Thème : Elaboration des budgets des collectivités

territoriales locales.

PLAN
INTRODUCTION
I- Les Caractéristiques structurelles et Préparation du Budget

communal

A- Les caractéristiques structurelles du Budget Communal

B- La préparation du Budget Primitif

II- La procédure de décision et les problèmes liés à l’adoption

tardive du Budget Primitif

A- Adoption et approbation du Budget primitif

B- Les problèmes liés par l’adoption tardive du Budget

Primitif

CONCLUSION

INTRODUCTION
Tout Agent Economique ou toute entité qui a plusieurs actions à entreprendre, sur une
période donnée, doit agir de façon rationnelle pour que l’exécution de ces actions
conduise à atteindre les objectifs fixés. Pour ce faire, il faut planifier ces actions, dans
le temps.
L’outil de planification et de gestion financière le plus couramment utilisé, à cet effet,
est le BUDGET. Ainsi, nous distinguons : le Budget des Ménage, Budget de l’Etat, le
Budget des Collectivités Territoriales, le Budget des Entreprises, le Budget des
Organisations ou Associations, le Budget des Juridictions (Cour d’Appel et
Tribunaux). Le présent travail sera axé sur l’élaboration des Budgets des Collectivités
Territoriales Locales.
En effet, le budget d'une Collectivité Territoriale est un acte de prévision et
d'autorisation des recettes et des dépenses. Selon la Loi de Finances, le premier budget
voté dans l'année est appelé budget primitif. Celui-ci porte sur l'entièreté d'un exercice
budgétaire, c'est-à-dire un an.

Les budgets des collectivités territoriales sont le fruit d’une procédure prévue par le
code général des collectivités territoriales (CGCT). Elle se décompose en deux temps :
la préparation et la décision.

I- Les Caractéristiques structurelles et Préparation du Budget

communal
 Après avoir abordé les caractéristiques structurelles du Budget Communal, nous allons
évoquer comment ce dernier se prépare.

A- Les caractéristiques structurelles du Budget Communal

Elles sont de deux ordres : les caractéristiques de forme et les caractéristiques de fond.

1- Les caractéristiques de forme

Le budget, pour les collectivités Locales, comme pour l’Etat, est l’acte qui prévoit et autorise,
chaque année, les ressources et les charges de l’entité concernée. S’agissant de la Commune,
le budget qu’elle initie est appelé BUDGET COMMUNAL.
Préparé par l’ordonnateur, le budget communal, dans sa forme, emprunte le cadre technique
imposé par le texte législatif qui permet la gestion, l’analyse et le contrôle des opérations
budgétaire de la commune ; ce cadre technique constitue le Régime Financier des Communes.
Selon l’article 401 de la loi n° 2021-14 du 20 Décembre 2021 portant code de l’administration
territoriale en République du Bénin, le budget de la commune est divisé en deux sections : la
section de fonctionnement et la section d’investissement. Chaque section, subdivisée en
chapitres et articles, comporte d’une part des recettes et d’autre part des dépenses.
En recettes, les chapitres représentent les grandes natures de recettes et les articles constituent
les détails de chaque chapitre de recettes.
En dépenses, les chapitres présentent, tant à la section de fonctionnement qu’à celle
d’investissement, les crédits budgétaires par section d’activité correspondant aux fonctions
principales exercées par les Communes, conformément aux domaines de compétences de
celles-ci. Les articles constituent les détails de chaque chapitre de dépense.
Ainsi, le contenu du Budget Communal est défini par la Nomenclature Budgétaire de la
Commune (NBG). La NBC est la liste des postes du Budget entre lesquels sont classées les
différentes opérations financières (recettes et dépenses) de la commune. Elle est destinée à
fournir à l’organe délibérant, à l’administration Communal et à tout organe de contrôle, les
informations comptables permettant de connaitre l’impact financier des décisions prises par
les autorités de gestion et celles de contrôle puis de guider l’exécution du Budget Communal,
conformément à chaque décision.
Dans sa forme, et suivant l’article 422 du CAT en République du Bénin, les documents
budgétaires sont : le Budget primitif, les décisions modificatives, les documents de la
programmation budgétaire pluriannuelle, un ou plusieurs budgets annexes et le budget
supplémentaire.

