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Comptabilité publique
Les principes fondamentaux
25/01/2017 1
Introduction
• Pour pouvoir fonctionner, l’administration se dote d’un budget et l’exécute de
manière à disposer des moyens nécessaires à la réalisation des missions de
service public dont elle est investie.
• La confection du budget et son exécution sont encadrées par un arsenal
juridique assez complexe et soumises à une série de contrôles très diversifiés.
• La multiplicité des règles et des procédures est justifiée par le fait qu’il s’agit de
fonds qui n’appartiennent pas aux personnes chargées de les gérer.
• Il s’agit de fonds publics qui sont la propriété de la communauté des citoyens et
qui ne peuvent, de ce fait, être administrés comme des fonds privés.
• Autant les fonds appartenant à la sphère privée sont gérés en totale liberté
par leur propriétaire, autant ceux faisant partie du patrimoine de l’ensemble
de la collectivité sont administrés dans un cadre strictement réglementé.
• L’arsenal juridique et les procédures de contrôles qui encadrent la gestion des
fonds publics sont gouvernés par un certain nombre de grands principes.
• Ces principes relèvent du droit budgétaire et de la comptabilité publique.
• Ils feront l’objet d’un rappel en deux parties :
1/Les principes budgétaires,
2/Les principes fondamentaux de comptabilité publique.
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Les principes fondamentaux
1/ Les principes budgétaires
• L’élaboration, le vote (l’autorisation parlementaire ) et l’exécution du budget sont
encadrés par les principes budgétaires et leurs dérogations.
• Les principes budgétaires sont la synthèse de règles et de techniques nécessaires
à une bonne gestion des finances publiques.
• Leur finalité essentielle est d’ordonner les opérations financières publiques et de
faciliter le contrôle du Parlement sur les opérations financières publiques.
• Ces principes comportent des dérogations destinées à infléchir leur rigidité et à les
adapter aux exigences d'une gestion plus efficace des deniers publics.
• Ils sont au nombre de six :
• Quatre principes classiques
– L'annualité
– L'unité
– L'universalité
– La spécialité
• Deux principes en perspective
– La sincérité
– L’équilibre
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A/Les principes classiques
A1/ Le principe d'annualité
A1.1/ Signification du principe
– Autorisation pour une année.
– Année civile : du 1er janvier au 31 décembre.
A1.2/Justification du principe
– Politique : l'efficacité du contrôle parlementaire (brève périodicité)
– Economique : être en phase avec la vie sociale et économique (Bilan
annuel des entreprises).
A1.3/ Effets du principe d'annualité
– L'horizon financier de l'Etat est limité à un an.
– Le budget doit être voté chaque année.
– Le budget doit être exécuté dans l'année.
Cette logique de résultats oblige les décideurs à définir des politiques précises
de leurs secteurs respectifs et à déterminer des objectifs clairs à atteindre.
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b/Nouvelle présentation des dépenses
– Pour le budget général
• Pas de changement au niveau des titres : au nombre de trois :
fonctionnement /investissement /dette.
• A l’intérieur des titres, présentation par chapitres : trois pour chaque
département : personnel /matériel-dépenses diverses /investissement.
• Chapitres subdivisés en programmes, régions et projets ou actions ; un
projet ou une action étant un ensemble délimité d’activités et d’opérations
entreprises dans le but de répondre à des besoins définis.
• Projet ou action décliné en lignes budgétaires : nature économique des
dépenses (loi de règlement).
– Pour les SEGMA : présentation à l’intérieur de chaque chapitre (exploitation et
investissement) dans un ou des programmes subdivisés en régions et projets
ou actions.
– Pour les CAS : présentation dans un ou des programmes subdivisés en régions
et projets ou actions.
La nouvelle présentation du budget général, des SEGMA et des comptes
spéciaux du Trésor fera l’objet d’une nomenclature programmatique arrêtée
par le ministre chargé des finances.
