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Présentation du cours

Le rôle économique de l’Etat et des institutions publiques est indéniable,

étant donné l’ampleur des dépenses publiques et des recettes publiques
dans la richesse produite annuellement. Mais, au-delà de ce rôle quantitatif,
ses interventions dans l’économie prennent de multiples formes.

L’économie publique vise précisément à étudier les conditions dans

lesquelles l’Etat doit intervenir et les formes que doit prendre cette
intervention. Celle-ci n’est cependant pas envisagée comme action de court
terme (politiques contracycliques) mais comme action de long terme (action
sur les structures économiques).

Ce cours vise ainsi à présenter un état des lieux historique du rôle

économique et des actions économiques de l’Etat ainsi que les principes qui
guident son action aujourd'hui.

Les défaillances du marché (externalités, biens collectifs, rendements

croissants) constituent une première source d’action. Mais les défaillances
des institutions publiques elles-mêmes fournissent la base d’autres formes
d’intervention.

Pré-requis : - Un cours général de microéconomique ;

- Cours de théorie des jeux.

Enseignement

L’enseignement comprend des cours magistraux et des travaux de

maison.
L’objectif du cours : il s’agit pour les étudiants de comprendre dans le
cadre d’une économie mixte de marché pourquoi et comment les Etats
organisent leurs interventions dans l’économie.
Durée : 30 heures (Cours magistral)

Evaluation : Examen (80%) et Travail de Maison (20%)

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 PLAN DU COURS

Partie I : ANALYSE DE L’INTERVENTION DE L’ETAT DANS LA

VIE ECONOMIQUE

Chapitre 1 : Les motifs et les modalités d’intervention de

l’Etat dans une économie de marchés concurrentiels et de
propriété privée

Chapitre 2 : La fonction de stabilisation économique de l’Etat

Partie II : COMMENT L’ETAT INTERVIENT DANS LA VIE

ECONOMIQUE

Chapitre 3 – La politique budgétaire, instrument

d’intervention de l’Etat

Chapitre 4 - Les nouvelles méthodes de gestion du secteur

public

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Bibliographie indicative

• Bozio Antoine, Grenet Julien (dir.), Économie des politiques publiques, Paris,
France, la Découverte, impr. 2010, 2010, 126 p.
• Combe Emmanuel, La politique de la concurrence, Paris, France, la
Découverte, 2008, 120 p.
• Crozet Yves, Analyse économique de l’État, Paris, France, A. Colin, 1997,
191 p.
• Lévêque François, Économie de la réglementation, Paris, France, la
Découverte, impr. 2004, 2004, 122 p.
• Walliser Bernard, Le Calcul économique, Paris, France, Éd. la Découverte,
1990, 125 p.

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INTRODUCTION GENERALE

L'économie publique fait partie intégrante de la science économique.

Elle a pour objet l'analyse économique des décisions et actions de l'Etat. Il

s'agit par conséquent du rôle et de la place de l'Etat au sein de l'activité
économique et sociale d'un pays donnée.

Le rôle de l’État, c’est-à-dire l’ensemble des collectivités publiques

nationales, dans l’économie d’un pays fait depuis longtemps l’objet de
controverses entre économistes, selon qu’ils sont plutôt favorables à un État
neutre ou, au contraire, à un État interventionniste, fortement impliqué
dans les sphères économique et sociale.

Au début du XIXème siècle, en réaction à l’absolutisme royal, les

économistes libéraux dits "classiques", comme Adam Smith, ne prêtaient à
l’État, pour l’essentiel, que des fonctions régaliennes (diplomatie, sécurité
extérieure et intérieure, justice). Le marché tendant naturellement à
s’autoréguler, le "laisser-faire, laisser-passer", sous l’égide d’un État
protecteur de la libre concurrence, et donc la suppression des barrières aux
échanges et à la libre concurrence, devaient conduire à une répartition
optimale des ressources. L’Etat joue le rôle de « Gendarme de marché »

Au XXème siècle, de nouveaux rôles vont être confiés à l’État à travers

quatre types d’évolutions socio-économiques et financières.

1°) Le souci de promouvoir, d’une part, une concurrence équitable et de

protéger, d’autre part, l’information et la liberté de choix des consommateurs
ont conduit la mise en place des premières lois anti-trust aux États-Unis en
1890 et 1914.

Ainsi, « en bon gendarme, l’État intervient ici pour créer et faire respecter les
conditions d’une concurrence pure et parfaite (libre entreprise, liberté de
déplacement du capital et du travail, transparence de l’information,
comparabilité des produits et présence de suffisamment de producteurs et
d’acheteurs sur chaque marché pour que les prix s’imposent aux agents
économiques, ce qui suppose notamment l’absence de monopole) ».

2°) Avant la Première Guerre mondiale, les économistes de l’Ecole du bien-

être, comme Alfred Marshall (1842-1924) et Cecil Pigou (1877-1959), ont
considéré que l’État devait intervenir dans l’économie à travers des taxes,
des subventions ou des réglementations, quand on est en présence d’effets
("externalités") négatifs comme la pollution, ou positifs comme la recherche.

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Par ailleurs, selon ces auteurs, l’État doit financer certains biens ou services,
comme les "biens publics" tels que l’éclairage des rues, qui ne pourraient
être spontanément produits par le marché, par les impôts.

3°) L’expérience de la crise de 1929, a donné un écho particulier aux

analyses de John Maynard Keynes (1883-1946). D’après lui, les mécanismes
d’auto-ajustement du marché ne conduisent pas forcément à une allocation
optimale des ressources à l’aide de 2 hypothèses : la rigidité des prix
l’incertitude.

Dès lors, le marché à lui seul sera incapable de réguler l’activité

économique : d’où le chômage.

Ainsi, il revient à l’État de soutenir la croissance, stimuler l’économie afin de

parvenir au plein-emploi, notamment par des politiques conjoncturelles de
relance de la demande et en engageant des dépenses publiques
supplémentaires.

On parle alors de l’Etat Providence.

L’Etat est devenu un producteur, au travers notamment des entreprises

publiques, l’employeur de plusieurs salariés et un consommateur important,
via les marchés publics, dans le cadre de missions que Richard Musgrave a
rassemblé en 1959 en trois grandes "fonctions" : allocation des ressources,
stabilisation de l’économie et redistribution.

Toutefois, à partir des années 1970, l’État-providence entre en crise et le rôle

économique de l’État connaît une triple inflexion :

- en premier lieu, la légitimité de l’action de l’État a été remise en cause,

notamment par les économistes de l’École des choix publics, qui ont montré
que l’action publique répondait parfois davantage aux intérêts électoraux ou
personnels des décideurs publics (responsables politiques, fonctionnaires)
qu’à l’intérêt général ;

- en second lieu, l’efficacité de l’action de l’État a été contestée tant à l’échelle

macroéconomique (ralentissement de la croissance à partir de 1973, puis
difficultés de la Sécurité sociale), qu’à l’échelle microéconomique (gestion des
entreprises publiques et de ses ressources humaines) ;

- enfin, la "mondialisation", la construction des grands ensembles régionaux

et les impératifs de modernisation de l’économie ont conduit l’État à
renoncer à certains de ses instruments, comme le contrôle des changes, le
blocage des prix ou l’encadrement du crédit, tandis que d’autres étaient
confiés à des institutions supranationales (Unions économiques et

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monétaires, Banques centrales, Organisation mondiale du commerce) ou à
des autorités administratives indépendantes.

