FINANCES PUBLIQUES

INTRODUCTION
Finances publiques : phénomène politique au sens d’organisation de la société,
mélange de droit (cadre juridique qui normalise les situations financières
publiques), de gestion et d’économie.
L’Etat est impliqué dans la crise, il la subit (moins de travail donc moins d’impôts
et plus de dépenses), il est obligé d’emprunter, essaie de la juguler en
intervenant.
Au moment de la crise de 1929, l’état a du intervenir pour rétablir la situation :
new deal de Roosevelt : l’état est la solution à la crise. Idée qui a duré jusqu’à
fin 1970 : nouvelle crise, 1.5 millions de chômeurs (à l’époque chiffre
catastrophique), augmentation du prix du pétrole (2 chocs pétroliers), crise
économique, impôts qui baissent et dépenses qui augmentent. Les méthodes de
29 ne fonctionnent pas, plus on injectait de l’argent plus ça allait mal : l’état est
le problème, la solution est le marché (en 1981, discours d’investiture de
Reggan « l’état n’est pas la solution il est le problème »).
Puis nouvelle crise, il faut revenir à l’état et à ses plans de relance qu’il
développe pour régler la crise (commission présidée par Rocard et Jupé).

1E PARTIE. LES FINANCES PUBLIQUES ET L’ETAT : LA SOLUTION

Les finances publiques ont été à la source, à l’origine de l’état. Par la suite elles
ont été également à l’origine des transformations de l’état. Par ailleurs, les
ressources publiques (=finances publiques) et plus précisément les impôts et les
dépenses publiques (=l’utilisation des ressources publiques pour satisfaire les
besoins des citoyens) ont toujours été utilisées comme des régulateurs du
système économique et social, notamment pour juguler les crises.
1e SOUS PARTIE. LES FINANCES PUBLIQUES AUX ORIGINES DE L’ETAT
Sans un pouvoir financier (=capacité de lever des impôts et de les utiliser
librement) aucun pouvoir politique ne peut exister.
Aujourd’hui le pouvoir financier tire une grande partie de sa légitimité de la
création et de l’existence d’un droit particulier qui organise le fonctionnement de
ce pouvoir. Ce droit s’appelle le droit public financier. Ce droit est composé de
3 branches : le droit fiscal (règles régissant le système fiscal, les impôts) ; le droit
budgétaire (prise de décision, fonctionnement, et présentation de tous les
budgets publics) ; le droit de la comptabilité publique (règles de l’organisation du
système comptable de l’état et des collectivités publiques).
C’est très largement par la création du droit public financier, par sa construction,
que s’est bâti un système politique, celui de la démocratie parlementaire libérale.
Sa construction doit être associée à la création de l’état parlementaire
démocratique.

CHAPITRE 1. LA NAISSANCE DU POUVOIR POLITIQUE ET DE L’IMPOT

A l’origine, c’est l’impôt qui a servi de fondement à la construction de l’état. Par
la suite, c’est de l’impôt que dépend l’existence de l’état (« affamer la bête » :
réduire les impôts c’est baisser le pouvoir de l’état).
C’est par la conquête du pouvoir fiscal que passe la conquête du pouvoir
politique.
SECTION 1. LE PILLAGE
Forme très désordonnée de prélèvements. Il s’agit d’un prélèvement obligatoire,
comme les impôts, mais intervenant de façon irrégulière dans le temps, pas
à date fixe.

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Prélèvements de la totalité ou quasi-totalité des biens possédés par les victimes
du pillage.
Prélèvement qui ne laisse pas le temps aux victimes de reconstituer leur
patrimoine, de reconstituer ce qui leur permet de produire des richesses
économiques.
En leur prenant la totalité de leurs biens, il les condamne à se délocaliser pour
disparaître : les pillards n’ont aucune vision stratégique, ni dans l’avenir, ni
dans l’espace, ils n’ont aucune idée de la manière dont ils pourraient maîtriser
leurs ressources.

SECTION 2. LE TRIBUT
Ancêtre de l’impôt, avec lui se créent les premières formes de pouvoir politique. Il
apparaît quand les conquérants comprennent qu’il est important de :
-laisser à la disposition des populations une partie de leur production ainsi que
leurs outils de production afin qu’ils puissent continuer à cultiver et à produire de
nouvelles richesses dont une partie pourra être plus tard prélevée.
-effectuer des prélèvements à date fixe, réguliers dans le temps et en général
après les récoltes.
Dans ce cadre, les conquérants laissent les populations libres de travailler et
avec de quoi entretenir leur force de travail (se nourrir, se vêtir, se loger).
A partir de là ils développent ce que l’on peut qualifier de conception
gestionnaire et stratégique. Cette conception se traduit par la capacité de se
projeter dans l’avenir, mais d’organiser l’espace.
Tribut : -prélèvement obligatoire qui peut être effectué par la force.
-intervient à date fixe.
-laisse aux individus de quoi produire plus qu’il ne leur est nécessaire
pour vivre, c’est-à-dire des surplus qui pourront être prélevés.

CHAPITRE 2. LA NAISSANCE DE L’ETAT ET DE L’IMPOT

Pour que l’état parvienne à se construire il a fallu d’abord structurer le système
d’imposition (=mettre en place une administration fiscale) et d’autre part créer,
instituer des impôts suffisamment rentables et acceptés par les populations.
SECTION 1. L’ORGANISATION DU POUVOIR FISCAL ET DE
L’ADMINISTRATION DE L’IMPOT
L’état n’a vraiment pu se constituer de manière solide qu’à partir du moment où
on a bâti un système fiscal suffisamment stable et rentable pour financer une
armée et une administration.
L’organisation du pouvoir financier est le préalable à l’organisation du pouvoir
politique.
Le passage du tribut à l’impôt s’est effectué par la mise en place d’institutions de
plus en plus performantes pour effectuer les prélèvements fiscaux. Il a fallu non
seulement être en mesure de prélever, lorsque cela était nécessaire par la force,
mais il était également indispensable de connaître précisément ce que l’on allait
imposer, c’est-à-dire la matière imposable. Il faut savoir ce que l’on va taxer,
imposer. Il faut déterminer la base d’imposition.
Il a fallu connaître le montant maximum pouvant être prélevé sans risquer de
provoquer un appauvrissement des contribuables, sans provoquer leur fuite
(délocalisation) ou encore sans provoquer des révoltes.
Il a fallu déterminer : -- des procédures d’assiette de l’impôt : permettent de
calculer les bases imposables (« asseoir l’impôt »).
--des procédures de liquidation d’impôt : permettent
de calculer l’impôt.
--des procédures de recouvrement d’impôt :
déterminent la manière la plus efficace pour faire payer les contribuables.

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Sous l’antiquité, des procédures très performantes et sophistiquées ont été
créées afin de déterminer très précisément le montant de la matière imposable
mais aussi la capacité des contribuables à payer l’impôt (=capacité contributive).
Par exemple, en Egypte, système de recensement des familles qui leur a permis
de connaître les contribuables ; un cadastre, plan de tous les terrains avec leurs
propriétaires, celui qui l’utilise, sa superficie, le type de culture et le rendement ;
création d’un corps spécialisé de fonctionnaires qui va asseoir l’impôt, le liquider
et le recouvrer.

SECTION 2. LA CREATION DES PREMIERS ETATS

1. LES ETATS AUTORITAIRES
A l’origine l’état se présente comme une forme politique supérieure, qui unifie,
organise les différentes communautés qui le composent, qu’il a soumises.
Il se présente comme la communauté supérieure à toutes les autres
communautés. Il assoit sa légitimité sur le fait qu’il va prétendre réaliser l’intérêt
général. Cet intérêt général, il va le réaliser à travers plusieurs fonctions :
--protéger les populations avec son armée, assure la sécurité.
--être le moteur du développement économique,
notament en organisant de grands travaux d’irrigation permettant de cultiver de
nouvelles terres.
--organiser les fêtes religieuses.

2. LES PREMIERS PAS VERS L’ETAT PARLEMENTAIRE

Pendant l’antiquité, systèmes fiscaux très élaborés. Avec le moyen-âge, ces
systèmes ont disparu (plus que quelques impôts utilisés par les seigneurs
féodaux) : confusion entre le patrimoine public (domaine public) et le patrimoine
privé (du souverain) donc confusion entre finances publiques et privées, le
patrimoine du souverain est totalement confondu avec celui du royaume.
Les conflits se multiplient et les moyens utilisés pour la guerre coûtent de plus en
plus chers : les rois vont être contraints de demander de l’aide à leurs vassaux.
Ces derniers négocient cette aide (=aide féodale), le roi est obligé d’offrir une
contrepartie.
Cette négociation va progressivement s’institutionnaliser sous la forme
d’assemblées au cours desquelles se décident des aides extraordinaires.
Face à la démultiplication des guerres, ces assemblées vont-elles-mêmes se
démultipliées et deviennent régulières. C’est alors que sont apparus en France
les états généraux, au Royaume-Uni les parlements et en Espagne les cortès : il
s’agit là de la première forme organisée du consentement de l’impôt.
Ce dispositif signifie également que le souverain n’est plus le seul et unique
détenteur du pouvoir. L’impôt devient un enjeu essentiel et son consentement la
base de la construction du régime parlementaire.

2EME SOUS PARTIE. LES FINANCES PUBLIQUES ET L’ETAT : REGULATEURS

DU SYSTEME ECONOMIQUE ET SOCIAL
CHAPITRE 1. L’ETAT GENDARME, UN ETAT DISCRET ET DES FINANCES
PUBLIQUES PILIER DE L’ORDRE ECONOMIQUE ET SOCIAL

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 SECTION 1. LA REVOLUTION DE 1789 ET LA NAISSANCE DU DROIT
PUBLIC FINANCIER
1. LA REVOLUTION FISCALE ET LA NAISSANCE DU DROIT FISCAL
Le droit public financier se compose de 3 branches : doit fiscal, droit budgétaire
et droit de la comptabilité publique.
La fiscalité inquisitoriale de l’ancien régime est une des causes de la révolution :
dans les cahiers de doléance ce qui a été le plus réclamé en matière financière
est de fixer l’impôt (peu importait son utilisation).
Création de toute pièce d’un système fiscal nouveau. Ils mettent en place un
certain nombre de principes sur lesquels reposent encore aujourd’hui le droit
fiscal. Sur leur base va pouvoir se construire à partir du 18e un droit fiscal qui va
apporter aux contribuables une certaine sécurité juridique. Les contribuables
vont se voir accorder un certain nombre de garanties et donc une certaine
sécurité fiscale.

A. Les principes fiscaux fondateurs d’un pouvoir fiscal légitime

Principe essentiel : consentement de l’impôt (aujourd’hui principe de légalité
fiscale). La légitimité de l’impôt a été formalisée juridiquement par 3 principes
qui figurent aux articles 13 et 14 de la DDHC.
 La légitimité politique
= principe du consentement de l’impôt.
Les révolutions en matière de finances publiques ont essentiellement porté leur
attention sur le droit de décider de l’impôt, des recettes fiscales.
Ils ne se sont pas immédiatement intéressés à l’utilisation de l’impôt, ils ont
laissé le pouvoir de le dépenser au monarque et à ses ministres.
Après s’être déclaré assemblée nationale, le tiers état a décidé que tous les
impôts existant étaient illégaux. Il décide aussi qu’aucun impôt ne peut être levé
si l »assemblée n’y a pas préalablement consenti (décret du 13.06.1789).
Le but est de limiter le pouvoir du roi en limitant son pouvoir financier.
Cette décision fit ensuite l’objet d’une inscription dans la DDHC : article 14 « tous
les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants
la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre
l’emploi et dans déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ».
Ce principe est aujourd’hui qualifié de principe de légalité fiscale. Il constitue
un principe fiscal à portée constitutionnelle.
La légitimité de l’impôt devient une légitimité démocratique.

 La légitimité sociale
Article 13 DDHC : principe d’égalité devant l’impôt qui interdit toute différence de
traitement, tout privilège en matière fiscale.
La contribution doit être également répartie entre tous les citoyens. Principe du
droit fiscal qui demeure fondamental.

 La légitimité financière
Articles 13 et 14 : principe de nécessité de l’impôt. L’impôt est nécessaire pour
couvrir les charges publiques, « pour l’entretien de la force publique et pour les
dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable »
(article 13) ; « la nécessité de la contribution publique » (article 14).

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Les charges publiques dont il s’agit sont limitées aux dépenses régaliennes
(sécurité, voierie, justice).
Principe contemporain à portée constitutionnelle.

B. L’invention d’une fiscalité nouvelle

-- l’influence des physiocrates (« pouvoir de la nature »)
Ce sont des économistes qui développent leurs idées dans la seconde moitié du
18e. Ils fondent une école avec pour chef de file un médecin qui s’appelle
François Quesnay. Ont fait partie des hommes politiques importants : Le
Chapellier, Turgot, d’Alardes.
Ecole d’une part moderne et d’une part archaïque.
Moderne : selon eux, la liberté du marché économique est primordiale, d’elle
dépend la création des richesses. (Sous la monarchie, salaires et prix fixés par les
corporations de métier, aux frontières des villes existaient des octrois : le fisc
faisait payer aux commerçants qui transportaient des marchandises des droits,
ce qui ralentissait le commerce).
Quesnay : on peut « assurer l’avènement de la prospérité universelle par le
renoncement à toute règlementation ».
Selon eux, si l’état n’intervient pas dans la vie économique et qu’on laisse les
échanges et la libre concurrence se réaliser librement alors apparaîtra un ordre
économique parfait permettant à chacun de s’enrichir et de vivre de manière
décente.
Il faut donc supprimer les péages à l’entrée des villes et les corporations de
métier.
Conception moderne dans le sens où elle posait les premières bases théoriques
d’un système économique libéral.
Archaïque : selon eux, la source de la richesse était la propriété financière or
commencement de l’économie individuelle pour laquelle l’essentiel est le travail.
Ils proposent un système fiscal reposant sur un impôt unique assis sur la
propriété foncière (mais en déclin, il aurait fallu imposer sur le revenu).
Les constituants étant majoritairement acquis aux idées physiocrates ont proposé
un système fiscal reposant sur une base unique : la propriété foncière. Système
d’imposition composé par des impôts fonciers, pensant qu’ils étaient la matière
imposable la plus rentable.

 La création d’impôts directs sur la propriété foncière

Propriété foncière : terrains, maisons…
La constituante, après la nuit du 4 août (abolition des privilèges) a posé le
principe d’une fiscalité égalitaire.
Elle abolit la fiscalité d’ancien régime qui était fondée principalement sur des
impôts indirects (sur les ventes) et les remplace par des impôts directs assis sur
des bases foncières.
Ce choix s’explique pour plusieurs raisons :
-les membres de l’assemblée constituante sont persuadés de la justesse des
théories physiocrates.
-on ne voulait plus de procédures inquisitoriales qui consistaient à pénétrer dans
les maisons pour vérifier la matière imposable, volonté de supprimer tout rapport
entre l’administration fiscale et le contribuable. Création d’impôts dont la base
imposable est visible de l’extérieur, des impôts fondés sur des indices
suffisamment visibles par les agents du fisc pour qu’ils puissent l’évaluer sans
avoir à demander quoique ce soit aux contribuables. On appelle ces impôts des
impôts indiciaires (qualité, superficie des propriétés…).

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Un premier impôt est créé : la contribution foncière, instituée par les lois du
23.11 et 01.12.1790, censée rapporter la totalité des sommes nécessaires pour
couvrir les charges publiques.
Devant les difficultés rencontrées pour collecter cet impôt une deuxième
contribution est créée : la contribution mobilière, instituée par les lois du
13.01 et 18.02.1791 qui avait pour objectif de taxer sur la base d’indices fonciers
de revenu du contribuable : le loyer qu’il paye pour l’appartement qu’il occupe ou
celui qui pouvait lui être demandé s’il était propriétaire. Ce loyer est estimé par
l’administration fiscale et est appelé valeur locative (terme toujours utilisé).
Impôt d’état qui a été donné aux collectivités territoriales (taxe d’habitation
depuis 1973).
Ces impôts entrant toujours mal on en créa un troisième, la contribution des
patentes, qui taxe les activités industrielles et commerciales (artisanales) sur la
base des locaux (donc encore sur une base foncière).
Puis, sous le directoire, un quatrième : la contribution sur les portes et
fenêtres (dure jusqu’en 1925) dont l’indice est la surface des ouvertures d’une
maison, plus il y en a et plus elles sont larges, plus on paye.
Ces 4 impôts on été appelés les « 4 vieilles contributions ».
En 1890, la contribution foncière a été scindée en 2 : sur les propriétés bâties et
sur les non bâties (terrains).
Ces impôts étaient prélevés au profit de l’état mais début 20e ils furent transférés
aux collectivités locales car pas assez intéressants pour l’état. Il créé à son profit
des impôts qualifiés de modernes tels que l’impôt sur le revenu des personnes
physiques puis celui sur les sociétés puis enfin, vers 1990 la TVA (=aujourd’hui la
moitié des produits des impôts de l’état).

2. LES PREMIERS PAS VERS LE DROIT POUR LES ELUS DE DECIDER DE

L’UTILISATION DE L’IMPOT, DU CHOIX DES DEPENSES PUBLIQUES
Les assemblées révolutionnaires comprennent que le corollaire du pouvoir
d’imposer est celui de dépenser. Ils sont conscients que la réunion de ces deux
pouvoirs constitue le pouvoir financier mais il faudra attendre 1791 pour que
soit admis que le pouvoir législatif était tout autant légitime pour voter les
ressources (les impôts) que pour voter les dépenses. Il était légitime pour
adopter un budget (=recettes face à dépenses).
Selon la constitution de 1791, le corps législatif détient la fonction « de fixer les
dépenses publiques, d’établir les contributions publiques ».
Ce texte est une esquisse de l’obligation de présenter un document budgétaire
(=acte adopté par le parlement sous la forme d’une loi qui prévoit le montant des
dépenses de l’état pour l’année à venir et le montant des recettes équivalentes
pour couvrir ces dépenses).
Les assemblées révolutionnaires ont posé le principe d’un budget mais ne sont
pas parvenus à le concrétiser, à s’approprier la totalité du pouvoir financier.

SECTION 2. LA NAISSANCE DE L’ETAT GENDARME ET DU DROIT

BUDGETAIRE AU 19E
On voit apparaître la théorie libérale classique (qui succède à celle des
physiocrates). Par ailleurs se constitue un droit budgétaire

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1. LES BASES THEORIQUES : LES DOCTRINES LIBERALES CLASSIQUES ET LES
FINANCES PUBLIQUES
A. Le père fondateur : Adam Smith (1723-1790)
Universitaire de Glasgow qui enseigne la philosophie, l’économie, le droit et les
sciences politiques. Etant précepteur il visite l’Europe et rencontre les
physiocrates. Il retient de leurs théories le principe de la liberté du marché et y
ajoute l’idée que la source de la richesse est le travail (et non plus la propriété
foncière). Il publie sa théorie en 1776 dans recherche sur la nature et les causes
de la richesse des nations. Il y développe 6 idées essentielles :
-la liberté est le principe de base de tout système économique et
l’interventionnisme de l’état est à condamner.
-la source de la richesse est le travail.
-il ne doit pas y avoir de règlementation ni des salaires ni des prix.
-toutes les frontières doivent être supprimées afin que les échanges se fassent
librement.
-l’activité économique de chaque individu doit être déterminée par intérêt
personnel et la confrontation de ces intérêts personnels est la source du progrès
économique.
-l’impôt doit être payé par toutes les classes de la société, doit être assis sur les
revenus du travail et doit être proportionnel (différent du progressif).
Smith considérait que si l’on suivait ces principes l’économie fonctionnerait de
manière harmonieuse, qu’il n’y aurait plus de pauvreté, « tout se passerait
comme si une main invisible régulait la vie économique » : base du libéralisme.

B. Les héritiers d’Adam Smith

Economistes de la première moitié du 19e : les économistes libéraux
classiques. Puis suivis fin 19e début 20e par les libéraux néo-classiques.
 Les libéraux classiques
Très optimistes car persuadés que le progrès économique sera inéluctable si l’on
continue la pensée de Smith. Ils estiment qu’il ne reste plus qu’à le commenter et
que, sur sa base, il est possible de construire une science économique à l’image
des sciences exactes, une science permettant de découvrir les lois de l’économie
et donc d’en maîtriser les systèmes.
Parmi ces économistes : David Ricardo, Jean-Baptiste Say, Fréderic Bastiat,
Malthus robert (qui lui n’était pas optimiste : le système économique
rencontrerait nécessairement des crises, les richesses progressent moins vite que
les populations donc famines, guerres…, en terme de progression richesse
arithmétique et population exponentielle ; il faut contrôler les naissances et se
marier le plus tard possible).
 Les néo-classiques
Ils insistent sur la fonction essentielle que joue la production d’une part et les
individus de l’autre. La vie économique se joue entre les consommateurs et les
producteurs, les institutions ne sont pas des acteurs économiques à part entière.

2. LES FORMES MATERIELLES DE L’ETAT GENDARME

Première forme de l’état libéral classique, état tel qu’il est conçu par les libéraux
classiques et néo-classiques.
A. Les fonctions de l’état gendarme
L’état n’intervient pas dans la vie économique. Fonctions qualifiées de fonctions
régaliennes. Etat qui se borne à maintenir l’ordre à l’intérieur du pays, il assure
la sécurité intérieure et extérieure. Il permet aux entreprises et aux citoyens de
travailler en paix, d’échanger et de produire librement.
-assurer la sécurité des biens et des personnes et pour cela financer une police et
une armée.