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2.1/ Le principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable
2.1.1/Signification du principe :
a/Distinction de la fonction d'ordonnateur et de comptable :
– L’ordonnateur est chargé des opérations administratives : l’engagement ou la
constatation, la liquidation, l’ordonnancement ou l’émission des ordres et la production
des pièces justificatives.
– Le comptable s’occupe des opérations comptables : contrôles et exécution comptable
des opérations.
b/ Incompatibilité de la fonction d'ordonnateur et de comptable
– Sauf exception, un ordonnateur ne peut être comptable.
– Un comptable ne peut être ordonnateur non plus.
A/ Qu’est ce que l’ordonnateur ?
A1/Définition : Toute personne ayant qualité au nom d'un organisme public pour engager,
constater, liquider ou ordonner soit le recouvrement d'une créance, soit le paiement
d'une dépense.
A2/ Attributs :
• L’ordonnateur est généralement un politique ou un administrateur, dont les fonctions
financières sont accessoires.
• L’ordonnateur est soumis au statut que lui assigne sa fonction principale, auquel s'ajoutent à
la marge le dispositif juridique et technique en rapport avec ses attributions financières.
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• L’ordonnateur est le décideur et seul juge de l’opportunité de ses actes.
• L’ordonnateur peut déléguer sa signature et instituer des sous-ordonnateurs, sous sa
responsabilité et son contrôle.
• D’où l’existence de plusieurs catégories d’ordonnateurs.
A3/Catégories d’ordonnateurs
• L’ordonnateur de droit : Ordonnateur par le seul fait de l’élection ou de la nomination à
la tête d’un ministère ou d’un organisme public.
• L’ordonnateur désigné (par décret) : peut être, en cas de nécessité de service :
– Un directeur général ou un directeur ;
– un chef de SEGMA.
• Le sous-ordonnateur : institué par l’ordonnateur par voie d'arrêté soumis au visa du
ministre chargé des finances, avec délégation de pouvoir.
• L’ordonnateur délégué : reçoit une délégation de signature et gère les crédits de
l’ordonnateur au nom de celui-ci.
• L’ordonnateur suppléant: remplace l’ordonnateur ou le sous-ordonnateur en cas
d'absence ou d'empêchement de celui-ci.
A4/ Accréditation : transmission au comptable assignataire du spécimen de sa signature
manuscrite, appuyé d’une copie de son acte de nomination ou de délégation publié.
A5/ Habilitation : Afin de réaliser des transactions dans le système d'information,
l’ordonnateur et tout agent placé sous son autorité et agissant pour son compte doit
recevoir une habilitation avec indication d’un périmètre d'opérations précis.
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B/ Qu’est ce que le comptable ?
B1/Définition : Tout fonctionnaire ou agent ayant qualité pour exécuter au nom
d'un organisme public des opérations de recettes, de dépenses ou de
maniement de fonds publics.
B2/ Attributs :
– Les comptables ont pour fonctions principales les fonctions financières : ils
sont plus tenus au respect des règles d’ordre financier et sont soumis à un
régime de responsabilité exorbitant de droit commun.
– Il n’y a pas de lien de subordination entre l’ordonnateur et le comptable.
– Les comptables ont un statut à part même vis-à-vis de leur hiérarchie.
– Les comptables publics sont seuls chargés :
• Du recouvrement des créances publiques et de l'encaissement des
droits au comptant.
• Du paiement des dépenses et de la suite à donner aux oppositions et
autres significations.
• Du maniement des fonds publics en général.
– Depuis 2006, les comptables de l’Etat assurent également la fonction de
contrôleur des engagements de dépenses.
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B3/Catégories de comptables : Plusieurs classifications peuvent être faites selon
certains critères. Deux critères peuvent être retenues :
Critère de la reddition des comptes au juge des comptes :
Les comptables principaux qui rendent directement compte de leur gestion
au juge des comptes (Trésoriers, percepteurs, trésoriers payeurs, agents
comptables, receveurs de l’administration fiscale, receveurs de douane...)
