de 2001 détermine la liste de dépenses qui peuvent faire
l’objet de crédits évaluatifs. Selon l’article 10 de la LO 2001, les crédits relatifs aux charges de la
dette de l’État (intérêts), remboursement, restitution et dégrèvement et à la mise en jeu des
garanties accordées par l’Etat ont un caractère évaluatif.

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PARTIE 2 : LA MISE EN ŒUVRE DE

LA LOI DE FINANCE
Actuellement, le décret du 7 novembre 2012 détermine les règles concernant la comptabilité
publique. Ce décret a abrogé et remplacé celui de 1962. La LO de 2001 s’applique depuis 2006,
car son application s’est effectuée par à-coup. Il fallait donc modifier le décret pour le mettre en
accord avec la LO de 2001.
Cela dit l’exécution de la LF implique d’une part l’exécution des opérations autorisées par la LF,
mais également s’agissant de l’argent public : l’existence d’un système de contrôle qui vise la
sanction des irrégularités susceptibles d’être commises par les agents qui exécutent la LF.

TITRE 1 : L’EXÉCUTION DE LA LOI DE

FINANCE
Il y a deux moyens :
- Les moyens administratifs et comptables : cadre juridique des opérations d’exécution.
- Les moyens financiers : pour exécuter le budget (encaisse et paye).

CHAPITRE 1 : LES MOYENS

ADMINISTRATIFS ET COMPTABLES
Quels sont les agents compétents pour effectuer ces opérations ? Quelles sont les opérations
effectuées par ces agents ?

SECTION 1 : LES AGENTS CHARGÉS DE

L’EXÉCUTION
Dans le cadre de cette exécution, il y a un principe général en droit français, selon lequel il y une
phase administrative dans chaque opération de dépense et de recette et il y a une phase
comptable :
- Au cours de la phase administrative, l’autorité administrative prend la décision soit de
dépenser, soit de percevoir l’impôt.
- Au cours de la phase comptable, est effectuée l’opération matérielle de paiement ou de
recouvrement.
Or ces deux phases sont effectuées par deux catégories d’agents différentes : les ordonnateurs et
les comptables. Le principe le plus important en matière financière est le principe de séparation
des ordonnateurs et des comptables.
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I. Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables

Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables a été posé par l’ordonnance de
1822. Le principe a été confirmé par plusieurs textes, le dernier date du 7 novembre 2012. Selon
l’article 9 de ce décret, « Les fonctions d’ordonnateurs et celles des comptables sont
incompatibles ». Cette incompatibilité, selon le décret de 2012 concerne aussi les conjoints des
ordonnateurs : « les conjoints des ordonnateurs ne peuvent être comptables des organismes
publics auprès desquels les dits ordonnateurs exercent leur fonction ».
Il faut savoir que la séparation posée par le décret de 2012 est organique et fonctionnelle (= car
les fonctions ne sont pas les mêmes, d’autre part, une seule personne n’a pas la possibilité
d’exercer en même temps les deux fonctions).

A. Les justifications de ce principe

D’abord, il y a une raison de bon sens d’ordre matériel, car la division du travail en 2 catégories de
personnel permet une meilleure exécution du budget. Ce partage est logique car les fonctions
exercées par les ordonnateurs et celles exercées par les comptables sont complètement
différentes. Le comptable se trouve dans un cadre de compétence liée, alors que l’ordonnateur
dispose d’une certaine compétence discrétionnaire.

D’autres justifications sont d’ordre juridique, le principe même de sa séparation constitue en lui
même un moyen de contrôle exercé sur l’utilisation de l’argent public. L’ordonnateur n’a pas de
somme d’argent à sa disposition, mais il a le pouvoir d’utiliser, de décider quand est-ce qu’on peut
utiliser l’argent. En revanche, le comptable détient les fonds mais ne peut prendre l’initiative
d’utiliser ces fonds : il se trouve dans l’obligation d’exécuter les ordres de l’ordonnateur.
D’autre part, si jamais le ministre des finances demande au comptable de payer une dépense
irrégulière, le comptable n’est plus responsable de l’opération, la responsabilité est transférée à
l’ordonnateur.

B. La portée de ce principe

Concernant une opération de dépense, c’est l’ordonnateur qui doit réaliser les 3 premières étapes
(engagement, liquidation et ordonnancement), et le comptable réalise la dernière (paiement).

1. L’application du principe en matière de dépenses

Cette application connaît 2 exceptions :

La première exception concerne le paiement sans ordonnancement préalable : comptable paye

sans recevoir l’ordre de payer de la part de l’ordonnateur. Le décret du 7 novembre 2012 prévoit 2
hypothèses, la première est le fait que l’ordre de payer intervient après le paiement, la deuxième
c’est lorsque le comptable paie mais il n’y a pas d’ordonnancement.
Concernant les fonctionnaires selon le décret du 7 novembre 2012, le paiement est effectué sans
ordonnancement, pour des raisons de rapidité.

La deuxième exception est les régies d’avance. C’est une technique inventée pour faire face à
une situation un peu extraordinaire. Cette technique permet à un fonctionnaire, appelé régisseur
d’avance, de recevoir une somme d’argent de la part du comptable, pour payer les dépenses
urgentes, de faibles montants à charge de rendre compte au comptable des détails des opérations
effectuées. Le comptable doit ensuite demander à l’ordonnateur l’émission d’un titre collectif de
régularisation

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Pour respecter le principe de séparation, chaque étape se suit dans un ordre précis, ici dans les
exceptions, on commence par le paiement, on régularise la situation ensuite.

2. L’application du principe en matière de recettes

Concernant les recettes, le principe est moins respecté, car souvent ce sont les mêmes agents,
services qui effectuent toutes les opérations. Mais concernant le respect du principe en matière de
recettes, on doit faire la distinction entre les impôts directs et indirects.

• En matière d’impôts indirects

En matière d’impôts indirects (TVA, taxe sur le chiffres d’affaires, droits de douane), le principe est
complètement écarté, car c’est une seule et même Administration qui est habilitée à effectuer
toutes les opérations en matière de recettes, à savoir l’assiette (= matière imposable), la liquidation
et le recouvrement. C’est la direction générale des finances publiques, concernant la TVA et c’est
la direction générale des douanes concernant les autres impôts indirects.

La règle de séparation est également écartée lorsqu’il est institué un régime de recettes. Cette
technique permet le recouvrement de petites sommes d’argent (ex : droits d’inscription dans les
bibliothèques, loyers dans les cités U et droits d’entrée dans les musées nationaux).

• En matière d’impôts directs

Concernant les impôts directs, notamment l’impôt sur le revenu, les opérations administratives
sont distinctes des opérations comptables. Les opérations administratives sont la détermination de
l’assiette, la liquidation et l’ordre de recette. Or ces trois opérations relèvent de la compétence de
la direction générale des finances publiques, alors que les opérations comptables, c’est à dire le
recouvrement, relève de la compétence des comptables du trésor public. L’ordre public des
recettes est l’ordre donné par l’ordonnateur de réaliser l’opération de recouvrement.

C. Les sanctions du principe

1. Les sanctions applicables aux comptables

Un comptable procédant à un recouvrement d’une recette sans ordre de recette établie par un
ordonnateur. Un tel comptable est passible d’une peine d’emprisonnement de 5 ans et d’une
amende de 75 000 €.

Si le comptable procède au paiement d’une dépense en l’absence d’un ordonnancement prononcé

par un ordonnateur, le comptable peut être contraint par la Cour des comptes à rembourser les
sommes irrégulièrement payées par lui.

2. Les sanctions applicables aux ordonnateurs

Les hypothèses visées sont celles, par exemple, d’un maire qui encaisse une somme d’argent
sans autorisation. L’ordonnateur qui, sans être légal, détient ou manie des fonds appartenant à un
organisme public, peut être jugé par la Cour des comptes et déclaré coupable de fait par cette
juridiction.

La théorie de gestion de fait ou la théorie de comptable de fait a été dégagé par la Cour des
comptes dans un arrêt du 23 août 1834 “Ville de Roubaix”.
Actuellement la gestion de fait est régie par la loi du 23 février 1963. Selon son article 60,
lorsqu’une personne quelle que soit sa qualité, quelle que soit sa fonction s'immisce de manière
irrégulière dans les fonctions d’un comptable public, cette personne doit être soumise aux même
obligations que les comptables publics. Cette personne est alors jugée par la Cour des comptes
qui peut déclarer cette personne gestionnaire de fait, comptable de fait.
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Devant la Cour des comptes, le comptable est traité comme n’importe quel comptable régulier. Il
doit présenter des opérations effectuées et doit prouver qu’il n’a pas eu de d’enrichissement
personnel. C’est à dire que la personne poursuivie doit produire une décision de l’autorité
compétente admettant l’utilité publique des dépenses comprises dans la gestion de fait.
Si cette autorité déclare que les opérations étaient d’utilité publique, la Cour renonce à prononcer
la gestion de fait. Sinon la Cour déclare le comptable de fait débiteur de la personne publique
concernée. Le comptable de fait doit réintégrer les sommes dans la caisse publique.
La caisse concernée peut également faire l’objet de sanctions pénales.
Dans l’hypothèse ou il n’y a pas eu de poursuites pénales : la Cour des comptes peut condamner
l'intéressé à une amende dont le montant varie en fonction de la gravité des faits reprochés à
l'intéresser. Depuis la loi du 21 septembre un élu local déclaré par la Cour des comptes comptable
de fait est suspendu de ses fonctions d’ordonnateur durant la durée de la procédure.

