CHAPITRE II : Budget et procédure budgétaire

Les lois de finances comportent un aspect politique, juridique et social. Son processus
d’élaboration, d’examen et de vote passe aussi à la fois par l’exécutif et le législatif sous
l’arbitrage du juge.

Section 1 : Elaboration, examen et vote du projet de loi de finances

La particularité de la loi de finances explique la compétence exclusive de l’exécutif dans son

élaboration. En matière budgétaire en effet, seuls les projets de loi sont concevables à
l’exclusion de toutes propositions parlementaires. Ceci s’explique par l’importance des
informations et du capital technique nécessaire à son élaboration mais aussi et surtout par les
exigences constitutionnelles. En effet aux termes des art. 42 et 53 de la constitution, c’est le
président qui détermine la politique de la nation (art.42) et c’est le gouvernement qui la
conduit sous la direction et la coordination du premier ministre. Or la traduction en acte de
cette prérogative constitutionnelle nécessite la mise en œuvre de moyens financiers. Par
conséquent, il revient à l’exécutif de présenter l’ensemble des moyens qu’il juge
indispensables pour conduire au mieux cette politique.

Néanmoins, constitutionnellement, c’est le parlement, en tant que représentant du peuple, qui

donne son autorisation sous forme de recettes et de dépenses. De ce fait l'élaboration et le vote
du projet de loi de finances se déroulent suivant le processus en deux phases principales : une
phase gouvernementale qui correspond à l'élaboration du projet (Paragr.1) et une phase
parlementaire qui a trait à l'examen et au vote du projet (Paragr.2).

Paragr.1/ L’élaboration du projet de la loi de finances

Elle se rapporte à la préparation administrative du projet et de son adoption en conseil des

ministres conformément au décret 2019-120 du 16 janvier 2019 relatif à la préparation du
budget de l’Etat. Elle se déroule suivant un chronogramme en cinq étapes :

- la phase de conférence des performances,

- l'élaboration des documents de cadrage macroéconomique et budgétaire,
- la mise au point d'un document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle
ainsi que les documents de programmation pluriannuelle de dépense,

- la lettre de cadrage du premier ministre,

Aux termes de ces 4 premiers étapes, le projet de loi de finances est élaboré par les services
du ministre chargé des finances avant d'être adopté en conseil des ministres.
- Enfin le dépôt du projet sur le bureau de l'assemblée nationale en vue du débat d'orientation
budgétaire. Doivent y être annexés tous les documents préparatoires : le document de
programmation économique et budgétaire pluriannuel, le document de programmation
pluriannuel de dépense, le rapport définissant l'équilibre financier et économique ainsi qu'un
plan de trésorerie prévisionnel et mensualisé de l'exécution du budget de l'Etat (voir article 45
et 51 de la LOLF).
Au stade de son élaboration, le projet de loi de finances pose surtout le problème de
l'évaluation des recettes et des dépenses. Evaluation dont dépend la crédibilité des prévisions
soumises au parlement et la viabilité de l'action gouvernementale au cours de l'année
budgétaire.
Conformément à la LOLF, les crédits budgétaires doivent obéir à une architecture de
présentation.
A/ L’architecture de présentation des crédits budgétaires

La logique de performance introduite par la loi organique du 8 juillet 2011 justifie une
nouvelle présentation des crédits budgétaires structurés essentiellement au tour des
programme de dotation. Les programmes sont alors décomposés en action (art.12 de la
LOLF). Ce nouveau découpage se substitue à l’ancienne logique qui présentait le budget par
ministère, par titre et par chapitre. Il structure l’action de l’Etat autour des politiques
publiques et permet ainsi de connaitre les moyens financiers et humains affectés à chaque
politique publique. La nouvelle philosophie de présentation de crédit conduit à qualifier le
budget de l’Etat de « budget objectif » par opposition au budget de moyen adopté par la loi
2001-09. Le programme constitue, dans l’espace UEMOA, le premier niveau dans la
nomenclature de recrutement des crédits. Il est exclusivement ministériel et chaque
programme correspond à une politique publique. Il est orienté vers une logique de résultat
c’est-à-dire que pour chaque programme corresponde des objectifs sur lesquels s’engage le
ministre sectoriel. Et ils seront mesurés en fin d’exercice budgétaire. Aux termes de l’art.12
al.3 de la loi 2001-5 : « un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une
action ou un ensemble cohérent d’actions représentatifs d’une politique publique clairement
définie dans une perspective de moyen terme ». Ce qui signifie que le programme couvre une
période pluriannuelle (3 ans au minimum). Structure de base de la nouvelle nomenclature
budgétaire, le programme constitue la nouvelle unité de vote et de spécialisation de crédit.
Concrètement la mise en œuvre de la LOLF conduit la déclinaison de ce dernier en unité
opérationnelle afin de garantir la gouvernabilité du programme. Cela implique 3 niveaux de
responsabilité outre la responsabilité politique du ministre :

- le responsable du programme qui est positionné au niveau de l’architecture telle qu’elle se

présente en loi de finances. Il est choisi conformément au décret 2019-594 du 14 février 2019
fixant les conditions de nomination et les attributions du responsable de programme.

- les gestionnaires des budgets opérationnels de programme qui sont responsable des résultats
obtenus dans le cadre des actions et sous actions du programme.

- les responsables d’unité opérationnelles qui sont situés au niveau déconcentré.

Le budget opérationnel de programme est un ensemble globalisé de moyens associés à des

objectifs mesurés par des indicateurs de résultat.

Pour chaque programme, un projet annuel de performance définit les objectifs poursuivis par
l’Etat. Il accompagne les annexes jointes au projet de loi de finances et doit préciser les
objectifs poursuivis, les actions envisagées et les coûts associés, les résultats obtenus au cours
des années précédentes et ceux attendus pour les trois années à venir.

