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Cycle de formation

au profit des administrateurs


de la Cour des comptes

Comptabilité publique
Les principes fondamentaux

par Mohammed MERZOUKI

25/01/2017 1
Introduction
• Pour pouvoir fonctionner, l’administration se dote d’un budget et l’exécute de
manière à disposer des moyens nécessaires à la réalisation des missions de
service public dont elle est investie.
• La confection du budget et son exécution sont encadrées par un arsenal
juridique assez complexe et soumises à une série de contrôles très diversifiés.
• La multiplicité des règles et des procédures est justifiée par le fait qu’il s’agit de
fonds qui n’appartiennent pas aux personnes chargées de les gérer.
• Il s’agit de fonds publics qui sont la propriété de la communauté des citoyens et
qui ne peuvent, de ce fait, être administrés comme des fonds privés.
• Autant les fonds appartenant à la sphère privée sont gérés en totale liberté
par leur propriétaire, autant ceux faisant partie du patrimoine de l’ensemble
de la collectivité sont administrés dans un cadre strictement réglementé.
• L’arsenal juridique et les procédures de contrôles qui encadrent la gestion des
fonds publics sont gouvernés par un certain nombre de grands principes.
• Ces principes relèvent du droit budgétaire et de la comptabilité publique.
• Ils feront l’objet d’un rappel en deux parties :
1/Les principes budgétaires,
2/Les principes fondamentaux de comptabilité publique.
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Les principes fondamentaux
1/ Les principes budgétaires
• L’élaboration, le vote (l’autorisation parlementaire ) et l’exécution du budget sont
encadrés par les principes budgétaires et leurs dérogations.
• Les principes budgétaires sont la synthèse de règles et de techniques nécessaires
à une bonne gestion des finances publiques.
• Leur finalité essentielle est d’ordonner les opérations financières publiques et de
faciliter le contrôle du Parlement sur les opérations financières publiques.
• Ces principes comportent des dérogations destinées à infléchir leur rigidité et à les
adapter aux exigences d'une gestion plus efficace des deniers publics.
• Ils sont au nombre de six :
• Quatre principes classiques
– L'annualité
– L'unité
– L'universalité
– La spécialité
• Deux principes en perspective
– La sincérité
– L’équilibre
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Les principes fondamentaux
A/Les principes classiques
A1/ Le principe d'annualité
A1.1/ Signification du principe
– Autorisation pour une année.
– Année civile : du 1er janvier au 31 décembre.
A1.2/Justification du principe
– Politique : l'efficacité du contrôle parlementaire (brève périodicité)
– Economique : être en phase avec la vie sociale et économique (Bilan
annuel des entreprises).
A1.3/ Effets du principe d'annualité
– L'horizon financier de l'Etat est limité à un an.
– Le budget doit être voté chaque année.
– Le budget doit être exécuté dans l'année.

La nature de certaines opérations de l’Etat et l'extension du rôle de celui-ci ont


conduit à nuancer ce principe d'annualité en y apportant des dérogations.
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Les principes fondamentaux

A1.4/ Dérogations au principe d’annualité


a/Dérogations infra-annuelles
a1/Vote d’une loi de finances rectificative, en cas de changements
importants affectant les conditions ayant présidé à l’élaboration et au vote
de la loi de finances initiale.
a2/Ouverture de crédits supplémentaires par décret en cours d’année,
en cas de nécessité impérieuse d'intérêt national.
b/Dérogations supra-annuelles
b1/Autorisation de programme (Dépenses d’investissement):
- Détermine le coût global et maximum du projet d'investissement retenu.
- Valable sans limitation de durée, avec :
- Crédits d'engagement : limite supérieure des dépenses à engager.
- Crédits de paiement : limite supérieure des dépenses à ordonnancer.
b2/ Autorisation d'engagement par anticipation :
- Utilisation des crédits en année N, ouverts en année N+1.
- Mécanisme très usité dans le cadre des comptes spéciaux du Trésor.
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b3/Report de crédits
• Pour le budget général (crédits d’investissement) :
– Utilisation, en N+1, des crédits couvrant des dépenses engagées et non encore
ordonnancées au cours de l'année N.
– Opération formalisée par un arrêté conjoint du ministre des finances et du
ministre concerné.
• Pour les SEGMA et des comptes spéciaux du Trésor : Pas de report de crédits, mais
des reports de soldes en fin d’année en cas d’excédents de recettes.
b4/ Autorisation d’une période complémentaire d’ordonnancement
• En attendant l’adoption des arrêtés de report, autorisation d’ordonnancer les
dépenses d’investissement correspondant aux engagements n’ayant pas donné
lieu à ordonnancement avant la clôture de la gestion précédente :
– Pour le budget général jusqu’au 31 mars de l’année en cours,
– Pour les comptes d’affectation spéciale jusqu’au 22 juin à hauteur de
l’excédent des recettes arrêté par chaque ordonnateur ou sous-ordonnateur et
certifié par le comptable assignataire.
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Les principes fondamentaux
b5/L’annulation des crédits reportés
• Annulation des crédits d’investissement du budget général reportés depuis au
moins trois années, qui :
• n’ont pas fait l’objet d’ordonnancement au cours de ces trois derniers
exercices dûment visés par les services de la Trésorerie Générale,
• dont les travaux ou prestations correspondants n’ont pas été réalisés,
• et au titre desquelles aucune procédure judiciaire n’a été engagée.
• Annulation de droit des engagements correspondants.
• Extension aux crédits correspondants à des opérations des comptes d’affectation
spéciale (CAS).
• L’annulation de droit affecte aussi les crédits d’investissement et les engagements
concernant un marché achevé, au titre du budget général et des comptes
d’affectation spéciale.
b6/Autres dérogations supra-annuelles
– Création d'un poste budgétaire
– Conventions financières et gestion de la dette
– Garanties accordées par l’Etat.
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A.1.5/Innovations de la nouvelle loi organique


Changements affectant uniquement les dérogations au principe et non le principe
lui-même.

