UNIVERSITE ABDELMALEK ESSADI

Faculté des Sciences Juridiques ,Économiques et Sociales de Tétouan

2021/2022

LES PRINCIPES DE LA GESTION BUDGÉTAIRE

Dr. FARAH SAFAA

Cours des Finances Publiques Dr. FARAH SAFAA

CHAPITRE I : RÈGLES DE LA GESTION

BUDGÉTAIRE
Dans sa conception classique, l’élaboration du budget est soumise au respect de certaines règles
techniques fondamentales du droit budgétaire. Ces règles ont pour finalité la sincérité et la clarté
des comptes de l’État et par la suite la facilité des contrôles législatifs juridictionnels.

Les principes budgétaires que sont l’unité (1), l’annualité (2), l’universalité (3) , la spécialité
(4), l’équilibre budgétaire (5) et la sincérité (6), avaient exclusivement pour but de permettre
au Parlement de contrôler les dépenses et les recettes publiques. Il conviendra, alors, pour
chacun de ces principes d’en préciser la signification et les modalités d’application, mais aussi
les dérogations ou atténuations qui peuvent leurs être apportées.

1- Le principe d’annualité budgétaire

- Ce Principe Signifie que la loi de finances, en tant qu’acte de prévision et d’autorisation de
ressources et des charges de l’État est établi pour la durée d’une année (du 1er janvier au
31 décembre) ;
- « La raison qui commande la définition de l’année budgétaire sont d’ordre économique et
politique : l’année doit s’ouvrir au moment le plus favorable pour permettre l’établissement
correct du budget, c’est-à-dire pour apprécier avec le maximum de précision les dépenses
et les recettes. Si l’on envisage par exemple la situation d’un pays agricole, il est certain
que le budget doit être établi au moment où l’on connaît l’état des récoltes, parce que les
charges et les ressources de l’État en dépendent directement ».
- La règle de l’annualité budgétaire signifie que :
▪ La loi de finances de l’année doit être présentée avant le début de chaque année ;
▪ Elle est votée pour une période d’un an ;
▪ Elle est exécutée sur cette même période d’une année.
- Au Maroc, si l’année budgétaire a la plupart du temps coïncidé avec l’année civile, il
n’en a pas toujours été ainsi. En effet, des années budgétaires distinctes des années
civiles ont été adoptées au cours des périodes ci-après :
▪ Entre 1913 et 1917 : 1er mai au 30 avril ;
▪ Entre 1931 et 1932 : 1er avril au 31 mars ;
▪ Entre 996 et 2000 : 1er juillet au 30 juin.

- Les justifications de la règle de l’annualité :

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- Une maîtrise de la gestion ;

- Facilite le contrôle ;
- Une autorisation parlementaire annuelle (autorisation pour prélever l’impôt).

Quel système est choisi pour exécuter le budget : système de l’exercice ou le système de
gestion?

- Le système de l’exercice: l’autorisation des dépenses peut être utilisée au-delà de la

date limite de l’exercice ;
- Le système de gestion: toutes les opérations relatives à l’exécution du budget s’arrêtent
impérativement à la fin de l’année budgétaire.

Le Maroc a choisi le système de gestion.

La loi organique des finances prévoit dans son Article 32 que pour :

« Pour la comptabilité budgétaire : les recettes sont prises en compte au titre de l'année
budgétaire au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public ; les
dépenses sont prises en compte au titre de l'année budgétaire au cours de laquelle les
ordonnances ou mandats sont visés par les comptables assignataires ; elles doivent
être payées sur les crédits de ladite année, quelle que soit la date de la créance »

Les dérogations à la règle de l’annualité :

▪ Retard dans le vote de la loi de finances: Article 75 « Si, à la fin de l’année

budgétaire, la loi de finances n’est pas votée ou n’est pas promulguée en raison de sa
soumission à la Cour Constitutionnelle en application de l’article 132 de la présente
Constitution, le gouvernement ouvre, par décret, les crédits nécessaires à la marche
des services publics et à l’exercice de leur mission, en fonction des propositions
budgétaires soumises à approbation … »
▪ Les lois de finances rectificatives : les lois de finances rectificatives permettent de
modifier les dispositions de la loi de finances de l’année : Loi de Finances rectificative
n°35-20 pour l'année budgétaire 2020.
▪ Les autorisations de programme : sont des prévisions pluriannuelles de dépenses
d’investissement qu’on peut engager une seule fois sous forme de crédits
d’engagement.
▪ Loi de finances « transitoire »: au Maroc à l’occasion de la révision constitutionnelle
du 15 septembre 1995 l’année budgétaire ne possédait plus avec l’année civile, mais,
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courez du 1er juillet au 30 juin pour l’approcher du cycle agricole. Ce changement a été
entériné par les articles cinq et six de la loi organique des finances du 26 novembre
1998. Toutefois le retour à l’année civile comme exercice budgétaire a été décidé en
juin de l’an 2000.
▪ Le report des crédits: (Article 63 LOF)