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-assurer le respect de la loi et pour cela financer une justice.
-assurer la circulation des marchandises d’un lieu à un autre en développant les
voieries.
Par ailleurs, selon ce principe de neutralité de l’état, son budget ne doit pas peser
sur l’économie, il doit être strictement équilibré : les dépenses ne peuvent pas
être supérieures aux recettes (pas de déficit) mais les recettes non plus ne
doivent pas être supérieurs aux dépenses (pas d’excédent).
L’impôt doit être strictement également neutre, il doit uniquement servir à
couvrir les dépenses liées aux fonctions régaliennes.
On ne veut pas que les finances publiques pèsent sur les acteurs économiques, il
faut donc encadrer l’action financière de l’état.

C. Le cadre juridique de l’état gendarme

 Le droit budgétaire : une garantie de neutralité des finances publiques
L’état ne doit en aucun cas influencer les échanges qui se développent sur le
marché économique.
Pour que ce principe soit respecté il a fallu définir et instituer des règles relatives
à l’exercice du pouvoir financier de l’état : au 19e vont être créées des normes et
des principes budgétaires, un droit budgétaire.
Il faut attendre la période de la restauration de la monarchie pour que commence
à naître ce droit budgétaire. C’est alors que furent posées les règles essentielles
du droit budgétaire sous l’impulsion des ministres des finances qui se sont
succédés sous louis XVIII et sous Charles X.
Le plus célèbre de ces ministres : le baron louis (sous louis XVIII). D’autres
poursuivirent le même chemin, tels que Villèle ou Roy.
Rien ne pouvait laisser penser que se développerait un droit budgétaire sous la
restauration car la charte constitutionnelle du 4.06.1898 octroyée par louis XVIII
ne contenait aucun article concernant le budget (seulement principe du
consentement de l’impôt, à l’article 48 « aucun impôt ne peut être établi ni perçu
s’il n’a été consenti par les 2 chambres et sanctionné par le roi »).
Par la suite, les procédures vont être précisées et rationalisées grâce à deux
textes importants : d’une part l’ordonnance du 31.05.1838 et d’autre part le
décret du 31.05.1862. Ces textes organisent les procédures budgétaires et
la comptabilité publique.
Dès lors il existe bien un droit budgétaire et un droit de la comptabilité publique
qui viennent s’ajouter au droit fiscal.
A partir de 1862 le cadre juridique des finances publiques est en place. Il ne sera
réformé qu’à partir des années 1950 lorsque l’état gendarme sera lui-même
réformé et que les conceptions de l’état seront totalement opposées à celles du
19e.

 La notion de budget
Le budget est tout à la fois un acte juridique (voté par le parlement), un acte
politique et, plus récemment, un acte comptable et gestionnaire.
Le budget est un document où figurent d’un côté les dépenses et de l’autre les
recettes devant financer ces dépenses.

Le budget est un acte de prévision et d’autorisation :

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-Acte de prévision : des dépenses et des recettes pour l’année à venir. Le budget
est adopté par une assemblée délibérante représentative des citoyens et
démocratiquement élue : le parlement pour le budget, le conseil des collectivités
territoriales pour les collectivités territoriales, le conseil municipal pour la
commune, le conseil général pour le département et le conseil régional pour la
région.
-Acte d’autorisation : l’assemblée délibérante, en adoptant le budget, autorise la
réalisation des dépenses et le recouvrement des recettes. On dit que l’assemblée
autorise l’exécution du budget.
Si le budget n’est pas voté, l’exécutif ne peut pas agir. De la sorte, le budget
exprime un partage de compétences entre l’exécutif et le législatif (ou encore
entre un organe délibérant et un organe exécutif). L’autorisation budgétaire doit
être préalable, elle doit précéder les opérations d’exécution. Il s’agit là d’une
nécessité juridique (acte condition). La sanction de cette règle est simple : si
aucun budget n’est voté l’exécutif ne peut assurer ni paiement des dépenses ni
recouvrement des recettes.

Le budget est un acte de bonne politique et de bonne gestion :

-Acte de bonne politique : acte démocratique car il est d’une part conçu puis
discuté puis voté par des décideurs et par des élus politiques. Par exemple, pour
l’Etat, c’est le gouvernement qui propose au parlement un projet de budget,
ensuite il en débat puis passe au vote (voir actualité sur le budget). D’autre part,
le budget est la traduction financière d’une politique qui souhaite mener un
gouvernement, il exprime des choix de société.
-Acte de bonne gestion : le budget est une prévision chiffrée d’activités futures.
Les collectivités publiques doivent établir des programmes financiers sous la
forme de prévisions chiffrées de leurs recettes et de leurs dépenses. Cette
programmation peut ne concerner qu’une année mais on s’efforce aujourd’hui un
peu partout dans le monde de les programmer sur plusieurs années (le plus
souvent sur le moyen terme : 3 ans).

La notion de budget a évolué depuis le 19e :

On distingue maintenant 2 notions : celle de budget et celle de lois de
finances (depuis une ordonnance du 02.01.59). On distingue, pour l’Etat
seulement, la loi de finance (acte législatif) et le budget (acte comptable).
Le nouveau droit budgétaire de l’état est défini par une loi organique : la loi
organique relative aux lois de finances du 01.08.09 (la LOLF).
Cette loi reprend la distinction :
-selon l’article 1 de LOLF « les lois de finances déterminent pour un exemple la
nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’état ».
-selon l’article 6 « les ressources et les charges budgétaires de l’état sont
retracées dans le budget. Le budget décrit pour une année l’ensemble des
recettes et des dépenses de l’état ».
Les lois de finances contiennent des dispositions financières qui sont présentées
sous la forme d’articles comme pour toutes les lois. Elles comprennent par
exemple des dispositions fiscales (par exemple le barème de l’impôt sur le
revenu) ou encore des dispositions relatives aux finances des collectivités locales
(par exemple, le projet de loi de finances, PLF, pour 2010 contient une réforme
d’impôt local qui est la taxe professionnelle).
La loi de finances est une expression juridique, législative du budget. Le budget
est un document comptable où figurent de manière chiffrée les mesures prises
dans le cadre de la loi de finances.

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Il existe 3 catégories de lois de finances :
-la loi de finances initiale : 1ere loi de finances de l’année. Doit être adoptée par
le parlement d’ici le 31 décembre. Par exemple le projet de loi de finances initiale
pour 2010 est actuellement discuté au parlement pour devenir ensuite la loi de
finances initiale pour 2010. Une seule.
-la loi de finances rectificative (=les collectifs budgétaire) : modifie en cours
d’année, lorsque cela est nécessaire, certaines dispositions, certains choix prévus
dans le cadre de la loi de finances initiale (par exemple, à cause de la crise
économique et financière, 2 lois rectificatives ont été prises pour modifier les
choix faits dans le cadre de la loi financière initiale). Il peut ne pas y en avoir
comme en avoir plusieurs.
-la loi de règlement : loi de finances mais pas une loi qui prévoit des recettes
et des dépenses. Il s’agit d’un texte législatif voté par le parlement et qui
constate et décrit les résultats de l’année écoulée. Cette loi décrit les
dépenses et les recettes qui ont été réellement effectuées, le budget n’étant
qu’un acte de prévision dont les dépenses et recettes ne sont pas forcément
réalisées.
Elle constate les différences entre les prévisions figurant aux lois de finances
initiales et rectificatives des réalisations effectives.

Nota : la notion de loi de finances n’existe pas pour les collectivités territoriales,
dans leur cas on parle seulement de budget. Elles produisent 3 catégories de
budget : le budget primitif (=loi de finances initiale), le budget supplémentaire et
les décisions modificatives (en cours d’année), et le compte administratif (les
opérations réellement effectuées, la loi de règlement).
De même, pas de loi de finances pour la sécurité sociale mais il existe des lois qui
s’en rapprochent : les lois de financement de la sécurité sociale.

 Les bases démocratiques du droit budgétaire

La démocratie budgétaire suppose 2 conditions : les décisions budgétaires
doivent être prises par des représentants élus des citoyens ; les documents
budgétaires doivent être parfaitement transparents.
Le pouvoir financier : la prise de décision financière par le parlement
La démocratie suppose que les représentants élus des citoyens aient le droit de
décider des recettes et des dépenses publiques. Ce doit a été en partie acquis
par la DDHC, notamment grâce à l’article 14 qui confère le consentement de
l’impôt aux représentants des citoyens. Ce doit qui concerne les ressources a été
complété au 19e par celui de décider des dépenses publiques.
En 1814 aura lieu pour la première fois l’adoption d’un véritable budget. C’est le
ministre des finances de Louis XVIII, le baron Louis, qui va donner le coup d’envoi
par une déclaration à la chambre des députés le 22.07.1814 : « en vous occupant
du budget de l’état votre fonction première sera de reconnaître la nature et
l’étendue de ses besoins et d’ne fixer la somme. Votre attention se portera
ensuite sur la détermination des moyens qui devront être employés pour y faire
face. Pour procéder suivant l’ordre de vos délibérations nous allons vous
présenter d’abord l’évaluation la plus exacte des besoins, c’est-à-dire des
sommes qu’il est nécessaire d’affecter à chacun des départements ministériels.
Nous aurons ensuite l’honneur de vous offrir l’aperçu des voies et moyens
propres pour les balancer ».

Le pouvoir financier du parlement et la transparence des documents budgétaires

Pour détenir un réel pouvoir financier il est nécessaire que les parlementaires
aient à leur disposition non seulement des informations fiables, exactes, mais

10
également des informations compréhensibles, lisibles : les comptes publics
doivent être transparents.
La recherche de la transparence est une constante de la vie financière publique
depuis son entrée dans une logique démocratique. Cette recherche s’appuie
principalement sue des principes qui mettent en avant la clarté des documents
budgétaires.
Par ailleurs, la transparence est également recherchée à un autre stade du
processus budgétaire : à celui de l’exécution, de la réalisation du budget. En
effet, si l’on veut suivre l’exécution du budget (=vérifier si ce que l’on avait prévu
a vraiment été réalisé) il est nécessaire que cette exécution soit effectuée selon
des procédés les plus clairs possible.
A cet égard, plusieurs règles on été posées au 19e :
-le principe de spécialité budgétaire : pendant tout le 19e, les parlementaires vont
s’efforcer de voter le budget de l’état de la manière la plus détaillée possible.
Après avoir obtenu le droit de voter le budget, ils vont obtenir celui de voter par
parties (au sein de chaque ministère), puis par sous-parties et les crédits
(=argent servant à financer les dépenses) seront finalement votés de manière
très détaillée sur la base de chapitres.
Le principe de spécialité consiste à spécialiser de manière la plus fine possible les
crédits par catégories de dépenses.
A partir du moment où ce principe s’est imposé, le parlement a disposé d’un très
grand pouvoir de contrôle sur les finances publiques. Il peut décider en détails de
l’utilisation des crédits qui sont mis à disposition des différents ministères.
Situation favorable qui s’est poursuivie sous la 3e et 4e république mais qui s’est
considérablement limitée à partir de la 5e république.
-le principe de l’universalité budgétaire comprend 2 règles :
La première, la règle de non affectation consiste à imputer l’ensemble des
recettes sur l’ensemble des dépenses : on ne peut affecter une recette
particulière à une dépense particulière (principe pas strictement respecté car
certains crédits sont affectés à certaines dépenses).
La seconde, la règle de non compensation (également qualifiée de règle du
produit brut) consiste à interdire la compensation d’une dépense par une recette.
En effet, les recettes d’un côté et les dépense de l’autre doivent figurer pour
l’intégralité de leur montant au budget (par exemple si un contribuable est aussi
fournisseur de l’état, les opérations effectuées entre eux doivent rester bien
distinguées), sinon on ne pourrait pas lire la réalité des opérations.
-le principe d’unité budgétaire : toutes les dépenses et toutes les recettes doivent
figurer dans un seul document. Il s’agit là de permettre aux élus d’avoir une vue
globale (encore une fois recherche de la transparence).
L’application de cette règle engendre 2 catégories de problèmes : le premier,
l’unité du document budgétaire qui est présenté au parlement n’est pas
absolument parfaite. En effet, il existe ce que l’on appelle un budget général
(=essentiel des dépenses et recettes de l’état) auquel sont associées 2 autres
catégories de compte, l’un s’appelant les budgets annexes et l’autre les comptes
spéciaux. Chacune de ces catégories comporte des dépenses et recettes traitées
à part du budget général.
Le 2e problème est la question d’une présentation unifiée de l’ensemble des
dépenses et recettes publiques, soit celles de l’état, des collectivités locales et
des organismes de sécurité sociale. A l’heure actuelle, pas de document
regroupant la totalité des opérations financières publiques (question discutée
depuis quelques années).

Nota : les 3 grandes catégories de budget de l’état :

11
-le budget général : 95% des dépenses et recettes de l’état. Aucune recette
affectée à une dépense.
-les budgets annexes : constituent des opérations financières des services de
l’état que la loi n’a pas doté de la personnalité morale et dont l’activité consiste
essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au
paiement d’un dû. Ont été créés pour traiter à part des opérations commerciales
et étaient très nombreux pendant la période interventionniste de l’état. Par
conséquent, il s’agit de services publics isolés dans un budget propre figurant en
annexe du budget général. Ils sont votés par le parlement en même temps que le
budget général. Aujourd’hui il n’en existe plus que 2 : l’un concerne les
publications officielles et l’autre les contrôles de l’exploitation du secteur aérien.
-les comptes spéciaux : enregistrent des opérations que l’on a décidé
d’individualiser soit parce qu’elles sont temporaires (par exemple les prêts), soit
parce qu’elles ont un mode de financement particulier.

CHAPITRE 2. L’ETAT PROVIDENCE : UN ETAT OMNIPRESENT ET DES

FINANCES PUBLIQUES QUI CONDITIONNENT L’EQUILIBRE ECONOMIQUE
ET SOCIAL
Depuis l’après seconde guerre mondiale, l’état a subi des transformations très
importantes.
La plus importante a été le fait qu’à la conception neutraliste de l’état gendarme
s’est substituée une conception interventionniste de l’état : l’état providence qui
a commencé à prendre forme en réponse à la grande crise de 29.
La crise de 29 est apparue comme la démonstration irréfutable que le marché ne
pouvait pas fonctionner de lui-même, s’autoréguler : il fallait que l’état
intervienne.
Les premières mesures ont été prises aux Etats-Unis dans le cadre du New Deal
mais il faut souligner qu’une construction théorique cohérente a été proposée par
un économiste britannique, Keynes. Les travaux d’un économiste polonais
allaient dans le même sens, Mickaël Kalecki.
La fin des années 50 a été marquée par une conception de l’état tout à fait
nouvelle mais les rapports entre état et économie n’ont pas été véritablement
réglés. L’état est assimilé à un acteur économique plus qu’à un acteur politique.

SECTION 1. LA CREATION DE L’ETAT PROVIDENCE ET LES MODIFICATIONS

DU DROIT BUDGETAIRE A LA FIN DES ANNEES 1950

1. LA NAISSANCE DES PREMIERS THEORIES INTERVENTIONNISTES AVANT LA

2NDE GUERRE MONDIALE
Les théories interventionnistes ne sont pas nées au cours des années
1950, elles sont nées au 19 siècle en réaction aux excès du
e

développement industriel. C'est alors que sont apparues des doctrines

exprimant la nécessité de l'intervention de l'Etat dans la vie économique
et sociale. Ces théories ne seront vraiment acceptées et concrétisées qu'à
partir de l'après 2nd guerre mondiale.

A. Adolphe Wagner, un précurseur de l’interventionnisme

Adolphe Wagner vivait à Berlin à la fin du 19e siècle. C’était professeur
d'économie et un socialiste réformiste. Il est favorable à une redistribution
des richesses et à une égalisation des situations sociales en utilisant la

12
fiscalité. Mais ce qui a rendu sa pensée originale, c'est l'intérêt qu'il a
porté à l'étude des dépenses publiques. En effet, la quasi-totalité des
auteurs de l'époque ne s'intéressaient qu'à la fiscalité. Adolphe Wagner a
établi ce qu'on a qualifié de « loi de l'extension croissante de l'activité
publique ou de l'Etat » ou loi de Wagner. Il a exposé cette loi dans un
ouvrage appelé Fondement de l'économie politique. Cette loi signifie que,
du fait du développement industriel, les dépenses publiques augmenteront
inéluctablement car le secteur public sera obligé d'intervenir pour
rééquilibrer le système économique et social. Wagner écrivait « des
comparaisons dans l'histoire et dans l'espace montrent, chez les peuples
en voie de progrès, un développement régulier de l'activité
de l'Etat et de l'activité publique exercée à côté de l'Etat par les diverses
administrations
autonomes (collectivités territoriales). L'Etat et les corps autonomes se
chargent de plus en plus d'activités nouvelles, ainsi un nombre toujours
croissant de besoins collectifs sont satisfaits par l'Etat. Nous en avons la
preuve manifeste et mathématique dans l'accroissement des besoins
financiers de l'Etat et des communes ». Selon Wagner, le secteur public
doit aider le développement de l'économie et doit également corriger les
effets négatifs de ce développement.

B. John Maynard Keynes et la formalisation des doctrines

interventionnistes
Keynes (1883-1946) était britannique et a eu l'intelligence de présenter
une théorie cohérente de l'interventionnisme public dans la vie
économique et sociale. L'un des points clé de sa pensée consiste dans le
fait qu'il a mis en évidence la fonction essentielle que doit jouer le budget
de l'Etat dans la réalisation de l'équilibre économique (équilibre entre la
production et la consommation ou encore entre l'offre et la demande). Il a
montré le rôle que devait jouer le budget pour compenser les
déséquilibres économiques et sociaux et pour relancer l'économie lorsque
celle-ci connaissait la récession.
Keynes estimait que ses collègues économistes, libéraux classiques,
n'avaient pas raison en
prétendant que le marché économique pouvait fonctionner parfaitement
sans intervention de l'Etat.
Pour lui, il faut que l'Etat intervienne afin de soutenir ou de relancer la
demande, c'est-à-dire la consommation, lorsque cela est nécessaire. On
dit qu'il s'agit d'une politique économique de la demande tandis qu’on
qualifie le point de vue libéral classique de politique économique de l'offre.
Keynes développe également l'idée qu'il faut une politique sociale et que
cette politique doit avoir pour objectif la recherche du plein emploi. Un
autre axe consiste dans le soutien à l'éducation et à l'aide en matière de
santé. Pour atteindre cet objectif, l'Etat doit développer d'une part une
politique de soutien aux salaires et, d'autre part, une politique de
redistribution de l'impôt et enfin une politique d'investissement public.

13
Pour développer ces politiques, l'Etat ne doit pas hésiter à présenter des
budgets en déficits. Ce déficit budgétaire permet d'injecter dans le
système économique un supplément de pouvoir d'achat du fait des
dépenses publiques. Autrement dit, il permet de relancer la demande et
par conséquent de relancer l'économie.
Toutefois, Keynes estimait également que, s'il le fallait, un budget pouvait
être voté en équilibre ou en excédant afin de réduire la demande et de
rétablir l'équilibre avec la production. Pour Keynes, ce qui compte ce n'est
pas l'équilibre du budget en soi c'est l'utilisation du budget pour réaliser
l'équilibre de l'économie. Il estimait que c'était là le seul moyen de sauver
l'économie libérale, l'économie de marché.
Keynes écrivait « l'élargissement des fonctions de l'Etat apparaît comme le
seul moyen d'éviter une complète destruction des institutions
économiques actuelles et comme la condition d'un heureux exercice de
l'initiative individuelle ».
John Maynard Keynes a marqué la pensée économique des générations de
l'après 2nd guerre mondiale. Cet auteur a permis de refondre le droit
budgétaire et de repenser l'Etat.

SECTION 2. L’EPANOUISSEMENT DE L’ETAT PROVIDENCE

1. LA CREATION DE L’ETAT PROVIDENCE ET LA CRISE DE L’ETAT GENDARME
c’est sous le poids des faits économiques et sociaux que les conceptions
interventionnistes se sont imposées et se sont concrétisées.
En effet, le développement industriel du 19e siècle a créé beaucoup de richesses
mais aussi beaucoup de problèmes et la multiplication de ces problèmes a
conduit les gouvernants, comme certains chefs d’entreprise, à admettre l’idée
que l’état devait intervenir pour sortir l’économie des situations de crise.
Surtout la crise de 29 qui fut l’élément déclencheur. Elle a montré que le marché
ne pouvait pas s’autoréguler de lui-même. L’offre et la demande ne pouvaient
pas automatiquement coïncider : il fallait que l’état intervienne.
C’est alors que l’état s’est imposé comme la crise à la solution
économique.
Dans la période qui a précédé la 2nde guerre mondiale, la fonction de l’état en
matière économique va non seulement être admise mais va être concrétisée et
se développer. Aux Etats-Unis, politique du New Deal développée par Roosevelt,
en France, politique du front populaire de Léon Blum.
Cette idée d’interventionnisme a mis en évidence l’inadaptation du droit public
financier.