En dépit de ces multiples remises en cause, les attentes à l’égard de l’État

n’ont pas diminué.

4°) D’abords la grande crise financière de 2007 et ensuite la pandémie de la

crise sanitaire (COVID 9), l’Etat devient un "État stratège", chargé de la
préparation de l’avenir.

Autant de problèmes que ce cours s’attache à analyser en deux grandes

parties.

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Partie I : ANALYSE DE L’INTERVENTION DE L’ETAT DANS LA
VIE ECONOMIQUE

Il existe généralement deux grandes raisons justifiant pourquoi l’Etat doit

intervenir dans une économie de marché caractérisée par la propriété privée
des biens et services : corriger les défaillances des marchés (i) et mettre en
place une politique redistributive (ii).

1.1 Les défaillances des marchés

Dans certaines situations, le marché est inefficace ce qui crée des situations
indésirables qui nécessitent alors l’intervention de l’Etat.

A- Définition :

On appelle défaillance de marché toute situation où le premier théorème de

l’économie du bien-être ne s’applique pas, i.e. où un état économique obtenu
comme équilibre de marché est sous-optimal au sens de Pareto. C’est une
situation dans laquelle, la régulation par le marché est inadéquate ou
impossible, c’est-à-dire qu’elle ne permet d’atteindre une situation optimale.

B- Typologie :

La théorie économique répertorie quatre catégories de défaillances de marché

: les biens collectifs, la concurrence imparfaite, les monopoles naturels, les
effets externes.

Biens publics

Pour les biens de consommation privés, la même unité physique ne peut être
consommée simultanément par deux individus : si l’un la consomme, il en
prive irrémédiablement l’autre. Le marché permet d’orienter de manière
efficace l’allocation des biens privés : si deux individus convoitent le même
bien, celui qui l’obtiendra sera celui qui sera prêt à le payer plus cher. C’est
bien efficace puisque l’autre, à ce prix, préférera conserver son argent.

Il existe pourtant des biens, les biens publics, qui ne satisfont pas cette
caractéristique de rivalité : la même unité peut être utilisée simultanément
(ou presque) par deux individus différents. La justice et la sécurité en sont
les exemples les plus immédiats et justifient, à eux seuls la nécessité de
l’Etat.

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Le phare que l’on construit à l’entrée d’un port pour en baliser le chenal
profite à tous les navigateurs : le fait que l’un l’utilise pour se repérer
n’empêche pas d’autres de le faire au même moment.

Cette absence de rivalité fait que le marché ne règle pas facilement le

problème associé à la production et au financement des biens collectifs.

Clairement l’investissement nécessaire dépasse largement la valeur

individuelle qu’en retire un usager et sa rentabilité n’est assurée que parce
qu’il profite à plusieurs. Ainsi, spontanément, un individu n’aura pas
d’intérêt à payer seul l’équipement, ou alors il optera pour une solution très
dégradée.

Cependant, on peut imaginer un mécanisme de souscription dans lequel

chaque individu apporte une contribution personnelle au bien public.
Pourtant, même dans ce cas, le montant total des cotisations ne sera pas «
efficace » : chacun des contributeurs met en balance ce qu’il met et ce qu’il
en retire et ne tient pas compte, dans ce calcul, du fait que son argent
profitera indirectement aux autres usagers.

Il se peut d’ailleurs que cela conduise certains à ne rien payer du tout et à se

comporter ainsi en « passagers clandestins », profitant gratuitement des
contributions des autres ! D’une manière générale, l’absence de coordination
des comportements individuels conduit à une « sous-production » de bien
public.

Quelques solutions possibles

1°) La condition de Bowen-Lindhal-Samuelson

De quels instruments dispose « le centre » pour restaurer l’efficacité de la

production de bien public ? Considérons l’exemple du phare. Chaque
navigateur a une disposition individuelle à payer qui représente le montant
maximal qu’il est prêt à débourser pour bénéficier du phare. Certains auront
des dispositions élevées (ils naviguent fréquemment), d’autres plus faibles.

La règle de décision efficace est évidente : il faut construire le phare si la

somme de ces dispositions à payer couvre le coût. Ce raisonnement est à la
base de ce que l’on appelle le « calcul économique » : la décision s’appuie sur
la balance entre avantages et coûts d’un projet.

2°) Information et financement

La mise en œuvre d’une telle procédure dépend évidemment de manière

cruciale de l’information que possède « le centre » sur les dispositions
individuelles à payer. Clairement chaque pêcheur sera réticent à divulguer
cette information si celle-ci est utilisée par le centre, non seulement pour

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décider mais aussi financer ! Pour être sûr de prendre la bonne décision, il
faut imaginer un mécanisme dans lequel chaque individu n’ait pas intérêt à
tricher sur son consentement à payer. L’idée des « mécanismes de pivot »,
développée par Edward Clarke et Theodore Groves, à la suite des travaux de
William Vickrey sur les enchères, repose sur le principe suivant : pour qu’un
individu soit incité à adopter un comportement efficace, il faut lui en faire
supporter les conséquences « sociales ». Si par sa déclaration de
consentement à payer, un individu fait basculer la décision, en faveur de
l’abandon du projet ou alternativement de sa construction, il faut lui faire
supporter le préjudice qu’il cause aux autres. En faisant de la sorte, on lui
met entre les mains les clés de la décision, et on l’incite donc à ne pas mentir
sur son consentement à payer.

3°) Biens publics avec contrôle d’accès

Parmi l’ensemble des biens publics, ceux dont on peut contrôler l’accès, ceux
que l’on peut faire payer à l’usage, occupent une place particulière. Une
première solution consiste à tarifer au coût moyen de manière uniforme : on
partage également la charge entre tous les usagers. Cette solution n’est
efficace que si tous les consentements à payer sont supérieurs au coût
moyen. Sinon, on se retrouve devant un phénomène de sélection contraire
(«adverse selection »): certains individus, pour lesquels le prix demandé est
trop élevé, s’excluent alors même qu’il ne coûterait pas plus cher dès les
servir. La solution peut consister bien sûr à pratiquer des prix différents en
fonction des consentements à payer. Cela peut justifier que l’on accorde des
réductions à certains en fonction de critères que l’on sait corrélés au
consentement à payer (on reconnaît ici la pratique de conditions
particulières applicables par exemple en fonction de l’âge, de l’activité, ou de
tout autre critère). On peut aussi différencier la qualité d’usage du bien de
manière à proposer plusieurs types d’accès à des prix différents. Par
exemple, créer deux classes dans un service de transport en commun permet
de ne pas exclure les usagers ayant une faible disposition à payer tout en
faisant payer un prix élevé aux autres, ce qui permet d’assurer le
financement.

Externalités

On dit qu’il y a externalité lorsque l’action de consommation ou de

production d’un individu a une incidence sur le bien-être d’un autre, sans
que cette interaction ne fasse l’objet d’une transaction économique.

La pollution est un effet externe négatif évident : en produisant, une usine

peut déverser dans la nature des produits polluants qui affectent l’état de
santé et donc le bien-être des populations environnantes.

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De la même façon, l’encombrement routier est une externalité négative
réciproque pour laquelle le gêneur est aussi gêné. Il existe aussi des
externalités positives dont l’exemple le plus évident est celles de réseau : un
terminal de télécopie est d’autant plus utile à un individu que beaucoup
d’autres en disposent déjà.

De la même manière que pour les biens publics, le marché gère mal les
externalités : les individus et les firmes ne tiennent pas compte de l’impact
de leur comportement sur le bien être des autres.