« Les crédits ouverts au budget général au titre d'une année budgétaire donnée ne
peuvent être reportés sur l'année suivante. Toutefois, les crédits de paiement ouverts au
titre des dépenses d'investissement du budget général et les reliquats d'engagement,
visés et non ordonnancés, sont reportés, sauf dispositions contraires prévues par la loi
de finances, dans la limite d'un plafond de trente pour cent (30%) des crédits de
paiement ouverts au titre du budget d'investissement pour chaque département
ministériel ou institution au titre de l'année budgétaire ».

2- Le principe d'équilibre budgétaire

Définition:

- La règle de l’équilibre signifie une parfaite égalité entre les recettes et les dépenses de l’État
sans excédent ni déficit, pendant l’année budgétaire.

- Le principe d’équilibre budgétaire renvoie à la nécessité d’équilibrer les comptes de manière

à éviter la présence de déficit dans le budget de l’État.

- Toutefois, le respect de ce principe demeure un objectif théorique en raison de l’accroissement

du rôle de l’état et l’élargissement du champ de ses interventions avec l’aggravation des charges
financières publiques qui en découlent. Et ce d’autant plus que les gouvernements, pour des
raisons souvent électorales, ont toujours hésité à prendre les mesures nécessairement
impopulaires pour le renforcement des recettes, notamment les recettes fiscales, pour
accompagner cet accroissement des charges et pour réduire ces charges avec les répercussions
possibles de cette réduction sur l’étendue et la qualité des prestations publiques en faveur des
populations.

- Article 77 de la constitution : «Le Parlement et le gouvernement veillent à la préservation

de l’équilibre des finances de l’Etat. ».

- ART 1er de la loi 130-13: « La loi de finances détermine, pour chaque année budgétaire,
la nature, le montant et l'affectation de l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat,
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ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elle tient compte de la
conjoncture économique et sociale qui prévaut au moment de sa préparation…»

- Conceptions traditionnelle : l'État a une intervention très limitée dans la vie économique.
Dans ce sens, le budget de l'État doit être neutre vis-à-vis de l'économie. En effet, pour les
théoriciens classiques le déficit entraîne le recours à l’emprunt et, par voie de conséquence,
endettement ; ce qui engendre l’émission monétaire et déclenche ainsi un processus
inflationniste.

- Conception keynésienne: L'État a le droit voire le devoir d'intervenir dans la vie économique.
Ainsi il est obligé de réguler et relancer l'économie en temps de crise. Dans cette conception de
l'équilibre budgétaire qui n'est plus un équilibre comptable mais un équilibre économique et
financier, ce n'est pas seulement le budget qui doit être équilibré mais l'ensemble de l'économie.
Dans cette optique, le déficit n'est donc justifié que parce qu'il sert à relancer une économie en
déficit.

- Pour équilibrer les comptes, le déficit peut être compensé :

- par l'emprunt

- par le recours à des réserves (devises)

- plus généralement, en puisant dans le patrimoine (privatisation)

- par des hausses d'impôts

- par une émission monétaire (BAM)

- par une réduction des dépenses publiques (caisse de compensation).

De l’équilibre budgétaire à l’équilibre des finances de l’État (la règle d’or)

- Maurice Duverger « la notion d’équilibre n’est pas absente de la pensée financière moderne.
Mais à l’idée traditionnelle d’un équilibre purement financier, elle tend à substituer celle d’un
équilibre économique général »

- Ce principe a connu un recul au profit d'un principe plus global confirmé par la constitution
marocaine:

▪ La consécration de l’équilibre des finances de l’État comme un principe beaucoup plus

large de celui du principe de l’équilibre budgétaire ;
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▪ L’obligation pour le Parlement et le gouvernement de veiller à l’équilibre des finances

de l’État

Ainsi la constitution de 2011 prévoit une nouvelle règle dans la gestion des finances publiques
en prévoyant la responsabilité du Parlement et du gouvernement en ce qui concerne l’équilibre
des finances de l’État.