Les objectifs assignés à chaque action doivent être explicités au sein de chaque programme et
chaque objectif doit correspondre à des indicateurs qui fixent le niveau de performance que le
ministre s’engage à atteindre. L’analyse de la performance s’articule autour de 3 axes qui
regroupent la règle dite des 3 E (efficacité, efficience, économie) :

- l’efficacité socioéconomique des actions entreprises,

- la qualité du service rendu aux usagers,

- l’efficacité de la gestion.

Les projets annuels de performance sont complétés à la fin de l’exercice par des rapports
annuels de performance qui vont indiquer les résultats obtenus en face de chaque objectif
initialement défini. Les rapports annuels de performances font état, par programme, des
objectifs prévus, des résultats obtenus, des indicateurs et des coûts associés. A cet effet, la
structure de présentation des projets annuels de performance et des rapports annuels de
performance est identique pour mieux faciliter la comparaison entre les objectifs poursuivis et
les résultats obtenus. Ce sont les responsables de programme qui doivent expliquer les écarts
entre prévisions et réalisations. En contrepartie de leur responsabilité, ils disposent d’une plus
grande liberté dans la gestion des programmes avec notamment la possibilité de fongibilité
des crédits.

Cependant, la nouvelle architecture budgétaire telle que définie par la directive UEMOA
semble limitée,à au regard de la logique de performance. En ce sens, qu’elle ne prévoit pas un
niveau supérieur d’articulation des programmes. Elle s’inscrit dans une logique purement
sectorielle c’est-à-dire ministérielle. En effet, les missions devraient constituer un niveau
supérieur de regroupement des crédits et d’articulation des programmes ce qui favoriserait
une approche interministérielle plus globale et plus efficace des politiques publiques qui, à
son tour rationnaliserait les ressources en évitant les doubles emplois.

Dans l’architecture de présentation des crédits, à côté des programmes il faut mentionner les
dotations qui constituent une exception à la logique de performance dans la mesure où elle
présente les dépenses exclusivement par nature et échappe au mode de gestion applicable aux
programmes. Elle se rapporte d’abord, aux crédits nécessaires au fonctionnement des pouvoirs
publics constitutionnels. Pour le conseil constitutionnel Français « ce dispositif assure la
sauvegarde du principe d’autonomie financière des pouvoirs publics concernés lequel relève
du respect de la séparation des pouvoirs » (décision 2001-448 DC (décision du conseil) du 25
juillet 2001) ensuite la LOLF prévoit, en son article 14, 3 autres dotations : la 1ère concerne les
dépenses accidentelles et imprévisibles, la 2ème se rapporte aux crédits destinés à couvrir le
défaut de remboursement ou les appels en garantie intervenus sur les comptes d’avance, de
prêt, d’aval et de garantie. La 3ème est relative aux charges financières de la dette de l’Etat.

B) La procédure d’élaboration des projets de loi de finances

L’élaboration du projet de loi de finances est articulée conformément aux dispositions du

décret 2019-120 du 16 janv. 2019 relatif à la préparation du budget de l’Etat.

Elle commence au début de l’année avec les conférences de performance qui se déroulent du
15 février au 15 mars et réunissent la direction chargée de la programmation budgétaire et les
services compétents de chaque ministère sectoriel et de chaque institution constitutionnelle.
Les conférences de performance ont pour objectif :

- d’organiser un dialogue entre la direction chargée de la programmation budgétaire et

différents acteurs afin de partager les enjeux, les contraintes et les défis des politiques
publiques ;
- d’évaluer les résultats de l’exercice budgétaire précédent en analysant les contraintes
rencontrées dans le pilotage des programmes afin de prévoir les palliatifs pour les années à
venir ;

- de faire des projections de performance pour les années n+1, n+2 et n+3 ;

- de vérifier la pertinence des périmètres des programmes et valider le cadre de performance

de chaque programme.

- Elles permettent en fin d’identifier les réformes susceptibles de générer des économies
structurelles et d’améliorer l’efficience des programmes.

Les conférences de performance sont une étape particulièrement importante dans le processus
d’élaboration du projet de loi de finances. Après les conférences de performance, la direction
chargée de la programmation budgétaire élabore un document de cadrage budgétaire sur les 3
prochaines années et le transmet au plus tard le 25 mars à la direction chargée des prévisions
économiques en vue du cadrage macroéconomique qui permet d’évaluer des perspectives de
recettes et de dépenses ainsi que le niveau d’équilibre budgétaire pour l’ensemble des années
considérées.

Au plus tard le 15 avril, le ministre chargé des finances établit le 1er document de cadrage
macroéconomique qui peut être modifié jusqu’au 10 septembre. Sur la base de ces données,
est établi par les services du ministre chargé des finances, le document de programmation
budgétaire et économique pluriannuel au plus tard le 15 mai en vue de son adoption au conseil
des ministres. Il est ensuite transmis aux présidents d’institutions constitutionnelles et au
parlement dans la perspective du débat d’orientation budgétaire. Après cette étape, le PM
adresse au ministre dépensier ainsi qu’aux présidents d’institutions constitutionnelles, au plus
tard le 31 mai une lettre de cadrage précisant les grandes orientations de l’Etat en matière de
politique économique et sociale pour les 3 prochaines années.

Enfin, au plus tard le 5 juillet, le ministre chargé des finances informe les autres ministres et
les présidents des institutions constitutionnelles du montant des enveloppes qui leur sont
alloués par programme et par dotation pour les trois années à venir. Une circulaire leur précise
les conditions dans lesquelles doivent être présentées leur proposition de budget ainsi que le
calendrier des conférences budgétaires (ordre de passage des ministères et des institutions
budgétaires) qui doit démarrer au plus tard le 4 août. Sur cette base, chaque ministère élabore
son projet de budget qu’il transmet au ministre chargé des finances en vue de la confection
« définitive » du projet de loi de finances (PLF).

De la phase gouvernementale du processus budgétaire, il est possible de dégager 5 enseignements

majeurs.

- Concrètement le PLF est basé sur ce que l’on sait de la conjoncture économique, 5 à 8 mois
avant l’entrée en vigueur de la loi de finances. C’est donc une prévision aléatoire qui peut
évoluer en cours de gestion.