– Changement de la dénomination de l’autorisation de programme en


programmes pluriannuels, avec crédits d’engagements et de paiements.
– Introduction de la programmation budgétaire triennale à partir de 2019 ;
programmation actualisée chaque année et servant de référence à l’élaboration
des projets de loi de finances annuelles.
– Elargissement du champ d’application de l’engagement financier pluriannuel
de l’Etat aux traités de commerce engageant les finances de l’Etat.
– Limitation des reports à 30% des crédits de paiement de l’année, à partir de
2018, pour chaque département ministériel ; les engagements visés et non
ordonnancés qui n’ont pu être reportés dans le cadre de la limite du plafond de
30% sont imputés sur les crédits de paiement ouverts au titre des dépenses
d’investissement de l’année budgétaire en cours.
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A.2/Le principe d'unité
A2.1/Signification du principe : Un compte unique pour l'ensemble des recettes et
des dépenses de l'Etat : le budget général.
A2.2/Justification du principe : Vue d’ensemble de la situation budgétaire de l'Etat,
facilitant le contrôle parlementaire.
A2.3/Aménagements et dérogations
a/ Les services de l’Etat gérés de manière autonome - SEGMA :
• L'activité de ces services doit tendre essentiellement à produire des biens
ou à rendre des services donnant lieu à rémunération.
• La partie des dépenses du service non imputées sur les crédits du budget
général, doivent être couvertes par des ressources propres.
b/Les comptes spéciaux du Trésor (CST) :
b1/ création par la loi de finances à l'intérieur de l'une des catégories de CST
suivantes :
– comptes d'affectation spéciale (CAS),
– comptes de dépenses sur dotation (CDD),
– comptes financiers (ex-comptes d'avances et de prêts ),
– Comptes d'adhésion aux organismes internationaux ,
– Comptes d'opérations monétaires.
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b2/Création en cours d'année budgétaire, par décrets, en cas d'urgence et de
nécessité impérieuse et imprévue :
– Les commissions parlementaires chargées des finances en sont préalablement
informées.
– Ces décrets doivent être soumis au Parlement pour ratification dans la plus
prochaine loi de finances.

c/Règles de fonctionnement des SEGMA et des CST :


• Les opérations des budgets des SEGMA et des CST sont prévues, autorisées et
exécutées dans les mêmes conditions que les opérations du budget général.
• Des seuils d’autofinancement obligatoire pour les SEGMA et les Comptes
d’affectation spéciale (CAS) créés à partir de 2016 ( Nouvelle loi organique) :
• SEGMA :30% de l’ensemble de ses ressources autorisées au titre de la loi
de finances de la 3ème année de création; sinon suppression par la loi de
finances de l’année suivante.
• CAS : 40% de l’ensemble de ses ressources autorisées au titre de la loi de
finances de la 3ème année de création; sinon suppression par la loi de
finances de l’année suivante.
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Les principes fondamentaux
A.3/ Le principe d'universalité
A3.1/Signification du principe :
• Réunion en une seule masse de l'ensemble des recettes publiques sur laquelle doit
s'imputer l'ensemble des dépenses publiques.
• Le principe comporte deux règles :
– La règle de non-contraction: Inscription et imputation au budget des recettes
et des dépenses pour leur montant intégral ; pas de compensation entre la
recette encaissée et la dépense payée avec imputation au budget uniquement
de la différence (solde).
Ne pas confondre contraction et compensation légale (qui est autorisée).
– La règle de non-affectation : toutes les recettes sont indistinctement
destinées à la couverture de toutes les dépenses inscrites au budget.
A3.2- justification du principe
– Préservation de l'intérêt général
– Evitement du gaspillage des ressources
– Opportunité de faire des choix politiques
Défaut : caractère potentiellement improductif :
• Favorise l'inertie administrative
• Dissimule au citoyen l'intérêt du prélèvement. Comptabilité publique
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Les principes fondamentaux
A3.2/ Les dérogations
• Les SEGMA
• Les comptes spéciaux du Trésor
• Les procédures comptables particulières :
 Le fonds de concours :
Prend la forme de :
o Contributions à un projet par des organismes publics.
o Dons et legs de tiers nationaux ou étrangers.
L’acte à conclure est signé par le ministre chargé des finances et le
ministre intéressé ou les personnes déléguées par eux à cet effet.
 Le rétablissement de crédit :
– Restitution à l'Etat (recettes accidentelles) :
 de sommes payées indûment
 de paiements à titre provisoire
– Réaffectation de la recette au service de l'Etat concerné
(Réouverture de crédits correspondants).
– Deux conditions :
o Montant reversé égal ou supérieur à 1000 dirhams
o Rétablissement de crédit pendant la même gestion. Comptabilité publique
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Les principes fondamentaux
A.4- Le principe de spécialité
A.4.1- Signification du principe :
– Spécialise les crédits par rubrique budgétaire : réunion dans la même
rubrique de dépenses de même nature, ayant le même objet ou la même
destination.
– Commande l’imputation des dépenses au moment de l’exécution : chaque
dépense est inscrite à la rubrique budgétaire qui la prévoit.
A.4.2- Justification du principe :
– Confère lisibilité aux documents budgétaires.
– Donne sens à l’autorisation parlementaire.
A.4.3- Dérogation et aménagements
a- Une dérogation : les dépenses imprévues et les dotations provisionnelles
– Chapitre spécial qui n'est affecté à aucun service ni à aucune nature de
dépenses particulière.
– Prélèvements en cours d'année, pour assurer la couverture de besoins
urgents ou non prévus lors de l'établissement du budget.
– Prélèvements effectués par décret pris sur proposition du ministre chargé
des finances. Comptabilité publique
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Les principes fondamentaux
b- Deux aménagements :
b1/Les virements de crédits : modification de la répartition des crédits entre
les rubriques budgétaires par le gouvernement de lui-même.
– Interdits entre chapitres : Vote du parlement par chapitre.
– Autorisés à l’intérieur d’un même chapitre:
• Dépenses de fonctionnement : décisions du ministre chargé des
finances, prises sur proposition des ordonnateurs intéressés.
• Dépenses d'investissement :
– Augmentation ou diminution de la dotation initiale des articles et
paragraphes de 10% maximum, par arrêtés du ministre chargé des
finances pris sur proposition des ordonnateurs intéressés.
– Idem pour l’augmentation ou la diminution pour plus de 10%, sur
autorisation exceptionnelle donnée par le Chef du gouvernement.
– dotation des lignes à l'intérieur d'un même paragraphe, par décisions
du ministre chargé des finances, prises sur proposition des
ordonnateurs.
• Dépenses relatives au service de la dette publique : décisions du
ministre chargé des finances.
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Les principes fondamentaux
b2/La globalisation des crédits
• Mesure générale : Introduite en 2001.
– Autorisation accordée par arrêtés du ministre chargé des finances, pris sur
proposition des ordonnateurs intéressés.
– Autorisation consistant pour ces derniers et leurs sous-ordonnateurs, à
modifier les dotations des lignes d'un même paragraphe, à l'intérieur des
chapitres du budget général, des budgets des SEGMA et des CST.
– Les décisions y afférentes prises par les ordonnateurs et les sous-ordonnateurs
sont dispensées du visa préalable du ministre chargé des finances.
• Cas Initiative Nationale de Développement Humain (INDH) : globalisation
systématique mise en œuvre en 2005.
– Délégation globale de crédits aux sous-ordonnateurs du compte d’affectation
spéciale INDH.
– Répartition par les sous-ordonnateurs des crédits entre les programmes fixés
pour la mise en œuvre de l’INDH.
– Possibilité de modification par les sous-ordonnateurs de la répartition des
crédits après certification par le comptable de la disponibilité de ces derniers.
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Les principes fondamentaux
A4.4/Changements attendus de la nouvelle loi organique
a/Budgétisation orientée vers les résultats à partir de 2018
– Spécialisation des crédits par natures de dépenses et par programmes; un
programme étant un ensemble cohérent de projets ou actions relevant d'un
même ministère ou institution.
– Dotations allouées en fonction d’objectifs à atteindre, assortis d’indicateurs de
performance : à chaque programme sont associés des objectifs précis, des
résultats attendus et des évaluations de ces résultats.
– Programmes et indicateurs repris dans des propositions de projets de
performance élaborées par chacun des départements ministériels ou
institutions et transmises au ministère chargé des finances en
accompagnement des propositions de recettes et de dépenses pour le projet
de loi de finances de l’année suivante.
– Après examen et validation par le ministère chargé des finances, présentation
des propositions de projets de performance aux commissions sectorielles des
deux chambres concernées à l’appui des projets de budgets des départements
ministériels ou institutions concernés.
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Les principes fondamentaux