3- Le principe de sincérité
- Le souci technique est de garantir l’exactitude des informations contenues dans la loi de
finances et la fiabilité de l’équilibre budgétaire annoncé.

- Il ne faut pas sous-estimer les dépenses et ne pas surestimer les recettes.

- Le gouvernement doit avancer des chiffres justifiables, approximatifs et avec bonne foi.

- La sincérité surtout dans les recettes !!

- Article 10 LOLF 130 « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des
ressources et des charges de l'État. La sincérité des ressources et des charges s'apprécie compte
tenu des informations disponibles au moment de leur établissement et des prévisions qui peuvent
en découler ».

- Dans le cadre de sa gestion des finances publiques, le Gouvernement n’hésitait pas à pratiquer
ce que l’on appelle« la navigation politique » en vue d’aboutir à des résultats définis a priori en
ce qui concerne par exemple le niveau du déficit ou la maîtrise des dépenses.

- Le principe de la sincérité consiste à faire prévaloir la bonne foi dans l’application des règles
et procédures en vigueur, à s’abstenir de pratiques visant à dissimuler des éléments susceptibles
de peser sur l’équilibre du budget

- Ce principe de sincérité des lois de finances permet également de moderniser la gestion

budgétaire

A- Un principe évoqué par des décisions du juge constitutionnel

- Le juge constitutionnel n’a pas, jusqu’à présent, annulé de dispositions d’une loi de
finances sur le fondement de ce principe.
- La Cour Constitutionnelle a accepté, depuis le début des années 2000, même si le terme
« sincérité » n’ait pas été utilisé, ce principe permet à la cour constitutionnelle
d’examiner la validité des prévisions de recettes.
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B- Un principe consacré par la loi organique

1) La sincérité du budget

- Le principe de sincérité recouvre des exigences différentes selon qu’il s’agit du budget ou des
comptes.

- L’Article 10 de la loi organique dispose que les lois de finances présentent de façon sincère
l’ensemble des ressources et des charges de l’État ; leur sincérité s’apprécie compte tenu des
informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.

- Il résulte de cette exigence que les moyens pour lesquels est sollicitée une autorisation
parlementaire doivent correspondre aux charges prévisibles et doivent être à la fois suffisants
pour permettre à l’État d’honorer ses dettes et calculés au plus juste des besoins de manière à ne
pas laisser inemployés les crédits votés, dont dépend par ailleurs le niveau de recettes soumis au
vote.

2) La sincérité des comptes

- Article 31 « …Les comptes de l'État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle
de son patrimoine et de sa situation financière ».

- La sincérité est ici comprise dans le sens traditionnel que lui donne la doctrine comptable.

- La sincérité de la loi de règlement s’entend de l’exactitude des comptes.

À retenir !

▪ Le principe de la sincérité consiste à faire prévaloir la bonne foi dans l’application des
règles et procédures de préparation du PLF en s’abstenant de pratiques visant à présenter
des prévisions tronquées concernant les charges et les ressources.
▪ Le souci technique de garantir l’exactitude des informations contenues dans la loi de
finances et la fiabilité de l’équilibre budgétaire annoncé.
▪ A la différence de la sincérité comptable, la sincérité budgétaire est récente comparé à
d’autres principes.
▪ Le principe de sincérité n’a pas la même portée s’il concerne les lois de règlement ou
les autres lois de finances. Pour la loi de finances de l’année, les lois de finances
rectificatives, « la sincérité se caractérise par l’absence d’intention de fausser les
grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances. À l’inverse, « la sincérité
de la loi de règlement s’entend, en outre, comme imposant l’exactitude des comptes ».
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La sincérité de la loi de règlement est un concept plus exigeant, puisqu’elle s’entend de

l’exactitude des comptes. L’intensité du contrôle de constitutionnalité des lois de
règlement devrait donc s’en trouver accrue.

4- Le principe de l’unité
Consistance du principe

- Le principe de l’unité du budget répond à l’exigence de l’appareil législatif de voir l’ensemble

des recettes et des dépenses de l’Etat groupées dans un document unique de façon à lui
permettre d’avoir une vision précise et globale de la situation des finances publiques. Le
principe d’unité est considéré par la cour constitutionnelle comme une règle fondamentale du
droit budgétaire.