- Le document de cadrage économique et budgétaire est un document collégial qui fait

intervenir plusieurs directions : la direction de la prévision et des études économiques, la
direction de la statistique, la direction générale des impôts et domaine, la direction générale
des douanes et la direction de la coopération économique et financière.

- L’élaboration du PLF fait appel à plusieurs facteurs internes et externes à l’Etat : entre en
ligne de compte le taux de croissance, le taux d’inflation, le niveau de la consommation et de
l’épargne, l’évolution des investissements, les taux de change des monnaies de référence, ces
différents facteurs sont corrélés au regard des situations économiques internationales.

- La procédure gouvernementale place le ministre des finances au cœur du dispositif

budgétaire et consacre sa suprématie par rapport aux autres ministres. Il jouit de 3 privilèges :

* il doit contresigner tous les actes des autres ministres lorsque ceux-ci ont une incidence
budgétaire,

* il est représenté dans tous les départements ministériels par un contrôleur budgétaire
ministériel qui doit donner son aval sur toutes les dépenses et un avis sur les demandes de
crédit ; il est associé au processus d’élaboration des programmes du ministère auprès duquel il
est rattaché,

* avant que les projets de loi préparé par les autres ministères ne soient soumis en conseil des
ministres, il doit déterminer leur exacte influence sur le budget et leur harmonisation avec la
politique budgétaire du gouvernement.

- La loi de finances en dépit de son statut juridique peu contraignant constitue la mesure de
toutes les autres lois notamment lorsque celles-ci sont susceptibles d’avoir des incidences sur
les finances publiques. En effet conformément à l’article 4 alinéa 3 de loi 2011-15 « lorsque
des dispositions d’ordre législatifs ou réglementaires doivent entrainer des charges nouvelles
ou des pertes de ressources, aucun projet de loi ne peut être définitivement voté, aucun acte
réglementaire ou conventionnel ne peut être signer tant que ces charges ou pertes de
ressources n’ont pas été prévues évaluées et soumises à l’avis conforme du ministre chargé
des finances. Egalement aucune création d’emploi n’est possible sans l’intervention de la loi
de finances ».

Paragraphe 2 : L’examen et le vote des projets de loi de finances (phase parlementaire)

La procédure d’examen et de vote obéit à des règles spécifiques (A) les unes sont déterminées
par la structure même des lois de finances ; les autres constituent pour le parlement des
contraintes de travail. Fondamentalement, les pouvoirs du parlement sont contraints par des
restrictions du droit d’amendements notamment à travers les irrecevabilités financières (B).

A- La procédure d’examen et de vote des lois de finances

Elle se déroule dans le respect des principes de sincérité, de transparence et de loyauté dans
les rapports entre exécutif et parlement. Ainsi l’article 145 de la LOLF fait obligation au
gouvernement d’accompagner son projet de plusieurs documents pour en faciliter la
compréhension et améliorer la transparence des rapports institutionnels entre gouvernement et
l’assemblée nationale. Il s’agit :

Du rapport définissant l’équilibre économique et financier, les résultats connus des

gestions antérieures et perspectives ;
Du plan de trésorerie prévisionnel et mensualisé de l’exécution du budget ;
Du document de programmation budgétaire et économique pluriannuel ;
Des documents de programmation pluriannuelle de dépenses ayant servis à la
préparation des budgets des ministères ;
De plusieurs annexes explicatives qui développent le montant des crédits présentés par
nature de dépenses, par programme ou par dotations. Elles sont également
accompagnées du projet de performance de chaque programme qui doit préciser :
a- La présentation de chacune des actions et de chacun des projets prévus par le
programme, les coûts associés, les objectifs poursuivis, les résultats attendus pour les
années à venir mesurés par les indicateurs de performance ainsi que les résultats
obtenus des années antérieures.
b- La justification de l’évolution éventuelle des crédits par rapports aux dépenses
effectuées l’année antérieure.
c- L’échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d’engagement.
 d- Par catégorie d’emploi la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par
l’Etat et la justification des variations par rapport à la situation antérieure (chaque
année il faut que le ministère justifie le paiement du personnel mais aussi s’il y a du
nouveau personnel, il faut justifier ses postes).

Les annexes explicatives informent également les parlementaires pour chaque budget annexe
et chaque compte spécial du trésor du montant des recettes et des dépenses par nature
spécifiquement concernant les comptes de prêts et avances de l’encourt et des échéances des
prêts et avances consentis par l’Etat. Elles comprennent également un état développé des
restes à payer par l’Etat (ce que l’Etat doit aux autres) au moment du dépôt du projet de loi de
finances et un état des restes à recouvrer (au titre des prêts, au titre des avances ou au titre des
impôts c’est-à-dire ce que les autres doivent à l’Etat) ainsi que l’état de l’encourt et des
échéanciers du service de la dette. Le gouvernement doit également exposer aux
parlementaires la stratégie d’endettement public.

Quant à la procédure de vote, elle est tributaire de la spécificité de la loi de finances qui en
vertu de l’art.44 de la LOLF est présentée en deux parties distinctes :

La 1ère fixe le plafond des grandes catégories de dépenses et arrête les données générales de
l’équilibre économique et financier. Elle autorise la perception de l’ensemble des ressources
publiques y compris les impôts affectés aux collectivités territoriales et aux établissements
publics ainsi que l’évaluation du montant des emprunts destinés à couvrir les charges de
trésorerie. C’est donc cette partie qui comprend l’article dit d’équilibre.

La deuxième partie fixe pour le budget général, le montant global des crédits affectés aux
ministères et aux institutions constitutionnelles respectivement par programme et par titre, et
par dotation. Elle autorise les garanties et avals apportés par l’Etat ainsi que toutes les
opérations des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor. Elle regroupe l’ensemble
des autorisations d’engagement assorti de leurs échéanciers ainsi que les plafonds
d’autorisation d’emploi rémunéré par l’Etat.

