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La performance dans le budget de ltat, mythe ou ralit?

Lors du dbat d'orientation des finances publiques pour 2015, une importante rationalisation du
dispositif de performance a t constate par le rapporteur gnral de la commission des
finances du Senat (rapport de juillet 2014). Malgr leffort, il reste toujours des mesures
prendre en vue vraie performance dans le budget et pour mieux identifier les progrs qui restent
accomplir.
Le budget de l'Etat cest lacte par lequel sont prvus et autorises les recettes et les dpenses
annuelles de l'Etat et dautres services. Dans le contexte des finances publiques, la notion de
performance peut englober deux sens : performance en tant que rsultats, prestations, mais
aussi en tant que russite, progrs. Elle se rapporte donc un cadre budgtaire suivant une
logique de rsultats, qui a comme but damliorer lefficacit de la gestion et des politiques
publiques. La rfrence faite au mythe ou la ralit voque la relativit de cette tant voulue
performance, le doute qui existe concernant lefficacit des mesures prises en vue de lassurer.
Cette dmarche de performance a t introduite par la LOFL (loi organique de 2001 relative aux
lois des finances) et a t renforce par la loi organique relative la programmation et la
gouvernance des finances publiques du 17 dcembre 2012, qui complte les normes nationales
par des dispositions procdurales sur la programmation et la gouvernance des finances
publiques qui simposent aux lois de finances. Avant 2006 (anne dentre en application de la
LOFL), les comptences du Gouvernement et du Parlement sur la prparation, le vote et
lexcution du budget de ltat taient rgies par lordonnance organique du 2 janvier 1959,
considre une vritable constitution financire de ltat . Mais avec lvolution du droit
communautaire et de lenvironnement institutionnel et politique interne, une rforme tait
ncessaire. Finalement, un consensus politique sur le besoin de modernisation des rgles
budgtaires a t trouv, et le 1er aout 2001, la LOFL a t vote.
Cette rforme a t bien reue par la Commission et les pays de la zone euro. On peut constater,
cependant, que la Cour des comptes fdrale de lAllemagne a constat dans un rapport de
2013 que dans presque 85 % des cas, les ministres et les agences fdrales nont effectu
aucune tude de faisabilit conomique pour valuer a priori limpact financier des mesures
prises, comme impos par le Code du budget fdral. La France donc a fait un pas important
vers la performance avec ladoption de cette loi, mme par rapport aux autres Etats de lUE.
Est-ce que le changement de politique budgtaire a enregistr une vraie performance dans la
maitrise des finances publiques et la gestion de laction publique ?
Afin de rpondre a cette question, il faudra prsenter le cadre budgtaire et le progrs thorique
attendu de la reforme (I), mais aussi les rsultats atteints en pratique (II).
I.

Une restructuration budgtaire en vue dune performance de laction


publique

Cette reformation du budget de l'Etat le rend plus lisible et complet au Parlement, donc aux
citoyens (A), mettant galement en place une meilleure maitrise des finances publiques
ncessaires (B).
A. Un budget de l'Etat plus lisible et complet, largissant le pouvoir du Parlement
Un premier pas dans la dmarche de performance de la LOFL a t la mise en place dune
nouvelle nomenclature du budget, qui nest plus prsente par nature de dpenses, mais par
politiques publiques appeles missions (justice, culture, dfense, etc). Ltat privilgie une
prsentation par destination , permettant au citoyen de bien comprendre quelle politique