– Evaluation des résultats des programmes dans des rapports de performance


établis par chaque département ministériel ou institution.
– Les rapports de performance doivent retracer les résultats atteints et mettre en
évidence les écarts éventuels avec les prévisions inscrites au niveau des projets
de performance.
– Lesdits rapports sont transmis au ministère chargé des finances, au plus tard à
la fin du mois de juillet de l’année qui suit celle de l’exécution de la loi de
finances concernée.
– Consolidation et synthèse des rapports de performance de tous les
départements dans le rapport annuel de performance élaboré par le ministère
chargé des finances et produit à l’appui du projet de loi de règlement de la loi
de finances (2020).
– Le projet de loi de règlement de la loi de finances est également accompagné
par un rapport d’audit de performance élaboré par l’Inspection générale des
finances selon les modalités fixées par le ministre chargé des finances.

Cette logique de résultats oblige les décideurs à définir des politiques précises
de leurs secteurs respectifs et à déterminer des objectifs clairs à atteindre.
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Les principes fondamentaux
b/Nouvelle présentation des dépenses
– Pour le budget général
• Pas de changement au niveau des titres : au nombre de trois :
fonctionnement /investissement /dette.
• A l’intérieur des titres, présentation par chapitres : trois pour chaque
département : personnel /matériel-dépenses diverses /investissement.
• Chapitres subdivisés en programmes, régions et projets ou actions ; un
projet ou une action étant un ensemble délimité d’activités et d’opérations
entreprises dans le but de répondre à des besoins définis.
• Projet ou action décliné en lignes budgétaires : nature économique des
dépenses (loi de règlement).
– Pour les SEGMA : présentation à l’intérieur de chaque chapitre (exploitation et
investissement) dans un ou des programmes subdivisés en régions et projets
ou actions.
– Pour les CAS : présentation dans un ou des programmes subdivisés en régions
et projets ou actions.
La nouvelle présentation du budget général, des SEGMA et des comptes
spéciaux du Trésor fera l’objet d’une nomenclature programmatique arrêtée
par le ministre chargé des finances.
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Les principes fondamentaux

c/ Plus de liberté pour les gestionnaires


– De nouveaux gestionnaires
• Un responsable par programme, ayant pour mission de:
– Définir les objectifs et indicateurs.
– Assurer le suivi de la mise en œuvre.
• Des relais opérationnels.
– Plus de souplesse dans la gestion des crédits
• Globalisation des crédits.
• Fongibilité asymétrique : les économies réalisées sur les dépenses
de personnel peuvent abonder les crédits des autres moyens de
fonctionnement ; l’inverse n’est pas vrai.
– Plus de responsabilité pour les gestionnaires
• Engagement sur des objectifs chiffrés
• Rendre des comptes annuellement des résultats obtenus.