Cette structure a des implications juridiques strictes sur la procédure de vote. En effet,
reprenant les dispositions constitutionnelles, l’article 59 de la LOLF dispose que la seconde
partie de la loi de finances ne peut être mise en discussion devant le parlement avant
l’adoption de la première partie. Pour le conseil constitutionnel Français, « en subordonnant la
discussion de la 2ème partie de la loi de finances au vote de la 1ère partie, ‘la constitution’ ne fait
que tirer des conséquences au plan de la procédure législative du principe fondamental qui
tend à garantir qu’il ne sera pas porté atteinte lors de l’examen de dépenses aux grandes lignes
de l’équilibre préalablement défini, tel qu’il a été arrêté par le parlement » ( décision 79-110
DC du 24 décembre 1979, loi de finances pour 1980).

Par ailleurs, la procédure de vote de la loi de finances obéit tant aux règles du droit
parlementaire qu’aux dispositions strictes de la procédure budgétaires.

L’examen du projet en séance plénière est précédé de son étude en commission, ici c’est la
commission de l’économie générale des finances et de la coopération économie
(communément appelée commission des finances) qui est saisi à titre principal. Elle est
chargée d’élaborer un rapport général sur le projet de loi de finances, au regard des travaux
des commissions techniques chargées de l’examen des projets de budget des différents
départements ministériels.

L’examen en séance plénière s’ouvre avec la présentation du projet par le rapporteur général
suivi du président de la commission des finances, du ministre des finances ou du ministre
chargé du budget et du PM. La parole est ensuite donnée aux différents groupes
parlementaires.

B/ Les délais d’adoption et les irrecevabilités financières

Conformément à l’art. 68 de la constitution, le projet de loi de finance doit être transmis au

parlement au plus tard le 15 octobre. Cette exigence a pour but de permettre à ce dernier de se
prononcer en temps utile. La discussion et le vote sont en effet enfermé dans des contraintes
de délais. Aux termes de l’art. 57 de la LOLF le parlement dispose d’un délai de 60 jours pour
adopter la de loi de finances. Par conséquent si par suite d’un cas de force majeure le projet
n’a pu être déposé en temps utile, pour que le parlement dispose du délai de 60 jours avant la
fin de la session, la session est immédiatement prolongée jusqu’à l’adoption de la loi de
finances (le délai ne court qu’après la déposition du projet par le gouvernement). Pour le
conseil constitutionnel Français, ces contraintes sont rendues nécessaires pour deux raisons :

- « permettre qu’interviennent en temps utile les mesures d’ordre financier nécessaire pour
assurer la continuité de la vie nationale ». Décision 79-111 DC du 30 décembre 1979.

- assurer le respect du principe d’annualité budgétaire.

En outre, la constitution et la loi organique imposent 2 types de contraintes aux travaux du

parlement.
D’un point de vue procédural, tout amendement doit être déposé en commission ce qui exclut
les amendements de séance (plénière).

Ensuite, aux termes de l’article 82 de la constitution : « les propositions et amendements

formulés par les députés ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence
soit une diminution des ressources publiques soit la création ou l’aggravation d’une charge
publique à moins que ces propositions ou amendements ne soient assortis de proposition de
recettes compensatrices ». Cette disposition est complétée par l’article 58 de la LOLF.

L’utilisation du pluriel en matière de ressource autorise les parlementaires à présenter les

amendements compensés pourvu que le volume des ressources ne soit pas modifié de manière
significative. Par ex. un parlementaire peu proposer la suppression d’un impôt compensé par
la proposition d’un autre impôt ou d’une taxe qui rapporterait le même produit.

En revanche, toute compensation entre ressources et charges ou entre charges est interdite. De
même, en principe, que toute réduction indicative de crédit (initiative juridique irrecevable
mais très fréquente dans la pratique).

Enfin, tout amendement assimilable à un cavalier budgétaire est irrecevable.

Par ailleurs, le gouvernement peut faire échec à tout amendement en recourant au vote bloqué
sur tout ou partie de la loi de finances conformément à l’article 82.

Ces différentes contraintes permettent d’affirmer qu’en matière budgétaire, le parlement

dispose plus d’un droit de veto que d’un véritable pouvoir de décision.

Section 2 : L’exécution et le contrôle de l’exécution de la loi de finances

Il convient de noter qu’avec la nouvelle LOLF, le vote du parlement, lorsqu’il intervient

dépasse le simple cadre d’une autorisation de dépense pour revêtir les caractéristiques d’une
obligation pour l’exécutif de réaliser les objectifs inscrit dans les différents programmes
ministériels et d’en déterminer l’impact sur le moyen terme (impact sur la situation
économique et sociale).

En effet, ici le parlement se prononce davantage sur l’ensemble des politiques publiques que
sur de simples demandes de crédits budgétaires.

Une fois la loi de finances adoptée, sa mise en œuvre s’effectue à deux niveaux.
Le premier est politique et concerne le gouvernement à qui revient la gestion des autorisations
budgétaires et va de la répartition à la modification des crédits.

Le deuxième niveau est administratif et s’effectue au niveau de l’administration ministériel

avec l’exécution concrète des opérations financières.

Par ailleurs, les différentes opérations budgétaires font l’objet de plusieurs contrôles.

Paragraphe 1/ L’exécution de la loi de finances

Elle est assurée par des agents spécifiques et s’articule autour d’une gestion encadrée des
autorisations budgétaires.

A/ La gestion des autorisations budgétaires

Une fois la loi de finances votée et promulguée, les crédits budgétaires accordés par le
parlement sont répartis entre les différents ministères et institutions par programme et par
dotation, par budget annexe et par compte spécial sur la base d’un décret de répartition pris
sur proposition du ministre chargé des finances.

En cours de gestion ou en cas de modification de la composition technique du gouvernement

les crédits budgétaires peuvent faire l’objet de virement ou de transfert.

* Les transferts de crédit sont autorisés par décret pris sur rapport du ministre chargé des
finances et interviennent entre administrations ministériels (le transfert ne change pas la
nature de la dépense).

