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Cycle de formation au profit des administrateurs de la Cour des comptes

Comptabilité publique

Les principes fondamentaux

par Mohammed MERZOUKI

Introduction

Pour pouvoir fonctionner, l’administration se dote d’un budget et l’exécute de manière à disposer des moyens nécessaires à la réalisation des missions de service public dont elle est investie.

La confection du budget et son exécution sont encadrées par un arsenal juridique assez complexe et soumises à une série de contrôles très diversifiés.

La multiplicité des règles et des procédures est justifiée par le fait qu’il s’agit de fonds qui n’appartiennent pas aux personnes chargées de les gérer.

Il s’agit de fonds publics qui sont la propriété de la communauté des citoyens et qui ne peuvent, de ce fait, être administrés comme des fonds privés.

Autant les fonds appartenant à la sphère privée sont gérés en totale liberté par leur propriétaire, autant ceux faisant partie du patrimoine de l’ensemble de la collectivité sont administrés dans un cadre strictement réglementé.

L’arsenal juridique et les procédures de contrôles qui encadrent la gestion des fonds publics sont gouvernés par un certain nombre de grands principes.

Ces principes relèvent du droit budgétaire et de la comptabilité publique.

Ils feront l’objet d’un rappel en deux parties :

1/Les principes budgétaires, 2/Les principes fondamentaux de comptabilité publique.

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Les principes fondamentaux

1/ Les principes budgétaires

L’élaboration, le vote (l’autorisation parlementaire ) et l’exécution du budget sont encadrés par les principes budgétaires et leurs dérogations.

Les principes budgétaires sont la synthèse de règles et de techniques nécessaires à une bonne gestion des finances publiques.

Leur finalité essentielle est d’ordonner les opérations financières publiques et de faciliter le contrôle du Parlement sur les opérations financières publiques.

Ces principes comportent des dérogations destinées à infléchir leur rigidité et à les adapter aux exigences d'une gestion plus efficace des deniers publics.

Ils sont au nombre de six :

Quatre principes classiques

L'annualité

L'unité

L'universalité

La spécialité

Deux principes en perspective

La sincérité

L’équilibre

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A/Les principes classiques

A1/ Le principe d'annualité

A1.1/ Signification du principe

Autorisation pour une année.

Année civile : du 1er janvier au 31 décembre. A1.2/Justification du principe

Politique : l'efficacité du contrôle parlementaire (brève périodicité)

Economique : être en phase avec la vie sociale et économique (Bilan annuel des entreprises). A1.3/ Effets du principe d'annualité

L'horizon financier de l'Etat est limité à un an.

Le budget doit être voté chaque année.

Le budget doit être exécuté dans l'année.

La nature de certaines opérations de l’Etat et l'extension du rôle de celui-ci ont conduit à nuancer ce principe d'annualité en y apportant des dérogations.

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A1.4/ Dérogations au principe d’annualité a/Dérogations infra-annuelles a1/Vote d’une loi de finances rectificative, en cas de changements

importants affectant les conditions ayant présidé à l’élaboration et au vote de la loi de finances initiale. a2/Ouverture de crédits supplémentaires par décret en cours d’année, en cas de nécessité impérieuse d'intérêt national. b/Dérogations supra-annuelles b1/Autorisation de programme (Dépenses d’investissement):

- Détermine le coût global et maximum du projet d'investissement retenu.

- Valable sans limitation de durée, avec :

- Crédits d'engagement : limite supérieure des dépenses à engager. - Crédits de paiement : limite supérieure des dépenses à ordonnancer. b2/ Autorisation d'engagement par anticipation :

- Utilisation des crédits en année N, ouverts en année N+1.

- Mécanisme très usité dans le cadre des comptes spéciaux du Trésor.

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b3/Report de crédits

Pour le budget général (crédits d’investissement) :

Utilisation, en N+1, des crédits couvrant des dépenses engagées et non encore ordonnancées au cours de l'année N.

Opération formalisée par un arrêté conjoint du ministre des finances et du ministre concerné.

Pour les SEGMA et des comptes spéciaux du Trésor : Pas de report de crédits, mais des reports de soldes en fin d’année en cas d’excédents de recettes.

b4/ Autorisation d’une période complémentaire d’ordonnancement

En attendant l’adoption des arrêtés de report, autorisation d’ordonnancer les dépenses d’investissement correspondant aux engagements n’ayant pas donné lieu à ordonnancement avant la clôture de la gestion précédente :

Pour le budget général jusqu’au 31 mars de l’année en cours,

Pour les comptes d’affectation spéciale jusqu’au 22 juin à hauteur de l’excédent des recettes arrêté par chaque ordonnateur ou sous-ordonnateur et certifié par le comptable assignataire.

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b5/L’annulation des crédits reportés

Annulation des crédits d’investissement du budget général reportés depuis au moins trois années, qui :

n’ont pas fait l’objet d’ordonnancement au cours de ces trois derniers exercices dûment visés par les services de la Trésorerie Générale,

dont les travaux ou prestations correspondants n’ont pas été réalisés,

et au titre desquelles aucune procédure judiciaire n’a été engagée.

Annulation de droit des engagements correspondants.

Extension aux crédits correspondants à des opérations des comptes d’affectation spéciale (CAS).

L’annulation de droit affecte aussi les crédits d’investissement et les engagements concernant un marché achevé, au titre du budget général et des comptes d’affectation spéciale.

b6/Autres dérogations supra-annuelles

Création d'un poste budgétaire

Conventions financières et gestion de la dette

Garanties accordées par l’Etat.

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A.1.5/Innovations de la nouvelle loi organique

Changements affectant uniquement les dérogations au principe et non le principe lui-même.

Changement de la dénomination de l’autorisation de programme en programmes pluriannuels, avec crédits d’engagements et de paiements.

Introduction de la programmation budgétaire triennale à partir de 2019 ; programmation actualisée chaque année et servant de référence à l’élaboration des projets de loi de finances annuelles.