2. L’ADAPTATION DU DROIT PUBLIC FINANCIER A L’ETAT PROVIDENCE

Après la 2nde guerre mondiale, il sera bien accepté que l’état doit jouer un rôle de
stabilisateur de l’économie. Cette fonction lui sera reconnue de façon quasi-
unanime jusqu’à la crise économique de la seconde moitié des années 1970.
C’est dans un contexte très marqué par une conception libérale classique de
l’état que le droit public financier a été construit. Il devait constituer un garant de
la neutralité de l’état.
Or, avec le succès de l’état providence c’est un point de vue totalement
opposé qui se développe.
Le droit public financier est en décalage par rapport à la réalité du moment. Il
n’est plus adapté ni aux théories nouvelles ni aux pratiques nouvelles. Le
contexte est différent. La neutralité de l’état n’est plus considéré comme une

14
nécessité. C’est au contraire au développement d’un état interventionniste que
l’on assiste.
Il faut donc que les textes prennent en compte ce changement : réalisé au cours
des années 1950.
A. la reconnaissance juridique de la fonction économique de l’état
au cours des années 50, on commence à repenser et à vouloir réformer le droit
budgétaire. Le démarrage de ce processus fut lancé par un décret du 19.06.56
déterminant le mode de présentation du budget de l’état (cf document). Ce
décret définit 2 objectifs majeurs :
-il est indispensable de resituer le budget dans un contexte économique et
financier.
-il est nécessaire de centrer les débats parlementaires sur la loi de finance qui
constitue la traduction d’un point de vue budgétaire, des politiques et objectifs
économiques et financiers du gouvernement (en plein dans l’interventionniste).
Il s’agit la d’une reconnaissance formalisée (dans un texte) du rôle très actif que
l’on veut faire jouer de l’état dans l’économie.
L’interventionnisme de l’état est donc légitimé juridiquement.
Selon le décret, « le temps n’est plus ….. son devenir social ».
Les objectifs économiques et financiers chiffrés apparaissent désormais dans le
budget de l’état.

B. La limitation des pouvoirs du parlement

Jusqu’à la 4ème république, le parlement avait d’immense pouvoir en matière
budgétaire. Son pouvoir financier a été considérablement limité, encadré par la
constitution de 58 : Notamment de manière très importante le droit
d’amendement des parlementaires en matière financière (article 40 de la
constitution)
Par ailleurs le pouvoir de l’exécutif en matière financière a été considérablement
renforcé.
Le pouvoir du parlement s’est également trouvé limité par l’accroissement de la
technicité des finances publics.
Les mécanismes financiers publics sont devenus de plus en plus complexes au
fur et à mesure que l’état a développé ses interventions dans la vie économique
(il ne faut plus seulement des juristes mais aussi des économistes, des experts).
Cette complexité des finances publiques va faire que se développe au sein du
ministère des finances une capacité d’expertise que ne possèdent pas les
parlementaires (dans leur majorité) et les administrations financières
particulièrement 2 d’entre elles, la direction du trésor et la direction du budget
vont développer en leur sein cette capacité d’expertise.
Les administrations financières développeront une connaissance en matière
budgétaire ainsi qu’en matière économique, et une technicité de plus en plus
importante.

C. L’harmonisation de la législation financière

Une harmonie et une synthèse du droit budgétaire de l’état a été formalisée par
la voie d’une ordonnance du 02.01.59 portant le nom de loi organique relative
aux lois de finances.
Cette ordonnance expose le nouveau droit budgétaire de l’état.
Cette réforme s’est faite à l’initiative du pouvoir exécutif.
On qualifie ce texte « de constitution financière de la France ».

15
Ce texte qui contient l’essentiel du droit budgétaire fait une distinction devenue
aujourd’hui majeure : d’une part les lois de finances et d’autre part le budget
(=expression comptable et chiffrée de la loi de finance).
L’autre texte important est le décret du 29.12.62 portant règlement général de la
comptabilité publique.
Il a complété l’ordonnance de 59 en ce qui concerne le droit de la comptabilité
publique.
Ce décret fait actuellement l’objet de réflexion ayant pour but de le réformer pour
l’adapter à la nouvelle conception des finances publiques telle qu’elle a été posée
par une réforme de 2001 (LOLF du 01.08.01 qui abroge l’ordonnance de 59).

En conclusion, à partir de la fin des années 50, et sous la pression des réformes
budgétaires on est en présence d’un nouveau cadre institutionnel. Le droit public
financier est nouveau, les pouvoirs du parlement, et ceux de gouvernement
également répartis d’une autre façon. Mais aussi, l’administration est
techniquement beaucoup plus experte qu’autrefois (en matière financière)

3.LES NOTIONS ESSENTIELLES

A.Les définitions économiques et financières des dépenses publiques

notion de dépenses publique

Par dépense publique on désigne les charges de l’état, des collectivités
locales et des organismes de sécurité social.
Les dépenses publiques ne se limitent pas à celles de l’état.
On désigne toutes les dépenses du secteur public par ce terme.

notion de dépenses d’investissement et de dépense de fonctionnement

-dépenses d’investissement
=dépense d’équipement, dépense en capital.
Elles concernent la réalisation d’équipements publics telles que les routes, les
universités ou tout autre équipement important (par exemple, pont, bâtiment
administratif…).
-dépenses de fonctionnement
=dépense ordinaire, dépense courante.
Il s’agit des dépenses qui servent à faire fonctionner les équipements, par
exemple la rémunération des personnels, les frais d’entretien d’un bâtiment.
Figurent également les intérêts des emprunts.
Il faut souligner que tout investissement entraîne nécessairement des dépense
de fonctionnement : chaque fois que l’état ou collectivité locale investit, s’équipe,
cela entraîne une dépense de fonctionnement qui devra être reconduite chaque
année jusqu’à ce que l’équipement soit devenu obsolète.
On estime que ces dépenses de fonctionnement représentent en moyenne
chaque année 10 ou 12% du coût de l’équipement. Le processus entraîne une
certaine inertie du budget. On appelle ces dépenses les dépenses inertes.

notion de dépenses de transfert

L’état ou les collectivités locales redistribuent à d’autres collectivités des
ressources pour que ces collectivités réalisent certaines opérations (par exemple
sommes redistribuées aux département pour des dépenses sociales).

16
Ces sommes qui sont transférées du budget de l’état à un autre budget
apparaissent en dépense dans le budget de l’état mais en recettes dans le
budget des collectivités qui les reçoivent : dépenses de transfert dont l’essentiel
concerne le secteur économique ou le secteur social.

notion de dépenses définitives et de dépenses temporaires

-dépenses définitives
quasi-totalité des dépenses.
Les dépenses temporaires sont les prêts ou avances consentis par des
collectivités publiques qui doivent normalement faire l’objet d’un
remboursement.
Toutes les autres dépenses sont dites définitives.

notion de dépenses fonctionnelles et de dépenses par nature

-dépenses fonctionnelles
on rassemble les dépenses de l’état ou celles des collectivités locales par les
fonctions réalisées par celles-ci : par catégories d’opération.
Par exemple, les dépenses d’éducation seront réunies dans les fonctions
éducation ou encore logement, culture…
La notion de fonction est une notion qu’on trouve aujourd'hui plutôt sous terme
de programme.
-dépenses par nature
les charges publiques peuvent être classée par nature de dépenses. Par exemple
on va réunir toutes les dépenses concernant les salaires, qu’elle que soit la
fonction de ces salariés. Autre exemple, on va classer par nature tous les frais de
déplacement.
On peut combiner les 2 classements. On définit d’abord la fonction puis à
l’intérieur de celle-ci on classe les dépenses par nature.

notion de dépenses à venir

Elles constituent une nouvelle qualification des dépenses, qualification
économique qui a été initialement proposée début 90 par une école, celle de la
croissance endogène (=qui se développe de l’intérieur).
Ces dépenses concernent essentiellement celles de la recherche, d’éducation, de
l’environnement et de la santé.

C.les notions d’équilibre budgétaire

les notions théoriques
-notion d’équilibre keynésien
l’équilibre qu’il convient de réaliser est celui général de l’économie. Le budget
peut alors être en déséquilibre ou alors équilibré..
le solde budgétaire est utilisé comme un moyen susceptible de relancer
l’économie et de sortir d’une crise.
-les libéraux classiques
la réalisation de l’équilibre budgétaire est essentielle, les dépenses et les recettes
doivent être strictement égales, ni déficit, ni excédent.
Le déficit est prohibé car pour le financer il faut soit emprunter soit recourrir à
l’impôt : on retire alors du circuit économique une partie de la capacité
d’investissement des épargnants.
Les excédents sont proscrits car cela signifie que des ressources privées ont été
inutilement prélevées et qu’encore une fois de l’argent est exclut du circuit
économiqe. De même, présenter un budget excédentaire c’est prendre le risque
de s’en servir pour faire l’acquisition de nouveaux équipements et donc être

17
obligé pour les années à venir de prévoir les dépenses de fonctionnement liées à
cet équipement.

les conceptions techniques de l’équilibre

-notion de solde budgétaire
le solde budgétaire de la loi de finances (=la différence entre les dépenses et les
recettes) est qualifié de solde prévisionnel. Si déficit alors déficit prévisionnel (par
exemple celui pour 2010 est de 116 milliards d’euros).
Par ailleurs, pour celui obtenu une fois le budget exécuté est qualifié de solde
d’exécution (=le vrai solde).
-notion de besoin de financement
notion plus large que celle de déficit, elle comprend le déficit et le
remboursement des emprunts des années précédentes.
Pour 2010 celui prévu est de 212 milliards d’euros.

les notions juridiques

en principe, pas de règle qui impose à l’état de présenter son budget en
équilibre. Par contre, les collectivités territoriales sont tenues à cette obligation.
La notion qui concerne l’état est celle d’équilibre économique et financier de la
loi de finances qui apparaît à l’article 1 de la LOLF. L’équilibre dont il s’agit n’est
pas un équilibre comptable mais un au sens de Keynes : prendre en compte
l’équilibre économique général.
La définition de l’équilibre est donnée par le parlement qui adopte la loi de
finances.

la question de la réduction du déficit

pour réduire le déficit il y a différents moyens : soit réduire les dépenses
publiques soit augmenter les recettes publiques (augmenter l’impôt).
On peut faire le choix de rééquilibrer un budget en augmentant les impôts et
parallèlement en réduisant les dépenses, ce qui est une conception comptable de
l’équilibre budgétaire.
On peut aussi estimer qu’il faut réduire la fiscalité pour encourager
l’investissement, la consommation et relancer la croissance, ce qui entraînerait à
terme, une augmentation du produit fiscal et donc un rééquilibrage du budget.
Le déficit budgétaire dépend considérablement du montant de la dette. En effet,
chaque fois qu’un état contracte un emprunt, il doit non seulement le rembourser
mais aussi régler les intérêts sur emprunt. Or ces intérêts s’ajoutent aux charges
publiques et augmentent le déficit public, ce qui entraîne une nécessité
d’emprunter à nouveau pour combler ce déficit et le paiement de nouveaux
intérêts sur emprunt qui viennent s’ajouter aux dépenses etc etc : l’effet boule
de neige.
Par ailleurs, les taux d’intérêt plus ou moins élevés augmentent plus ou moins les
charges ; le risque qui pèse sur l’état est donc une augmentation des taux
d’intérêts.

18
2E PARTIE. LES FINANCES PUBLIQUES ET L’ETAT : LE PROBLEME
Au milieu des années 70, commencent à apparaître un certain nombre de
difficultés économiques et les observateurs se rendent compte qu’elles laissent
présager une crise profonde de l’économie. Le taux de croissance baisse, l’état
intervient sans succès, il voit ses ressources se réduire, ses dépenses augmenter
et il comble l’écart en commençant à s’endetter considérablement.
A partir de là, un certain nombre d’économistes ont remis en question les
théories keynésiennes interventionnistes. Ils ont critiqué les postulats
budgétaires et les théories financières suivies jusqu’alors.
L’état, considéré comme la solution à tous les problèmes, est alors très fortement
critiqué.

1E SOUS PARTIE. LA CRITIQUE DE L’ETAT PROVIDENCE FACE A LA CRISE

DE LA FIN DES ANNEES 70
ces économistes qui critiquaient étaient appelés les « nouveaux économistes ».
l’état providence, en crise à partir de la fin des années 70, est critiqué et ces
nouveaux économistes estiment qu’il faut revenir aux théories économiques
libérales classiques et donc instaurer une nouvelle forme d’état gendarme.
L’état providence est dénoncé comme un facteur de rigidification de la société.
La critique porte d’abord sur la croissance de cet état mais également sur
l’importance des impôts. A la faveur de cette critique va se développer un retour
de la tradition libérale classique.

CHAPITRE 1. LA CRISE FINANCI7RE DE L’ETAT

SECTION 1. LES ORIGINES DE LA CRISE
C’est au milieu des années 70, sous l’effet des 2 chocs pétroliers, que l’on a
constaté que l’état ne parvenait plus à rééquilibrer le système économique. Il a
été très considérablement critiqué, c’est alors amorcé un véritable
changement de société.
Cette transformation ne deviendra perceptible qu’à partir des années 80
On a compris que la réponse à la crise concernait non seulement le marché
économique mais également et surtout le rapport entre l’état et le marché
économique, la place de l’état et son importance dans la vie économique
et sociale.
D’un point de vue économique, il lui est reproché d’exercer une pression fiscale
beaucoup trop importante et d’aspirer , sous la forme des impôts, l’épargne des
ménages et celle des entreprises (cette épargne ne pouvant plus s’investir dans
le secteur économique).
A cette critique s’ajoute celle d’une nouvelle utilisation de l’impôt par l’état qui
l’utiliserait pour réaliser des dépenses jugées totalement improductives.
D’un point de vue plus général, il lui est reproché d’envahir le système
économique et social et ainsi de le rigidifier et d’empêcher toute créativité, toute
initiative individuelle.
Dans la logique de ces critiques, il est proposé d’en réduire la puissance en
diminuant son pouvoir financier et pour ce faire en réduisant les impôts.
Ces reproches ont conduit par ailleurs à l’idée qu’il serait préférable de remplacer
les politiques fondées sur un soutien à la demande par des politiques ayant quant
à elles pour objectif de soutenir la production.
On revient à l’idée libérale classique : aider les producteurs et non les
consommateurs.

19
Une idée s’est imposée : l’état, quelle que soit la puissance des instruments
financiers dont il dispose, ne peut pas décréter la croissance. Il doit laisser la
place au marché économique et financier.
D’une part il convient de privatiser les services publics et d’autre part que le
service public adopte des méthodes de gestion empruntées à la gestion des
entreprises (idées émises par les économistes néolibéraux classiques et relayées
par les décideurs politiques principalement Thatcher et Reagan).

SECTION 2. LES EFFETS DE LA CRISE ECONOMIQUE ET FINANCIERE

-les effets matériels de la crise
sur les finances publiques ont consisté en un effet de ciseaux : les dépenses
publiques, sous l’effet de la crise, augmentent considérablement, jusqu’à se
rencontrer à un moment donné puis à s’écarter. Ensuite, l’écart entre dépenses
et recettes ne fait qu’augmenter.
Cet écart qui est un déficit conduit à emprunter ce qui augmente les intérêts sur
emprunt, ce qui provoque un 2e effet, l’effet boule de neige.
Face à cette situation l’état va chercher à se retirer et pour ce faire il va d’une
part privatiser et d’autre part se décentraliser (=se désengager sur les
collectivités territoriales).
Cette réaction est générale dans les pays touchés par la crise.
-les effets intellectuels
la conséquence sur le plan des théories économiques a été une contestation des
thèses keynésiennes et un renouveau des thèses libérales classiques.
-l’effet sociologique
on a vu se développer l’individualisme d’un côté et dans certains pays le
communautarisme (États-Unis, canada…).

CHAPITRE 2. LES REPONSES THEORIQUES A LA CRISE DE LA FIN DES

ANNEES 70
SECTION 1. LA CRITIQUE DE L’IMPOT ET DE LA DEPENSE PUBLIQUE
ET LA QUESTION DE LA REDUCTION DU DEFICIT : LA REGLE D’OR DE
L’EQUILIBRE
 la critique de l’impôt
a été particulièrement mise en évidence par un économiste américain, Arthur
Lafferre. Il a développé l’idée que plus le taux d’imposition augmentait plus le
produit de l’impôt augmentait. Mais seulement jusqu’à un certain stade.
En effet, selon lui, arrivé à un stade s’il continue à augmenter il va entraîner une
baisse du produit de l’impôt.
L’expression tirée de la courbe de Laferre : « trop d’impôts tue l’impôt » ; « les
gros taux tuent les gros totaux ».
Ce point de vue avait déjà été exprimé par un économiste libéral classique :
Jules-Emile Dupuis (fin 19e).
Thèse ensuite reprise dans les années suivantes.
La baisse des rentrées fiscales passé un certain stade des taux d’imposition
s’expliquerait par le fait que les contribuables tenteraient d’échapper à l’impôt
par différents moyens : l’évasion fiscale (notamment la fraude fiscale) soit en se
délocalisant, soit en réduisant leur activité.
On n’est pas parvenu à déterminer le seuil maximum d’imposition.

20
  la critique de la dépense publique
très sévère fin des années 70. on a considéré qu’elles sclérosaient, empêchaient
la croissance économique.
Particulièrement visées celles de fonctionnement (notamment les salaires des
fonctionnaires). On a tenté de mener des politiques de réduction de la masse
salariale dans le secteur public : on a développé à partir de là la règle d’or :
l’équilibre entre les recettes de fonctionnement et les dépenses de
fonctionnement.

SECTION 2. LE RETOUR AUX THEORIES LIBERALES CLASSIQUES

A partir de la 2nde moitié des années 70 il s’est produit un véritable engouement
pour ces théories, d’abord aux Etats-Unis puis en Europe.
Les ancienne écoles connaissent un renouveau d’intérêt. Il s’en créé de nouvelles
en très grand nombre.
Parmi les économistes libéraux classiques, un considéré comme très important :
Frédéric Von Hayek (prix Nobel d’économie en 1974).

1.HAYEK : UN MAITRE A PENSER DE TOUS LES NEO LIBERAUX CLASSIQUES

Né en 1899 à Viennes et mort en 1992.
Dans un premier temps il a fait des études de droit, spécialisé en droit et en
sciences politiques puis ensuite en économie.
1924 : il fonde le cercle de Viennes, groupe de réflexion qui réunit les
économistes autrichiens les plus connus.
1927 : il dirige l’institut autrichien de recherche économique.
1929 : nommé professeur à l’université de Viennes.
C’est alors qu’il commence à militer pour cette pensée.
Il prend systématiquement le contre-pied de Keynes. Absolument opposé à toute
forme d’interventionnisme (pour lui = totalitarisme).
Il a également créé avec d’autres libéraux classiques de différentes nationalités
une association, « la société du Mont pèlerin » qui a pour but de défendre les
thèses favorables à l’économie du marché et combattre les thèses
interventionnistes.
Hayek s’est installé aux Royaume-Unis en 50 et est revenu en Europe en 62.
Pour lui, les sociétés ne s’organisent pas par le biais de l’état, par conséquent pas
sur la base de la volonté des décideurs politiques. On dit qu’il ne peut exister de
politique volontariste.
Il estime qu’en fait les sociétés s’auto-organisent d’elles-mêmes, de l’intérieur,
de manière spontanée et que l’on est en présence de l’évolution de l’ordre social
qui est lente. Cet ordre social et économique se construit sans que les individus
ne lui donnent une direction précise.
Il estime qu’elles sont tellement complexes qu’il est impossible d’en maîtriser
toutes les données : les hommes ignorent le réel fonctionnement de ces sociétés.
Vouloir agir de manière volontariste pour diriger ces sociétés est d’une part
impossible et d’autre part une erreur.

21
« l’inéluctable ignorance de la plupart des données qui entrent dans l’ordre de la
grande société est la racine du problème de tout ordre social, des millions
d’hommes réagissent les uns sur les autres », dans droit, législation et liberté./

2. LES ECOLES NEO-LIBERALES CLASSIQUES

A. L’ECOLE LIBERTARIENNE
 les libertariens : une association de libéraux et de libertaires
L’école libertarienne a pris naissance aux États-Unis en 1969 avec pour chef de
file Murray Rothbard. A l’origine, c’est un nouveau parti politique créé : le parti
libertarien (appelé aussi libéraux-libertaires ou encore anarcho-capitalistes). Créé
par 2 associations étudiantes : un groupe de libéraux classiques anti-keynésiens,
très attachés aux théories d’Adam Smith et un autre groupe d’étudiants
libertaires très attachés à la pensée de Pierre Joseph Proukdon.
Les libertaires sont anti-étatistes et, comme les libéraux classiques, très
individualistes et par ailleurs attachés au maintien de la petite entreprise car ils
estiment qu’elle constitue une protection de l’individu contre l’état. Ils sont
également très décentralisateurs.

 la théorie
Les points forts sont d’une part l’anti-étatisme et d’autre part l’hyper-
individualisme.
Ils sont favorables à :
-une organisation décentralisée de la société, ils estiment que les collectivités
locales et les associations doivent remplacer l’état.
-les Services publics doivent être tous et totalement privatisés et confiés soit à
des entreprises soit à des associations.
-la petite entreprise doit être soutenue car elle est d’une part le moteur de
l’économie et d’autre part une protection de l’individu contre l’état.
-il convient de déréglementer de manière radicale la société. Le droit ne doit pas
être produit par l’état mais doit naître des conventions, de contrats librement
consentis entre les individus.
-l’impôt doit être supprimé. Toutefois, certains libertariens se montrent
actuellement favorables à la mise en place d’un impôt sur la consommation tel
qu’une TVA, à un taux réduit.
-toutes les frontières doivent être supprimées pour que les échanges s’effectuent
librement.
D’un point de vue économique, ils reprennent les thèses d’Hayek.