Dans tous les cas, l’objectif de l’intervention publique consiste à introduire

des instruments propres à responsabiliser ou à inciter les auteurs des
externalités.

1/ Taxes et subventions

Avec le principe « pollueur payeur », on taxe le pollueur de manière à lui «

indiquer » le coût social de la pollution. Les éco-taxes ont ainsi pour objectif
d’inciter le pollueur à réduire la pollution en lui en faisant supporter les
conséquences collectives.

Dans cet ordre d’idée, Vickrey a été l’un des premiers à analyser les
avantages d’une « tarification urbaine » pour lutter contre l’encombrement et
la pollution automobile. Certaines villes, comme Singapour, et Londres
depuis février 2003, ont d’ailleurs expérimenté ce type d’instruments. On
peut aussi inverser l’incitation et proposer, au contraire, un système de
subvention à la dépollution. L’idée est simple : on « indique » au pollueur
l’avantage social de la dépollution en lui en faisant bénéficier directement. Le
taux de subvention correspond ainsi au bénéfice marginal social de la
dépollution.

Théoriquement, l’intervention publique, en introduisant des incitations,

devrait permettre de passer d’une situation inefficace (trop de pollution, trop
de temps perdu en encombrement) à une situation plus efficace, dans
laquelle, tout le monde peut y gagner.

2/ Marchés de droits à polluer

Emettre une taxe, c’est faire payer au pollueur un droit d’usage de

l’environnement qui donc, implicitement, appartient pleinement au
contribuable. Subventionner la dépollution c’est, au contraire, acheter le
droit, au pollueur, d’avoir un environnement plus propre. Introduire des
permis à polluer négociables sur un marché correspond à cette idée : on
distribue aux firmes polluantes, et aux Etats, des permis à polluer, c’est-à-
dire des droits initiaux sur l’environnement. Ces droits peuvent être ensuite
échangés sur un marché. Un Etat peut ainsi se porter acquéreur, pour

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diminuer la pollution. Les firmes qui peuvent dépolluer facilement
préféreront limiter leur pollution et vendre leurs droits, d’autres pour
lesquelles la dépollution est coûteuse en achèteront

Monopole naturel

Lorsqu’on est en présence d’industries dans lesquels les coûts fixes

(indépendants des quantités produites) sont importants, se pose un
problème similaire à celui des biens publics.

Le coût fixe joue exactement le rôle d’un bien public, au sens où il ne peut
être économiquement imputé à tel ou tel consommateur du produit. Ces
industries sont des monopoles naturels : il est évidemment plus efficace de
n’avoir qu’une seule entité de production et éviter ainsi la réplication inutile
des coûts fixes.

Pour Jacques Drèze, les travaux de William Vickrey sur la tarification du

métro de New York et ceux de Marcel Boîteux sur celle de l’électricité, sont
deux contributions essentielles de l’économie publique. Dans ces deux cas, il
s’agissait de proposer des réformes tarifaires, fondées sur le raisonnement
économique, susceptibles de réduire les distorsions de prix qui donnent aux
consommateurs des échelles de valeurs éloignées des coûts réels.

La tarification au coût marginal

La tarification au coût marginal est un principe d’efficacité : si le prix d’une

unité de bien est fixé au coût qu’elle représente pour l’entreprise, le
consommateur reçoit le bon signal. Par ce type de tarification, le producteur
transfère à l’acheteur la responsabilité de la production.

1.2 Les politiques de redistribution

Qu’est-ce qu’une politique de redistribution des revenus ?

La redistribution des revenus consiste à prélever une partie des revenus

primaires de certains agents économiques et à les transférer vers d'autres
agents en fonction de considérations sociales.

• Elle est opérée par les administrations publiques (APU) : Etat, collectivité
locale, Sécurité social.

• Les principaux prélèvements obligatoires sont les impôts et les cotisations

sociales

• Les principaux transferts sont les prestations sociales et les

consommations collectives

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Quels sont les objectifs de la redistribution des revenus ?

La politique de redistribution des revenus poursuit à la fois des objectifs de

réduction des inégalités, de protection contre les risques sociaux et de
stabilisation de la conjoncture économique.

• La lutte contre les inégalités (logique de solidarité) : la répartition primaire

telle qu’elle est réalisée par le marché comporte des inégalités. Pour corriger
ces inégalités, l'Etat met en place un transfert des ressources des hauts
revenus vers les bas revenus pour organiser une solidarité entre les riches et
les pauvres.

Cette redistribution verticale s'appuie sur une logique d'assistance aux

personnes dont les ressources sont insuffisantes. Les financeurs sont les
contribuables. Les bénéficiaires sont les personnes dont les ressources sont
insuffisantes.

• La protection contre les risques sociaux (logique d'assurance) : le risque

social est un événement qui intervient indépendamment de la volonté des
individus et qui occasionne une perte de revenu (maladie, vieillesse,
chômage…). Pour assurer les individus victimes de risques sociaux, l'Etat et
les autres APU mettent en place un transfert de ressources qui permet
d'organiser une solidarité entre les célibataires et les familles nombreuses,
les bien-portants et les malades, les actifs et les retraités, les travailleurs et
les chômeurs.

Cette redistribution horizontale s'appuie sur une logique d'assurance dont

les cotisations sont calculées en fonction des revenus et non pas en fonction
de l'exposition au risque. Les cotisants sont les salariés, les employeurs et
les travailleurs indépendants. Les bénéficiaires sont les personnes touchées
par les risques assurés : chômeurs, malades et retraités.

• Le soutien à la croissance (logique de régulation) : lorsque l'Etat diminue

les prélèvements obligatoires, il augmente d'autant le pouvoir d'achat des
ménages et donc leur consommation. Réciproquement, si les prélèvements
augmentent, le pouvoir d'achat diminue et la consommation des ménages
diminue. Ces variations du pouvoir d'achat peuvent avoir une influence sur
la demande globale adressée aux entreprises et sur le niveau de la
production et de l'emploi.

L'augmentation des prestations des ménages les plus défavorisés a un

impact positif sur la demande, car ce sont ces ménages qui ont la
propension marginale à consommer la plus élevée.

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Quels sont les instruments de la politique de redistribution des revenus ?

Les pouvoirs publics disposent de trois instruments pour mener une

politique de redistribution des revenus : la fiscalité, les transferts sociaux et
les services publics.

L’Etat peut utiliser la fiscalité pour réduire les inégalités. L’impôt progressif
dont le taux de prélèvement s'accroît avec l'augmentation du revenu. L’impôt
progressif (impôt sur le revenu (IR), impôt sur la fortune (ISF)) exerce un effet
important de réduction des inégalités. En revanche, l’impôt proportionnel
sur le revenu (TVA, TIPP…) n’a aucun effet réducteur d’inégalités.

Les transferts sociaux comprennent trois sortes de prestations :

• Les prestations d'assurance qui sont versées en fonction du risque social

concerné (indemnités de chômage, pensions de retraites…). Ces prestations
dépendent des cotisations passées.

• Les prestations d'assistance visent à lutter contre la pauvreté et l'exclusion.

En France, le RMI, le revenu de solidarité actif (RSA). Au Gabon la Caisse
Nationale Assurance Maladie et de Garantie Sociale (CNAMGS) permet aux
économiquement faibles d'accéder aux soins médicaux.

• Les prestations universelles sont indépendantes des cotisations versées par

les bénéficiaires. Ex : soins de santé, prestations familiales, aide au
logement.