II. Le statut et le rôle des ordonnateurs

A. Les différentes catégories d’ordonnateur

Selon le décret de 2012, les ordonnateurs sont principaux ou secondaires, ils peuvent déléguer
leur signature et se faire suppléer. On doit constater qu’il existe 4 catégories d’ordonnateur :
principaux, secondaires, délégués et suppléés.

Les ordonnateurs principaux : ordonnateurs auxquels le Parlement accorde des autorisations

budgétaires. Les ministres ont la qualité d’ordonnateurs principaux concernant le budget de l’Etat,
du budget général/annexe et des comptes spéciaux.
Concernant les budgets locaux les ordonnateurs principaux sont les autorités exécutives de ces
collectivités.

Les ordonnateurs secondaires : selon le décret du 7 novembre 2012, les ordonnateurs

secondaires agissent en vertu d’une délégation de pouvoir donné par les ordonnateurs principaux.
Ex : le préfet du département est un ordonnateur secondaire pour le budget de l’Etat.

Les ordonnateurs délégués : en réalité, ce sont les membres des cabinets ministériels ou
n’importe quel fonctionnaire qui bénéficie d’une délégation de signature.
Dans chaque administration, il est difficile pour un ministre/préfet d’exercer personnellement toutes
les fonctions qui relèvent de sa compétence, il y a donc des délégations.
Mais juridiquement il y a une distinction entre délégation de pouvoir et de signature. Toute
délégation doit être prévue par un texte, il faut un texte législatif ou réglementaire qui prévoit la
délégation. Toute délégation doit être publiée au JO. Une délégation de pouvoir entraîne un
transfert des compétences, elle est accordée à une fonction //t une délégation de signature est
accordée à une personne.
Conséquences : concernant les délégations de compétence, si le ministre quitte le GVT et a signé
une délégation, la délégation reste. En revanche si le ministre démissionne la délégation de
signature cesse de produire effet. Lorsqu’un ministre signe une délégation de pouvoir à un adjoint,
il n’a plus les compétences concernant les domaines qui ont été délégués. Mais un ministre qui
accorde une délégation de signature à un fonctionnaire, reste compétent pour prendre des
décisions dans les domaines délégués.

Les ordonnateurs suppléants (remplace ordonnateur normalement compétent lorsqu’il est

empêché) : en principe chaque ordonnateur désigne un suppléant, mais même un suppléant doit
faire l’objet d’une nomination.

B. Le rôle des ordonnateurs

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Il est défini par le décret du 7 novembre 2012 : selon les articles 10 et 11, les ordonnateurs
prescrivent l’exécution des dépenses et des recettes, ils constatent les droits des organismes
publics, liquident les recettes, engagent et liquident les dépenses.

En matière de recette, les ordonnateurs prescrivent l’exécution des recettes : déterminent les
matières imposables, liquident les recettes et signent les ordres de recettes. Ces ordres de recette
sont notifiés au comptable qui est chargé de l’opération de recouvrement.

En matière de dépense, les ordonnateurs doivent engager, liquider et ordonnancer les dépenses.
L’ordonnancement est notifié au comptable qui doit réaliser l’opération matérielle, à savoir le
paiement.

C. La responsabilité des ordonnateurs

Les ordonnateurs bénéficient d’un régime de responsabilité qui aboutit rarement à la mise en
œuvre de sanctions efficaces. Les ordonnateurs sont des responsables politiques, qui bénéficient
de mandat politique : pour beaucoup de personne, une personne qui a un mandat politique ne doit
être soumis qu’à une responsabilité politique.
Ce qui favorise ce régime souple des libertés : différence concernant la nature des ressources
exercées.

Faute de pouvoir engager la responsabilité des ordonnateurs, les pouvoirs publics ont créé une
juridiction : La Cour de discipline budgétaire et financière (25 septembre 1948). Avant la création
de cette Cour, les ordonnateurs étaient soumis à la responsabilité de droit commun (responsabilité
civile, pénale et pour les fonctionnaires, la responsabilité disciplinaire). En réalité, concernant les
ordonnateurs et pour déterminer leur responsabilité, on doit obligatoirement faire la distinction
entre les ministres et les ordonnateurs fonctionnaires.

1. La responsabilité des Ministres en tant qu’ordonnateur

Le décret du 7 novembre 2012 précise dans son article 12 que les ordonnateurs encourent à
raison de l’exercice de leur attribution une responsabilité dans les conditions fixées par la loi. Or
cette formule renvoie à une triple responsabilité :
La responsabilité politique : il n’y en a pas à titre individuel selon l’article 49-3 C°.
La responsabilité civile : la personne condamnée doit rembourser sur son patrimoine personnel
les décrets irrégulièrement pris. Cette responsabilité civile existe depuis longtemps mais encore
faut-il que le patrimoine personnel des ministres permette le remboursement.
La responsabilité pénale : article 9 de la loi du 10 août 1791 interdit aux membres du GVT de
prendre des mesures ayant pour objet d’engager des dépenses dépassant les crédits ouverts ou
des crédits qui ne résulteraient pas des lois. Le nouveau code pénal prévoit plusieurs délits
susceptibles d’être commis par les ministres en tant qu’ordonnateur (corruption passive, prise
illégale d'intérêt, détournement des biens, trafic d’influence). Le code pénal prévoit que le juge
peut prononcer à titre complémentaire l’introduction de droit civil et politique. Toutes ces infractions
sont poursuivies devant la Cour de justice de la République et non devant le juge pénal ordinaire.
Or la traduction d’un ministre devant la Cour de justice de la République en raison d’une infraction
financière reste rare.

2. La responsabilité des fonctionnaires en tant qu’ordonnateur

Cette responsabilité est théoriquement importante mais quasiment inexistante comme pour les
ministres. Pour combler ce vide, les pouvoirs publics ont mis en place une Cour, la Cour de
discipline budgétaire et financière. La mission de cette Cour est de juger les ordonnateurs qui ne
respectent pas les règles et la procédure d’exécution du budget.

• La responsabilité de droit commun des fonctionnaires en tant qu’ordonnateur

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Concernant les ministres, il y a une responsabilité politique, civile et pénale. Pour les
fonctionnaires il y a aussi 3 sortes de responsabilité mais les fonctionnaires ne sont pas
responsables politiquement, la responsabilité disciplinaire remplace donc la responsabilité politique
des ministres.

La responsabilité disciplinaire : sanction disciplinaire prononcée par le supérieur hiérarchique

(rien à voir avec la Cour de discipline budgétaire et financière). Cette responsabilité expose l’agent
concerné à être frappé de sanctions disciplinaires, qui le touche dans le déroulement de sa
carrière. Mais il y a un lien entre les sanctions disciplinaire et la Cour de discipline budgétaire et
financière : la Cour, dans le cadre de l’examen d’une affaire, le juge et les enquêteurs constatent
que tel agent à commis une faute disciplinaire, dans cette hypothèse rien n’interdit au magistrat
d’avertir le chef du fonctionnaire concerné.
Les sanctions disciplinaires restent cependant rares dans la mesure où un fonctionnaire agit sur
l’ordre et après le consentement de son chef. En principe les fautes sont sanctionnées seulement
dans l’hypothèse où l’irrégularité commise l’a été dans l’intérêt personnel du fonctionnaire.

La responsabilité civile : si un agent, un ordonnateur, a commis une faute dans le cadre de ses
activités en tant qu’ordonnateur on peut engager sa responsabilité mais il faut prouver qu’il a
commis une faute personnelle. Mais la responsabilité reste théorique car le fonctionnaire n’a pas
de ressource suffisante pour indemniser l’État.

La responsabilité pénale : repose sur les dispositions du code pénal (qui s’appliquent d’ailleurs
aux ministres, mais la seule différence est au niveau du juge compétent). S'agissant d’un
fonctionnaire, le juge pénal ordinaire juge le fonctionnaire devant le tribunal correctionnel.