publique est affect largent de ses impts. Cest ainsi que la logique des moyens est remplace
par la culture de rsultats qui, selon la Cour des comptes, sest globalement diffuse auprs des
agents de la fonction publique. Plusieurs outils et mcanismes sont utiliss afin de rendre le
budget plus transparent et prcis. Il sagit, par exemple, de la double prsentation des crdits de
chaque programme (par destination et par nature des dpenses), lobligation des
administrations dexpliquer dans leurs projets annuels de performance la faon dont elles
envisagent utiliser les crdits et des justifier dans les rapports annuels de performance leur
dpenses relles, ou encore lanalyse des couts des actions et la comptabilit analytique, qui est
la seule dans la zone euro a correspondre aux critres internationaux.
Cette rforme budgtaire a marqu galement une volution du rle des principaux acteurs du
contrle et du pilotage des finances publiques de ltat. Il sagit par exemple du Parlement qui,
dans le cadre du parlementarisme rationalis, ne pouvait que rduire ou rejeter les crdits des
mesures nouvelles, aprs un rapide vote densemble sur les services vots. Par ailleurs, il a vu
ses pouvoirs dploye grce la nouvelle nomenclature instaure par la LOFL, qui permet aux
parlementaires dexercer le pouvoir damendement au niveau de programmes et prendre
linitiative de majorer les crdits dun programme, de le supprimer ou le modifier. Cela est
particulirement d la stricte limitation des services vots (dpenses reconduites quasi
automatiquement dune anne sur lautre), qui leur permet de discuter et repartir les crdits au
sein de chaque mission jusquau 100% (sauf cas particuliers). De plus, le Parlement, donc
indirectement les citoyens, dispose dune documentation budgtaire enrichie pour lclairer. La
loi des finances initiale, par exemple, est assortie des documents annexes comme le rapport sur
les prlvements obligatoires, le rapport conomique social et financier, les annexes par mission
(qui sont essentielles pour une dmarche de performance efficace), etc.
Alors que le texte budget et plus clair et plus informatif, cest important de mettre en vidence
galement le but de rendre la gestion publique plus efficace et performante.
B. Une gestion publique plus efficace et performante, passant par une meilleure
maitrise des finances publiques
La performance, cest--dire la capacit datteindre des rsultats attendus, est au cur du
nouveau cadre budgtaire. Comme le rappellent MM. Lambert et Migaud, le principe
fondamental de cette nouvelle gestion publique est celui de lautonomie et de la responsabilit
des acteurs publics. Effectivement, les dbats parlementaires ne portent plus uniquement sur les
crdits et leur justification, mais aussi sur les stratgies et les objectifs des politiques publiques.
En effet, chaque programme a son PAP (projet annuel de performance), qui contient une
stratgie, des objectifs et des indicateurs de performance. Sous lautorit de son ministre, le
responsable du programme sengage sur cette base, rendant compte au Parlement des rsultats
obtenus dans son RAP (rapport annuel de performances). On voit bien donc comme une nouvelle
chaine de responsabilit se met en place, le responsable du programme dlguant, son tour, la
mission dadapter les objectifs nationaux et de les mettre en uvre lchelle locale au
responsable du BOP (budget oprationnel de programme). Cette dclinaison est la base dun
pilotage souple et cohrent des politiques publiques, assur par le contrle de gestion qui,
comme lnonce la circulaire du 21 juin 2001, vise amliorer le rapport entre les moyens
engags et les rsultats.
Ensuite, une gestion publique responsable et efficace ne peut pas tre assure que dans un
ferme cadre budgtaire : celui de la pluriannualit (concept non envisageable avant 2007). Celleci est en effet indispensable pour une bonne maitrise des finances publiques, et ce sont les lois
de programmation des finances publiques (qui sont encadres par la LO de 17 dcembre 2012)
qui tablissent les orientations pluriannuelles des finances publiques. Le budget pluriannuel, qui
fixe pour chaque anne un plafond global de dpense de ltat et des plafonds de dpense par
politique publique, sert de cadre la prparation des projets de loi de finances, qui demeurent
vots chaque anne par le Parlement. Il offre, en outre, une meilleure visibilit sur lvolution des

plafonds aux gestionnaires, qui vont grer leurs dpenses et utiliser les crdits globaux attribus
chaque mission pour la ralisation des objectifs. La fixation bien dfinie des objectifs (dont il y
a 3 types) est essentielle pour la satisfaction de tous. Plus prcisment, elle permet de
dcloisonner les services de ltat dans une logique de coopration transversale et
interministrielle, ceux-ci bnficiant des budgets globaux par missions et mme de documents
de politique transversale. Elle leur permet aussi de mieux rpondre aux demandes des usagers,
incitant galement les contribuables de dpenser mieux et plus conome.
Malgr la volont de restructurer le budget afin de limiter les dpenses, dtablir lquilibre
budgtaire et damliorer la gestion publique (I), en ralit, le progrs et douteux (II).
II.