Les services publics assurés par des APU regroupent un ensemble d'activités
qui n'obéissent pas à la logique marchande. Les services publics constituent
un moyen important de lutter contre les inégalités et la pauvreté en
permettant au plus grand nombre d'accéder à des services essentiels (santé,
éducation, logement, justice). Le fonctionnement des services publics repose
sur 3 principes :

• L'égalité : tous les citoyens bénéficient des mêmes services au même coût

• La continuité : les services publics fonctionnent sans interruption

• L'adaptabilité : les services publics doivent s'adapter aux besoins des

citoyens

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Trouver des fonctions économiques à l’Etat est certainement l'un des apports
essentiels de Richard Musgrave pour la définition des objectifs de l'action
publique.

Musgrave, dans la Théorie des finances publiques (1959), définit les trois
fonctions de l'État. Il commence par définir les champs où l'intervention de
l'État est nécessaire. Il est ainsi conduit à dresser l'une des plus
remarquables synthèses sur l'ensemble des fondements micro et
macroéconomiques de la politique économique. Il organise ces fondements
autour de trois fonctions : allocation (ou affectation) des ressources,
distribution (ou répartition) et stabilisation (ou régulation).

Les deux premières fonctions ayant fait l’objet du chapitre 1 précédent, il est
question dans ce chapitre, d’examiner la fonction étatique de stabilisation
qui permet à l’Etat d’agir sur la conjoncture économique lorsque la situation
économique est mauvaise.

2.1 La fonction étatique de régulation (ou stabilisation) économique

L’Etat a également pour mission de réguler l’activité économique en

relançant l’activité durant les périodes de dépression et en restreignant les
dépenses publiques en période d’inflation : C’est la raison d’être des
politiques économiques conjoncturelles.

A- Enjeux de la politique économique

Les plus vifs débats entre économistes tournent autour de la politique

économique. Ces débats tournent autour de deux questions : (1) les
politiques monétaires et budgétaires doivent-elles activement rechercher la
stabilisation de l’économie ou, au contraire, demeurer passives ? (2) les
responsables politiques peuvent-ils réagir à leur discrétion aux variations
des conditions économiques ou doivent-ils, au contraire, s’engager à suivre
une règle politique prédéterminée ?

1°) Les politiques économiques entre passivité et activité : Les

responsables politiques considèrent la stabilisation économique comme l’une
de leurs responsabilités majeures. Dans tous les pays et en permanence, les
conséquences des politiques macroéconomiques (monétaire et budgétaire)
mises en œuvre sont étudiées ainsi que les modifications qu’il faudrait y
apporter pour améliorer les choses.

Chaque fois qu’est envisagée une modification de la politique monétaire ou

de la politique budgétaire, se pose la question essentielle de savoir si cette

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modification aura un impact sur l’inflation et le chômage, d’une part, et si la
demande agrégée doit être stimulé ou affaiblie, d’autre part.

Aux yeux de certains économistes, il ne fait aucun doute que des politiques
économiques actives sont indispensables. Pour ces économistes, tels que
William McChesney, l’économie est fondamentalement instable : elle
enregistre fréquemment des chocs sur l’offre ou sur la demande. A moins
donc que les responsables politiques n’utilisent la politique monétaire et la
politique budgétaire pour stabiliser l’économie, ces chocs induisent d’inutiles
et inefficaces fluctuations de la production, de l’emploi et de l’inflation.

Cependant, d’autres économistes tels Milton Friedman, critiquent ces

tentatives des pouvoirs publics de stabiliser l’économie. Ils recommandent,
au contraire de s’abstenir de toute politique macroécomique et considèrent
pour leur part que l’économie est naturellement stable. Ils imputent à de
mauvaises politiques économiques les fluctuations importantes et inefficaces
auxquelles on assiste quelques fois.

Cette dernière approche peut paraitre surprenante à première vue. Pour la

comprendre, il convient d’examiner quelques-uns des arguments avancés
par les tenants de ce courant de pensée.

A°) Le déphasage entre la mise en œuvre et les impacts : Tout comme dans
le pilotage d’un grand navire, ceux qui mettent en œuvre les politiques
économiques sont confrontés au problème de longs délais de réaction.

Les économistes distinguent deux types de délais dans la mise en œuvre des
politiques économiques : le délai interne (temps qui sépare un choc sur
l’économie et la prise de la mesure de politique économique qui y réagit) et le
délai externe (temps qui s’écoule entre le moment où la mesure de politique
économique est prise et celui où elle génère ses effets). Le délai interne
s’explique, d’une part, par le temps qu’il faut pour se rendre compte qu’un
choc a eu lieu et, d’autre part, par le temps qu’il faut pour élaborer et mettre
en place la mesure adéquate. Le délai externe s’explique, pour sa part, par le
fait que les politiques économiques n’influencent pas instantanément la
dépense, le revenu et l’emploi. Dans le cas de la politique budgétaire, le délai
interne est particulièrement long ; tandis que dans le cas de la politique
monétaire, c’est le délai externe qui est long (au mieux, 6 mois environ).

Les tenants de la politique active n’en concluent cependant pas à la

nécessaire passivité complète des politiques économiques, surtout en période
de dépression. Ils justifient cette position par l’existence de stabilisateurs
automatiques (mécanismes qui stimulent ou ralentissent l’économie en cas
de besoin et sans modification délibérée des politiques économiques) :
l’impôt proportionnel sur le revenu, par exemple, réduit automatiquement

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les impôts lorsque l’économie tourne au ralenti, sans qu’il soit nécessaire de
modifier la législation fiscale (aussi bien les entreprises que les personnes
physique paient moins d’impôts lorsque leurs revenus sont faibles).

B°) La difficulté à prévoir l’évolution de l’économie : Les évolutions

économiques sont souvent imprévisibles. Pour anticiper l’avenir, les
prévisionnistes font notamment appel aux indicateurs économiques avancés
ou précurseurs (série de données dont on a observé que les variations
précédentes fréquemment celles de l’ensemble de l’économie : si un tel
indicateur enregistre une forte baisse on peut supposer qu’une récession se
prépare. Les modèles macroéconométriques sont un autre instrument de
prévision économique.

Sur la base d’hypothèses relatives à l’orientation de variables exogènes, telles

que la politique monétaire, la politique budgétaire ou les prix pétroliers, ces
modèles génèrent des prévisions de l’emploi, de l’inflation et d’autres
variables endogènes. Cependant, la validité prévisions est à la mesure exacte
de celle des hypothèses faites sur les variables exogènes, d’une part, et de la
qualité du modèle utilisé lui-même, d’autre part.

C°) Ignorance, anticipations et « critique de Lucas » : L’économie est une

science jeune à laquelle il reste beaucoup à apprendre. Aucun économiste ne
peut être totalement convaincu qu’il évalue correctement les effets des
diverses politiques économiques possibles : la prudence doit donc être de
mise en matière d’offre de conseils en politique économique. Parmi les sujets
mal connus des économistes, Robert Lucas Jr. a souligné la manière dont les
gens constituent leurs anticipations quant à l’avenir. Or pour estimer
l’impact de la modification d’une politique économique donnée, il faut savoir
comment les acteurs économiques vont y réagir. Selon Lucas, « les
méthodes conventionnelles d’évaluation des politiques économiques ne
tiennent pas adéquatement compte de l’impact des politiques elles-mêmes
sur les anticipations » : C’est cette critique de l’évaluation conventionnelle
des politiques économiques que l’on appelle critique de Lucas.