Elargissement du champ d’application de l’engagement financier pluriannuel de l’Etat aux traités de commerce engageant les finances de l’Etat.

Limitation des reports à 30% des crédits de paiement de l’année, à partir de 2018, pour chaque département ministériel ; les engagements visés et non ordonnancés qui n’ont pu être reportés dans le cadre de la limite du plafond de 30% sont imputés sur les crédits de paiement ouverts au titre des dépenses d’investissement de l’année budgétaire en cours.

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A.2/Le principe d'unité A2.1/Signification du principe : Un compte unique pour l'ensemble des recettes et des dépenses de l'Etat : le budget général.

A2.2/Justification du principe : Vue d’ensemble de la situation budgétaire de l'Etat, facilitant le contrôle parlementaire. A2.3/Aménagements et dérogations a/ Les services de l’Etat gérés de manière autonome - SEGMA :

L'activité de ces services doit tendre essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu à rémunération.

La partie des dépenses du service non imputées sur les crédits du budget général, doivent être couvertes par des ressources propres. b/Les comptes spéciaux du Trésor (CST) :

b1/ création par la loi de finances à l'intérieur de l'une des catégories de CST suivantes :

comptes d'affectation spéciale (CAS),

comptes de dépenses sur dotation (CDD),

comptes financiers (ex-comptes d'avances et de prêts ),

Comptes d'adhésion aux organismes internationaux ,

Comptes d'opérations monétaires.

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b2/Création en cours d'année budgétaire, par décrets, en cas d'urgence et de nécessité impérieuse et imprévue :

Les commissions parlementaires chargées des finances en sont préalablement informées.

Ces décrets doivent être soumis au Parlement pour ratification dans la plus prochaine loi de finances.

c/Règles de fonctionnement des SEGMA et des CST :

Les opérations des budgets des SEGMA et des CST sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que les opérations du budget général.

Des seuils d’autofinancement obligatoire pour les SEGMA et les Comptes d’affectation spéciale (CAS) créés à partir de 2016 ( Nouvelle loi organique) :

SEGMA :30% de l’ensemble de ses ressources autorisées au titre de la loi de finances de la 3 ème année de création; sinon suppression par la loi de finances de l’année suivante.

CAS : 40% de l’ensemble de ses ressources autorisées au titre de la loi de finances de la 3 ème année de création; sinon suppression par la loi de finances de l’année suivante.

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A.3/ Le principe d'universalité A3.1/Signification du principe :

Réunion en une seule masse de l'ensemble des recettes publiques sur laquelle doit s'imputer l'ensemble des dépenses publiques.

Le principe comporte deux règles :

La règle de non-contraction: Inscription et imputation au budget des recettes et des dépenses pour leur montant intégral ; pas de compensation entre la recette encaissée et la dépense payée avec imputation au budget uniquement de la différence (solde). Ne pas confondre contraction et compensation légale (qui est autorisée).

La règle de non-affectation : toutes les recettes sont indistinctement destinées à la couverture de toutes les dépenses inscrites au budget. A3.2- justification du principe

Préservation de l'intérêt général

Evitement du gaspillage des ressources

Opportunité de faire des choix politiques

Défaut : caractère potentiellement improductif :

Favorise l'inertie administrative

Dissimule au citoyen l'intérêt du prélèvement.

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A3.2/ Les dérogations

Les SEGMA

Les comptes spéciaux du Trésor

Les procédures comptables particulières :

Le fonds de concours :

Prend la forme de :

o

Contributions à un projet par des organismes publics.

o

Dons et legs de tiers nationaux ou étrangers.

L’acte à conclure est signé par le ministre chargé des finances et le ministre intéressé ou les personnes déléguées par eux à cet effet. Le rétablissement de crédit :

Restitution à l'Etat (recettes accidentelles) :

de sommes payées indûment de paiements à titre provisoire

Réaffectation de la recette au service de l'Etat concerné (Réouverture de crédits correspondants).

Deux conditions :

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o

Montant reversé égal ou supérieur à 1000 dirhams

o

Rétablissement de crédit pendant la même gestion.

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A.4- Le principe de spécialité

A.4.1- Signification du principe :

Spécialise les crédits par rubrique budgétaire : réunion dans la même rubrique de dépenses de même nature, ayant le même objet ou la même destination.

Commande l’imputation des dépenses au moment de l’exécution : chaque dépense est inscrite à la rubrique budgétaire qui la prévoit. A.4.2- Justification du principe :

Confère lisibilité aux documents budgétaires. Donne sens à l’autorisation parlementaire.

A.4.3- Dérogation et aménagements a- Une dérogation : les dépenses imprévues et les dotations provisionnelles

Chapitre spécial qui n'est affecté à aucun service ni à aucune nature de dépenses particulière.

Prélèvements en cours d'année, pour assurer la couverture de besoins

urgents ou non prévus lors de l'établissement du budget.

Prélèvements effectués par décret pris sur proposition du ministre chargé des finances.

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b- Deux aménagements :

b1/Les virements de crédits : modification de la répartition des crédits entre les rubriques budgétaires par le gouvernement de lui-même.

Interdits entre chapitres : Vote du parlement par chapitre.

Autorisés à l’intérieur d’un même chapitre:

Dépenses de fonctionnement : décisions du ministre chargé des finances, prises sur proposition des ordonnateurs intéressés.

Dépenses d'investissement :

Augmentation ou diminution de la dotation initiale des articles et paragraphes de 10% maximum, par arrêtés du ministre chargé des finances pris sur proposition des ordonnateurs intéressés.

Idem pour l’augmentation ou la diminution pour plus de 10%, sur autorisation exceptionnelle donnée par le Chef du gouvernement.

dotation des lignes à l'intérieur d'un même paragraphe, par décisions du ministre chargé des finances, prises sur proposition des ordonnateurs.

Dépenses relatives au service de la dette publique : décisions du ministre chargé des finances.

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b2/La globalisation des crédits

Mesure générale : Introduite en 2001.