• La responsabilité devant la Cour de discipline budgétaire et financière

Juridiction créée par la loi du 25 septembre 1948. Cette Cour est chargée de sanctionner les
irrégularités financières et budgétaires commises par les fonctionnaires civils et militaires de l’Etat,
les agents des CT, les membres des cabinets ministériels, les agents des établissements publics
et des organismes de sécurité sociale. Cette Cour peut prononcer des amendes, plafonnées au
montant des traitements bruts annuels de l’agent mis en cause.
Les poursuites engagées devant la Cour ne font pas obstacles aux poursuites disciplinaires et
pénales. Mais il faut constater que l’efficacité de cette Cour laisse a désirer dans la mesure où ses
compétences sont limitées : il y a un délai de prescription de 5 ans (la Cour ne peut plus être
saisie après l’expiration d’un délais de 5 ans à compter du jour où l’infraction a été commise), la
Cour n’est pas compétente à l’égard des ministres ni à l’égard des exécutifs locaux, le nombre de
saisine reste très modeste (3 arrêts en 2007, 6 arrêts en 2006..). Il suffit donc pour le fonctionnaire
de prouver qu’il a agit à la demande de son chef, ministre, maire…
Sous la présidence de Sarkozy, un projet de loi a été proposé/préparé par le GVT qui visait à
abroger la Cour de discipline budgétaire et financière. Selon ce projet, on supprime la Cour de
discipline budgétaire et financière et on confie les compétences de cette Cour à la Cour des
comptes.

III. Les comptables publics

A. Les différentes catégories de comptables

Actuellement on peut distinguer 3 catégories de comptables :

- Les comptables directs du trésor : comptables de droit commun, effectuent toutes les
opérations financières de l’État sauf exceptions. Il faut distinguer 2 sous-catégories : les
directeurs départementaux des finances publiques et les comptables secondaires.

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Le directeur départemental des finances publiques (DDFP) est qualifié de comptable principal car
le DDFP rend directement ses comptes à la Cour des comptes et il centralise les comptes des
comptables secondaires qui travaillent sous son autorité. Les comptables secondaires sont les
collaborateurs des DDFP.

- Les comptables des administrations financières : comptables de finances publiques. Ils sont
chargés de recouvrement de certaines catégories de recettes particulières.

- Les comptables spécialisés : comptables du trésor, des budgets annexes et des

établissements publics.

B. La responsabilité des comptables publics

Ils sont soumis à un régime de responsabilité sévère, qui joue facilement. Les ordonnateurs
disposent d’une liberté d’action alors que les comptables se trouvent dans le cadre d’une
compétence liée. Actuellement la responsabilité des comptables est organisée par la loi du 23
février 1963, par un seul article 60. L’existence de cette responsabilité impose à chaque comptable
public des garanties permettant de faire face à l'éventuelle mise en jeu de sa responsabilité.

1. Garanties imposées aux comptables

En vertu de la loi du 1963, avant d’être installé à leur poste, les comptables publics font astreinte :

À la constitution des garanties :

- L’hypothèque : concerne tous les immeubles appartenant au comptables et à son conjoint.
- Le privilège du trésor : constitue une sûreté qui « grève » tous les meubles appartenant
au comptable et à son conjoint.
- Le cautionnement : historiquement le comptable avait le choix entre plusieurs possibilités,
la 1ère consistait à déposer une somme d’argent dont l’importance est variable en fonction
du poste occupé, la 2ème était le cautionnement (chaque comptable donne une somme
annuelle/mensuelle qui couvre sa responsabilité si jamais elle est engagée).

À la prestation d’un serment.

2. L’étendue de la responsabilité des comptables

Les comptables sont soumis à une responsabilité personnelle et pécuniaire. Cette responsabilité
est organisée par l’article 60 de la loi du 1963. Selon cette disposition, tout comptable public est
responsable personnellement de sa gestion et il est également personnellement responsable des
actes accomplis par ses subordonnés.
Il est personnellement responsable de la gestion de ses prédécesseurs, sauf dans l’hypothèse où
ils formulent des réserves concernant les gestions de leur prédécesseur dans un délai de 6 mois
suivant la prise de leur fonction.

La responsabilité des comptables n’est pas fondée sur une faute, cette responsabilité est
objective, elle n’est pas liée à une faute de la part du comptable. De plus, l’organisme concerné,
n’a pas besoin de prouver une faute commise par le comptable pour que la responsabilité de celui-
ci soit engagée (institué par l’article 60 de la loi de 1963).
Selon la loi du 1963, il y a une présomption de responsabilité du comptable. Au terme de cette
présomption une simple constatation suffit à engager sa responsabilité.

Avant l’entrée en vigueur de la loi de 2011, le comptable public dont la responsabilité pécuniaire
était mise en jeu avait l’obligation de verser un somme égale au montant de la perte subie ou de la
dépense irrégulièrement payée.
Depuis l’entrée en vigueur de la loi de 2011, il faut distinguer deux hypothèses :

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Lorsque le manquement du comptable à ses obligations n’a pas causé de préjudice financier à
l’organisme, la cour des comptes peut obliger le comptable concerné à verser une somme d’argent
dont le montant maximal est fixé par un texte règlementaire
Lorsque le manquement du comptable à ses obligations a causé un préjudice financier à
l’organisme concerné, alors le comptable dont la responsabilité est mise en jeu doit
immédiatement verser de ses deniers personnels la somme correspondant (somme qui n’a pas été
encaissée ou somme irrégulière payée).

Le comptable mis en cause peut se dégager de sa responsabilité dans certains cas :

- La force majeure : le comptable peut être déchargé complètement de sa responsabilité en cas
de force majeure. La décharge dans cette hypothèse est un droit pour le comptable.
- L’hypothèse d’une dépense irrégulière qui a été payée sur réquisition de l’ordonnateur :
Le comptable peut demander au ministre des finances une remise gracieuse des sommes
laissées à la charge du comptable. Depuis la loi du 2011, cette remise gracieuse n’est plus
possible dans l’hypothèse où le manquement du comptable n’a pas causé de préjudice à
l’organisme concerné. Dans le cas contraire, la remise gracieuse est possible mais en aucun cas
totale.

Concernant les recettes, la responsabilité du comptable est dégagée lorsqu’il se trouve en

présence d’un contribuable ou en cas de disparition du débiteur.

SECTION 2 : LES OPÉRATIONS DU BUDGET

I. Les opérations de dépense

A. Les différentes étapes des opérations de dépenses publiques

1. Les étapes qui relèvent de la compétence de l’ordonnateur

• L’engagement
L’engament est l’acte par lequel un organisme public se rend débiteur. L’acte d’engagement est en
principe volontaire (= acte juridique voulu par l’ordonnateur).
Exemple : l’acte d’engagement qui concerne le paiement du salaire d’un fonctionnaire est l’acte de
nomination de ce fonctionnaire. Dans cette hypothèse, l’acte d’engagement est un acte juridique
volontaire voulu par l’administration. Il s’agit dans 90% des cas un acte unilatéral adopté par
l’administration.

Mais l’engagement peut être un acte matériel (= non voulu par l’administration).
Exemple : lorsque l’activité administrative engendre des préjudices.

• La liquidation
Selon l’article 31 du décret du 7 novembre 2012, la liquidation est une opération qui a pour objet
de vérifier la réalité de la dette et de déterminer et d’arrêter le montant de la dépense.

• L’ordonnancement
L’ordonnancement est l’ordre de payer, adressé par l’ordonnateur au comptable : article 32
décret de 2012. La décision d’ordonnancement c'est-à-dire la décision adoptée par l’ordonnateur
(pouvoir discrétionnaire), doit respecter quelques conditions, répondre à certaines exigences :

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- D’abord l’ordonnancement doit intervenir dans la limite des crédits budgétaires votés,
autorisés par le Parlement.
- Ensuite, l’ordonnancement doit être conforme aux dispositions légales et règlementaires et
doit être accompagné des pièces permettant au comptable d’exercer un contrôle sur l’opération
des dépenses.
- Finalement, l’ordonnancement doit être visé, signé par le contrôleur financier dans
l’hypothèse où ce visa est imposé par les textes.

Pour exercer un contrôle sur l’utilisation de l’argent public, dans chaque ministère il y a un
contrôleur financier. Ce contrôleur financier doit viser les décisions d’ordonnancement adoptées
par les ordonnateurs. Avant la réforme de 2001, chaque ordonnancement devait être visé par le
contrôleur financier. Après 2001, le système est modifié car en réalité le ministre des finances avec
le visa des contrôleurs financiers pouvait maitriser les rythmes d’exécution du budget. Par ce
moyen, le ministre des finances pouvait maitriser l’exécution du budget. Le décret est modifié pour
donner plus de liberté aux ordonnateurs mais après il est vérifié si les objectifs ont été atteints.

2. L’étape qui relève de la compétence du comptable : le paiement

Le paiement est l’acte par lequel l’organisme public se libère de sa dette. Cette opération doit
obligatoirement être exécutée par un comptable régulier.

Le comptable reçoit l’ordonnancement avec les pièces justificatives. Avant de payer, le comptable
doit exercer un contrôle sur la régularité de l’opération, c’est à dire exercer un contrôle sur
l’engagement, la liquidation.
Est-ce que le jour où l’ordonnateur a signé l’engagement les crédits étaient disponibles ? Est ce
que l’ordonnancement a été ordonné dans la limite des crédits ? Est-ce que l’ordonnateur est
compétent ?

Le comptable doit aussi vérifier la règle du service fait. Il doit également exercé un contrôle sur
l’identité du créancier et sa capacité juridique.