Entrée en vigueur à partir de la loi de finances 2018


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Les principes fondamentaux

d/ Autres innovations au niveau des dérogations et aménagements


d1/Virements de crédits
• Toujours interdits entre chapitres.
• Peuvent être autorisés entre programmes d’un même chapitre, par décision du
ministre chargé des finances et à la demande des ordonnateurs intéressés, sous les
conditions suivantes :
– Le montant cumulé, au cours d’une même année, des crédits ayant fait l’objet
de virement, ne peut excéder, pour chacun des programmes concernés, le
plafond de 10% des dotations initiales ouvertes par la loi de finances.
– Plafond applicable :
• Pour le budget général, entre programmes des chapitres de matériel et
dépenses diverses et ceux des chapitres d’investissement et non entre
programmes des chapitres du personnel.
• Pour les SEGMA, entre chacun des programmes des chapitres relatifs aux
dépenses d’exploitation et aux dépenses d’investissement.
• Pour les Comptes d’Affectation Spéciale, entre chacun de leurs
programmes.
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d2/Globalisation des crédits
• Virements de crédits entre régions à l’intérieur d’un même programme par les ordonnateurs et
les sous-ordonnateurs, après autorisation accordée par le ministre chargé des finances, sur
proposition des ordonnateurs intéressés.
• Modification des dotations des projets ou actions d’un même programme et d’une même région
ainsi que celles d’un même projet ou action, par décision de l’ordonnateur intéressé ou de son
sous ordonnateur:
– Possibilité exclue pour certaines natures de dépenses à fixer par arrêté conjoint du
ministre chargé des finances et du ministre intéressé.
– Obligation pour les ordonnateurs de transmettre aux services du ministère chargé des
finances d’un état récapitulatif de l’ensemble des virements effectués par eux et par leurs
sous-ordonnateurs dans les dix jours suivant la fin de chaque trimestre.
d3/Redéploiement de postes budgétaires entre chapitres de personnel
• Le redéploiement effectif ne peut être opéré qu’en vertu de la loi de finances.
• Les propositions de redéploiement peuvent être faites en cours d’année par décisions conjointes
des ministres intéressés.
• Les propositions de redéploiement ne peuvent concerner que les postes occupés.
• Décisions transmises au ministère chargé des finances avant la 1er juillet de l’année.
• Redéploiements opérés dans la loi de finances de l’année suivante par suppression des postes
budgétaires au niveau du département ou institution d’origine et leur création dans le
département ou institution bénéficiaire.
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B/ Les grands principes en perspective
B1/ Principe de sincérité
• Principe encadrant depuis toujours les lois de finances, bien que non énoncé
expressément dans les lois organiques successives.
• Innovation de la nouvelle loi organique, il régit les lois de finances (la sincérité
budgétaire) et les comptes de l’Etat (la sincérité comptable).
B1.1/ La sincérité budgétaire
• Présentation de façon sincère des ressources et des charges avec exactitude des
informations et fiabilité de l'équilibre affiché.
• Les moyens demandés doivent correspondre aux charges prévisibles :
– suffisants pour permettre à l'Etat d'honorer ses dettes et engagements;
– déterminés en fonction des besoins pour éviter qu’ils restent inemployés .
B1.2/ La sincérité comptable A partir de 2020.
• Exactitude des comptes : les comptes de l’Etat doivent être réguliers, sincères et
donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière.
• Sincérité de la loi de règlement : Exactitude des documents comptables qui
l’accompagnent (bilan, engagements hors bilan, compte de résultat, etc.).
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Les principes fondamentaux
B2 Principe d’’équilibre
Les lois organiques successives comportaient des dispositions relatives à
l’équilibre économique et à l’équilibre financier, mais pas de dispositions sur
l’équilibre budgétaire.
La nouvelle loi organique contient des dispositions relatives :
– À l’équilibre budgétaire , sans en fixer les règles : dimension normative faible
n’imposant aucune contrainte pour l’Etat (article 1er ).
– Au solde budgétaire prévisionnel : différence entre ressources hors emprunt
et charges hors amortissements de la dette à moyen et long termes.
– À l’équilibre financier : le produit des emprunts ne peut pas dépasser la
somme des dépenses d’investissement et du remboursement du principal de
la dette au titre de l’année budgétaire (article 20 ).
Cette disposition fait écho à l’article 77 de la constitution qui stipule que « le
Parlement et le gouvernement veillent à la préservation de l’équilibre des
finances de l’Etat ».
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Les principes fondamentaux

2/ Les grands principes de comptabilité publique

1/ Le principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable


2/ Le principe de l’unité de caisse ou de trésorerie
3/ Le principe de responsabilité et de reddition des comptes