2-Les caractéristiques de fond

Le chapitre budgétaire est l’unité de vote du budget communal : le contenu du Projet de BC
soumis par l’ordonnateur à l’appréciation du Conseil Communal est examiné et adopté par
celui-ci chapitre par chapitre, tant en recettes qu’en dépenses aux deux sections du BC. La
rubrique budgétaire (chapitre + Article) constitue l’unité de gestion du BC. Sur la Rubrique
Budgétaire, il est indiqué :
- soit l’objectif de recette à atteindre, pour la gestion concernée, et qui peut même être
dépassé ;
- soit le crédit destiné à financer annuellement chaque action programmée par secteur
d’activité et dont le montant ne doit pas, en principe, être dépassé.
En tant qu’unité de gestion, la rubrique budgétaire permet :
-L’analyse et l’exécution du BC,
-Le suivi et le contrôle de l’exécution du BC,
-La comptabilisation et l’évaluation des opérations budgétaires de la Commune.
Ainsi la loi portant Régime Financier des communes en République du Bénin précise les
caractéristiques de fonds que doit revêtir le BC tant en matière de prévision qu’en matière
d’exécution. Il précise les évaluations prévisionnelles des recettes et des dépenses à opérer et
les conditions d’exécution des opérations budgétaires de la commune, en se référant aux
principes généraux du Droit Budgétaire.
En ce qui concerne l’équilibre budgétaire de la commune, il s’agit d’un équilibre réel
observée dans l’établissement et l’adoption du budget communal. A la différence de l’Etat où
le déficit peut être accepté et les ressources complémentaires seront recherchées et mobilisées
pour le résorber, l’équilibre réel exclut tout déficit. Le BC est dit en équilibre réel, lorsque la
section de fonctionnement et la section d’investissement sont respectivement adoptées en
évitant, dans les prévisions, la sous-évaluation ou la surévaluation des recettes et des
dépenses.