B. L’ECOLE DES CHOIX COLLECTIFS

= école du public choice ou école de Virginie.
 les principales hypothèses
Ecole qui est née aux États-Unis dans les années 50. créée par 2 économistes
américains : James Buchanan (prix Nobel d’économie en 86) et Gordon Tullock.
L’objectif : étudier l’état, ses administrations, son système politique, comme un
agent économique qui agit au sein d’un marché.
Cette école propose une théorie, celle du marché politique : rejette
l’interventionnisme et développe une critique radicale de la bureaucratie.
Par ailleurs, elle s’intéresse de très près à l’utilité et à la maîtrise des
dépenses publiques.

22
Elle va notamment analyser la manière dont se prennent les décisions qui
concernent les dépenses publiques.
Pour cela, elle va non seulement étudier les administrations mais également les
partis politiques et le système électoral.
Son point de départ est que les citoyens sont aussi des consommateurs qui
désignent leur choix, en ce qui concerne les biens publics, en votant pour des
représentants politiques qui ont un objectif : se faire élire ou réélire.
Les élus vont chercher à augmenter leur nombre de voix, à conquérir de
nouveaux électeurs comme une entreprise cherche à acquérir de nouveaux
marchés, à accroître le nombre de clients.
L’électeur est considéré comme un consommateur qui agit d’une manière
rationnelle sur un marché, c’est-à-dire en fonction de ses intérêts.
Cet électeur va voter rationnellement, en fonction des avantages économiques
qu’il compte retirer des programmes qui lui sont proposés par les partis
politiques.

 les principales propositions

- L’état doit se débureaucratiser et pour cela s’intégrer aux mécanismes
économiques : il doit se gérer comme une entreprise.
Par ailleurs, il doit jouer le jeu de la concurrence : il doit d’une part utiliser les
méthodes de gestion tirées de celles de l’entreprise et les adapter, et d’autre
part, tous les monopoles de service public doivent être supprimés.
- L’état doit se décentraliser : il doit se désengager sur les collectivités
locales, leur transférer les fonctions, les compétences qu’il n’est plus en
mesure d’assumer.
Ils expliquent que le coût des dépenses serait réduit car les collectivités
locales sont plus proches des besoins des citoyens (actuellement on estime
que les dépenses des collectivités locales sont trop fortes car les élus sont
trop proches des citoyens : pression).
- Le système électoral doit être réformé car il est fondé sur le suffrage
majoritaire or un tel système ne peut satisfaire qu’environ la moitié des
électeurs alors que tous les électeurs supportent toutes les dépenses
décidées. Elle propose donc un vote spécial qui consisterait à faire voter les
électeurs non pas pour une personne mais pour un bien public et d’y associer
le prix qu’il serait prêt à payer dans le cas où ce bien serait choisi. Ce prix est
considéré comme un impôt appelé la Clark Tax (considérer l’impôt comme le
prix d’un service rendu).
- Le secteur privé est considéré comme plus légitime que le secteur public
pour proposer des services du fait que l’argent utilisé appartient à des
dirigeants qui sont responsables de leur choix et des résultats de leur
entreprise (or les fonctionnaires et les décideurs politiques utilisent l’argent
du contribuable et n’ont donc pas un intérêt personnel aussi fort que le chef
d’entreprise).

C. L’ECOLE DE LA CROISSANCE ENDOGENE

Née aux États-Unis au début des années 90, école néo-classique. Pas aussi
radicale que les autres écoles libérales classiques au sujet des dépenses
publiques.
Elle est composée d’économistes dont le principal est Robert Barro.
Elle propose une politique sélective en matière de dépenses publiques et
développe des thèses très classiques pour ce qui est de la fiscalité.
 une politique sélective en matière de dépenses publiques

23
La théorie de la croissance endogène recherche qu’elles pourraient être les
conditions d’une croissance économique auto-entretenue : croissance qui ne
nécessite pas l’action de facteurs extérieurs.
Les recherches de cette école ont conservé initialement des études sur le rapport
entre le niveau de dépenses publiques et la croissance, la compétitivité de
l’entreprise.
Principe de base : la condamnation de toute dépense publique constitue peut-
être une erreur. Il s’agit de se demander si certaines dépenses ne peuvent pas
aider les entreprises à se développer. Le constat a été fait que certaines
dépenses d’infrastructures étaient nécessaires au développement économique.
Cependant, l’école ne revient pas vers les conceptions interventionnistes
classiques. Elle estime qu’il est nécessaire de trier les dépenses publiques pour
évaluer les dépenses susceptibles de stimuler la croissance : concept de
dépenses d’avenir.
Les dépenses d’avenir ont un effet stimulant pour la croissance : dépenses
d’investissement pour l’avenir.
L’école a initialement dégagé 2 grandes catégories de dépenses : celles
d’éducation et celles de recherche.
Aujourd’hui on y ajoute celles d’environnement et de santé.
Elle s’est notamment appuyée sur l’étude de Barro qui portait sur 98 états, sur
une période de 25 ans par laquelle il a montré qu’il existait une relation positive
entre la progression des dépenses d’éducation et le taux de croissance du PIB.
Nota : les dépenses d’avenir ne sont pas seulement constituées par des
dépenses d’investissement mais aussi par celles de fonctionnement.

 la neutralité des impositions

Respecter un niveau optimal d’imposition. Les impôts ne doivent pas influencer le
marché économique, ils doivent être forfaitaires et proportionnels et ne doivent
pas prendre en compte la capacité contributive du contribuable.

SECTION3. L’ADAPTATION DU MODELE DU GOUVERNEMENT DE

L’ENTREPRISE A LA GOUVERNANCE FINANCIERE PUBLIQUE
Depuis une trentaine d’années une évolution de la gestion publique a commencé
à se dessiner dans les pays anglo-saxons.
Cette évolution s’est ensuite développée sur l’ensemble de la planète et
concerne maintenant la France.
C’est la conception anglo-saxonne du gouvernement d’entreprise qui est prise
comme modèle. Or dans cette conception l’entreprise est considérée comme un
lieu où s’établissent des rapports contractuels. Le contrat est la base du
fonctionnement de l’entreprise.
Ce contrat est établit entre le décideur de l’entreprise et les gestionnaires. On
appelle ces derniers des agents.
L’agent et le décideur s’engagent mutuellement et dans ce cadre le décideur
mandate l’agent pour réaliser un ou plusieurs objectifs. Cet agent va
bénéficier de la part du décideur d’une délégation de pouvoir. Il va être
relativement autonome pour réaliser l’objectif qui lui est fixé.
Dans ce cadre, on responsabilise les agents.
Ensuite, l’agent mandaté va être jugé sur ses résultats. Il pourra être
gratifié s’il a atteint son objectif et inversement pénalisé s’il ne l’a pas atteint.

24
Cet agent fait également l’objet d’un contrôle de ses performances.
Par ailleurs, il doit produire un rapport de performance. Ce rapport décrit les
résultats obtenus par l’agent.
D’un autre côté, le décideur a le souci de s’assurer qu’une fois que le contrat a
été signé le mandaté respecte ses engagements, c’est-à-dire qu’il s’efforce
d’atteindre les objectifs qui lui sont fixés.
On parle d’un risque de hasard pour le décideur ou encore d’un aléa moral.
Pour prévenir ce risque, il va mettre en place d’une part un dispositif de
surveillance, de contrôle du travail de l’agent et d’autre part un dispositif
d’incitation.
C’est ce modèle qui est adapté aujourd’hui au secteur public, si bien que les
différences entre gestion publique et gestion privée s’estompent
progressivement.
La gestion publique se caractérise progressivement par le fait qu’elle adopte la
culture de performance qui est celle de l’entreprise.
Cela amène la gestion publique d’une part à considérer les fonctionnaires comme
des agents mandatés et d’autre part à établir des rapports fournisseur/client
entre l’état et les administrés.

2E SOUS PARTIE. UN ETAT STRATEGE/GESTIONNAIRE/MODESTE, EN

REPONSE A LA CRISE
Ce qui caractérise les évolutions actuelles et cela depuis la fin des années 70,
c’est que l’état n’est plus considéré comme la solution idéale aux crises
économiques.
On s’est alors tourné d’une part vers un désengagement de l’état vers, d’une
part, le secteur privé, ce qui a conduit à la privatisation d’entreprises publiques
ou de services publics en général, et d’autre part, vers le secteur public local.
Dans ce cas, il développe une politique de décentralisation.
Par ailleurs, une culture gestionnaire a également commencé à se développer
aux cours des années 80.
Une transformation radicale a commencé à se produire à la fin des années 70 et
au début des années 80. elle a continué à s’amplifier depuis cette période si bien
que l’état a complètement changé d’allure dans la période actuelle. Pour les
publicistes, et notamment les français, cette évolution qui correspond à une

25
conception gestionnaire, marchande du secteur public, constitue un véritable
défi.
CHAPITRE 1. LA DECONSTRUCTION DE L’ETAT PROVIDENCE
Dans la période actuelle, les structures publiques sont en pleine transformation.
Des réformes sont mises en place et toutes vont dans le sens d’une
rationalisation de la gestion publique et d’un meilleur contrôle de l’argent public.
Cette évolution va dans le sens d’une libéralisation du secteur public.
Les mesures les plus fortes qui ont été prises depuis environ 30 ans en France
furent la mise en place de la décentralisation à partir de 1982.
Pendant le même période s’est développé un phénomène de privatisation. Puis,
une réforme d’ampleur a concerné l’état : une réforme budgétaire qui a
radicalement modifié les procédures utilisées jusqu’alors et institué par une loi
organique, la loi organique relative aux lois de finances du 01.08.01 (mise
complètement en place depuis le 01.01.06).
Toutes ces réformes ont profondément et fondamentalement progressivement
transformé l’état. Il s’agit d’une véritable révolution.
SECTION 1. LE DESENGAGEMENT DE L’ETAT PROVIDENCE AU PROFIT
DES COLLECTVITES TERRITORIALES
Un processus de décentralisation s’est engagé au début des années 80 un peu
partout dans les pays développés. La France s’y est engagée en 1982. Il s’agit de
responsabiliser financièrement les collectivités territoriales. La
responsabilisation financière est au centre de toutes les réformes concernant les
finances publiques qui ont été ou qui sont mises en œuvre dans les différents
états dans le monde.
Avec la crise de la fin des années 70, l’état n’a plus les moyens de diriger les
politiques menées par les collectivités territoriales. C’est alors qu’il fait jouer le
principe de subsidiarité (=faire faire plutôt que faire)
Par ailleurs, on a supprimé le contrôle a priori exercé par l’état sur les
collectivités locales et on le remplace par un contrôle a posteriori, ce qui
signifie que l’on confère aux collectivités locales une liberté de gestion et que
l’état vérifiera ensuite la régularité ou l’efficacité de la gestion locale.

1. LES FACTEURS DECLENCHEURS DE LA DECENTRALISATION DE

L’ETAT
L’essentiel a été la crise financière de l’état de la seconde moitié des années 70.
Le désengagement de l’état vers les collectivités locales, la décentralisation,
constitue une réforme en profondeur de l’état. C’est tout le système administratif
financier, politique qui s’est transformé.
La décentralisation, par ailleurs, s’est développée partout dans le monde et à
l’époque elle a été considérée comme le moyen privilégié pour lutter contre la
crise économique et pour sortir l’état de la crise financière dans laquelle il se
trouvait.
En France, l’état a connu ce processus en 1982-83 avec l’adoption des premières
lois de décentralisation (acte 1 de la décentralisation).
A cette époque la société française est passée d’une situation hyper-centralisée à
une société où pouvaient ce développer les initiatives provenant des
communautés de base que sont les collectivités territoriales.
Jusqu’alors ces collectivités étaient considérées par l’état comme des mineurs.
C’est alors, dans ce cadre, que l’on a supprimé le contrôle a priori des actes des
collectivités locales. On l’a remplacé par un contrôle beaucoup plus
responsabilisant : un contrôle a posteriori.
Cette responsabilisation des collectivités locales a déclenché un processus de
responsabilisation générale du secteur public et, depuis, cette responsabilisation
n’a pas cessé de se développer.

26
Les collectivités locales, en vertu de leur compétence générale, ont développé
leurs actions dans tous les secteurs de la société.

2. LA RESPONSABILISATION FINANCIERE
A. L’ACTE I DE LA REFORME DES FINANCES LOCALES
La réforme des finances locales s’est mise en place avec le développement de
l’autonomie financière. Elle peut se résumer à l’autonomie de gestion.
Cette autonomie signifie que la collectivité locale a le droit de gérer tout à fait
librement les fonds qui sont mis à sa disposition, par exemple de gérer librement
les subventions qui leur sont versées par l’état.
Cette autonomie de gestion ne leur a pas toujours été reconnue. Autrefois et
jusqu’à la fin des années 70, les collectivités locales bénéficiaient de subventions
qu’elles étaient obligées d’utiliser pour réaliser des opérations qui leur étaient
désignées par l’état. On appelait ces subventions des subventions spécifiques.
L’autonomie de gestion consiste à leur accorder des subventions que l’on appelle
subventions ou dotations globales dont elles ont la possibilité d’utiliser
librement.
A cette autonomie de gestion peut être associée ce que l’on appelle une
autonomie fiscale. Cela signifie que non seulement les collectivités locales
bénéficient de subventions ou ont également la possibilité d’emprunter auprès
des banques, mais également qu’elles possèdent un certain nombre d’impôts
dont elles ont la possibilité, par exemple, d’en fixer les taux : elles ont une
fiscalité propre.
Dans ce cas, l’autonomie financière s’entend comme une autonomie de gestion
et une autonomie fiscale. C’est par conséquent une autonomie financière plus
importante.
 les premiers pas vers l’autonomie financière
Dans un premier temps, au cours des années 70, les collectivités locales ont
obtenu une autonomie de gestion puis dans un second temps elles ont obtenu
une autonomie fiscale importante.
- la responsabilisation financière a commencé par l’autonomie de gestion et plus
particulièrement par une responsabilisation en matière d’emprunt puis en
matière de subventions.
En ce qui concerne les prêts, jusqu’à la seconde moitié des années 70, les prêts
accordés aux collectivités locales étaient des prêts spécifiques : elles devaient
réaliser avec l’argent une opération spécifique précise. A partir de 1976, on a
mené une expérience de globalisation des prêts : 3 institutions financières
contrôlées par l’état (la caisse d’aide à l’équipement des collectivités locales, la
caisse des dépôts et les caisses d’épargne) ont fait l’expérience d’accorder des
prêts globaux à des communes de plus de 10.000 habitants.
Cette expérience s’est révélée positive et a été généralisée à partir de 1979
(toujours pour celles de plus de 10.000 habitants).
- on a également globalisé les subventions en 1979 en instituant la dotation
globale de fonctionnement.
Une loi du 03.01.79 a institué une dotation globale importante (la DGF).
Avec les prêts et subventions globales a commencé à se développer l’autonomie
de gestion financière des collectivités locales, qui a ensuite été renforcée par une
certaine autonomie fiscale.
Depuis les lois de 1973, 1974 et 1975 les collectivités locales se sont vues
attribuer des impôts propres : la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les
propriétés bâties et non bâties ainsi que la taxe professionnelle.
Une loi du 10.01.80 a considérablement accru l’autonomie fiscale des
collectivités locales. En effet, elle leur a permis de voter les taux des 4 impôts
locaux.

27
On a là un début d’autonomie de décision en matière fiscale.
Nota : la taxe professionnelle est un impôt local qui est mis à la charge des
entreprises (des professions libérales). La taxe d’habitation est à la charge des
locataires ou propriétaires qui occupent un appartement. La taxe foncière sur les
propriétés bâties est à la charge des propriétaires d’immeubles, de maisons ou
d’appartement. La taxe foncière sur les propriétés non bâties est à la charge des
propriétaires de terrains. La taxe professionnelle devrait être supprimée par la loi
de finances pour 2010.

 les lois de 1982/83 : le renforcement de l’autonomie

financière locale
Ces lois sont appelées les lois Deferre (ministre de l’intérieur à ce moment).
- les grandes caractéristiques de la réforme :
- un nouveau partage des compétences entre l’état et les collectivités
locales. Des fonctions jusqu’alors exercées par l’état sont transférées aux
collectivités locales.
- Des impôts de l’état sont transférés aux collectivités locales et deviennent
des impôts qui leur sont propres (par exemple, l’état a transféré aux
départements un impôt qui s’appelle un droit de mutation sur les ventes
d’immeubles, payé par l’acheteur).
- Des dotations sont également créées pour compenser le coût que
représente le transfert de compétences vers les collectivités locales (par
exemple elles se sont vues attribuer une subvention, la dotation générale
de décentralisation).
- Les subventions d’investissement jusqu’alors spécifiques, destinées à
financer leurs équipements sont elles-mêmes globalisées.
Par conséquent, on a continué le processus de globalisation des subventions déjà
amorcé en 1979 avec la DGF. On va accroître le pouvoir financier des collectivités
locales d’une part par une augmentation de leur autonomie fiscale et d’autre part
en globalisant d’autres subventions ainsi qu’en leur attribuant des compétences
nouvelles.
C’est la raison pour laquelle aujourd’hui elles réalisent 73% des investissements
publics civils.
- la montée en puissance du pouvoir financier local :
Les nouvelles responsabilités qui ont été accordées aux collectivités locales ont
engendré une augmentation des dépenses et des recettes des collectivités.
Aujourd’hui, leurs finances représentent environ 220 milliards d’euros c’est-à-dire
un peu plus de la moitié du budget de l’état. Elles réalisent également près de
3/4 des équipements publics civils (en 1980 : 10%). Par ailleurs, elles emploient
environ 1,7 millions de fonctionnaires. Leur dette représente environ 10% de la
dette publique.
Les collectivités locales sont par conséquent devenues une véritable
puissance financière.

B. L’ACTE II DE LA REFORME DES FINANCES LOCALES

A eu tout d’abord lieu avec une révision de la constitution qui a ensuite donné
lieu à une loi organique.
 la révision constitutionnelle du 28.03.03
Il existe en droit français un principe de libre administration des collectivités
territoriales. Ce principe figure à l’article 72 de la constitution mais pendant
longtemps il n’a eu aucun fondement financier. C’est la raison pour laquelle
l’article 72 a fait l’objet d’une révision en 2003.
Selon l’article non révisé « les collectivités territoriales s’administrent
librement ».

28
Les dispositions essentielles de la loi de révision constitutionnelle sont les
suivantes : « la libre administration des collectivités territoriales est garantie
par des ressources dont celles-ci peuvent disposer librement. Elles peuvent
recevoir tout ou partie des impositions de toute nature. La loi peut les autoriser à
en fixer le taux et l’assiette dans les limites qu’elle détermine ».
Il ne faut pas oublier que le pouvoir fiscal (=créer un impôt, le supprimer ou
modifier les règles d’imposition) n’appartient qu’au législateur en vertu de
l’article 34 de la constitution. Par conséquent, le parlement peut autoriser les
collectivités locales par exemple à fixer des règles d’assiette. Autrement dit, le
pouvoir fiscal local est un pouvoir dérivé de celui du parlement.
La révision constitutionnelle a ancré le principe de libre administration
des collectivités territoriales dans l’autonomie financière de ces
collectivités.
Selon l’article 72-2 de la constitution, les recettes fiscales et les autres ressources
propres des collectivités territoriales doivent représenter pour chaque catégorie
une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources.
 la loi organique du 29.07.04
Cette loi organique a pour objectif de mettre en œuvre concrètement la révision
constitutionnelle en matière financière.
- les catégories de collectivités territoriales concernées :
La constitution garantit une autonomie financière non pas à chaque collectivité
locale mais à la catégorie commune, département, région.
- la définition des ressources propres :
= le produit des impôts, celui des redevances (pour services rendus), celui du
domaine de la collectivité (par exemple, si la commune est propriétaire d’un
immeuble elle peut le louer, ou encore les places de marché), les dons ou encore
les legs.
Ne font pas partie de ces ressources les subventions et les emprunts.
Pour qu’il y ait autonomie financière on calcule le rapport entre le montant des
ressources propres et le total des ressources hors emprunt puis on divise.
Cette part des ressources propres dans l’ensemble des ressources hors emprunt
ne peut être inférieure au niveau constaté en 2003.
Ce calcul de l’autonomie financière est effectué par catégorie de collectivité
territoriale.

3. LE DEVELOPPEMENT D’UN POUVOIR FINANCIER LOCAL QUI N’EST

PAS HOMOGENE
Le pouvoir financier local est un pouvoir très éparpillé.
Il est constitué par les recettes et les dépenses de près de 36 700 communes,
plus de 20 000 groupements de communes, 100 départements et 26 régions. Ces
collectivités territoriales sont dirigées par plus de 500 000 élus locaux. Par
ailleurs, 90% des communes ont moins de 2000 habitants, 2500 communes ont
moins de 700 habitants et 1000 communes ont moins de 50 habitants.
Seulement 36 en ont plus de 100 000.
Il y a aussi une grande disparité entre départements, par exemple, la Lozairre
compte 75 000 habitants et le département du nord, 2.5 millions.
Il en va de même pour les régions : 11.5 millions d’habitants pour l’île de France
et 700 000 pour le Limousin par exemple.
Le système financier local est un système très inégalitaire et hétérogène.

SECTION 2. LA REFORME BUDGETAIRE DE L’ETAT

La réforme de la gestion budgétaire des collectivités territoriales s »est
développée principalement à partir des années 80.