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Les principes fondamentaux
2.1/ Le principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable
2.1.1/Signification du principe :
a/Distinction de la fonction d'ordonnateur et de comptable :
– L’ordonnateur est chargé des opérations administratives : l’engagement ou la
constatation, la liquidation, l’ordonnancement ou l’émission des ordres et la production
des pièces justificatives.
– Le comptable s’occupe des opérations comptables : contrôles et exécution comptable
des opérations.
b/ Incompatibilité de la fonction d'ordonnateur et de comptable
– Sauf exception, un ordonnateur ne peut être comptable.
– Un comptable ne peut être ordonnateur non plus.
A/ Qu’est ce que l’ordonnateur ?
A1/Définition : Toute personne ayant qualité au nom d'un organisme public pour engager,
constater, liquider ou ordonner soit le recouvrement d'une créance, soit le paiement
d'une dépense.
A2/ Attributs :
• L’ordonnateur est généralement un politique ou un administrateur, dont les fonctions
financières sont accessoires.
• L’ordonnateur est soumis au statut que lui assigne sa fonction principale, auquel s'ajoutent à
la marge le dispositif juridique et technique en rapport avec ses attributions financières.
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Les principes fondamentaux
• L’ordonnateur est le décideur et seul juge de l’opportunité de ses actes.
• L’ordonnateur peut déléguer sa signature et instituer des sous-ordonnateurs, sous sa
responsabilité et son contrôle.
• D’où l’existence de plusieurs catégories d’ordonnateurs.
A3/Catégories d’ordonnateurs
• L’ordonnateur de droit : Ordonnateur par le seul fait de l’élection ou de la nomination à
la tête d’un ministère ou d’un organisme public.
• L’ordonnateur désigné (par décret) : peut être, en cas de nécessité de service :
– Un directeur général ou un directeur ;
– un chef de SEGMA.
• Le sous-ordonnateur : institué par l’ordonnateur par voie d'arrêté soumis au visa du
ministre chargé des finances, avec délégation de pouvoir.
• L’ordonnateur délégué : reçoit une délégation de signature et gère les crédits de
l’ordonnateur au nom de celui-ci.
• L’ordonnateur suppléant: remplace l’ordonnateur ou le sous-ordonnateur en cas
d'absence ou d'empêchement de celui-ci.
A4/ Accréditation : transmission au comptable assignataire du spécimen de sa signature
manuscrite, appuyé d’une copie de son acte de nomination ou de délégation publié.
A5/ Habilitation : Afin de réaliser des transactions dans le système d'information,
l’ordonnateur et tout agent placé sous son autorité et agissant pour son compte doit
recevoir une habilitation avec indication d’un périmètre d'opérations précis.
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Les principes fondamentaux
B/ Qu’est ce que le comptable ?
B1/Définition : Tout fonctionnaire ou agent ayant qualité pour exécuter au nom
d'un organisme public des opérations de recettes, de dépenses ou de
maniement de fonds publics.
B2/ Attributs :
– Les comptables ont pour fonctions principales les fonctions financières : ils
sont plus tenus au respect des règles d’ordre financier et sont soumis à un
régime de responsabilité exorbitant de droit commun.
– Il n’y a pas de lien de subordination entre l’ordonnateur et le comptable.
– Les comptables ont un statut à part même vis-à-vis de leur hiérarchie.
– Les comptables publics sont seuls chargés :
• Du recouvrement des créances publiques et de l'encaissement des
droits au comptant.
• Du paiement des dépenses et de la suite à donner aux oppositions et
autres significations.
• Du maniement des fonds publics en général.
– Depuis 2006, les comptables de l’Etat assurent également la fonction de
contrôleur des engagements de dépenses.
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Les principes fondamentaux
B3/Catégories de comptables : Plusieurs classifications peuvent être faites selon
certains critères. Deux critères peuvent être retenues :
 Critère de la reddition des comptes au juge des comptes :
 Les comptables principaux qui rendent directement compte de leur gestion
au juge des comptes (Trésoriers, percepteurs, trésoriers payeurs, agents
comptables, receveurs de l’administration fiscale, receveurs de douane...)
 Les comptables subordonnés dont les opérations sont intégrés dans les
comptes « de gestion » de comptables principaux (régisseurs notamment)
 Classification en fonction de l’étendue de la compétence
 Les comptables à compétence générale : le Trésorier Général du Royaume,
les trésoriers ministériels, les trésoriers régionaux, préfectoraux et
provinciaux , les percepteurs et percepteurs-receveurs communaux, les
payeurs et agents comptables auprès des missions diplomatiques et
consulaires, les trésoriers payeurs des établissements publics…
 Les comptables à compétence spéciale : notamment les receveurs des
douanes et des impôts indirects, les receveurs de l’administration fiscale, les
conservateurs de la propriété foncière, les secrétaires greffiers près les
juridictions…
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Les principes fondamentaux
C/ Rôles respectifs de l’ordonnateur et du comptable
C1/Opérations administratives ou rôle de l’ordonnateur
a/En matière de recettes, les opérations administratives incombant à
l’ordonnateur se déroulent en trois phases successives:
 la constatation des faits générateurs (matérielle et juridique),
 la liquidation des droits qui en découlent,
 l’émission de l’ordre de recouvrer la recette.
b/En matière de dépenses les opérations administratives relevant de
l’ordonnateur sont réalisées en trois phases successives:
b1– L'engagement
b1.1/L'engagement juridique
 Engagement créé par l’ordonnateur (réalisation d’une commande
publique au moyen d’un marché ou d’une convention par exemple.)E
 Engagement constaté par l’ordonnateur (mise en œuvre d’un texte
législatif ou réglementaire, exécution d’un jugement…).
b1.2/L'engagement comptable
b2/ La liquidation
– Vérification du service fait
– Calcul du montant de la dépense Comptabilité publique
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Les principes fondamentaux
b3/ L'ordonnancement ou le mandatement
b3.1/ Emission d’un ordre de paiement
- dans la limite des autorisations budgétaires
- Quant à l'objet de la dépense.
- Quant au montant de la dépense.
- Forme de l’ordre de paiement
- Ordre de paiement individuel.
- Ordre de paiement collectif.
b3.2/ Délai d’ordonnancement
b4/ La production des pièces justificatives
b4.1/ Pièces justificatives objet de nomenclatures
b4.2/ Trois types de pièces justificatives
- Pièces justificatives à produire au comptable par l’ordonnateur
- Pièces justificatives à conserver par l’ordonnateur à l’intention
de tout corps ou organe de contrôle compétent.
- Pièces justificatives établies à l’initiative du comptable
assignataire : certificats de dépense pour :
- les dépenses sans ordonnancement (DSO)
- les opérations de trésorerie. Comptabilité publique
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Les principes fondamentaux
C2/Opérations comptables ou rôle du comptable
a/En matière de recettes, : le contrôle, la prise en charge le recouvrement.
a1/Le contrôle de la régularité de la perception, portant sur :
1/ Le fondement juridique.
– Recette prévue par un texte législatif ou réglementaire en vigueur ou résulter
de jugements, arrêts ou conventions.
– Recette autorisée par le budget de l’organisme public concerné.
2/ La qualité de l’ordonnateur ou de son délégué.
3/ L’exactitude des calculs de liquidation de la créance.
4/ L’existence des mentions obligatoires sur l’ordre de recette.
5/ L’exactitude de l'imputation de la recette au budget.
6/ Le respect des règles de prescription d'assiette.
a2/La prise en charge :
• Inscription de la créance dans les registres comptables.
• Point de départ de l’obligation de recouvrer la créance et de l’engagement de la
responsabilité du comptable à cet effet
a3/Le recouvrement comportant deux phases :
• Une phase de recouvrement amiable,
• Une phase de recouvrement forcé. Comptabilité publique
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Les principes fondamentaux
b/En matière de dépenses
b1/ Le contrôle
b1.1/ Le contrôle au niveau de la phase d'engagement
b1.1.1/Consistance du contrôle d'engagement
Contrôle de régularité de la dépense : au regard des dispositions législatives et
réglementaires d'ordre financier.
Contrôle budgétaire, permet de vérifier :
– la disponibilité des crédits et des postes budgétaires ;
– l'imputation budgétaire ;
– l'exactitude des calculs du montant de l'engagement;
– le total de la dépense à laquelle l'administration concernée s'oblige pour
toute l'année d'imputation ;
– la répercussion éventuelle de l'engagement sur l'emploi total des crédits
de l'année en cours et des années ultérieures.
b1.1.2/Exclusions du contrôle d'engagement
Exclusion du contrôle de régularité et du contrôle budgétaire
• Des dépenses payées sans ordonnancement (DSO).
• Des marchés de l'Etat, bons de commande, conventions et contrats passés dans
le cadre des programmes et projets bénéficiant de fonds de concours extérieurs
accordés sous forme de dons.
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Comptabilité publique
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Les principes fondamentaux
Exclusion du seul contrôle de régularité
Liste de natures de dépenses figurant au décret (article 10)
– les dépenses de personnel liées à la situation administrative et aux traitements, à
l'exclusion de celles relevant des actes de recrutement, de titularisation, de
réintégration, de changement de grade et de sortie de service, quels que soient leurs
montants ;
– les dépenses relatives aux transferts et subventions aux établissements publics, aux
impôts et taxes, aux décisions judiciaires et aux loyers, quel qu'en soit le montant à
l'exception des actes initiaux de location et leurs actes modificatifs ;
– les dépenses de personnel autres que celles intégrées dans les traitements et salaires,
d’un montant inférieur ou égal à 5.000 DH ;
– les dépenses de biens et services d’un montant inférieur ou égal à 20.000 DH.
Liste de natures de dépenses ajoutée par arrêté du Ministre des finance
– versements, transferts, subventions et dotations allouées aux établissements publics,
aux collectivités territoriales, aux associations des œuvres sociales et aux SEGMA ;
– capital décès ;
– redevances d’eau, d’électricité et de télécommunications ;
– assurance des véhicules relevant du parc de l’Etat ;
– restitutions aux banques du différentiel des taux d’intérêt ;
– achat de vignettes dans le cadre des conventions de fourniture de carburant, lubrifiant
et de réparation de véhicules ainsi que de transport de personnel ;
– frais d’adhésion aux organismes internationaux.
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Comptabilité publique
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Les principes fondamentaux
b1.1.3/Sanction du contrôle d'engagement
 Le visa
– Notification par l’ordonnateur à l’attributaire des références du visa
d'engagement avec l'approbation du marché, convention ou contrat.
– Droit du cocontractant de réclamer lesdites références du visa à l’ordonnateur.
 La suspension du visa.
 Le refus de visa.
– Note d’observation motivée.
– Une seule communication : interdiction des rejets « en cascade ».
– En cas de refus de visa, l’ordonnateur peut, s’il maintient la proposition
d’engagement en cause, recourir à la procédure de passer outre
b1.1.4/ Procédures du passer outre
– Le ministre intéressé saisit le trésorier général du Royaume (TGR)
• En cas d’infirmation du refus de visa, prescription par le TGR au comptable
de viser la proposition d'engagement de dépenses en cause.
• En cas de confirmation du refus de visa, le ministre concerné peut solliciter
l'intervention du Chef du gouvernement.
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Les principes fondamentaux
– Le Chef du gouvernement peut décider de passer outre à ce refus de visa:
• Sauf si le refus de visa est motivé par :
– L'indisponibilité de crédits ou de postes budgétaires
– Le non respect d'une disposition législative.
• Et après consultation :
– De la commission des marchés, pour un marché, une convention ou un
contrat passé pour le compte de l'Etat.
– D’une commission présidée par le secrétariat général du
gouvernement, pour un acte relatif au personnel de l’Etat.
b1.2/ Le contrôle au niveau de la phase de paiement
b1.2.1/ Consistance du contrôle de paiement : vérifier :
• l'exactitude des calculs de liquidation ;
• l'existence du visa préalable d'engagement ;
• le caractère libératoire du règlement ;
• la signature de l'ordonnateur qualifié ou de son délégué ;
• la disponibilité des crédits de paiement ;
• la production des pièces justificatives .
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Les principes fondamentaux
• Le contrôle du respect des règles de prescription et de déchéance
- Contrôle non prévu par le décret relatif au contrôle des dépenses de l'Etat.
- Contrôle incombant à l’ordonnateur.
- Champ d’application de la prescription : toutes créances, sauf celles :
• résultant des promotions du personnel ;
• des décisions de justice notifiées et passées en force de chose jugée.
- Délais de prescription
• Des délais différents :
- délai de droit commun : 4 ans
- créanciers résidant à l’étranger : 5 ans
- autres délais : loyers : 5 ans…
• Computation du délai : à partir du 1er janvier de l’année de naissance de
la créance : réception des travaux ou services , livraison des fournitures,
décision administrative accordant le droit….
- Opposition de la prescription incombant à l’ordonnateur.
- Certificat de relèvement de la prescription établi par l’ordonnateur et visé
par le ministre des finances ou son délégué (TGR).
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Les principes fondamentaux
b1.2.2/ Sanction du contrôle de paiement
• Aucune irrégularité n’est relevée : visa et règlement de la dépense.
• En cas d’irrégularité : suspension du visa par note dûment motivée.
• A défaut de régularisation : refus définitif.
b1.2.3/ Procédure de réquisition : passé outre au refus du comptable
Conditions
– Condition de forme : un écrit.
– Conditions de fond :disponibilité de crédits suffisants ;caractère libératoire
du règlement ;Intervention du visa préalable d'engagement.
Effets de l’ordre de réquisition :
• Règlement de la dépense.
• Translation de la responsabilité.
b2/Le paiement
• Acquit libératoire : s'assurer :
• de l'identité et de la capacité du bénéficiaire (créancier ou mandataire);
• de la validité du mode de règlement.
• Modes de règlement: Virement, remise d'espèces ou remise de chèques.
• Actuellement les virements sont centralisés et traités au niveau du Système
Interbancaire Marocain de télé compensation (SIMT).
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Les principes fondamentaux
b3/ Le contrôle modulé de la dépense ou vers un contrôle partagé
b3.1/ Généralités :
Le principe : soustraire des contrôles jusque là assurés par les comptables et
les confier aux ordonnateurs avec transfert de la responsabilité correspondante.
Les Conditions : les services ordonnateurs doivent :
• disposer d'un système de contrôle interne permettant d'assurer les contrôles
de régularité et de paiement soustraits de la compétence du comptable;
• réussir l’examen d'évaluation de leur capacité de gestion au moyen d’un audit
effectué à la diligence du ministre de l’économie et des finances et sur la base
d'un référentiel d'audit portant sur leurs capacités de gestion financière,
d'exécution de la dépense, de contrôle interne et de gestion de l'information.
Les effets : Instauration progressive d’un contrôle partagé
• Allègement des contrôles exercés par le comptable.
• Transfert de la responsabilité du comptable vers l’ordonnateur.
Deux niveaux de contrôle modulé :
- Le contrôle allégé.
- Le contrôle allégé supplémentaire.