2°) La politique économique : règles ou discrétion ?

Un deuxième grand thème de débat entre économistes est alimenté par le

choix entre règles et discrétion.

On parle de politiques économiques régies par des « règles » lorsque les

responsables politiques annoncent à l’avance la manière dont leurs
politiques réagiront à diverses situations et s’engagent à respecter, quoiqu’il
advienne, la teneur de cette annonce.

Au contraire, on parlera de politiques économiques « discrétionnaires »

lorsque les responsables politiques sont libres d’évaluer les situations au cas
16
par cas et de leur appliquer, sur cette base, les politiques économiques qui
leur semblent les plus adéquates.

Il s’agit alors d’examiner d’abord en quoi l’engagement de respecter une règle

fixe de politique économique est susceptible d’améliorer les choses ; et
d’examiner diverses règles de politique économique, ensuite.

A- La nécessité de disposer d’une règle fixe de politique économique

Elle découle premièrement de la méfiance envers le processus politique et de

l’incohérence des politiques discrétionnaires à long terme.

1) La méfiance envers les responsables et le processus politique

La méfiance envers les hommes politiques a poussé certains économistes à

proposer le transfert de la politique économique en dehors de la sphère
politique. Certains ont été jusqu’à proposer des amendements
constitutionnels, portant notamment sur l’équilibre du budget, afin
d’empêcher toute action du législateur et de mettre ainsi l’économie à l’abri
de l’incompétence et de l’opportunisme avérés ou supposés.

a) L’incompétence des hommes politiques

En matière de d’élaboration de politiques économiques, plusieurs raisons

peuvent expliquer la suspicion d’incompétence des hommes politiques :

- le processus électoral est erratique, parce que soumis au pouvoir et au jeu

fluctuant des groupes d’intérêts ;

- les hommes politiques n’ont souvent pas une connaissance suffisante de la

macroéconomie pour se forger des sentiments éclairés à son égard : ils sont
donc une proie facile pour des conseillers indélicats.

b) l’opportunisme des hommes politiques

Il apparait en matière de politique économique lorsque les objectifs des

responsables politiques vont à l’encontre du bien-être des citoyens. Il est
notamment à craindre que les hommes politiques utilisent les politiques
macroéconomiques pour atteindre leurs propres objectifs électoraux.

Un Président peut ainsi susciter une récession immédiatement après son

élection pour réduire l’inflation et pouvoir ensuite stimuler l’économie à
l’approche des élections suivantes pour réduire le chômage : de cette
manière, il pourrait présenter un bilan positif, puisque tant le taux
d’inflation que le taux chômage seraient faibles. Cette manipulation de
l’économie en vue de gains électoraux est connue sous le nom de « cycle
électoral ».

17
2) L’incohérence temporelle des politiques discrétionnaires

Il peut arriver que les responsables politiques souhaitent annoncer à

l’avance la politique qu’ils ont l’intention de mettre en œuvre, en vue
d’influencer les anticipations des décideurs privés, Une fois que ces derniers
ont agit en fonction de leurs anticipations, les mêmes responsables
politiques peuvent être tenté de renier leur engagement.

Se rendant compte de l’« incohérence » des décideurs politiques, les

décideurs privés se méfieront désormais de toute annonce préalable. Donc,
pour rendre leurs annonces plus crédibles, les décideurs politiques
choisiraient de se lier à une règle prédéterminée de politique économique.

C’est également le dilemme auquel est confrontée une Banque Centrale qui
se préoccupe autant de l’inflation que du chômage. La courbe de phillips
montre que l’arbitrage entre inflation et chômage est fonction de l’inflation
anticipée. La Banque Centrale souhaite que chacun s’attende à un faible
taux d’inflation, ce qui atténuera la rigueur de son arbitrage : pour réduire
l’inflation, la Banque Centrale répète fréquemment que la première objection
de sa politique est de contenir l’inflation. Mais, en soi, cette annonce n’est
pas crédible : une fois que les ménages et les entreprises ont constitué leurs
anticipations de l’inflation et pris des décisions, la Banque Centrale (dotée de
pouvoirs discrétionnaires) est tentée de déroger à son annonce et mener une
politique monétaire expansionniste en vue de réduire le chômage.

Il apparait donc qu’il est possible d’atteindre plus surement les objectifs
annoncés de politiques économiques en privant les décideurs politiques de
toute marge discrétionnaire de décision. Mais le débat sur la politique
macroéconomique n’en est pas clos pour autant.

B- Décider - malgré tout - dans un univers incertain

Chacun peut (et doit), en définitive se faire sa propre opinion sur la nature
du rôle de l’Etat dans la stabilisation de l’économie. Les économistes sont
appelés à jouer, malgré tout, un rôle important dans la formulation de
politiques économiques : ils ne peuvent se contenter d’attendre passivement
l’amélioration de leurs connaissances de l’univers économique pour aider les
responsables politiques à prendre des décisions. Car comme John Maynard
Keynes l’a écrit : « Les irresponsables au pouvoir […] distillent leurs
obsessions inconsciemment inspirées de ce qu’a écrit, il y a quelques
années, tel académique fumeux ».

18
PARTIE 2 : COMMENT L’ETAT INTERVIENT DANS LA VIE ECONOMIQUE

Les politiques économiques (ensemble des interventions des pouvoirs publics

dans l’activité économique en vue de l’orienter vers un sens juger optimal)
comprennent : la politique structurelle (politique de long terme) et la
politique conjoncturelle (politique de court terme).

Des actions visant à agir sur le court terme peuvent être entreprises au
moyen de la politique monétaire (en ciblant la stabilité des prix au travers du
contrôle de la masse monétaire) et de la politique budgétaire (en agissant sur
les masses des dépenses et des recettes publiques).

Dans une union monétaire (Ex : la CEMAC), la politique monétaire est

confiée à une autorité neutre et indépendante vis-à-vis des Etats membres :
la Banque Centrale. Chaque Gouvernement ne dispose par conséquent que
du levier de la politique budgétaire pour agir sur l’économie.

CHAPITRE 1 : LA POLITIQUE BUDGETAIRE, INSTRUMENT

D’INTERVENTION DE L’ETAT

La politique budgétaire désigne l'ensemble des mesures qu'un

gouvernement peut prendre et qui ont des conséquences sur le niveau et la
composition de ses recettes et de ses dépenses. Elle englobe la politique de
dépenses et la politique fiscale tout en tenant compte des soldes budgétaires.

Pour bien distinguer la politique de dépenses de la politique fiscale, il arrive

à l'occasion que l'appellation de politique budgétaire soit restreinte à la
gestion des dépenses, mais cette désignation spécifique constitue l'exception
plutôt que la règle.

1.1 Le Budget de l’Etat : instrument de politique économique

1) Budget et instruments de la politique budgétaire

a) Définition et principales caractéristiques du budget

Le budget peut se définir comme l’ensemble des documents, votés par le

Parlement, qui prévoient et autorisent les ressources et les charges de l’Etat
pour chaque année.

Le budget se caractérise par le fait qu’il est :

- un acte de prévision : susceptible donc d’être adapté aux circonstances

pendant son exécution en raison, par exemple, de la conjoncture
économique, d’un changement de majorité politique au Parlement,
d’évaluations erronées en dépenses ou en recettes, etc.