Autorisation accordée par arrêtés du ministre chargé des finances, pris sur proposition des ordonnateurs intéressés.

Autorisation consistant pour ces derniers et leurs sous-ordonnateurs, à modifier les dotations des lignes d'un même paragraphe, à l'intérieur des chapitres du budget général, des budgets des SEGMA et des CST.

Les décisions y afférentes prises par les ordonnateurs et les sous-ordonnateurs sont dispensées du visa préalable du ministre chargé des finances.

Cas Initiative Nationale de Développement Humain (INDH) : globalisation systématique mise en œuvre en 2005.

Délégation globale de crédits aux sous-ordonnateurs du compte d’affectation spéciale INDH.

Répartition par les sous-ordonnateurs des crédits entre les programmes fixés pour la mise en œuvre de l’INDH.

Possibilité de modification par les sous-ordonnateurs de la répartition des crédits après certification par le comptable de la disponibilité de ces derniers.

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A4.4/Changements attendus de la nouvelle loi organique a/Budgétisation orientée vers les résultats à partir de 2018

Spécialisation des crédits par natures de dépenses et par programmes; un programme étant un ensemble cohérent de projets ou actions relevant d'un même ministère ou institution.

Dotations allouées en fonction d’objectifs à atteindre, assortis d’indicateurs de performance : à chaque programme sont associés des objectifs précis, des résultats attendus et des évaluations de ces résultats.

Programmes et indicateurs repris dans des propositions de projets de performance élaborées par chacun des départements ministériels ou institutions et transmises au ministère chargé des finances en accompagnement des propositions de recettes et de dépenses pour le projet de loi de finances de l’année suivante.

Après examen et validation par le ministère chargé des finances, présentation des propositions de projets de performance aux commissions sectorielles des deux chambres concernées à l’appui des projets de budgets des départements ministériels ou institutions concernés.

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Evaluation des résultats des programmes dans des rapports de performance établis par chaque département ministériel ou institution.

Les rapports de performance doivent retracer les résultats atteints et mettre en évidence les écarts éventuels avec les prévisions inscrites au niveau des projets de performance.

Lesdits rapports sont transmis au ministère chargé des finances, au plus tard à la fin du mois de juillet de l’année qui suit celle de l’exécution de la loi de finances concernée.

Consolidation et synthèse des rapports de performance de tous les départements dans le rapport annuel de performance élaboré par le ministère chargé des finances et produit à l’appui du projet de loi de règlement de la loi de finances (2020).

Le projet de loi de règlement de la loi de finances est également accompagné par un rapport d’audit de performance élaboré par l’Inspection générale des finances selon les modalités fixées par le ministre chargé des finances.

Cette logique de résultats oblige les décideurs à définir des politiques précises de leurs secteurs respectifs et à déterminer des objectifs clairs à atteindre.

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b/Nouvelle présentation des dépenses

Pour le budget général

Pas de changement au niveau des titres : au nombre de trois :

fonctionnement /investissement /dette.

A l’intérieur des titres, présentation par chapitres : trois pour chaque département : personnel /matériel-dépenses diverses /investissement.

Chapitres subdivisés en programmes, régions et projets ou actions ; un projet ou une action étant un ensemble délimité d’activités et d’opérations entreprises dans le but de répondre à des besoins définis.

Projet ou action décliné en lignes budgétaires : nature économique des dépenses (loi de règlement).

Pour les SEGMA : présentation à l’intérieur de chaque chapitre (exploitation et investissement) dans un ou des programmes subdivisés en régions et projets ou actions.

Pour les CAS : présentation dans un ou des programmes subdivisés en régions et projets ou actions. La nouvelle présentation du budget général, des SEGMA et des comptes spéciaux du Trésor fera l’objet d’une nomenclature programmatique arrêtée par le ministre chargé des finances.

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c/ Plus de liberté pour les gestionnaires

De nouveaux gestionnaires

Un responsable par programme, ayant pour mission de:

Définir les objectifs et indicateurs.

Assurer le suivi de la mise en œuvre.

Des relais opérationnels.

Plus de souplesse dans la gestion des crédits

Globalisation des crédits.

Fongibilité asymétrique : les économies réalisées sur les dépenses de personnel peuvent abonder les crédits des autres moyens de fonctionnement ; l’inverse n’est pas vrai.

Plus de responsabilité pour les gestionnaires

Engagement sur des objectifs chiffrés

Rendre des comptes annuellement des résultats obtenus.

Entrée en vigueur à partir de la loi de finances 2018

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d/ Autres innovations au niveau des dérogations et aménagements

d1/Virements de crédits

Toujours interdits entre chapitres.

Peuvent être autorisés entre programmes d’un même chapitre, par décision du

ministre chargé des finances et à la demande des ordonnateurs intéressés, sous les conditions suivantes :

Le montant cumulé, au cours d’une même année, des crédits ayant fait l’objet de virement, ne peut excéder, pour chacun des programmes concernés, le plafond de 10% des dotations initiales ouvertes par la loi de finances.

Plafond applicable :

Pour le budget général, entre programmes des chapitres de matériel et dépenses diverses et ceux des chapitres d’investissement et non entre programmes des chapitres du personnel.

Pour les SEGMA, entre chacun des programmes des chapitres relatifs aux dépenses d’exploitation et aux dépenses d’investissement.

Pour les Comptes d’Affectation Spéciale, entre chacun de leurs programmes.

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d2/Globalisation des crédits

Virements de crédits entre régions à l’intérieur d’un même programme par les ordonnateurs et les sous-ordonnateurs, après autorisation accordée par le ministre chargé des finances, sur proposition des ordonnateurs intéressés.

Modification des dotations des projets ou actions d’un même programme et d’une même région ainsi que celles d’un même projet ou action, par décision de l’ordonnateur intéressé ou de son sous ordonnateur:

Possibilité exclue pour certaines natures de dépenses à fixer par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé.