B- La préparation du Budget Primitif 

Selon l’article 399 du CAT en République du Bénin, l’ordonnateur élabore sous le contrôle de
l’organe compétent, le projet du budget de la commune au plus tard le 30 Septembre de
chaque année.
Dans ce cadre, il dispose des services techniques de la commune ou de l’établissement public
de coopération intercommunale et recourt aux services compétents déconcentrés de l’Etat,
notamment ceux chargées des finances. Il peut également solliciter le conseil de l’autorité de
tutelle.
Les services compétents de l’Etat communiquent, le 31 août au plus tard, à l’ordonnateur, les
informations indispensables à l’établissement du Budget.
Conformément aux règles et règlements, le BC est élaboré sur la base d’un cadrage budgétaire
pluriannuel découlant des orientations retenues.
Ainsi, il faut noter que le vote du budget doit être précédé d’un débat d’orientation
budgétaire DOB). Le DOB est un exercice légal imposé par l’article 396 du code de
l’administration territoriale. Il doit avoir lieu au plus tard à la fin de la première quinzaine du
mois d’août de chaque année et fait l’objet d’un procès -verbal signé du Maire et du SE. C’est
une étape obligatoire en amont aux discussions sur le projet de budget primitif de la
commune, qui participe à l’information des élus et du public sur, entre autres, les choix et
priorités en matière d’intervention publique, l’évolution de la situation financière de la
collectivité. Il permet aux organes délibérants d’une part, de discuter en amont des
orientations de l’exercice et des engagements pluriannuels qui préfigurent les priorités qui
seront par la suite déclinées dans le projet de budget primitif d’autre part et d’exercer en toute
responsabilité, son pouvoir de décision à l’occasion du vote du Budget.
Le processus budgétaire est conduit suivant une approche inclusive qui implique tous les
services locaux déconcentrés concernés par l’atteinte des objectifs budgétaires ainsi que des
acteurs au niveau infracommunal.
Les différentes structures que composent les collectivités locales sont en fait des services
dépensiers qui font un certain nombre de propositions convergées vers les services financiers
qui centralisent les opérations de préparation. L’aide des services de l’Etat est également d’un
grand secours, qu’il s’agisse des services fiscaux ou comptables.
Cependant, il existe deux méthodes d’évaluation prévisionnelle des opérations du Budget
Primitif locale à savoir : la méthode d’évaluation prévisionnelle des recettes et la méthode
d’évaluation prévisionnelle des dépenses.
 Evaluation prévisionnelle des recettes locales
Les besoins des communes croissent régulièrement face aux ressources financières limitées
dont elles disposent. Il importe donc d’effectuer, au fil du temps, les prévisions de recettes le
plus judicieusement possible afin qu’à l’exécution, les disponibilités soient suffisantes pour
couvrir les charges qu’emportent les actions annuellement programmées.
Les prévisions de recettes concernent les recettes fiscales et celles non fiscales de la
collectivité locale tant dans la section de fonctionnement que dans la section d’investissement.
Ces prévisions doivent être opérées par référence aux recouvrements antérieurs de la
commune et à la tendance observée dans l’année au cours de laquelle le budget local
s’élabore. Ces éléments doivent transparaitre dans la lettre de présentation du projet de
Budget soumis, chaque année, à l’examen et à l’adoption de l’organe délibérant au niveau
local. En matière d’évaluation prévisionnelle des recettes, quatre méthodes peuvent être
utilisées :
1- La méthode directe : Elle consiste à :
-Recenser les biens et les personnes imposables ;
-Fixer la contribution à payer par contribuable ou la taxe à conserver sur le produit des
biens cédés ou l’impôt à payer pour les bien possédés, en référence au Code des impôts,
au code de la douane et aux textes règlementaires en vigueur ;
-Evaluer les recettes en appliquant à ces éléments d’assiette les taux d’impôt ou de la taxe.
Cette méthode est souvent utilisée pour les prévisions fiscales.
2- La méthode de la pénultième année
Elle consiste, lorsqu’au cours d’une année N, l’on veut confectionner le Budget d’une
Collectivité Publique pour la gestion N+1, à considérer les résultats de recouvrement
entièrement connus de l’année N-1 comme prévisions de recette de la gestion N+1.
3- La méthode de la pénultième année corrigée ou le système des majorations
Pour évaluer la prévision de recette d’une année donnée, par cette méthode, on détermine :
- la moyenne des recettes recouvrées pour les trois dernières gestions dont les résultats
de recouvrement sont entièrement connus et de la projection de réalisation de recettes
à fin décembre de l’année où s’élabore le budget ;
- le coefficient de variation des recouvrements de recettes sur la période considérée ;
- l’effet financier de variation des recouvrements, au cours des quatre gestions
concernées, pour majorer la moyenne ci-dessus calculée ; cet effet financier
correspond à la moyenne des recettes recouvrées que multiplie le coefficient de
variation des recouvrements sur la période considérée ;
- le montant de la prévision de recettes correspond à la moyenne des recouvrements
majorée de l’effet financier des variations de recouvrements enregistrées.
Cette méthode est plus réaliste et conseillée ; elle permet, grâce au coefficient de
variation, d’utiliser la tendance des recouvrements observée pour calculer la prévision de
recettes du budget futur. La méthode de la pénultième année corrigée est souvent utilisée
pour déterminer le montant de la prévision des recettes ordinaires du BC, lorsque d’année
 en année, il y a accroissement continu ou baisse continue des recettes, sur la période
considérée.
4- La méthode de prévision des subventions et aides budgétaires dans les communes
Il faut obtenir la confirmation des négociations devant accorder les subventions et aides
budgétaires ou leur libération suivant la signature d’une convention de financement d’une
convention de financement ou d’un acte de donation, avant d’inscrire leur montant dans les
prévisions. Sinon, ils sont inscrits pour mémoire (PM) au projet de BC. Les recettes ici
concernées sont les fonds de concours, les dons et les legs en espèces. Au Bénin, le législateur
a prévu que ces ressources financent les équipements et les investissements des communes.
 Evaluation prévisionnelle des dépenses
Elle intègre deux catégories de dépenses : les dépenses obligatoires et les dépenses
facultatives. Les dépenses obligatoires, objet de l’article 17 du Régime Financier des
Communes en RB, sont celles mises à la charge de la commune par la loi. Les dépenses
facultatives sont celles qui n’entrent pas dans le champ des dépenses prescrites par la loi.
Dans le Budget local, le conseil communal peut prévoir une rubrique « Dépenses éventuelles
diverses » et la doter de crédit pour financer les dépenses pour lesquelles aucune dotation
n’était prévue au projet de Budget. L’évaluation prévisionnelle des dépenses prend en compte
deux dépenses : les dépenses de la section de Fonctionnement et les dépenses de la section
Investissement.
Les dépenses de la section de fonctionnement ont trois éléments à savoir : les dépenses de
personnel, les dépenses de fonctionnement hors personnel et le remboursement des dettes de
la commune. Concernant les dépenses de la section d’Investissement sont destinées à
l’équipement des structures administratives locales, aux investissements dans les collectivités
locales et aux remboursements d’avances et d’emprunts. Ces dépenses sont prévues, chaque
année, en vue de promouvoir le développement des Communautés à la base. Elles sont
financées par les recettes d’Investissement qui comprennent : l’épargne réalisée des
opérations de la section de fonctionnement du budget local, le Fonds d’Investissement, les
fonds de concours disponibles, les dons et legs en espèces et/ ou des ressources extérieures
mobilisées, au cours de la gestion budgétaire concernée. Ainsi, il faut noter que la
contribution de la commune à l’investissement s’exprime par le ratio montant des
investissements locaux /montant total des ressources propres qui doit être d’un minimum de
30%.