29
En ce qui concerne l’état, la réforme de son budget n’a commencé à être mise en
place qu’à partir de l’année 2006 et cela sur la base d’une loi organique, la loi
organique relative aux lois de finances du 01.08.01.
Cette réforme budgétaire n’est pas une simple réforme technique, c’est une
réforme qui modifié l’organisation de la société, une réforme qui progressivement
modifie les modes de fonctionnement et les structures des administrations de
l’état. C’est aussi une réforme qui modifie les modes de fonctionnement
politiques.
Cette réforme budgétaire de l’état ne concerne pas spécifiquement la France,
c’est un phénomène international qui concerne la quasi-totalité des états dans le
monde et qui a commencé à se développer dans certains états comme la New-
Zélande et l’Australie dès les années 80.
Cette réforme se caractérise par le rapprochement de la gestion de l’état vers la
gestion des entreprises : cette réforme consisté à adapter les dispositifs,
les instruments de gestion de l’entreprise à l’état.
Cette réforme se caractérise aussi par le fait qu’elle s’appuie sur la recherche de
la performance.

1. LES RAISONS DE LA REFORME

A. UN ENVIRONNEMENT THEORIQUE NOUVEAU
Dès les années 80 le droit budgétaire de l’état, tel qu’il était défini par
l’ordonnance du 02.01.59, s’est trouvé en contradiction avec l’environnement
théorique nouveau qui s’est développé depuis la fin des années 70.
En effet, cette ordonnance était le texte de base du droit budgétaire de l’état et il
avait été conçu en fonction de la conception interventionniste de l’état et
de son budget (=sa conception keynésienne) qui était celle de l’après 2nde guerre
mondiale.
Or, à partir des années 80, c’est une conception totalement contraire qui s’est
imposée : celle des théories libérales classiques (qui développaient l’idée d’un
état non interventionniste).
Il a donc fallu réformer le droit budgétaire car il n’était plus en phase avec la
conception que l’on se faisait de sa fonction.

B. UNE CRISE FINANCIERE DE L’ETAT

A partir de la fin des années 70 la crise économique a engendré une crise
financière de l’état (effet de ciseaux). On se trouve de ce fait devant la nécessité
de maîtriser les dépenses publiques et cela sans pour autant augmenter les
impôts.
Par conséquent s’est vite imposée l’idée de mieux gérer le secteur public et
l’état. C’est alors que l’on a développé l’idée qu’il fallait contrôler la gestion de
l’état comme on contrôle la gestion des entreprises.

C. LES FACTEURS POLITIQUES

A partir de la fin des années 70 et cours années 80 surtout, l’opinion publique
s’est modifiée, les mentalités ont changé du fait du développement de la crise
économique et, alors que les citoyens n’attachaient pas une grande importance
au budget de l’état, leur attitude s’est modifié à cet égard.
Ils ont ressenti le besoin d’une part de savoir comment était utilisé l’argent public
(produit de leurs impôts) et ils se sont intéressés aux moyens pour mieux le
gérer.

30
Ensuite, les élus ont pris le relai de l’opinion publique et ont commencé à
s’interroger sur la possibilité d’accroître leur pouvoir en matière budgétaire.
On a commencé, dès les années 80, à voir apparaître le souci de la part des
parlementaires d’accroître d’une part leur pouvoir d’initiative en matière
budgétaire et d’autre part de pouvoir contrôler l’utilisation des crédits
budgétaires : de contrôler l’exécution du budget.

D. UN PROCESSUS DE MODERNISATION DE LA GESTION PUBLIQUE

EN PARTIE MIS EN PLACE
Il faut rappeler que les collectivités territoriales avaient déjà, depuis les années
80, acquis une autonomie de gestion et avaient été responsabilisées en matière
financière. Soucieuses de mieux se gérer, elles avaient commencé des les
années 80 à adapter les méthodes de la gestion d’entreprise à leur propre
gestion.
Par ailleurs, l’état avait déjà, à la fin des années 60 début 70, expérimenté une
méthode de gestion nouvelle, proche de celle de l’entreprise, la rationalisation
des choix budgétaires (RCB). Cette expérimentation n’a pas eu de succès.

E. LE POIDS DE L’ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL

D’une part le droit de l’UE a obligé les états membres a géré leurs finances
publiques de manière plus rationnelle et d’autre part, la mondialisation a
engendré la production de normes financières publiques par certaines institutions
internationales tel que le FMI ou encore la banque mondiale.

2. LA PHILOSOPHIE DE LA REFORME
Ce qui la caractérise c’est l’intégration, l’association d’une logique politique et
d’une logique économique. En effet, ce sont associées 2 cultures : une
culture démocratique et une culture de gestion.
La première logique se donne pour objectif de renforcer les pouvoirs du
parlement en matière budgétaire. La seconde logique a pour objectif de
développer la capacité professionnelle des agents de l’état en mettant en avant
la nécessité de la performance.
Ces 2 cultures ont pour point commun la recherche de la transparence des
finances publiques.
- la logique politique :
Les réformes budgétaires se fondent sur le principe qui consiste à imposer plus
de transparence dans les dispositifs financiers publics : une plus grande lisibilité
des budgets et des comptes de l’état.
Par ailleurs, le pouvoir d’initiative des parlementaires est également
considérablement accru.
Enfin, cette réforme institue au profit du parlement la possibilité de contrôler et
d’évaluer l’exécution du budget.
- la logique de gestion :
Il faut souligner que la transparence est non seulement une garantie de bonne
démocratie mais aussi une garantie de bonne gestion car on ne peut gérer
convenablement dans l’opacité. Par conséquent, une bonne démocratie et une
bonne gestion se retrouvent avec la transparence budgétaire.
C’est bien cela que l’on peut qualifier de nouvelle gouvernance financière
publique, c’est-à-dire l’association d’une gestion efficace et de la démocratie.

31
 3. LES ACTEURS A L’ORIGINE DE LA REFORME
La réforme budgétaire de l’état en France a été engagée par les parlementaires
alors que le droit budgétaire avait été jusqu’alors défini par le pouvoir exécutif.
Par ailleurs, en dehors des acteurs politiques, ont été également concernés les
fonctionnaires et, à l’origine, ceux des administrations financières.
A la différence de ce qui s’était passé autrefois pour la création des règles
budgétaires, la réforme budgétaire de 2001 a été le produit d’une initiative
parlementaire. Le démarrage du processus de réforme s’est fait avec la création
en octobre 98, à l’initiative du président de l’assemblée nationale (Fabius), d’un
groupe de travail chargé de réfléchir sur l’efficacité de la dépense publique et sur
le pouvoir des parlementaires en matière de finances publiques.
Le rapporteur de ce groupe était le député Migaud Didier (actuel président de la
commission des finances de l’assemblée nationale).
Le 16.03.00, lors d’une intervention à la télévision, le premier ministre, Jospin,
développa l’idée qu’il fallait réformer l’ordonnance du 01.59.
Ensuite, le 11.07.00, le rapporteur général de la commission des finances de
l’assemblée nationale Migaud déposa une proposition de loi qui allait dans le
sens de la réforme.
Puis une commission spéciale est installée par le président de l’assemblée
nationale le 19.10.00. cette commission a pour fonction d’étudier la proposition
Migaud.
De son côté, la commission des finances du sénat, alors présidée par Alain
Lambert, a immédiatement adopté une position constructive : elle n’a pas
déposé de projet concurrent et a choisi de procéder par vois d’amendement.
Cette attitude du sénat sera fondamentale pour le succès de la réforme.
Par ailleurs, la mise en place de la réforme dans sa phase de préparation a
conduit à créer une administration spécifique au sein du ministère des finances
appelée la direction de la réforme budgétaire. Elle avait pour objectif de mettre
en place la réforme et était placée sous la responsabilité du ministre délégué au
budget. Elle a été dissoute le 01.01.06, lorsque la réforme budgétaire a été mise
en place.

4. LA NOUVELLE PRESENTATION DU BUDGET

L’une des caractéristiques de la réforme a été la transformation radicale de la
présentation du budget de l’état, autrement dit de don architecture.
A partir de 2006, il a été présenté sous la forme d’objectifs à réaliser. Ces
objectifs correspondent tous à une politique publique qu’entend mener l’état. Ils
divisent : les objectifs principaux, les missions (il en est prévu 48 pour le budget
de 2010). Ces missions se subdivisent ensuite en objectifs seconds, les
programmes. Ces programmes se subdivisent eux-mêmes en sous-objectifs, les
actions.
Nota : 2 programmes doivent exister au sein d’une même mission.

CHAPITRE 2. LA CONSTRUCTION DE L’ETAT STRATEGE ET GESTIONNAIRE

Il est important de souligner que la conceptualisation de la nouvelle gouvernance
financière publique et sa concrétisation apparaît d’une certaine manière
inéluctable pour 2 raisons. La 1e est qu’il s’agit d’une manière de considérer la
gestion publique qui est très ancienne et qui s’est développée depuis le début
20e pour s’épanouir aujourd’hui.
La 2e est que cette nouvelle gestion publique se développe un peu partout dans
le monde.

32
 SECTION 1. LES ORIGINES HISTORIQUES DE LA NOUVELLE GESTION
PUBLIQUE
1. LA RECHERCHE DE LA PERFORMANCE AUX ETATS-UNIS
Les Etats-Unis ont été pionniers en matière de conceptualisation de la nouvelle
gestion publique.
La réflexion concernant la gestion publique, et plus particulièrement la recherche
d’une gestion efficace, a commencé à prendre naissance fin 19e mais elle s’est
surtout développée début 20e.
En effet, dès fin 19e, Wilson Weedrow en 1887 a écrit un article qui développait
l’idée qu’il fallait créer, édifier un concept de gouvernance publique largement
inspiré de celui de l’entreprise. Il estimait qu’il fallait dégager la gestion publique
d’une part des querelles politiques et d’autre part des risques de corruption : il
fallait confier la gestion publique à des experts.
Par ailleurs, début 20e, on a commencé à s’interroger très sérieusement sur les
moyens à mettre en place pour gérer efficacement l’état et une commission
parlementaire fut créée en 1910 : la commission pour l’économie et
l’efficacité appelée commission Taft (car instituée par William Taft, président des
Etats-Unis). Taft était désireux de gérer plus rationnellement le secteur public.
La commission a produit un rapport en 1912. ce rapport propose de mettre en
place au sein de l’état ce qui est appelé budget de programme. Il s’agit
d’une présentation du budget sous la forme d’objectifs à réaliser,
appelés programmes.
La commission à proposer que ces programmes soient annuels ou pluriannuels.
Par ailleurs, le rapport propose aussi qu’une fois les programmes réalisés, il en
soit fait une évaluation, autrement dit que soit faite une évaluation du résultat
obtenu.
Cette proposition tranchait considérablement avec la manière dont était conçu
les budgets à l’époque. En effet, les budgets, n’étaient pas présentés sous le
forme d’objectifs à réaliser. Etaient seulement présentés les moyens financiers
attribués à chaque ministère sans obligation de résultat. On appelle ces budgets
des budgets de moyens.
Cette proposition ne fut pas mise en pratique.
Par la suite, d’autres commissions se sont réunies et étaient toutes préoccupées
par l’idée qu’il convenait de gérer plus rationnellement le secteur public. Toutes
étaient d’accord pour faire adapter les méthodes du management privé au
secteur public.
La crise de 29 a provoqué une relance des recherches dans le domaine de la
gestion publique et au cours des années 30 ainsi que pendant la 2nde guerre
mondiale, on est allé plus loin dans la réflexion concernant la gestion publique.
Une commission importante fut notamment créée en 1936 par le président
Roosevelt. Il s’agit d’une commission composée de 3 membres et présidée par un
universitaire, Brownlow : la commission Brownlow qui a produit un rapport
développant l’idée du budget de programmes ainsi que l’idée de nécessité de
mettre en place des indicateurs permettant d’évaluer si les objectifs avaient été
atteints. On appelle ces indicateurs des indicateurs de résultats ou encore
de performance.
Egalement une autre commission, mise en place en 1947 par le président
Truman, présidée par Hoover, appelée commission Hoover, qui a produit un
rapport en 1949 et propose ce qu’elle appelle un budget de performance,
présenté sous la forme de programmes à réaliser.
Plus tard, en 1960, va naître ce que l’on appelle le planning programming
budgeting system (PPBS). Il consiste à poursuivre l’idée qu’il était indispensable
d’adapter à la gestion de l’état les méthodes utilisées dans les grandes
entreprises américaines.

33
L’homme qui a développé cette conception s’appelait Robert Mac Namara. Il était
le directeur général de l’usine Ford et a été nommé secrétaire d’état à la défense
par le président Kennedy.
Son objectif a été d’adapter les méthodes de gestion qu’il utilisait chez Ford à son
ministère. Il a réunit une équipe de chercheurs et leur a demandé de lui proposer
un modèle de gestion adapté à l’entreprise (le PPBS).
Mac Namara expérimente ce modèle dans son ministère puis l’expérience a été
étendue aux autre ministères par le président Jonhson.
Le principe du PPBS est basé sur le fait que l’administration produit des biens
qu’on appelle biens publics, mais comme il n’y a pas de marché pour eux il est
indispensable de fixer des objectifs et de mesurer les résultats obtenus.
L’autre principe de base est que le budget doit être un instrument d’une stratégie
de l’état.
Le planning est la prévision, les grands objectifs stratégiques à atteindre.
Le programming est la tactique pour réaliser ces objectifs, l’identification des
moyens à utiliser, leur coût.
Le budgeting est la formalisation chiffrée dans un budget sous la forme de
programmes.
Le budget regroupe des dépenses nécessaires à la réalisation d’un programme.
Cette culture de la performance introduite par le PPBS fut suivie par d’autres
améliorations mais la mise en place de ce modèle ne bénéficiait pas des moyens
informatiques que l’on connaît aujourd’hui.

2. LA RECHERCHE DE LA PERFORMANCE EN France

En France, en 1966, le gouvernement envoie une mission aux Etats-Unis chargée
d’étudier le PPBS. Cette mission revient convaincue de la pertinence de ce
modèle et on commence à l’appliquer dès 68 au ministère de la défense et à
celui de l’équipement : rationalisation des choix budgétaires.
On présente alors le budget des ministres sous la forme de programmes qui sont
des objectifs : on détermine des priorités, on définit des indicateurs de résultat
associés à ces objectifs. On permet également la fongibilité des crédits : on
permet aux gestionnaires d’utiliser par exemple des crédits de fonctionnement
pour financer des dépenses d’investissement et inversement. L’essentiel
recherché est que le gestionnaire parvienne à atteindre l’objectif qui lui
est fixé.
On met également en place des programmes pluriannuels.
La rationalisation des choix budgétaires a été en fait un échec. Elle fut stoppée
fin 70 car :
-les parlementaires n’avaient pas été impliqués dans cette opération, la mise en
place de la RCB a été faite au sein des ministère.
-technicité des RCB beaucoup trop compliquée, on ne disposait pas des moyens
informatiques suffisants pour traiter cette complexité.
La RCB, néanmoins, a constitué un véritable prototype pour le modèle
de gestion publique mis en place au sein de l’état depuis le 01.01.06.

34
 SECTION 2. LES ORIGINES INTERNATIONALES DE LA CULTURE DE LA
PERFORMANCE DANS LE SECTEUR PUBLIC
1. LE CONSENSUS DE WASHINGTON
 les grandes caractéristiques du consensus de Washington
Le qualificatif de consensus de Washington a été créé par un économiste
américain, John Willamson. Cet économiste a voulu qualifier par là les différentes
propositions qui, en 1989, faisaient selon lui l’unanimité d’une part parmi les
économistes et d’autre part parmi les organisations internationales (FMI, banque
mondiale…). Il propose une liste de 10 recommandations pour les pays dont
l’économie était en crise, regroupées sous le terme de consensus de Washington.
Elle résume la position de la plupart des experts financiers internationaux ainsi
que celle du département du trésor américain. Elles sont les suivantes :
- mettre en place une discipline budgétaire pour réduire les déficits publics.
- Une orientation des dépenses publiques aussi bien vers la croissance
économique que vers une répartition équitable des revenus. Il s’agit de
mettre en place des priorités en matière de dépenses publiques et tout
particulièrement d’orienter ces dépenses vers le financement de
l’éducation, d’infrastructure ou encore de santé.
- Il faut réformer la fiscalité et pour cela il faut élargir l’assiette des impôts
(par exemple, supprimer les « niches fiscales ») et réduire les taux
d’imposition pour les revenus les plus élevés et les plus bas (= réduire les
taux aux marges).
- Il faut libéraliser les marchés financiers et notamment les taux d’intérêt.
- Il faut créer un taux de change stable.
- Il faut libéraliser le commerce.
- Il faut abolir les barrières à l’entrée des marchés et permettre une
libéralisation des investissements internationaux.
- Il faut privatiser.
- Il faut déréglementer les marchés.
- Il faut rigoureusement protéger la propriété privée.
Ce consensus de Washington exprime parfaitement les conceptions libérales
classiques qui étaient développées à l’époque.
Par la suite, en 2008, ce consensus a été remis en question par une commission
qui s’appelle la commission croissance et développement.

 la remise en cause du consensus de Washington

Les recommandations du consensus de Washington étaient toute d’inspiration
libérales classiques.
Elles ont été réfutées d’une part par les altermondialistes et d’autre part par le
courant postkeynésien.
Par ailleurs, et beaucoup plus récemment, un rapport de la commission
croissance et développement a été produit le 22.05.08. Ce rapport est très
critique en ce qui concerne le consensus.
La commission a travaillé sur cette question dès 2006. Elle a été créée par la
Suède, l’Australie, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et elle était soutenue par la
banque mondiale. Composée de 21 membres : des économistes, d’anciens chefs
d’état, d’anciens ministres, des représentants de la commission européenne, des
représentants de l’ONU ainsi que des gouverneurs de banques centrales.
Ce rapport conclu que « la principale de nos confusions est que la croissance
indispensable pour faire reculer la pauvreté et assurer un développement durable
réclame un état fort ».
La remise ne cause du consensus de Washington est la conséquence des
résultats qui n’ont pas été réellement convainquant. Le rapport remet en cause le
consensus sur au moins 2 aspects : les particularités des états n’ont pas été

35
prises en compte. Par ailleurs, les aspects institutionnels ont été négligés par
rapport aux aspects économiques qui ont été privilégiés.
On a ainsi pris conscience que la qualité des institutions publiques était
nécessaire au développement économique. On a également pris conscience que
la suprématie du marché avait trop souvent conduit à écarter l’intervention de
l’état alors que celle-ci était indispensable.
Un post consensus se décide et a pour axe une réhabilitation du rôle de
l’état. En effet, l’état doit investir dans les dépenses d’avenir, c’est-à-dire
dans les infrastructures de santé, d’éducation et de recherche.
Par ailleurs, il est indispensable que soit mise sur pied une administration
compétente.
Il faut considérer chaque pays en particulier et ne jamais appliquer des solutions
uniformes.

2. LA MONDIALISATION ET LA DEFINITION DE STANDART

BUDGETAIRE PAR LE FMI DANS LE CADRE DE LA SURVEILLANCE
MULTILATERALE DES FINANCES PUBLIQUES
Le FMI est une institution créée à la fin de la 2nde guerre mondiale dans le cadre
des accords de Bretton-Woods. Cette institution a été créée avec pour objectif de
réguler le système monétaire international. On estimait que l’une des raisons de
la 2nde guerre mondiale avait été le désordre monétaire international : le FMI a été
créé pour surveiller les évolutions monétaires et prévenir les différents problèmes
qui pouvaient se poser. On qualifie cette fonction de fonds monétaire de
surveillance multilatérale internationale.
Le FM est rattaché à l’ONU et regroupe la quasi-totalité des états de la planète.
Sa fonction initialement monétaires s’est étendue relativement récemment à la
surveillance des procédures, des dispositifs budgétaires des états. Cette nouvelle
compétence s’inscrit dans ce que l’on qualifie de nouvelle gouvernance
financière (=nouvelle forme que prend la surveillance multilatérale
internationale).
Cette nouvelle fonction consiste à inciter les états à mettre en place des
dispositifs destinés à les conduire à mieux gérer les finances publiques, à être
plus responsables en matière budgétaire et cela sur la base d’une plus grande
transparence des finances publiques.
Le FMI se donne alors pour projet de faire en sorte que les états réorganisent les
dispositifs de gestion et il va leur proposer ce qu’il appelle un code de
transparence budgétaire.
Ce code regroupe un certain nombre de standards de bonne gestion budgétaire.
Il a été publié en 1998 et a été révisé en 2007. il présente ce que l’on appelle
« les meilleurs pratiques » qui sont utilisées en matière budgétaire dans
différents pays.
Son objectif est de faire en sorte que partout dans le monde les états appliquent
une discipline budgétaire commune. Autrement dit, qu’ils utilisent des modes
de gestion, des principes budgétaires ou comptables sensiblement identiques et
le FMI, qui ne peut imposer ses normes, propose aux états de s’engager sur ce
que l’on appelle une charte de bonne conduite et ainsi de transcrire dans leur
législation les préconisations qu’il développe dans son code.
- le contenu du code
La définition de la transparence des finances publiques constitue la base du code
de FM. Elle est définie de la manière suivante : « c’est l’information sans réserve
du citoyen sur la structure et les fonctions des administrations publiques.
Egalement sur les objectifs de la politique de la finance publique et sur les
comptes du secteur public. Cette transparence permet que le débat public ait lieu
sur la base d’informations fiables ».