- Ce principe vise à faciliter le contrôle parlementaire.

Fondement juridique

- Le support juridique du principe de l’unité consiste dans article 3 de la loi organique des
finances qui dispose ce qui suit : « La loi de finances prévoit, évalue, énonce et autorise, pour
chaque année budgétaire, l’ensemble des charges et ressources de l’Etat…»

- Les articles 11 et 12 de cette même loi organique se sont attachés à présenter l’énumération
respective de ces ressources et charges.

- Le principe de l’unité s’appuie également, dans une certaine mesure, sur l’article 8 de la loi
organique des finances « Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction
entre les recettes et les dépenses, l’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble
des dépenses. Toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées au budget général. »

- Ce principe signifie que l’ensemble des finances publiques fait l’objet d’une présentation sans
un seul document budgétaire décrivant toutes les charges et toutes les ressources.

Les aménagements du principe

- Les SEGMA ne constituent pas de véritables dérogations au principe d’unité au sens où le

Parlement les vote en même temps que la loi de finances dans laquelle ils figurent.
L’aménagement au principe d’unité qu’ils représentent est lié à leur présentation comptable
spécifique, à côté du budget général ;

- Les comptes spéciaux

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- Gestion hors budget: Certaines entreprises et établissements publics établissent leur budget
propre.

5- Le principe de l'universalité (règle du produit bruit, règle de non affectation)

- Ce principe signifie l’obligation que les ressources et les charges soient comptabilisées sur un
compte unique, intitulé budget général, chacun de son côté de façon qu’il n’y ait pas de
compensation entre les recettes et dépenses.

- Règle fondamentale du droit budgétaire, l’universalité implique le rassemblement en une

seule masse de l’ensemble des recettes publiques brutes sur laquelle doit s’imputer
l’ensemble des dépenses publiques brutes ; ce principe est toutefois assorti de dérogations
permettant des affectations dans le budget général ou à côté du budget général.

Support juridique

Article 8

- Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les
dépenses, l'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses.

- Toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées au budget général.

Consistance du principe

- Le principe d’universalité tend à assurer la clarté des comptes de l’État et à permettre un

contrôle efficace du Parlement ; il a pour conséquence que les recettes et dépenses doivent figurer
au budget pour leur montant brut sans être contractées et qu’est interdite, sauf exception,
l’affectation d’une recette déterminée à la couverture d’une dépense déterminée

- De ce principe d’universalité , découlent deux règles importantes du droit budgétaire : la non-

compensation et la non-affectation.

A- La règle de non-compensation

- Cette règle consiste en l’inscription au budget de toutes les dépenses et de toutes les recettes
pour leur montant intégral : cette règle dite du « produit brut » fait obstacle à l’inscription d’un
produit net, c’est-à-dire du seul solde, après contraction des dépenses et des recettes.

- La description dans le budget de toutes les ressources et charges permanentes de l’État et

l’interdiction de compenser les unes par les autres ont pour fonction de permettre un contrôle
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budgétaire plus efficace du Parlement puisqu’aucune dissimulation de dépenses n’est possible au

moyen de compensations.

B - La règle de non-affectation

- Une recette ne peut être affectée au financement d’une dépense particulière : toutes les recettes
sont globalement destinées à la couverture de l’ensemble des dépenses inscrites au budget.
Il n’y a donc aucun lien juridique et financier entre une recette fiscale perçue par l’État et une
dépense budgétaire, même si, sur le plan politique, le gouvernement peut justifier un impôt
nouveau par la nécessité de financer une action particulière.

Les dérogations au principe d’universalité

A - Les affectations dans le budget général

- Chapitre V II Des procédures comptables particulières

- Article 34 « Les fonds de concours versés par des personnes morales autres que l'Etat ou
physiques pour concourir avec ceux de l'Etat à des dépenses d'intérêt public ainsi que le produit
des dons et legs, sont directement portés en recettes, selon le cas, au budget général, aux budgets
des services de l'Etat gérés de manière autonome ou aux comptes spéciaux du Trésor…Le
reliquat des fonds de concours est pris en recettes au budget général. »

- Ce sont des fonds versés par des personnes physiques ou morales pour contribuer avec ceux de
l’État à des dépenses d’intérêt public. Cette procédure permet d’assurer à ceux qui souhaitent
participer à une dépense publique particulière que leurs fonds seront bien affectés à cette
opération.