* Les virements de crédit interviennent de titre à titre à l’intérieur d’un même programme
dans le cadre de la fongibilité asymétrique.

Toutefois, aux termes de la LOLF, aucun virement ne peut être autorisé d’un programme vers
une dotation. L’inverse est néanmoins possible.

(Les programmes suivent une logique de performance où l’on recherche des résultats concrets
or la dotation ne suit pas une démarche de performance).

L’article 21 de la LOLF pose comme condition que le montant cumulé des virements et
transferts de crédit affectant un programme ne puisse dépasser 10% du montant de crédit voté
pour ce même programme sauf nécessité impérieuse.

* Les reports de crédits consistent à reconduire des crédits non consommés en fin d’année au
budget de l’année suivante. La LOLF facilite l’opération de report, les crédits non consommés
d’un programme pouvant être reportés sur le même programme et les restes à payer d’une
année pouvant être reportés sur l’année suivante. Les reports de crédits sont autorisés sur
simple arrêté du ministre chargé des finances.

* Les anticipations de crédit sont autorisées par la LOLF, les crédits de l’année n +1 au titre
d’un programme pouvant être exécuté en année n lorsque les objectifs du programme de
l’année considérée ont été atteinte avant la fin de la gestion budgétaire.

Dans le cadre de la gestion des autorisations budgétaires, le gouvernement opère dans certains
cas, des modifications plus critiquables au regard de l’autorisation du parlement. Ce sont les
régulations budgétaires et les décrets d’avance. Ces derniers permettent au gouvernement
d’ouvrir des crédits supplémentaires en cours de gestion sans « recours à l’autorisation
parlementaire » pour faire face à certaines situations.

Les décrets d’avance sont autorisés par la LOLF dans des cas spécifiques mais leurs régimes
juridiques est strictement encadré.

Il existe deux types de décrets d’avance : ceux résultant de la mise en disposition pour les
différents ministères, de crédits budgétaires dans la limite de l’autorisation parlementaires c-à-
d « dans la limite des crédits globaux pour dépenses accidentels » contenus dans la dotation
pour dépenses imprévisibles ou accidentels. Et ceux pris en dehors de toute autorisation
parlementaire pour faire face à l’urgence et/ou à des « nécessités impérieuses d’intérêt
national ».

Et qui se subdivisent en 2 catégories :

- les décrets d’avance gagés pris en cas d’urgence sans toutefois qu’il n’affecte l’équilibre
budgétaire et financier prévu par la loi de finances ;

- les décrets d’avance non gagés susceptibles d’affecter l’équilibre budgétaire et financier
prévu par la LF mais qui ne peuvent intervenir qu’en cas « à la fois d’urgence et de nécessité
impérieuse d’intérêt national » (art.23 de la LOLF).

Toutefois, la loi 2011-15 ne prévoit que les décrets d’avance non gagés.

La régulation budgétaire résulte de la consécration en droit positif d’une pratique

gouvernementale. Elle consiste à la suspension voire à la suppression en cours d’année de
crédits ouverts par le LF soit pour prévenir une détérioration du solde budgétaire, soit parce
que les crédits concernés sont devenus sans objet. En effet, aux termes de l’article 66, de la
LOLF : « le ministre chargé des finances est responsable de l’exécution de la loi de finances
et du respect des équilibres budgétaires et financiers définis par celles-ci. A ce titre, il dispose
d’un pouvoir de régulation budgétaire qui lui permet, au cours de l’exécution du budget :

- d’annuler un crédit devenu sans objet au cours de l’exercice ;

- d’annuler un crédit pour prévenir une détérioration des équilibres budgétaires et financiers
de la loi de finances ;

En outre, le ministre chargé des finances peut subordonner l’utilisation des crédits par les
ordonnateurs au disponibilité du trésorerie de l’Etat.

B/ Les agents et la procédure d’exécution du budget

La mise en œuvre de l’autorisation repose sur un principe clé de la compatibilité publique :

celui de la séparation des fonctions d’ordonnateurs et de comptables posés à la fois par le
décret 2011-18-80 portant règlement général sur la compatibilité publique et l’article 63 de la
LOLF aux termes duquel « les opérations d’exécution du budget de l’Etat incombent aux
ordonnateurs et aux comptables publics. Les fonctions d’ordonnateur et celle de comptables
publics sont incompatibles ». En effet, le droit de la Comptabilité Publique prescrit non
seulement une séparation stricte entre ces deux catégories d’acteurs ayant à accomplir chacun
des tâches spécifiques dans la procédure d’exécution du budget mais également une
incompatibilité entre leurs fonctions respectives. Ce principe comporte une double
justification : la 1ère est d’ordre technique, le 2nd d’ordre juridique.

Du point de vue technique, la division des tâches facilite et améliore l’exécution du budget en
ce sens qu’elle évite qu’un même agent ne décide à la fois de l’engagement et du payement
d’une dépense ou du recouvrement d’une recette.

Juridiquement, l’intervention de deux catégories d’agents permet une délimitation des zones
de responsabilité et un meilleur contrôle de l’exécution des opérations concernées.

1/ Le principe de la séparation des ordonnateurs et comptables

Posé pour la première fois en France par l’ordonnance du 14 septembre 1822, il est repris par
les directives successives de l’UEMOA portant règlement générale sur la comptabilité
publique et par le décret 2011 18-80 portant règlement général sur la comptabilité publique au
SN. Pour l’ensemble de la doctrine, cette dichotomie permet d’éviter à la fois les
malversations et les fraudes qui parait plus pratique pour effectuer des tâches qui sont par
nature différentes. Ainsi, l’intervention de deux catégories d’agent permet un contrôle de l’un
sur l’autre et interdit l’action de l’un sans l’autre. Le principe connait cependant des
exceptions, notamment lorsque la dépense présente un caractère mécanique tell le cas de
dépense dite « sur revue » (paiement des traitements des fonctionnaires) ou de dépenses dites
sans ordonnancement destinées à honorer des factures (eau, électricité, téléphone) c’est-à-dire,
lorsque le montant de la dépense est constaté par un compteur.