Après ces vérifications, le comptable doit exécuter l’ordre : payer la dette. Si l’opération est
irrégulière, il ne doit pas payer, mais informer l’ordonnateur concerné des irrégularités.

Celui-ci a le choix entre 2 positions :

- corriger l’irrégularité qui existe dans la décision d’ordonnancement (et le comptable exécute
l’opération)
- adresser un ordre de réquisition au comptable de payer malgré l’irrégularité, le comptable
doit alors en informer le Ministre des finances. Devant la Cour des comptes, c’est l’ordonnateur
qui est responsable.

Malgré la réquisition, le comptable doit refuser le paiement dans 3 hypothèses :

- absence de crédits (plus d’argent disponible)
- absence de visa de la part du contrôleur financier
- absence de service fait (comptable ne doit pas payer si les ordonnateurs n’ont pas été livrés,
si le fonctionnaire n’a pas rempli ses missions).

B. Le régime juridique d’exécution des dépenses ou dettes publiques

Les dettes des personnes publiques sont soumises à un régime spécial qui n’est pas comparable
au régime juridique qui s’applique aux dettes des personnes privées. Ce régime qui s’applique à la
dette de la personne publique se caractérise par l‘impossibilité de mettre en œuvre une procédure
d’exécution forcée et par la règle de la déchéance quadriennale.

1. L’absence de l’exécution forcée

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En droit privé, les dettes peuvent faire l’objet d’une exécution forcée : un créancier muni d’une
décision de justice condamnant une autre personne privée à payer une somme d’argent, le
créancier peut demander au juge et obtenir la saisie et la vente des biens du débiteur.

Il est inconcevable d’appliquer la procédure d’exécution forcée aux dettes de personnes publiques,
mais en même temps dans un État de droit, il est insupportable que l’administration se trouve au
dessus du droit. La loi du 16 juillet 1980 vise 2 hypothèses :

- Lorsque l’administration refuse d’exécuter une décision du juge administratif, qui n’a pas de
dimension financière. Dans cette hypothèse, l’intéressé peut saisir le Conseil d’État afin que
celui-ci prononce une astreinte contre la personne responsable de l’inexécution. L’astreinte
prononcée par le Conseil d’État vise à exercer une pression sur la personne publique pour
exécuter le plus rapidement possible la décision prononcée par le juge administratif.

- L’obligation d’exécution d’une décision juridictionnelle qui condamne l’État à payer une somme
d’argent : dans cette hypothèse, cette somme d’argent doit être ordonnancée dans les 2
mois suivants la notification de la décision de justice. Si l’ordonnateur n’intervient pas, le
comptable doit, à la demande de l’intéressé et sur présentation de la décision de justice,
effectuer le paiement. Le refus de l’ordonnateur de payer est surmonté.

2. La déchéance quadriennale

Cette règle signifie que les dettes de l’État sont prescrites dans un délai de 4 ans.
L’administration ne paie plus au bout de 4 ans. Cette règle n’existe pas entre personnes privées.

Cette règle est fixée par la loi du 31 décembre 1968, selon cette loi « Sont prescrits au profit de
l’État et des autres personnes publiques toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai
de 4 ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été
acquis (c’est à dire la dette est née) ».

Cette règle s’applique à toutes les dettes des autorités publiques. Ce délai de prescription varie
entre 4 et 5 ans. Cela varie en fonction de la date de la naissance de la dette.
Exemple : Une dette est née le 25 décembre 2014. Le délai de 4 ans commence à compter au 1er
janvier 2015 (gagne 5 jours). La dette est née le 3 janvier 2015, le délai de 4 ans commence à
compter le 1er janvier 2016 (gagne quasiment un an).

Dans un arrêt du 8 janvier 2007, le Conseil d’État a jugé que l’erreur de l’administration est sans
incidence sur la légalité de la décision par laquelle le Ministre de la défense oppose la prescription
quadriennale, à la prescription d’un administré.

Le délai de 4 ans ne joue au profit d’une personne publique que dans la mesure où la personne
privée, autrement dit le créancier, n’a pas réclamé le paiement de sa créance. La règle de la
déchéance quadriennale est interrompue par toute réclamation écrite (il est important d’envoyer
des lettres).

II. Les opérations d’exécution des recettes

A. Les impôts directs

Elle se fait en 3 étapes :

Opération d’établissement (de l’assiette de l’impôt) : La 1ère opération comprend deux étapes :
- la constatation : la créance est arrêtée dans son principe.

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- l’évaluation de la matière imposable, cela correspond à l’engagement. Cette évaluation peut
être effectuée par l’administration, mais aussi par la déclaration de l’intéressé.

La liquidation : concernant les recettes, cela consiste à déterminer le montant de l’impôt dû

par chaque contribuable. Pour déterminer le montant, le tarif de l’impôt est appliqué à la matière
imposable. Déterminer le montant de la dette, mais en utilisant le tarif fixé par l’État et la valeur du
bien qui est considéré comme l’assiette de l’impôt.

Titre de perception : L’émission du titre de perception qui indique pour chaque contribuable les
éléments de l’assiette, le tarif et le montant. Une fois le titre de perception émis, le comptable
public est considéré personnellement responsable du recouvrement.
Dans le cadre de cette opération, le comptable adresse à chaque contribuable la traditionnelle
lettre exigeant de payer telle somme sous pénalité. L’avertissement précède l’ouverture des
poursuites et l’exécution forcée, c’est à dire la saisie et la vente des biens de l’intéressé.

B. Les impôts indirects

C’est le contribuable qui effectue pratiquement toutes les opérations. En réalité, le

contribuable travaille pour l’administration, effectue le travail de l’administration.
Concernant les impôts indirects (ex : TVA), c’est le contribuable qui déclare son chiffre d’affaire,
qui calcule la TVA et doit payer l’impôt de manière spontanée. Le rôle de l’administration est
d’exercer un contrôle sur ces opérations réalisées par le contribuable.

Si le contribuable ne paie pas l’impôt de manière spontanée, il reçoit un avis de mise en

recouvrement. Si cet avis n’a pas été suivi d’effet, le contribuable reçoit une mise en demeure. À
défaut de paiement, les poursuites judiciaires peuvent être engagés 20 jours après la
notification de la mise en demeure.

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CHAPITRE 2 : LES MOYENS DE

L’EXÉCUTION FINANCIÈRE
L’exécution financière du budget suppose l’existence d’un organisme qui effectue les opérations
financières. Quel est le rôle de cet appareil financier ? Il doit essentiellement faire face à deux
problèmes :
- Le décalage entre les rythmes des dépenses et les rythmes des recettes.
- Le problème quand le budget est en déséquilibre et cela signifie que cet appareil financier doit
trouver l’argent lorsque le déficit est élevé. Un État doit être solvable à chaque instant.
Trouver une solution est difficile. Cet appareil en France est le Trésor Public.

SECTION 1 : L’ORGANISATION DU TRÉSOR

PUBLIC
Le TP n’a pas d’existence propre sur le plan juridique, il ne bénéficie ni de la personnalité juridique,
ni morale. Il n’a dont pas d’autonomie financière et administrative. La doctrine estime que le « TP
est l’État dans l’exercice de ses attributions financières ».
D’un point de vue organique, le TP est un ensemble de services dépourvus de personnalité
juridique, mais qui assument les fonctions financières de l’État, donc dépendant du Ministère du
budget.

I. L’organisation administrative du Trésor Public

Organiquement, le TP comprend deux catégories d’organes :

Les organes de direction / de conception, on peut citer la Direction Générale du Trésor et de la

Politique Economique. A cette Direction sont rattaché 2 agences :
L’agence France Trésor est chargée de gérer la dette publique, mais aussi de gérer la trésorerie
de l’État. Actuellement, le taux d’intérêt est très bas.
L’agence de participation assume une fonction essentielle, car c’est elle qui gère les actions que
possèdent l’État.
Il faut aussi citer la Direction du budget qui joue un rôle important dans la confection du budget,
elle prépare l’essentiel du projet de loi de finance.

Les organes d’exécution / de gestion, on compte les services de l’administration centrale et les
services déconcentrés.
Parmi ces organes, il y a aussi la Direction générale des douanes et la Direction générale des
finances publiques font aussi partie du Trésor Public. La Direction générale des finances
publiques remplacent depuis 2007 la direction générale des comptables publics et la direction
général des impôts qui ont désormais fusionnés.

II. Les principes d’organisation financière

Il y a deux principes qui gouvernent :

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Le principe de l’unité de trésorerie : impose en règle générale aux personnes publiques, aux
collectivités territoriales et aux établissements publics de déposer au Trésor toutes leurs
disponibilités.

Le principe de l’unité de caisse : signifie que chaque comptable public ne doit avoir qu’une seule
caisse même lorsqu’il effectue des opérations pour plusieurs personnes publiques.

SECTION 2 : LES FONCTIONS DU TRÉSOR

PUBLIC
Dans le cadre de sa mission d’encaissement des recettes, le TP a une fonction de caisse. En plus
de cette fonction traditionnelle, le TP assume la fonction de banquier de l’économie nationale.