36
4 grands principes de base :
- une définition claire des fonctions et des responsabilités. Cela signifie que
doit exister une différence très nette entre le secteur public et le secteur
privé. Au sein du secteur public, la répartition des fonctions d’une part de
décision et d’autre part de gestion doit être clairement définie.
- Les procédures budgétaires doivent être parfaitement transparentes. Les
informations doivent être présentées de manière à faciliter l’analyse et les
documents budgétaires doivent préciser les objectifs de la politique
budgétaire.
- Le public doit avoir accès à l’information : les informations doivent être
publiées.
- Principe de garantie d’intégrité. Ce principe concerne la qualité des
informations budgétaires qui doivent être sincères.

3. LES NORMES COMPTABLES PROPOSEES PAR LA FEDERATION

INTERNATIONALE DES COMPTES
Des normes comptables sont proposées par un organisme international : le FIC.
Cet organisme est soutenu par le FMI et par la banque mondiale. Il est composé
de représentants de différents pays tels que la France, les Etats-Unis, l’Australie,
le Royaume-Uni, l’Argentine, l’Afrique du Sud, l’Allemagne, le Mexique…
Depuis 96 cette institution propose des normes comptables standards, fondées
sur la proposition d’un système comptable pour l’état prenant modèle sur celui
des entreprises.
Ces normes ont été reprises en France dans le cadre de la réforme budgétaire et
l’état produit une comptabilité très proche de celle d’une entreprise.

4. LES NORMES DE L’UNION EUROPPENNE

A. LES CRITERES DE CONVERGENCE
L’autonomie des états qui ont mis en place la monnaie unique est limitée par un
certain nombre de critères de convergence. Ces critères, c’est-à-dire des normes
financières devant être respectées par les états, ont été initialement définis par
le traité sur l’UE signé à Maastricht le 07.02.92. selon l’article 104 « les tétas
membres évitent les déficits excessifs ».
Par ailleurs, « la commission surveille l’évolution de la situation budgétaire et du
bon temps de la dette publique dans les états membres. Elle examine si la
discipline budgétaire a été respectée et ce sur la base de 2 critères ». Ces 2
critères sont :
- la limitation des déficits publics. Le rapport entre le déficit public et la
produit intérieur brut ne doit pas dépasser 3% (critère de référence fixé par
l’article 1 du protocole fixant les déficits excessifs annexé au traité).
- La limitation de la dette publique. Le rapport entre la dette publique et le
produit intérieur brut ne doit pas dépasser 60%.

B. LE PACTE DE STABILITE ET DE CROISSANCE

Il est indispensable dans le cadre de la zone euro que les politiques économiques
et financières soient coordonnées et les politiques budgétaires qui sont menées
dans les différents pays doivent participer à la consolidation de la situation des
finances publiques de chaque état : pour que la banque centrale européenne soit
en mesure de maintenir des conditions monétaires favorables au développement
économique. On veut par exemple éviter que l’augmentation des déficits publics
d’une état entraîne des problèmes dans les autres états.

37
Cette coordination s’inscrit dans le cadre de ce qu’on appelle le pacte de stabilité
et de croissance. Il s’agit d’un dispositif qui a pour objectif de conduire les états à
se rapprocher le plus possible d’un équilibre budgétaire strict.
Ce pacte a été introduit par une résolution du conseil européen, la résolution
d’Amsterdam du 17.06.97.
Ensuite, les règlements du 07.07.97 ont précisé les éléments de ce pacte. Il a
notamment été décidé que les états devaient produire chaque année un
programme, un plan à moyen terme de leurs objectifs relatifs à leur solde
budgétaire, sachant que ces soldes budgétaires devraient progressivement se
rapprocher de l’équilibre voire même être excédentaire.

3E SOUS PARTIE. LE FONCTIONNEMENT BUDGETAIRE DE L’ETAT STRATEGE

ET GESTIONNAIRE
CHAPITRE 1. L’ELABORATION ET L’ADOPTION DU BUDGET DE L’ETAT : LA
PRISE DE DECISION BUDGETAIRE
Le processus de prise de décision budgétaire en est une politique mais
également technique.
Il faut souligner que l’élaboration et l’adoption du budget sont le produit de
l’association d’une part d’acteurs politiques (gouvernement et parlement) et
d’autre part d’acteurs administratifs (notamment d’administrations financières).
SECTION 1. L’ELABORATION DU BUDGET DE L’ETAT
Processus qui évolue selon les circonstances, les années.
L’article 38 de la loi organique relative aux lois de finances du 01.08.01 dispose
que « sous l’autorité du 1e ministre, le ministre chargé des finances
prépare les projets de lois de finances qui sont délibérés en conseil des
ministres ».
C’est par conséquent l’exécutif qui élabore le budget et présente un projet de loi
de finance.
1. UN BUDGET LISIBLE
Depuis 2006 et en vertu de la LOLF, le budget de l’état est présenté sous la
forme d’objectifs à réaliser. Ces objectifs sont organisés en catégories qu’on
appelle des missions, des programmes et des actions.
Jusqu’au budget 2005, la présentation était très compliquée. Les crédits étaient
dispersés au sein des ministères dans 850 chapitres (=catégories).
A. LES MISSIONS
Les crédits sont regroupés par grands objectifs qu’on appelle des missions. Ces
missions relèvent d’un ou plusieurs ministères, elles peuvent par conséquent être
interministérielles. Elles sont composées de sous objectifs appelés programmes.
Ces programmes concourent de la réalisation de la mission.
Par ailleurs, la mission est ce qu’on appelle l’unité de vote.
Il est prévu pour le budget 2010 48 missions dont 10 interministérielles.
Parmi ces missions on peut citer la mission justice, la mission culture, la mission
sécurité ainsi qu’une nouvelle qui vient d’être créée, la mission plan de relance
de l’économie.

38
Parmi les missions internationales on peut citer la mission recherche et
enseignement supérieur ou encore la mission travail et emploi et la mission ville
et logement.

B. LES PROGRAMMES
 le passage d’une culture de moyens à une culture de
résultats
Les programmes sont des sous objectifs de la mission. Il devrait en avoir 171
pour le budget 2010.
Le programme constitue la clef de la réforme budgétaire car il est au cœur de la
mise en place de ce qu’on appelle un budget de résultats.
En effet, les crédits sont budgétisés par objectifs, ce qui conduit les décideurs
politiques mais également les gestionnaires des administrations à ne plus
concevoir les finances publiques seulement en termes de moyens attribués à des
administrations.
A l’ancien budget de moyens a succédé un budget de résultats.
La nouvelle pratique budgétaire ne se borne plus à allouer des moyens financiers
aux administrations mais à attribuer des moyens pour que puisse être réalisée
une politique publique, c’est-à-dire un objectif, un résultat.
La logique de résultats est une logique d’entreprise.

 les programmes sont circonscrits par ministère

A la différence des missions qui peuvent être interministérielles, les programmes
sont strictement ministériels. La règle est que les crédits du programme sont mis
à la disposition des ministres et placés sous leur responsabilité.
Par ailleurs, chaque programme est piloté par un responsable de programme.
Enfin, les programmes sont eux-mêmes divisés en sous programmes qu’on
appelle des actions (il en est prévu 683 pour 2010).
1. LES INSTITUTIONS ET LES PROCEDURES D’AIDE A LA DECISION
La préparation du budget fait intervenir de très nombreux acteurs et elle fait
l’objet de mises au point successives également très nombreuses.
C’est la direction du budget, c’est-à-dire une administration financière, qui
assume la responsabilité essentielle de la préparation du budget. Elle bénéficie
de l’appui d’autres institutions financières.
A. LES ADMINISTRATIONS FINANCIERES
 la direction du budget
Elle est une administration qui appartient au ministère du budget, des comptes
publics et de la fonction publique.
Sa fonction est primordiale, elle est une administration qui se situe au cœur du
processus de préparation des lois de finances. Elle est aidée dans son travail par
d’autres administrations financières telles que la direction générale du trésor et
de la politique économique ainsi que de l’INSEE.
Elle est chargée de proposer aux ministres les grands choix en matière
d’évolution des recettes et des dépenses de l’état.
Une fois qu’ont été déterminées les priorités gouvernementales elle en effectue
la synthèse et les traduit en termes budgétaires.
Par ailleurs, la direction du budget assure depuis le 01.01.06 le pilotage de la
réforme budgétaire, puis elle poursuit plusieurs missions. Parmi ces missions on
peut citer l’élaboration d’une stratégie globale des finances publiques pour le
long terme.
Egalement elle veille à ce que la budgétisation annuelle soit cohérente avec la
programmation des dépenses publiques qu’elle propose par ailleurs.
Elle participe à l’élaboration du budget communautaire.

39
  la direction générale de la modernisation de l’état (DGME)
Créée en 01.06. cette administration qui appartient également au ministère du
budget, des comptes publics et de la fonction publique et a pour fonction de
mettre en œuvre les grandes orientations concernant la modernisation de l’état.
Elle doit notamment rendre compréhensible aux usagers l’action de l’état. Elle
doit permettre de réduire la complexité des procédures et également développer
l’administration électronique et la dématérialisation des démarches
administratives.

 la direction générale des finances publiques (DGFIP)

Administration récente qui appartient au même ministère, créée par décret du
03.04.08. elle est le produit de la fusion de 2 administrations financières qui
existaient jusqu’alors. Ces 2 administrations étaient d’une part la direction
générale des impôts dont la fonction était fiscale et d’autre part la direction
générale de la comptabilité publique dont la fonction était de tenir la comptabilité
de l’état mais aussi des collectivités locales, de recouvrer l’impôt et de payer les
dépenses publiques. Ces 2 administrations ont été supprimées et leurs fonctions
sont maintenant prises en charge par la DGFIP. C’est une grosse administration
qui comprend environ 130 000 agents.

B. LES COMITES
 le comité des normes comptables de la comptabilité
publique
Ce comité réunit des experts et est composé de représentants des
administrations de différents ministères mais aussi de représentants de la
profession comptable.
La fonction de ce comité est de se prononcer sur la nouvelle organisation
comptable de l’état et de proposer si nécessaire des adaptations, des solutions
aux problèmes.

 le comité international d’audit des programmes (CIAP)

Ce comité a pour mission d’évaluer la qualité des projets de programmes et des
indicateurs de résultats qui y sont liés.
Il vérifie pour le compte du gouvernement si les informations qui sont jointes au
projet de loi de finances sont pertinentes et exactes.
Il fait part de ses observations dans un rapport qui est transmis au ministère ainsi
qu’aux commissions des finances de l’assemblée nationale et du sénat. Ce
rapport est aussi transmis à la cour des comptes.
Le CIAP est composé de 15 membres. Tous appartiennent à un corps d’inspection
ou de contrôle.
Il est présidé par un inspecteur général des finances.

C. LE DEBAT D’ORIENTATION BUDGETAIRE

Ce débat est une procédure qui consiste pour le gouvernement à consulter le
parlement sur les orientations budgétaires qu’il compte introduire dans le projet
de la loi de finances. Le parlement est consulté pour avis.
Cette procédure n’en est pas une nouvelle : elle a été expérimentée de manière
informelle en 1990 par le gouvernement Rocard. Ensuite, l’expérimentation a été
reprise en 1996 par le gouvernement Juppé. Ce dispositif a été ensuite
mondialisé par la LOLF et rendu obligatoire dès 2003.

40
L’objectif est d’organiser une consultation pour informer le gouvernement et lui
permettre d’indiquer ses préférences.
Les débats qui ont lieu au parlement s’appuient sur une série de documents
transmis aux parlementaires et ont lieu en milieu d’année.
Nota : cette procédure ne doit pas être confondue avec celle qui concerne
l’adoption de la loi de finances et qui se déroule du mois d’octobre jusqu’à la fin
de l’année.

3. LES ETAPES DE LA PREPARATION DU BUDGET DE L’ETAT

A. LA PHASE DE DETERMINATION D’UNE STRATEGIE BUDGETAIRE DANS UN
CADRE PLURIEL
Il s’agit d’une phase qui consiste à décider quel doit être le cadre général du
projet de loi de finances. Cette phase commence dès le mois de décembre de
l’année N –1 (c’est-à-dire fin décembre 2008 pour projet de loi de finances pour
2010).
Pendant toute cette période, des échanges ont lieu entre la direction du budget
et les différents ministères. Mais le coup d’envoi de la procédure est donnée par
le pouvoir politique.
En effet, le 1e ministre adresse à chaque ministre en début d’année un document
appelé lettre de cadrage. Cette lettre fixe le cadre de la mise en œuvre du
budget. Elle indique les normes à respecter en matière de dépenses, c’est-à-dire
les limites en matière de dépenses.
Il s’agit par conséquent d’instructions qui sont données aux différents ministères.
Ensuite, la préparation du budget se poursuit jusqu’au mois de mai et l’objectif
est de déterminer ce qu’on appelle les perspectives budgétaires à moyen terme,
c’est-à-dire les économies et les réformes à réaliser.

B. LES ARBITRAGES POLITIQUES

Le ministre du budget organise des réunions avec chacun des ministères. Elles
ont pour objectif d’examiner les propositions de ces ministres et si des problèmes
se posent, des arbitrages peuvent être rendus par le 1e ministre.
Ensuite, fin mois du juin, début juillet, le 1e ministre adresse à chaque ministre
une lettre qui définit d’une part les plafonds de crédit du ministère et d’autre part
les réformes structurelles qui doivent être mises en œuvre. Ces lettres sont
appelées lettres de plafond.
Ensuite, le projet de loi de finances est finalisé par la direction des budgets
jusqu’à la fin septembre, puis le projet est soumis au conseil des ministres.
Une fois adopté, il est transmis à l’assemblée nationale.

SECTION 2. L’ADOPTION DU BUDGET DE L’ETAT

Le débat budgétaire est un moment très important de la vie parlementaire. La
cession d’automne est consacrée quasiment en totalité à la discussion du projet
de la loi de finances.
1. L’EXAMEN DU PROJET PAR LES COMMISSIONS DES FINANCES
Du point de vue de la technique législative, le projet de budget se présente sous
la forme d’un projet de loi et comme tout autre projet de loi il doit, avant d’être
adopté, franchir 2 étapes : être examiné par les commissions parlementaires
compétentes et ensuite discuté et voté par chacune des 2 assemblées.
Depuis 1958, la fonction des commissions des finances a été restreinte et 2
dispositions limitent le rôle de ces commissions. Il s’agit d’une part de l’article 42
de la constitution selon lequel la discussion en séance des projets de loi de
finances porte en 1e lecture sur le texte présenté par le gouvernement et d’autre
part, l’article 40 de la constitution qui limite considérablement le droit
d’amendement des parlementaires.

41
Néanmoins, les commissions des finances ont une place essentielle par rapport
aux autres commissions. Cette importance tient d’une part à leur organisation
mais surtout au rôle qu’elle joue dans l’information des parlementaires.
En ce qui concerne leur organisation, elles sont assistées d’un corps
d’administrateurs hautement qualifiés.
Par ailleurs, chaque commission des finances élit en son sein un rapporteur
général du budget et des rapporteurs spéciaux. Le rapporteur général a un rôle
très important, sa compétence s’étend à tous les textes des lois de finances et
son rapport (rapport général) constitue un document de synthèse essentiel pour
comprendre le projet de loi de finances.
La LOLF a considérablement renforcé la fonction des commissions des finances
notamment en associant ces commissions au contrôle de l’exécution des lois de
finances.
Enfin, les commissions des finances bénéficient depuis la LOLF d’une assistance
importante de la cour des comptes. En effet, elle a pour obligation de répondre
aux demandes d’assistance formulées par le président de la commission des
finances et par le rapporteur général.

2. LA DISCUSSION ET L’ADOPTION DU BUDGET

A. LES DELAIS
 la procédure de droit commun
Les règles concernant les délais sont fixées par l’article 47 de la constitution et
par les articles 40 et 45 de la LOLF.
Lee projet de loi de finances doit être déposé sur le bureau de l’assemblée
nationales au plus tard le 1e mardi d’octobre et le parlement dispose d’un délai
de 70 jours pour adopter le budget.

 l’exercice du droit d’amendement

Selon l’article 40 de la constitution, les amendements formulés par les membres
du parlement ne sont pas recevables quand leur adoption aurait des
conséquences, soit une baisse des ressources publiques, soit la création ou
l’aggravation d’une dépense publique : marge de manœuvre extrêmement
étroite.
Toutefois, la LOLF a considérablement élargi le droit d’amendement des
parlementaires. L’application de l’article 40 est limité aux missions : le plafond de
dépense de la mission ne peut être dépassé mais les parlementaires ont la
possibilité de modifier les programmes à leur gré. Ils peuvent transférer des
crédits d’un programme à un autre ; supprimer un programme et répartir les
crédits de ce programme vers une autre ; utiliser les crédits d’autres programmes
pour en créer un nouveau.
Il leur est interdit de transférer les crédits de programme d’une mission pour les
crédits d’un programme d’une autre mission ; les missions sont étanches.

CHAPITRE 2. L’EXECUTION DU BUDGET SUR LE MODELE DE MANAGEMENT

DES ENTREPRISES.
L’exécution du budget procède de 2 dispositifs : un ancien que l’on qualifie de
séparation des ordonnateurs et des comptables sur lequel s’est greffé un
nouveau dispositif qui a pris modèle sur la gestion des entreprises. Il consiste à
responsabiliser les gestionnaires des administrations et à juger s’ils ont
correctement atteint les objectifs fixés.

42
Autrement dit, le 1e dispositif a pour objectif d’assurer la régularité des
opérations financières effectuées par le secteur public, et l’objectif du
nouveau dispositif est d’assurer l’efficacité de l’action publique.

SECTION 1. LE PRINCIPE DE SEPARATION

ORDONNATEUR/COMPTABLE
En droit public financier on sépare celui qui décide de celui qui exécute les
décisions. Les décideurs sont appelés les ordonnateurs et les seconds, les
exécutants, sont appelés les comptables publiques.
Cette séparation est un principe de base de la comptabilité publique qui a pour
fonction d’assurer un contrôle de régularité sur l’utilisation des fonds publics.
Cette séparation empêche que se soit les mêmes personnes qui décident de la
dépense et qui la peint
1. LES ORDONNATEURS
Ils ne sont pas un corps particulier de fonctionnaires. Ils peuvent être
fonctionnaires (par exemple un préfet) mais dans la plupart des cas ils sont des
décideurs politiques.
A. LES DIFFERENTS TYPES D’ORDONNATEURS
 les ordonnateurs principaux
Ils ont le droit de réaliser les dépenses et les recettes figurant sur le budget sans
aucun intermédiaire, ils ont une compétence absolue de décider et ne dépendent
d’aucune autorité supérieure.
Par exemple, pour le budget de l’état, chaque ministre est ordonnateur principal
pour les crédits figurant au budget de son ministère. Le 1e ministre n’est
ordonnateur que pour ses propres services.
En ce qui concerne le budget des collectivités territoriales, le président du conseil
régional est l’ordonnateur principal pour le budget de la région ;le président du
conseil général l’est pour le département et le maire pour la commune.

 les ordonnateurs secondaires

Les ordonnateurs principaux ne sont pas toujours en mesure d’exécuter toutes
les opérations figurant à leur budget et dans ce cas ils délèguent, sont aidés par
les ordonnateurs secondaires.
Ces derniers sont des autorités déconcentrées, désignées par un arrêté conjoint
du ministre concerné et du ministre des finances.
Par exemple, le préfet est ordonnateur second pour le budget de l’état pour la
plupart des ministères. Le budget de l’éducation nationale a son propre
ordonnateur second : le recteur de l’académie.

 les ordonnateurs délégués

Fonctionnaires auxquels les ordonnateurs principaux et secondaires ont accordé
une délégation de signature.

B. LES COMPTES DES ORDONNATEURS PRINCIPAUX

Ils ont un pouvoir de décision très large mais qui n’est pas identique selon qu’il
s’agisse des dépenses ou des recettes.
Concernant les dépenses, il prime, décide en toute liberté de l’utilisation des
crédits figurant dans son budget. Toutefois, il ne peut dépenser plus que ce qui y
figure ; en revanche, il peut dépenser moins, il n’a pas l’obligation d’utiliser
la totalité des crédits dont il dispose.
Concernant les recettes, il est obligé de faire collecter, recouvrer la totalité des
recettes qui sont prévues au budget ; il ne peut collecter ni plus ni moins qui ce
qui y figure.

43
 2. LES COMPTABLES PUBLICS
Ils sont des fonctionnaires qui appartiennent à la direction générale des
finances publiques. La majorité de ces comptables encaissent ou décaissent des
fonds publics. Ils recouvrent les recettes de l’état ou des collectivités locales et ils
paient les dépenses engagées par eux.
Ces comptables n’ont aucun rapport hiérarchique avec les ordonnateurs, ils leur
sont indépendants.
Ils sont des exécutants des décisions prises par les ordonnateurs et leur fonction
est double. En effet, en dehors de celle qui concerne le paiement des dépenses
et l’encaissement des recettes, ils ont pour fonction de contrôler la régularité des
décisions des ordonnateurs, contrôle minutieux qui porte sur la validité de l’ordre
qui leur est adressé par l’ordonnateur. Ils vérifient la qualité de l’ordonnateur
mais également si les crédits sont disponibles, si la dépense ou la recette figure
bien au budget de l’ordonnateur.
Si le comptable public observe des irrégularités, il refuse d’exécuter l’ordre qui lui
est donné. S’il ne refusait pas, il engagerait sa responsabilité pécuniaire.
Une fois les contrôles effectués, le comptable paie la dépense ou recouvre la
recette et enregistre ces opérations dans sa comptabilité.
La responsabilité des comptables publics :
Ils peuvent être responsable pénalement en cas de détournement de fonds
publics. Ils encourent également une responsabilité disciplinaire. Celle-ci est
engagée en cas de manquement aux obligations professionnelles.
Ils encourent également une responsabilité pécuniaire en cas d’irrégularité de
leur gestion. Par exemple, elle peut être mise en œuvre par la cour des comptes
et dans ce cas ils peuvent être déclarés responsables sur leurs biens personnels
des sommes qui manquent dans sa comptabilité.
Le trésor public dispose d’un privilège général sur tous les biens appartenant au
comptable ou sa femme, même s’ils sont séparés de biens. Il dispose par ailleurs
d’une hypothèque légale sur tous les immeubles qui appartiennent aux
comptables.