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Les principes fondamentaux
b3.2/ Le contrôle allégé : Transfert des contrôles aux stades de l'engagement et de
l’ordonnancement de la dépense.
b3.2.1/ Contrôles transférés à l’ordonnateur au stade de l'engagement
Les services ordonnateurs doivent s’assurer :
• de la régularité au regard des dispositions législatives et réglementaires d'ordre financier
des engagements de dépenses relatives :
– à la situation administrative et des traitements à l’exclusion de celles relevant des actes
de recrutement, de titularisation, de réintégration, de changement de grade et de sortie
de service relatifs au personnel de l'Etat ;
– aux loyers exceptées celles liées aux actes initiaux de location et modificatifs y afférents
– aux frais de personnel (indemnités, allocations et autres frais non intégrés au niveau
des traitements et salaires) dont le montant est inférieur ou égal à 10.000 DH ;
– à l’acquisition de biens et services d’un montant inférieur ou égal à 100.000DH;
– aux marchés, avenants et autres actes modificatifs dont le montant pris séparément est
inférieur ou égal à 400.000 DH, ainsi qu’aux contrats d'architectes les concernant ;
– aux conventions et contrats de droit commun dont le montant est inférieur ou égal à
200.000.
• du total de la dépense à laquelle l'administration s'oblige pour toute l'année;
• de la répercussion de l'engagement sur l'emploi total des crédits de l'année en cours et des
années ultérieures
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Les principes fondamentaux
b3.2.2/ Contrôles transférés à l’ordonnateur au stade de l'ordonnancement
– la disponibilité des crédits ;
– l'existence du visa préalable de l'engagement, lorsque ledit visa est requis ;
– l'inexistence du double paiement d'une même créance.
b3.3/ Le contrôle allégé supplémentaire.
b3.3.1/ Contrôles transférés à l’ordonnateur au stade de l'engagement
• la régularité au regard des dispositions législatives et réglementaires d'ordre financier
des engagements de dépenses relatives :
– à la situation administrative et des traitements à l’exclusion de celles relevant des actes
de recrutement, de titularisation, de réintégration, de changement de grade et de sortie
de service relatifs au personnel de l'Etat ;
– aux loyers exceptées celles liées aux actes initiaux de location et modificatifs y afférents
– aux marchés, avenants et autres actes modificatifs dont le montant pris séparément est
inférieur ou égal à 1 000.000 DH, ainsi qu’aux contrats d'architectes les concernant
• l'exactitude des calculs du montant de l'engagement;
• l'exacte imputation budgétaire de la dépense.
C3.3.2/ Contrôles transférés à l’ordonnateur au stade de l'ordonnancement
– la disponibilité des crédits ;
– l'existence du visa préalable ;
– l'inexistence du double paiement d'une même créance.
Comptabilité publique
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Les principes fondamentaux
2.1.2/ Justification du principe de séparation
A/ Une division rationnelle du travail
• Spécialisation fonctionnelle : d'un coté un rôle de décideur, de l'autre un rôle de
contrôleur et d'exécutant.
• Indépendance organisationnelle des deux catégories d’acteurs :
– Pas de lien de subordination entre l’ordonnateur et le comptable.
– Statut à part du comptable même vis-à-vis de sa hiérarchie.
B/ Une gestion saine des deniers publics
• Le contrôle mutuel
– Contrôle du comptable sur l'ordonnateur.
– Contrôle de l'ordonnateur sur le comptable.
• L’interdiction des immixtions dans les fonctions de l’un ou de l’autre, sauf
dérogation réglementaire expresse, sinon gestion de fait par exemple pour
l’ordonnateur qui exerce des fonctions comptables sans qu’il y soit habilité.
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Les principes fondamentaux
2.1.3/ Aménagements et dérogations au principe
A/ Exercice par le comptable de certaines taches dévolues à l’ordonnateur.
A1/En matière de recettes : Encaissement des droits au comptant
par le comptable sans émission préalable d’ordres de recette.
A2/En matière de dépenses : Dépenses sans ordonnancement (DSO)
– dépenses récurrentes, résultant d’actes ou de contrats déjà autorisés.
– Paiement de dépenses sans engagement ni ordonnancement.
– Paiement par le comptable au vu des justifications présentées par
l’ordonnateur ou le créancier lui-même.
B/ Exercice par des agents dépendant de l’ordonnateur de certaines fonctions
incombant au comptable.
B1/ En matière de recettes : La régie de recette.
- Encaissement des droits au comptant.
- Versement à intervalle régulier au comptable assignataire.
B2/ En matière de dépenses : La régie de dépenses
– Dépenses de faible montant, imprévisibles et à réaliser rapidement.
– Dépenses strictement prévues par l’instruction du Ministre des
Finances du 26 Mars 1969 et l'arrêté de création de la régie.
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Les principes fondamentaux