Concernant les recettes, le principe de séparation est écarté pour les impôts indirects ou
« droits au comptant1» tels la TVA.

Le principe est également écarté dans les cas de régie d’avance ou de recette qui permettent à
un agent administratif, n’ayant pas qualité de comptable public, de percevoir des recettes ou
de payer des dépenses sans l’intervention directe d’un comptable.

Il ne s’applique pas non plus en matière de dépense des pouvoirs publics constitutionnels.

Pour mieux cerner ce principe, il est nécessaire de distinguer les deux catégories d’agent ainsi
que leurs tâches respectives dans l’exécution des opérations financières.

a) Les ordonnateurs

Est ordonnateur, toute personne ayant qualité au nom de l’Etat, d’une collectivité territoriale
ou d’un organisme public de prescrire l’exécution des recettes et/ou des dépenses. Ainsi, les
ordonnateurs sont seules habilités à engager des dépenses ou ordonner le recouvrement de
recettes publiques. Il n’appartient cependant pas à un corps spécialisé. Leur pouvoir de
décision en matière financière est le corollaire de leurs responsabilités administratives.
Chargés de la direction de service ou organismes publics, leurs attributions financières ne sont
en réalité que le complément nécessaire de leurs attributions administratives. Les
ordonnateurs prescrivent l’exécution des dépenses et des recettes et établissent des titres qui
juridiquement permettent au comptable de procéder aux opérations matérielles. Ils sont
classés en deux catégories principales : les ordonnateurs principaux et les ordonnateurs
secondaires.

Les premiers sont ceux auxquels les documents budgétaires accordent les crédits, il s’agit des
différents ministres pour les budgets de leurs département respectifs, du ministre chargé des
finances pour les recettes du budget de l’Etat et les recettes fiscales des collectivités
territoriales ainsi que les présidents d’institutions constitutionnelles.

1
Impôts directs
Les ordonnateurs secondaires sont ceux auxquels les ordonnateurs principaux peuvent
déléguer une partie de leurs attributions. La nouvelle LOLF attribue cette qualité aux
gestionnaires des programmes ministériels.

A ces deux catégories, s’ajoute les administrateurs de crédits qui sont investis d’une simple
délégation de signature ; ex : les responsables d’unités opérationnelles d’un programme.

b) Les comptables publics

““Est comptable public, tout agent public régulièrement habilité pour effectuer au nom de
l’Etat ou d’un organisme public des opérations de recette, de dépense ou de maniement de
titre soit aux moyens de fonds et valeurs dont il a la garde soit par virement interne d’écriture
soit par l’intermédiaire d’autres comptables.””

Contrairement aux ordonnateurs, les comptables constituent un corps homogène de

fonctionnaires très hiérarchisé dont l’activité est strictement encadrée par un texte. Ainsi
doivent-ils remplir certaines conditions dont la première est la nomination et l’affectation à un
poste. Il y a ensuite la prestation de serment et la constitution de garantie à travers le

cautionnement et l’hypothèque légale du trésor sur les biens du comptables. ❌❌Il existe deux

catégories distinctes de comptable public : les comptables d’ordre et les comptables deniers et
valeurs. Ces derniers, sont en principe seuls habilités à exécuter matériellement au nom de
l’Etat, d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public, les opérations de recette et
de dépense ainsi que le maniement des titres et valeurs. Ils sont tenus d’exercer un contrôle

sur les ordres émanant des ordonnateurs❌❌. En raison des régimes de responsabilité sévère

(responsabilité personnelle pécuniaire, hypothèque du trésor) qui leur est applicable en cas de
manquement. Ils sont chargés de la tenue des comptes et veillent au respect des principes et
règles de la comptabilité publique, ils s’assurent de la sincérité des enregistrements
comptables et du respect des procédures. Les comptables sont également chargés de
l’établissement ,et de la tenue des comptes, la conservation des fonds des titres et des valeurs.
Il faut enfin noter que tous les comptables sont hiérarchiquement sous l’autorité du ministre
chargé des finances.

2/ Les procédures d’exécution des opérations budgétaires

Le principe de la séparation des fonctions d’ordonnateurs et de comptables, elle sert à la
procédure d’exécution des opérations budgétaires dans deux phases distinctes : une phases
administration………. et une phase comptable relevant du comptable. Il faut néanmoins
distinguer la procédure d’exécution des dépenses et celle qui s’attache au recette :

a) La procédure d’exécution des dépenses

Conformément au décret portant déroulement général sur la comptabilité publique, avant

d’être payées, les dépenses sont engagées, liquidées et le cas échéant ordonnancés. Cette
dispose retrace 4 étapes de la procédure d’exécution en matière de dépense qui recoupe 2
phases d’exécution des opérations budgétaires : la phase administrative(l’engagement, la
liquidation et l’ordonnancement) et la phase comptable(le paiement).

*- La phase administrative : elle relève de l’ordonnateur et se décompose en trois étapes :

l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement.

L’engagement est “ l’acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une
obligation de laquelle résultera une charge”. Il peut être volontaire ou involontaire, et
constitué ou non juridiquement le fait générateur de la dette de l’organisme. Lorsqu’il est
volontaire, il prend la forme d’un acte juridique qui peut être unilatéral (recrutement ou
nomination, organisation d’une activité) ou contractuelle (passation d’un marché ou d’une
commande publique). Dans ce cas, l’engagement constitue le fait générateur de la dette.
L’engagement involontaire est plutôt la conséquence d’un fait juridique mettant à la charge de
la collectivité ou de l’organisme publique l’obligation d’indemniser une victime. Dans ce cas,
l’engagement n’est pas le fait générateur de la dette mais résulte soit d’un fait dommageable
soit d’une décision de justice. Ici l’ordonnateur se borne juste à constater et à tirer les
conséquences d’un événement extérieur sur lequel il n’a aucune emprise.