Obligation pour les ordonnateurs de transmettre aux services du ministère chargé des finances d’un état récapitulatif de l’ensemble des virements effectués par eux et par leurs sous-ordonnateurs dans les dix jours suivant la fin de chaque trimestre.

d3/Redéploiement de postes budgétaires entre chapitres de personnel

Le redéploiement effectif ne peut être opéré qu’en vertu de la loi de finances.

Les propositions de redéploiement peuvent être faites en cours d’année par décisions conjointes des ministres intéressés.

Les propositions de redéploiement ne peuvent concerner que les postes occupés.

Décisions transmises au ministère chargé des finances avant la 1er juillet de l’année.

Redéploiements opérés dans la loi de finances de l’année suivante par suppression des postes budgétaires au niveau du département ou institution d’origine et leur création dans le département ou institution bénéficiaire.

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B/ Les grands principes en perspective B1/ Principe de sincérité

Principe encadrant depuis toujours les lois de finances, bien que non énoncé expressément dans les lois organiques successives.

Innovation de la nouvelle loi organique, il régit les lois de finances (la sincérité budgétaire) et les comptes de l’Etat (la sincérité comptable).

B1.1/ La sincérité budgétaire

Présentation de façon sincère des ressources et des charges avec exactitude des informations et fiabilité de l'équilibre affiché.

Les moyens demandés doivent correspondre aux charges prévisibles :

suffisants pour permettre à l'Etat d'honorer ses dettes et engagements;

déterminés en fonction des besoins pour éviter qu’ils restent inemployés .

B1.2/ La sincérité comptable A partir de 2020.

Exactitude des comptes : les comptes de l’Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière.

Sincérité de la loi de règlement : Exactitude des documents comptables qui l’accompagnent (bilan, engagements hors bilan, compte de résultat, etc.).

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Les principes fondamentaux

B2 Principe d’’équilibre Les lois organiques successives comportaient des dispositions relatives à l’équilibre économique et à l’équilibre financier, mais pas de dispositions sur l’équilibre budgétaire.

La nouvelle loi organique contient des dispositions relatives :

À l’équilibre budgétaire , sans en fixer les règles : dimension normative faible n’imposant aucune contrainte pour l’Etat (article 1 er ).

Au solde budgétaire prévisionnel : différence entre ressources hors emprunt et charges hors amortissements de la dette à moyen et long termes.

À l’équilibre financier : le produit des emprunts ne peut pas dépasser la

somme des dépenses d’investissement et du remboursement du principal de la dette au titre de l’année budgétaire (article 20 ). Cette disposition fait écho à l’article 77 de la constitution qui stipule que « le Parlement et le gouvernement veillent à la préservation de l’équilibre des finances de l’Etat ».

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2/ Les grands principes de comptabilité publique

1/ Le principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable 2/ Le principe de l’unité de caisse ou de trésorerie 3/ Le principe de responsabilité et de reddition des comptes

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Les principes fondamentaux

2.1/ Le principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable 2.1.1/Signification du principe :

a/Distinction de la fonction d'ordonnateur et de comptable :

L’ordonnateur est chargé des opérations administratives : l’engagement ou la

constatation, la liquidation, l’ordonnancement ou l’émission des ordres et la production des pièces justificatives.

Le comptable s’occupe des opérations comptables : contrôles et exécution comptable des opérations. b/ Incompatibilité de la fonction d'ordonnateur et de comptable

Sauf exception, un ordonnateur ne peut être comptable.

Un comptable ne peut être ordonnateur non plus.

A/ Qu’est ce que l’ordonnateur ? A1/Définition : Toute personne ayant qualité au nom d'un organisme public pour engager, constater, liquider ou ordonner soit le recouvrement d'une créance, soit le paiement d'une dépense. A2/ Attributs :

L’ordonnateur est généralement un politique ou un administrateur, dont les fonctions financières sont accessoires.

L’ordonnateur est soumis au statut que lui assigne sa fonction principale, auquel s'ajoutent à la marge le dispositif juridique et technique en rapport avec ses attributions financières.

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L’ordonnateur est le décideur et seul juge de l’opportunité de ses actes.

L’ordonnateur peut déléguer sa signature et instituer des sous-ordonnateurs, sous sa responsabilité et son contrôle.

D’où l’existence de plusieurs catégories d’ordonnateurs. A3/Catégories d’ordonnateurs

L’ordonnateur de droit : Ordonnateur par le seul fait de l’élection ou de la nomination à la tête d’un ministère ou d’un organisme public.

L’ordonnateur désigné (par décret) : peut être, en cas de nécessité de service :

Un directeur général ou un directeur ;

un chef de SEGMA.

Le sous-ordonnateur : institué par l’ordonnateur par voie d'arrêté soumis au visa du ministre chargé des finances, avec délégation de pouvoir.

L’ordonnateur délégué : reçoit une délégation de signature et gère les crédits de l’ordonnateur au nom de celui-ci.

L’ordonnateur suppléant: remplace l’ordonnateur ou le sous-ordonnateur en cas d'absence ou d'empêchement de celui-ci. A4/ Accréditation : transmission au comptable assignataire du spécimen de sa signature manuscrite, appuyé d’une copie de son acte de nomination ou de délégation publié. A5/ Habilitation : Afin de réaliser des transactions dans le système d'information, l’ordonnateur et tout agent placé sous son autorité et agissant pour son compte doit recevoir une habilitation avec indication d’un périmètre d'opérations précis.

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Les principes fondamentaux

B/ Qu’est ce que le comptable ?

B1/Définition : Tout fonctionnaire ou agent ayant qualité pour exécuter au nom d'un organisme public des opérations de recettes, de dépenses ou de maniement de fonds publics. B2/ Attributs :

Les comptables ont pour fonctions principales les fonctions financières : ils sont plus tenus au respect des règles d’ordre financier et sont soumis à un régime de responsabilité exorbitant de droit commun.

Il n’y a pas de lien de subordination entre l’ordonnateur et le comptable.