2.2/ Le principe de l’unité de caisse ou de trésorerie


A/ Signification du principe de l'unité de caisse ou de trésorerie
• Le Trésor est le caissier de l’ensemble des organismes publics.
• Aucun service ou organisme public ne peut disposer de caisse propre pour
l’encaissement de recettes ou le paiement de dépenses.
• L'unité de caisse ou de trésorerie se manifeste dans l’unicité du compte courant du
Trésor à Bank-Al-Maghrib, le banquier exclusif de l’Etat.
B/ Justification du principe
• Permettre une compensation immédiate et efficace des opérations financières
entre les personnes publiques : effet circuit du Trésor.
• Prévenir les tensions et surtout les ruptures de trésorerie d’une circonscription à
l’autre et éviter la formation de fonds inactifs (une caisse excédentaire et une autre
déficitaire), grâce à des mouvements de fonds appropriés.
• Placer les organismes publics à l’abri des contraintes imposées par les banques et
éviter que les fonds publics ne fassent l’objet de placements hasardeux.
Comptabilité publique
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Les principes fondamentaux
• Donner la possibilité à l’Etat de profiter du solde créditeur des dépôts des autres
organismes publics, constitués des collectivités et des établissements publics :
– En faisant face à ses besoins de trésorerie et donc l’économie d’emprunts sur le
marché monétaire à concurrence des montants déposés;
– En procédant à des placements de trésorerie, en cas d’excédent substantiel, qui
génèrent des intérêts versés au budget général .
B/ Effets du principe de l'unité de caisse ou de trésorerie
B1/ A l’égard des comptables publics
• Chaque poste comptable dispose d'une seule caisse et d’un seul compte bancaire,
démembrement du compte courant du Trésor à Bank-Al-Maghrib : tous les
comptables n’ont toutefois pas un accès direct au compte courant :
– Y ont accès les comptables centralisateurs ou ceux rattachés directement au
Trésorier Général du Royaume, titulaire du compte principal.
– Les comptables subordonnées n’y ont pas accès et le règlement de leurs
opérations transitent par un comptable centralisateur.
• Les comptables publics ont l’exclusivité de maniement des fonds publics et sont
seuls chargés du recouvrement des recettes et du paiement des dépenses de tous
les organismes publics.
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Les principes fondamentaux
B2/ A l’égard des ordonnateurs :
• Obligation de dépôt des fonds au Trésor faite aux organismes publics et à leurs
ordonnateurs.
• Les organismes publics ne peuvent ouvrir de compte bancaire, sauf dérogation
accordée par le ministre chargé des finances.
• Le dépôt se fait :
• Pour les collectivités territoriales : directement dans le compte courant du

Trésor à Bank-Al-Maghrib, pour l’ensemble des fonds disponibles.