B - Les affectations à côté du budget général

1) Les SEGMA représentent une dérogation à la règle de non-affectation dans la mesure où ils
disposent de recettes affectées à leurs dépenses d’exploitation et à leurs dépenses
d’investissement.

2) Les comptes spéciaux: Ils figurent dans la loi de finances, mais sont présentés à côté du budget
général; certains d’entre eux constituent une dérogation à la règle de non-affectation, car ils
réalisent une affectation de recettes à des dépenses, comme les comptes d’affectation spéciale.
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- La majorité des comptes spéciaux du Trésor, et plus particulièrement les comptes d’affectation
spéciale reposent, pour leur financement, sur des recettes fiscales ou parafiscales ou sur un
soutien direct du budget général.

6- Le principe de spécialité ou spécialisation des crédits

- Ce principe signifie que les crédits ouverts par la loi de finances sont affectés à des dépenses
bien déterminées.

- Cette règle signifie que les crédits sont spécialisés par chapitre (ministère), lequel constitue
l’unité de vote et de contrôle du parlement. C’est-à-dire que les crédits ne sont pas examinés par
masse mais par unité.

- Ce principe procède du souci du Parlement de ne pas conférer à l’autorisation de dépenses

consentie au Gouvernement un caractère absolu, permettant à ce dernier de disposer des crédits
ouverts en toute liberté. Cette autorisation est liée à l’obligation d’affecter ces fonds à la
couverture de dépenses déterminées.

6.1- Aperçu sur la nouvelle nomenclature budgétaire :

- Avant l’arrivée de LOF130.13 les crédits ouverts par la loi de financement spécialisé par titre
et par chapitre. Les chapitres sont subdivisés en articles, régions, paragraphes et lignes

- Par exemple : cas du ministère x :

▪ le chapitre : le chapitre correspond aux dépenses de fonctionnement matériel et dépenses

divers d’un département ou d’une institution.
▪ L’article : généralement c’est une direction. Par exemple : direction des achats et des
marchés, directions de contrôle…
▪ le paragraphe/c’est l’activité. Par exemple : travaux de construction.
▪ La ligne : c’est la dépense exacte, par exemple : extension de bâtiments administratifs
etc.
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À partir de 1er janvier 2018, l’architecture de la nomenclature budgétaire qui encombre le projet
de loi de financement est modifiée comme suit :

1. Titre (fonctionnement/investissement/service de la dette publique)

2. Chapitre (personnel, matériel et dépenses diverses)
3. Programmes (plan de développement de secteurs commerciaux…)
4. Région (Casablanca–Settat)
5. Projet ou action (formation et perfectionnement)
6. Ligne budgétaire (frais de formation et d’accompagnement de commerçants).

- Ainsi, on parle désormais de la budgétisation par programme. En effet, « le budget programme

» est défini comme « un mode de présentation des crédits budgétaires consistants regroupait
les actions d’un même ministère par programme en rapprochant pour chacun d’eux les
crédits de toute nature et les résultats physiques ou financiers attendus, le tout étant complété
par une projection indicative portant sur plusieurs années ».

- La nouvelle loi organique a transformé en profondeur le principe de spécialité budgétaire. En

effet les crédits ne sont plus répartis par chapitre budgétaire, mais par programmes, projets et
actions.
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- Il s'agit de passer d'une logique de moyens à une logique de résultats. Les ministères
dépensiers doivent donc définir des politiques au moyen de projets est fixer des objectifs dans
le cadre de « programme » décliné en actions évaluées par rapport à des critères de performance.

Extrait des crédits prévisionnels du ministère X par programme

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6.2- Dérogations à la règle de la spécialité

- Le virement de crédits: change la nature de dépenses prévue par la LFA. Le virement est
autorisé par décret (conjointement signé par le ministère de finances et le ministère de tutelle).
Ainsi, la possibilité donnée aux ordonnateurs de procéder à des virements de crédits entre
chapitres d'un même programme (possibilité de virer d'une dépense de fonctionnement vers les
dépenses d'investissement dans la limite de 10 % et l'inverse n'est pas possible).

- Pour les SEGMA et les comptes spéciaux du Trésor : possibilité de procéder à des virements
de crédits entre les programmes du chapitre dépense d'exploitation et les programmes du
chapitre dépense d'investissement

BON COURAGE !