Une performance dans le budget de l'Etat contestable

Mme si la Cour de compte se prsente pessimiste dans ses conclusions sur la rforme entraine
par la LOFL de 2001, des actions ont t entreprises afin de rationaliser le dispositif de la
performance (II).
A. Lincertaine efficacit de la rforme budgtaire
La LOFL de 2001 et la loi organique La LO du 17 dc. 2012 relative la programmation et la
gouvernance des finances publiques ont institu un systme budgtaire dans lequel les pouvoirs
du Parlement sont thoriquement beaucoup plus tendus quavant 2001. Cependant, le rapport
de la Cour des comptes de 7 novembre 2011 voque labsence dun dialogue constructif entre le
Gouvernement et le Parlement, ce qui nest pas tonnant dans le contexte actuel du fait
majoritaire au sein du Parlement. Par ailleurs, celui-ci privilgie lexamen des crdits au
dtriment des politiques publiques, de ses missions et ses programmes, dont ltude et la
rvision sont essentiels pour quune vraie performance soit enregistre. Ensuite, bien que la
LOLF ait comme but le renforcement de lchelon rgional dans la mise en uvre des politiques
publiques dune faon transversale, les services de l'Etat restent trop cloisonns car la rforme
de ladministration territoriale reste en dcalage avec la dconcentration gestionnaire employe
par la LOFL. Lappareil juridique est insuffisant pour faire face aux enjeux pluriannuels de
redressement des comptes publics, le calendrier budgtaire tant galement inadapt pour un
vrai examen et effet des rapports de gestion de l'Etat et de la scurit sociale.
Il y a des dsquilibres enregistrs aussi au niveau des nouvelles responsabilits mises en place.
Dans son rapport, la Cour des comptes remarque une trop forte implication de la tutelle
administrative dans la prise des dcisions de mise en uvre, alors que ce sont thoriquement,
les agents des services de l'Etat doivent bnficier dune plus grande autonomie dans la prise
des dcisions concernant la ralisation des objectifs des programmes. De plus, il leur manque
une marge plus large de manuvre budgtaire. Les pratiques antrieures la LOLF persistent
encore, tant contraires lesprit de responsabilit et dconcentration voqu par la LOLF.
Ladministration centrale a lhabitude de grer les crdits et den dtailler les modalits
dutilisation. La responsabilit des gestionnaires devant le Parlement reste limite, ayant
potentiellement comme cause labsence dun lien formalis entre la vision politique des
ministres et les stratgies prsentes dans les programmes.
Cependant, des efforts damlioration relle one t rcemment enregistrs.
B. Des efforts rcents damlioration relle du dispositif de performance
Ces efforts se manifestent par la prise des plusieurs mesures, parmi lesquelles une
rationalisation importante du dispositif de la performance. Plus prcisment, une rduction sans
prcdent du nombre d'objectifs et d'indicateurs de performance a t faite, selon le rapport de
juillet 2014 fait par la commission des finances au sein du Senat. A l'occasion du budget triennal
2015-2017, une dmarche de simplification des objectifs et indicateurs de performance a t

engage, le nombre dobjectifs de performance tant diminu par 17,3% et du nombre des
indicateurs de performance de 19,3 %, tant la plus importante depuis 2007. Alors quen 2011 la
Cour de compte classifie le dispositif dindicateurs comme trop ambitieux, les pouvoirs publics
ne consacrant lanalyse des 894 indices de performance une attention suffisante pendant leurs
dbats sur les projets de loi de finances, 4 ans plus tard on remarque une volution visible (780
indicateurs de performance).
Est enregistr galement un progrs dans la qualit des documents budgtaires, qui traduit la
recherche d'une amlioration des documents budgtaires en ce qui concerne la performance. Par
ailleurs, le taux de satisfaction du Parlement sur les documents budgtaires, mesure par une
enqute auprs des parlementaires et des fonctionnaires des assembles atteint 87 % en 2013,
enregistrant de nets progrs par rapport 2011 (70,3 %). Il restent cependant encore beaucoup
dactions entreprendre dans cette matire, car quune seule partie des agent considre que la
LOFL a permis daccroitre la qualit du service rendu.