• Pour les établissements publics : dans des comptes de dépôt ouverts à la
Trésorerie Générale du Royaume, pour leurs fonds libres.
• Dérogations à l’obligation de dépôt des fonds au Trésor : accordées par le
ministre chargé des finances à certains établissements publics.
• En contrepartie du dépôt, l’Etat :
• Sert une rémunération aux organismes concernés à raison des fonds déposés
dans ses caisses.
• Assure sans aucune contrepartie la gestion financière et comptable des
budgets des organismes concernés (Cela est plus vrai pour les collectivités
territoriales).
Comptabilité publique
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Les principes fondamentaux
2.3/ Le principe de responsabilité et de reddition des comptes
A/Responsabilité personnelle pécuniaire du comptable :
a/ Caractéristiques de la responsabilité pécuniaire du comptable
• La responsabilité personnelle et pécuniaire est le corollaire de la séparation des
fonctions d’ordonnateur et de comptable.
• C’est la contrepartie de l’indépendance du comptable et de l’exclusivité de
maniement des fonds publics dont il bénéficie.
• Responsabilité dérogatoire (exorbitante) du droit commun :
– Le comptable , seul fonctionnaire responsable sur ses propres deniers des
erreurs commises dans l’exercice de sa fonction, par lui même ou par ses
collaborateurs.
– Responsabilité mise en jeu même en cas de faute de service.
– Responsabilité présumée ou sans faute, il suffit qu’il y ait irrégularité, pas
besoin de chercher la faute du comptable.
– Sanction (mise en débet) jugée disproportionnée par rapport à l’irrégularité.
b/ Autorités habilitées à mettre en cause la responsabilité du comptable
-/ Le Ministre chargé des Finances (débets administratifs)
-/ Le juge des Comptes (débets juridictionnels)
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Les principes fondamentaux
B/Responsabilité personnelle des ordonnateurs
a/ Caractéristiques de la responsabilité personnelle des ordonnateurs
• La responsabilité personnelle des ordonnateurs est une responsabilité financière : les
sanctions en sont toutes d’ordre financier.
• Elle est mise en jeu en matière de discipline budgétaire et financière .
• La responsabilité personnelle ne s’applique pas aux membres du gouvernement et aux
membres de la Chambre des représentants et de la Chambre des conseillers lorsqu'ils
exercent leurs fonctions en cette qualité.
• Cette responsabilité est remplacée par la responsabilité politique qui consiste en
l’« obligation pour le titulaire d'un mandat politique à répondre de son exercice devant
celui ou ceux de qui il la détient ».
– La responsabilité politique peut être collégiale (gouvernementale) ou
individuelle de chaque responsable politique.
– Il en va de même des sanctions qu’elle entraine. Dans tous les cas la sanction
désigne, en droit constitutionnel, la perte du pouvoir.
b/ Autorité habilitée à mettre en jeu la responsabilité personnelle des
ordonnateurs : le juge des comptes
En plus de sa responsabilité personnelle pécuniaire, le comptable encourt cette
responsabilité personnelle en matière de discipline budgétaire et financière.
Comptabilité publique
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Les principes fondamentaux
C/Production du compte par le comptable
• Le compte produit par le comptable est un compte unique présenté au nom de
tous les acteurs, justiciables des juridictions financières : l’ordonnateur, le
comptable public et éventuellement le contrôleur.
• Les ordonnateurs, les contrôleurs et les comptables publics peuvent faire parvenir à
la cour, par la voie hiérarchique, toutes observations qui leur paraissent propres à
l'éclairer dans l'examen des comptes.
• Bien que l’ordonnateur soit également responsable, seul le comptable est tenu de
produire le compte par lequel les responsabilités de chacun sont appréciées.
• Les comptables sont tenus de rendre compte de leur gestion chaque année.
• Cette obligation est assortie de sanctions sous forme d’amende et d’astreinte, en
cas de défaut ou de retard de production du compte.
• Le compte doit être en état d’examen, c’est à dire comportant toutes les pièces
constitutives exigées (pièces générales et pièces justificatives) et présentés dans les
formes prescrites.
– Les pièces générales sont produites annuellement à la Cour.
– Les pièces justificatives des opérations y afférentes sont adressées chaque
trimestre à la Cour.
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25/01/2017 par M. MERZOUKI 48
Les principes fondamentaux
• Chaque ordonnateur, contrôleur ou comptable public est responsable des actes qu'il a
pris, visés ou exécutés depuis la date de sa prise de service jusqu'à celle de cessation
de ses fonctions.
• Le compte constitue le support de mise en jeu de la responsabilité de tous les
intervenants : les ordonnateurs, les contrôleurs et les comptables ainsi que tous les
agents placés sous leur autorité.
• Le compte produit sert à l’exercice de toutes les compétences du juge financier en la
matière : Jugement des comptes, discipline budgétaire et financière, audit et contrôle
de la gestion.
D/Quid de la responsabilité des responsables des programmes ?
• A partir de la loi de finances 2018, la nouvelle loi organique met à la charge des
responsables des programmes :
- Un engagement sur des objectifs chiffrés dans des projets de performance, avec des
objectifs à atteindre, accompagnés d’indicateurs de performance.
- Une reddition des comptes annuelle des résultats obtenus dans des rapports de
performance mettant en évidence les écarts éventuels avec les prévisions inscrites au
niveau des projets de performance.
• Ils devraient, en principe, être tenu pour responsable de tout écart constaté. Mais le
régime de cette responsabilité (nature, étendue, sanctions…) n’est défini nulle part.
Comptabilité publique
25/01/2017 par M. MERZOUKI49

Centres d'intérêt liés