19
- acte d’autorisation : c’est lui qui permet le recouvrement des recettes
évaluées et la réalisation des dépenses dans la limite des montants inscrits
(crédits ouverts) en vertu du « principe de consentement du peuple à l’impôt
».

- un acte politique : c’est un acte de gestion de la Cité (du grec Politikos) et

donc « qui concerne les citoyens, c’est-à-dire l’Etat ». Il traduit
financièrement, en effet, les politiques publiques qui vont être mises en
œuvre par le Gouvernement, sous le contrôle de la majorité parlementaire.
(Ex: politique éducative).

- un acte économique : Avec le développement de l’Etat-providence marqué

par un accroissement des interventions de la puissance publique dans les
domaines économiques, sociaux et culturels, les natures et volumes des
recettes et des dépenses publiques font du budget un « instrument de
politique économique » par excellence. (Ex: politiques fiscale, des dépenses
publiques, de relance, d’austérité).

b) Les instruments de la politique budgétaire

Les principaux instruments de la politique budgétaire sont :

• les dépenses (ou charges) publiques : Les dépenses publiques répondent

à des besoins collectifs : éducation, santé, défense, etc. L’Etat, tout en
assurant ses fonctions régaliennes, prend également en charge les dépenses
d’un Etat-providence moderne (éducation, protection sociale etc.)

Les dépenses publiques comprennent :

- les dépenses de fonctionnement :

(1) fonctionnement courant (rémunération, location, formation,

déplacements, etc.),

(2) dépenses de transfert (aides et subventions diverses, tant aux individus

qu'aux sociétés ou gouvernements locaux)

(3) le service de la dette - les dépenses d'investissement (équipements et

infrastructures de toutes sortes);

• les recettes (ou ressources) publiques : Les dépenses publiques sont

financées par des ressources publiques.

Celles-ci comprennent :

- les ressources propres :

20
 (1) recettes fiscales (impôts directs – Ex : IS, IRPP - et indirects –EX : TVA -,
taxes et cotisations sociales) qui constituent l’essentiel des recettes
budgétaires et

(2) recettes non fiscales (droits miniers, pétroliers ou gaziers, dividendes,

vente d'actifs…); - les ressources d’emprunts, issues de la dette publique (1)
intérieure (les créanciers sont des agents économiques résidents) ou (2)
extérieure (les créanciers sont des partenaires bilatéraux ou multilatéraux).

• le solde budgétaire, écart positif (excédent) ou négatif (déficit) entre les

recettes et les dépenses. Cet écart peut être le fruit d'une volonté délibérée
d'augmenter les dépenses, de diminuer les prélèvements, d'accumuler
quelques réserves ou de compenser certains déséquilibres conjoncturels.

2) Les objectifs et fonction de la politique budgétaire

a) Objectifs

La politique conjoncturelle de l’Etat consiste à maintenir ou à rétablir les

grands équilibres (macroéconomie) sur le court terme :

- croissance de la production,

- stabilité des prix,

- plein emploi,

- équilibre du commerce extérieur

Ces quatre objectifs sont résumés dans le carré magique de Nicholas Kaldor
(Cf. travaux dirigés). Le carré parfait correspondant à une situation idéale.

b) Fonction de la politique budgétaire

Par la politique budgétaire, l'État utilise le budget non seulement pour

équilibrer ses comptes, mais également pour influer sur la conjoncture
économique. Ainsi, lorsqu'il y a fléchissement des dépenses des
consommateurs et de la demande privée, les gouvernements vont chercher à
en diminuer l'impact, sur la demande globale, en augmentant les dépenses
publiques ou en diminuant les impôts et en faisant des déficits. En
dépensant davantage qu'il n'en prélève, l'État a indéniablement un effet
stimulant sur l'activité économique.

L'injection de fonds supplémentaires dans l'économie entraîne des effets en

cascade appelés effets multiplicateurs. Selon la théorie du multiplicateur,
l'addition d'une unité de dépense publique, non financée par l'impôt, permet
un relèvement plus que proportionnel du produit intérieur brut (PIB). Un
nouvel équipement public, par exemple, va induire une production

21
supplémentaire et de nouveaux revenus dont la partie non épargnée
stimulera la production dans d'autres secteurs de l'économie, engendrant de
nouveaux revenus et ainsi de suite.

1-2 : Typologie des politiques budgétaires

Parce que les masses budgétaires publiques représentent une proportion

importante du revenu national, une stratégie à contre-courant orchestrée
par l’Etat peut jouer un rôle de première importance par rapport à
l’économie globale. L’Etat peut ainsi intervenir afin de stimuler l’activité
dans le cas d’un ralentissement de l’activité économique ou d’une
augmentation du chômage : quand les dépenses publiques augmentent, la
demande privée baisse ; la demande privée revient à l’équilibre en cas de
réduction des dépenses publiques.

1) La politique de relance de l’activité économique

La politique de relance, d’inspiration keynésienne, vise à relancer l’activité

économique et donc à lutter contre la récession qui a pour corollaire une
baisse de la production et une hausse du chômage. Elle s’opère soit ;

- par la consommation, en tentant d’accroitre le revenu disponible des

ménages et donc augmenter leur pouvoir d’achat ;

- par une hausse des dépenses publiques (investissements en

infrastructures économiques et sociales) et donc une création d’emplois ;

- par une baisse du taux d’imposition : réduction de l’impôt sur la

consommation (TVA), ou le revenu en privilégiant les contribuables modestes
dont la propension marginale à consommer (Pmc = ∆C/∆R) est relativement
forte ;

- par une politique salariale : augmentation des salaires.

- par l’investissement : allégement fiscal à destination des entreprises (baisse

de l’IS, institution une réduction fiscale spécifique à l’investissement) afin
d’inciter les chefs d’entreprises à investir.

2) La politique de rigueur (ou d’austérité)

Les politiques de rigueur ont pour objectifs de lutter contre l’inflation ou de

permettre la réduction du déficit budgétaire annuel. Elles visent une baisse
du pouvoir d’achat des ménages.

La stratégie en cette matière consiste en une combinaison d’une politique

monétaire restrictive et une politique des revenus conçue dans la perspective
d’un strict maintien du pouvoir d’achat au travers de la fiscalité en vue de

22
réduire la demande si elle est supérieure à l’offre (production domestique) et
se traduit par l’inflation et le déficit extérieur (accroissement des taux de TVA
ou ceux des impôts sur le revenu). Cependant, les politiques de rigueur
présentent l’inconvénient de ponctionner plus sur les titulaires de revenus
modestes (plus forte propension à consommer).

1.2 Déficit budgétaire et dette publique

1) Défit budgétaire et déficit public

En comptabilité nationale, la notion de déficit budgétaire s'utilise lorsque le

budget de l'État est en déficit : les recettes de l’État (hors emprunt) sont
inférieures à ses dépenses (hors remboursement d'emprunt) d'où un solde
budgétaire négatif.

De même, les États connaissent un déficit public lorsque les dépenses

publiques exécutées pour une année sont supérieures aux recettes
publiques : le solde des finances publiques est alors négatif.

2) Déficit budgétaire et dette publique

Pour financer son déficit, l’État est obligé d’emprunter. La dette de l’État se
définit donc comme l’ensemble des emprunts effectués par l’État, dont
l’encours (montant total des emprunts) résulte de l’accumulation des déficits
de l’État.

Elle ne doit pas être confondue :

• avec la dette extérieure, constituée de l’ensemble des engagements des

agents économiques d’un pays (particuliers, entreprises..), et non seulement
de l’État, vis-à-vis de prêteurs étrangers ;

• avec la dette publique, qui correspond à la dette de l’ensemble des

administrations publiques, des collectivités territoriales et des organismes de
Sécurité sociale.