Les comptables subordonnés dont les opérations sont intégrés dans les
comptes « de gestion » de comptables principaux (régisseurs notamment)
Classification en fonction de l’étendue de la compétence
Les comptables à compétence générale : le Trésorier Général du Royaume,
les trésoriers ministériels, les trésoriers régionaux, préfectoraux et
provinciaux , les percepteurs et percepteurs-receveurs communaux, les
payeurs et agents comptables auprès des missions diplomatiques et
consulaires, les trésoriers payeurs des établissements publics…
Les comptables à compétence spéciale : notamment les receveurs des
douanes et des impôts indirects, les receveurs de l’administration fiscale, les
conservateurs de la propriété foncière, les secrétaires greffiers près les
juridictions…
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C/ Rôles respectifs de l’ordonnateur et du comptable
C1/Opérations administratives ou rôle de l’ordonnateur
a/En matière de recettes, les opérations administratives incombant à
l’ordonnateur se déroulent en trois phases successives:
la constatation des faits générateurs (matérielle et juridique),
la liquidation des droits qui en découlent,
l’émission de l’ordre de recouvrer la recette.
b/En matière de dépenses les opérations administratives relevant de
l’ordonnateur sont réalisées en trois phases successives:
b1– L'engagement
b1.1/L'engagement juridique
Engagement créé par l’ordonnateur (réalisation d’une commande
publique au moyen d’un marché ou d’une convention par exemple.)E
Engagement constaté par l’ordonnateur (mise en œuvre d’un texte
législatif ou réglementaire, exécution d’un jugement…).
b1.2/L'engagement comptable
b2/ La liquidation
– Vérification du service fait
– Calcul du montant de la dépense Comptabilité publique
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b3/ L'ordonnancement ou le mandatement
b3.1/ Emission d’un ordre de paiement
- dans la limite des autorisations budgétaires
- Quant à l'objet de la dépense.
- Quant au montant de la dépense.
- Forme de l’ordre de paiement
- Ordre de paiement individuel.
- Ordre de paiement collectif.
b3.2/ Délai d’ordonnancement
b4/ La production des pièces justificatives
b4.1/ Pièces justificatives objet de nomenclatures
b4.2/ Trois types de pièces justificatives
- Pièces justificatives à produire au comptable par l’ordonnateur
- Pièces justificatives à conserver par l’ordonnateur à l’intention
de tout corps ou organe de contrôle compétent.
- Pièces justificatives établies à l’initiative du comptable
assignataire : certificats de dépense pour :
- les dépenses sans ordonnancement (DSO)
- les opérations de trésorerie. Comptabilité publique
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C2/Opérations comptables ou rôle du comptable
a/En matière de recettes, : le contrôle, la prise en charge le recouvrement.
a1/Le contrôle de la régularité de la perception, portant sur :
1/ Le fondement juridique.
– Recette prévue par un texte législatif ou réglementaire en vigueur ou résulter
de jugements, arrêts ou conventions.
– Recette autorisée par le budget de l’organisme public concerné.
2/ La qualité de l’ordonnateur ou de son délégué.
3/ L’exactitude des calculs de liquidation de la créance.
4/ L’existence des mentions obligatoires sur l’ordre de recette.
5/ L’exactitude de l'imputation de la recette au budget.
6/ Le respect des règles de prescription d'assiette.
a2/La prise en charge :
• Inscription de la créance dans les registres comptables.
• Point de départ de l’obligation de recouvrer la créance et de l’engagement de la
responsabilité du comptable à cet effet
a3/Le recouvrement comportant deux phases :
• Une phase de recouvrement amiable,
• Une phase de recouvrement forcé. Comptabilité publique
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b/En matière de dépenses
b1/ Le contrôle
b1.1/ Le contrôle au niveau de la phase d'engagement
b1.1.1/Consistance du contrôle d'engagement
Contrôle de régularité de la dépense : au regard des dispositions législatives et
réglementaires d'ordre financier.