SECTION 2. LE PILOTAGE DE L’EVALUATION DE LA GESTION

Depuis la réforme budgétaire, la gestion des crédits par les administrations prend
modèle sur la management des entreprises.
A été mis en place ce qu’on appelle un chaîne de responsables ou de
responsabilités. Cela signifie que chaque gestionnaire à son niveau est
responsable des crédits figurant au budget qui lui est confié. Ce responsable sera
ensuite jugé sur ses résultats. Autrement dit, depuis la mise en place de la
réforme, les administrations de l’état s’inscrivent dans une culture de la
performance.
1. LA RESPONSABILITE DES GESTIONNAIRES
A. LES RESPONSABLES DE PROGRAMMES
Un responsable est désigné pour chaque programme. Ce responsable peut l’être
de plusieurs programmes au sein d’un ministère.
Ils sont des hauts fonctionnaires. Il y a environ 80 responsables de programmes
pour environ 170 programmes.
Ils doivent présenter chaque année ce qu’on appelle un projet annuel de
performance (PAP). Ce document figure en annexe du projet de loi de finances
qui est transmis au parlement.
Ces responsables de programmes s’engagent sur des objectifs et pour cela ils ont
le droit d’utiliser librement les crédits qui sont à leur disposition, mais ils doivent
ensuite rendre des comptes.
Ils seront ensuite jugés sur les résultats qu’ils auront obtenu.

44
Un contrôle a posteriori est effectué sur la base d’un autre document qu’ils
produisent, appelé rapport annuel de performance (RAP). Ce RAP est
annexé au projet de la loi de règlement.
Le responsable de programmes va diviser son programme en sous-programmes
que l’on appelle des budgets opérationnels de programmes (BOP).

B. LES RESPONSABLES DES BOP

Les responsables de programmes confient la mise en œuvre de leur programme à
différents services qui sont sous leur responsabilité et pour cela ils ventilent leur
programme en BOP et désignent un responsable pour chaque BOP (environ
2000).
De la même manière que le responsable de programme, le responsable d’un BOP
gère librement une enveloppe globale, un budget, avec des crédits et des
personnels. Il s’engage auprès du responsable de programme à atteindre un
certain nombre d’objectifs. Il sera également jugé sur ses résultats.
Le responsable d’un BOP, s’il le juge nécessaire, peut à son tour divisé son
budget en ce qu’on appelle des unités opérationnelles de programmes (UOP) et il
désigne alors un responsable à la tête de cet UOP.

2. LA MISE EN COHERENCE DU DISPOSITIF DE GESTION

A. LE DIALOGUE DE GESTION
Ce dispositif qui est fondé sur une chaîne de responsabilité remet en question le
système hiérarchique classique car il introduit la concertation, le dialogue entre
les responsables de programmes et les responsables de BOP puis entre les
responsables de BOP et ceux d’UOP.
Sur la base du dialogue de gestion, les responsables de programmes, de BOP et
d’UOP, se mettent d’accord sur les objectifs à atteindre, les moyens à mettre en
œuvre et sur les indicateurs de résultats : le dialogue de gestion consiste dans
une négociation entre le responsable du programme et celui du BOP puis entre ce
dernier et celui de l’UOP.

B. LA SURVEILLANCE DE LA COHERENCE PAR LES PREFETS

L’exécution du budget de l’état nécessite une mise en cohérence des différentes
actions ministérielles au niveau des territoires. C’est le préfet qui est chargé de
cette mission et cela selon 3 dispositifs :
- il donne un avis préalable sur les BOP.
- Il s’assure de la cohérence du BOP avec les autres actions qui sont menées
au niveau de son territoire (par les administrations déconcentrées ou les
collectivités territoriales).
- Il veille au respect de la démarche de performance au sein du territoire.

SECTION 3. L’EVALUATION DE LA PERFORMANCE PAR LES

INDICATEURS
Un des enjeux essentiels de la réforme budgétaire consiste à passer d’une
culture de moyens à une culture de résultats.
Selon cette logique, la performance et son évaluation sont au centre du nouveau
cadre de la gestion budgétaire. A chaque programmes sont associés des objectifs
et des indicateurs de performance et la stratégie d’un programme est définie par
le responsable de programme et son ministre.
Cela conduit à sélectionner les objectifs mesurables par des indicateurs et à
chaque indicateur est associé une cible à atteindre dans un délai déterminé.

45
Enfin, un comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) est chargé de
contrôler la fiabilité ou encore la pertinence des indicateurs.

SECTION 4. UNE COMPTABILITE DE L’ETAT A L’IMAGE DE LA

COMPTABILITE DES ENTREPRISES
La comptabilité de l’état depuis 2006 a été bâtie sur le modèle de celle des
entreprises, ce qui signifie que l’état produit chaque année un bilan où figure son
actif et passif ainsi qu’un compte de résultats où figurent d’une part les recettes
de l’état et d’autre part ses charges.

SECTION 5. LA REVISION GENERALE DES POLITIQUES PUBLIQUES

Elle est un dispositif qui consiste à auditer les administrations de l’état c’est-à-
dire à évaluer si ces administrations sont bien pertinentes et efficaces pour
réaliser les politiques publiques dont elles ont la charge.
Cette procédure a été présentée en conseil des ministres par le 1e ministre le
20.06.07 et a été lancée le 10.07.07.
Il s’agit par conséquent d’une mise à plat du fonctionnement de l’ensemble du
secteur public. Cela consiste tout d’abord à effectuer un diagnostic concernant
les administrations puis en suite à en tirer les conséquences afin d’améliorer
l’efficacité des politiques publiques et cela au moindre coût. S’il est jugé que
certaines administrations devraient être supprimées les conséquences en seront
tirées.
Il peut être également décidé que certaines administrations soient fusionnées.
Ce dispositif est piloté au niveau politique par un conseil de modernisation des
politiques publiques. Ce conseil est présidé par le président de la république et il
est composé de l’ensemble des ministres.
C’est ce conseil qui décide des réformes à accomplir.
Par ailleurs, le travail d’audit est effectué par 2 catégories d’acteurs : d’une part
par des experts du secteur public qui sont des hauts fonctionnaires appartenant
aux grands corps d’inspection (par exemple l’inspection générale des finances) et
d’autre part par des experts privés qui appartiennent à des cabinets de
consultants.
Au total, plus de 200 personnes sont chargées de ces audits.
Les équipes d’audit présentent leurs résultats à un comité de suivi de la RGPP. La
présence des décideurs politiques est très forte au sein de ce comité. En effet, il
est coprésidé par le secrétaire général de l’Elysée et par le directeur du cabinet
du 1e ministre. Participent également à ce comité le ministre du budget ainsi que
les ministres concernés par l’audit, les rapporteurs généraux de la commission
des finances de l’assemblée nationale et de celle du sénat.

CHAPITRE 3. LE CONTROLE ET L’EVALUATION DE L’EXECUTION DU BUDGET

Après avoir été voté, le budget est exécuté, on dit qu’il est exécutoire. Cela
signifie que les recettes peuvent être recouvrées et que les dépenses peuvent
être engagées.
L’exécution est effectuée par 2 catégories d’acteurs : les ordonnateurs et les
comptables.
Elle se fait sur la base d’un principe nouveau en droit public financier français qui
est celui de sincérité budgétaire et comptable.

46
 SECTION 1. LE PRINCIPE DE SINCERITE BUDGETAIRE ET COMPTABLE
Ce principe financier a été institué par la LOLF à l’article 32. Selon elle, les lois de
finances doivent présenter de façon sincère l’ensemble des ressources et des
charges de l’état.
Cette exigence de sincérité concerne le budget de l’état (=les prévisions) mais
aussi les comptes de l’état (=l’exécution). Autrement dit, le budget et les
comptes de l’état doivent donner une image fidèle de son patrimoine et de sa
situation financière.
La cour des comptes a par ailleurs pour mission de certifier la régularité et la
sincérité des comptes de l’état de la même manière qu’une commission aux
comptes vérifie la sincérité des comptes des sociétés privées.

SECTION 2. LES CONTROLES ADMINISTRATIFS ET JURIDICTIONNELS

DE L’EXECUTION DES BUDGETS PUBLICS
Les contrôles administratifs sont les contrôles effectués par des fonctionnaires
appartenant aux corps d’inspection ou encore par des comptables publics.
Les contrôles juridictionnels sont effectués par des magistrats spécialisés
appartenant soit à la cour des comptes soit aux chambres régionales et
territoriales des comptes.
1. LES CONTROLES ADMINISTRATIFS
L’exécution des lois de finances a toujours fait l’objet d’un encadrement et d’une
surveillance de la part de différents services administratifs et de corps
administratifs de contrôle.
Ces services ou ces corps administratifs appartiennent au ministère des finances.
Ils ont été conçus pour contrôler la régularité des opérations effectuées par le
secteur public.
Ces contrôles ont subi de profondes transformations depuis ces dernières années.
A. LE SERVICE DE CONTROLE BUDGETAIRE ET COMPTABLE MINISTERIEL
Un des points importants de la réforme budgétaire a été de rapprocher les
comptables publics et les gestionnaires. A cet effet ont été créés, au sein des
ministères, des services appelés département comptable ministériel. Il s’agit de
comptables publics qui au lieu de travailler au ministère des finances exercent
leur fonction au sein du ministère dans lequel ils ont été nommés. Ils tiennent la
comptabilité du ministère.
Ces comptables ont à la fois la qualité de comptables public et sont aussi chargés
d’effectuer des contrôles financiers. Leur fonction est d’analyser la situation
financière des ministères et de détecter et maîtriser les risques financiers. Ils
doivent également évaluer la sincérité des précisions de dépenses.
Par ailleurs, le comptable public exerce ses fonctions traditionnelles.

B. L’INSPECTION GENERALE DES FINANCES

Elle est un corps de hauts fonctionnaires créé sous la restauration et composé
d’environ 300 inspecteurs.

47
Plus de 2/3 des membres de ce corps sont détachés dans des administrations,
dans des entreprises publiques ou encore mis à disposition des cabinets
ministériels.
Les inspecteurs des finances qui restent rattachés à l’IGF effectuent des missions
d’une part de contrôle et d’autre part d’évaluation des politiques publiques.
Les contrôles :
L’IGF est chargée de contrôler les comptables publics mais elle peut également
vérifier les comptes d’institutions privées qui bénéficient de fonds publics (par
exemple les subventionnées). Ils effectuent des contrôles qu’on appelle inopinés
et sur place.
L’évaluation :
L’IGF est également chargée de missions, d’enquêtes, et d’évaluations des
politiques publiques, ceci représentant l’essentiel de leur travail (2/3).

2. LES CONTROLES JURIDICTIONNELS

A. LA COUR DES COMPTES
Elle fait partie des 3 grands corps de l’état au côté du CE et de l’inspection
générale des finances.
 organisation
Elle est présidée par un 1e président qui est choisit par le gouvernement en
conseil des ministres (actuellement Phillipe Séguin). Elle est composée de
magistrats du siège et du parquet. Les 1e sont des auditeurs, puis conseillers
référendaires, puis conseillers maîtres. Ces magistrats font partie de chambres
spécialisées. Chaque chambre est présidée par un président de chambre qui est
un conseiller maître.

 fonctions
e
La 1 est de contrôler les comptes des comptabilités publiques : elle en vérifie la
régularité, produit un rapport puis prononce un arrêt.
La 2e est le contrôle de gestion : pas un contrôle juridictionnel, pas de jugement à
la suite du contrôle. C’est un contrôle qui concerne le bon emploi des fonds
publics par les ordonnateurs. Les conclusions de ce contrôle peuvent faire l’objet
d’une publication dans le cadre de rapports publics présentés par la cour.
La 3e est la certification de la sincérité des comptes de l’état.
La 4e est le fait qu’elle assiste le parlement et le gouvernement, en vertu de
l’article 47 de la constitution « la cour des comptes assiste le parlement dans le
contrôle de l’action du gouvernement. Elle assiste le parlement et le
gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de
l’application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans
l’évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à
l’information des citoyens ».

48
 B. LES CHAMBRES REGIONNALES ET TERRITORIALES DES COMPTES
Ces chambres exercent les mêmes fonctions que la cour des comptes mais au
niveau des collectivités locales.

C. LA COUR DE DISCIPLINE BUDGETAIRE ET FINANCIERE (CDBF)

Il s’agit d’une juridiction créée par une loi du 25.09.48 dont la fonction est de
sanctionner les irrégularités et d’infliger des amendes aux ordonnateurs autres
que les ministres et les élus du suffrage universel.
Cependant, les élus locaux peuvent être traduits devant la CDBF notamment s’ils
refusent d’exécuter une décision de justice.

3E PARTIE. LES FINANCES PUBLIQUES ET L’ETAT DU 21E SIECLE : UNE

NOUVELLE POLITIQUE ?

La crise financière qui a engendré une crise économique ainsi qu’une crise des
finances publiques s’est déclenchée en février 2007 avec la crise des sub primes.
Les sub primes, ou sous solvables, sont des prêts hypothécaires accordés par des
courtiers, des financiers, des banques peu regardantes, à des personnes qui
étaient manifestement incapables de rembourser leur dette. Ces créances sont
ensuite transférées en titre par les banques puis elles sont revendues.
Ce dispositif a mis en difficultés 2 millions de personnes aux États-Unis en 2008.
L’état américain s’est alors montré particulièrement interventionniste
puisqu’un plan d’aide de 300 milliards de dollars a immédiatement été adopté
pour soutenir le secteur immobilier qui était en pleine déroute.
Cette crise financière a entraîné une crise économique qui a des répercussions
sur les finances publiques. D’une part la crise a engendré une augmentation des
dépenses publiques et d’autre part elle a provoqué une diminution des recettes
publiques. Il s’est produit ce qu’on appelle un effet de ciseaux. Celui-ci a pour
conséquence une augmentation du déficit public qui oblige à emprunter et les
intérêts des emprunts viennent s’ajouter aux dépenses publiques et accroissent
encore le déficit public, ce qui peut amener de nouveau à emprunter, nouveaux
intérêts… c’est ce qu’on appelle l’effet boule de neige.

1E SOUS PARTIE. L’INTEGRATION DU SYSTEME FINANCIER PUBLIC

Le système financier public est éclaté en 3 composantes : les finances de l’état
qui représentent plus de 350 milliards d’euros ; les finances de la sécurité sociale
qui représentent environ 500 milliards d’euros et les finances des collectivités
locales qui représentent plus de 200 milliards d’euros.

49
Or il n’existe pas de document qui permette de visionner l’ensemble de ces
composantes.
Par ailleurs, les comptes de ces composantes ne sont pas rassemblés, intégrés.
On dit qu’ils ne sont pas consolidés.
Cette dispersion de l’argent public a des conséquences négatives d’une part sur
le contrôle de la gestion publique mais également sur la démocratie financière
car elle traduit un manque de transparence des finances publiques.
Par conséquent, il conviendrait, pour maîtriser l’évolution des finances publiques
et les gérer plus rationnellement, d’intégrer ces 3 éléments dans un seul
ensemble.
Certaines pratiques comptables et budgétaires vont dans ce sens aux Etats-Unis,
au canada ou encore en suède.

CHAPITRE 1. LA MAITRISE DES FINANCES DES COLLECTIVITES LOCALES

Cf 2e partie, 2e sous partie, chapitre 1, section 1.
SECTION 1. LA MAITRISE DES IMPOTS LOCAUX
Les impôts locaux représentent environ 100 milliards d’euros. L’essentiel de ces
impôts est représenté par 4 grands impôts directs locaux : la taxe professionnelle
(qui pèse sur les entreprises), la taxe d’habitation (qui pèse sur les ménages), la
taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe foncière sur les propriétés non
bâties (qui pèsent sur tous les propriétaires de terrains ou d’immeubles).
Ces 4 impôts ont fait l’objet, depuis les années 80, de très nombreux
allègements. On a en effet réduit la charge fiscale qui pèse sur le contribuable
local et l’état a compensé le manque à gagner aux collectivités locales.
Au fur et à mesure des compensations l’état s’est substitué aux contribuables
locaux à tel point qu’aujourd’hui il compense les allègements fiscaux concernant
les impôts locaux à hauteur de 28%.
Cette évolution d’allègements fiscaux compensés par l’état n’a fait que se
développer depuis ces dernières années et cela a pour conséquence une
disparition progressive de la fiscalité locale qui remet en question l’autonomie
fiscale des collectivités locales.
Par ailleurs, la taxe professionnelle va être supprimée à partir de 2010. en effet,
la loi de finances pour 2010 devrait la remplacer par 2 contributions : une
contribution foncière au profit des communes et une contribution sur la valeur
ajoutée des entreprises au profit des communes, départements et régions.
Ce nouvel impôt pèsera moins lourd sur les entreprises et le manque à gagner
pour les collectivités locales devrait faire l’objet d’une compensation par l’état.

50
 SECTION 2. LA MAITRISE DES SUBVENTIONS DE L’ETAT
Les concours de l’état aux collectivités locales représentent environ 110 milliards
d’euros (à peu près la moitié du budget des collectivités locales).
Il existe 2 catégories de subventions :

- les dotations de fonctionnement

Ce sont les subventions qui servent à financer les dépenses courantes des
collectivités locales comme par exemple les rémunérations des personnels.
La plus importante est la dotation globale de fonctionnement instituée en 1979.

- Les dotations d’investissement

Ce sont les subventions qui servent à financer les équipements des collectivités
locales par exemple les routes, les bâtiments, les locaux…
Il en existe principalement 2, d’une part la dotation globale d’équipement,
allouée aux communes dont la population est inférieure à 20.000 habitants et
aux départements ; d’autre part, le fond de compensation de la TVA. Il s’agit là
d’une dotation qui sert à rembourser la TVA que les collectivités locales payent
lorsqu’elles font l’acquisition d’un équipement.

SECTION 3. LA MAITRISE DES OPERATEURS DE L’ETAT

Les opérateurs de l’état sont des organismes, c’est-à-dire des établissements ou
entreprises publics, qui exercent des missions de service public et qui sont
financés majoritairement par l’état.
Ce ne sont pas des collectivités locales.
Il s’agit par exemple des universités, d’organismes comme météo France.
Ces opérateurs bénéficient de près de 30 milliards d’euros de crédits.
Ils occupent près de 300.000 emplois et sont environ 700.
Tout en reconnaissant leur nécessaire autonomie de gestion liée à leur activité et
leur statut, l’état essaie de les intégrer dans sa gestion. Il s’agit pour lui de définir
pour les opérateurs un certain nombre de règles garantissant que ces derniers
s’engagent dans un effort de maîtrise de leurs dépenses comparable à celui
engagé par les administrations de l’état.
Nota : les opérateurs ne sont pas des collectivités locales mais la question qui se
pose à leur égard est très proche car dans la période actuelle marquée par la
crise, l’état s’efforce de maîtriser et de piloter les finances des organismes qui lui
sont extérieurs.

CHAPITRE 2. LA MAITRISE DES FINANCES SOCIALES

Les finances sociales ont longtemps été considérées comme secteur à part des
finances publiques or elles n’ont fait qu’augmenter depuis la fin des années 70.

51
Elles ont aujourd’hui pris une ampleur considérable et représentent plus que le
budget de l’état (environ 500 milliards d’euros) et depuis 1996 elles ont
progressivement été intégrées dans le champ des finances publiques.

SECTION 1. LES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE

1. LA REVISION CONSTITUTIONNELLE DU 22.02.96

Cette révision a créé une nouvelle catégorie de lois appelée lois de financement
de la sécurité sociale. Par elles, on a voulu mettre fin à l’absence de contrôle du
parlement sur les comptes de la sécurité sociale.
De très nombreuses tentatives avaient été faites dans le passé mais inefficace.
La révision a modifié les articles 34, 39 et 47 de la constitution.
Elle a par ailleurs été complétée par une loi organique du 22.07.96.
Le principe de la réforme a été fixé par un alinéa ajouté à l’article 34 : « les lois
de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de
son équilibre financier et compte tenu de leur prévision de recettes fixe des
objectifs de dépenses dans les conditions prévues par une loi organique ».
Ces lois ne sont pas des lois de finances. Cependant, la procédure en est très
proche.
En effet, le délai global d’examen par le parlement est de 50 jours (70 pour les
lois de finances). En 1e lecture l’assemblée nationale dispose d’un délai de 20
jours (40 pour les lois de finances). L’assemblée nationale est saisie en priorité
des projets de lois de financement de la sécurité sociale.
La discussion du projet a également lieu à l’automne.
Toutefois, il existe une grande différence entre les 2 : en effet, pour les lois de
financement de la sécurité sociale le parlement ne se prononce que sur des
objectifs de dépenses ; pour les lois de finances il se prononce sur un montant
de crédit.
Par ailleurs, le parlement ne fixe pas le taux des cotisations sociales.