Le déficit budgétaire est un flux, c’est-à-dire une grandeur économique

mesurée au cours d’une période donnée (ex : un an), alors que la dette est
un stock, à savoir une grandeur économique mesurée à un moment donné.

Ces deux données, bien que différentes, sont liées : le flux du déficit
budgétaire vient alimenter l’encours de dette, qui en retour agit sur le niveau
de déficit par l’augmentation des intérêts versés, qui sont une charge
(dépense) budgétaire.

La succession des déficits favorise l’apparition de nouveaux déficits. En effet,

en gonflant la dette, elle provoque un effet "boule de neige". La dette des

23
administrations publiques s’accroît ainsi selon un processus auto-entretenu,
la charge d’intérêt qu’elle produit conduisant à augmenter le déficit et donc à
accroître encore l’endettement de l’État, et la charge des intérêts.

Conclusion

Dans les pays en développement, les principales contraintes de la politique

budgétaire et de la gestion macro-économique sont : une base d’imposition
inadéquate, une capacité limitée à collecter les impôts, la dépendance à
l’égard du financement monétaire et (dans certains cas) des niveaux élevés
de la dette publique.

Les contraintes administratives (et parfois politiques) sur la capacité du fisc

à collecter les revenus a souvent conduit à la fixation de taux d’imposition
élevés sur une base d’imposition étroite. Les conséquences sont une fraude
fiscale endémique et une économie informelle croissante.

Le degré élevé de la dépendance à l’endroit du financement monétaire des

déficits budgétaires, dans certains pays, a souvent entraîné une instabilité
macro-économique, la fuite des capitaux et les crises monétaires. Des
niveaux élevés et croissants de la dette publique exercent une pression sur
les taux d’intérêt réels et ont aussi entraîné la volatilité financière et
l’instabilité macro-économique.

Toutefois, des initiatives ont été prises pour résoudre la question de

l’endettement des pays en voie de développement (Ex : IPPTE).

24
CHAPITRE 2 : LES NOUVELLES METHODES DE GESTION DU SECTEUR
PUBLIC

Depuis près de deux décennies, les administrations publiques se

restructurent. Une remise en cause générale semble les caractériser. Les
nouvelles préoccupations des décideurs au regard du rôle imparti à
l’administration se résument en la question suivante : « Quelles méthodes se
recommandent pour un management (financier surtout) public résolument
tourné vers la satisfaction du citoyen ? »

La réponse à une telle question interviendra après un rapide examen du seul

cadre dans lequel la conception et la mise en œuvre de ces méthodes ont un
sens.

2.1 La nouvelle gestion publique (NGP) ou « New Public Management »

Le « management public » stricto sensu, est « l’ensemble des processus de

finalisation, d’organisation, d’animation et de contrôle des organisations
publiques visant à développer leurs performances générales et à piloter leur
évolution dans le respect de leur vocation » (A. Bartoli).

a) La nouvelle gestion publique

La nouvelle gestion publique (NGP) ou « New Public Management » (NPM)

désigne un ensemble de réformes administratives qui se dessine depuis les
années 80. Le concept repose sur divers courants de pensée théoriques et
conceptuels en sciences des organisations :

• L’approche dite du « public choice » : elle requiert une plus grande liberté
de choix pour les citoyens considérés comme des clients de l’administration
publique.

• L’approche dite du « principal-agent » : elle s’occupe de la refonte des

rapports contractuels régnant au sein de l’administration, ainsi que d’une
répartition claire des compétences .

• L’approche dite des « coûts de transaction » : elle analyse le contrat comme

forme d’organisation.

b) Pré-requis et aspects pratiques de la NGP

La nouvelle administration publique ne peut subsister que dans la mesure

où l’Etat de droit et la bonne gouvernance sont assurés ; il en est
évidemment de même des méthodes de ladite administration.

25
1°) L’Etat de droit

Cette expression désigne la condition socio-politique d’un pays où les droits

de l’homme et les principes de la démocratie fondée sur la séparation des
pouvoirs (exécutif, législatif, judiciaire) sont respectés de façon constante.
Sans liberté de contester et de proposer en effet, pas de possibilité d’évoluer
et de créer. Alors que la liberté et la créativité constituent un aspect essentiel
des méthodes de gestion en question.

2°) La bonne gouvernance

Aucune méthode de gestion, quelle qu’en soit la performance, ne peut

donner de résultat satisfaisant dans le cadre de la mauvaise gouvernance.
L’idée de la bonne gouvernance doit être comprise ici dans son sens
pratique. Elle désigne tout simplement une gestion transparente des
ressources et moyens de l’Etat ce qui met à la charge de ceux qui gèrent de
rendre des comptes.

c) La NGP en pratique

En termes de mise en œuvre de la NGP, les éléments centraux suivants se

retrouvent dans tous les modèles de base :

• Focalisation sur l’efficience et l’efficacité de l’accomplissement des tâches

étatiques ;

• Gestion axée sur les prestations et les résultats (output et outcome) ;

• Décentralisation de responsabilités suivant le principe de subsidiarité ;

• Séparation entre les tâches stratégiques et la mise en œuvre au niveau

opérationnel ;

• Application de méthodes de gestion ayant fait leurs preuves dans le secteur

privé ;

• Introduction d’éléments propres à l'économie de marché et aux principes

de la concurrence ;

• Orientation vers les citoyens.

La gestion administrative axée sur les résultats se fonde sur le modèle de la

NGP en l’adaptant aux contextes. Ses principaux éléments sont :

• La mise en relation des prestations (et des résultats) avec des ressources.

• Le pilotage au moyen d’enveloppes budgétaires et de mandats de

prestations.

26
 • La répartition claire des compétences entre le pouvoir politique et
l’administration.
• La délégation des responsabilités aux autorités administratives chargées
de l’exécution des tâches.

• L’orientation vers le client.

2.2 La démarche de performance dans la gestion des finances publiques

C’est une loi organique (LOLF en France et en Centrafrique, LOLFEB au

Gabon, etc.) qui détermine les nouvelles règles relatives à la nature, au
contenu, à la procédure d’élaboration, de présentation et d’adoption des lois
de finances ainsi qu’à l’exécution et au contrôle du budget de l’Etat.

La mise en place de budgets opérationnels de programmes ou «

budgétisation par objectifs de programmes » (BOP) établit une nouvelle
nomenclature budgétaire qui classe les dépenses suivant les grands
domaines d’action, les grandes politiques de l’Etat avec une arborescence
distinguant trois niveaux : la Mission, le Programme et les Actions :

• la « Mission » constitue l’unité de vote des crédits au Parlement. Elle

regroupe un ensemble de programmes concourant à une politique publique
définie ;

• le « Programme » regroupe tous les crédits destinés à mettre en œuvre un

ensemble cohérent d’« Actions » dans le cadre de cette politique publique et
d’un même Ministère : crédits d’investissement, crédits d’intervention,
crédits de fonctionnement mais aussi tous les crédits de personnel.

a) Les budgets opérationnels de programmes (BOP)

La BOP, c’est :

- un budget orienté vers les résultats, la performance dans la mise en œuvre

des politiques publiques. A chaque programme, sont associés des objectifs,
des engagements de résultats. Des indicateurs de suivi et d’évaluation
permettent de piloter leur mise en œuvre et d’évaluer le niveau de
performance atteint.