I. La fonction classique du Trésor Public

Il s’agit d’une mission qui est claire. Le TP doit procéder aux paiements des dépenses et au
recouvrement des recettes. Dans le cadre de ces fonctions, le TP doit procéder à l’ajustement des
recettes et des dépenses. Enfin, dans le cadre de cette mission, le TP doit faire face aux besoins
financiers liés au déficit budgétaire.

A. Le recouvrement des recettes et le paiement des dépenses

En tant que caissier de l’État, le TP doit exécuter des opérations du budget de l’État. Le TP doit
également exécuter les budgets des correspondants du trésor, autrement dit pas seulement l’État
mais aussi les budgets de quelques organismes qualifiés de correspondants du TP. Ils sont les
organismes et particuliers qui se trouvent dans l’obligation de déposer à titre obligatoire ou
facultatif leurs disponibilités au trésor. Donc le TP doit exécuter le budget de l’État mais aussi le
budget de tous les organismes qui se trouvent dans l’obligation de déposer leurs disponibilités
dans la caisse du Trésor.

B. L’ajustement de la trésorerie

Même dans l’hypothèse, où le Parlement vote un budget en équilibre, le TP doit faire face à des
besoins financiers temporaires. Le TP doit veiller à ce qu’il existe des fonds disponibles pour
honorer la signature des responsables pour permettre l’exécution des dépenses publiques.

Il s’agit d’une mission difficile, car il y a toujours un décalage entre le règlement des recettes et le
règlement des dépenses. Ce décalage est aggravé par le fait que le recouvrement des impôts
locaux s’effectue tard dans l’année. Le TP, doit donc accorder des avances aux CT. Et donc pour,
faire face à ce problème de décalage, il doit réaliser des ajustements. Dans cette hypothèse, le TP
peut utiliser les fonds déposés par les correspondants du trésor. Si ces fonds ne sont pas
suffisants pour assurer la liquidité/permettre la réalisation des dépenses, le TP doit procéder à des
emprunts à court terme.

C. Le financement des déficits budgétaires

Comme vu précédemment, il y a un décalage entre l’entrée et la sortie des fonds. Le TP a deux

moyens : utiliser les fonds de ses correspondants ou emprunter à court terme.

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Lorsque le Parlement vote un budget en déficit/déséquilibre, cela ne signifie pas qu’une partie des
dépenses prévues ne vont pas être exécutées, mais cela signifie que certaines dépenses vont être
financées par des emprunts. Donc lorsque le Parlement vote un budget en déséquilibre cela
signifie que l’État va rembourser ces emprunts. D’autre part, le TP doit financer le déficit annuel,
mais doit gérer les déficits accumulés (= la dette). Dans ce domaine là, il ne faut pas emprunter
pour rembourser des emprunts, ou encore pire emprunter pour rembourser l’intérêt des emprunts.

II. La fonction de banquier de l’économie

Lois naturelles : réglementent l’économie. Si modification par l’être humain : perturbation du bon
fonctionnement de l’économie. Or, les lois naturelles ne sont pas infaillibles. Donc, il faut parfois
que les pouvoirs publics interviennent pour poser des limites à l’action économique des
entreprises.

La fonction du TP (= l’État dans l’exercice de ses fonctions financières) en tant que banquier de
l’économie s’est développée après la crise économique de 1929. Car, avec cette crise, il y avait
des activités considérées comme pas assez rentables par les banques privées, le TP devait donc
financer les opérations économiques considérées non-rentables. Pour financer ces opérations, le
TP se portait emprunteur sur le marché des capitaux.

D’autre part, dans certains domaines, le TP accorde sa garantie. Certaines opérations sont donc
réalisées par des entreprises dont l’État se porte garant. Le TP s’engage vis à vis du préteur, de la
banque, de l’établissement financier d’effectuer le remboursement des dettes au cas où
l’emprunteur serait défaillant.

La technique de la bonification : plusieurs secteurs de la vie sociale bénéficient de cette

technique (agriculture, urbanisme et logement). La bonification c’est l’État qui emprunte de l’argent
sur le marché financier (avec un taux) pour prêter de nouveau avec un taux plus faible pour aider
quelques secteurs.

SECTION 3 : LES RESSOURCES DU TRÉSOR

PUBLIC
Il y a les recettes fiscales (payées par les contribuables) et non fiscales, mais il y a aussi les
dépôts des correspondants du Trésor. Ces correspondants se trouvent dans l’obligation de
déposer leurs disponibilités au Trésor. La troisième possibilité est l’emprunt.

I. Les dépôts des correspondants du Trésor Public

Il y a ceux qui peuvent déposer leurs disponibilités au Trésor et ceux qui doivent les déposer.

Les correspondants obligatoires sont les établissements publics, les CT et les services dotés d’un
budget annexe. Ces personnes publiques se trouvent dans l’obligation de déposer leurs
disponibilités à la banque ; si jamais, l’État décide de dispenser un organisme de cette obligation, il
faut que cela figure dans une LF. Une loi ordinaire n’a pas la possibilité de dispenser.

Les correspondants au Trésor ont 2 moyens d’aider le TP :

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- Les fonds déposés sont utilisés pour combler des déficits de trésorerie et même pour financer le
déficit budgétaire. Chaque année, il y a 60 mrds d’€ déposés au Trésor public. Cette aide est
inestimable, car le Trésor ne paye pas d’intérêt : dépôt gratuit.
- Le Trésor peut demander aux collectivités qui se trouvent dans l’obligation de déposer leurs
disponibilités, de souscrire un emprunt. Or, ce procédé est défavorable au Trésor, car ici, le
Trésor doit rembourser l’emprunt (capital) + les intérêts.

II. L’emprunt

Depuis l’entrée en vigueur du Traité sur la stabilité budgétaire de 2012, les États membres perdent
encore une fois une partie de leur souveraineté. D’après ce traité, l’État doit informer les instances
européennes de leur intention de lancer une procédure d’emprunt. C’est donc Bruxelles qui décide
si l’emprunt est justifié ou non.

L’emprunt est un contrat administratif = contrat librement consenti entre une personne et l’État
représenté par le TP. L’État s’engage alors à payer et à rembourser le capital et les intérêts du
prêt.

Cette définition montre les différences importantes entre l’impôt et l’emprunt. L’impôt à un
caractère obligatoire (alors qu’aucun texte n’impose au contribuable de prêter à l’État). Alors que
l’emprunt est contrat qui implique un accord de volonté. L’impôt est une opération définitive, alors
que l’emprunt est une opération temporaire, pour l’État et pour la personne qui prête. Car l’État va
rembourser l’emprunt (avec les intérêts).

Dans certains pays, l’emprunt par l’État est limité. En Allemagne, le recours à l’emprunt est limité
au quart du budget de l’année passé. Cette limite n’existe pas en France, l’emprunt doit
simplement être autorisé par la loi (disposition générale qui figure dans le titre 1 de la partie 1 de la
LF). Mais les caractéristiques sont fixées par le pouvoir règlementaire : par décret.

En fonction de la durée des emprunts, on peut parler des emprunts à court et moyen terme : les
bons du Trésor négociables. L’autre catégorie, c’est les emprunts à long terme.

A. Les bons du Trésor négociables

C’est négociable, car cela peut monter ou baisser (sur le marché financier). Il y a 2 catégories :

- Les bons à taux fixe et à intérêts précomptés (BTF) : l’intérêt est payé d’avance. Les bons du
Trésor négociables sont destinés à soulager temporairement le Trésor, car ils sont à court terme
(13 à 52 semaines). Ces bons sont destinés à couvrir les besoins de financement (problème de
trésorerie). Ces bons sont émis chaque lundi. Chaque coupure nominale est de 1€.

- Les bons à taux fixe et à intérêts annuels (BTAN) : ils sont émis pour une durée de 2 ans à 5
ans. Ils sont destinés à faire face à un problème de déficit budgétaire qui dépasse le cadre
annuel (achat 1 fois par mois).

B. Les emprunts à long terme

Concernant l’emprunt à long terme, ces emprunts sont forcément assortis de plusieurs avantages :
la possibilité pour les prêteurs d’utiliser ces titres pour payer les impôts. Il y a un lien entre un
métal précieux (en principe l’or), pour privilégier l’intérêt des personnes privées, on lie la valeur de
l’emprunt à une valeur sure. En période d’inflation, si la valeur de la monnaie baisse, la valeur de
l’emprunt reste le même.

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Après la banalisation des emprunts, en 1985, on a inventé un nouveau système : les obligations
assimilables au Trésor (OAT). Il s’agit d’une simplification par rapport aux emprunts classiques.
Dans la mesure où avec ce système, le ministre des finances lance un emprunt mais en le
rattachant à un autre emprunt déjà émis. Le nouvel emprunt va avoir les mêmes caractéristiques
que l’emprunt précédent.
Ces obligations sont émises le 1er jeudi de chaque mois (chaque mois, l’État engage). La durée
c’est entre 7 et 50 ans. Les OAT sont négociables sur le marché financier et donc pour faire jouer
la concurrence, le placement des OAT se fait par adjudication (celui qui paye le plus).