2. LA LOI ORGANIQUE DU 02.08.05 RELATIVE AU FINANCEMENT DE

LA SECURITE SOCIALE
Elle a eu pour objectif d’améliorer les dispositifs mis en place par la révision
constitutionnelle de 96.
Il s’agit détendre aux organismes de sécurité sociale une culture de résultats. On
a pour cela transposer un certain nombre de dispositifs figurant dans la LOLF.
Par exemple, cette loi introduit un débat d’orientation budgétaire et également
une présentation pluriannuelle des prévisions des recettes et des objectifs de
dépenses.
Elle introduit également un principe de sincérité des comptes dont la cour des
comptes est chargée de vérifier la bonne application.

SECTION 2. LES CONTRAINTES FINANCIERES CONSIDERABLES

ENGENDREES PAR LES DEPENSES SOCIALES
Les dépenses sociales augmentent considérablement sous l’effet de 2 facteurs
principaux : d’une part l’évolution démographique et d’autre part la crise de
l’emploi.

52
 - l’évolution démographique
Les finances sociales sont concernées par l’allongement très important de la
durée de la vie qui augmente la charge représentée par les retraites. Les
solutions proposées consistent soit à faire cotiser les personnes à ce qu’on
appelle des fonds de pension (organismes privés qui placent les fonds du cotisant
et qui leur servent au moment de la retraite) soit à augmenter les cotisations
mais le problème est que le montant des prélèvements obligatoires pèse déjà
très lourd sur les entreprises comme sur les personnes privées. L’autre solution
consiste à constituer des réserves sous la forme d’un fonds national de retraite
(cas de la Suède). Enfin, une autre solution consiste à augmenter l’âge de la
retraite (= faire cotiser plus longtemps les personnes qui travaillent).
- la crise de l’emploi
La situation de l’emploi a des conséquences sur le niveau des dépenses sociales
pour les organismes de sécurité sociale mais aussi pour l’état et les collectivités
locales.
En effet, l’accroissement du chômage engendre mécaniquement un
accroissement des dépenses sociales dans la mesure où la situation des
demandeurs d’emploi entraîne souvent des conséquences sur leur santé, leur
logement auxquelles le secteur public dans son ensemble doit faire face.
Autrement dit, ces dépenses viennent s’ajouter aux indemnités versées aux
chômeurs.

CHAPITRE 3. L’INTEGRATION DU PROCESSUS DE LA DECISION FINANCIERE

PUBLIQUE
Une question est aujourd’hui très discutée, celle de l’intégration des finances de
l’état, des collectivités locales et des organismes de sécurité sociale.
Le problème qui se pose est celui de la cohérence des décisions qui sont prises
pour chacune de ces catégories des finances publiques.
Il s’agit par conséquent de trouver le moyen de piloter l’ensemble que forme ces
3 éléments.

SECTION 1. UNE NORME DE DEPENSE PUBLIQUE COMMUNE POUR

L’ETAT, LES COLLECTIVITES LOCALES ET LA SECURITE SOCIALE
La qualification de norme de dépense signifie que l’état ou les collectivités
locales ou les organismes de sécurité sociale se donnent chaque année une
limite de la progression de leurs dépenses.
A titre d’exemple, depuis 1983 l’état s’efforce de s’en tenir à une règle selon
laquelle d’une année sur l’autre l’augmentation des masses budgétaires ne
soient pas supérieures à l’augmentation du PIB. Cette norme de dépense a été
plus ou moins respectée jusqu’en 2003.
Toutefois, depuis 2003, l’état s’applique une norme qui consiste à faire évoluer
ses dépenses au même rythme que l’inflation.
Cependant il faudrait que cette norme de dépenses puisse s’appliquer également
aux finances des collectivités locales et de la sécurité sociale.
Actuellement la question se pose d’une façon très forte en ce qui concerne la
mise en place d’une norme de dépenses pour les collectivités locales. On essaie
en effet de maîtriser l’augmentation des dépenses de ces collectivités. Cette
augmentation est plus rapide ces dernières années que celle de l’état. Elle est
particulièrement élevée en ce qui concerne les dépenses de personnels.
Il est très difficile d’imposer une norme de dépenses à 36.000 communes, 100
départements et 26 régions sachant que s’applique le principe de la libre
administration des collectivités territoriales.

53
 SECTION 2. LA MISE EN PLACE DE STRUCTURES COMMUNES D’AIDE
A LA DECISION
Dans la période récente ont été mises en place des structures de concertation
entre l’état, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale
pour réfléchir sur l’évolution et la maîtrise des dépenses publiques.
1. LA CONFERENCE NATIONALE DES FINANCES PUBLIQUES
Un organisme qualifié de conférence nationale des finances publiques a été
institué par un décret du 05.05.06. Il s’agit d’une institution qui rassemble les
représentants des 3 grandes composantes des finances publiques.
Cette conférence se réunit chaque année pour effectuer un examen des
dépenses publiques et pour proposer des moyens pour maîtriser ces dépenses et
notamment pour maîtriser la dette publique.
Elle n’a aucun pouvoir de décision.

2. LE CONSEIL D’ORIENTATION DES FINANCES PUBLIQUES

Il a été créé auprès du 1e ministre un conseil d’orientation des finances publiques.
Il est présidé par le 1e ministre et est composé des ministres chargés de
l’économie et des finances, le ministre du budget, le ministre chargé de la
sécurité sociale, le ministre chargé des relations avec les collectivités
territoriales.
Viennent s’ajouter des représentants des élus nationaux et locaux ainsi que des
représentants des organismes de sécurité sociale.
La fonction de ce conseil est de décrire et d’analyser la situation des finances
publiques ainsi que de formuler des propositions concernant la bonne gestion des
finances publiques. Enfin, il prépare les travaux de la conférence nationale des
finances publiques.
Ce conseil remet chaque année au 1e ministre, après l’adoption de la loi de
finances et de la loi de financement de la sécurité sociale et avant la conférence
nationale des finances publiques, un rapport qui est rendu public.

Conclusion : en fait si l’on y regarde de près, les directions qui sont prises
actuellement ne concernent que les dépenses publiques or il conviendrait
également que ces institutions concernent aussi les ressources publiques et tout
particulièrement la fiscalité et les autres prélèvements obligatoires
(essentiellement les cotisations sociales).

54
2E SOUS PARTIE. LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES
PUBLIQUES
L’une des questions les plus importantes qui se pose en ce qui concerne la
gestion financière publique est celle de la gestion des dépenses dans le temps.
Il est essentiel de parvenir à programmer les dépenses publiques au-delà de
l’année civile. Mais il faut également pouvoir réagir en cours d’année face aux
imprévus.
Les difficultés à programmer proviennent d’une part de la rigidité des règles des
finances publiques mais surtout de l’incertitude croissante de l’environnement
économique et financier.

CHAPITRE 1. LA REGLE CLASSIQUE DE L’ANNUALITE BUDGETAIRE

SECTION 1. UNE REGLE DIFFICILE A APPLIQUER
1. EXPOSE DE LA REGLE
Elle signifie que pour l’état la loi de finances est établie chaque année avant le
31.12 pour l’année civile à venir. L’exécution du budget se fait sur la même
période.
En ce qui concerne les collectivités territoriales elles sont normalement soumises
à la même règle mais elles sont autorisées à adopter leur budget jusqu’au 31.03
car elles ne disposent pas toujours en fin d’année de toutes les informations qui
leur sont fournies par l’état.

2. LES PROBLEMES POSES PAR LA REGLE

Cette règle a été instituée à la révolution française. On voulait qu’il y ait une
régularité dans la prise de décision (qui n’existait pas sous l’ancien régime). Les
révolutionnaires ont voulu contrôler, en l’encadrant dans le temps, le pouvoir
budgétaire du roi. C’est donc un souci politique qui a motivé cette règle. On a
choisit l’année car on a considéré que cette période n’était ni trop longue ni trop
courte. Si elle avait été plus courte, les débats budgétaires auraient été trop
nombreux ; si elle avait été plus longue, le contrôle du parlement, et par
conséquent son pouvoir, aurait été amoindri car beaucoup trop espacé dans le
temps.
Toutefois, cette courte période d’un an a commencé à poser des problèmes
lorsque l’état s’est mis à réaliser des équipements lourds nécessitant plus d’une
année pour être effectivement terminés.
Le droit budgétaire n’autorise à dépenser que sur une seule année ce qui signifie
que pour réaliser des travaux sur plusieurs années il fallait voter chaque année
les crédits nécessaires pour réaliser les travaux de l’année suivante. On ne
pouvait pas voter les crédits concernant l’ensemble de l’opération.
Par conséquent, la réalisation d’équipements sur plusieurs années était soumise
aux aléas de la vie politique, économique et financière.

SECTION 2. LES OUTILS CLASSIQUES DE LA PROGRAMMATION

PLURIANNUELLE
1. LES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT
Elles autorisent une programmation sur plusieurs années des dépenses
d’investissement et de fonctionnement (sauf les dépenses de personnel).
La procédure consiste pour le parlement à voter des autorisations d’engagement
qui engagent l’état à financer une opération sur plusieurs années. Il s’agit par
conséquent d’un engagement juridique.
Mais ne figureront au budget de l’année que les dépenses qui concernent la
tranche de travail devant être réalisés sur cette année là. On appelle les crédits
correspondant à cette tranche annuelle des crédits de paiement. Par conséquent,

55
aux autorisations d’engagement sont associées systématiquement des crédits de
paiement. Elles sont pluriannuelles et ils sont annuels.
C’est là un dispositif permettant de respecter le principe d’annualité tout en
réalisant des opérations pluriannuelles.

2. LES LOIS DE PROGRAMMES

Aussi appelées lois de programmation ou lois d’orientation.
Elles sont des lois qui définissent certains objectifs économiques ou sociaux de
l’état. Il s’agit de lois ordinaires par conséquent elles n’ont pas de caractère
financier obligatoire. Il s’agit seulement d’indications ou encore de déclarations
d’intention qui n’engagent pas l’état.
Le plus souvent elles concernent l’éducation nationale ou la défense.

CHAPITRE 2. LA NOUVELLE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE

C’est à la faveur du développement de la nouvelle gestion publique que la
question de la pluriannualité a été réexaminée ces dernières années. C’est aussi
sous la pression de l’UE que l’on a du s’intéresser à la programmation
pluriannuelle.
SECTION 1. LA PROGRAMMATION BUDGETAIRE PLURIANNUELLE :
UNE REFORME GESTIONNAIRE
La programmation budgétaire pluriannuelle a été officiellement lancée par le
président de la république le 12.12.07. Il a déclaré « Nous mettrons en place pour
2009-2011 un budget pluriannuel cohérent avec notre trajectoire des finances
publiques. Il s’agit d’une révolution dans notre fonctionnement administratif ».
Elle a été mise en place pour la 1e fois lors de l’élaboration du budget pour 2009.
Une programmation sur 2009-2010 et 2011 a alors été établie.
Ce dispositif ne remet pas en question le principe d’annualité budgétaire car les
lois de finances annuelles demeurent les seules à posséder une valeur
contraignante. Ce n’est pas le cas des prévisions qui sont faites pour les 2 années
suivantes.
Cette programmation sur 3 ans ne concerne par ailleurs que les dépenses de
l’état, elle concerne les missions autrement dit les politiques publiques.
Cette programmation est établie par la direction du budget.
Ce dispositif constitue essentiellement une activité de bonne gestion mais il
n’institue pas le principe d’un budget de l’état triannuel.

SECTION 2. LA LOI DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES

FINANCES PUBLIQUES
Une nouvelle catégorie de lois a été créée lors de la révision constitutionnelle du
23.07.08. Il s’agit de lois qualifiées de lois de programmation pluriannuelle.
Selon l’article 34 de la constitution révisé, « Les lois de programmation
déterminent les objectifs de l’action de l’état. Les orientations pluriannuelles des
finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles
s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations
publiques ».
Si cette révision constitutionnelle a consacré un principe de programmation
pluriannuelle il faut cependant souligner que ces lois ne sont que des lois
ordinaires. Ce ne sont pas des lois de finances.
Cependant, il est essentiel qu’elles fassent référence à la maîtrise de l’ensemble
des finances publiques c'est-à-dire qu’elles prennent en considération les
finances de l’état, des collectivités locales et de la sécurité sociale mais
également non seulement les dépenses publiques mais également les
recettes publiques.

56
Nota : une loi de programmation pluriannuelle a été votée en 02.09 et concerne
les années 2009 à 2012.

3E SOUS PARTIE. LA MOBILISATION DES RESSOURCES PUBLIQUES

CHAPITRE 1. LA MOBILISATION DES RESSOURCES FISCALES

SECTION 1. LES PRINCIPAUX PRELEVEMENTS OBLIGATOIRES
Les prélèvements obligatoires représentent environ 43% du PIB.
L’impôt constitue l’essentiel des ressources de l’état avec environ 300 milliards
d’euros.
Les principaux impôts de l’état sont la TVA (environ 45%) puis l’impôt sur le
revenu des personnes physiques, puis celui sur les sociétés et enfin la taxe
intérieure sur les produits pétroliers.
L’impôt représente par ailleurs la moitié des ressources des collectivités
territoriales.
Enfin, les organismes de sécurité sociale sont financés à la fois par des impôts et
par des cotisations sociales. L’impôt le plus important est la CSG (contribution
sociale généralisée). Il s’agit d’un impôt sur le revenu.
Les cotisations sociales ne sont pas considérées comme des impôts. Ce sont des
prélèvements obligatoires qui donnent lieu à une contrepartie (par exemple le
remboursement des frais de maladie) alors que l’impôt ne peut pas donner lieu à
une contrepartie précise.

SECTION 2. LES IDEOLOGIES FISCALES

La fiscalité est influencée par les grandes idéologies (libérales et socialistes). Il en
découle des conceptions de l’impôt. 2 grandes : la 1e considère l’impôt comme le
prix d’un service rendu et la 2nde comme le moyen d’organiser la solidarité entre
les citoyens.
1. LA THEORIE DE L’IMPOT ECHANGE
Les origines de cette théorie (aussi appelée théorie impôt prix ou impôt
contrepartie) remonte au 17e siècle mais elle a surtout été développée au 18e et
au 19e. Elle est toujours présente aujourd’hui.
Le principe de base est simple : l’impôt représente le prix payé par le
contribuable pour les services (par exemple la sécurité) que lui fournit l’état ou le
secteur public plus généralement.
Cette théorie est développée par le courant libéral.

2. LA THEORIE DE L’IMPOT SOLIDARITE

= L’impôt est un devoir social.
Elle est née à la fin du 19e sous l’influence du courant socialiste. La société est
alors conçue comme une grande famille, comme une communauté au sein de

57
laquelle chacun contribue à la réalisation de l’intérêt général en fonction de ses
capacités.

CHAPITRE 2. LE RECOURS A L’EMPRUNT ET LA MAITRISE DE LA DETTE PUBLIQUE

L’emprunt est une ressource temporaire, il faudra rembourser le capital
emprunter.
Par ailleurs, il génère un coût. En effet, l’emprunteur doit payer le service qui lui
est rendu par le prêteur. On appelle cela des intérêts sur emprunt. Ces intérêts
sur emprunt s’ajoutent aux dépenses.
SECTION 1. LE RECOURS A L’EMPRUNT
Il est possible pour l’état, les collectivités locales et la sécurité sociale. Le total de
la dette des institutions s’appelle la dette publique.
Par ailleurs on appelle encours de la dette le capital emprunté qui reste à
rembourser (aussi appelé stock de la dette).
Enfin, le total des intérêts payés sur l’année et du capital remboursé sur l’année
s’appelle l’annualité de la dette.
1. L’AUGMENTATION DE LA DETTE PUBLIQUE
Elle est un problème crucial aujourd’hui. Cette augmentation est essentiellement
liée à l’augmentation du déficit public.
En France, ce déficit est passé de 8.20% en 2009 et devrait être de l’ordre de
8.5% en 2010.
La conséquence est une difficulté à rembourser l’emprunt compte tenu des effets
de la crise actuelle.
Par ailleurs cette augmentation du déficit est également une conséquence de la
crise. On constate une augmentation des dépenses publiques et une diminution
des ressources publiques : effet de ciseaux.
Par exemple, en 2009, le produit de l’impôt sur les sociétés devrait baisser
d’environ 40% alors que d’un autre côté les allocations chômage devraient
augmenter de 18%.
Ce déficit ne peut être comblé que par l’emprunt mais le problème est que
lorsque la dette augmente les intérêts sur emprunt augmentent également, ce
qui provoque une augmentation du déficit public, ce qui peut engendré un
emprunt supplémentaire pour combler le déficit etc : effet boule de neige.
Pour 2010, les intérêts concernant la dette de l’état devraient représenter
environ 15% du budget de l’état (42 milliards).
Un problème risque de se poser : il s’agit du fait que les taux d’intérêts
pourraient augmenter dans les années qui viennent ce qui aurait pour
conséquence, compte tenu du volume de l’emprunt, une augmentation très
importante des charges publiques.

2. LA REDUCTION DE LA DETTE PUBLIQUE

 les déficits en zone euro
On constate dans la zone euro un accroissement des déficits et de la dette
publique. Les résultats montrent que les niveaux de déficits et de dettes
publiques atteints en 2009 et 2010 sont sans précédent depuis 50 ans.
Le déficit public serait pour 2009 de 6.4% du PIB et 6.9% en 2010.
Actuellement, l’Espagne, l’Irlande ou encore la Grèce ont des déficits supérieurs à
10% du PIB.
En ce qui concerne la dette publique, elle représentait 66% du PIB en 2007 et elle
devrait représenter en 2010 84% du PIB.
Les raisons de ces augmentations sont liées en partie seulement au plan de
relance. En effet, l’impact des plans de relance sur les déficits est relativement
faible. Il représente 1/3 des déficits supplémentaires. Les 2/3 restant sont liés à
l’effet de ciseaux.

58
  les moyens de réduction du déficit
- l’augmentation de la croissance économique : l’augmentation des
ressources.
- L’inflation qui permet de réduire le poids de la dette mais seulement si le
taux d’intérêt n’augmente pas dans les mêmes proportions que le taux
d’inflation.
- L’aliénation (= la vente) d’une partie du patrimoine publique.
- Inscrire dans une loi constitutionnelle une limite du déficit.
En ce qui concerne la France, l’engagement a été pris par le gouvernement (sous
la pression de la communauté européenne) de réduire notre déficit de 1% du PIB
chaque année à partir de 2011 (environ 20 milliards d’euros chaque année).

3. LE GRAND EMPRUNT
Il est national, de 35 milliards d’euros, et destiné à financer ce qu’on appelle les
dépenses d’avenir (cf école croissance endogène, Barro) : l’enseignement (11
milliards), la recherche (8 milliards), le développement des PME (6.5 milliards),
les actions concernant le développement durable (5 milliards) et enfin le
développement du numérique (4.5 milliards).
Financé par remboursement de 13 milliards qui représente une somme prêtée
par l’état aux banques pour réagir à la crise financière. Les 22 milliards restant
seraient dégagés par un appel aux marchés financiers (= prêteurs
institutionnels).
L’exécution de l’emprunt sera faite par un commissaire général qui devra piloter
cette exécution sous l’autorité du 1e ministre.
Sera également créé un comité de surveillance des investissements financés par
l’emprunt. Ce comité sera composé par des parlementaires et des personnalités
qualifiées (= experts). Il aura pour charge de suivre et d’évaluer le financement
des projets d’investissements.
Ce dispositif fera l’objet d’une loi de finances rectificative pour 2010 qui devrait
être présentée en conseil des ministres dans la 2nde moitié du mois de janvier.

SECTION 2. LES EFFETS NEGATIFS DE L’EMPRUNT

1. LE REPORT DE LA DETTE SUR LES GENERATIONS FUTURES
Cette critique date du 19e siècle. Elle consiste à reprocher à l’emprunt de reporter
à plus tard une augmentation de la fiscalité ou encore une diminution des
dépenses publiques (pour rembourser l’emprunt).
En fait il convient de nuancer cette critique et de se demander quelle est
l’utilisation de l’argent emprunté et notamment s’il s’agit de dépenses
permettant un développement futur de l’économie.

2. L’EFFET D’EVICTION FINANCIERE

On estime que l’attraction que produit les emprunts émis par l’état sur les
épargnants est un obstacle à l’investissement dans les entreprises : les
placements proposés par le secteur public sont particulièrement surs et cela
provoquerait chez les épargnants un désintérêt pour l’achet de part dans les
entreprises.
Autrement dit, les placements se dirigeraient plus volontiers vers les emprunts
publics que vers les entreprises.

3. L’EFFET D’EVICTION BUDGETAIRE

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On estime que l’emprunt fait par l’état ou les collectivités locales empêche,
prend la place de certaines dépenses ou encore oblige à supprimer des dépenses
car l’emprunt engendre le paiement d’intérêts et le remboursement du capital.
Autrement dit, la dette se substitue à la réalisation d’autres dépenses.

4. L’EFFET BOULE DE NEIGE

Conclusion : la capacité d’emprunt risque d’être atteinte et la solution qui se

profile pour les prochaines années risquent d’être une augmentation des
ressources définitives, c'est-à-dire des impôts, liée à une diminution des
dépenses publiques et notamment des dépenses sociales.

Pour session de janvier faire l’impasse sur :

Dans la 1e partie : 1e sous partie
Dans la 2e partie : chapitre 3 de la 3e sous partie
Dans la 3e partie : chapitres 1 et 2 de la 1e sous partie
Chapitre 1 de la 3e sous partie

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