Contrôle budgétaire, permet de vérifier :
– la disponibilité des crédits et des postes budgétaires ;
– l'imputation budgétaire ;
– l'exactitude des calculs du montant de l'engagement;
– le total de la dépense à laquelle l'administration concernée s'oblige pour
toute l'année d'imputation ;
– la répercussion éventuelle de l'engagement sur l'emploi total des crédits
de l'année en cours et des années ultérieures.
b1.1.2/Exclusions du contrôle d'engagement
Exclusion du contrôle de régularité et du contrôle budgétaire
• Des dépenses payées sans ordonnancement (DSO).
• Des marchés de l'Etat, bons de commande, conventions et contrats passés dans
le cadre des programmes et projets bénéficiant de fonds de concours extérieurs
accordés sous forme de dons.
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Exclusion du seul contrôle de régularité
Liste de natures de dépenses figurant au décret (article 10)
– les dépenses de personnel liées à la situation administrative et aux traitements, à
l'exclusion de celles relevant des actes de recrutement, de titularisation, de
réintégration, de changement de grade et de sortie de service, quels que soient leurs
montants ;
– les dépenses relatives aux transferts et subventions aux établissements publics, aux
impôts et taxes, aux décisions judiciaires et aux loyers, quel qu'en soit le montant à
l'exception des actes initiaux de location et leurs actes modificatifs ;
– les dépenses de personnel autres que celles intégrées dans les traitements et salaires,
d’un montant inférieur ou égal à 5.000 DH ;
– les dépenses de biens et services d’un montant inférieur ou égal à 20.000 DH.
Liste de natures de dépenses ajoutée par arrêté du Ministre des finance
– versements, transferts, subventions et dotations allouées aux établissements publics,
aux collectivités territoriales, aux associations des œuvres sociales et aux SEGMA ;
– capital décès ;
– redevances d’eau, d’électricité et de télécommunications ;
– assurance des véhicules relevant du parc de l’Etat ;
– restitutions aux banques du différentiel des taux d’intérêt ;
– achat de vignettes dans le cadre des conventions de fourniture de carburant, lubrifiant
et de réparation de véhicules ainsi que de transport de personnel ;
– frais d’adhésion aux organismes internationaux.
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b1.1.3/Sanction du contrôle d'engagement
Le visa
– Notification par l’ordonnateur à l’attributaire des références du visa
d'engagement avec l'approbation du marché, convention ou contrat.
– Droit du cocontractant de réclamer lesdites références du visa à l’ordonnateur.
La suspension du visa.
Le refus de visa.
– Note d’observation motivée.
– Une seule communication : interdiction des rejets « en cascade ».
– En cas de refus de visa, l’ordonnateur peut, s’il maintient la proposition
d’engagement en cause, recourir à la procédure de passer outre
b1.1.4/ Procédures du passer outre
– Le ministre intéressé saisit le trésorier général du Royaume (TGR)
• En cas d’infirmation du refus de visa, prescription par le TGR au comptable
de viser la proposition d'engagement de dépenses en cause.
• En cas de confirmation du refus de visa, le ministre concerné peut solliciter
l'intervention du Chef du gouvernement.
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– Le Chef du gouvernement peut décider de passer outre à ce refus de visa:
• Sauf si le refus de visa est motivé par :
– L'indisponibilité de crédits ou de postes budgétaires
– Le non respect d'une disposition législative.
• Et après consultation :
– De la commission des marchés, pour un marché, une convention ou un
contrat passé pour le compte de l'Etat.
– D’une commission présidée par le secrétariat général du
gouvernement, pour un acte relatif au personnel de l’Etat.
b1.2/ Le contrôle au niveau de la phase de paiement
b1.2.1/ Consistance du contrôle de paiement : vérifier :
• l'exactitude des calculs de liquidation ;
• l'existence du visa préalable d'engagement ;
• le caractère libératoire du règlement ;
• la signature de l'ordonnateur qualifié ou de son délégué ;
• la disponibilité des crédits de paiement ;
• la production des pièces justificatives .