C. La dette publique

La dette publique est la conséquence logique des emprunts. La dette c’est l’ensemble des déficits
accumulés. Concernant la dette, il y a 2 questions à aborder : la structure et la gestion de la dette.

1. La structure de la dette publique

Concernant la dette, on fait la distinction entre la charge de la dette et l’encours de la dette.

L’encours de la dette est le capital (= somme des emprunts émis et non remboursés). La charge
de la dette c’est la somme consacrée chaque année pour rembourser les intérêts de la dette.

Traditionnellement, on faisait la distinction entre la dette intérieure (= dette contractée par des
français) et extérieure (= contractée par des non français). Mais avec la mondialisation cette
distinction n’a plus d’intérêt. De Gaulle a remboursé toute la dette extérieure, pour donner à la
France sa pleine souveraineté.
Actuellement, on garde cette distinction, mais pour la dette intérieure, on vise les emprunts
contractés sur le marché financier national, alors que la dette extérieure est constituée par les
emprunts émis sur les marchés étrangers. Mais en réalité, même sur le marché national, il y a des
investisseurs de toute nationalité.

On fait la distinction entre la dette négociable et la dette non négociable. La dette non
négociable, c’est les sommes déposées par les correspondants du Trésor. Alors que la dette
négociable est formée par les titres émis par l’État et ces titres peuvent faire l’objet de
transactions sur les marchés financiers.

2. La gestion de la dette publique

Agence de participation : achète et vend les actions détenues par l’État

Agence France Trésor : gère les dettes publiques. Elle effectue plusieurs opérations, dont
l’objectif essentiel est d’assurer le moindre coût en capital et en intérêts.
L’autre objectif de l’agence est d’éviter l’effet boule de neige. Lorsque l’État s’endette, il va
consacrer une somme importante dans son budget pour payer les intérêts. Plus l’État s’endette,
plus il va payer des intérêts. Or, ce phénomène augmente le déficit budgétaire, et un déficit
budgétaire nécessite d’emprunter plus afin de résorber le déficit. La charge de la dette va donc
grossir. L’objectif de l’agence est donc de remodeler la dette afin d’alléger la charge.

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TITRE 2 : LE CONTRÔLE DE
L’EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCE
Le principe de ce contrôle trouve son fondement dans la Déclaration de 1789. L’exécution de la loi
de finance réalisée par des Hommes, qui peuvent commettre des fautes, et peut donner lieu à des
irrégularités. Il existe 3 sortes de contrôle :
- administratif : exercé par l’administration
- juridictionnel : exercé par les juridictions financières
- politique : exercé par le Parlement

CHAPITRE 1 : LE CONTRÔLE
ADMINISTRATIF
Ce contrôle s’exerce dans le cadre de l’administration. Il est assuré par des organes qui
dépendent du Ministère des Finances.

SECTION 1 : LE CONTRÔLE EXERCÉ SUR LES

ORDONNATEURS
Les ordonnateurs sont soumis à deux genres de contrôle :
- Contrôle exercé par le contrôleur financier.
- Contrôle exercé par le comptable public.

I. Le contrôle exercé par les contrôleurs financiers

Le contrôle exercé par un agent dépendant du Ministre des finances, appelé contrôleur financier,
existe depuis longtemps. Auprès de chaque ministre, il y a un agent qui dépend du Ministre des
finances. On dit que cet agent est l’oeil et l’oreille du Ministre des finances.
Cet agent financier, qui dépend du Ministre des finances, exerce un contrôle qui porte sur la
régularité de l’opération. Or, ce type de contrôle financier s’est révélé inefficace et inadapté,
notamment après l’adoption de la loi organique de 2001. Ce contrôle a fait l’objet d’une réforme
importante pour l’adapter à la logique de la LO de 2001.

Avant 2005, ce contrôle était exercé par le contrôleur financier à 2 stades :

- Au moment de l’engagement de la dépense
- Au moment de l’ordonnancement.
Aucune ordonnance de paiement ne pouvait être signée par le Ministre concerné sans avoir reçu
le visa du contrôleur financier.
Exemple : Ministre de l’éducation nationale qui engage une dépense (signature du contrat). Le
contrôleur financier devait donner son accord, sinon blocage. Sans le visa du contrôleur financier, il
était impossible de payer.

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Critique : le Ministre des finances avait les moyens de maitriser les dépenses de chaque ministère,
il pouvait donc ralentir la consommation des crédits.

Le décret du 27 janvier 2005 modifie complètement la procédure de contrôle exercée par le

contrôler financier. Depuis 2005, le contrôleur est nommé par le ministre des finances pour une
période de 3 ans renouvelable. Selon le décret, le contrôleur financier doit exercer son contrôle au
moment de la programmation des dépenses.
Le contrôle vise désormais d’éviter les risques de dérapages budgétaires. Cela signifie que le
contrôle, au moment de l’engagement et le contrôle au moment de l’ordonnancement est abrogé. Il
y a désormais un seul et unique contrôle qui s’exerce au moment de la programmation des
dépenses établie par chaque Ministre au début de chaque exercice budgétaire.

Le contrôleur vérifie si les dépenses obligatoires sont exécutées. Il vérifie aussi si le ministre
concerné a mis à part une réserve d’argent, un crédit destiné à prévenir la détérioration de la
situation financière. Il vérifie les opérations de dépenses importantes, qui dépassent le plafond fixé
par le décret. Il faut que le contrôleur financier vise l’opération.

Lorsque le contrôleur doit donner un avis, il dispose de 15 jours pour accorder ou non son avis
favorable. Passé ce délai, si aucune réponse n’a été donné, le Ministre devient libre dans
l’exécution des crédits.
L’ordonnateur peut passer outre le refus de visa, MAIS seulement avec l’autorisation du Ministre
des finances.
D’autre part, quand il y a un avis préalable par le contrôleur à donner, là aussi le Ministre n’est pas
lié à l’avis défavorable du contrôleur, MAIS il doit en informer le Ministre des finances.

Ce décret est postérieur à la LO de 2001. La LO de 2001 accorde une enveloppe à un ministre, le

programme, il a la liberté totale dans l’utilisation de ses crédits il faut juste qu’il respecte la plafond
du programme et les dépenses du personnel. Le contrôleur ne fait que des observations, mais il
peut informer le ministre des finances.

II. Le contrôle exercé par les comptables publics

Avant de payer, le comptable doit vérifier la régularité de l’opération. Il doit vérifier l’identité de
l’ordonnateur, si les crédits sont disponibles, si le co-contractant a fait ses obligations.

Si la situation est régulière, alors le comptable dispose d’une compétence liée = il doit exécuter le
paiement.
Si la situation est irrégulière, alors le comptable doit prononcer un ordre de réquisition = le
comptable va payer, mais il n’est plus responsable, responsabilité qui incombera à l’ordonnateur.
Le comptable doit refuser de payer, malgré l’ordre de réquisition :
- s’il n’y a plus de crédit
- s’il n’y a pas de visa du contrôleur s’il est exigé
- si la marchandise n’a pas été livrée, le service non effectué

SECTION 2 : LE CONTRÔLE EXERCÉ SUR LES

COMPTABLES PAR L’INSPECTION GÉNÉRALE
DES FINANCES
L’inspection générale des finances fut créée sous la Restauration par un décret en 1816.

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Les inspecteurs sont recrutés par la voie de l’ENA, mais depuis 2008, seulement la moitié est
recrutée par la voie de l’ENA.

Les missions de l’inspection générale des finances visent le contrôle de TOUS les comptables
publics.
Actuellement, l’IGF est chargée d’exercer un contrôle sur les ordonnateurs secondaires (= les
Préfets). Ainsi, sur les organismes privés ou publics, qui font appel au contrôle financier de l’État,
comme par exemple les organismes de sécurité sociale, les sociétés d’assurance-vie, les banques
populaires, les caisses d’épargnes …

Les inspecteurs des finances peuvent effectuer des enquêtes administratives ou financières, à la
demande des ministres. Le contrôle exercé par l’IGF se fait sous forme d’un contrôle sur place.
Ce contrôle exercé ne donne lieu à des sanctions prononcés par l’inspecteur, ou l’inspection
générale des finances. L’inspecteur qui exerce un contrôle et découvre des irrégularités, n’a que la
possibilité d’en informer le ministre concerné. Il relèvera de la compétence du Ministre de
sanctionner, ou non, l’agent concerné.
Il s’agit d’un contrôle a posteriori qui pèse en permanence sur le secteur public.

MAIS on doit constater que ce contrôle est très peu efficace, car il n’existe que 260 agents, et la
moitié n’exerce pas leur fonction à l’IGF.

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CHAPITRE 2 : LE CONTRÔLE
JURIDICTIONNEL
Ce contrôle est exercé par 2 juridictions spéciales :
- la Cour des Comptes
- la Cour de discipline budgétaire et financière
Ces deux juridictions relèvent de l’ordre administratif, car leurs décisions, arrêts, relèvent en
cassation du Conseil d’État.