Les comptables ont un statut à part même vis-à-vis de leur hiérarchie.

Les comptables publics sont seuls chargés :

Du recouvrement des créances publiques et de l'encaissement des droits au comptant.

Du paiement des dépenses et de la suite à donner aux oppositions et autres significations.

Du maniement des fonds publics en général.

Depuis 2006, les comptables de l’Etat assurent également la fonction de contrôleur des engagements de dépenses.

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B3/Catégories de comptables : Plusieurs classifications peuvent être faites selon certains critères. Deux critères peuvent être retenues :

Critère de la reddition des comptes au juge des comptes :

Les comptables principaux qui rendent directement compte de leur gestion au juge des comptes (Trésoriers, percepteurs, trésoriers payeurs, agents comptables, receveurs de l’administration fiscale, receveurs de douane Les comptables subordonnés dont les opérations sont intégrés dans les comptes « de gestion » de comptables principaux (régisseurs notamment) Classification en fonction de l’étendue de la compétence Les comptables à compétence générale : le Trésorier Général du Royaume, les trésoriers ministériels, les trésoriers régionaux, préfectoraux et provinciaux , les percepteurs et percepteurs-receveurs communaux, les payeurs et agents comptables auprès des missions diplomatiques et consulaires, les trésoriers payeurs des établissements publics… Les comptables à compétence spéciale : notamment les receveurs des douanes et des impôts indirects, les receveurs de l’administration fiscale, les conservateurs de la propriété foncière, les secrétaires greffiers près les juridictions…

)

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Les principes fondamentaux

C/ Rôles respectifs de l’ordonnateur et du comptable

C1/Opérations administratives ou rôle de l’ordonnateur a/En matière de recettes, les opérations administratives incombant à l’ordonnateur se déroulent en trois phases successives:

la constatation des faits générateurs (matérielle et juridique), la liquidation des droits qui en découlent, l’émission de l’ordre de recouvrer la recette. b/En matière de dépenses les opérations administratives relevant de l’ordonnateur sont réalisées en trois phases successives:

b1– L'engagement b1.1/L'engagement juridique Engagement créé par l’ordonnateur (réalisation d’une commande publique au moyen d’un marché ou d’une convention par exemple.)E Engagement constaté par l’ordonnateur (mise en œuvre d’un texte législatif ou réglementaire, exécution d’un jugement…). b1.2/L'engagement comptable b2/ La liquidation

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Vérification du service fait

Calcul du montant de la dépense

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b3/ L'ordonnancement ou le mandatement b3.1/ Emission d’un ordre de paiement - dans la limite des autorisations budgétaires - Quant à l'objet de la dépense. - Quant au montant de la dépense. - Forme de l’ordre de paiement

- Ordre de paiement individuel.

- Ordre de paiement collectif.

b3.2/ Délai d’ordonnancement b4/ La production des pièces justificatives b4.1/ Pièces justificatives objet de nomenclatures b4.2/ Trois types de pièces justificatives

- Pièces justificatives à produire au comptable par l’ordonnateur

- Pièces justificatives à conserver par l’ordonnateur à l’intention de tout corps ou organe de contrôle compétent.

- Pièces justificatives établies à l’initiative du comptable assignataire : certificats de dépense pour :

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- les dépenses sans ordonnancement (DSO) - les opérations de trésorerie.

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C2/Opérations comptables ou rôle du comptable a/En matière de recettes, : le contrôle, la prise en charge le recouvrement. a1/Le contrôle de la régularité de la perception, portant sur :

1/ Le fondement juridique.

Recette prévue par un texte législatif ou réglementaire en vigueur ou résulter de jugements, arrêts ou conventions.

Recette autorisée par le budget de l’organisme public concerné.

2/ La qualité de l’ordonnateur ou de son délégué. 3/ L’exactitude des calculs de liquidation de la créance. 4/ L’existence des mentions obligatoires sur l’ordre de recette. 5/ L’exactitude de l'imputation de la recette au budget. 6/ Le respect des règles de prescription d'assiette. a2/La prise en charge :

Inscription de la créance dans les registres comptables.

Point de départ de l’obligation de recouvrer la créance et de l’engagement de la responsabilité du comptable à cet effet a3/Le recouvrement comportant deux phases :

Une phase de recouvrement amiable,

Une phase de recouvrement forcé.

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Les principes fondamentaux

b/En matière de dépenses

b1/ Le contrôle b1.1/ Le contrôle au niveau de la phase d'engagement b1.1.1/Consistance du contrôle d'engagement Contrôle de régularité de la dépense : au regard des dispositions législatives et réglementaires d'ordre financier. Contrôle budgétaire, permet de vérifier :

la disponibilité des crédits et des postes budgétaires ;

l'imputation budgétaire ;

l'exactitude des calculs du montant de l'engagement;

le total de la dépense à laquelle l'administration concernée s'oblige pour toute l'année d'imputation ;

la répercussion éventuelle de l'engagement sur l'emploi total des crédits de l'année en cours et des années ultérieures. b1.1.2/Exclusions du contrôle d'engagement Exclusion du contrôle de régularité et du contrôle budgétaire

Des dépenses payées sans ordonnancement (DSO).

Des marchés de l'Etat, bons de commande, conventions et contrats passés dans le cadre des programmes et projets bénéficiant de fonds de concours extérieurs accordés sous forme de dons.