II- La procédure de décision et les problèmes liés à

l’adoption tardive du Budget Primitif
Le Budget Primitif lorsqu’il est élaborer dans les conditions prévues par la loi, il est
adopté et approuvé. Cette adoption connait parfois de retard

A- L’adoption et approbation du Budget primitif

Le Budget de la commune est proposé par l’ordonnateur, adopté par le conseil de supervision
et validé par le conseil communal. Le projet de Budget de la commune doit être transmis aux
membres de l’organe délibérant de la commune quinze jour au moins avant l’ouverture de la
session budgétaire. Ainsi, l’adoption du budget relève de la compétence exclusive de l’organe
délibérant compétent de la commune qui peut modifier le projet présenter par l’ordonnateur.
L’organe de la commune en charge des affaires économique et financière est saisi du projet de
budget dans les mêmes délais que les membres de l’organe délibérant de la commune pour
examen. L’adoption du budget relève exclusivement de la compétence de l’organe délibérant
de la commune qui peut modifier le projet présenter par l’ordonnateur.
L’adoption et la validation du budget interviennent au plus tard 15 Novembre.
Dans le cas où le Budget de la commune n’est pas adopté, avant le 1 er janvier de l’exercice
auquel il s’applique, l’ordonnateur peut, jusqu’à l’adoption de ce budget mettre en
recouvrement les recettes, sur la base des autorisations de l’année précédente.
En conséquence, il peut mensuellement engager, liquider et mandater les dépenses de la
section de fonctionnement dans la limite du 12e de celles inscrites au budget de l’année
précédente. Il peut mandater les dépenses afférentes au remboursement en capital des annuités
de la dette venant à échéance avant le vote du Budget. Il peut jusqu’à l’adoption du budget ou
jusqu’au 31 mars, engager, liquider et mandater des dépenses d’investissement conformément
aux articles 418 et 419 du CGAT en RB. Au cas où le Budget n’est pas adopté au 31 mars de
l’exercice concerné, l’autorité de tutelle règle le budget et le rend exécutoire dans un délai de
15 jours.
Notons que le Budget doit être adopté et validé en équilibre réel.

B- Les problèmes liés par l’adoption tardive du Budget

Primitif
Etant donné que le projet de Budget Primitif est soumis à l’examen du Conseil Communal en
vue de son adoption au plus tard le 31 Mars, la règle de l’antériorité de l’autorisation
budgétaire n’est pas respectée : entre le 1er Janvier et le 31 Mars, il se crée un vide juridique
quant à l’exécution des opérations budgétaires de la Commune. Malgré l’absence du Budget,
il est permis à l’ordonnateur d’obtenir du conseil communal l’autorisation de continuer à
collecter les recettes selon la règlementation en vigueur et celle de continuer à payer les
dépenses afin de poursuivre les actions programmées. Cette autorisation budgétaire est
accordée, en principe, pour un trimestre par 12e provisoire, conformément aux dispositions de
l’article 30 de la loi portant Régime Financier des Communes. L’ouverture des douzièmes
provisoires est autorisée, en principe, par mois de retard d’adoption dudit et pour un trimestre
au maximum (le 1er trimestre de l’exercice concerné), conformément aux dispositions de
l’article 30 de la loi portant Régime Financier des Communes. Avant leur exécution, les
douzièmes provisoires ouverts au budget communal doivent être adoptés par délibération du
conseil communal et approuvés par Arrêté du Préfet, autorité de tutelle de la commune
concernée.
A l’exécution des 12e provisoires, les recettes sont recouvrées suivant les textes en vigueur.
Les dépenses de fonctionnement de la commune sont payées mensuellement dans la limite
du12e des dotations inscrites par rubrique concernée au budget de l’année précédente. Quant
aux dépenses d’investissement, elles sont liquidées et mandatées pour être réglées dans la
limite du quart des crédits ouverts au Budget de la gestion précédente, dans la section
d’investissement.
La pratique des douzièmes provisoires offre les avantages essentiels ci-après :
Les 12e provisoires assurent le fonctionnement continu des Services Publics Locaux et la
réalisation partielle des investissements communaux ; ils permettent de renforcer la trésorerie
de la commune grâce aux recettes encaissées.
La pratique des douzièmes provisoires crée cependant une incertitude au niveau des services
chargés de gérer les finances locales parce qu’il peut arriver que, même après la période d’un
trimestre, le projet de Budget Primitif ne soit pas adopté le mois suivant. Ce fut le cas au
Bénin, lors du vote du Budget de l’Etat gestion 1994 où une crise budgétaire est survenue et a
duré 7 mois.
La pratique des 12e provisoires produits deux effets : l’accumulation des douzièmes
provisoires sur plus d’un trimestre est un facteur limitant pour la croissance économique
nationale ou locale ; en outre, les crédits consommés au titre des 12 e provisoires sont à valoir
sur les crédits ouverts au budget en cours d’examen, dès que celui-ci est adopté, approuvé et
mis en exécution.