La liquidation consiste à vérifier la réalité de la dette et arrêté le montant de la dépense. Il

s’agit d’abord de vérifier la réalité de la dette et à arrêter le montant de la dette :il s’agit
d’abord de vérifier l’existence et la validité des droits dont un créancier prétend se prévaloir à
l’encontre de la collectivité ou de l’organisme public. Il s’agit ici n….. il s’agit aussi d’opérer
les calculs de limitation pour arrêter le montant de la créance . Mais l’ordonnateur doit
également s’assurer que la dette ne soit pas éteints en tout ou partie soit à raison de paiement
antérieur soit par application de la prescription quadriennale. En effet, par application des
dispositions… portant règlement général sur la comptabilité publique, les dettes des
collectivités publiques se prescrivent par 4 ans à compter du premier janvier de l’année qui
suit l’exercice au cours duquel la dette est devenue certaine.

L’ordonnance est un acte administratif donnant au comptable l’ordre de payer. Cela peut
prendre la forme d’un ordonnancement directe si c’est l’ordonnateur principal qui l’émet ou
de mandat de paiement si c’est l’ordonnateur secondaire qui l’émet. L’ordonnancement, doit
respecter le principe de la spécialisation des crédits. Il ne doit pas non plus se faire en
dépassement du crédit ouvert au titre de chaque programme sauf cas éventuel de virement de
crédit. Cependant, certains ordonnancement ne font que constater(interviennent )à titre de
régularisa ….Au termes de l’article 100 alinéa 2“ certaines dépenses qui en vertus des lois et
règlements présentent le double caractères déterminés sans contestation il est inévitable pour
l’Etat peut être payer sans ordonnancement par le comptable et recevoir directement leur
imputation définitive dans leurs écritures

*- La phase comptable : elle est constituée par le paiement qui au terme du règlement général
sur la comptabilité publique qui est “l’acte par lequel un organisme public se libère de sa
dette”. Cependant, avant de procéder au paiement, le comptable doit contrôler tout le
déroulement de la phase administrative. Ce sont ces vérifications qui peuvent allonger la
durée de la phase comptable . La dette est en principe payable au créancier soit directement
par chèque soit par virement sur un compte bancaire soit par procuration à un tiers. Il faut
néanmoins souligner que tout paiement au-delà de 100.000fr doit s’effectuer par chèque ou
par virement bancaire

b) La procédure d’exécution des recettes

Les recettes publiques sont fiscales ou non fiscales. Elles ont pour origine les droits de
créance résultant de l’application des lois et règlements, de décisions de justice ou de
conventions(actes juridiques, fait juridique). De ce fait, les ordonnateurs ne les créent pas
mais se bornent à les constater et à les liquider. La perception des recettes fiscales se déroule
suivant un processus en 3 étapes : l’assiette, la liquidation et le recouvrement qui relèvent en
principe de 2 administrations différentes : la direction générale des impôts et des domaines et
la direction générale du trésor et de l’action publique. La procédure de recouvrement respecte
la logique de séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptables c’est-à-dire qu’elle se
déroule en deux phase : une phase administrative qui relève de la direction générale des
impôts et une phase comptable qui relève de la direction générale de la comptabilité publique
Il s’agit de constaté…. En revanche pour les impôts indirects, cette logique n’est pas respectée
en ce sens que la même administration est chargée de l’ensemble des opérations par exp en
matière de droit de douane, en matière de droit d’enregistrement d’où leur appellation de droit
au comptant.
L’opération d’assiette consiste à déterminer la matière imposable et la base d’imposition.

❌❌❌En règle générale, c’est le système de la déclaration 2 contrôlée qui s’applique. Dans

certains cas cependant l’évaluation se fait sur une base forfaitaire ou par application de la

méthode indiciaire3. ❌❌❌

La liquidation consiste à chiffrer exactement le montant des droits par application du taux de
l’impôt à la base d’imposition. La créance doit ensuite faire l’objet d’un ordre de recette qui
prend la forme soit d’un role4 nominatif (pour les impôts directs) soit d’un avis de mise en
recouvrement (notamment en matière de TVA).

Le recouvrement est effectué par le comptable qui relève en principe de la direction générale
du trésor de la comptabilité publique .

End

2
Les personnes physiques et morales déclarent leur revenu ou bilan et l’administration peut parfois procéder à
une vérification.
3
On se base sur les différents indices (ex : le nombre de chevaux dont on dispose), les impôts indiciaires ont
disparu mais aujourd’hui il prendre la forme du train de vie.
Paragraphe 2/ Le contrôle de l’exécution des lois de finances

Il relève de plusieurs organes qui s’effectue suivant diverses modalités. Il peut donc faire
l’objet de plusieurs classifications : contrôle à priori, contrôle concomitant et contrôle à
postériori suivant le moment auquel il intervient ; contrôle interne et contrôle externe en
fonction des organes qui l’exerce ; contrôle administratif, juridictionnel ou politique eu égard
à sa nature. Eu égard à sa portée, on distingue : contrôle de régularité et de gestion.

Avec la nouvelle LOLF, on pourrait distinguer contrôle de performance et contrôle

traditionnel.

A/ Les contrôles de performance

La budgétisation par programme a introduit une nouvelle approche du contrôle des opérations
budgétaires. Au contrôle classique de régularité, elle a adjoint de nouveaux référentiels
articulés autour de la gestion des programmes budgétaires. Ainsi distingue-t-on une approche
inscrite dans des cadres normatifs précis tel le contrôle juridictionnel, la certification des
comptes, les divers contrôles de régularité. Et une approche qui construit ses propres critères
tel le contrôle de performance, le contrôle de gestion ou l’audit. Cette deuxième approche
repose sur 3 piliers spécifiques mais complémentaires :

- le contrôle interne ;

- l’audit interne et

- le contrôle de gestion.