SECTION 1 : LA COUR DES COMPTES

Elle fut instituée à l’initiative de Napoléon Ier par la loi du 16 septembre 1807.

Actuellement, la Cour des comptes est une institution reconnue par la Constitution de la Vème
République, parce que selon l’article 47-2 de la Constitution : « La Cour des comptes assiste le
Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le
Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de
financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques. Par ses
rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens. ».

Selon la loi de révision de 2008, la Cour des comptes assiste le Parlement, mais assiste
également le Gouvernement. La Cour des Comptes est une juridiction spéciale. Depuis les lois de
1980 et 1982 sur les lois de décentralisation, la Cour des comptes est à la tête de plusieurs
juridictions financières car les jugements rendus par les Chambres régionales des comptes
peuvent faire l’objet d’un recours devant la Cour des Comptes.

I. L’organisation de la Cour des Comptes

La Cour des comptes comprend un Président et 7 Présidents de chambre. Il y a des conseillers

maitres, référendaires et, en bas de l'échelle, il y a les auditeurs. Les auditeurs sont des énarques.
Pour tous les autres grades, il existe un tour extérieur (= démocratisation de l'institution car avec
ce tour, on fait appel à des fonctionnaires d'autre origine).

Selon le Code des juridictions financières, les membres de la Cour des comptes ont la qualité de
magistrat. Donc, ils sont inamovibles (il ne peut pas être muté et révoqué contre sa volonté, sauf
sanction disciplinaire prononcée par la Cour des comptes qui siège en chambre de conseil).

La Cour des Comptes est divisée en 7 chambres. Chaque chambre est dirigée par un Président.
Chaque chambre est spécialisée dans un domaine particulier. Un magistrat a le rang d'un
Président. C'est lui qui est le rapporteur général du comité de rapport public.

La Cour des comptes comprend un ministère public avec un procureur général et des avocats
généraux. Le procureur général n'a aucun pouvoir de classement des affaires.

II. Les attributions de la Cour des Comptes

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À la base, la Cour des comptes exerçait un contrôle juridictionnel sur les comptes des comptables
publics
Pour renforcer l'efficacité de cet organisme, des textes lui ont confié la surveillance des opérations
réalisées par les ordonnateurs.

Une disposition constitutionnelle évoque le rôle d'assistance des pouvoirs publics par la Cour des
comptes. La Cour des Comptes assume trois missions :
- mission de contrôle juridictionnel
- mission de contrôle administratif
- mission d'assistance

A. La mission juridictionnelle confiée à la Cour des comptes

1. Le domaine de ce contrôle

Le Code des juridictions financières (article L.111-1) précise que la Cour des Comptes juge les
comptes des comptables publics. Finalement, le législateur reprend l'adage bien connu selon
lequel la Cour juge les comptes et non pas les comptables.
En effet, il s'agit d'un contrôle objectif, c'est-à-dire un contrôle qui ne prend pas en compte le
comportement personnel du comptable.
La sanction n'est pas conditionnée par une faute commise par le comptable

On a également un contrôle portant sur la régularité. Ce contrôle est logique car le comptable a
une compétence liée.

La compétence de la Cour des comptes est d'ordre public. En gros, la Cour des comptes est saisie
automatiquement, de plein droit, de tous les comptes qui relèvent de sa compétence. Dans ce
cadre là, la production du compte devant la Cour des comptes (par le comptable) est une charge
de fonction qui pèse sur le comptable. Cette production n'est pas la conséquence, le résultat,
d'une contestation entre le comptable et l'organisme concerné.

Il faut noter aussi que la Cour des comptes juge les comptes (et pas les comptables) mais la Cour
des comptes ne juge pas tous les comptes de tous les comptables. En effet, la Cour des comptes
ne juge que les comptes des comptables principaux, et ce car les comptes des comptables
secondaires ont été décentralisés et c'est le comptable principal qui en est responsable.

La compétence de la Cour des comptes s'exerce aussi en rapport avec la chambre régionale des
comptes. En effet, la Cour des comptes juge en appel les recours contre les jugements prononcés
par les chambres régionales des comptes.

La Cour des comptes est compétente non seulement à l'égard des comptables réguliers mais
aussi à l'égard des comptables de fait.

2. La procédure devant la Cour des comptes

Cette procédure a fait l'objet d'une réforme par la loi du 28 octobre 2008. Cette loi a été adoptée
car la France a été condamnée par la Cour européenne des droits de l’Homme. Cette loi a été
adoptée pour mettre le droit français en conformité avec les exigences de la Cour européenne des
droits de l’Homme, de la CEDH (notamment l'article 6 et le principe du procès équitable).

L'article 6 prévoit que toute personne a droit que sa cause soit entendue publiquement et dans un
délai raisonnable. Le jugement doit être public. Mais, la procédure était secrète. Il y avait le
mécanisme de double arrêt, qui allonge le délai de jugement.

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La CrEDH a jugé que l'article 6 s'applique aussi à la gestion de fait (même quand une personne
étrangère à l'administration empiète sur les compétences du comptable).

Dans un l'arrêt Martinie d'avril 2006, la Cour a estimé que l'article 6 s'applique aussi au jugement
des comptes des comptables réguliers.

Dans un arrêt du 12 décembre 2007, la CrEDH a condamné ouvertement la règle du double arrêt
qui caractérisait la procédure juridictionnelle devant la Cour des comptes.

La procédure de double arrêt

Avant la loi de 2008, la Cour des Comptes prononçait, à propos du comptable, deux arrêts.
Il y avait d'abord un arrêt provisoire, ensuite un autre arrêt définitif.

En gros, quand la Cour des comptes statue sur les comptes d'un comptable principal, si il y a une
irrégularité, la Cour des comptes rendait un arrêt provisoire. Ainsi, le comptable était informé des
charges retenues contre lui. La Cour des comptes lui ordonnait de montrer les pièces justificatives
nécessaires et ce dans un délai fixé par la Cour des comptes.
- si la Cour des comptes estimait que le comptable a répondu aux injonctions de la Cour des
comptes, la Cour des comptes rendait un arrêt de décharge
- mais, si la réponse du comptable n'est pas satisfaisante, la Cour des comptes rendait un arrêt
définitif et la Cour des comptes donnait l'ordre de reverser aux caisses du Trésor public les
sommes manquantes
On parle de l'arrêt de débet.
→ pour la CrEDH, cela allongeait la procédure. L'affaire n'était pas jugée dans un délai
raisonnable

Actuellement, on clive entre deux étapes :

- acte d'instruction
- acte de jugement

La nouvelle loi prévoit :

- le renforcement du caractère contradictoire de la procédure
- la généralisation des audiences publiques
- la suppression pure et simple de la règle du double arrêt

Actuellement, un comptable principal doit rendre des comptes à la Cour des comptes (= obligation
de fonction).
Les comptes sont déposés au greffe de la Cour des comptes. Chaque compte est examiné par un
rapporteur, désigné par le Président de la Cour des comptes. Le rapporteur rédige un rapport qui
le transmet au Ministère public.

→ En cas d'accord entre le Ministère public et le rapporteur pour une décharge, le comptable sera
déchargé par une ordonnance adoptée par le Président de la juridiction de jugement.

→ Si le Ministère public veut émettre des charges, le ministère public prend un réquisitoire, et
adresse un communiqué au comptable pour qu'il organise sa défense. Le comptable et
l'ordonnateur ont accès au dossier. La procédure est contradictoire. Les débats se déroulent en
audience publique. Le jugement donne des décharges si le compte est régulier et met le
comptable en débet en cas de déficit de caisse.
La formation de jugement peut prononcer une amende, modulée en fonction de la gravité du
manquement.

Les arrêts rendus par la Cour des comptes sont susceptibles de deux sortes de recours :
- la révision (= effectuée par la Cour des comptes elle-même)

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- la cassation (= la Cour des comptes et la CDBF relève de l'ordre administratif, donc le CE est
compétent pour un pourvoi)

B. Le contrôle administratif (contrôle qui porte sur les ordonnateurs)

1. Le champ d’application de ce contrôle

Le domaine du contrôle est large. En effet, la Cour des comptes exerce un contrôle administratif
sur la comptabilité des ordonnateurs de l'État et des ordonnateurs des établissements publics
nationaux. Mais, on a bien un contrôle administratif, c'est-à-dire un contrôle de gestion. En gros, la
Cour des comptes vérifie l'utilité de la dépense.

Selon l'article L111-3 du Code des juridictions financières, la Cour des comptes vérifie la régularité
des recettes et dépenses dans les comptabilités publiques et s'assure du bon emploi des crédits.

On ajoute que la Cour des comptes exerce un contrôle administratif sur les entreprises publiques
nationales. C'est un contrôle administratif dans les sociétés où l'État a la majorité du capital.
C'est un contrôle portant sur les établissements industriels et commerciaux.
C'est un contrôle portant sur les organismes de sécurité sociale.