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Les principes fondamentaux

Exclusion du seul contrôle de régularité Liste de natures de dépenses figurant au décret (article 10) les dépenses de personnel liées à la situation administrative et aux traitements, à l'exclusion de celles relevant des actes de recrutement, de titularisation, de réintégration, de changement de grade et de sortie de service, quels que soient leurs montants ; les dépenses relatives aux transferts et subventions aux établissements publics, aux impôts et taxes, aux décisions judiciaires et aux loyers, quel qu'en soit le montant à l'exception des actes initiaux de location et leurs actes modificatifs ; les dépenses de personnel autres que celles intégrées dans les traitements et salaires, d’un montant inférieur ou égal à 5.000 DH ; les dépenses de biens et services d’un montant inférieur ou égal à 20.000 DH. Liste de natures de dépenses ajoutée par arrêté du Ministre des finance versements, transferts, subventions et dotations allouées aux établissements publics, aux collectivités territoriales, aux associations des œuvres sociales et aux SEGMA ; capital décès ; redevances d’eau, d’électricité et de télécommunications ; assurance des véhicules relevant du parc de l’Etat ; restitutions aux banques du différentiel des taux d’intérêt ; achat de vignettes dans le cadre des conventions de fourniture de carburant, lubrifiant et de réparation de véhicules ainsi que de transport de personnel ; frais d’adhésion aux organismes internationaux.

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Les principes fondamentaux

b1.1.3/Sanction du contrôle d'engagement Le visa

Notification par l’ordonnateur à l’attributaire des références du visa

d'engagement avec l'approbation du marché, convention ou contrat.

Droit du cocontractant de réclamer lesdites références du visa à l’ordonnateur. La suspension du visa. Le refus de visa.

Note d’observation motivée.

Une seule communication : interdiction des rejets « en cascade ».

En cas de refus de visa, l’ordonnateur peut, s’il maintient la proposition d’engagement en cause, recourir à la procédure de passer outre b1.1.4/ Procédures du passer outre

Le ministre intéressé saisit le trésorier général du Royaume (TGR)

En cas d’infirmation du refus de visa, prescription par le TGR au comptable de viser la proposition d'engagement de dépenses en cause.

En cas de confirmation du refus de visa, le ministre concerné peut solliciter l'intervention du Chef du gouvernement.

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Les principes fondamentaux

Le Chef du gouvernement peut décider de passer outre à ce refus de visa:

Sauf si le refus de visa est motivé par :

L'indisponibilité de crédits ou de postes budgétaires

Le non respect d'une disposition législative.

Et après consultation :

De la commission des marchés, pour un marché, une convention ou un contrat passé pour le compte de l'Etat.

D’une commission présidée par le secrétariat général du gouvernement, pour un acte relatif au personnel de l’Etat.

b1.2/ Le contrôle au niveau de la phase de paiement b1.2.1/ Consistance du contrôle de paiement : vérifier :

l'exactitude des calculs de liquidation ;

l'existence du visa préalable d'engagement ;

le caractère libératoire du règlement ;

la signature de l'ordonnateur qualifié ou de son délégué ;

la disponibilité des crédits de paiement ;

la production des pièces justificatives .

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Les principes fondamentaux

Le contrôle du respect des règles de prescription et de déchéance

- Contrôle non prévu par le décret relatif au contrôle des dépenses de l'Etat.

- Contrôle incombant à l’ordonnateur.

- Champ d’application de la prescription : toutes créances, sauf celles :

résultant des promotions du personnel ;

des décisions de justice notifiées et passées en force de chose jugée.

- Délais de prescription

Des délais différents :

- délai de droit commun : 4 ans

- créanciers résidant à l’étranger : 5 ans

- autres délais : loyers : 5 ans…

Computation du délai : à partir du 1er janvier de l’année de naissance de la créance : réception des travaux ou services , livraison des fournitures, décision administrative accordant le droit….

- Opposition de la prescription incombant à l’ordonnateur.

- Certificat de relèvement de la prescription établi par l’ordonnateur et visé

par le ministre des finances ou son délégué (TGR).

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Les principes fondamentaux

b1.2.2/ Sanction du contrôle de paiement

Aucune irrégularité n’est relevée : visa et règlement de la dépense.

En cas d’irrégularité : suspension du visa par note dûment motivée.

A défaut de régularisation : refus définitif.

b1.2.3/ Procédure de réquisition : passé outre au refus du comptable Conditions

Condition de forme : un écrit.

Conditions de fond :disponibilité de crédits suffisants ;caractère libératoire

du règlement ;Intervention du visa préalable d'engagement. Effets de l’ordre de réquisition :

Règlement de la dépense.

Translation de la responsabilité.

b2/Le paiement

Acquit libératoire : s'assurer :

de l'identité et de la capacité du bénéficiaire (créancier ou mandataire);

de la validité du mode de règlement.

Modes de règlement: Virement, remise d'espèces ou remise de chèques.

Actuellement les virements sont centralisés et traités au niveau du Système Interbancaire Marocain de télé compensation (SIMT).

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Les principes fondamentaux

b3/ Le contrôle modulé de la dépense ou vers un contrôle partagé b3.1/ Généralités :

Le principe : soustraire des contrôles jusque là assurés par les comptables et

les confier aux ordonnateurs avec transfert de la responsabilité correspondante. Les Conditions : les services ordonnateurs doivent :

disposer d'un système de contrôle interne permettant d'assurer les contrôles de régularité et de paiement soustraits de la compétence du comptable;

réussir l’examen d'évaluation de leur capacité de gestion au moyen d’un audit effectué à la diligence du ministre de l’économie et des finances et sur la base d'un référentiel d'audit portant sur leurs capacités de gestion financière, d'exécution de la dépense, de contrôle interne et de gestion de l'information. Les effets : Instauration progressive d’un contrôle partagé

Allègement des contrôles exercés par le comptable.

Transfert de la responsabilité du comptable vers l’ordonnateur. Deux niveaux de contrôle modulé :

- Le contrôle allégé.

- Le contrôle allégé supplémentaire.