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• Le contrôle du respect des règles de prescription et de déchéance
- Contrôle non prévu par le décret relatif au contrôle des dépenses de l'Etat.
- Contrôle incombant à l’ordonnateur.
- Champ d’application de la prescription : toutes créances, sauf celles :
• résultant des promotions du personnel ;
• des décisions de justice notifiées et passées en force de chose jugée.
- Délais de prescription
• Des délais différents :
- délai de droit commun : 4 ans
- créanciers résidant à l’étranger : 5 ans
- autres délais : loyers : 5 ans…
• Computation du délai : à partir du 1er janvier de l’année de naissance de
la créance : réception des travaux ou services , livraison des fournitures,
décision administrative accordant le droit….
- Opposition de la prescription incombant à l’ordonnateur.
- Certificat de relèvement de la prescription établi par l’ordonnateur et visé
par le ministre des finances ou son délégué (TGR).
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b1.2.2/ Sanction du contrôle de paiement
• Aucune irrégularité n’est relevée : visa et règlement de la dépense.
• En cas d’irrégularité : suspension du visa par note dûment motivée.
• A défaut de régularisation : refus définitif.
b1.2.3/ Procédure de réquisition : passé outre au refus du comptable
Conditions
– Condition de forme : un écrit.
– Conditions de fond :disponibilité de crédits suffisants ;caractère libératoire
du règlement ;Intervention du visa préalable d'engagement.
Effets de l’ordre de réquisition :
• Règlement de la dépense.
• Translation de la responsabilité.
b2/Le paiement
• Acquit libératoire : s'assurer :
• de l'identité et de la capacité du bénéficiaire (créancier ou mandataire);
• de la validité du mode de règlement.
• Modes de règlement: Virement, remise d'espèces ou remise de chèques.
• Actuellement les virements sont centralisés et traités au niveau du Système
Interbancaire Marocain de télé compensation (SIMT).
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b3/ Le contrôle modulé de la dépense ou vers un contrôle partagé
b3.1/ Généralités :
Le principe : soustraire des contrôles jusque là assurés par les comptables et
les confier aux ordonnateurs avec transfert de la responsabilité correspondante.
Les Conditions : les services ordonnateurs doivent :
• disposer d'un système de contrôle interne permettant d'assurer les contrôles
de régularité et de paiement soustraits de la compétence du comptable;
• réussir l’examen d'évaluation de leur capacité de gestion au moyen d’un audit
effectué à la diligence du ministre de l’économie et des finances et sur la base
d'un référentiel d'audit portant sur leurs capacités de gestion financière,
d'exécution de la dépense, de contrôle interne et de gestion de l'information.
Les effets : Instauration progressive d’un contrôle partagé
• Allègement des contrôles exercés par le comptable.
• Transfert de la responsabilité du comptable vers l’ordonnateur.
Deux niveaux de contrôle modulé :
- Le contrôle allégé.
- Le contrôle allégé supplémentaire.
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b3.2/ Le contrôle allégé : Transfert des contrôles aux stades de l'engagement et de
l’ordonnancement de la dépense.
b3.2.1/ Contrôles transférés à l’ordonnateur au stade de l'engagement
Les services ordonnateurs doivent s’assurer :
• de la régularité au regard des dispositions législatives et réglementaires d'ordre financier
des engagements de dépenses relatives :
– à la situation administrative et des traitements à l’exclusion de celles relevant des actes
de recrutement, de titularisation, de réintégration, de changement de grade et de sortie
de service relatifs au personnel de l'Etat ;
– aux loyers exceptées celles liées aux actes initiaux de location et modificatifs y afférents
– aux frais de personnel (indemnités, allocations et autres frais non intégrés au niveau
des traitements et salaires) dont le montant est inférieur ou égal à 10.000 DH ;
– à l’acquisition de biens et services d’un montant inférieur ou égal à 100.000DH;
– aux marchés, avenants et autres actes modificatifs dont le montant pris séparément est
inférieur ou égal à 400.000 DH, ainsi qu’aux contrats d'architectes les concernant ;
– aux conventions et contrats de droit commun dont le montant est inférieur ou égal à
200.000.