Le Premier Président de la Cour des comptes peut décider de faire contrôler, par la Cour des
comptes, tout organisme sauf les partis politiques, qui reçoivent, de l’État, des subventions
financières.

2. Les modes d’intervention de la Cour des Comptes

Ici, dans le cadre de ce contrôle administratif, la Cour des comptes fait des observations et des
communications aux autorités compétentes (pas de sanctions). Les moyens de communication
sont règlementés.

La forme la plus grave est le référé (= lettre par laquelle le Premier Président de la Cour des
comptes s'adresse à un Ministre pour lui signaler des irrégularités très graves dans la gestion de
ses services).
Le Ministre dispose d'un délai de 3 mois pour répondre à la Cour des comptes.

Après le référé, on a la note du procureur général. La lettre est adressée par le procureur à un chef
de service pour signaler des manquements à des dispositions législatives ou règlementaires.

Ensuite, on a la lettre du Président de chambre. Par cette lettre, le Président peut attirer l'attention
d'un chef de service sur des questions, des problèmes mineurs d'organisation, de gestion ou de
réglementation.

Enfin, il reste le rapport public annuel. Chaque année, la Cour des comptes doit rédiger un rapport.
Le rapport de la Cour des comptes est remis au Président, au Premier Ministre, au Président de
l’Assemblée nationale et au Président du Sénat. Le rapport est publié au JO.
Dans ce rapport, la Cour des comptes fait des observations sur la gestion des services.

Si, à l'occasion de ce contrôle administratif, si des faits pénaux sont découverts, le Président de la
Cour des comptes peut saisir le Garde des Sceaux et le Ministre des finances.
La Cour des comptes peut saisir la CDBG.

C. La mission d’assistance aux pouvoirs publics

La Cour des comptes doit assister les pouvoirs publics, d'après la Constitution. Cette mission
s'exprime à travers :

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- le rapport annuel sur l'exécution des LdF
- le rapport annuel remis aux P, Pm, P An et Sénat
- le rapport annuel sur l'application de la LdF de la sécurité sociale

La LOLF a renforcé cette mission d'assistance, confiée à la Cour des comptes. Avec cette loi, la
Cour des comptes doit transmettre au Parlement un compte rendu détaillé de l'utilisation qui a été
faite des enveloppes globalisées (= programme) mises à la disposition des Ministres.

Avec la LOLF, tout projet de LF est accompagné d'un rapport de la Cour des comptes sur les
mouvements des crédits décidés par le gouvernement. Il faut savoir que le gouvernement peut
modifier les crédits par voie règlementaire (décret d'avance, virement de crédits …).

Avec la LOLF, la Cour des comptes a un rôle important concernant la commission des finances de
l’Assemblée nationale et du Sénat. Les commissions peuvent demander à la Cour des comptes de
réaliser une enquête et la Cour des comptes a un délai de 8 moins pour rendre son rapport.

Avec la LOLF, la Cour des comptes a une mission de certification de la régularité, de la sincérité et
de la fidélité des comptes de l'État. Cette certification est annexée au projet de loi de règlement.

SECTION 2 : LA COUR DE DISCIPLINE

BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE

I. La composition de la Cour de discipline budgétaire et financière

Cette Cour n'est pas dotée d'un corps spécifique de magistrats. La composition est mixte, c'est-à-
dire moitié conseillers d'État, moitié juge de la Cour des comptes.

Dans un décret de juin 2005, cette composition a été élargie car on est passés de 4 à 12 membres
répartis entre deux sections de jugement.

Le Président de la CDBF est le Premier Président de la Cour des comptes. On a 5 conseillers

d'État et 5 conseillers maitres de la Cour des comptes.
Le Procureur général près de la Cour des comptes, avec 1 avocat général, assure les missions du
Ministère public.

II. La compétence de la Cour de discipline budgétaire et financière

Pour déterminer cette compétence, il faut déterminer les personnes justiciables et les infractions
susceptibles d'être jugées.

→ Concernant les justiciables, on a les membres des cabinets ministériels, les agents de l'État, les
agents des collectivités territoriales et de leurs établissements publics et tout agent des autres
organismes qui sont soumis soit au contrôle de la Cour des comptes soit au contrôle d'une
chambre régionale des comptes.

→ Concernant les infractions, on a la violation des règles qui portent sur l'engagement des
dépenses, l'imputation irrégulière d'une dépense dans le but de dissimuler un dépassement de
crédits, et l'engagement d'une dépense sans en avoir la compétence ou sans avoir reçu délégation
de signature.

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Les sanctions sont les suivantes : la Cour prononce des amendes qui ne peuvent dépasser le
montant du traitement brut annuel de la personne concernée.

III. Le fonctionnement de la Cour de discipline budgétaire et financière

Cette Cour peut être saisie par les Présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, le Premier
ministre, le Ministre des finances, les autres Ministres pour les agents qui relèvent de leur autorité,
la Cour des comptes, le procureur général près la Cour des comptes et par le créancier en cas de
non ordonnancement de la dépense résultante d'une décision juridictionnelle condamnant
pécuniairement l'administration (= soit on saisit le juge avec la section du contentieux du CE qui
condamne à payer ; soit quand l'administration refuse de payer, le créancier va devant la CDBF).

L'arrêt de la Cour peut faire l'objet d'une révision devant la CDBF elle-même et on peut saisir le CE
pour aller en cassation.

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CHAPITRE 3 : LE CONTRÔLE
POLITIQUE
Ce contrôle politique est exercé par le Parlement. Les parlementaires peuvent exercer un contrôle
soit en cours d'exécution du budget, soit a posteriori (après l'exécution).

SECTION 1 : LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE EN

COURS D’EXÉCUTION
Un parlementaire peut poser des questions orales ou écrites au gouvernement. Donc, chaque
parlementaire peut adresser au Ministre des finances ou à un autre Ministre une question écrite ou
orale, à propos de l'exécution de tel programme.

Collectivement, rien n'interdit l'opposition parlementaire d'engager la responsabilité du

gouvernement sur la base de l'article 49 de la Constitution (mais jamais fait).

Enfin, les parlementaires peuvent mettre en place une commission d'enquête afin d'obtenir des
informations sur la gestion des services publics ou sur des faits bien déterminés.

On doit observer que pendant longtemps, les parlementaires ne profitaient pas de ces moyens
pour exercer un contrôle sur l'exécution du budget. En effet, les parlementaires estimaient que leur
mission essentielle est d'exercer un contrôle lors du vote de la LdF et lors du vote de la loi de
règlement.

Depuis quelques années, on a une évolution. En effet, en 1999, a été créée une mission
d'évaluation et du contrôle dans la cadre de la commission des finances de l’Assemblée nationale.
Ainsi, la LOLF a été adoptée qui renforce considérablement le contrôle budgétaire du Parlement,
et notamment le rôle des commissions des finances des assemblées (peuvent demander des infos
au Ministre et si il ne fait pas, elles peuvent saisir la Cour des Comptes, elles peuvent demander
au Ministre de s'expliquer sur la LF dans son ministère).

L'article 57 de la LOLF précise que les commissions des finances suivent et contrôlent l'exécution
des LdF et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux FP. Dans ce cadre, les
commissions disposent du droit d'accès à tout document d'ordre financier, les commissions
peuvent auditionner toute personne et demander à la CdC de réaliser toute enquête.

La LOLF a renforcé le droit d'information du Parlement. Selon la LOLF, les Assemblées doivent
être informées des modifications de la prévision budgétaire initiale par le gouvernement. Les
commissions des finances des Assemblées doivent être informée des virements des transferts des
crédits.
Les commissions doivent être informées des décrets d'avance et de tout décret d'annulation de
crédits.

SECTION 2 : LE CONTRÔLE EXERCÉ A

POSTERIORI
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Ce contrôle parlementaire a posteriori est exercé à l'occasion de l'adoption de la loi de règlement,

c'est-à-dire la loi qui constate les dépenses réelles, les recettes réelles et qui approuvent a
posteriori la différence entre les prévisions faites par la LF initiale et les résultats constatés par la
loi de règlement.

La loi de règlement a deux objets :

- elle constate les dépenses et recettes réelles
- elle autorise rétroactivement les différences entre les prévisions faites par la LdF et les résultats
réels de la loi de règlement

Selon la LOLF, la loi de règlement doit être accompagné de deux document provenant de la CdC :
un rapport concernant l'exécution de la LdF et qui analyse par mission et par programme,
l'exécution des crédits.

Selon la LOLF prévoit aussi des documents devant accompagnés la loi de règlement (annexes
explicatives concernant le budget général, les annexes explicatives relatives aux budgets annexes
et comptes spéciaux et les rapports annuels de performance).

Ces rapports tentent d'analyser les écarts entre les prévisions et les résultats. Ces rapports
permettent au Parlement de mieux évaluer, de mieux apprécier les objectifs qui vont être fixées
pour la prochaine LdF.
=> tous ces rapports visent à améliorer les prévisions pour réduire les écarts entre prévisions
effectuées et résultats constatés

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