- une démarche de responsabilisation accrue des managers de

l’administration. Chaque programme est placé sous la gouvernance d’un
responsable de programme (RPROG) qui s’appuie sur des responsables de
budgets opérationnels (RBOP) et sur des responsables d’unités
opérationnelles (RUO).

- une exigence pour l’administration de renforcer son exercice de la tutelle

sur les opérateurs (établissements publics, agences) qui concourent à la

27
réalisation des objectifs des programmes. La démarche BOP doit conduire les
RPROG à animer un processus qui débouche sur des « contrats Moyens -
Objectifs

– Performances » liant les opérateurs au(x) programme(s) au(x)quel(s) ils

contribuent. - un renforcement du pouvoir de contrôle du Parlement auquel
est soumise une loi de finances plus lisible et plus étayée grâce aux projets
annuels de performances (PAP) puis aux rapports annuels de performances
(RAP). Les RPROG peuvent être appelés par les commissions Parlementaires
à expliquer les propositions d’objectifs et de crédits relatives à leurs
programmes. Ils pourront également être invités à s’expliquer sur le niveau
d’atteinte des résultats figurant dans le RAP et sur leurs décisions de
gestion.

- l’introduction d’une comptabilité plus complète de l’Etat. Celle-ci ne fera

pas que retracer les recettes et les dépenses. Elle établira aussi une situation
du patrimoine de l’Etat (ses « actifs ») et de ses dettes (son « passif »). L’Etat
publiera chaque année un bilan et un compte de résultats certifiés par la
Cour des Comptes. La nouvelle comptabilité publique devra également à
terme permettre d’analyser le coût complet des actions de l’administration
réalisées dans le cadre des différentes politiques.

b) Ce qui a (va) changé(r) avec la BOP

Les innovations visent principalement une amélioration significative du cycle

budgétaire au niveau de la préparation du budget. Il s’en suit :

• l’exigence de production de « termes de référence » pour étayer chacune des

demandes de crédits d’investissement ;

• Des conférences dites « d’économie structurelle » sont organisées par le

Ministère en charge des finances avec les différents Ministères sectoriels afin
d’examiner conjointement les perspectives budgétaires, les projets de
réforme dans les différents départements et les économies associées.

• le Premier Ministre arbitre sur les points de divergence entre le Ministère

en charge des finances et du budget et les Ministères sectoriels.

• le Premier Ministre envoie à chaque Ministre une lettre (« lettre de cadrage

») arrêtant globalement le plafond d’effectifs pour le Ministère ainsi que les
plafonds de crédits pour chaque « mission ». Ceci facilitera la préparation par
les départements ministériels de leurs propositions budgétaires. Il
appartiendra ensuite à chaque Ministre d’effectuer ce même cadrage entre
les programmes de son Ministère.

28
• l’accompagnement des équipes de programme permet de produire un PAP
pour chacun programmes. Une attention toute particulière sera apportée au
renforcement de l’analyse des dépenses.

• Les conférences budgétaires sont préparées avec soin par les

correspondants budgétaires qui s’attacheront à travailler avec chaque
responsable de programme et avec les différents Cabinets ministériels.

• les PAP des programmes de l’année N-1sont annexés au projet de loi de

Finances de l’année N+1 et transmis au Parlement au plus tard le 15 octobre
de l’année N.

Au niveau de l’exécution budgétaire :

• chaque responsable de programme établira, pour son programme, la

cartographie des ordonnateurs délégués et les périmètres de délégation, déjà
pour lui-même en tant que RPROG, et aussi pour les RBOP et les RUO. Cette
cartographie et ces périmètres sont examinés, finalisés et validés par leur
Ministre.

• D’une manière plus générale, l’accompagnement-formation et l’appui aux

administrateurs de crédits sont développés, notamment par les DCAF, afin
que s’élargisse la pratique de l’établissement et de la conduite de plans de
passation de marchés, de plans d’engagement et de plans de déblocage.

En matière de contrôle de la dépense

Grâce à la répartition des contrôleurs budgétaires dans les Ministères, le

contrôle a priori est amélioré et le contrôle a postériori développé, le tout
devant conduire progressivement à un allègement des contrôles a priori.

• le contrôle de régularité, bien que toujours exercé notamment pour les

dépenses de personnel, laisse place progressivement à un contrôle dit de
soutenabilité budgétaire, c’est-à-dire un contrôle plus axé sur la prévention
des risques budgétaires et moins sur la conformité des actes aux lois et
règlements.

• les contrôles exhaustifs sont allégés et recentrés sur des dépenses

présentant un enjeu budgétaire important.

• des actions d’incitation et d’accompagnement sont conduites afin que les

administrations développent de façon significative les contrôles internes
permettant d’évaluer et d’améliorer le niveau de fonctionnement des
processus budgétaires et comptables.

29
c) Les cadres de dépenses à moyen terme

1) Définition et objectifs

Le CDMT est un instrument de programmation triennal glissant permettant

de placer la gestion budgétaire dans une perspective pluriannuelle en vue de
:

• Renforcer la pérennité des politiques publiques • Renforcer l’efficacité de

l’allocation intersectorielle des ressources

• Améliorer la performance opérationnelle des services publiques

L’élaboration d’un CDMT vise à :

• permettre la définition d’un cadre de recouvrement des ressources cohérent

et réaliste ;

• permettre la mise en place d’un système de répartition des ressources

conformes aux priorités stratégiques ;

• permettre la mise en œuvre de politiques et accès aux financements

prévisibles, permettant aux ministères de planifier ;

• rendre l’emploi des ressources plus efficace et la discipline budgétaire plus

rigoureuse.

2) Composantes et étapes de la mise en place d’un CDMT

Un CDMT comporte deux volets :

• le premier concerne la détermination des objectifs budgétaires pluri-

annuels en matière de dépenses ;

• le second concerne l’allocation des ressources aux différents secteurs en

fonction des priorités.

La mise en place d’un CDMT se fait en six étapes :

Première étape

• Intégration des projections macroéconomiques et des objectifs budgétaires

• Construction et emplois de modèles : – Modèles fiscaux – budgets
économiques – modèles de cadrage à moyen terme

• Définition des enveloppes sectorielles initiales à moyen terme (projection de

base)

• Lettre de cadrage :

30
– Enveloppe sectorielle

– Paramètres

Deuxième étape :

• Revue sectorielle des objectifs, des activités et de leurs coûts • Ajustement

des programmes à la contrainte financière

• Préparation des programmes supplémentaires

Troisième étape :

• Examen par les ministères centraux

• Mise en cohérence des budgets sous enveloppes

• Refonte du projet par les ministères

Quatrième étape :

• Reformulation des budgets par les ministères

• Définition des enveloppes définitives

• Arbitrage sur les programmes supplémentaires

Cinquième étape :

• préparation du CDMT par les ministères centraux :

• cadre macroéconomique des finances publiques

• y compris les projections des dépenses sectorielles

Sixième étape :

• Adoption par le Conseil des Ministres

• Présentation à l ’Assemblée Nationale

Pourquoi mettre en place un CDMT aujourd’hui ?

La nécessite de mettre en place des CDMT est une exigence liée :

• au programme de réforme de l’administration publique en cours ;

• la nécessité de réforme de la dépense publique en vue de la rendre

conforme à l’approche de la gestion par objectifs ;

• la contractualisation (définition de contrats d’objectifs) des relations entre

les services déconcentrés et les administrations centrales.

31