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Les principes fondamentaux

b3.2/ Le contrôle allégé : Transfert des contrôles aux stades de l'engagement et de l’ordonnancement de la dépense. b3.2.1/ Contrôles transférés à l’ordonnateur au stade de l'engagement

Les services ordonnateurs doivent s’assurer :

de la régularité au regard des dispositions législatives et réglementaires d'ordre financier des engagements de dépenses relatives :

à la situation administrative et des traitements à l’exclusion de celles relevant des actes de recrutement, de titularisation, de réintégration, de changement de grade et de sortie

de service relatifs au personnel de l'Etat ;

aux loyers exceptées celles liées aux actes initiaux de location et modificatifs y afférents

aux frais de personnel (indemnités, allocations et autres frais non intégrés au niveau des traitements et salaires) dont le montant est inférieur ou égal à 10.000 DH ;

à l’acquisition de biens et services d’un montant inférieur ou égal à 100.000DH;

aux marchés, avenants et autres actes modificatifs dont le montant pris séparément est inférieur ou égal à 400.000 DH, ainsi qu’aux contrats d'architectes les concernant ;

aux conventions et contrats de droit commun dont le montant est inférieur ou égal à

200.000.

du total de la dépense à laquelle l'administration s'oblige pour toute l'année;

de la répercussion de l'engagement sur l'emploi total des crédits de l'année en cours et des années ultérieures

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Les principes fondamentaux

b3.2.2/ Contrôles transférés à l’ordonnateur au stade de l'ordonnancement

la disponibilité des crédits ;

l'existence du visa préalable de l'engagement, lorsque ledit visa est requis ;

l'inexistence du double paiement d'une même créance.

b3.3/ Le contrôle allégé supplémentaire. b3.3.1/ Contrôles transférés à l’ordonnateur au stade de l'engagement

la régularité au regard des dispositions législatives et réglementaires d'ordre financier des engagements de dépenses relatives :

à la situation administrative et des traitements à l’exclusion de celles relevant des actes de recrutement, de titularisation, de réintégration, de changement de grade et de sortie de service relatifs au personnel de l'Etat ;

aux loyers exceptées celles liées aux actes initiaux de location et modificatifs y afférents

aux marchés, avenants et autres actes modificatifs dont le montant pris séparément est inférieur ou égal à 1 000.000 DH, ainsi qu’aux contrats d'architectes les concernant

l'exactitude des calculs du montant de l'engagement;

l'exacte imputation budgétaire de la dépense. C3.3.2/ Contrôles transférés à l’ordonnateur au stade de l'ordonnancement

la disponibilité des crédits ;

l'existence du visa préalable ;

l'inexistence du double paiement d'une même créance.

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Les principes fondamentaux

2.1.2/ Justification du principe de séparation

A/ Une division rationnelle du travail

Spécialisation fonctionnelle : d'un coté un rôle de décideur, de l'autre un rôle de contrôleur et d'exécutant.

Indépendance organisationnelle des deux catégories d’acteurs :

Pas de lien de subordination entre l’ordonnateur et le comptable.

Statut à part du comptable même vis-à-vis de sa hiérarchie.

B/ Une gestion saine des deniers publics

Le contrôle mutuel

Contrôle du comptable sur l'ordonnateur.

Contrôle de l'ordonnateur sur le comptable.

L’interdiction des immixtions dans les fonctions de l’un ou de l’autre, sauf dérogation réglementaire expresse, sinon gestion de fait par exemple pour l’ordonnateur qui exerce des fonctions comptables sans qu’il y soit habilité.

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Les principes fondamentaux

2.1.3/ Aménagements et dérogations au principe A/ Exercice par le comptable de certaines taches dévolues à l’ordonnateur. A1/En matière de recettes : Encaissement des droits au comptant par le comptable sans émission préalable d’ordres de recette. A2/En matière de dépenses : Dépenses sans ordonnancement (DSO)

dépenses récurrentes, résultant d’actes ou de contrats déjà autorisés.

Paiement de dépenses sans engagement ni ordonnancement.

Paiement par le comptable au vu des justifications présentées par l’ordonnateur ou le créancier lui-même. B/ Exercice par des agents dépendant de l’ordonnateur de certaines fonctions incombant au comptable. B1/ En matière de recettes : La régie de recette.

- Encaissement des droits au comptant.

- Versement à intervalle régulier au comptable assignataire.

B2/ En matière de dépenses : La régie de dépenses

Dépenses de faible montant, imprévisibles et à réaliser rapidement.

Dépenses strictement prévues par l’instruction du Ministre des Finances du 26 Mars 1969 et l'arrêté de création de la régie.

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Les principes fondamentaux

2.2/ Le principe de l’unité de caisse ou de trésorerie A/ Signification du principe de l'unité de caisse ou de trésorerie

Le Trésor est le caissier de l’ensemble des organismes publics.

Aucun service ou organisme public ne peut disposer de caisse propre pour l’encaissement de recettes ou le paiement de dépenses.

L'unité de caisse ou de trésorerie se manifeste dans l’unicité du compte courant du Trésor à Bank-Al-Maghrib, le banquier exclusif de l’Etat.

B/ Justification du principe

Permettre une compensation immédiate et efficace des opérations financières entre les personnes publiques : effet circuit du Trésor.

Prévenir les tensions et surtout les ruptures de trésorerie d’une circonscription à l’autre et éviter la formation de fonds inactifs (une caisse excédentaire et une autre déficitaire), grâce à des mouvements de fonds appropriés.

Placer les organismes publics à l’abri des contraintes imposées par les banques et éviter que les fonds publics ne fassent l’objet de placements hasardeux.

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Les principes fondamentaux

Donner la possibilité à l’Etat de profiter du solde créditeur des dépôts des autres organismes publics, constitués des collectivités et des établissements publics :

En faisant face à ses besoins de trésorerie et donc l’économie d’emprunts sur le marché monétaire à concurrence des montants déposés;

En procédant à des placements de trésorerie, en cas d’excédent substantiel, qui génèrent des intérêts versés au budget général . B/ Effets du principe de l'unité de caisse ou de trésorerie B1/ A l’égard des comptables publics

Chaque poste comptable dispose d'une seule caisse et d’un seul compte bancaire, démembrement du compte courant du Trésor à Bank-Al-Maghrib : tous les comptables n’ont toutefois pas un accès direct au compte courant :

Y ont accès les comptables centralisateurs ou ceux rattachés directement au Trésorier Général du Royaume, titulaire du compte principal.