1/ Le dispositif de contrôle interne

L’évolution de la gestion publique se fait actuellement dans le sens de l’internalisation des

contrôles c’est-à-dire la mise en place d’un processus interne dans les administrations
dépensières en vue de réaliser les objectifs assignés aux programmes budgétaires tout en
maitrisant les risques juridiques et financiers liés à la dépense. Le contrôle interne est de ce
fait un ensemble de moyens mis en œuvre par la direction d’une entité pour réaliser ses
objectifs et maitriser ses risques. Il vise 3 objectifs : l’efficience, la qualité et économique.
C’est un processus et non une structure administrative. Il suppose d’abord une cartographie
des risques c’est-à-dire la recherche, l’identification et la pondération des risques liés au
processus de gestion. Il s’agit par exemple lors d’un recrutement de cerner son incidence sur
la gestion des ressources humaines en termes de salaire, de gestion des carrières, de
formations, de suivi du temps de travail etc. Cette cartographie doit constamment être révisée
pour tenir compte de l’évolution de l’environnement. Il suppose ensuite un plan d’action pour
faire face à toute éventualité.

NB : ces contrôles ne sont pas destinés à sanctionner mais à orienter les décideurs en leurs
permettant de parer aux éventuels risques.

2/ L’audit interne

Il est le complément du contrôle interne dont il assure l’évaluation en termes de régularité et

de performance. Il est en effet destiné à vérifier le bon fonctionnement du dispositif du
contrôle interne et de proposer des mesures correctives nécessaires.

3 / Le contrôle de gestion

Il est le corollaire de nouvelles responsabilités incombant au gestionnaire de programme. En

s’appuyant sur un tableau de bord prospectif et une cartographie des risques, il a pour objectif
l’amélioration des rapports entre les moyens engagés, l’activité développée et les résultats
enregistrés. Il vise également la performance.

B/ Les contrôles classiques

Ils sont d’ordre administratif, juridictionnel ou politique. Exercés par plusieurs organes et
comités, le contrôle administratif classique peut prendre 3 aspects différents mais
complémentaires. Il est d’abord exercé par les fonctionnaires de l’administration financière
placés auprès des principaux ordonnateurs et exercés à ce titre pour le compte du ministre
chargé des finances. Il est ensuite exercé par les comptables publics sur la phase
administrative principalement en matière de dépense. Le contrôle est enfin exercé au profit du
président de la république par des corps et organes de contrôle notamment l’IGE et le contrôle
financier.

Exercé par le contrôleur budgétaire ministériel, il se manifeste par l’apposition de 2 visas sur
les propositions d’engagement de l’ordonnateur.

- Le visa d’engagement qui atteste la régularité de la dépense et la disponibilité des crédits.

- Le visa d'ordonnancement qui garantit au comptable l'existence de l'engagement préalable. C’est
ici qu’est vérifiée la régularité des opérations de liquidation (certification de la créance par le
constat du service fait avant d'apposer son visa sans lequel, le comptable ne peut procéder au
paiement.
Lorsqu’il est exercé par le comptable public, il porte sur la qualité de l’ordonnateur et
l’assignation de la dépense, l’exact imputation budgétaire, la validité de la créance, la disponibilité
des crédits, le caractère libératoire du paiement et l’application des lois et règlements concernant
la dépense envisagée. Si le comptable a quelque doute sur la validité des pièces justificatives, il
peut demander à l’ordonnateur la production d’un certificat administratif complémentaire.
Cependant, lorsqu’après une suspension du paiement, l’ordonnateur requiert par écrit et sous sa
responsabilité qu’il en soit passé outre, le comptable doit procéder au paiement et annexer à la
pièce rejetée une copie de la déclaration (de non-conformité) et l’original de la réquisition.
Cependant, le comptable a l’obligation de refuser d’obtempérer dans les cas d’indisponibilité des
crédits, d’absence de justification du service fait ou d’absence de visa du contrôleur financier sous
peine d’engager sa responsabilité4 personnelle et pécuniaire.
Effectué par la cour des comptes, le contrôle administratif se matérialise par des avis sur le
système de contrôle interne et de contrôle de gestion à travers la qualité des procédures
comptables et des comptes ainsi que sur les rapports annuels de performances. En effet, avec la
nouvelle gestion par la performance, la Cour de Comptes exerce 4 missions principales outre le
jugement des comptes des comptables (activités juridictionnelles), elle exerce un contrôle sur la
gestion, assure la responsabilité de la certification des comptes et évalue les politiques publiques
c’est-à-dire juger sa valeur au regard d’un ensemble de critères, en apprécier les résultats et les
impacts ainsi que les liens de causalité qui les expliquent (la cohérence, l’efficacité, la pertinence,
l’efficience, l’utilité et la soutenabilité de la politique publique concernée). Certifier les comptes
consiste à s’assurer de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes ainsi que leur
conformité aux normes comptables en vigueur.
Le contrôle juridictionnel
Il sanctionne les irrégularités au regard des dispositions légales et règlementaires. Il est
principalement le fait de la cour des comptes qui aux termes de la loi 2012-27 du 27 décembre
2012 « juge les comptes des comptables publics » ce qui signifie qu’elle a compétence sur les
comptes et non sur les comptables. Cette compétence est d’ordre public et s’exerce de ce fait non
seulement sur les comptables patents mais également sur ceux qu’elle aura déclarée comptables
de fait c’est-à-dire toute personne qui, sans y être habilitée par une autorité compétente effectue

4
La responsabilité des comptables est une responsabilité objective. Mais le comptable peut demande une
décharge au ministre des finances et celui-ci est obligé de la lui accorder ; s’il refuse, le comptable peut le
poursuivre pour excès de pouvoir car cette décharge est de droit. Voir arrêt Lincoln
des opérations de recette et de dépense, de détention ou de maniement de fonds et valeurs
appartenant à un organisme public. Il en est de même de toute personne qui reçoit ou manie
directement ou indirectement des fonds et valeurs extraits irrégulièrement de la caisse d’un
organisme public.
NB : la gestion de fait peut être fait par un comptable de fait (déclaré par la Cour) ou un
comptable patent.