• du total de la dépense à laquelle l'administration s'oblige pour toute l'année;
• de la répercussion de l'engagement sur l'emploi total des crédits de l'année en cours et des
années ultérieures
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b3.2.2/ Contrôles transférés à l’ordonnateur au stade de l'ordonnancement
– la disponibilité des crédits ;
– l'existence du visa préalable de l'engagement, lorsque ledit visa est requis ;
– l'inexistence du double paiement d'une même créance.
b3.3/ Le contrôle allégé supplémentaire.
b3.3.1/ Contrôles transférés à l’ordonnateur au stade de l'engagement
• la régularité au regard des dispositions législatives et réglementaires d'ordre financier
des engagements de dépenses relatives :
– à la situation administrative et des traitements à l’exclusion de celles relevant des actes
de recrutement, de titularisation, de réintégration, de changement de grade et de sortie
de service relatifs au personnel de l'Etat ;
– aux loyers exceptées celles liées aux actes initiaux de location et modificatifs y afférents
– aux marchés, avenants et autres actes modificatifs dont le montant pris séparément est
inférieur ou égal à 1 000.000 DH, ainsi qu’aux contrats d'architectes les concernant
• l'exactitude des calculs du montant de l'engagement;
• l'exacte imputation budgétaire de la dépense.
C3.3.2/ Contrôles transférés à l’ordonnateur au stade de l'ordonnancement
– la disponibilité des crédits ;
– l'existence du visa préalable ;
– l'inexistence du double paiement d'une même créance.
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2.1.2/ Justification du principe de séparation
A/ Une division rationnelle du travail
• Spécialisation fonctionnelle : d'un coté un rôle de décideur, de l'autre un rôle de
contrôleur et d'exécutant.
• Indépendance organisationnelle des deux catégories d’acteurs :
– Pas de lien de subordination entre l’ordonnateur et le comptable.
– Statut à part du comptable même vis-à-vis de sa hiérarchie.
B/ Une gestion saine des deniers publics
• Le contrôle mutuel
– Contrôle du comptable sur l'ordonnateur.
– Contrôle de l'ordonnateur sur le comptable.
• L’interdiction des immixtions dans les fonctions de l’un ou de l’autre, sauf
dérogation réglementaire expresse, sinon gestion de fait par exemple pour
l’ordonnateur qui exerce des fonctions comptables sans qu’il y soit habilité.
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2.1.3/ Aménagements et dérogations au principe
A/ Exercice par le comptable de certaines taches dévolues à l’ordonnateur.
A1/En matière de recettes : Encaissement des droits au comptant
par le comptable sans émission préalable d’ordres de recette.
A2/En matière de dépenses : Dépenses sans ordonnancement (DSO)
– dépenses récurrentes, résultant d’actes ou de contrats déjà autorisés.
– Paiement de dépenses sans engagement ni ordonnancement.
– Paiement par le comptable au vu des justifications présentées par
l’ordonnateur ou le créancier lui-même.
B/ Exercice par des agents dépendant de l’ordonnateur de certaines fonctions
incombant au comptable.
B1/ En matière de recettes : La régie de recette.
- Encaissement des droits au comptant.
- Versement à intervalle régulier au comptable assignataire.
B2/ En matière de dépenses : La régie de dépenses
– Dépenses de faible montant, imprévisibles et à réaliser rapidement.
– Dépenses strictement prévues par l’instruction du Ministre des
Finances du 26 Mars 1969 et l'arrêté de création de la régie.
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