Les comptables subordonnées n’y ont pas accès et le règlement de leurs opérations transitent par un comptable centralisateur.

Les comptables publics ont l’exclusivité de maniement des fonds publics et sont seuls chargés du recouvrement des recettes et du paiement des dépenses de tous les organismes publics.

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Les principes fondamentaux

B2/ A l’égard des ordonnateurs :

Obligation de dépôt des fonds au Trésor faite aux organismes publics et à leurs ordonnateurs.

Les organismes publics ne peuvent ouvrir de compte bancaire, sauf dérogation accordée par le ministre chargé des finances.

Le dépôt se fait :

Pour les collectivités territoriales : directement dans le compte courant du Trésor à Bank-Al-Maghrib, pour l’ensemble des fonds disponibles.

Pour les établissements publics : dans des comptes de dépôt ouverts à la Trésorerie Générale du Royaume, pour leurs fonds libres.

Dérogations à l’obligation de dépôt des fonds au Trésor : accordées par le ministre chargé des finances à certains établissements publics.

En contrepartie du dépôt, l’Etat :

Sert une rémunération aux organismes concernés à raison des fonds déposés dans ses caisses.

Assure sans aucune contrepartie la gestion financière et comptable des budgets des organismes concernés (Cela est plus vrai pour les collectivités territoriales).

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Les principes fondamentaux

2.3/ Le principe de responsabilité et de reddition des comptes A/Responsabilité personnelle pécuniaire du comptable :

a/ Caractéristiques de la responsabilité pécuniaire du comptable

La responsabilité personnelle et pécuniaire est le corollaire de la séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable.

C’est la contrepartie de l’indépendance du comptable et de l’exclusivité de maniement des fonds publics dont il bénéficie.

Responsabilité dérogatoire (exorbitante) du droit commun :

Le comptable , seul fonctionnaire responsable sur ses propres deniers des erreurs commises dans l’exercice de sa fonction, par lui même ou par ses collaborateurs.

Responsabilité mise en jeu même en cas de faute de service.

Responsabilité présumée ou sans faute, il suffit qu’il y ait irrégularité, pas besoin de chercher la faute du comptable.

Sanction (mise en débet) jugée disproportionnée par rapport à l’irrégularité. b/ Autorités habilitées à mettre en cause la responsabilité du comptable -/ Le Ministre chargé des Finances (débets administratifs) -/ Le juge des Comptes (débets juridictionnels)

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Les principes fondamentaux

B/Responsabilité personnelle des ordonnateurs a/ Caractéristiques de la responsabilité personnelle des ordonnateurs

La responsabilité personnelle des ordonnateurs est une responsabilité financière : les sanctions en sont toutes d’ordre financier.

Elle est mise en jeu en matière de discipline budgétaire et financière .

La responsabilité personnelle ne s’applique pas aux membres du gouvernement et aux membres de la Chambre des représentants et de la Chambre des conseillers lorsqu'ils exercent leurs fonctions en cette qualité.

Cette responsabilité est remplacée par la responsabilité politique qui consiste en l’« obligation pour le titulaire d'un mandat politique à répondre de son exercice devant celui ou ceux de qui il la détient ».

La responsabilité politique peut être collégiale (gouvernementale) ou individuelle de chaque responsable politique.

Il en va de même des sanctions qu’elle entraine. Dans tous les cas la sanction désigne, en droit constitutionnel, la perte du pouvoir. b/ Autorité habilitée à mettre en jeu la responsabilité personnelle des

ordonnateurs : le juge des comptes En plus de sa responsabilité personnelle pécuniaire, le comptable encourt cette responsabilité personnelle en matière de discipline budgétaire et financière.

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Les principes fondamentaux

C/Production du compte par le comptable

Le compte produit par le comptable est un compte unique présenté au nom de tous les acteurs, justiciables des juridictions financières : l’ordonnateur, le comptable public et éventuellement le contrôleur.

Les ordonnateurs, les contrôleurs et les comptables publics peuvent faire parvenir à la cour, par la voie hiérarchique, toutes observations qui leur paraissent propres à l'éclairer dans l'examen des comptes.

Bien que l’ordonnateur soit également responsable, seul le comptable est tenu de produire le compte par lequel les responsabilités de chacun sont appréciées.

Les comptables sont tenus de rendre compte de leur gestion chaque année.

Cette obligation est assortie de sanctions sous forme d’amende et d’astreinte, en cas de défaut ou de retard de production du compte.

Le compte doit être en état d’examen, c’est à dire comportant toutes les pièces

constitutives exigées (pièces générales et pièces justificatives) et présentés dans les formes prescrites.

Les pièces générales sont produites annuellement à la Cour.

Les pièces justificatives des opérations y afférentes sont adressées chaque trimestre à la Cour.

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Chaque ordonnateur, contrôleur ou comptable public est responsable des actes qu'il a pris, visés ou exécutés depuis la date de sa prise de service jusqu'à celle de cessation de ses fonctions.

Le compte constitue le support de mise en jeu de la responsabilité de tous les intervenants : les ordonnateurs, les contrôleurs et les comptables ainsi que tous les agents placés sous leur autorité.

Le compte produit sert à l’exercice de toutes les compétences du juge financier en la matière : Jugement des comptes, discipline budgétaire et financière, audit et contrôle de la gestion.

D/Quid de la responsabilité des responsables des programmes ?

A partir de la loi de finances 2018, la nouvelle loi organique met à la charge des responsables des programmes :

- Un engagement sur des objectifs chiffrés dans des projets de performance, avec des objectifs à atteindre, accompagnés d’indicateurs de performance.

- Une reddition des comptes annuelle des résultats obtenus dans des rapports de performance mettant en évidence les écarts éventuels avec les prévisions inscrites au niveau des projets de performance.

Ils devraient, en principe, être tenu pour responsable de tout écart constaté. Mais le régime de cette responsabilité (nature, étendue, sanctions…) n’est défini nulle part.

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